Você está na página 1de 28

Fora Nacional de Segurana Pblica: um rosto conhecido em um corpo indecifrvel

Maria Elena da Luz Azevedo1 Carlos Alberto da Silva Campos Lvia Benkendorf de Oliveira

2006

Trabalho de concluso do Curso de Extenso Gesto em Segurana Publica e Justia Criminal no Estado do Rio de Janeiro, do Ncleo Fluminense de Estudos e Pesquisas (Nufep), do Instituto de Cincias Humanas e Filosofia da Universidade Federal Fluminense, sob orientao da Prof. Dra. Jacqueline Muniz.

1 Maria Elena da Luz Azevedo (lenaluz5@hotmail.com) jornalista, Carlos Alberto da Silva Campos (silva.campos@oi.com.br) Analista Judicirio do Tribunal de Justia do Estado do Rio de Janeiro e Lvia B. de Oliveira (livganesha@yahoo.com) estudante de graduao do curso de Cincias Sociais da Universidade Federal Fluminense.

Resumo O presente estudo tem por objetivo mensurar, atravs de entrevistas com integrantes da Secretaria Nacional de Segurana Pblica (Senasp) e formadores de opinio (integrantes do Ministrio Pblico Federal, Ordem dos Advogados do Brasil e Movimento Nacional de Direitos Humanos) a base conceitual que norteou a criao da Fora Nacional de Segurana Pblica, em 29 de novembro de 2004, atravs do Decreto 5.2892, assinado pelo presidente da Repblica Luiz Incio Lula da Silva. A argumentao dos interlocutores governamentais para a necessidade de implementao da proposta (substituir a convocao das Foras Armadas nas situaes emergenciais nos Estados, servir de modelo para as demais polcias, efetivar o pacto federativo atravs de uma colaborao solidria nas questes de segurana), a despeito das melhores intenes, no encontra amparo na conceituao terica de polcia e revela ainda um trao de experimentalismo preocupante numa rea complexa, em que as crises se sucedem cada vez com maior intensidade sem que as autoridades estaduais e federais consigam responder adequadamente ao problema.

2 Disciplina a organizao e o funcionamento da administrao pblica federal, para desenvolvimento do programa de cooperao federativa denominado Fora Nacional de Segurana Pblica, e d outras providncias.

O PRESIDENTE DA REPBLICA, no uso das atribuies que lhe confere o art. 84, incisos IV e VI, alnea "a", da Constituio, e tendo em vista o disposto nos arts. 1o, 3o, pargrafo nico, e 4o, caput e 1o, da Lei no 10.201, de 14 de fevereiro de 2001, e Considerando o disposto nos arts. 144 e 241 da Constituio o princpio de solidariedade federativa que orienta o desenvolvimento das atividades do sistema nico de segurana pblica; DECRETA: Art. 1o Este Decreto disciplina as regras gerais de organizao e funcionamento da administrao pblica federal, para desenvolvimento do programa de cooperao federativa denominado Fora Nacional de Segurana Pblica, ao qual podero voluntariamente aderir os Estados interessados, por meio de atos formais especficos. Obs.: o Artigo 144 prev que a segurana pblica dever do Estado, direito e responsabilidade de todos, e deve ser exercida pelas polcias Rodoviria Federal, Federal, Ferroviria Federal, civis, militares e corpos de bombeiros militares. O artigo, que sofreu alteraes de texto pouco significativas na Emenda Constitucional 19/98, descreve as atribuies das polcias, entre outros aspectos. J o Art. 241 trata do princpio de solidariedade federativa, estabelecendo que A Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios disciplinaro por meio de leis os consrcios pblicos e os convnios de cooperao entre os entes federados, autorizando a gesto associada de servios pblicos, bem como a transferncia total ou parcial de encargos, servios, pessoal e bens essenciais continuidade dos servios oferecidos.

A falta de clareza no desenho da FNSP, evidenciada nas falas dos representantes do governo, compromete seus princpios e os resultados idealizados. Sem delimitar com transparncia atribuies e responsabilidades das partes envolvidas, a proposta agrega ainda o risco de desgaste para as agncias policiais e Unio, arriscando o prprio projeto do Sistema nico de Segurana Pblica3, que prev estgios definidos, pactuados com os entes dos federados num processo integrado na busca da reformulao gradual das foras policiais. Para avaliar os discursos luz de depoimentos dos formuladores sobre a concepo da Fora Nacional de Segurana Pblica, sua misso, mandato, regras e normas que direcionam seus procedimentos nas mais diversas aes demandadas, a cadeia de comando, controle interno e/ou externo, como se processa a avaliao destas atuaes e quem respalda e responde pela FNSP em casos de violaes, ou desvio de conduta, foram entrevistados, em outubro de 2005, o secretrio Nacional de Segurana Pblica e o coordenador da FNSP. O contraponto, ou a percepo dos formadores de opinio em relao atuao da FNSP nos Estados (vale lembrar que foi solicitada em trs oportunidades at dezembro de 2006), surge das entrevistas com a Subprocuradora-geral da Repblica e Procuradora Federal dos Direitos do Cidado, o presidente da Comisso de Direitos Humanos da Ordem dos Advogados do Brasil da Seccional Esprito Santo (CDHM/OAB-ES) e a representante do Movimento Nacional de Direitos Humanos (MNDH) no Estado - os dois so do Esprito Santo por ter sido este o primeiro ente federado a requisitar a colaborao da Fora Nacional, em novembro de 2004, o que voltou a ocorrer 18 meses depois pelo mesmo motivo: queima de nibus na regio metropolitana ordenada de dentro de presdios capixabas. Foi tambm no Esprito Santo que agentes da FNSP foram denunciados por prtica de tortura em penitencirias, o que justifica as entrevistas com integrantes do MNDH e OAB-ES.

3 Para saber mais, consultar Plano de Segurana Pblica para o Brasil, na primeira gesto do presidente Luiz Incio Lula da Silva, em http://www.mj.gov.br/noticias/2003/abril/pnsp.pdf. H ainda, na pgina do Ministrio da Justia, o Relatrio de Atividades de implantao do SUSP, Senasp 2003, 2004 e 2005 (http://www.mj.gov.br/senasp/home_susp.htm).

Alm das entrevistas e bibliografia especfica, foram consultados os programas de governo de Lula para a rea (de 2003-2006 e 2007 a 20104), documentos e informaes publicadas pela imprensa. Introduo A FNSP foi convocada trs vezes desde a sua criao, em novembro de 2004, at dezembro de 20065. Ela formada por policiais rodovirios federais, bombeiros, policiais militares dos Estados, selecionados de acordo a experincia (mnimo de cinco anos em atividades especiais), ficha funcional (sem qualquer incidente em corregedoria e registro de desvio de conduta), faixa etria e patente menores (poucos capites e tenentes e a grande maioria na base da hierarquia). Os policiais so escolhidos pelas secretarias estaduais de segurana e recebem formao terica e prtica durante 35 dias em diversos locais6, sob coordenao da Senasp. Aps o treinamento, os agentes retornam s suas unidades de origem, com a possibilidade de serem convocados pela Senasp, quando a FNSP for solicitada pelos governos estaduais e autorizada por decreto especfico (que delimita a atuao e o prazo de permanncia) do Ministrio da Justia. At o final de 2005 foram realizadas 28 edies de treinamento, formando 7.981 agentes (92,7% provenientes das Polcias Militares, 6,7% dos Bombeiros e o restante Polcia Rodoviria Federal), sendo que entre os selecionados existiam apenas 7,73% de mulheres. Em caso de convocao, cabe Unio pagar dirias, mas os governos estaduais podem colaborar com material e logstica, durante as operaes conjuntas7.
4 No primeiro Plano Nacional de Segurana Pblica editado pelo governo Lula no incio de seu primeiro mandato, em 2003, no h qualquer referncia expressa criao da FNSP, enquanto que na segunda proposta (2007-2010) h apenas uma frase lacnica em que se afirma o compromisso de ampliar a Fora Nacional de Segurana Pblica. Ver em http://www.mj.gov.br/noticias/2003/abril/pnsp.pdf e http://www.lulapresidente.org.br/programa_governo.php (Plano de 2007 a 2010). 5 O governo do Esprito Santo convoca a FNSP em dezembro de 2004 e em junho de 2006. Em maio de 2006, a convocao feita pelo estado do Mato Grosso do Sul para controlar rebelies nos presdios, mas acabou sendo utilizada tambm em operaes nas fronteiras). 6 At 2006, os cursos eram realizados em Braslia, na Academia Nacional de Polcia, e nas unidades da Polcia Militar do Rio de Janeiro, Rio Grande do Sul e Paraba.

