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Consideraes sobre a construo interrompida: uma anlise sobre o processo de desenvolvimento da economia brasileira Salvador Teixeira Werneck Vianna*

Resumo
Este artigo analisa o processo de desenvolvimento econmico brasileiro ocorrido no perodo de meio sculo compreendido entre 1930 e 1980. Este processo, tratado no trabalho como a construo nacional, se deu, alternadamente, em condies autoritrias e democrticas, e, ao seu final, lograra multiplicar em sete vezes a renda por habitante, enquanto a populao triplicaria. O objetivo central discutir de que maneira as inmeras reformas e inovaes institucionais implementadas, ao longo desse perodo, e em diferentes contextos sociais e polticos, contriburam para viabilizar o crescimento econmico acelerado. Para isso, traado um amplo panorama histrico, recorrendo a alguns dos autores clssicos da cincia social brasileira, em particular Celso Furtado, da evoluo econmica brasileira. Um objetivo secundrio o de avaliar a necessidade de reformas, em especial no sistema tributrio, no contexto brasileiro atual, marcado por crescente debate acerca da necessidade da retomada do desenvolvimento.

Abstract
This paper aims to analyze the process of Brazilian economic development between 1930 and 1980. This process, treated in the work as the national construction, has occurred, alternatingly, in authoritarian and democratic conditions, and, to its end, it achieved to multiply in seven times per capita income, while the population would triple. The central objective is to argue how the innumerable reforms and implemented institucional innovations, throughout this period, and in different social and political contexts, had made possible the sped up economic growth. For this, an ample historical panorama is traced, appealing to some of the classic authors of Brazilian social science, in particular Celso Furtado, of the Brazilian economic evolution. A secondary objective is to evaluate the necessity of reforms, in special in the tax system, in the current Brazilian context, marked by increasing debate concerning the necessity of a new development process.

Artigo submetido s Sesses Ordinrias do XIII Encontro Nacional de Economia Poltica. rea Especial Celso Furtado: Dilogos Desenvolvimentistas

Pesquisador da Diretoria de Estudos Macroeconmicos do IPEA.

Consideraes sobre a construo interrompida


Would you tell me please, which way I ought to go from here ? (asked Alice). That depends a good deal on where you want to get to, said the cat. (Alice in the Wonderland, Cap. VI).1

O presente artigo toma emprestado (alm da epgrafe, conforme a nota que a segue) o ttulo de um dos ltimos livros de Celso Furtado, Brasil:A Construo Interrompida. Nele, Furtado rene, em suas prprias palavras, o sentimento de angstia gerado pelas incertezas que pairavam, naquele j longnquo ano de 1992 (data de sua publicao), sobre o futuro do Brasil (p. 9). Diversas foram as transformaes de extraordinria envergadura por que passaria o mundo nesses ltimos quinze anos um piscar de olhos em termos histricos. No plano geopoltico, a definitiva desintegrao da Unio Sovitica, que marcava a vitria dos Estados Unidos na guerra fria e consolidaria a posio desta ltima nao como nica hiper-potncia global; a completa integrao dos pases da Europa, que se consubstanciaria na eliminao de suas fronteiras, na adoo de uma moeda nica, e avanando na criao de mecanismos formais de representao poltica, como o Parlamento Europeu e a Constituio Europia (esta ainda inconclusa); por ltimo, mas longe de desimportante, a marcante ascenso da China e da ndia (esta em menor escala) condio, cada vez mais concreta, de potncias globais, crescendo j h vrios anos a taxas prximas ou iguais a 10%, detendo arsenais nucleares e uma populao conjunta de quase 2,5 bilhes de habitantes.2 Permeando esse quadro de radicais mudanas, um processo crescente de mundializao das relaes polticas e econmicas, em paralelo a revolues permanentes

Este pequeno trecho da obra universal de Lewis Carrol, de simbolismo mpar, foi utilizado, ao que consta, pelo menos outra vez na cincia social brasileira. com ele que L. A. Costa Pinto, importante socilogo do desenvolvimento, com vasta obra publicada nas dcadas de 1950 e 1960, hoje virtualmente ignorado, abre o Captulo 2 de Desenvolvimento Econmico e Transio Social (Instituto de Cincias Sociais, Universidade do Brasil, 1967, 1. edio).
2 A ndia ainda , a rigor, uma potncia regional. Para uma anlise detalhada da evoluo do quadro geopoltico mundial, ver Fiori, J. L., O poder global dos Estados Unidos: formao, expanso e limites, in O Poder Americano, Editora Vozes, Petrpolis, 2004. Para um exame do processo de desenvolvimento recente da China, ver Medeiros, C.A., A China como um duplo plo na economia mundial e a recentralizao da economia asitica, Texto para Discusso IE/UFRJ, 2006.

no mundo da tecnologia e das telecomunicaes a referncia, evidentemente, introduo da internet e da telefonia celular , que eram absolutamente impossveis de serem previstas no incio da dcada de 1990. Por tudo isso, parece to distante aquele ano de 1992. No Brasil, especificamente, 1992 seria marcado pela deposio do presidente Fernando Collor de Mello em 29 de setembro, quando, em sesso extraordinria, assistida ao vivo, em rdio e televiso, por todo o pas, o Congresso Nacional aprovou, por ampla maioria, a abertura de processo de impedimento contra ele, por crime de responsabilidade. Eleito em 1989, nas primeiras eleies presidenciais diretas desde a sucesso de Juscelino Kubitschek, quase trs dcadas antes, Collor de Mello assumiria o pas, a 15 de maro de 1990, num contexto de aguda crise econmica, com a inflao naquele ms atingindo, segundo o IGP-DI/FGV, 81,3% (contra ndices superiores a 70% em janeiro e fevereiro), o equivalente, em termos anualizados, a uma taxa superior a cento e vinte seis mil por cento. O processo de hiperinflao aberta que se instaurara representava, por sua vez, o desfecho dramtico de um decnio que receberia a denominao, posteriormente, de dcada perdida. Abandonando em certa medida o rigor e a preciso que a anlise econmica exige, este artigo se prope a reconstituir, muito abreviadamente, o quadro geral da poltica e da economia nos anos 80; feito isto, estar-se- na mesma perspectiva em que Furtado estivera quando escreveu a pequena e substantiva obra que inspira o presente trabalho. Isto, conforme se espera ficar claro, atender a um duplo objetivo: qualificar a expresso dcada perdida e demonstrar que Furtado, ao se referir interrupo de um processo de construo nacional, no estava (apenas) constatando algo ocorrido, mas principalmente antevendo o que seria a economia poltica brasileira nos anos que se seguiriam. A primeira metade da dcada de 80, na poltica, marca o perodo de vigncia do ltimo governo militar do regime instaurado em maro de 1964, o do General Joo Baptista Figueiredo, que sucedera Ernesto Geisel em 1979 e cujo mandato terminaria em 1985. Figueiredo houvera sido um membro destacado do regime desde seu incio, quando, recm promovido a coronel, fora designado para chefiar o Servio Nacional de Informaes no Rio de Janeiro, e, dois anos depois (1966), comandar a Fora Pblica do Estado de So Paulo. Em 1969, alcanaria o generalato, sendo ento convidado por Emlio G. Mdici,

