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O CONCEITO DE ADMINISTRAO 1.

As necessidades colectivas e a Administrao Pblica Administrao Pblica um conjunto de necessidades colectivas cuja satisfao assumida como tarefa fundamental para a colectividade, atravs de servios por esta organizados e mantidos. Onde existir uma necessidade colectiva, a surgir um servio pblico destinado a satisfaze-la, em nome e no interesse da colectividade. Necessidades colectivas - situam-se na esfera privativa da AP, necessidades que se podem reconduzir a 3 espcies fundamentais: a segurana; a cultura; e o bem-estar. Fica excluda do mbito administrativo, a realizao de justia. Esta funo desempenhada pelos Tribunais, acha-se colocada pela tradio e pela lei constitucional, fora da esfera da prpria Administrao Pblica: pertencer ao poder judicial. 2. Os vrios sentidos da expresso Administrao Pblica Sentido orgnico - constituda plo conjunto de rgos, servios e agentes do Estado e demais entidades pblicas que asseguram, em nome da colectividade, a satisfao disciplinada, regular e contnua das necessidades colectivas de segurana, cultura e bemestar. Sentido material ou funcional - pode ser definida como a actividade tpica dos servios e agentes administrativos desenvolvida no interesse geral da comunidade, c/vista a satisfao regular e contnua das necessidades colectivas de segurana, cultura e bemestar, obtendo para o efeito os recursos mais adequados e utilizando as formas mais convenientes. 3. Administrao Pblica e Administrao Privada Embora tenham em comum o serem ambas administrao, a Administrao Pblica e a Administrao Privada distinguem-se todavia pelo objecto que incidem, pelo fim que visa prosseguir e pelos meios que utilizam. Quanto ao objecto, a Administrao Pblica versa sobre necessidades colectivas assumidas como tarefa e responsabilidade prpria da colectividade, ao passo que a ADMINISTRAO PRIVADA incide sobre necessidades individuais, ou sobre necessidades que, sendo de grupo, no atingem contudo a generalidade de uma colectividade inteira. Quanto ao fim, a Administrao Pblica tem necessariamente de prosseguir sempre o interesse pblico: o interesse pblico o nico fim que as entidades pblicas e os servios pblicos podem legitimamente prosseguir, ao passo que a Administrao Privada tem em vista naturalmente, fins pessoais ou particulares. Tanto pode tratar-se de fins lucrativos como de fins no econmicos e at nos indivduos mais desinteressados, de fins puramente altrustas. Mas so sempre fins particulares sem vinculao necessria ao interesse geral da colectividade, e at, porventura, em contradio com ele. Quanto aos meios, tambm diferem. Com efeito na Administrao privada os meios, jurdicos, que cada pessoa utiliza para actuar caracterizam-se pela igualdade entre as partes: os particulares, so iguais entre si e, em regra, no podem impor uns aos outros a sua prpria vontade, salvo se isso decorrer de um acordo livremente celebrado. O contracto assim, o instrumento jurdico tpico do mundo das relaes privadas Pelo contrrio, a Administrao Pblica, porque se traduz na satisfao de necessidades colectivas, que a colectividade decidiu chamar a si, e porque tem de realizar em todas as circunstncias o interesse pblico definindo pela lei geral, no pode normalmente utilizar, face aos particulares, os mesmos meios que estes empregam uns para com os outros. A lei permite a utilizao de determinados meios de autoridade, que possibilitam s entidades e servios pblicos impor-se aos particulares sem ter de aguardar o seu consentimento ou mesmo, faz-lo contra sua vontade. O processo caracterstico da Administrao Pblica, no que se entende de essencial e de especfico, antes o comando unilateral, quer sob a forma de acto normativo (e temos ento o regulamento administrativo), quer sob a forma de deciso concreta e individual (e estamos perante o acto administrativo). Acrescente-se, ainda, que assim como a Administrao Pblica envolve, o uso de poderes de autoridade face aos particulares, que estes no so autorizados a utilizar uns para