7 Conforme documento do Ministrio da Justia

(www.mj.gov.br/Transparencia/servicos/noticias/pdfs/Historico%20FNSP22-06-05.pdf ) a Unio pagar dirias, a ttulo de colaborador eventual, nos termos do art. 4o da Lei no 8.162, de 8 de janeiro de 1991, diretamente aos servidores estaduais mobilizados para colaborar em atividades da Fora Nacional de Segurana

A Fora Nacional de Segurana Pblica (FNSP) foi criada pelo governo federal para socorrer os Estados em casos emergenciais, em que as polcias locais no conseguem responder sozinhas ao desafio de conteno de conflitos. A convocao de policiais militares e rodovirios federais, alm de bombeiros nos Estados, treinados pela Senasp, recorre ao modelo as Foras de Paz da ONU. As autoridades federais evocam o princpio de solidariedade federativa para atribuir FNSP um carter no intervencionista, argumentando que cabe s secretarias estaduais o comando das aes. Mas vale ressaltar que mesmo as Misses da ONU so concebidas para atuar em territrios em que a guerra um dado real e o seu enfrentamento exige um mandato e preparao para tanto. Muniz e Proena Jr. (2007: 3)8 afirmam que o uso de foras armadas para fazer valer a paz, ou as leis da ONU, ou de outro organismo internacional, um uso externo, onde a presena militar no causa surpresa. Quem mais poderia exercer tal policiamento onde no existe uma soberania estabelecida, mas apenas o acordo poltico internacional? De acordo com a proposta do Ministrio da Justia, o modelo da FNSP se inspira nas Foras de Paz da ONU9, que convoca agentes treinados, chamados de boinas azuis, em diversos pases para atuar em reas de conflitos.
Deve-se destacar que a atuao da Fora no tem qualquer carter intervencionista, visto que a solicitao da sua presena em um Estado sempre partir

Pblica, a fim de indenizar-lhes as despesas com transporte, hospedagem e alimentao. O pagamento ser efetuado tendo por referncia o perodo iniciado com a apresentao do servidor e encerrado com sua desmobilizao. Os Estados tambm podero participar de operaes conjuntas da Fora Nacional de Segurana Pblica, fornecendo recursos materiais e logsticos. 8 MUNIZ, Jacqueline & PROENA Jr., Domcio (2007), Foras Armadas e Policiamento (Artigo em fase de publicao no nmero inaugural da Revista do Frum Brasileiro de Segurana Pblica, maro de 2007).

9 A Carta das Naes Unidas foi assinada em So Francisco, a 26 de junho de 1945, aps o trmino da Conferncia das Naes Unidas sobre Organizao Internacional, entrando em vigor a 24 de outubro daquele mesmo ano. A definio pode ser encontrada no Captulo I (Propsitos e Princpios), Artigo 1:

Os propsitos das Naes unidas so: Manter a paz e a segurana internacionais e, para esse fim: tomar, coletivamente, medidas efetivas para evitar ameaas paz e reprimir os atos de agresso ou outra qualquer ruptura da paz e chegar, por meios pacficos e de conformidade com os princpios da justia e do direito internacional, a um ajuste ou soluo das controvrsias ou situaes que possam levar a uma perturbao da paz.

do chefe do Executivo estadual. Ela est estruturada aos moldes das Foras de Paz da ONU e com emprego naqueles moldes tambm, em caso de reas de conflitos deflagrados. (coordenador da FNSP). O princpio bsico que existem 700 mil policiais no pas. E o que ns estamos fazendo? O que a ONU faz no mundo ns queremos fazer para o pas num esforo federativo. Na dificuldade, no limite, quando a capacidade de resposta de um Estado extrapolou, os Estados solidariamente cooperam, dentro de um princpio federativo e no interventivo. No caso do Exrcito e outras foras militares pode ser caracterizado como interveno, porque o comando das Foras Armadas10. (secretrio da Senasp)

Tal pressuposto levantado pelo secretrio da Senasp no se configurou em nenhum dos momentos em que as Foras Armadas foram convocadas na resoluo de conflitos, j que comando da rea de segurana foi mantido pelo Poder Executivo dos Estados (assim como ocorre atualmente com a FNSP), resultado de um acordo poltico entre o governo federal e o estadual. Muniz e Proena Jr. (2007: 2,3)11 lembram que embora de jure, a destinao constitucional do Art. 142 franqueia a ao das Foras Armadas na garantia da lei e da ordem, GLO, no jargo militar, por iniciativa dos poderes constitucionais, e esta autorizao se confronta com a prtica de arranjos polticos expedientes entre Estados e Unio numa ampla variedade de circunstncias. De facto, pode-se elencar algumas dezenas de ocasies em que as Foras Armadas e, por razes razoavelmente evidentes, o Exrcito Brasileiro, foram utilizadas para substituir, complementar, ou suplementar a ao policial. Ainda que a convocao da FNSP seja reivindicada pelos Estados, decidida pelo governo federal e viabilizada atravs de decreto especfico, h o
10

O Secretrio da Senasp se refere Lei Complementar 097, de 1999, que regulariza o artigo 142 da Constituio, o presidente da Repblica dever baixar ato para determinar as diretrizes do emprego das Foras Armadas nos estados. Caber ao governador requisitante, transferir, mediante ato formal, o controle operacional dos rgos de segurana pblica necessrios ao desenvolvimento das aes para autoridade encarregada das operaes. Significa dizer que todas as polcias estaduais estaro subordinadas ao comando das Foras Armadas e no mais ao governo do estado, enquanto durar a atuao requisitada. MUNIZ e PROENA JR. (2007), em Foras Armadas e Policiamento. Os autores consideram que se pode concluir sobre o que so as conseqncias esperadas do uso das Foras Armadas no policiamento. Ou bem elas se tornam polcia na medida em que aprendem o seu novo ofcio, ao longo do tempo; ou perdem uma medida de sua capacidade blica porque, e na medida, em que aprenderam um novo ofcio que tem aspectos que contradizem sua destinao combatente (:7).

11

risco de esta polcia ser vista como mais um agregado de fora armada e repressiva, assim como o Exrcito, em vrias das suas aes nas comunidades12. Formadores de opinio entrevistados afirmam que a falta de transparncia no mandato da FNSP levam-na a ser percebida como um ltimo recurso em terra arrasada, onde preciso convocar um corpo estrangeiro para resolver algo que a polcia local no conseguiu controlar. Vale lembrar que antes da criao da FNSP os governadores requisitavam o auxlio das Foras Armadas. 1. O espelho como misso A Fora Nacional de Segurana Pblica surgiu como uma proposta de resposta integrao das polcias estaduais e federais. De acordo com o documento, a Fora Nacional de Segurana Pblica somente poder atuar em atividades de policiamento ostensivo destinadas preservao da ordem pblica e da incolumidade das pessoas e do patrimnio, nas hipteses previstas neste Decreto e no ato formal especfico de adeso dos Estados interessados. A justificativa para a criao dessa fora policial traz em si um paradoxo. A misso da iniciativa seria, conforme os interlocutores do governo, a de a partir das boas prticas profissionais, estabelecer um padro doutrinrio, padro de procedimento e padro de equipamento (secretrio da Senasp13). O coordenador da FNSP reafirma ser objetivo a padronizao da formao de operadores de segurana pblica, agregando qualificao humana e tcnica sua interveno especfica como atores sociais e autoridades pblicas, e a contribuio para o desenvolvimento de uma solidariedade federativa entre os Estados. H nestas afirmativas uma confuso em torno do que seja misso policial. As definies apresentadas, neste caso, assemelham-se mais a um ncleo de formulao de desenhos normativos, do que propriamente s
12

Muitas aes do Exrcito no Rio de Janeiro foram consideradas abusivas pelas comunidades locais. Em 13 de maro de 2006, por exemplo, moradores do Morro da Providncia, no Rio, entregaram ao secretrio estadual de Direitos Humanos um documento, onde denunciavam abusos dos militares durante dez dias em que o Exercitou ocupou o morro. Na denncia esto includas agresses fsicas e verbais e a determinao de toque de recolher a partir das 20 horas. O secretrio assumiu a Senasp em novembro de 2003, aps a sada do primeiro titular da pasta no governo Lula.

