Você está na página 1de 344

A ECONOMIA VERDE NO CONTEXTO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL

A governana dos atores pblicos e privados

FGV Fundao Getulio Vargas Praia de Botafogo 190 Botafogo RJ CEP: 22250-900 Tels: 55 21 3799-5938/6000 E-mail: faleconosco@fgv.br FGV Direito Rio Escola de Direito do Rio de Janeiro Praia de Botafogo, 190 13 andar Tel: 55 21 3799-5445 E-mail: direitorio@fgv.br

A ECONOMIA VERDE NO CONTEXTO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL


A governana dos atores pblicos e privados Contribuies feitas Jornada Internacional Preparatria para a Rio + 20, 24 e 25 de Junho, Rio de Janeiro

Carina Costa de Oliveira e Rmulo Silveira da Rocha Sampaio (Orgs.) Prefcio: Paulo Affonso Leme Machado

2011 Fundao Getulio Vargas Direito RIO Programa em Direito e Meio Ambiente PDMA

ISBN: 978-85-63265-15-9 Obra licenciada em: Creative Commons EDIO FGV DIREITO RIO Praia de Botafogo 190 13 andar Botafogo Rio de Janeiro RJ CEP: 22.250-900 e-mail: direitorio@fgv.br web site: www.direitorio.fgv.br Impresso no Brasil / Printed in Brazil Os conceitos emitidos neste livro so de inteira responsabilidade dos autores. 1 edio 2011-08-26 Superviso e Acompanhamento: Carolina Alves Vestena e Rodrigo Vianna Diagramao: Leandro Collares Selnia Servios Reviso de textos em portugus: Carolina Casarin Capa: Thales Estefani Ficha catalogrfica elaborada pela Biblioteca Mario Henrique Simonsen / FGV A economia do verde no contexto do desenvolvimento sustentvel : a governana dos atores pblicos e privados / Carina Costa de Oliveira, Rmulo Silveira da Rocha Sampaio (organizadores). Rio de Janeiro : FGV, Direito Rio, 2011. 344 p. Contribuies feitas Jornada Internacional Preparatria para a Rio + 20, 24 e 25 de Junho, Rio de Janeiro Inclui bibliografia. ISBN: 978-85-63265-15-9 1. Propriedade intelectual 2. Economia ambiental. 3. Manejo florestal. 4. Desenvolvimento sustentvel. 5. Direito de propriedade 6. Transferncia de tecnologia. I. Oliveira, Carina Costa de. II. Sampaio, Rmulo Silveira da Rocha. III. Escola de Direito do Rio de Janeiro da Fundao Getulio Vargas. CDD 342.27

APRESENTAO

O Programa em Direito e Meio Ambiente da FGV-Direito Rio-PDMA realizou a Jornada Internacional Preparatria para a Rio + 20, nos dias 24 e 25 de junho de 2011, no Rio de Janeiro. O tema da Jornada, A economia verde no contexto do desenvolvimento sustentvel: a governana dos atores pblicos e privados, buscou encorajar, motivar e direcionar a reflexo acadmica de professores e de outros profissionais com o objetivo de gerar recomendaes normativas para as discusses da Conferncia Rio + 20 que ocorrer em 2012. Os temas centrais da Conferncia economia verde e o desenvolvimento sustentvel suscitam o debate por si mesmos. O que seria economia verde? A economia verde deveria ter como objetivo o desenvolvimento sustentvel e a erradicao da pobreza? Mas o que exatamente o desenvolvimento sustentvel? Uma definio mais precisa desses termos ser fundamental para que os aplicadores das normas no se ocupem tentando interpret-los durante todo o sculo 21. E exatamente isso que est ocorrendo. A noo de desenvolvimento sustentvel utilizada tanto para justificar polticas pblicas como para ilustrar o comportamento cvico de uma empresa e para mobilizar o cidado a cuidar do planeta. A expresso tem um enorme poder comercial. O problema que quando se trata de garantir direitos, de incluir a participao dos cidados e de implementar polticas que pretendam conectar os aspectos ambientais, sociais e econmicos, a vinculao a uma expresso abstrata imobiliza todo o seu potencial. O resultado que o objetivo de se preservar para garantir a existncia das geraes futuras no est conseguindo amparar a gerao presente. O conceito de desenvolvimento sustentvel, teoricamente positivado no Princpio 3 da Agenda 21, trata de atender equitativamente s necessidades, em termos de desenvolvimento e de ambiente, das geraes atuais e futuras. A grande questo : de quem seriam essas necessidades? Quais seriam essas necessidades? Uma pequena pista para a construo da juridicidade do termo ocorreu na deciso de 2005 da Corte Permanente de Arbitragem da Haia que

