Artculo Especial: El canon y las actuales orientaciones para su uso

La bonanza del sector extractivo

Baste mencionar algunos datos: en los ltimos aos las exportaciones en minera e hidrocarburos llegan a representar prcticamente el 70% del total de nuestras exportaciones anuales9. Por otro lado, la cotizacin de los principales metales que exportamos (cobre, oro, plomo) han quintuplicado10 o ms su precio en la ltima dcada, situacin explicada por el incremento en la demanda de pases como China, Japn y EE.UU. Asimismo, en el 2009 las inversiones mineras alcanzaron los US$ 2,821 millones, y en el 2010 fueron US$ 3,391 millones. En general, el VPM11 ha crecido constantemente desde hace una dcada; al ao 2010, fueron los departamentos de Ancash, Arequipa Cajamarca, La Libertad, Moquegua y Pasco los que concentraron prcticamente el 70% del VPM nacional. El sector de hidrocarburos ha mostrado tambin un repunte impresionante en la ltima dcada debido al alza del precio del petrleo y a la operacin del proyecto Camisea. Este escenario favorable resulta de especial inters por la renta percibida a travs del Canon y no slo para el gobierno central sino tambin para los gobiernos subnacionales productores (y evidentemente, su poblacin). As, el 2010 el impuesto a la renta pagado en conjunto por las empresas mineras y de hidrocarburos sobrepas los S/. 5,5 mil millones. El 2011 ha sobrepasado los S/. 7 mil millones12.
Grfico N 04

BASE LEGAL* Constitucin Poltica del Per, Artculo 77 Ley N 27506 Ley de Canon Ley N 28077 Ley que Modifica Artculos de la Ley N 27506 (26.09.2003) Ley N 28322 Ley que Modifica Artculos de la Ley N 27506 (10.08.2004) Ley N 29289 Ley que Modifica el Artculo 5 de la Ley N 27506 (25.11.2008) Se debe considerar tambin las Leyes Anuales de Presupuesto y algunos Decretos de Urgencia Ad Hoc que prorrogan, facultan, complementan y/o autorizan modificaciones. *No se incluye al Canon Petrolero que presenta un marco normativo especial: Leyes 21678, 23350, 23630, 23871, 24300, 25538, 27763, 28277, 28699 y 29345.

Transferencia de Canon Minero (1996-2011)

Millones de S/. 5,157 4,436 1996-2011= S/. 24 mil millones 3,434 3,087 4,157

1,746 286 451 888

15

113

169

87

55

81

136

1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
Fuente: Reporte Canon Minero 2011, Sociedad Nacional de Minera Petrleo y Energa.

9 10 11 12

Fuente: Consultas a Series Estadsticas del BCRP. Fuente: Ibd. Valor de Produccin Minero (VPM) es el resultado de multiplicar el precio de exportacin por el volumen de extraccin minera. Fuente: Notas Tributarias de la SUNAT. Se debe tener en cuenta que este IR hace referencia a lo recaudado mes a mes, sin diferenciar ni determinar a qu periodo productivo pertenece.

Qu es el Canon?
Tipos de Canon
Grfico N 05

El canon es un derecho establecido en la propia Constitucin Poltica del Per y se define como la participacin efectiva y adecuada de la que gozan los gobiernos regionales y locales del total de ingresos y rentas obtenidas por el Estado por la explotacin de recursos naturales (Ley N 27506). Adicionalmente, segn la naturaleza del recurso natural extrado, existen seis tipos de canon (ver Grfico N 05). En este sentido tambin (y solo para el caso de la explotacin petrolera) se tiene el llamado sobrecanon, usualmente el 2,5% del valor de la produccin petrolera.

Tipo de Canon

Cmo se constituye este Canon?

Minero Petrolero

50% del Impuesto a la Renta 12,5% del Valor de la Produccin, proviene de las regalas 50% del Impuesto a la Renta, Regalas y Contratos de Servicios 50% del Impuesto a la Renta

Gasfero Hidroenergtico Pesquero Forestal

Fuente: Elaboracin Propia.

50% del Impuesto a la Renta y Derechos de Pesca 50% del pago por Derechos de Aprovechamiento

Cmo se distribuye estos ingresos?