13

atribuies policiais. No atividade de polcia ser referncia para as demais organizaes. A polcia existe para lidar com qualquer situao de perturbao da paz em que a fora possa ser utilizada para enfrent-la (Bittner, 1974: 256). A Fora Nacional de Segurana Pblica teria como objetivo, segundo os integrantes da Senasp, espelhar uma imagem definida como exemplo de conduta e excelncia em padres de doutrina, procedimentos e equipamentos. Mas as entrevistas qualitativas, documentos pesquisados e aferio de percepo dessa fora policial junto a formadores de opinio sugerem que ela tem indefinies de toda ordem e de difcil superao. Para avaliar as primeiras operaes desta fora policial preciso considerar tambm o cenrio da segurana pblica que precede a implantao do projeto e que motivou a sua criao. Um corpo policial assimtrico, sem mandato e misso estabelecidos, linha de comando ambgua e ausncia de mecanismos de controle interno ou externo tendem a refletir um retrato de ausncias, em contraposio s expectativas sociais, que esperam da polcia a soluo para a violncia cada vez mais presente e intensa no seu cotidiano. 2. A segurana pblica e o avano do crime organizado O cenrio da segurana pblica no Brasil que precede a criao da Fora Nacional, em novembro de 2004, era de extrema dificuldade. Em novembro de 2003, a faco criminosa Primeiro Comando da Capital (PCC)14 iniciou uma srie de ataques no Estado de So Paulo contra alvos policiais, que resultou em pelo menos duas mortes e ferimentos em seis PMs e em outros trs guardas-civis (Atentados: Polcia de SP sofre mais 5 atentados do

14

O debate em torno do que crime organizado categorizado no encontra preciso conceitual e jurdica. Guaracy Mingardi, por exemplo, aponta quinze caractersticas do crime organizado. So elas: 1) prticas de atividades ilcitas; 2) atividade clandestina; 3) hierarquia organizacional; 4) previso de lucros; 5) diviso do trabalho; 6) uso da violncia; 7) simbiose com o Estado; 8) mercadorias ilcitas; 9) planejamento empresarial; 10) uso da intimidao; 11) venda de servios ilcitos; 12) relaes clientelistas; 13) presena da lei do silncio; 14) monoplio da violncia; 15) controle territorial. (Mingardi, Guaracy, O Estado o crime organizado, 1996, Tese de doutorado, Faculdade de Filosofia e Cincias Humanas da Universidade de So Paulo, So Paulo, 1996). Ver ainda Inteligncia policial e crime organizado, em Segurana pblica e violncia - o Estado est cumprindo seu papel?, 2006, Editora Contexto.

PCC 15). Os ataques ordenados de dentro das cadeias viriam a se repetir com uma intensidade impressionante no incio de 200616. Em 2003 tambm explodiram as rebelies em presdios de todo o pas e nas unidades da Febem, principalmente em So Paulo. Espancamentos de adolescentes em conflito com a lei, apesar da denncia levada Comisso Interamericana de Direitos Humanos da OEA (Organizao dos Estados Americanos) desde 2000 pelo Centro pela Justia e o Direito Internacional (Cejil)17, aumentaram de freqncia. Torturas e assassinatos dentro de penitencirias atingiram propores alarmantes: do perodo analisado at os dias de hoje estima-se que 500 pessoas foram e continuam sendo executadas anualmente dentro de presdios paulistas. Em 2004, tais ocorrncias, registradas como suicdios, cresceram em 200%18, como destacou a reportagem So Paulo: Terror... Pnico... Caos... Vergonha (seguida de uma segunda matria com o histrico: Como Nasceram as Faces). No Rio, confrontos constantes entre gangues rivais19 na disputa pelo comando do trfico nos morros cariocas provocaram fechamento de tneis e avenidas e tiroteios com um alto nmero de vtimas. Os ttulos dos jornais destacavam o conflito entre criminosos: Polcia `caa` traficante que tentou invadir a Rocinha; Tiroteio na guerra da Rocinha leva pnico a motoristas; Vidigal vive noite de terror aps ao de traficantes da Rocinha 20. Ainda nesse ano foram registradas invases (e tentativas) em instalaes militares com a clara finalidade de roubo de armas e munies (O perigo mora ao lado, manchete do jornal O Globo, de 14/06/2004.). Os novos representantes do governo federal entram em meio a um agravamento da crise. O projeto de segurana pblica do candidato eleito Presidncia da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, foi aprovado aps amplo
15 16

Agncia Estado 5/11/2003 e Jornal ValeParaibano. A reportagem So Paulo volta calma; saldo dos 251 ataques do PCC de 115 mortos, da Folha de So Paulo, em 16/05/2006, atribui reao policial o alto nmero de vtimas. Segundo a FSP, do total de mortos em cinco dias de atentados, 71 eram suspeitos de pertencerem ao PCC, quatro civis, 32 policiais e oito carcereiros, alm de 115 pessoas que foram presas. 17 A denncia foi oferecida no ano 2000 pela Comisso Teotnio Vilela (CTV) e pelo Cejil. 18 Revista Isto , edio de 24/05/2006. 19 MISSE (2006), em O Movimento: A Constituio e Reproduo das Redes do Mercado Informal Ilegal de Drogas a Varejo no Rio de Janeiro e seus Efeitos de Violncia, em Crime e Violncia no Brasil Contemporneo Estudos de Sociologia do Crime e da Violncia Urbana, Lumen Juris Editora: 229-240, aborda o surgimento de faces criminosas e as alteraes ocorridas no decorrer dos anos.
20

Folha Online, 16/04/2004 (http://www1.folha.uol.com.br/folha/cotidiano/ult95u92928.shtml); O Globo (22/09/2004) e JB Online (http://jbonline.terra.com.br/extra/2004/08/09/e09081599.html), de 09/08/2004.

debate em seminrios com especialistas, representantes dos trs poderes em todas as esferas administrativas, lderes de comunidades e associaes representativas e centros universitrios, durante 15 meses de estudos, pesquisas e discusses, coordenados pelo Instituto Cidadania. A despeito da expectativa social, a briga interna do governo impede que as aes previstas no plano21, em sua grande maioria, sejam implementadas. A alterao na equipe de governo, com a sada, em outubro de 2003, do primeiro secretrio do comando da Senasp (ele havia ajudado a coordenar o plano de governo de Lula de 2002 para a segurana pblica) provoca um esvaziamento das propostas de campanha nesta rea. importante ressaltar que o contingenciamento de verbas da Unio22 desde o incio do primeiro governo Lula tambm atingiu drasticamente a segurana pblica. Em 2003, a Senasp tentava implantar o Sistema nico de Segurana Pblica (SUSP)23, previsto no plano de governo do presidente Luiz Incio Lula da Silva. A justificativa do Plano de Segurana Pblica para o Brasil prenunciava uma mudana significativa na relao da Unio com os entes federados, uma concertao para que fosse implantado24. Em curto prazo, o Executivo lidava com a implantao do Sistema nico de Segurana e a mdio e longo prazo a constituio de um novo marco legal para a rea. As alteraes idealizadas nesta proposta de reformulao passavam pela autonomia para que Estados criassem polcias estaduais, desde que obedecidas s mudanas constitucionais que seriam colocadas, como a previso de obrigatoriedade do princpio do ciclo completo da atividade policial ou seja, o exerccio de todas as atribuies inerentes s funes judicirias,
21

O Plano Nacional de Segurana Pblica para o Brasil, do governo Lula, est disponvel na pgina do Ministrio da Justia, atravs do endereo http://www.mj.gov.br/noticias/2003/abril/pnsp.pdf S para se ter uma idia, o Fundo Nacional de Segurana Pblica teve 24,96% de seu oramento contingenciado em 2003; 23,04% em 2004, e chegou a 41,17% em 2005. O documento da Senasp a respeito do SUSP (http://www.mj.gov.br/senasp/home_susp.htm) sustenta que possvel estabelecer uma integrao progressiva entre as polcias estaduais, Polcia Federal e guardas municipais. Tal mudana comea nos estados para depois chegar s esferas federal e municipal. O Relatrio de Atividades de Implantao do SUSP, de 2003 a 2005, pode ser acessado pela internet (http://www.mj.gov.br/senasp/SUSP/SUSP.pdf).