ento comandante do III Exrcito, a ocupar a chefia de seu Estado-Maior. Escolhido presidente, em outubro daquele ano, Mdici nomearia Figueiredo, no dia de sua posse, Ministro-Chefe do Gabinete Militar. No governo seguinte, de Geisel, viria a ocupar a chefia do SNI, vindo a ter grande participao no ncleo central das principais decises governamentais sobre o processo de distenso "lenta, segura e gradual" do regime autoritrio ento efetivada, e que tinha como principal articulador o Ministro-Chefe do Gabinete Civil, Golbery do Couto e Silva. Escolhido pelo prprio Geisel para suced-lo, num processo que geraria tenses e fraturas no Exrcito,3 Figueiredo daria continuidade abertura poltica, mantendo sob seu estrito controle esse processo. Em agosto de 1979, foi sancionada a Lei n. 6.683, anistiando todos os cidados punidos por atos de exceo desde 9 de abril de 1964, data da edio do AI-1. Entre presos, cassados, banidos, exilados ou simplesmente destitudos dos seus empregos, a Lei de Anistia beneficiou quase cinco mil pessoas. Em outubro, Figueiredo enviou mensagem ao Congresso, que seria aprovada no ms seguinte, propondo a extino da Arena e do MDB, e a formao, em 18 meses, de novos partidos, que deveriam montar diretrios em, pelo menos, 1/5 dos municpios de nove estados.4 Em 1980, o Congresso aprovou projeto do governo que restaurava as eleies diretas para os governos estaduais, e extinguia a figura do senador eleito por via indireta. Em contrapartida, foi mantida a legislao pertinente propaganda eleitoral de rdio e de

Os setores da linha-dura ligados ao ministro do Exrcito, general Slvio Frota, que disputava a indicao, opunham resistncia ao nome de Figueiredo, que, ademais, fora promovido a general-de-diviso havia pouco tempo, estando naquela ocasio, em tese, distante da conquista imediata da quarta estrela (a patente de general-de-exrcito, o topo da hierarquia militar), considerada indispensvel para o acesso presidncia da Repblica. Aps sucessivos choques no relacionamento entre o ministro do Exrcito e o presidente da Repblica, Geisel destituiria Frota, em outubro de 1977. Figueiredo seria promovido em maro de 1978, quando sua indicao j fora anunciada. Com a extino do bipartidarismo, as novas foras polticas comearam a constituir-se. A maior parte dos antigos emedebistas filiou-se ao Partido do Movimento Democrtico Brasileiro (PMDB), sob a presidncia do deputado paulista Ulysses Guimares. Dissidentes da antiga Arena, com o senador emedebista Tancredo Neves, criaram o Partido Popular (PP), que tinha como presidente de honra o senador arenista Magalhes Pinto. O lder sindicalista Lus Incio da Silva, o Lula, com o apoio de intelectuais, grupos socialistas e de algumas correntes ligadas s comunidades eclesiais de base, fundou o Partido dos Trabalhadores (PT). A exArena, acrescida de polticos oriundos do antigo MDB, passou a chamar-se Partido Democrtico Social (PDS), presidido pelo senador Jos Sarney. Dois grupos, liderados pelo ex-governador gacho Leonel Brizola e pela ex-deputada Ivete Vargas, disputavam a sigla do antigo Partido Trabalhista Brasileiro (PTB). A deciso do Tribunal Superior Eleitoral (TSE), em maio de 1980, favoreceu Ivete, levando Brizola a fundar o Partido Democrtico Trabalhista (PDT), completando assim o espectro partidrio que se manteria at fevereiro de 1982, quando o PP se integra ao PMDB.
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televiso (Lei Falco), extremamente restritiva, e estabelecida a vinculao total de votos.5 Alm disso, proibiu-se a coligao de partidos, em qualquer nvel. Embora a poltica de distenso conduzida pelos governos Geisel e Figueiredo no tivesse modificado a estrutura sindical e a legislao trabalhista, que colocavam as entidades e os movimentos reivindicativos dos trabalhadores sob tutela e vigilncia do Estado, o quadro da abertura teve influncia no sentido de uma retomada das atividades sindicais. Os sindicatos dos metalrgicos do ABC - especialmente o de So Bernardo e Diadema - se destacaram no contexto nacional, organizando, a partir de 1978, sucessivas greves que paralisaram a indstria de ponta. As eleies de 1982, ainda que no tenham constitudo um triunfo esmagador das oposies, marcam sem dvida uma derrota da qual o regime militar no se recuperaria. A partir das vitrias do PMDB em estados como So Paulo, com Franco Montoro, Minas Gerais, com Tancredo Neves, Paran, com Jos Richa, e de Leonel Brizola (PDT), no Rio de Janeiro,6 fermentou-se um clima de intensa mobilizao poltica e popular, que atingiria seu auge em 1984, quando grandes cidades, como Rio e So Paulo, foram palcos de comcios, em prol da redemocratizao e da realizao de eleies diretas para presidente, assistidos por milhes de pessoas. Na economia, o perodo do governo Figueiredo caracterizou-se por uma das piores crises da histria republicana. Aps registrar em seus dois primeiros anos taxas expressivas de crescimento do PIB (6,7% em 1979 e 9,2% em 1980), combinadas porm a uma violenta elevao dos nveis de inflao (77% e 110%, respectivamente, frente a um ndice de 41% em 1978, e a uma mdia de 38% entre 1974 e 1978), a economia sofreria os efeitos devastadores de dois choques externos: a duplicao dos preos do petrleo (segundo choque do petrleo) e a elevao dos juros internacionais (choque dos juros). O impacto combinado de ambos produziu uma grave deteriorao na relao entre o valor das exportaes e o montante da dvida externa. O quadro se agravou durante o ano
O eleitor seria obrigado a sufragar a chapa integral de um nico partido para os cargos de governador, senador, deputado federal, deputado estadual, prefeito e vereador. Qualquer discrepncia - um voto sequer em candidato de outro partido - implicaria a anulao.
6 No total, a oposio conquistou 10 dos 22 em disputa, e obteve maioria na Cmara. O PDS manteve seu controle sobre o Senado e, com os 12 governos estaduais conquistados, garantiu a maioria governista no Colgio Eleitoral encarregado de escolher o sucessor de Figueiredo. O Colgio Eleitoral era constitudo de todos os integrantes do Congresso, mais seis deputados de cada Assemblia Legislativa indicados pelo partido majoritrio. 5

de 1981, quando a alta taxa de inflao (95%) e o aumento dos pagamentos relativos ao servio da dvida se associaram a uma recesso profunda (o PIB real despencaria 4,3% naquele ano)7, caracterizando a entrada do pas em um perodo de estagflao, que perduraria at 1983. Neste ano, o PIB declinaria quase 3%, em termos reais, e a inflao atingiria a marca de 211% (contra 100% em 1982) - refletindo os impactos da maxidesvalorizao da moeda levada a termo em fevereiro8 -, patamar em relao ao qual se elevaria ligeiramente nos dois anos seguintes. Tomando por base o ano de 1980 (isto , construindo uma srie de nmeros-ndice com 1980=100), a renda real per capita, em 1983, havia se reduzido em praticamente 13%. A maxidesvalorizao se inseriu num conjunto de medidas que integravam o "Programa para o Setor Externo em 1983", elaborado pelo Conselho Monetrio Nacional, e que constavam da primeira (de um total de sete) carta de intenes enviada ao FMI, subordinando explicitamente os rumos da poltica econmica ao gerenciamento da dvida externa.9 Em 1983, o governo conseguiria negociar novo emprstimo junto ao FMI, vinculado exigncia de adoo de uma nova poltica salarial, em que os salrios fossem reajustados de acordo com ndices inferiores aos da inflao. Isto seria viabilizado pela aprovao aps intensos embates no Congresso, em que o governo, pela primeira vez desde 1964, amargaria derrotas em votaes parlamentares - do Decreto n. 2.065, pelo qual se tentou implementar a desindexao salarial.10

7 Modiano (1997, p. 327) salienta que a escalada das taxas de juros internacionais de quase 4 pontos percentuais em 1981 adicionou (...) cerca de US$ 3 bilhes ao pagamento dos juros da dvida externa, que absorvia ento 40% das receitas de exportao. Naquele ano, o PIB industrial teria uma queda de cerca de 10%, puxada pelas retraes de 26% e de 19% nos segmentos de bens de consumo durveis e de bens de capital, respectivamente. 8 9

Entre os meses de maro e novembro, o cruzeiro foi desvalorizado em cerca de 140%.