com os outros, assim tambm, inversamente, a Administrao Pblica se encontra limitada nas sua possibilidades de actuao por restries, encargos e deveres especiais, de natureza jurdica, moral e financeira. A Administrao Pblica e as funes do Estado a) Poltica vs Administrao Pblica: A Poltica, como actividade pblica do Estado, tem como fim definir o interesse geral da actividade. A AP existe para realizar em termos concretos o interesse geral definido pela poltica. O objecto da Poltica, so as grandes opes que o pas enfrenta ao traar os rumos do seu destino colectivo enquanto que a da AP, a satisfao regular e contnua das necessidades colectivas da segurana, cultura e bem-estar econmico e social. A Poltica livre e primria, limitada em certas zonas pela CRP, enquanto que a AP est condicionada sendo secundria, estando subordinada s orientaes da poltica e da legislao. Por vezes a prpria administrao, com o seu esprito, com os seus homens e com os seus mtodos, impe-se sobrepondo a autoridade poltica, que estar enfraquecida ou incapaz, existindo um do poder dos funcionrios. b) Legislao vs Administrao: A funo Legislativa encontra-se no mesmo plano ou nvel, que a funo Poltica. A diferena entre Legislao e Administrao est em que, nos dias de hoje, a Administrao Pblica uma actividade totalmente subordinada lei: o fundamento, o critrio e o limite de toda a actividade administrativa. H, no entanto, pontos de contacto ou de cruzamento entre as duas actividades que convm desde j salientar brevemente. De uma parte, podem citar-se casos de leis que materialmente contm decises de carcter administrativo. De outra parte, h actos da administrao que materialmente revestem todos o carcter de uma lei, faltando-lhes apenas a forma e a eficcia da lei, para j no falar dos casos em que a prpria lei se deixa completar por actos da Administrao. c) Justia e Administrao Pblica: Estas duas actividades tm importantes traos comuns: ambas so secundrias, executivas, subordinadas lei: uma consiste em julgar, a outra em gerir. A Justia visa aplicar o Direito aos casos concretos, a Administrao Pblica visa prosseguir interesses gerais da colectividade. A Justia aguarda passivamente que lhe tragam os conflitos sobre que tem de pronunciar-se; a Administrao Pblica toma a iniciativa de satisfazer as necessidades colectivas que lhe esto confiadas. A Justia est acima dos interesses, desinteressada,

no parte nos conflitos que decide; a Administrao Pblica defende e prossegue os interesses colectivos a seu cargo, parte interessada. Tambm aqui as actividades frequentemente se entrecruzam, a ponto de ser por vezes difcil distingui-las: a Administrao Pblica pode em certos casos praticar actos jurisdicionalizados, assim como os Tribunais Comuns, pode praticar actos materialmente administrativos. Mas, desde que se mantenha sempre presente qual o critrio a utilizar material, orgnico ou formal a distino subsiste e continua possvel. Cumpre por ltimo acentuar que do princpio da submisso da Administrao Pblica lei, decorre um outro princpio, no menos importante o da submisso da Administrao Pblica aos Tribunais, para apreciao e fiscalizao dos seus actos e comportamentos. d) Concluso: A Administrao Pblica em sentido material ou objectivo ou funcional pode ser definida como, a actividade tpica dos organismos e indivduos que, sob a direco ou fiscalizao do poder poltico, desempenham em nome da colectividade a tarefa de promover satisfao regular e contnua das necessidades colectivas de segurana, cultura e bem-estar econmico e social, nos termos estabelecidos pela legislao aplicvel e sob o controle dos Tribunais competentes. A funo Administrativa aquela que, no respeito pelo quadro legal e sob a direco dos representantes da colectividade, desenvolve as actividades necessrias satisfao das necessidades colectivas. OS SISTEMAS ADMINISTRATIVOS 5. Generalidades Por Sistema Administrativo entende-se um modo jurdico tpico de organizao, funcionamento e controlo da Administrao Pblica. Existem trs tipos de sistemas administrativos: o sistema tradicional; o sistema tipo britnico (ou de administrao judiciria) e o sistema tipo francs (ou de administrao executiva). 