22

23

24

Instituto Cidadania, Fundao Djalma Guimares, 2002. Plano Nacional de Segurana Pblica para o Brasil :52. Parte do princpio de que somente a unificao das foras estaduais, regidas por uma Lei Orgnica nica e linha pedaggica e ciclo completo conseguir coibir e inibir a criminalidade. As mudanas incluem, em longo prazo, o estabelecimento de um novo marco legal para a rea de segurana.

ou investigativas, e s funes ostensivo-preventivas, por uma ou mais de uma polcia , de modo a manter uma unidade orgnico-funcional mnima entre todas as instituies policiais a serem criadas no pas; uma Lei Orgnica nos Estados nica para essas polcias, a desvinculao da Polcia Militar como fora auxiliar e reserva do Exrcito, entre outros itens25. O aumento expressivo no nmero de homicdios, cerca de 30 mil anuais entre 1998 e 200226, as dificuldades internas do governo e as restries oramentrias deixaram sem respostas as expectativas da sociedade, que na campanha j havia definido a segurana pblica como uma das suas maiores preocupaes. 3. Fora Nacional: mais ausncias do que definies As entrevistas realizadas com o secretrio da Senasp e o coordenador da FNSP demonstram que, a despeito da fala nica de padronizao terica, de procedimentos e equipamentos, h muitas dvidas em torno do objetivo que se pretende atingir com a criao da Fora Nacional de Segurana Pblica. Ela no , segundo o secretrio, uma nova polcia, mas um esforo de integrao entre as vrias agncias policiais, uma forma de pactuar na rea de segurana pblica o princpio de solidariedade federativa entre Unio e Estados. Embora o secretrio insista que a FNSP no nem teoricamente e nem na prtica uma nova fora policial, como conceituar esse grupo de policiais militares, bombeiros e patrulheiros rodovirios reunidos em uma corporao, aps serem convocados nos Estados, treinados pela Senasp e designados por ela para aes sob o comando do Ministrio da Justia27?
25

idem: 52-53.

26

Ver Senasp (http://www.mj.gov.br/senasp/estatisticas/estat_homicidios1.htm), Anlise Comparativa do Nmero Total de Vtimas de Homicdio entre as 26 Regies Metropolitanas - 1980 a 2002. Nas regies analisadas, chama ateno que duas dessas concentrassem cerca de 60% das vtimas (So Paulo e Rio de Janeiro) no perodo analisado. A mdia da taxa de vtimas de homicdio por 100 mil habitantes nas regies metropolitanas, entre 1998 e 2002, foi de 46,7 vtimas por 100 mil habitantes, valor bem acima da mdia da taxa nacional, que foi de 28,6 vtimas por 100 mil habitantes. Outra concluso do estudo de que a incidncia de homicdios nas regies metropolitanas foi quase duas vezes maior que a incidncia nacional.

27

O prprio decreto de criao, em seu art. 4, prev: 1o Compete ao Ministro de Estado da Justia determinar o emprego da Fora Nacional de Segurana Pblica, que ser episdico e planejado.

Para os formadores de opinio, trata-se de uma nova fora policial, mas com os vcios das instituies de origem:
Apesar de todo o esforo que tem sido feito pela incorporao da temtica dos direitos humanos, as polcias militares continuam sendo militares, ou seja, se preparam e pensam como militares cujo alvo e combater o inimigo. (Subprocuradorageral da Repblica)

H mais ausncias do que definies neste desenho. A FNSP no uma nova polcia, mas pode agir quando designada por decretos especficos assinados pelo ministro da Justia e este os redige a partir das demandas dos Estados e aps determinao do tempo de estadia e formas de atuao acordadas entre as partes. Existe a uma indefinio em torno do mandato que dificulta o entendimento para dentro e fora da FNSP. Percebe-se no decreto e nas entrevistas com os atores governamentais que a FNSP no tem mandato e nem misso estabelecidos e as conseqncias vo desde a falta de legitimidade at a baixa institucionalidade. A atuao est comprometida pela sistemtica falta de informaes e transparncia. A FNSP, com outra conformao, poderia ser um instrumento para efetivao de mecanismos constitucionais de superao de crises, entretanto, tem sido usada como substituto de tais instrumentos, pelo qu o uso da FNSP considerado pela CDH/OAB/ES como nocivo. (presidente da Comisso de Direitos Humanos da OAB-ES) Bittner (1982)28 observa que a falta de clareza com que os cidados percebem o que podem esperar da polcia e a incerteza com que a polcia responde a tais expectativas criaram uma situao em que mesmo os esforos
2o O contingente mobilizvel da Fora Nacional de Segurana Pblica ser composto por servidores que tenham recebido, do Ministrio da Justia, treinamento especial para atuao conjunta, integrantes das polcias federais e dos rgos de segurana pblica dos Estados que tenham aderido ao programa de cooperao federativa.
28 BITTNER, Egon (1982), Questes policiais emergentes (texto original Local Government Police Management, 2 ed copyright. 1982 by The International City Management Association). Aspectos do Trabalho Policial, srie Polcia e Sociedade, Ncleo de Estudos da Violncia da Universidade de So Paulo (NEV-USP), 2003, captulo 6: 253.

mais bem organizados de cooperao se desintegram depois de terminada a emergncia que levou sua formao. E mais: embora as incertezas sobre a natureza do mandato afetem claramente as relaes externas da polcia, internamente seus efeitos so at mais devastadores. Bayley (1985)29 lembra que a nica caracterstica exclusiva da polcia que ela est autorizada a usar a fora fsica para regular as relaes interpessoais nas comunidades. Somente as polcias, conforme acrescenta Bittner, tm autorizao expressa, treinamento e armamento para lidar em situaes de conflitos sociais e perturbao da paz em que seja necessria a utilizao gradual da fora. A sociloga Jacqueline Muniz (2006: 4)30 considera o consentimento social o mandato principal do uso da fora e que ele deve ter legalidade e legitimidade, credibilidade e exige tcnicas e, por isso, a importncia de normas especficas. Sem esses pressupostos, um mandato policial no se sustenta. Como entender, diante dos enunciados tericos, que a FNSP exista prioritariamente para funcionar como modelo de procedimentos por excelncia para as demais polcias, como argumentam os interlocutores governamentais? Essa falta de clareza em relao ao mandato da FNSP fica evidenciada tambm nas entrevistas feitas com integrantes do Ministrio Pblico Federal, da OAB e do Movimento Nacional de Direitos Humanos. Os formadores de opinio afirmam que desconhecem a poltica de polcia da FNSP, que teria de estar visvel na prtica de suas atuaes e comportamento de seus integrantes. A Subprocuradora-geral da Repblica, que responde tambm pela Procuradoria Federal dos Direitos do Cidado, aponta falta de informao sobre essa fora policial como principal problema. Ela diz que em tese a idia boa, mas falta transparncia no que se refere ao mandato, objetivo, linhas de comando e definio de atribuies e de responsabilizao legal pelos atos, alm disso, deveria estar prevista na Constituio.

29

BAYLEY, David H. O Trabalho Policial, em Padres de Policiamento: Uma Anlise Internacional Comparativa, Srie Polcia e Sociedade, NEV-USP, 2001: 117 Obs.: traduo do original Patterns of Policing: A Comparative International Analysis (1985). MUNIZ, Jacqueline de Oliveira. Consideraes sobre Indicadores de Polcia. Em: Reforma Policial en Venezuela - Taller de Expertos Internacionales. 2006. Caracas. Ponncias, 2006: 4.