Dois fatos importantes ocorridos entre 1981 e 1982 devem ser mencionados. Primeiro, a implementao do chamado "pacote da Previdncia", que resultou no aumento das contribuies compulsrias de empregadores e empregados O segundo foi a criao, em maio de 1982, do Finsocial (que deu origem atual Cofins), tributo que incidiria alquota de 0,5% sobre a renda bruta das empresas pblicas e privadas, incluindo instituies financeiras e seguradoras, e que constituiria um fundo para o desenvolvimento de programas governamentais nas reas de produo agrcola, educao, sade e habitao. O BNDE foi encarregado de gerir a aplicao desse fundo, passando a denominar-se Banco Nacional do Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES). Para detalhes sobre a poltica salarial do regime militar, e do governo Figueiredo em particular, ver Sabia, J., Poltica salarial e distribuio de renda: 25 anos de desencontros, in Distribuio de renda no Brasil, Ed. Paz e Terra, Rio de Janeiro, 2000.
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Em 1984, graas recuperao econmica dos Estados Unidos, a restrio externa da economia brasileira seria aliviada; com a retomada da atividade industrial, puxada principalmente por uma forte demanda de exportaes, o PIB real registrou crescimento de 5,4%, interrompendo o processo de encolhimento da renda per capita (que aumentaria 3% em relao ao ano anterior). Contudo, a eroso poltica do regime a esta altura j estava muito avanada, e seu processo de esgotamento era irreversvel. Mesmo conseguindo barrar no Congresso a emenda constitucional que propunha restabelecer eleies diretas para a presidncia da Repblica, o regime militar, que, sintomaticamente, apresentara pela primeira vez um candidato civil para a sucesso, sofreria ampla derrota no Colgio Eleitoral. A Aliana Democrtica, formada pelo PMDB e pela Frente Liberal,11 com a chapa Tancredo Neves Jos Sarney, vence as eleies indiretas com uma votao mais de trs vezes superior do candidato da situao (Paulo Maluf). Inaugurar-se-ia, ento, a Nova Repblica, termo cunhado por Tancredo em campanha, que daria incio ao processo da transio poltica brasileira.12 A Nova Repblica inicia-se, como se sabe, sob o trauma do episdio do falecimento de Tancredo Neves. Assim, em que pese a hegemonia do PMDB e, em particular a influncia de Ulysses Guimares como seu presidente, a transio no seria conduzida, como originalmente arquitetado, pelo veterano poltico mineiro, discpulo e herdeiro de Vargas13, mas sim por um elemento sado do regime, oriundo do estamento oligrquico nordestino, com razes polticas (na antiga UDN) antitticas s de Tancredo. De todo modo, como presidente, no h margem a dvida, Jos Sarney viria a conceder amplo acesso passagem da agenda original da Nova Repblica, que se traduzia, em essncia, ao trinmio: consolidao do regime democrtico (que se consubstanciaria na
Constituda por significativa dissidncia do PDS. Despontavam, entre suas principais lideranas, Antnio Carlos Magalhes, Marco Maciel e Aureliano Chaves (este o vice-presidente da Repblica). Pretendeu-se aqui apenas traar as linhas gerais do ciclo final do regime militar. Sugere-se, a ttulo de introduo para o estudo rigoroso e aprofundado do perodo: na dimenso poltica, Reis, F. W. e ODonnel, G. (orgs.), A Democracia no Brasil: Dilemas e Perspectivas, Editora Revista dos Tribunais, So Paulo, 1988; e Werneck Vianna (1986). Na economia, Belluzo, L. G. M. e Coutinho, L. (orgs.), Desenvolvimento Capitalista no Brasil: Ensaios sobre a Crise, Editora Brasiliense, vol. 1, So Paulo, 1982; Castro e Souza (1985); e Carneiro (2002). Como se sabe, Tancredo fora Ministro da Justia no segundo governo Vargas. No sepultamento deste, em sua terra natal, So Borja (RS), pronunciou violento discurso contra o novo governo chefiado por Caf Filho e as foras polticas que haviam levado ao suicdio de Vargas.
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convocao de uma Assemblia Nacional Constituinte, para a eliminao do entulho autoritrio no campo institucional-legal), desenvolvimento econmico e justia social. Do ponto de vista poltico, e portanto do primeiro objetivo da agenda acima referida, o primeiro (que no curso da histria acabaria por ser o nico) governo da Nova Repblica foi indiscutivelmente exitoso.14 Alm da imediata restaurao das liberdades civis e democrticas, produziu-se a Constituio Federal de 1988, a Constituio Federativa, a Constituio Cidad, que contou com ativa participao popular e social em sua elaborao, reforou os laos federativos e ampliou poderes nas esferas legislativa e judiciria, consagrando ainda um captulo inteiro seguridade social, com a integrao de aes relativas sade, previdncia e assistncia social, assim como a universalidade dos benefcios para os que contribuam ou no, alm de beneficiar onze milhes de aposentados, espoliados em seus proventos.15 Na economia, e no que respeita em particular ao desenvolvimento (e estabilidade), por outro lado, os resultados foram, sem dvida, muito fracos.16 Os sucessivos fracassos nas tentativas de controle inflacionrio via programas heterodoxos17 tiveram, como conseqncia, a consolidao da componente inercial na inflao; medida pelo IGP-DI, a taxa mdia do perodo superou 470%. A economia ainda registraria taxas expressivas de crescimento em 1985 e 1986 (7,9% e 7,5%), puxadas pelas vigorosas expanses de demanda que se seguiram aos Planos Cruzado e sucedneos, que, no entanto, no tiveram sustentabilidade. De todo modo, graas a esse episdico crescimento, a renda per capita se recuperaria aos nveis de 1980. Mais ainda, desconsiderando a depresso do trinio 19811983 (isto , construindo um ndice com base em 1984), a renda por habitante registraria
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Para a anlise poltica do governo Sarney, veja-se Vianna, L. W., A Transio da Constituinte Sucesso Presidencial, Editora Revan, Rio de Janeiro, 1989; e Santos, W. G., A Ps-Revoluo Brasileira, in Jaguaribe, H. et al., Brasil, Sociedade Democrtica, Jos Olympio, Rio de Janeiro, 1985.