6. Sistema administrativo tradicional Este sistema assentava nas seguintes caractersticas: a) Indeferenciao das funes administrativas e jurisdicional e, consequentemente, inexistncia de uma separao rigorosa entre os rgos do poder executivo e do poder judicial; b) No subordinao da Administrao Pblica ao princpio da legalidade e consequentemente, insuficincia do sistema de garantias jurdicas dos particulares face administrao. O advento do Estado de Direito, com a Revoluo Francesa, modificou esta situao: a Administrao Pblica passou a estar vinculada a normas obrigatrias, subordinadas ao Direito. Isto foi uma consequncia simultnea do princpio da separao de poderes e da concepo da lei geral, abstracta e de origem parlamentar como reflexo da vontade geral. Em resultado desta modificao, a actividade administrativa pblica, passou a revestir carcter jurdico, estando submetida a controlo judicial, assumindo os particulares a posio de cidados, titulares de direitos em face dela. O DIREITO ADMINISTRATIVO COMO RAMO DE DIREITO 10. Generalidades A AP est subordinada lei, bem como justia, aos Tribunais. Como se relacionam estes conceitos de AP e directa? Para haver Direito Administrativo, necessrio que a AP e actividade administrativa sejam reguladas por normas jurdicas, isto , por normas de carcter obrigatrio; Essas normas jurdicas tm de ser distintas daquelas que regulam as relaes privadas dos cidados entre si. 11. Subordinao da Administrao Pblica ao Direito A Administrao est subordinada ao Direito. (democracia) aparece vinculada pelo Direito, sujeita a normas jurdicas obrigatrias e pblicas, que tm como destinatrios tanto os prprios rgos e agentes da Administrao como os particulares. Tal regime, na sua configurao actual, resulta historicamente dos princpios da Revoluo Francesa, numa dupla perspectiva: por um lado, ele um colorrio do princpio da separao de poderes; por outro lado, uma consequncia da concepo na altura nova, da lei como expresso da vontade geral, donde decorre o carcter subordinado lei da Administrao Pblica. No nosso pas encontrou eco na prpria Constituio, a qual dedica o ttulo IX da sua parte III Administrao Pblica (art. 266). Resultando da o princpio da submisso da Administrao Pblica lei. E quais as consequncias deste princpio? Em primeiro lugar, resulta desse princpio que toda a actividade administrativa est submetida ao princpio da submisso da Administrao ao Direito decorre que toda a actividade administrativa e no apenas uma parte dela deve subordinar-se lei. Em segundo lugar, resulta do mesmo princpio que a actividade administrativa, em si mesma considerada, assume carcter jurdico: a actividade administrativa uma actividade de natureza jurdica. Porque estando a Administrao Pblica subordinada lei na sua organizao, no seu funcionamento, nas relaes que estabelece com os particulares , isso significa que tal actividade , sob a gide da lei de direitos e deveres, quer para a prpria Administrao, quer para os particulares, o que quer dizer que tem carcter jurdico. Em terceiro lugar, resulta ainda do mencionado princpio que a ordem jurdica deve atribuir aos cidados garantias que lhes assegurem o cumprimento da lei pela Administrao Pblica. Quanto ao Direito Administrativo, a sua existncia fundamenta-se na necessidade de permitir Administrao que prossiga o interesse pblico, o qual deve ter primazia sobre os interesses privados excepto quando estejam em causa direitos fundamentais dos particulares. Tal primazia exige que a Administrao disponha de poderes de autoridade para impor aos particulares as solues de interesse pblico que forem indispensveis. A salvaguarda do interesse pblico implica tambm o respeito por variadas restries e o cumprimento de grande nmero de deveres a cargo da Administrao. No so pois, adequadas as solues de Direito Privado, Civil, ou Comercial: tm de aplicar-se solues novas especficas, prprias da Administrao Pblica, isto , solues de Direito Administrativo.