30

No conheo quaisquer mecanismos. A Fora Nacional de Segurana Pblica um mistrio No tenho conhecimento da experincia para fazer uma avaliao. O intercmbio entre integrantes das diversas polcias militares e polcias civis estaduais e federal at pode ser proveitoso, mas tambm perigoso, tendo em vista a infiltrao de organizaes criminosas nas polcias. Pode potencializar a banda podre das polcias. (Subprocuradora-geral da Repblica)

O presidente da Comisso de Direitos Humanos da OAB-ES garante que a criao da FNSP no tem sustentao jurdica:
[...] a fora no tem previso constitucional, no tem atribuies descritas no artigo 144 da Constituio Federal, a duas porque a prpria Constituio, artigo 136 31, j prev instrumento adequado a enfrentar situaes como a que ensejou a convocao da FNSP para o Esprito Santo. Com efeito, o artigo 136 prev que em caso de ameaa ordem publica e paz social causada por grave e iminente instabilidade institucional, o Presidente da Repblica poder (dever) decretar Estado de Defesa. [...] Por fim, a Constituio Federal define os direitos que podem ter sua eficcia suspensa no caso de Estado de Defesa, o que garante a segurana jurdica de toda a populao, sendo um elemento garantidor contra o abuso.

O segundo obstculo se encontra na linha de comando das aes da FNSP. O coordenador da fora destaca que em cada Estado h um interlocutor da PM ou BM local que so responsveis pelo contato com o coordenador Geral da FNSP.

31

O Art. 136 prev que o Presidente da Repblica poder decidir por decreto, ouvidos o Conselho da Repblica e o Conselho de Defesa Nacional, a instituio do Estado de Defesa e do Estado de Stio (com restries ao estado democrtico). H controvrsias em torno do assunto, como j apontado por MUNIZ e PROENA JR., j que se trata de acordo poltico e no de interveno federal.

Como contamos com efetivos oriundos de Instituies militares dos Estados, e, observado o princpio da tica e da soberania dos Estados, as questes polmicas so dirimidas junto aos Comandantes Gerais das corporaes estaduais. (coordenador da FNSP)

J o decreto que cria a FNSP prev32 que a atuao ser partilhada entre governos estaduais e o Ministrio da Justia (ao qual est subordinada a Senasp, que no tem em seu modelo atual o alcance das foras policiais, o que , em si, outra contradio da proposta), sendo a Fora Nacional submetida ao comando do secretrio estadual de Segurana Pblica. O que significa dizer que o comandante da FNSP, designado para a misso em Braslia, se ater s ordens das autoridades locais, que nem sempre cumprem o que est estabelecido. Essa margem de manobra pode gerar aes fora do estipulado quando da decretao do deslocamento da FNSP, com conseqncias imprevisveis. A Fora Nacional j foi convocada para realizar blitz em terminais de nibus, complementar e substituir efetivos policiais, ocupar presdios, realizar operaes em estradas, reforar rotinas convencionais de policiamento sem critrios definidos. As formas de emprego da FNSP deixam entrever que ela usada indiscriminadamente, em qualquer tipo de situao que se apresente e margem do decreto para sua convocao pelos entes federados. Foi o caso da primeira passagem da FNSP no Esprito Santo, em dezembro de 2004. Ficou estabelecido pelo Ministrio da Justia a atuao dos agentes nos terminais de nibus da Grande Vitria para ajudar a conter a onda de incndios criminosos em coletivos ordenados de dentro dos presdios, enquanto a polcia local faria o trabalho de inteligncia, mapeando os elos dos envolvidos nos ataques a nibus33. Aproveitando-se do reforo policial, a

32

Decreto 5.289, Art. 11. A estrutura hierrquica existente nos rgos de segurana pblica da Unio, dos Estados e do Distrito Federal e o princpio da unidade de comando sero observados nas operaes da Fora Nacional de Segurana Pblica. Importante destacar que os jornais locais e agncias nacionais, como a Agncia Brasil, em 28/11/2004, noticiavam que o comando do grupamento nacional no Estado foi efetuado pelo comandante da Polcia Militar do Esprito Santo na poca. A Senasp informou que em todas as operaes da FNSP tem um comando decidido tambm em Braslia.

33

Secretaria de Segurana Pblica e Defesa Social do Esprito Santo pediu que os agentes da FNSP ajudassem em uma blitz programada pela polcia local em um baile funk da capital. Isso foi feito com anuncia do secretrio da Senasp, que achou inclusive positiva a ao da FNSP e a repercusso do caso.
Mas a, na medida em que a fora local foi pedindo apoio, eles deram esse apoio. Tinha um grupo guardando o terminal na escala e outro aquartelado, em tese ocioso. A, a polcia pediu e foram autorizadas algumas aes pontuais. As autoridades locais me telefonaram e acertamos isso. (secretrio da Senasp)

A informalidade com que se definiu o uso da FNSP em situaes no previstas no decreto de convocao poderia comprometer os resultados idealizados inicialmente em sua atuao no Estado. Muniz e Proena Jr. (2006: 5)34 lembram que quando prevalecem expedientes informais e invisveis, muitas vezes heterodoxos, estes ficam infinitamente abertos acusao de serem apenas dispositivos de autoproteo de policiais e de cumplicidade com as clientelas. E ficamos todos refns. Uma pequena quantidade de droga e armas apreendidas e um vcuo de ilegalidade, j que no havia previso do uso dos agentes nacionais neste tipo de operao.35 Se o decreto determina a ao da FNSP, abrir espaos para seu uso em outras situaes no previamente estabelecidas pode gerar (e com razo) questionamentos de ordem legal e de legitimidade. Quem comandou e se responsabilizou pelo efetivo-extra nesta incurso no baile funk? A informalidade neste caso (o acordo feito por telefone entre autoridades nacionais e locais) no teve maiores conseqncias, mas se imaginarmos que tal ao poderia ter gerado um conflito com a populao envolvida, ou mesmo a reclamao de um cidado que sentisse seus direitos constitucionais

34

PROENA Jr., Domcio & MUNIZ, Jacqueline (2006) O Desafio da Responsabilizao Policial: Quem vigia nossos guardies? A polcia o pblico, o pblico a polcia: 5 Obs.: Uma verso anterior deste texto foi publicada como Proena Jr., D. e Muniz, J. Rumos para a Segurana Pblica no Brasil - o desafio do trabalho policial. in Bartholo, R. e Porto, M.F. (orgs.) Sentidos do Trabalho Humano. (Rio de Janeiro: E-Papers, 2006): 257-268. E esse no foi o nico caso. O jornal Correio Braziliense de 12/12/2004 revelou que agentes da FNSP atuaram no combate pirataria no comrcio local, retiraram menores de bailes funk e detiveram participantes de uma rinha de galo e pivetes que assaltavam nos terminais de nibus.

35

desrespeitados, quem responderia pelo desfecho: a segurana do Estado ou a Unio? Muniz e Proena Jr. (2006)36 observam que ausncia de previso legal, autonomia, mandato, respaldo poltico, recursos, institucionalidade e articulao dos mecanismos de controle internos e externos das polcias compromete e at impossibilita - os resultados mnimos:
Seja no que diz respeito fiscalizao da propriedade do exerccio do mandato policial por quem comanda e executa as aes policiais; seja ainda no que concerne preveno e apurao de possveis erros e desvios de conduta. Numa perversidade triste, essa incapacidade ocasionalmente tomada como argumento contra a utilidade e pertinncia de instrumentos de controle da polcia no Brasil. o velho e surrado argumento de que aqui diferente. O que sobra ento da expectativa de controle?

O antroplogo Roberto Kant de Lima37 recorre imagem da pirmide, em sua abordagem sobre o sistema jurdico, para ilustrar as relaes desiguais entre o Estado e a sociedade. A desigualdade se faz legtima e reconhecida por todos e as instituies de controle social precisam aplicar regras particulares s partes desiguais da pirmide, como uma forma de eliminar os conflitos que ocorrem entre os indivduos e entre esses e a estrutura. O controle , por conseguinte, pautado no erro e na punio e no na responsabilidade e precauo. A falta de referenciais concretos de controle, a baixa institucionalidade e questionamentos quanto legalidade de aes no programadas, expressam que tais prticas podem levar ao uso poltico da FNSP. Quem vai arbitrar em que medida esse uso indevido e com fins polticos no aconteceu ou voltar a ocorrer no futuro?