El canon es distribuido entre los GR y GL segn los llamados ndices de Distribucin que, para el caso del canon minero, se obtienen tal como lo seala el Grfico N 06:
Grfico N 06

Distribucin del Canon Minero

MEM Canon Minero

10%
Distrito Productor donde se explota el recurso natural

Yacimientos Empresas Volmenes de extraccin

50% del Imp. Renta

SUNAT
25%

25%
Municipalidades de la Provincia donde se explota el recurso natural

40%
Municipalidades del Dpto. donde se explota el recurso natural

Gobierno Regional donde se explota el recurso natural

Segn Poblacin y Necesidades fechas (NBI) Bsicas

20% Universidades

80% Gobiernos Regionales

INEI

Poblacin NBI

ndices de Distribucin del Canon

Fuente: Elaboracin Propia.

Para el ao 2011, dicha distribucin del canon minero por regiones fue la mostrada en el Grfico N 07 donde el 75% del monto total de canon minero se quedan en los 6 primeros departamentos.
Canon Minero distribuido por regiones, 2011
(Millones de soles)
Ancash Arequipa La Libertad Cajamarca Moquegua Tacna Puno Ica Pasco Cusco Lima Junn Ayacucho Huancavelica Hunuco Apurmac 9 4 2 79 57 106 202 182 170 307 350 418 392 459 663 756

Grfico N 07

Fuente: Reporte Canon Minero 2011, Sociedad Nacional de Minera Petrleo y Energa

Y cundo se transfiere el canon? Desde el 2007 (Ley de Presupuesto Anual), las transferencias del canon minero se efectan en una sola armada en el mes de junio. El canon hidroenergtico, gasfero y pesquero por impuesto a la renta se transfiere en 12 armadas desde junio de cada ao hasta mayo del siguiente. Las transferencias del canon pesquero y canon forestal se transfieren semestralmente tal como lo establece la Ley de Canon; mientras que el canon gasfero, canon y sobrecanon petrolero, regala minera, FONCOMUN, FOCAM y Renta de Aduanas se efectan mensualmente en funcin a la recaudacin efectiva de cada mes.

Orientaciones para el uso del Canon

Norma Ley N 27506 (Ley de Canon) Numeral 6.2 del artculo 6 Ley N 28322. Segunda Disp. Comp. y Final Ley N 28258 (Ley de Regala Minera) artculo 9 Forma de utilizar el Canon Utilizacin exclusiva para el financiamiento o cofinanciamiento de proyectos u obras de infraestructura de impacto regional y local. Los GR entregarn el 20% a las universidades pblicas de su circunscripcin, destinado exclusivamente a la inversin en investigacin cientfica Del 10% del total de canon para los GL productores, se destinar el 30% a la inversin productiva para el desarrollo de las comunidades donde se explota el recurso natural Los recursos por concepto de regala minera sern utilizados exclusivamente para el financiamiento o cofinanciamiento de proyectos de inversin productiva que articule la minera al desarrollo econmico. Los recursos que las universidades nacionales reciban por concepto de regala sern destinados exclusivamente a la inversin en investigacin cientfica. El 50% asignado para GL productores, ser invertido en las comunidades donde se explota el yacimiento Los GR y GL quedan facultados a utilizar los recursos del canon, sobrecanon y regala minera en financiar o cofinanciar proyectos y mantenimiento, priorizando infraestructura bsica (20%); y, en elaborar perfiles enmarcados en los respectivos planes de desarrollo (5%) Ley N 29289. Dcimo tercera disposicin final Las universidades pblicas que cuente con recursos provenientes del canon, sobrecanon y regala minera, podrn utilizarlo en financiar y cofinanciar investigaciones de ciencia aplicada relacionadas con salud pblica y prevencin de enfermedades endmicas; sanidad agropecuaria; preservacin de la biodiversidad y utilizacin de energas renovables y procesos productivos; asimismo en financiar proyectos vinculados directamente con los fines de la universidad y que no contemplen intervenciones con fines empresariales ni remuneraciones (30%) Los GR y GL deben destinar los recursos del FOCAM al financiamiento de: proyectos, mantenimiento de la infraestructura econmica y social, formulacin de estudios de pre inversin, capacitacin; y, preservacin del medio ambiente y la ecologa. Las universidades pblicas debern utilizar el FOCAM para investigacin cientfica y tecnolgica Se establece un fondo no concursable (FONIPREL Excepcional) que asigna recursos a zonas de pobreza y con menos recursos provenientes del canon, sobrecanon y regalas mineras.