A ECONOMIA VERDE NO CONTEXTO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL

teve como partes a Holanda e a Blgica. A Corte ponderou o direito da Blgica de construir uma ferrovia, garantida por um Tratado de 1939, com o direito de a Holanda demarcar reas de proteo ambiental. Os custos foram equilibrados entre as partes para que a sociedade pudesse ter acesso ao transporte de qualidade, para que a empresa pudesse realizar o seu empreendimento e para que o meio ambiente fosse protegido. A partir dessa deciso poderiam ser buscados critrios para construir uma melhor definio do que seria desenvolvimento sustentvel. E no momento em que os tribunais comearam a identificar critrios que possam mensurar a coordenao do mbito econmico, social e ambiental, mais uma expresso vaga ganha fora: a economia verde. Algumas tentativas de justificar o termo circulam em textos internacionais. Segundo o Relatrio para a segunda reunio preparatria para a Conferncia de Desenvolvimento Sustentvel da ONU, o conceito de economia verde traria uma resposta s mltiplas crises que o mundo tem enfrentado em temas como clima, alimentao e crescimento econmico. A economia verde traria um novo paradigma de crescimento econmico amigo dos ecossistemas e contribuiria diretamente para a diminuio da pobreza. De acordo com o PNUMA, a economia verde resultaria no desenvolvimento do bem-estar e da equidade social, visto que reduz os riscos ambientais e a escassez ecolgica. Diante desse conjunto de imprecises, uma pista mais esclarecedora foi dada no Relatrio preparado pela Secretaria Geral da Comisso de Desenvolvimento Sustentvel da ONU, de 1 de abril de 2010. Nesse documento, houve a tentativa de identificar possveis ideias do que poderia decorrer da economia verde, com algumas aes para implement-la. Duas perspectivas interessantes desse texto so: 1) a internalizao das externalidades dos custos sociais e ambientais. Algumas polticas para fomentar essa internalizao seriam a valorao dos recursos naturais por meio de taxas e os incentivos fiscais s prticas sustentveis; 2) a determinao de objetivos sociais que poderiam ser implementados pela economia verde. Os objetivos poderiam ser: o aumento de empregos, a diminuio do consumo, a produo mais sustentvel ou a garantia de moradia. As polticas correspondentes seriam promover licitaes com critrios sustentveis, viabilizar a regularizao fundiria e incentivar investimentos pblicos em reas prioritrias. Com relao economia verde, observa-se que quanto mais setorizada feita a anlise, mais facilmente podem ser identificadas polticas que possam fomentar a construo da perspectiva Verde. Cada rea especfica, como as construes, o turismo, a biodiversidade, a energia, as cidades, tem suas pe-

APRESENTAO

culiaridades. O conceito de economia verde poderia ser tirado dos avanos de cada setor econmico. Para tanto, fundamental o engajamento e a incluso de todos os atores pblicos e privados, em seus direitos e responsabilidades, para que haja um resultado satisfatrio. Apesar de a Jornada no ter resolvido o problema da necessidade de definir os temas centrais, ela pde colaborar com a exemplificao de algumas polticas e instrumentos jurdicos que poderiam implementar a economia verde. Paralelamente, a incluso dos atores pblicos e privados foi tambm trabalhada na busca de uma maior efetividade da aplicao das regras por todos os envolvidos. Esse grande esforo acadmico foi iniciado pelo professor francs Michel Prieur, presidente do Centro Internacional de Direito Comparado do Meio Ambiente (CIDCE) e professor emrito da Universidade de Limoges. O professor Prieur conseguiu reunir uma equipe de juristas com uma vasta e incansvel experincia na construo dos desafios para o desenvolvimento sustentvel, sobretudo no seu pilar ambiental. Esse grupo identificou alguns temas que necessitariam de um tratamento no mbito internacional ou de um tratamento mais efetivo nos contextos nacionais. Seguindo esse exemplo, no que concerne economia verde, o PDMA se dedicou anlise de quais temas poderiam ser importantes para os pases em desenvolvimento e para os pases pobres. Enquanto o discurso de pases detentores de tecnologia est sendo necessitamos de servios verdes, os pases em desenvolvimento tm de dizer desde que com a transferncia de tecnologia. Enquanto o debate pode ser levado para a perspectiva de devemos incentivar a energia renovvel, deve existir um discurso que garanta que o incentivo seja sem subsdio. Com relao ao desenvolvimento sustentvel, esse conceito depende diretamente de quem governa e de como feita essa governana. Levando-se em considerao o critrio inclusivo da governana, destaca-se a importncia de incluir de forma mais cogente os atores privados nessas discusses. No mbito nacional e internacional fundamental que a responsabilidade desses atores seja exigida, alm do reforo do sistema de controle e de monitoramento de suas atividades. Ainda no contexto da governana, houve um esforo de identificao de temas que seriam prioridade para o contexto nacional e internacional. As reas para a anlise selecionadas para as Jornadas foram: as florestas, a questo fundiria e a energia renovvel. Na governana internacional o tema priorizado foi a biodiversidade. A Jornada, da qual o leitor poder ter uma ideia nas prximas pginas, testemunha por um lado o dinamismo que uma Conferncia pode suscitar nos