Ulysses Guimares, discurso de promulgao da Constituio na Cmara dos Deputados, Braslia, 5 de outubro de 1988. Para o estudo da poltica econmica no governo Sarney, ver Carneiro, R. (org.), A Poltica Econmica da Nova Repblica, Ed. Paz e Terra, So Paulo, 1986, e Teixeira (1994); para a questo inflacionria, ver Arida, P. (org.), Inflao Zero Brasil, Argentina e Israel, Ed. Paz e Terra, Rio de Janeiro, 1986; para o problema da dvida, ver Velloso, J. P. R. (org.), Dvida Externa e Desenvolvimento, Rio de Janeiro: Jos Olympio, 1990. A maior parte da literatura converge ao identificar, como justificativa principal desses fracassos, a crise fiscal e financeira do setor pblico. Esta, por sua vez, tinha como razes um enfraquecimento da capacidade tributria do Estado (conforme visto no Captulo IV) e o crescimento da dvida pblica externa, que se refletia no crescimento da dvida interna.
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aumento real de 12%, incluindo o crescimento de 1984 (ou seja, levando a base do ndice para 1983), tal aumento teria sido superior a 15%. Um valor modesto, sem dvida, em especial se comparado com a mdia histrica anterior, mas certamente muito melhor que a estagnao resultante da considerao de toda a dcada na anlise. Assim, uma concluso que emerge, mesmo aps uma exposio superficial como a apresentada, a de que o decnio 1980-89 no foi exatamente uma dcada perdida; este adjetivo talvez seja apropriado para qualificar sua primeira metade. A metade seguinte, no entanto, conseguiu produzir algum crescimento (ainda que aos tropees). E, mais importante, deixou sociedade o legado de uma democracia poltica solidamente enraizada, com uma Carta Constitucional que, pela primeira vez na histria republicana, conseguia realizar uma aproximao entre o Brasil legal e o Brasil real, para utilizar uma expresso de Oliveira Vianna. Tratar esses dois perodos de maneira unificada, portanto, constitui um equvoco, que obscurece uma realizao fundamental da Nova Repblica. No caberia aqui um exame do perodo de Fernando Collor de Mello na presidncia.18 Importa mais observar a inflexo que seu governo representa do ponto de vista da estratgia de longo prazo e do papel do Estado na economia, que se traduziria na disseminao do iderio neoliberal no pas. Segundo Alosio Teixeira:
impossvel um balano, ainda que breve, da poltica econmica [no] incio dos anos 90 sem se levar em conta a reorientao estratgica, de cunho neoliberal, que se tentou implementar no perodo. Foi ela, de fato e no as polticas de estabilizao que se constituiu na marca principal (no plano da poltica econmica) do primeiro governo eleito por voto direto em quase trinta anos (...) (Teixeira, 1994, p. 130).

Dadas a prolongada crise por que vinha passando o pas desde o incio do decnio anterior, e a seqncia de insucessos das experincias heterodoxas praticadas ao longo do governo Sarney, ao que se poderia acrescentar o movimento de desestruturao da ordem econmica mundial, e a prevalncia, por assim dizer, de um novo contexto ideolgico internacional, marcado pela ascenso de idias e prticas liberalizantes (resumidas no

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Para a anlise poltica do perodo, ver Vianna, L. W., De um Plano Collor a Outro: Estudo de conjuntura, Rio de Janeiro: Editora Revan, 1991. Na economia, ver, sobre o Plano Collor, Faro, C. (org.), Plano Collor: avaliao e perspectivas, Revista Brasileira de Economia, edio especial, v. 44, jan. 1991. Sobre a poltica econmica e social, ver Tavares et al. (orgs.), Aquarella do Brasil, Rio de Janeiro: Rio Fundo Ed, 1990; e Teixeira (1994).

famoso Consenso de Washington19), Teixeira (1994) avalia que, com a conjugao desses fatores, o diagnstico neoconservador-neoliberal afigurou-se como a nica proposta reformista presente ao debate. Mais ainda, enquanto as polticas de curto prazo do governo [Collor] sofreram forte descontinuidade em seus quase trs anos de existncia, o mesmo no ocorreu com sua estratgia de longo prazo, estratgia esta baseada nos pilares neoliberais: reduo do Estado e de seu papel indutor/coordenador do desenvolvimento, abertura comercial e liberalizao financeira, de modo a facilitar o ingresso de capitais externos (Teixeira, 1994, pp.130-131). esse quadro geral, especfico daquela conjuntura, de desarticulao progressiva do padro de desenvolvimento brasileiro (cf. Teixeira, 1994), que configura o contexto em que Celso Furtado evoca a idia da construo interrompida. O autor antecipava, portanto, um processo que s viria a se estabelecer efetivamente dois anos mais tarde, quando Fernando Henrique Cardoso elege-se presidente da Repblica. diferena de Collor de Mello, que se elegera por um partido nanico, legenda criada para abrigar sua candidatura, uma aventura que viria a se tornar realidade, o governo Fernando Henrique chegaria presidncia amparado por uma slida aliana eleitoral e poltica entre seu partido, o PSDB, e o PFL (alm de outros partidos mdios e pequenos), gozando ainda de um grande prestgio popular, por ter sido, quando Ministro da Fazenda do governo Itamar Franco, o homem que lograra finalmente derrotar a inflao, com o Plano Real. Com efeito, em dezembro de 1994, j eleito presidente, Fernando Henrique Cardoso pronunciaria no Senado Federal, a ttulo de despedida daquela Casa, um discurso que ficou famoso (Filosofia e Diretrizes de Governo)20 em que anunciava um acerto de contas com o passado, que se traduziria pelo fim da Era Vargas. Esta era apresentada como um pedao do nosso passado poltico que ainda atravanca[va] o presente e retarda[va] o avano da sociedade, na medida em que se baseava num modelo de desenvolvimento autrquico
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O Consenso de Washington era um conjunto de medidas - composto de dez regras bsicas -, formulado em novembro de 1989 por economistas de instituies financeiras baseadas em Washington, como o FMI, o Banco Mundial e o Departamento do Tesouro dos EUA, fundamentadas num texto do economista John Williamson, e que se tornou a poltica oficial do FMI em 1990, quando sua adoo passou a condicionar a ajuda financeira do Fundo para pases em desenvolvimento que passavam por dificuldades. desnecessrio fazer meno literatura que se formou em torno do tema, que, de resto, vastssima. A referncia do texto original Williamson, J., What Washington means by policy reform, in Williamson, J., Latin American adjustment: how much has happened , Washington, DC: Institute of International Economics, 1990. Disponvel no stio eletrnico da presidncia (www.planalto.gov.br).