Ley N 28451. Ley que cre el FOCAM (Camisea) D.U. N 058-2011-EF

10

Al respecto, segn SIAF, los proyectos del 2011 con mayor ejecucin financiados con estos recursos son:
Proyecto Fortalecimiento Institucional Sistema de alcantarillado e instalacin de planta de tratamiento de la ciudad de Iquitos Construccin de Centros Educativos Carretera Camiara-Toquepala-Mirave, Tacna Ejecutor Gobiernos Locales GR de Loreto Gobiernos Locales M. de Ilabaya Monto Ejecutado (millones de S/.) 220 112 96 44

Caso: El Canon y la Investigacin

Histricamente la inversin del Estado en investigacin ha sido exigua. Al 2004, el Estado invirti cerca del 0,15%13 del su PBI en ciencia y tecnologa, estando muy por debajo del promedio de Latinoamrica (0,6%). Japn y Corea llevan la delantera mundial (3.2% y 2.8% de su PBI respectivamente). Si bien existen normas que buscan fortalecer las capacidades de investigacin en las universidades (las del canon por ejemplo), estos intentos han tenido ms bien de relativo impacto, incentivando por lo general el uso del canon en infraestructura y equipamiento, y no en actividades de investigacin propiamente dichas. Estas normas han ido evolucionando desde la Ley N 28077 que no especificaba el concepto inversin en investigacin cientfica y tecnolgica que potencien el desarrollo regional hasta versiones ms refinadas como las especificaciones dadas por la Ley N 29289. Por qu no se invirti el canon en investigacin propiamente dicha? Al respecto, el investigador Marcos Garfias Dvila14 postula las siguientes razones: Ambigua poltica universitaria y de investigacin Dbil capacidad de investigacin en la universidad pblica Organizacin burocrtica de la investigacin Frgil gobernabilidad institucional

Si bien la iniciativa por dotar con fondos del canon a la universidad pblica pareciera que no consider las capacidades actuales de investigacin de la academia, hay que rescatar que estos recursos han permitido atender en no pocos casos los dficits de infraestructura y equipamiento relacionada a investigacin cientfica y tecnolgica de las universidades.

13 14

Red Iberoamericana de Indicadores de CyT (RICYT). Datos para el Per del 2000 al 2004. Estudio elaborado el 2010 bajo el nombre Investigacin en la Universidad Pblica Regional y los Fondos del Canon 2004 2008, Instituto de Estudios Peruanos.

11

En tal sentido, podemos sealar lo siguiente: La poltica de transferencia de fondos del canon en apoyo del desarrollo de la investigacin cientfica y tecnolgica universitaria debera enmarcarse en un panorama mayor, el de potenciar el sistema nacional de investigacin y su articulacin con la institucin universitaria. Que prohibir el uso de los recursos del canon en remuneraciones resguard estos fondos de diluirse en salarios, pero orient los recursos del canon a infraestructura ms que a incentivar la implementacin de actividades de investigacin propiamente dichas, el fortalecimiento de la gestin y las capacidades de investigacin. Desde el ao 2009 la ley presupuestal ha flexibilizado el uso de este recurso hasta en un 30% para actividades que no se restrinjan al ejercicio directo de la investigacin, abriendo de esta manera una posibilidad mayor de uso de estos recursos. Ello debera suponer tambin la instalacin de capacidades de seguimiento y evaluacin.

Proyectos financiados con el rubro de gasto 18 Canon, Sobrecanon, Regalas, Renta y Participaciones A continuacin listamos los 5 proyectos de mayor presupuesto 2012 financiados por las universidades usando el rubro 18 que incluye canon, sobrecanon y regalas: Construccin y equipamiento del comedor universitario, UN San Luis Gonzaga, S/. 16.7 millones Fortalecimiento de la enseanza e investigacin en ciencias sociales, UN San Antonio Abad, S/. 13.6 millones Implementacin del centro cultural auditorio, UN del Santa, S/. 9.5 millones Construccin e implementacin de la Universidad Nacional de Moquegua, S/. 6.6 millones

Algunos apuntes finales A modo de reflexin podemos postular que la inversin en el fortalecimiento de las capacidades de investigacin de la universidad debe hacerse en atencin a todo el sistema universitario pblico en su conjunto, y no solamente a las universidades que perciben fondos del canon; y debe hacerse adems en atencin a las polticas nacionales de investigacin. Por otro lado y en atencin a las buenas prcticas internacionales, sera oportuno evaluar la creacin de mecanismos de incentivos reales al investigador (ms all del FEDU, mecanismo que adems debera sincerarse) o de financiamiento de estudios de investigacin.

12