A ECONOMIA VERDE NO CONTEXTO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL

temas nacionais e internacionais. Os dois dias de trabalho procuraram compreender os desafios de utilizar os instrumentos econmicos, a tecnologia, em favor do meio ambiente e da erradicao da pobreza. Coube aos juristas observar esse movimento para tentar identificar recomendaes normativas que possam dar maior efetividade a esse processo. A realizao do evento deve muito ao investimento, disponibilidade e gentileza da equipe do PDMA, em especial do professor Rmulo Sampaio, do professor Feliciano Guimares, da Mariana Monjardim, da Catarina Freitas, da Mariana Campos e do Patrick Brosnan. O evento no poderia ter ocorrido sem o excelente trabalho da equipe de Comunicao da FGV-Direito Rio e da contribuio responsvel e comprometida dos palestrantes, todos apoiados por suas instituies. Agradecemos em especial o apoio das seguintes instituies: o Centre International de Droit Compar de lEnvironnement, a Pace University, a Embaixada da Frana no Brasil, o Consulado Geral dos Estados Unidos da Amrica no Rio de Janeiro, o Ncleo de Estudos e Pesquisas do Senado Federal, o Instituto de Direito e Meio Ambiente Brasil-Estados-Unidos, a EMERJ Escola da Magistratura do Estado do Rio de Janeiro, o Senado Federal, a Academia Paranaense de direito ambiental, o Ministrio Pblico da Unio, a PUC-Gois, a Secretaria de Assuntos Estratgicos, a Universidade Catlica de Braslia, a Universidade Federal do Par, o IEDC Instituto Estudos Direito e Cidadania e o TAI The Access Iniciative Um afetuoso agradecimento a todos. Carina Costa de Oliveira Professora e pesquisadora do Programa em Direito e Meio Ambiente da FGV-Direito Rio

PREFCIO AO LIVRO A ECONOMIA VERDE NO CONTEXTO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL: A GOVERNANA DOS ATORES PBLICOS E PRIVADOS

Carina Costa de Oliveira e Rmulo Silveira da Rocha Sampaio so os organizadores do livro A economia verde no contexto do desenvolvimento sustentvel: a governana dos atores pblicos e privados. Ambos so pesquisadores da Fundao Getlio Vargas Rio de Janeiro, na rea de Direito Ambiental. Carina Costa de Oliveira doutoranda na Universit de Paris II Panthon-Assas e Rmulo Sampaio Doutor pela Pace University, de New York. A presena ativa desses organizadores, por si s, j credencia esta obra a um timo acolhimento do pblico interessado. O livro est dividido em duas partes, sendo que a primeira trata da economia verde no contexto do desenvolvimento sustentvel, contendo: 1) a incluso dos atores provados na busca do desenvolvimento sustentvel e 2) a transferncia da tecnologia. A segunda parte aborda a governana dos atores pblicos e privados, contendo: 1) metodologia de anlise; 2) a governana nacional em reas especficas florestas, questes fundirias e energia renovvel; 3) a governana internacional, abarcando princpios, modelos de governana, governana internacional e biodiversidade. Os artigos aqui reunidos foram elaborados como contribuies feitas Jornada Internacional para a Rio + 20, realizada no Rio de Janeiro em 24 e 25 de junho de 2011. Os vinte anos da Conferncia de Meio Ambiente e Desenvolvimento das Naes Unidas, levada a efeito nessa mesma cidade, em 1992, vo dar oportunidade a muitos posicionamentos de cunho cientfico, poltico e jurdico, que podero embasar uma nova poltica internacional de meio ambiente. Analisada sob o prisma da cincia poltica, a governana freqentemente apresentada como o cadinho de novos procedimentos de participao de cidados na vida da sociedade, tornando a dar lugar ao debate pblico sobre questes que envolvem, s vezes, a vida presente e a futura dos habitantes do planeta. Ela aparece seno como substituta, pelo menos como uma alternativa

10

A ECONOMIA VERDE NO CONTEXTO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL

possvel s formas de ao pblicas mais tradicionais, nas quais a ao do Estado impe-se pela regulamentao obrigatria.1 A Declarao Rio/92, em seu princpio 10, afirma que o melhor modo de tratar as questes do meio ambiente assegurando a participao de todos os cidados interessados, no nvel pertinente. O meio ambiente um bem de uso comum do povo (art. 225 da Constituio da Repblica Federativa do Brasil) e a participao um dos elementos do Estado democrtico de direito, pois todo o poder emana do povo (art.1, pargrafo nico da mencionada Constituio). Querer participar na formulao da poltica ambiental e na sua implementao no pode ser visto como um fato espordico ou pontual na vida de uma nao. A necessidade do controle social das decises que afetem o meio ambiente a nvel nacional e a nvel mundial cresceu diante da interveno estatal em alguns setores da economia: hidroeltricas, usinas nucleares, prospeco e produo na rea petrolfera, transportes (aeroportos, rodovias e portos). Nesses setores, vamos encontrar, muitas vezes, os Estados aliados ao capital global perdendo, portanto, os poderes pblicos a independncia e a imparcialidade para decidir em prol do meio ambiente ecologicamente equilibrado. Os poderes pblicos, no licenciamento ambiental, acabam sendo atores e decisores, o que contamina pela parcialidade. O direito de participar no est sendo fcil de ser instaurado na ordem internacional. Os que esto no poder poltico e at intelectual resistem em compartilhar efetivamente. No entendo que a teoria da governana ambiental implique necessariamente a retirada do Poder Pblico, mas ocasionar a adoo de uma gesto compartilhada com a sociedade civil no concernente s responsabilidades ambientais.2 Etapas de implementao esto sendo realizadas, como o sistema de acompanhamento previsto na Conveno de Aarhus, no assumida, ainda, em escala planetria. A chamada excluso social no se verifica somente no campo da alimentao, da moradia e do emprego. As reivindicaes por participar esto na rua. A conscientizao do valor do meio ambiente equilibrado como essencial qualidade de vida est contribuindo para gerar a institucionalizao da participao. As reflexes inseridas neste livro, que me honra apresentar, contribuem

BEAURAIN, Christophe. Gouvernance environnementale locale et comportement conomiques un nouvel clairage sur larticulation du temps et lespace. In: Dossier 2: Gouvernance locale et dveloppement durable/2004. http://developpementdurable.revues.org/1110 Acesso em 14/08/2011 (minha traduo). MACHADO, Paulo A. L. Direito Ambiental Brasileiro. 19 ed. So Paulo: Malheiros Ed., p.117, 2011.

PREFCIO

11

significativamente para alimentar a esperana de que a mudana da poltica ambiental internacional possvel e depende, tambm, de cada um de ns. Piracicaba, 14 de agosto de 2011 Paulo Affonso Leme Machado3

Professor na Faculdade de Direito da Universidade Metodista de Piracicaba UNIMEP. Coordenador do Curso de Especializao em Direito Ambiental/UNIMEP. Advogado. Mestre em Direito Ambiental pela Universidade Robert Schuman, de Strasbourg (Frana). Doutor Honoris Causa pela Universidade Estadual Paulista e Doutor em Direito pela Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo. Ps-Doutor Universidade de Limoges (Frana). Prmio Internacional de Direito Ambiental Elizabeth Haub (Prmio concedido pelo Conselho Internacional de Direito Ambiental-Bonn-Alemanha e pela Universidade de Bruxelas-Blgica 1985). Medalha Mrito Ambiental concedida pelo IBAMA Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e de Recursos Naturais Renovveis (2009). Chevalier de La Lgion dHonneur, condecorao concedida pelo Governo da Frana (2011). Promotor de Justia no Estado de So Paulo (aposentado) e Professor na Universidade Estadual Paulista (UNESP) IB Rio Claro SP (aposentado). Professor Visitante na Universidade da Luisiana, Baton Rouge, EUA (1985). Professor Convidado: na Universidade do Quebec em Montreal, Canad (1994); na Universidade da Crsega, Frana (2001); na Faculdade de Direito e Cincias Econmicas da Universidade de Limoges, Frana (1986-2003); na Universidade de Lyon III, Frana (2003); na Universidade Internacional de Andalucia, Espanha (2004); na Universidade de Milano-Bicocca, Itlia (2007) e na Universidade Ecolgica de Bucareste, Romnia (2008). Foi Consultor do PNUMA/Qunia, da FAO/Cabo Verde, e do PNUD, em Moambique e na Argentina. Autor dos livros: Ao civil pblica e tombamento; Estudos de direito ambiental; Recursos hdricos direito brasileiro e direito internacional; Direito informao e meio ambiente; Direito ambiental brasileiro e Direito dos cursos de gua internacionais.

SUMRIO

A) A ECONOMIA VERDE NO CONTEXTO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL 1) A incluso dos atores privados na busca do desenvolvimento sustentvel Silvia Marina Pinheiro: O desenvolvimento sustentvel e as empresas Carina Costa de Oliveira: Solutions apportes par le droit international priv la responsabilisation insuffisante des entreprises dans le cas des dommages environnementaux internationaux Nitish Monebhurrun: Sustainable development in international investment law: reflection on the environmental responsibility of private companies investing abroad Sidney Hartung Buarque: A desconsiderao da pessoa jurdica diante dos prejuzos causados ao meio ambiente 2) A transferncia de tecnologia Carlos Henrique Rubens Tom Silva: O papel da transferncia de tecnologia na promoo do desenvolvimento sustentvel Maria Edelvacy Pinto Marinho e Renata de Assis Calsing: A relao entre direito de patentes, transferncia de tecnologia e proteo do meio ambiente nos acordos internacionais