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e num Estado intervencionista. Os problemas conjunturais da crise econmica dos anos 80 (a ressaca dos choques do petrleo e dos juros externos, a decadncia do regime autoritrio, a superinflao) teriam, nessa interpretao, mascarado os sintomas de esgotamento estrutural do modelo varguista de desenvolvimento. Neste sentido, a abertura de um novo ciclo de desenvolvimento teria de passar, necessariamente, por uma reforma do Estado e por um novo modo de insero do Pas na economia internacional, o que requereria medidas no sentido da abertura externa e da desestatizao da economia; mas sobretudo a manuteno, na agenda poltica, das reformas fundamentais para um novo modelo de desenvolvimento (Filosofia e Diretrizes..., grifos acrescentados). As reformas institucionais para o desenvolvimento, nessa nova agenda que viria a ser predominante at mesmo em funo da hegemonia poltica que a aliana PSDB-PFL lograria estabelecer no mais se implementariam para capacitar o Estado a liderar o processo, como no passado que se pretendia enterrar, mas sim para dotar o mercado de condies para realizar as atividades inerentes a uma sociedade capitalista moderna que o Estado, quando desempenhara, conduzira a distores e ineficincias. A prpria Constituio Federal de 1988 viria a ser qualificada como um bice institucional para o desenvolvimento; o novo ciclo deveria ser precedido, ento, Pela remoo, da Carta de 88, dos ns que atam o Estado brasileiro herana do velho modelo (Filosofia e Diretrizes....). Antes de se passar anlise dessa agenda (neoliberal), que permeia o debate econmico dos anos 90 e vem at os dias atuais, de reformas para um novo ciclo de desenvolvimento agenda essa que, na realidade, nos termos de Furtado, simboliza a interrupo do processo de construo nacional , convm recuperar algumas das principais questes discutidas ao longo do presente trabalho. O objetivo deste procedimento justamente delinear, em termos gerais, o que foi esse processo de construo. Assinale-se, antes de mais nada, seu ponto de partida: a Revoluo de 1930, que marca o fim da hegemonia agrrio-exportadora e o incio da predominncia da estrutura produtiva de base urbano-industrial na sociedade brasileira. O processo mediante o qual ocorre essa mudana de paradigma se d por uma nova correlao de foras sociais, pela reformulao do aparelho e da ao estatal, e pela regulamentao dos fatores, entre os quais o trabalho ou o preo do trabalho, o que teria tido um duplo significado (Oliveira,

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1981). De um lado, de destruio das regras do jogo segundo as quais a economia se inclinava para as atividades agrrio-exportadoras; de outro, de criao das condies institucionais para a expanso das atividades ligadas ao mercado interno. Observou-se tambm, com suporte tanto da bibliografia sociolgica como da econmica, que, entre 1930 e 1937, comea a amadurecer na estrutura de Estado um projeto de desenvolvimento nacional centrado na industrializao. Dada a necessidade de se fazer frente crise econmica engendrada pela depresso internacional e pelos problemas internos por que passava a economia cafeeira, a poltica econmica dos primeiros anos da dcada pautou-se de imediato por combater a crise. Depois de 1933, quando a indstria passa a apresentar vigoroso crescimento dada a conjugao da crise do setor exportador com a existncia de capacidade ociosa acumulada nos anos 1920, e ocorre o deslocamento do centro dinmico da economia para o mercado interno, vislumbra-se efetivamente a possibilidade de um crescimento acelerado baseado num processo de industrializao. Tal processo ganharia impulso e acelerao acentuados, contudo, a partir de 1937, com a ruptura institucional ento ocorrida. O Estado Novo, resultado do golpe de Estado de 10 de novembro de 1937, e institucionalizado pela Constituio outorgada naquele mesmo dia, no apenas abortaria o processo sucesso do Presidente Getlio Vargas, eleito indiretamente pelo Congresso em 1934, mas, principalmente, representaria a definitiva e dramtica ruptura com os valores e princpios do liberalismo e da democracia representativa constantes do iderio republicano brasileiro, desde a Repblica Velha. Fechado o Parlamento, banidos os partidos polticos, cerceadas as liberdades civis e pblicas, postos os sindicatos sob tutela estatal, abrir-se-iam amplas oportunidades para a ao modernizadora do Estado, principalmente no objetivo de estabelecer as bases para um processo duradouro de industrializao do pas, em que viriam a ocupar papel central os temas da siderurgia, do petrleo e da regulao de um mercado de trabalho nacional. A centralizao de recursos financeiros e organismos institucionais (agncias, conselhos etc.) na esfera do governo central, decorrncia direta da nova configurao do Estado, seria apresentada como um mecanismo necessrio para viabilizar a acumulao industrial, a qual seria facilitada pela formulao de polticas nas instncias de planejamento e planificao, que passariam a ter grande visibilidade.

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As polticas relativas s tarifas e ao cmbio constituam o principal instrumento do protecionismo industrial no perodo, alm de, numa economia em incio de transio para uma (precria) base industrial, as maiores fontes de receita pblica21. Tais polticas expressavam respostas do governo s presses do empresariado, o qual, desde o comeo dos anos 30, vinha, atravs de suas organizaes, pleiteando uma reformulao da poltica de comrcio exterior que visasse a proteo da produo manufatureira nacional. O controle da taxa de cmbio e a proteo tarifria, ao lado do crdito industrial, figuravam, portanto, como demandas dos empresrios que progressivamente foram incorporadas agenda decisria. Entre 34 e 37, com o Congresso em funcionamento, os industriais concentraram no Legislativo suas presses, obtendo pequenos acrscimos e mudanas, conforme o momento, lei tarifria de 34. A partir de 37, a formulao da poltica tarifria foi transferida para o Ministrio da Fazenda. Para os empresrios, contudo, isto no significou propriamente um estreitamento da discusso, ao contrrio, j que a mesma se deslocou para agncias como o Conselho Federal de Comrcio Exterior (CFCE), o Conselho Superior de Tarifa, a Comisso de Similares, a Diretoria de Rendas Alfandegrias e, posteriormente, a Coordenao de Mobilizao Econmica. Assim como a questo tarifria, a poltica cambial tambm envolveria a articulao das entidades de classe com tcnicos governamentais naqueles rgos colegiados, onde se produziria o consenso (Leopoldi, 2000) sobre o controle das importaes. A instituio do monoplio das operaes cambiais pelo Banco do Brasil, em 37, a criao da Carteira de Exportao e Importao (Cexim), tambm no Banco do Brasil, e a atribuio CME (Coordenao de Mobilizao Econmica) de poderes para atuar nas reas de comrcio exterior, de poltica cambial e do planejamento da poltica industrial so outros exemplos que vm a confirmar o aumento da capacidade de interveno do governo na economia. 22 Em suma, a partir de 37, o Estado assumiu um posio mais definida em favor da substituio de importaes pela produo interna, alm de um posicionamento mais

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Conforme analisado no Captulo IV. Alm, evidentemente, do Cdigo Tarifrio e do sistema tributrios ento introduzidos.

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marcadamente nacionalista na concepo de certos setores estratgicos23. O Estado Novo pavimentou, de fato, o caminho para a modernizao econmica do pas, assim como refundou a repblica, ampliando o escopo do Estado, tanto para abrigar os novos personagens sociais nascidos do mundo urbano-industrial, quanto para promover a expanso deste ltimo. Claro est, o fez a um preo elevado: a perda de autonomia da sociedade quanto ao seu Estado e a herana do autoritarismo poltico a pesar sobre a histria republicana, como no regime do Ato Institucional n. 5, em 1969, e que s viria a ser definitivamente eliminada nos marcos constitucionais de 1988. Restaurada a democracia, e findo o governo Dutra, o projeto desenvolvimentista, baseado na acelerao do crescimento industrial, seria retomado ao longo dos anos 50, realizando-se em duas fases. A primeira, sob o segundo governo de Getlio Vargas, e que vai de 1951 a 1954; nesta etapa, conforme Carlos Lessa, teriam sido lanadas as bases instrumentais da poltica econmica do decnio. A segunda fase compreende a metade posterior da dcada, sob o governo JK e o esquema do Plano de Metas. Entre essas duas etapas, se situa um perodo de transio, marcado por tentativas frustradas de implementao de esquemas convencionais de estabilizao e pela grande instabilidade poltica que se seguiu ao traumtico episdio do suicdio de Vargas. Um ponto de crucial importncia para a compreenso do processo de desenvolvimento engendrado na dcada de 1950 deve ser enfatizado. Representa as opes feitas por Vargas, e posteriormente retomadas por Kubitschek, de contornar, na medida do possvel, o sistema poltico-partidrio, no sentido de, atravs da abertura de brechas e atalhos na estrutura institucional vigente, criar as agncias e instituies que, simultaneamente, planejariam e executariam a estratgia desenvolvimentista. Assim, Vargas se cercaria da Assessoria Econmica e do grupo de tcnicos da CMBEU que daria origem ao primeiro ncleo dirigente do BNDE, e JK formaria uma administrao paralela no corpo do Estado. Tal construo institucional atenderia um duplo objetivo: primeiro, isolar as decises de carter tcnico das ingerncias do mundo da poltica; e segundo, articular, dentro do aparelho do Estado, o movimento simultneo de unificao das classes