A actividade tpica da Administrao Pblica diferente da actividade privada. Da que as normas jurdicas aplicveis devam ser normas de Direito Pblico, e no normas de Direito Privado, constantes no Direito Civil ou de Direito Comercial. Nos sistemas de Administrao Executiva tanto em Frana como em Portugal nem todas as relaes jurdicas estabelecidas entre a Administrao e os particulares so da competncia dos Tribunais Administrativos: O controle jurisdicional das detenes ilegais, nomeadamente atravs do habeas corpus, pertence aos Tribunais Judiciais; As questes relativas ao Estado e capacidade das pessoas, bem como as questes de propriedade ou posse, so tambm das atribuies dos Tribunais Comuns; Os direitos emergentes de contactos civis ou comerciais celebrados pela Administrao, ou de responsabilidade civil dos poderes pblicos por actividades de gesto privada, esto igualmente includos na esfera da jurisdio ordinria. Mesmo num sistema de tipo francs, no s nos aspectos mais relevantes da defesa da liberdade e da propriedade a competncia contenciosa pertence aos Tribunais Comuns, mas tambm a fiscalizao dos actos e actividades que a Administrao pratica ou desenvolve sob a gide do Direito Privado, no entregue aos Tribunais Administrativos. O fundamento actual da jurisdio contencioso-administrativo apenas o da convivncia de especializao dos Tribunais em funo do Direito substantivo que so chamados a aplicar. 12. Noo de Direito Administrativo O Direito Administrativo o ramo de Direito Pblico constitudo pelo sistema de normas jurdicas que regulam a organizao, o funcionamento e o controle da Administrao Pblica e as relaes que esta, no exerccio da actividade administrativa de gesto pblica, estabelece com outros sujeitos de Direito. A caracterstica mais peculiar do Direito Administrativo a procura de permanente harmonizao entre as exigncias da aco administrativa e as exigncias de garantia dos particulares. 13. O Direito Administrativo como Direito Pblico O Direito Administrativo , na ordem jurdica portuguesa, um ramo de Direito Pblico. E um ramo de Direito Pblico, qualquer que seja o critrio adoptado para distinguir o Direito Pblico de Direito Privado. Se se adoptar o critrio do interesse, o Direito Administrativo Direito Pblico, porque as normas de Direito Administrativo so estabelecidas tendo em vista a prossecuo do interesse colectivo, e destinam-se justamente a permitir que esse interesse colectivo seja realizado. Se se adoptar o critrio dos sujeitos, o Direito Administrativo Direito Pblico, porque os sujeitos de Direito que compem a administrao so todos eles, sujeitos de Direito Pblico, entidades pblicas ou como tambm se diz, pessoas colectivas pblicas. Se, enfim, se adoptar o critrio dos poderes de autoridade, tambm o Direito Administrativo o Direito Pblico porque a actuao da administrao surge investida de poderes de autoridade. 14. Tipos de normas administrativas O Direito Administrativo um conjunto de normas jurdicas. Mas no um conjunto qualquer: um conjunto organizado, estruturado, obedecendo a princpios comuns e dotado de um esprito prprio ou seja, um conjunto sistemtico, um sistema. H a considerar trs tipos de normas administrativas: as normas orgnicas, as normas funcionais, e as normas relacionadas. a) Normas orgnicas: normas que regulam a organizao da Administrao Pblica: so normas que estabelecem as entidades pblicas que fazem parte da Administrao, e que determinam a sua estrutura e os seus rgos; em suma, que fazem a sua organizao. As normas orgnicas tm relevncia jurdica externa, no interessando apenas estruturao interior da Administrao, mas tambm, e muito particularmente, aos cidados, art. 267 CRP. b) Normas funcionais: so as que regulam o modo de agir de especfico da Administrao Pblica, estabelecendo processos de funcionamento, mtodos de trabalho, tramitao a seguir, formalidades a cumprir, etc. (art. 267/4 CRP). Dentro desta categoria destacam-se, pela sua particular relevncia, as normas processuais. c) Normas relacionais: so as que regulam as