17

35

51 67

83

109

14

A ECONOMIA VERDE NO CONTEXTO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL

B) A GOVERNANA DOS ATORES PBLICOS E PRIVADOS a) A governana nacional 1) Metodologia de anlise Rmulo Sampaio, Patrcia Sampaio, Rafaela Nogueira e Fernando Penteado: The Effect of Municipal Environmental Governance Structure on Statewide Environmental Law Enforcement in the State of Rio de Janeiro: an empirical study 129 2) A governana nacional em reas especficas a) As Florestas Fernando Meneguin: Economia verde: a fixao de direitos de propriedade 135 Virglio Gibbon: Consideraes sobre os Conceitos de REDD e REDD+ 147 Maria Fernanda Gebara: REDD+ Institutions: A preliminary analysis 161 Jos Antnio Tietzzman e Silva: Apontamentos Sobre a Gesto Florestal no Brasil e o Necessrio Dilogo com a Esfera Internacional 177 b) A questo fundiria Jos Heder Benatti: Regularizao fundiria na Amaznia no contexto das mudanas climticas 199 c) As energias renovveis Luciene Martins de Arajo: Energias renovveis em busca da sustentabilidade 213 Meryem Deffairi: La promotion des nergies renouvelables vingt ans aprs la Confrence de Rio: de lincitation la contrainte 229

b) A governana internacional 1) Princpios Michel Prieur: De lurgente ncessit de reconnatre le principe de non rgression en droit de lenvironnement 2) Alguns modelos de governana Gerard Monediaire: LUnion europenne et le droit de lenvironnement: un exemple ou une exprience? Virglio Gibbon: Uma nova economia 3) A governana internacional em reas especficas: o exemplo da biodiversidade a) Biodiversidade Jessica Makowiak: Compensation et biodiversit Luiz Gustavo Escorcio Bezerra: International Regime for Biodiversity Offsets C) CONCLUSO BIOGRAFIA DOS AUTORES

249

273 291

297 313 333 337

16

A ECONOMIA VERDE NO CONTEXTO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL

A) A ECONOMIA VERDE NO CONTEXTO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL 1) A INCLUSO DOS ATORES PRIVADOS NA BUSCA DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL O DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL E AS EMPRESAS
SUPERVISO: SILVIA MARINA PINHEIRO1. AUTORES: ANDREA LAVOURINHA, ADRIANA REINO, JULIA DE LAMARE E LUIZA ANTONACCIO2

I INTRODUO
O investimento estrangeiro direto IED uma forma crescente, em pases em desenvolvimento, de capitalizao de empresas. Em conjunto, empresa investidora e aquela alvo do investimento formam uma empresa multinacional quando, conforme disciplinado na UNCTAD Conferncia das Naes Unidas para Comrcio e Desenvolvimento,3 a matriz deve, por meio do investimento, adquirir o controle de sua filial. Desse modo, o IED pode ser caracterizado como a categoria de investimento internacional que reflete o objetivo de uma entidade residente em uma economia de obter um interesse duradouro em uma empresa residente em outra economia.4 Por meio do IED, i.e., de fluxos transfronteirios de capital, uma empresa estabelecida num dado pas pode criar ou expandir uma subsidiria noutro. O tema dos IED adquire relevncia no campo do desenvolvimento sustentvel e de sua regulao, na medida em que no contexto internacional, investimentos diretos so comumente executados por corporaes multinacionais engajadas em manufatura, extrao de recursos, ou servios.5 Sendo assim, necessrio avaliar em que medida uma sociedade empresria estrangeira que invista diretamente numa empresa brasileira, por exemplo, adquirindo seu controle (i.e., no mnimo, 10 % de suas aes ordinrias) cumpre com seus deveres e obrigaes.
1 2 3 4 Professora de Direito Internacional do Desenvolvimento Sustentvel da FGV-Direito Rio. Alunos do curso de Direito Internacional do Desenvolvimento Sustentvel. Informaes disponveis no seguinte endereo eletrnico da conferncia: http://www.unctad.org/Templates/StartPage.asp?intItemID=2068. RIVERA, Edward Bernard B. de R. Y; TESTA, Rafael Siqueira; e CIA, Josilmar Cordenonssi. Um estudo macroeconomtrico da influncia do IED sobre as exportaes brasileiras. p. 158. Disponvel em http:// www.mackenzie.br/dhtm/seer/index.php/jovenspesquisadores/article/viewFile/817/341. Ibid., p. 159.