A Constituio de 1937 continha dispositivos relacionados com a nacionalizao das minas, dos recursos energticos e das indstrias consideradas bsicas ou essenciais defesa econmica ou militar da nao.

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dominantes e de controle das classes subalternas em prol do projeto de acumulao acelerada. Outra questo que permeia o processo de desenvolvimento dos anos 50 a ausncia de bases fiscais e financeiras slidas, tanto no setor pblico quanto no privado, que garantissem sua sustentabilidade. As principais peas da poltica industrial permaneceriam sendo os instrumentos cambiais e tarifrios, auxiliados por mecanismos de controle e contingenciamento de importaes. Assim, na ausncia de reformas estruturais nos sistemas financeiro e tributrio, que consumiriam as energias governamentais em negociaes longas e paralisantes com o Congresso e os governos estaduais, adotava-se uma estratgia de fuga para frente, que seria viabilizada a partir da montagem de arranjos financeiros alternativos, cuja implementao mitigaria os problemas da fragilidade financeira e fiscal. Estes arranjos financeiros corresponderam, de maneira geral, a trs fundos, cujos pesos relativos no financiamento do crescimento variariam conforme as circunstncias: fundos internos s empresas, visando seu autofinanciamento e constitudos pela majorao inflacionria dos seus mark-ups no mbito de uma estrutura de mercado oligopolizada; fundos pblicos, constitudos, principalmente, pelos fundos do Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico (BNDE) e do Banco do Brasil, alm da formao de capital forjada pelo governo central e pelas Estatais; fundos externos, associados ao aumento do passivo externo lquido da economia. A articulao desses fundos no processo de financiamento do crescimento era realizada pela poltica econmica na medida em que polticas monetria, fiscal, cambial, comercial, tributria, de financiamento, entre outras, afetavam a sua prpria formao. Ao longo do decnio, o fundo interno s empresas foi estimulado pelos sistemas de contingenciamento das importaes e de taxas mltiplas de cmbio. A proteo cambial dupla a que se referiu Tavares (1972) garantia o autofinanciamento das empresas atravs dos aumentos sistemticos de mark-ups no setor industrial. Ademais, polticas monetria, de crdito e fiscal expansionistas, com destaque para o investimento pblico, eram fonte de demanda efetiva e de presso inflacionria, viabilizando aumentos de margem de lucro para as firmas.

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Quanto ao fundo externo, durante aquele ciclo o financiamento do investimento dependeu do autofinanciamento complementado pelo acesso a capitais do exterior, no caso das empresas privadas. Quanto ao fundo pblico, este tambm se beneficiava de receitas oriundas das diferenas de cmbio; mais importante, ressalte-se o papel fundamental do BNDE como financiador de projetos e investimentos em infra-estrutura; no se deve perder de vista, por fim, a sistemtica emisso monetria pelo Tesouro Nacional, requerida para financiar os gastos pblicos. A reverso da fase ascendente desse ciclo de crescimento esteve associada, ao recrudescimento inflacionrio e deteriorao das contas externas (entre outros fatores), que induziram a adoo de polticas macroeconmicas restritivas no incio dos anos 1960. Estas polticas eliminaram a funcionalidade do arranjo financeiro domstico adotado at ento, contribuindo para a reverso da fase ascendente do ciclo de crescimento da economia. De um lado, a demanda do setor pblico e a demanda agregada foram arrefecidas, inviabilizando fundo interno. De outro, as contas pblicas deterioraram-se, afetando o investimento pblico (fundo pblico). De todo modo, uma etapa fundamental do processo de construo fora cumprida. Esse processo, como foi visto, foi duramente criticado, em diversos momentos: ao longo de sua prpria execuo (quando se destacavam as crticas de Eugnio Gudin e de Octavio Gouva de Bulhes24); no regime militar, por homens como Antonio Delfim Neto e Mrio Henrique Simonsen; e nos anos 90,25 quando as crticas seriam formuladas em outros termos, associando o desenvolvimentismo a uma condescendncia perversa com a inflao e com prticas fiscais irresponsveis. A seguinte passagem de um texto recente de Gustavo Franco, um dos principais idelogos do neoliberalismo, e que, no por acaso, foi um destacado membro da equipe econmica no governo Fernando Henrique Cardoso, lapidar:
curioso que o desenvolvimentismo brasileiro tenha conseguido preservar em torno de si a aura de projeto nacional redentor e, com isso, tenha logrado distanciar-se de alguns dos principais problemas que criou, como a concentrao de renda que, curiosamente, no vista como uma decorrncia da

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Havia tambm crticas de grupos esquerda, contrrios presena de indstrias multinacionais.

A dcada de 1990, em particular nos anos governo Fernando Henrique Cardoso, a questo da estabilidade monetria dominaria todos os demais temas da agenda econmica, conforme ser explorado mais adiante.

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aplicao, durante vrias dcadas, de um imposto nico sobre o pobre a inflao. extraordinrio que essas culpas tenham ficado sem dono.

Para no deixar dvidas, o autor se repete no pargrafo seguinte:26


curioso: tudo se passa como se a concentrao de renda no fosse obra da inflao, da qual dependia o dinamismo de um modelo econmico calcado na indisciplina fiscal, mas de alguma determinao impronuncivel emanada de nosso passado colonial, ou de perversos mecanismos imanentes ordem econmica internacional ou s contradies do capitalismo.27

evidente que o processo de construo implicou custos elevados, entre eles o processo inflacionrio e a concentrao de renda. No este o ponto. Todos os autores estruturalistas, Celso Furtado em primeiro lugar, reconhecem esses custos. Ocorre que: (i) a inflao foi, sim, funcional ao processo de desenvolvimento; e (ii) a concentrao de renda apenas marginalmente foi intensificada pelo imposto inflacionrio. A relao entre a piora na distribuio de renda e o crescimento econmico dos anos 50 tem fundamentos muito mais concretos. Furtado os analisa em inmeras obras; em A Construo Interrompida, por exemplo, ele observa que
a regio mais pobre do pas transferia para a mais rica esta, em processo de rpida industrializao o recurso econmico mais escasso e mais estratgico do ponto de vista do desenvolvimento econmico: a capacidade para importar. (...) [Alm disso,] o salrio pago massa da populao trabalhadora no acompanhava o aumento da produtividade nas atividades industriais, em razo da formidvel reserva de mo-de-obra disponvel nas regies mais pobres (...).