36

PROENA Jr., Domcio & MUNIZ, Jacqueline (2006). Desafio da Responsabilizao Policial: Quem vigia os nossos guardies? A polcia o pblico, o pblico a polcia: 5

37 KANT DE LIMA, Roberto. Espao pblico, sistemas de controle social e prticas policiais: O caso brasileiro em uma perspectiva comparada. Novaes, R. (org.). Em: Direitos humanos. Temas e perspectivas. Rio de Janeiro: ABA, Ford Foundation. 2002.

Para o representante da OAB-ES, o governo do Esprito Santo fez uso poltico da FNSP nas suas duas convocaes, para esconder e abafar a violncia crescente e a crise no sistema prisional e de segurana:
O fato de a FNSP ser instituda e utilizada fora de parmetros constitucionais j indica seu uso poltico. Somente a anlise de conjuntura indicava (na primeira convocao) que a Fora foi utilizada com a finalidade de disfarar o caos do sistema de segurana do Estado, oferecendo uma resposta simblica a uma situao supostamente emergencial, mas que se arrastou durante toda a atual gesto estadual. [...] Deu-se (a segunda vinda) aps uma serie de trs rebelies em presdios estaduais. A segurana pblica estava na mesma situao anterior e posterior. Mas o sentimento de insegurana da populao recrudesceu em razo dos fatos similares ocorridos em So Paulo38 - e do prprio desenvolvimento das rebelies ocorridas aqui, aumentando a presso sobre o governo, que precisou mais uma vez de uma resposta simblica, para o que se utilizou da FNSP mais uma vez. (presidente da CDH da OAB-ES)

Questes sem respostas jurdicas so terreno frtil para a ilegalidade e a impunidade. Neste aspecto, se concentra o maior problema da Fora Nacional de Segurana Pblica. O mandato policial, assim como sua misso e poltica de polcia encontram-se numa zona nebulosa. O secretrio da Senasp e o comandante da FNSP admitem que no existe um padro de atuao, mas reiteram que isso no atrapalha o projeto. Difcil entender como a FNSP responder a dois dos desafios de sua misso teorizada pela Senasp (padronizao de procedimentos e doutrina) sem ter qualquer base normativa para nortear sua forma de agir e tticas no seu cotidiano e mais: como ir disseminar novas prticas sem que elas estejam claras para quem as executa.
Ele est em processo de construo. [...] Exatamente, porque seno eu estaria impondo. E eu estou num processo de construo e de mobilizao. (secretrio da Senasp)
38

Em maio de 2006, o estado de So Paulo sofreu duros ataques ordenados de dentro dos presdios pelo PCC, que vitimaram 115 pessoas, entre elas dezenas de policiais e civis. Em junho, o governo do Esprito Santo convoca pela segunda vez a FNSP para conter os ataques a nibus determinados por presidirios e motins em presdios capixabas.

Uma doutrina requer que tenhamos uma padronizao de instrues e de emprego. A Fora Nacional um programa recente, no possui manual especfico. (coordenador da FNSP)

A FNSP tem entre seus recrutados bombeiros, policiais militares e patrulheiros rodovirios federais. Seus idealizadores imaginaram, desta forma, fazer uma mudana cultural, ou transio entre uma polcia percebida como repressiva para uma cidad e comprometida com a paz, a partir da base. Isso se tornaria possvel qualificando servidores com longevidade na carreira e sem histrico de desvios ou excessos. Na proposta colocada, eles seriam capazes de multiplicar a tcnica apreendida e a idia da transversalidade em direitos humanos, inscrita na linha pedaggica da Senasp (e no s para a FNSP) e concretizar essa transio. O entrave inicial, que segundo os atores do governo, devidamente superado na segunda edio dos cursos de instruo, foi o fato de os Estados indicarem policiais em desacordo com perfil exigido. Algumas secretarias de segurana estaduais, por descrdito ou falta de clareza do projeto, conforme admitiu o secretrio da Senasp, enviaram pessoas que no atendiam aos pr-requisitos.
A indicao (dos agentes), nesse primeiro momento, do Estado. No incio, alguns Estados, no sei se por descuido ou descrdito, enviaram servidores fora do perfil exigido: alguns com problemas psicolgicos, outros suspeitos de desvios ou irregularidades e alguns com formao tcnica insuficiente, mas isso foi superado na segunda edio, quando eles perceberam o nvel de exigncia que colocvamos. (secretrio da Senasp)

Neste ponto, percebia-se que era frgil o entendimento dos governos acerca do projeto, seus objetivos, perfil dos inscritos e, por conseguinte, sobre os demais aspectos do programa. A identificao deste problema levou a Senasp a ser mais rigorosa com os entes federados na seleo dos policiais. Com relao aos selecionados, o secretrio destaca que priorizaram pessoas de referncia de no mnimo cinco anos de experincia confirmada em atividades especiais, sem qualquer incidente em corregedoria, qualquer desvio

de conduta, uma faixa etria e graduao que permitisse longevidade dentro da instituio - poucos capites, alguns tenentes e a grande massa, porque est em contato com o pblico - para que funcionassem como multiplicadores. Ele destacou ainda que a formao profissional e a experincia eram condies para ingressar na FNSP.
No estamos formando, estamos mudando comportamento e padronizando procedimentos que vo desde aes tticas, de emprego de fora, como de abordagem e isso tendo os direitos humanos como uma transversalidade. (secretrio da Senasp)

De acordo com o secretrio, aps ser observado, o policial alocado em atividades em que tenha mais afinidade, seja de policiamento ostensivo, na rea ttica, ou no controle de distrbios. H ainda alguns que so recrutados como instrutores e recebem outros treinamentos depois individualmente com cursos em diferentes unidades, para qualificar mais a sua condio. Outro item que se encontra em zona nebulosa a linha de comando da FNSP. O coordenador da fora explica que o modelo segue o padro militar:
Nossa estrutura baseada na hierarquia e disciplina. Nossos mecanismos de controle interno so bastante rgidos, aliado ao que nossas fraes mnimas so todas compostas por um oficial e um sargento por cada patrulha de 10 homens ou mulheres. Isso permite um maior controle das aes e atividades internas e externas por parte dos integrantes. (coordenador da FNSP) Para comear, o que estranho a sua formao corporativa, pelo fato de ser composta por policiais militares, que entendemos serem viciados na forma truculenta de abordar e tratar os cidados e infratores. Para que de fato fosse algo novo, deveria recrutar pessoas sem esses resqucios, ou quem sabe treinar o Exrcito para solucionar crises, at para ocupar uma funo mais real. Bom, de fato, ainda no temos uma posio definida sobre a questo. (representante do Movimento Nacional de Direitos Humanos no Esprito Santo)

A adoo de hierarquizao das polcias militares algo anacrnico ao prprio plano de governo de Lula, que tinha inteno de reformular a PM,

sugerindo mudanas constitucionais que a desvinculasse do Exrcito, assim como a diminuio do nmero de nveis de patentes e a estadualizao das polcias, sugerindo a elaborao de Lei Orgnica nica nos Estados. Neste aspecto, difcil perceber como organizar essa hierarquia, sobretudo quando se integra os militares com a polcia rodoviria federal. A quem seria subordinado, por exemplo, um patrulheiro rodovirio, qual a sua ocupao neste organograma que nada tem a ver com o da sua instituio de origem e, seguida a lgica da hierarquia militar, isso significaria que ele no teria perspectiva de ocupar posto de comando nas aes da FNSP? Parece um detalhe, mas mais um a se juntar nesse emaranhado de dvidas. 4. sua imagem e semelhana A reclamao a respeito da falta de visibilidade dos princpios da FNSP tambm permeia as entrevistas do presidente da Comisso de Direitos Humanos da OAB-ES, da representante no Esprito Santo do Movimento Nacional de Direitos Humanos e da Subprocuradora-geral da Repblica. O que significa dizer que a imagem que a FNSP projeta para fora reproduz suas deficincias internas, suas ausncias no campo institucional. E seria natural, mantida essa configurao, que em algum momento surgissem denncias de atos ilegais, como aconteceu em sua segunda passagem pelo Esprito Santo, quando foi acusada pela Pastoral Carcerria, OAB-ES, MNDH e diversos Centros de Defesa de Direitos Humanos, por prtica de tortura em presdios capixabas. A responsabilizao pelas possveis ilegalidades cometidas pela FNSP controversa. A Senasp entende que se houver denncias contra agentes, eles devem responder a correies nas instituies de origem e cabe ao Ministrio Pblico Estadual o oferecimento da denncia. J a Subprocuradora-geral da Repblica, afirma que se os policiais militares estiverem no exerccio de misso da Fora Nacional respondem como servidores da Unio e prerrogativa do Ministrio Pblico Federal ingressar com aes. Essa indefinio jurdica deixa entrever que casos como do Esprito Santo tendem a ser tornar impunes, colocando sob suspeita a ao da FNSP