relaes entre a administrao e os outros sujeitos de Direito no desempenho da actividade administrativa. So as mais importantes, estas normas relacionais, at porque representam a maior parte do Direito Administrativo material, ao passo que as que referimos at aqui, so Direito Administrativo orgnico ou processual. As normas relacionais de Direito Administrativo no so apenas aquelas que regulam as relaes da administrao com os particulares, mas mais importante, todas as normas que regulam as relaes da administrao com outros sujeitos de Direito. H na verdade, trs tipos de relaes jurdicas reguladas pelo Direito Administrativo: As relaes entre administrao e os particulares; As relaes entre duas ou mais pessoas colectivas pblicas; Certas relaes entre dois ou mais particulares. No so normas de Direito Administrativo apenas aquelas que conferem poderes de autoridade administrao; so tambm normas tpicas de Direito Administrativo, nesta categoria das normas relacionais. So caracteristicamente administrativas as seguintes normas relacionais: Normas que conferem poderes de autoridade Administrao Pblica; Normas que submetem a Administrao a deveres, sujeies ou limitaes especiais, impostas por motivos de interesse pblico; Normas que atribuem direitos subjectivos ou reconhecem interesses legtimos face administrao. 15. Actividade de gesto pblica e de gesto privada So actos de gesto privada, os que se compreendem numa actividade em que a pessoa colectiva, despida do poder poltico, se encontra e actua numa posio de paridade com os particulares a que os actos respeitem e, portanto, nas mesmas condies e no mesmo regime em que poderia proceder um particular, com submisso s normas de Direito Privado. So actos de gesto pblica, os que se compreendem no exerccio de um poder pblico, integrando eles mesmo a realizao de uma funo pblica da pessoa colectiva, independentemente de envolverem ou no o exerccio de meios de coaco, e independentemente ainda das regras, tcnicas ou de outra natureza, que na prtica dos actos devam ser observadas.

O Direito Administrativo regula apenas, e abrange unicamente, a actividade de gesto pblica da administrao. actividade de gesto privada aplicar-se- o Direito Privado Direito Civil, Comercial, etc. 16. Natureza do Direito Administrativo a) O Direito Administrativo como Direito excepcional: um conjunto de excepes ao Direito Privado. O Direito Privado nomeadamente o Direito Civil era a regra geral, que se aplicaria sempre que no houvesse uma norma excepcional de Direito Administrativo aplicvel. b) O Direito Administrativo como Direito comum da Administrao Pblica: H quem diga que sim. a concepo subjectivista ou estatutria do Direito Administrativo, defendida com brilho inegvel por Garcia de Enterra e T. Ramon Fernandez, e perfilhada entre ns por Srvulo Correia. Para Garcia de Enterra, h duas espcies de Direitos (objectivos): os Direitos gerais e os Direitos estatutrios. Os primeiros so os que regulam actos ou actividades, quaisquer que sejam os sujeitos que os pratiquem ou exeram; os segundos so os que se aplicam a uma certa classe de sujeitos. Ainda segundo este autor, o Direito Administrativo um Direito estatutrio, porque estabelece a regulamentao jurdica de uma categoria singular de sujeitos as Administraes Pblicas. c) O Direito Administrativo como Direito comum da Funo Administrativa: Em primeiro lugar, no por ser estatutrio que o Direito Administrativo Direito Pblico. H normas de Direito Privado que so especficas da Administrao Pblica. Portanto o facto de uma norma jurdica ser privativa da Administrao Pblica, ou de uma especial pessoa colectiva pblica, no faz dela necessariamente uma norma de Direito Pblico. Em segundo lugar. O Direito Administrativo no , por conseguinte, o nico ramo de Direito aplicvel Administrao Pblica. H trs ramos de Direito que regulam a Administrao Pblica: O Direito Privado; O Direito Privado Administrativo; O Direito Administrativo. Em terceiro lugar contestamos que a presena da Administrao Pblica seja um requisito necessrio para que exista uma relao jurdica administrativa. O Direito Administrativo, no um Direito estatutrio: ele no se define em funo do sujeito, mas sim em funo do objecto. O Direito Administrativo no pois, o Direito Comum da Administrao Pblica, mas antes o Direito comum da funo administrativa. 