Mais ainda:
O que permitia aos brasileiros conviver com as gritantes injustias sociais era o intenso dinamismo da economia. Muitos observadores (...) descobriam nesse dinamismo uma fonte de legitimidade para um sistema de poder que gerava tantas injustias. Outros (entre os quais me incluo) consideravam que o preo social que estava sendo pago pelo desenvolvimento era exorbitantemente elevado (...). Mas, pelo menos sobre um ponto, havia consenso: interromper o crescimento econmico no contribuiria seno para agravar os problemas sociais (Furtado, 1992, p. 12).
O que no chega a constituir surpresa para quem, por ofcio, obrigado a acompanhar a literatura econmica corrente. Convm lembrar as palavras de L. G. M. Belluzzo, segundo as quais o custo de oportunidade de ler Gustavo Franco muito alto, porque o texto muito ruim (Carta Capital, n. 37, 27 de novembro de 1996).
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Franco, G. H. B., Auge e Declnio do Inflacionismo no Brasil, in Giambiagi, F. et al. (orgs.), Economia Brasileira Contempornea: 1945/2004, Editora Campus, Rio de Janeiro, 2005.

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Relacionar a inflao concentrao de renda, tal como o faz G. Franco, revela uma postura ou de ignorncia, ou de desonestidade intelectual que, vista de hoje, ajuda a compreender a prioridade absoluta que a poltica de estabilidade monetria viria a ter nos anos 90, com todas as suas conseqncias negativas sobre as demais variveis da economia. Resta, portanto, qualificar sua referncia ao passado colonial de determinao impronuncivel (sic), o que pode ser feito, de resto, com a recuperao de algumas colocaes de um autor, como se sabe, absolutamente insuspeito: Edmar Bacha. Referindose concentrao de renda ocorrida na dcada de 60, este autor considera os aportes tericos e as evidncias empricas produzidos pelos economistas brasileiros, para concluir que se formara um consenso segundo o qual
a extrema desigualdade na distribuio da renda do pas tem fundas razes histricas, que remontam ao padro monoplico de apropriao da terra no Brasil Colnia. A concentrao de renda se projeta do campo para a cidade ao criar uma fonte permanente de suprimento de mo-de-obra a salrios reduzidos para a indstria. (...) Ademais, a concentrao de renda tende apenas a agravarse com a continuao do crescimento econmico, mantida a estrutura agrria e o padro de industrializao dependente (Bacha, 1976, p. 15, grifos acrescentados).

A construo seria retomada no regime militar que se instala a partir do golpe de 1964. Sobre este perodo, importa observar que, no novo arcabouo poltico e institucional autoritrio inerente ditadura, marcado pela hipercentralizao decisria e administrativa e pela completa sujeio dos demais poderes ao Poder Executivo federal, a agenda das reformas estruturais tributria, financeira, bancria seria imposta em curto espao de tempo. Estas reformas permitiram superar o estrangulamento proporcionado pela inadequao da estrutura financeira e creditcia s necessidades de expanso (tanto na esfera da produo quanto da circulao) dos novos setores industriais e, em particular a tributria, capacitaram o Estado a resolver os problemas do financiamento pblico. O sistema tributrio, por sinal, pela primeira vez na histria brasileira fora arquitetado como uma pea-chave na engrenagem do sistema econmico, e no mais apenas como instrumento de gerao de receitas. Neste sentido, o conjunto das reformas, sem dvida, conferiu uma forma mais moderna ao capitalismo brasileiro, com a construo de mecanismos de acumulao especificamente financeira (Teixeira, 1994, p. 149).

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interessante observar que, na fase ascendente seguinte do ciclo econmico brasileiro, observada entre 1967 e 1973, as formas de financiamento do ciclo anterior foram reproduzidas: autofinanciamento, recursos externos e fundos pblicos. A reforma fiscalfinanceira de 1965-1967 foi funcional para a retomada do crescimento da economia ao contribuir para a recomposio das fontes de financiamento do governo (fundo pblico) atravs da emisso de ttulos com clusula de correo monetria (ORTNs), alm de favorecer a expanso do crdito ao consumidor e para capital de giro. Ademais, houve majorao de tarifas pblicas e de impostos diretos e indiretos, e corte de gastos do governo, no mbito do Programa de Ao Econmica do Governo (PAEG). A criao do Banco Nacional de Habitao (BNH) e a adoo do sistema do Fundo de Garantia por Tempo de Servio (FGTS), em 1964, tambm estimularam a formao do fundo pblico. A partir de 1971, este contou, tambm, com o Programa de Integrao Social (PIS). Quanto ao fundo interno, o autofinanciamento das empresas foi relevante no perodo para o financiamento de investimento. A poltica de arrocho salarial viabilizada pelo contexto autoritrio, em paralelo adoo de polticas monetria, de crdito e fiscal expansionistas, permitiu o aumento de mark-ups e o controle da inflao. O aumento de margens foi ainda favorecido pela poltica de comrcio exterior que, entre 1964 e 1967, introduziu um conjunto de incentivos fiscais e creditcios s exportaes.28 Finalmente, com relao ao fundo externo, houve nesse perodo crescente endividamento externo, inclusive das empresas estatais. A experincia de crescimento acelerado do perodo 1968-73, mais que um milagre econmico, deve ser percebida como uma vigorosa recuperao econmica. Sua longa durao e as altas taxas de crescimento atingidas so explicadas pelo enorme hiato existente, em 1967, entre o PNB potencial e o efetivo, como resultado do extenso perodo de crescimento abaixo do potencial desde 1962 at 1967 (Bacha, 1976). Assim, quando a utilizao plena da capacidade instalada trouxe a necessidade de novos investimentos em capital fixo, concomitantemente depresso dos mercados financeiros e de comrcio externos no final de 1973, a funcionalidade do arranjo financeiro para o crescimento foi
Estes incentivos compreendiam desde a iseno do pagamento do Imposto de Renda relativo parcela do lucro proveniente da atividade exportadora, at a iseno do pagamento de impostos indiretos para os produtos exportados. Implantou-se o regime de drawback, que isenta o pagamento de impostos e taxas vinculadas s importaes de bens utilizados em projetos voltados para a exportao.
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ameaada. De fato, aps o choque do petrleo, quando o quadro externo favorvel foi desfeito e, tambm, quando o esgotamento da capacidade instalada imps a necessidade de ampliar o investimento em capital fixo, a balana comercial e de transaes correntes deterioraram-se rapidamente. Contudo, esse quadro seria rapidamente revertido em funo da reciclagem dos petrodlares e dos dficits interno e externo norte-americanos que deram novo impulso aos euromercados, aumentando sua dimenso e provocando excesso de liquidez internacional. Deste modo, um novo ciclo de crescimento econmico no Brasil foi viabilizado entre 1976 e 1980, sob a gide do II Plano Nacional de Desenvolvimento (II PND). A partir de 1976 o governo praticou uma poltica de aumento do diferencial entre taxas de juros internas e externas visando estimular o endividamento externo e, ao mesmo tempo, conter presses inflacionrias decorrentes da ampliao da base monetria. Este processo, que ficou conhecido como ciranda financeira, vinculava, ento, a dvida pblica interna dvida externa, cuja estatizao cresceu a passos largos a partir de 1979. A conseqncia era, novamente, a fragilizao financeira do Estado. Enquanto houve financiamento externo abundante, o programa de investimento das estatais foi levado adiante e os desequilbrios externos puderam ser financiados (dir-se-ia escamoteados), viabilizando-se o ciclo de crescimento do II PND. Contudo, quando ocorreu a reverso do ciclo de liquidez internacional na virada dos anos 1970 para os anos 1980, o arranjo financeiro adotado perdeu sua funcionalidade para o crescimento da economia, que sofreria, como visto anteriormente, uma crise devastadora. Este, portanto, de maneira abreviada, o processo de construo, com seus erros e acertos, cujo fim anunciado por Fernando Henrique Cardoso ao decretar o fim da Era Vargas. Os pargrafos seguintes dedicam-se, guisa de concluso, a apresentar o que constitui, em essncia, a agenda de reformas que passa a ser, at os dias atuais, submetida sociedade como condio no apenas necessria, tampouco suficiente, mas imprescindvel para o pas adentrar um novo ciclo de desenvolvimento. O alvo principal dessa agenda a prpria Constituio Federal de 1988. Esta, em especial no que respeita a seu captulo da Seguridade Social (CF, Ttulo VIII, Captulo II), teria sido excessivamente generosa, principalmente em relao legislao da Previdncia Social, ao estender benefcios para largas parcelas no-contributivas da