18

A ECONOMIA VERDE NO CONTEXTO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL

A partir de tal reflexo, surgem dvidas relativas atual estrutura regulatria que existe em mbito internacional concernente s empresas. No tm as empresas responsabilidade internacional prevista em instrumentos de Direito. O que existe hoje um rol de mecanismos de soft Law que visam o cumprimento, pelas empresas, de determinados padres de conduta. Podem-se mencionar, a ttulo exemplificativo, as diretivas da OCDE e os princpios do Equador. Tais instrumentos no vinculantes visam o respeito, pelas empresas, de padres mnimos de direitos humanos. Importante notar, porm, que: no se pode dizer que exista uma relao direta entre precarizao de direitos e atrao das empresas multinacionais. Na maioria dos setores produtivos, as empresas multinacionais no vm para o Brasil com o objetivo de burlar direitos sociais, trabalhistas e ambientais. [...] mas a mera existncia de investimento no assegura o pleno respeito dos direitos.6 Em 2011, o ingresso de: investimentos externos diretos lquidos no pas somou US$ 6,791 bilhes em maro de 2011, acima do projetado pelo Banco Central (BC) para o perodo, de US$4,8 bilhes. Em maro de 2010, entraram US$2,083 bilhes em investimento direto.7 A importncia desses investimentos na economia brasileira clara. Deve-se, por isso, atentar para o desenho institucional e regulatrio brasileiro necessrio garantia de padres mnimos de proteo trabalhista, ambiental, consumerista e de direitos humanos em geral. Caso a fiscalizao das relaes fomentadas pelos IED da empresa filial com seus empregados, por exemplo no ocorra pelas entidades nacionais competentes, poder-se-ia advogar pela responsabilizao internacional da pessoa jurdica envolvida. Tal responsabilizao no est prevista, no entanto, de forma a vincular efetivamente a atuao das empresas. A partir desse cenrio, o presente trabalho tem como objetivo, em sua primeira parte, apresentar dados sobre investimentos diretos, principalmente na
6 Informaes extradas do relatrio Os Investimentos das Multinacionais no Brasil Panorama Histrico, Tendncias Recentes e o Desafio do Desenvolvimento com Promoo de Direitos do Observatrio Social. Disponvel em http://www.observatoriosocial.org.br/download/ied-br.pdf. Informaes publicadas no endereo eletrnico do Valor Econmico. Disponveis em http://www.valoronline.com.br/online/contas/5/417355/investimento-externo-direto-bate-r-67-bi-em-marco.

O DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL E AS EMPRESAS

19

Amrica Latina, Caribe, destacando o Brasil, com base nos relatrios de investimentos mundiais da UNCTAD de 2006 e 2010, sendo traadas possveis tendncias do setor de investimentos diretos. A primeira parte tambm esclarece a pauta de investimentos e de exportaes da regio e o impacto para o desenvolvimento sustentvel. Na segunda parte do trabalho ser apresentada a discusso, bastante atual, sobre normas obrigatrias dirigidas ao controle dos impactos ambiental e social das atividades econmicas das empresas multinacionais, para em seguida, na terceira parte do estudo, ser analisado o conflito entre lei interna e Acordo Bilateral de Investimentos, envolvendo a salvaguarda de certa categoria de direitos humanos. Finalmente, na ltima parte so tecidas consideraes finais.

II.1 Unctad World Investment Report 2006


A inexistncia de regulao internacional para o setor dos investimentos, diferente do que ocorre com o comrcio exterior, amplamente regulado pelos acordos multilaterais da Organizao Mundial do Comrcio (OMC), e o avano da tecnologia de comunicao deu ensejo a novas formas de IED geis que primam pela busca de oportunidades de ganhos em todo globo. O investidor transitrio, aquele que pode atuar da mesma forma em diversas companhias ao mesmo tempo, uma marca da atualidade. No entanto, pelos relatrios da UNCTAD 2005/2006 e 2009/2010, a maior parte dos IED ainda efetuada por meio das Fuses e Aquisies (F&A).8 Dependendo da rea especfica de atuao as F&A podem levar consolidao de toda uma cadeia produtiva sob o controle de poucos grupos transnacionais, provocando grandes concentraes. Ressaltando o fato de inexistirem, at o momento, regras que disciplinem as fuses em mbito global, necessrio estar atento s consequncias desse processo. Fica claro, portanto, que livres de regulaes internacionais multilaterais voltadas para o direito econmico (concorrncia internacional), bem como regras vinculantes na rea socioambiental, a magnitude das empresas e a criatividade nas formas de organizao as fazem sujeitos de Direito com direitos, mas com poucos limites e obrigaes. A seleo dos relatrios de 2004/2006 e 2009/2010 levou em conta os perodos anterior e posterior crise financeira de 2008. Chama ateno a incluso dos temas da Responsabilidade Social Corporativa (RSC) e dos investimentos em tecnologia low carbon, destacados nos perodos 2006 e 2010 respectiva8 Traduo livre da definio atribuda pelo Financial Times (disponvel em http://lexicon.ft.com/ Term?term=mergers-and-acquisitions).