que, no limite, ser percebida como mais uma fora repressiva, um agregado de fora armada. Convocada para ajudar a conter a queima de nibus na Grande Vitria ordenada de dentro das cadeias, a Fora Nacional39 ocupou os presdios. A justificativa apresentada pelo governo estadual e a Senasp era de que os policiais militares que faziam a guarda no sistema penitencirio seriam liberados para o policiamento nas ruas. Acrescente-se a isso a oportunidade da Senasp em cadastrar os presos do Esprito Santo, como havia feito em Mato Grosso do Sul, tambm no incio de junho de 200640. A OAB-ES e representantes da Pastoral Carcerria e do Movimento Nacional de Direitos Humanos tomaram depoimentos de detentos e familiares, que relataram ferimentos. Uma visita in loco feita por esses representantes em uma das unidades constatou que
havia muita gente ferida, com brao quebrado, fraturas, marcas de bala de borracha. (...) Pessoas foram colocadas nuas durante dois dias inteiros no ptio de banho de sol em pleno tempo chuvoso e em situao desumana e degradante, sendo que muitos presos apresentavam sinais de tortura e maus tratos.

As vtimas um dos detentos perdeu a viso ao ser atingido por uma bala de borracha no olho - passaram pela percia do Instituto Mdico Legal para comprovao da prtica de tortura. Os laudos foram encaminhados ao Ministrio Pblico Estadual (MPE), que afirmou no ter encontrado elementos para oferecer a denncia. Entretanto, o caso encaminhado pelo Comit Estadual Permanente Pela Erradicao da Tortura, Tratamentos Cruis e Degradantes do Esprito Santo e uma deputada federal do Estado Ouvidoria-Geral da Cidadania, da Secretaria Especial de Direitos Humanos, gerou um relatrio que constatou o contrrio. A Ouvidoria remeteu os laudos do IML capixaba para anlise tcnica do Laboratrio de Antropologia Forense do Instituto de Medicina Legal Leondio Ribeiro da Polcia Civil do Distrito Federal, que no dia 18 de abril de 2007,

39 40

Agentes da FNSP chegaram ao Esprito Santo em 17 de junho de 2006. Faz parte do planejamento do SUSP a criao de um banco de dados federal integrado com estados, com cadastro de presos.

concluiu (laudo IML-DF 14.725/2007), pela existncia de indcios periciais da prtica de crime de tortura. Com base no resultado, o ouvidor-chefe e coordenador da Comisso Permanente de Combate Tortura e Violncia Institucional entrou com uma representao no Ministrio Pblico Estadual do Esprito Santo, em que requer o oferecimento de denncia, visando promoo de ao penal pela prtica do crime de tortura sobejamente demonstrado. A Ouvidoria, no ofcio datado de 23 de maio de 2007, observou que a anlise tcnica pericial observou que
do total de 140 leses, 117 estavam localizadas na parte superior do corpo (cabea, tronco e membro superior) e nos membros inferiores. Tais regies so rotineiramente observadas em vtimas da prtica de espancamento, compatveis quelas cometidas contra pessoas em fuga e/ou indefesas. Ainda, vale ressaltar que tambm foram observadas equimoses em faixa, tambm denominadas equimose em barra, caractersticas de terem sido causadas por instrumentos conhecidos como cassetete, ou qualquer outro com forma similar. Diante do fato de que tal instrumento de uso comum de foras policiais, as quais atuaram no local de deteno referido e, em alguns casos, foram citados por periciandos analisados, plausvel admitir, ento, que tais leses tenham sido produzidas por pessoa(s) de tais corporaes (PM e FNSP), e, neste caso, em situao caracterizada como tortura.

As entidades pressionam para que o MPE cumpra o papel de fiscalizao recomendado pela Ouvidoria, mas passados mais de um ms do recebimento da representao da Ouvidoria (documento no SR 67922214 4 BR), o Ministrio Pblico Estadual no havia se manifestado. O Ouvidor decidiu ingressar no Conselho Superior do Ministrio Pblico contra o MPE, por no cumprir as suas funes constitucionais. Esta era uma situao previsvel em desenho indefinido, que alm dos problemas apontados incluam ainda inexistncia de controle interno e o externo (a tentativa das entidades foi ignorada e suas denncias, antes de serem apuradas, foram catalogadas como exagero, tanto pela Secretaria de Estado da Segurana Pblica e Defesa Social do Esprito Santo, quanto pela Senasp).

No caso do Esprito Santo o que ocorreu foi uma ao de conteno em funo de questes locais. O presdio estava destrudo, no havia uma porta em p e os presos eram contidos por cordes humanos. A opo foi de uma entrada massiva e emprego de munio no-letal. Claro que isso sempre causa impacto. Eu liguei para a OAB, para o MNDH para acompanhassem passo-a-passo e fiscalizassem a Fora para otimizar a coleta e processos de instruo penal. Para ns o caso foi esclarecido e no h qualquer processo interno em relao a isso. No tenho conhecimento de que tenha sido registrada queixa em relao situao descrita. (secretrio da Senasp)

O episdio no Esprito Santo emblemtico e demonstra a baixa institucionalidade da FNSP. O uso gradual da fora um recurso inerente funo policial, mas a prpria formao da polcia no colabora para que esse agente, no momento em que cobrado pelas circunstncias para uma tomada de deciso, exera sua discricionariedade41 e atue dentro da legitimidade e da legalidade. impossvel imaginar que se possam alterar comportamentos apontados como violentos no procedendo com o rigor investigativo que se espera quando policiais da FNSP so denunciados por abuso de poder e prtica de tortura. Em nome do projeto, incipiente, pouco visvel42 e, por conseguinte, sem o assentimento da sociedade43, elimina-se um pressuposto
41

Sobre o tema ver KLOCKARS, Carl B. The Idea of Police. London, Sage Publications, 1985; BITTNER, Egon, Aspects of Police Work. Northeastern University Press. Boston, 1990; REINER, Robert. The Politics of the Police. Toronto. University of Toronto Press, 1992; SKOLNICK, Jerome H. Justice Without Trial. Law Enforcement in Democratic Society. New York. Macmillan College Publishing Company, 1994; LIMA, Roberto Kant de. A Polcia da Cidade do Rio de Janeiro. Seus Dilemas e Paradoxos. Rio de Janeiro, Editora Forense, 1995: 37 142; MUNIZ, Jacqueline. Ser Policial , sobretudo, uma Razo de Ser. Cultura e Cotidiano da Polcia Militar do Estado do Rio de Janeiro. Rio de Janeiro, IUPERJ (tese de doutorado), 1999. Como encorajar a polcia a fazer uso oportuno, pertinente, adequado e responsivo do recurso discricionrio de aplicao seletiva da lei?. MUNIZ, Jacqueline em Discricionariedade Policial e a Aplicao Seletiva da Lei na Democracia - Algumas lies extradas de Carl B. Klockars : 11 (2006), lembra trs modelos identificados por Klockars para o enfrentamento destas questes que gravitam nas discusses sobre reforma policial. Estes modelos assimilados em maior ou menor grau pelas polcias so caracterizados como: i) a mscara da plena aplicao da lei; ii) a construo de regras pblicas de aplicao seletiva da lei; e iii) o modelo profissional (policial) verdadeiro.
42

PROENA JUNIOR, Domcio. Conceitos, mtricas e metodologia da avaliao do desempenho policial em operaes especiais: 5. Segundo Domcio Proena Junior, a baixa visibilidade das aes policiais cotidianas em que a expectativa e mesmo o emprego da fora tem como pano de fundo a importncia da democratizao das prticas policiais, ou seja, o conhecimento pblico, e, por sua vez, o assentimento dos procedimentos policiais, especialmente daqueles em que a polcia tende a ser percebida mais imediatamente como indispensvel, a saber: nos eventos cuja recalcitrncia armada se faz presente e os mecanismos de auto-regulao e mediaes sociais de interesses em conflito no se mostram suficientes. A transparncia dos procedimentos policiais, expressa na sua publicidade, um passo fundamental rumo ampliao e consolidao dos mecanismos de participao e controle social das aes em Segurana Pblica. Idem:5