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populao (inclusive no setor rural) e vincular o piso previdencirio ao salrio mnimo. Isto, ao implicar um comprometimento financeiro crescente do Estado no sentido de atender a essas novas demandas previdencirias, t-lo-ia desviado de funes mais urgentes e importantes, como realizar investimentos em infra-estrutura e focalizar seus gastos sociais nos segmentos realmente pobres. Assim, a reforma previdenciria, cujos principais itens devem contemplar: a desvinculao entre o piso previdencirio e o salrio mnimo; a adoo, por parte do INSS, do princpio da idade mnima de 55 anos para as mulheres e 60 anos para os homens, e se possvel o aumento da idade mnima; a eliminao dos regimes especiais dos professores e dos empregados do meio rural; a reduo dos benefcios assistenciais para 50% do piso previdencirio; e o aumento da idade de elegibilidade da Lei Orgnica da Assistncia Social (Loas) para 70 anos.29 A contestao a um tal tipo de proposio bvia. Em primeiro lugar, a Constituio no consagrou um captulo Seguridade por ndole generosa. Ela o fez por questes de justia social, porque este era o elemento primordial de vontade que estava presente na sociedade que elegeu os constituintes. evidente que os gastos previdencirios teriam de subir; para isso, a Carta de 88 separou o Oramento da Seguridade do Oramento Geral da Unio, destinando receitas especficas as contribuies sociais ao financiamento da Seguridade.30 Mas, reformar a previdncia, nos termos anteriormente descritos, implica, necessariamente, reescrever o texto constitucional da ordem tributria (CF, Ttulo VI). notrio que a evoluo, nos ltimos anos, do sistema tributrio se deu no sentido de piora de sua qualidade, ao mesmo tempo em que ampliava enormemente sua participao na renda nacional. Note-se, porm, que isto ocorreu muito mais como imperativo da lgica da estabilidade monetria do que, por exemplo, dos ditames universalizantes da poltica social estabelecidos na Constituio. Prova cabal desse fato a apropriao, pelo Executivo federal, via mecanismos como a DRU, de recursos que originalmente se destinariam Seguridade, e que acabam sendo utilizados para reforar o supervit primrio e, em ltima
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IPEA, Diretoria de Estudos Macroeconmicos, Uma agenda para o crescimento econmico e a reduo da pobreza, Texto para Discusso n. 1234, Rio de Janeiro, 2006. No se trata aqui de negar que haja espao para aperfeioamentos na gesto da Previdncia. O que no se perder de vista, , reafirme-se, o carter distributivo e universal que a Constituio de 1988 destinou Seguridade. Para o aprofundamento dessas questes, ver Gentil (2006).
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instncia, pagar juros da dvida pblica. Neste sentido, ao invs de uma reforma ampla e de resultados incertos, parece muito mais razovel caminhar no sentido de aperfeioamentos graduais, que ampliem a base tributria, reduzam a carga fiscal em setores prioritrios, e que promovam uma maior progressividade do sistema. Outras reformas freqentemente propugnadas, as quais aqui sero apenas enunciadas, dizem respeito legislao trabalhista e ao Poder Judicirio. As primeiras, em geral, objetivam flexibilizar as relaes de trabalho, questionando ainda o que seria um excessivo conjunto de direitos estabelecidos na legislao constitucional e na CLT. A reforma do Judicirio apresentada como necessria por ser este poder um fator de risco para o investimento no Brasil. Argumentam seus defensores que, ao invs de se dedicarem sua funo precpua, isto , garantir o cumprimento das leis e dos contratos (...) e proteger os direitos de propriedade (...), os magistrados entendem que o seu papel principal (...) [] o de fazer justia social.31 A agenda de reformas no se esgota a. Importa ressaltar, contudo, seu carter geral, absolutamente antittico ao que foi a agenda de reformas no ciclo desenvolvimentista brasileiro, conforme se tentou demonstrar ao longo deste artigo. Com efeito, as reformas institucionais implementadas no meio sculo compreendido entre 1930 e 1980, fosse pela via autoritria, fosse por atalhos ao mundo da poltica, objetivaram sempre dotar o Estado de instrumentos e capacidades que o permitissem conduzir o pas via da modernizao esta vista como o nico caminho para a superao do subdesenvolvimento. Este processo de construo nacional que, para se utilizar a metfora clssica, transformou o imenso cafezal num parque industrial moderno e diversificado. A agenda moderna de reformas, em contraste, enfatiza precisamente o contrrio: o que se deve fazer criar e fortalecer as instituies de mercado, de modo a capacit-lo a realizar o desenvolvimento econmico; as reformas, portanto devem sempre obedecer sua lgica (isto , devem ser market friendly). Como palavras finais, afirme-se que o presente trabalho pretende constituir, dentro dos limites de suas modestas possibilidades, um contraponto a esse iderio modernizante.
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Pinheiro, A. C. e Giambiagi, F., Rompendo o marasmo: a retomada do desenvolvimento no Brasil, Rio de Janeiro: Elsevier, 2006. Para uma crtica contundente e fundamentada a essa viso, ver DellOrto, C. L. B. e Carvalho, L. F. R., A justia paroquial e a sndrome de Robin Hood Compromisso com a jurisdio e o valor justo, Boletim CEDES, fevereiro 2007 (disponvel em www.cedes.iuperj.br).

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E que, neste sentido, observa-se com vivo interesse uma reanimao dos ideais desenvolvimentistas na sociedade brasileira, de que so provas inequvocas a crescente recuperao da figura e do pensamento de Celso Furtado, e a ocupao, no atual governo, de postos-chave do Estado (como o BNDES) por figuras historicamente comprometidas com o desenvolvimento nacional. A Constituio de 1988 continua sendo o grande marco institucional da Repblica. Desenvolvimento e justia social so os principais valores que estiveram presentes em sua elaborao. Um Estado e uma sociedade unidos e comprometidos com sua efetiva implementao so os elementos necessrios para a retomada da construo interrompida. Pois como Celso Furtado ensinou, a Histria ainda no terminou, e ningum pode estar seguro de quem ser o ltimo a rir ou a chorar.

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Referncias bibliogrficas

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