20

A ECONOMIA VERDE NO CONTEXTO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL

mente. A internacionalizao das empresas de origem dos pases em desenvolvimento por meio de investimentos no exterior fenmeno destacado pelo ento secretrio-geral das Naes Unidas, Kofi Annan, logo no prefcio do relatrio de 2006, o que permanece em 2010. Em sua totalidade, os fluxos de IED sofreram acrscimo de 29%, quando comparados os anos de 2005 e 2006. Neste perodo, em 126 das 200 economias dos pases membros da UNCTAD, os fluxos de investimentos aumentaram nos dois vetores, como receptores e como investidores, por meio de fuses e aquisies transfronteirias, mas ainda com destaque para as relaes entre pases desenvolvidos. O setor de servios foi o que mais se beneficiou com a crescente onda de investimentos diretos estrangeiros, principalmente os setores financeiro, de telecomunicaes e imobilirio. Paralelamente, houve um declnio acentuado de investimentos no setor industrial e um aumento do IED no setor primrio, principalmente no que se refere extrao de petrleo nos pases em desenvolvimento. As fuses e aquisies detectadas no perodo so tidas, no caso dos pases em transio, como um importante fator de incremento nas taxas de crescimento e desenvolvimento econmico. No entanto, preocupante a forte concentrao observada em certos setores da economia internacional, como siderrgico, minrio de ferro, qumico, petroqumico, voltados para insumos importantes que alimentam grande segmento de manufaturados. Tal concentrao setorial expressa na forma de grandes e poucos conglomerados internacionais que acumulam recursos muitas vezes superiores aos dos Estados em que se estabelecem. Da a dificuldade na tarefa de estabelecer regulao e normas vinculantes sobre padres internacionais de conduta para tais empresas em fruns multilaterais governamentais, cabendo a elas prprias tal tarefa por meio da autorregulao, contestada por setores da sociedade civil quanto a eficcia de seus propsitos. Em anlise mais especfica das sub-regies do globo, o relatrio da UNCTAD destaca que a Amrica Latina e o Caribe registraram ingresso de investimentos da ordem de US$ 104 bilhes no ano de 2005. Isto representou um pequeno aumento em relao a 2004, diferente das economias em transio e demais pases em desenvolvimento na sia e na frica. No entanto, a regio registrou excepcionais taxas de crescimento do PIB no perodo, superando a mdia mundial pela primeira vez em 25 anos, graas s exportaes de commodities cujos preos atingiram patamares bastante elevados. Ao contrrio da tendncia nos pases desenvolvidos, a participao do setor de servios nos IED diminui, enquanto a do setor primrio cresce e a do setor industrial mantm-se estvel ao longo de todo o perodo, no caso dos pases

O DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL E AS EMPRESAS

21

em desenvolvimento. O ambiente regulatrio para o IED em recursos naturais, petrleo e gs foi reforado em vrios pases da regio. Pretendendo se afastar das reformas liberais da dcada de 1990, esse novo ambiente criou momentaneamente insegurana aos investidores, o que pode ter contribudo para a pouca elevao do IED na regio da Amrica Latina e Caribe como um todo no perodo 2005/2006. Apesar do crescimento econmico da regio puxado pelas exportaes, foroso notar a atratividade excessiva do setor primrio. Deve-se atentar explorao de petrleo e gs, que se intensificou muito no Brasil aps a edio do relatrio em funo do pr-sal. Sabe-se que investimentos no setor primrio so responsveis pela emisso constante de poluentes e forte impacto ambiental. A combinao de fluxos de investimentos no setor primrio com regulao e superviso precrias quanto a impacto ambiental e social pode acarretar prejuzos impossveis de serem compensados a mdio e longo prazo. Tais dados, corroboram ainda mais a necessidade de se estabelecer um marco regulatrio seguro, principalmente no setor de petrleo e gs, alm da necessria vinculao das empresas a padres socioambientais internacionais, conferindo a necessria segurana jurdica aos investidores, bem como consequentes frutos a serem colhidos pela sociedade no pas receptor, com a obedincia de metas sobre desenvolvimento sustentvel. O tema mais destacado no relatrio de 2006 da UNCTAD foi o da responsabilidade social empresarial (RSE). Esta , conforme define o Instituto Ethos,9 uma forma de gesto que visa o desenvolvimento sustentvel. Pauta-se na relao tica e transparente da empresa com todos os pblicos com os quais se relaciona. Sustenta-se sobre quatro pilares principais: o trabalhista, o consumerista, o ambiental e a governana corporativa. A empresa no objetiva mais exclusivamente o crescimento econmico, e sim um crescimento acompanhado de elementos como promoo e efetivao dos direitos humanos, preservao dos recursos ambientais e qualidade de vida de seus empregados, familiares e da sociedade como um todo. As discusses referentes ao tema, tradicionalmente, giravam em torno de empresas transnacionais de pases desenvolvidos e seus comportamentos em pases em desenvolvimento. No entanto, com a internacionalizao das economias em desenvolvimento e em transio, a gesto das mesmas passa a ser avaliada nos mesmos moldes.