43

bsico para implantao de uma nova cultura, em que a avaliao de desempenho44 e os controles interno e externo das aes policiais so igualmente importantes no processo de construo dessa abordagem. O abuso, justificado pela destruio do presdio aps um motim, demonstra que a transversalidade em direitos humanos, propagada por todos os entrevistados da Senasp, ainda est longe de se tornar efetiva. O caso, aparentemente abafado pelas instituies responsveis, deixou como marca a sensao de impunidade e a impresso de que esta fora policial no se difere daquela que j existe e provoca tanta desconfiana na populao. O precedente foi aberto. Concluso A FNSP, a despeito das boas intenes de integrao das polcias e princpio de solidariedade federativa imaginada por seus idealizadores, um projeto comprometido por suas indefinies quanto ao mandato e a poltica de polcia. Acrescente-se ainda a falta de clareza do que se entende por unificao terica, de procedimentos e as responsabilidades pertinentes Unio e aos entes federados, o que coloca a FNSP em uma situao de fragilidade institucional e mesmo jurdica. H que se destacar a baixa visibilidade do programa, que no compreendido nem mesmo por instituies que lidam diretamente com a segurana, como Ministrio Pblico, OAB e movimentos de direitos humanos. Sem transparncia dos objetivos, de normatizao para procedimentos, definio de cadeia de comando e diviso de responsabilidades, alm das suscetibilidades constatadas na medio para avaliao de desempenho e controles internos e externos, a proposta acaba incorrendo em amadorismos e vcios policiais amplamente criticados pela sociedade. A Constituinte de 1988, em diversos artigos dedicados Segurana Pblica, define as competncias da Unio e entes federados. A solidariedade federativa, argumento utilizado pelo ministro da Justia na poca e o secretrio
44

Segundo o coordenador da FNSP, a mensurao da atuao da Fora Nacional ainda est incipiente em razo do reduzido nmero de atuaes nesse perodo ainda centrado na formao. Todavia, estamos formulando mecanismos/ ferramentas para tal mensurao. (novembro de 2005)

da Senasp para justificar a criao da Fora Nacional, deveria ser precedida de uma definio clara de atribuies e responsabilizao legal por atos cometidos por policiais estaduais e federais durante suas atividades na FNSP. A construo de um processo (resposta dada pelo secretrio da Senasp e pelo comandante da FNSP, quando questionados o motivo da inexistncia de normatizao e mesmo de mtodos de avaliao) no pode ser entendida como indefinio de misso, de planejamento e de objetivos a serem atingidos. No h como chegar a lugar algum sem definio dos meios, estgios e a maneira de realizar esse trajeto. Algo essencial se perder no caminho. Em recente entrevista o professor Kant de Lima45 observou que essa dificuldade de mudana se localiza ainda no fato da polcia adotar uma tica corporativa, como as demais corporaes do sistema de justia criminal a magistratura, o Ministrio Pblico, a OAB, etc. , que coloca a identidade corporativa acima da identidade universalista e dos direitos civis dos prprios membros da corporao. Isto , os funcionrios no se vem como cidados que esto construindo uma instituio com propsitos universalistas, mas como membros de uma corporao, que se move regida, em ltima instncia, por valores que refletem em finalidades e interesses particularistas corporativos. As polcias, especialmente as militares, vivenciam h anos uma crise de identidade46, causada por um modelo policial descolado da realidade e do desejo social no que se refere segurana pblica. No caso da FNSP, composta em sua maioria por PMs, possvel que alm da crise existencial proveniente das corporaes de origem se alie um problema de dupla personalidade. O eu e seu duplo, dbio nas atribuies, no entendimento a quem est subordinado, de sua misso e definio de mandato e sua responsabilizao em caso de transgresses. So questionamentos passveis de serem feitos pelos que se olham como policiais e integrantes da

45 46

Entrevista de Roberto Kant de Lima ao jornalista Antonio Werneck, em dezembro de 2006.

MUNIZ, Jacqueline, A Crise de Identidade das Polcias Militares Brasileiras: Dilemas e Paradoxos da Formao Educacional, Security and Defense Studies Review, Vol. 1, Winter, 2001: 185. _______.Ser Policial , sobretudo, uma razo de ser. Cultura e Cotidiano da Polcia Militar do Rio de Janeiro". Rio de Janeiro. Dissertao de Doutorado em Cincias Polticas, Instituto Universitrio do Rio de Janeiro, 1999:21-38

FNSP, mas principalmente de quem os v refletindo um rosto de polcia, por enquanto, j conhecido e deslocado em um corpo indecifrvel.

BIBLIOGRAFIA BAYLEY, David H. O Trabalho Policial, em Padres de Policiamento: Uma Anlise Internacional Comparativa, Srie Polcia e Sociedade, NEV-USP, 2001: 117. Obs.: traduo do original Patterns of Policing: A Comparative International Analysis (1985). BITTNER, Egon. Questes policiais emergentes (texto original Local Government Police Management, 2. ed copyright 1982, by The International City Management Association). Aspectos do Trabalho Policial, srie Polcia e Sociedade, Ncleo de Estudos da Violncia da Universidade de So Paulo (NEV-USP), 2003, captulo 6: 253) LIMA, Roberto Kant. Espao pblico, sistemas de controle social e prticas policiais: O caso brasileiro em uma perspectiva comparada. Novaes, R. (org.). Em: Direitos humanos. Temas e perspectivas. Rio de Janeiro: ABA, Ford Foundation. 2002. _______.A Polcia da Cidade do Rio de Janeiro. Seus Dilemas e Paradoxos. Rio de Janeiro, Editora Forense, 1995: 37 142 MINGARDI, Guaracy. O Estado o crime organizado, 1996, Tese de doutorado, Faculdade de Filosofia e Cincias Humanas da Universidade de So Paulo, So Paulo, 1996. _______. Inteligncia policial e crime organizado, em Segurana pblica e violncia - o Estado est cumprindo seu papel?, 2006, Editora Contexto. MISSE, MICHEL. O Movimento: A Constituio e Reproduo das Redes do Mercado Informal Ilegal de Drogas a Varejo no Rio de Janeiro e seus Efeitos de Violncia. Em: Crime e Violncia no Brasil Contemporneo Estudos de Sociologia do Crime e da Violncia Urbana, Lumen Juris Editora, 2006. MUNIZ, Jacqueline & PROENA JNIOR, Domcio. Foras Armadas e Policiamento (Artigo em fase de publicao no nmero inaugural da Revista do Frum Brasileiro de Segurana Pblica, maro de 2007), 2007.

MUNIZ, Jacqueline. Consideraes sobre Indicadores de Polcia. Em: Reforma Policial en Venezuela - Taller de Expertos Internacionales. Caracas. Ponncias, 2006. _______. Discricionariedade Policial e a Aplicao Seletiva da Lei na Democracia. Algumas lies extradas de Carl B. Klockars, NEV-USP, 2006 _______. A Crise de Identidade das Polcias Militares Brasileiras: Dilemas e Paradoxos da Formao Educacional, Security and Defense Studies Review, Vol. 1, Winter, 2001. _______.Ser Policial , sobretudo, uma razo de ser. Cultura e Cotidiano da Polcia Militar do Rio de Janeiro. Rio de Janeiro. Dissertao de Doutorado em Cincias Polticas, Instituto Universitrio do Rio de Janeiro, 1999. PROENA JNIOR, Domcio & MUNIZ, Jacqueline. O desafio da responsabilizao policial: Quem vigia os nossos guardies? A polcia o pblico, o pblico a polcia, 2006. _______. Bases conceituais de mtricas e padres de medida do desempenho policial, 2006. PROENA JUNIOR, Domcio. Conceitos, mtricas e metodologia do desempenho policial em operaes especiais Produto Final, Relatrio Final Concursos Nacionais de Pesquisas Aplicadas em Justia Criminal e Segurana Pblica, Senasp, abril de 2006.