17. Funo do Direito Administrativo As principais opinies so duas a funo do Direito Administrativo conferir poderes de autenticidade Administrao Pblica, de modo a que ela possa fazer sobrepor o interesse colectivo aos interesses privados (green light theories); ou a funo do Direito Administrativo reconhecer direitos e estabelecer garantias em favor dos particulares frente ao Estado, de modo a limitar juridicamente os abusos do poder executivo, e a proteger os cidados contra os excessos da autoridade do Estado ( red light theories). A funo do Direito Administrativo no , por consequncia, apenas autoritria, como sustentam as green light theories, nem apenas liberal ou garantstica, como pretendem as red light theories. O Direito Administrativo desempenha uma funo mista, ou uma dupla funo: legitimar a interveno da autoridade pblica e proteger a esfera jurdica dos particulares; permitir a realizao do interesse colectivo e impedir o esmagamento dos interesses individuais; numa palavra, organizar a autoridade do poder e defender a liberdade dos cidados. 18. Caracterizao genrica do Direito Administrativo O Direito Administrativo quase um milagre na medida em que existe porque o poder aceita submeter-se lei em benefcio dos cidados. O Direito Administrativo nasce quando o poder aceitar submeter-se ao Direito. Mas no a qualquer Direito, antes a um Direito que lhe deixa em todo o caso uma certa folga, uma certa margem de manobra para que o interesse pblico possa ser prosseguido da melhor forma. Quer dizer: o Direito Administrativo no apenas um instrumento de liberalismo frente ao poder, ao mesmo tempo o garante de uma aco administrativa eficaz. O Direito Administrativo, noutras palavras ainda, simultaneamente um meio de afirmao da vontade do poder um meio de proteco do cidado contra o Estado. Aquilo que caracteriza genericamente o Direito Administrativo a procura permanente de harmonizao das exigncias da aco administrativa, na prossecuo dos interesses gerais, com as exigncias da garantia dos particulares, na defesa dos seus direitos e interesses legtimos. 19. Traos especficos do Direito Administrativo a) Juventude: O Direito Administrativo tal como conhecemos hoje, um Direito bastante jovem: nasceu com a Revoluo Francesa. Ele foi sobretudo o produto das reformas profundas que, a seguir primeira fase revolucionria, foram introduzidas no ano VIII pelo ento primeiro cnsul, Napoleo Bonaparte. Importado de Frana, o Direito Administrativo aparece em Portugal, a partir das reformas de Mousinho da Silveira de 1832. b) Influncia jurisprudncial: No Direito Administrativo a jurisprudncia dos Tribunais tem maior influncia. Tambm em Portugal a jurisprudncia tem grande influncia no Direito Administrativo, a qual se exerce por duas vias fundamentais. Em primeiro lugar, convm ter presente que nenhuma regra legislativa vale apenas por si prpria. As normas jurdicas, as leis tm o sentido que os Tribunais lhe atribuem, atravs da interpretao que elas fizerem. Em segundo lugar, acontece frequentemente que h casos omissos. E quem vai preencher as lacunas so os Tribunais Administrativos, aplicando a esses casos normas at a inexistentes. Em Portugal, a jurisprudncia e a prtica no esto autorizadas a contrariar a vontade do legislador. c) Autonomia: O Direito Administrativo um ramo autnomo de Direito diferente dos demais pelo seu objecto e pelo seu mtodo, pelo esprito que domina as suas normas, pelos princpios gerais que as enforcam. O Direito Administrativo um ramo de Direito diferente do Direito Privado mais completo, que forma um todo, que constitui um sistema, um verdadeiro corpo de normas e de princpios subordinados a conceitos privados desta disciplina e deste ramo de Direito.