Disponvel em http://www1.ethos.org.br/EthosWeb/pt/29/o_que_e_rse/o_que_e_rse.aspx.

22

A ECONOMIA VERDE NO CONTEXTO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL

Uma parcela significativa de investimentos de fontes emergentes de IED se origina de pases que podem ser caracterizados por marcos regulatrios pouco restritivos e fragilidade quanto ao monitoramento das polticas ambientais de direitos humanos. Nesse cenrio, questes relacionadas RSE assumem uma importncia crescente. No entanto, detectada a importncia quanto adeso desses princpios nos mercados de consumo, algumas empresas transnacionais dos pases em desenvolvimento j incorporam polticas de RSE em suas estratgias de negcios, restando ainda um longo caminho a ser trilhado, uma vez que em seus Estados de origem so pouco cobradas. Embora a adeso a vrios princpios de RSE esteja vinculada a custos adicionais, a conscincia sobre a gerao de vantagens, no s para os pases receptores, como tambm para as empresas, vem contribuindo para a progressiva adeso das ltimas a tais normas. Contudo, o relatrio da UNCTAD de 2006 chama ateno para a necessidade de definio mais precisa de Responsabilidade Social Empresarial ou Corporativa (RSC). Segundo a OCDE, tal conceito se relaciona com um conjunto de polticas, muitas vezes voluntariamente adotadas por uma empresa a fim de reforar sua capacidade de cumprir a lei e satisfazer outras expectativas da sociedade, nem sempre expressas nas leis domsticas. Em termos bsicos, o comportamento corporativo socialmente responsvel significa abster-se de fazer mal, de causar danos. O conceito relaciona-se proteo ambiental, aos direitos humanos e s prticas de trabalho. Na XI Conferncia da UNCTAD, em 2004, a dimenso do desenvolvimento econmico foi introduzida discusso da responsabilidade empresarial. A recomendao do relatrio , portanto, que os Estados receptores e de origem das transnacionais criem e implementem um quadro jurdico que esteja em consonncia com normas de Direito Internacional. Um aspecto interessante abordado refere-se ao dever de as empresas de, no mnimo, respeitarem, em nome da boa-f, as leis dos pases onde estejam instaladas, de modo a no obterem vantagens decorrentes da fragilidade dos sistemas jurdicos e administrativos dos pases hspedes. Nos casos em que a estrutura legal inadequada, por exemplo, porque viola os padres mnimos estabelecidos internacionalmente, espera-se que as transnacionais se comprometam com padres mais elevados do que aqueles estipulados no pas onde se encontram.

II.2 UNCTAD World Investment Report 2010


O foco do relatrio de 2010 o investimento em low carbon economies. Nesse cenrio, vem se destacando as empresas transnacionais de origem dos pases desenvolvidos. Seus pases de origem tm investido na reduo de emisses de

O DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL E AS EMPRESAS

23

gases de efeito estufa (GEE) visando o cumprimento das metas acordadas pelo Protocolo de Kyoto, alm da criao de um novo mercado de produtos low carbon por meio da combinao de incentivos a pesquisa, polticas especficas e regulamentao favorvel. importante salientar o fato de as TNC serem ainda as maiores poluidoras e causadoras de danos e impactos ambientais. Logo, pelo lado das empresas, o investimento direto em tecnologias low carbon cada vez mais um meio de buscar compensar suas prprias emisses e impactos ambientais, obtendo rentabilidade com a exportao de tecnologia limpa. No entanto, importante destacar que os investimentos diretos realizados atualmente em economias em desenvolvimento, na grande maioria, esto centrados em setores industriais tidos como sujos ou poluidores rejeitados nos pases de origem. Nesse sentido, hoje possvel observar fenmeno de investimentos na frica, em reas em que a estabilidade poltica foi alcanada. Estes so originalmente da China, Brasil, Mxico, Rssia e frica do Sul (BRICS). Ou seja, alm de pases receptores de investimentos passam as empresas de origem dos BRICS a atuarem como investidoras com o suporte financeiro de seus respectivos Estados. necessrio atentar, no caso do Brasil, s regras das Convenes Internacionais do Trabalho, Meio Ambiente e de Direitos Humanos, sob o risco de verem-se frustradas suas ambies de liderana regional e multilateral. Infelizmente, no o que se tem observado, pelo abaixo retratado, no caso do setor de minerao. Em 2010 a atividade: obteve lucros de 157 bilhes de dlares e gerou divisas que chegaram a 51 bilhes de dlares, o que corresponde a 25% do total das exportaes brasileiras. Assistimos, atualmente, a uma flexibilizao de leis e regras de controle ambiental, reduo da reserva legal dos imveis rurais e a um marco regulador da minerao caracterizado por baixas taxas de royalties e normas ambientais frgeis.10 Assim sendo, os investimentos em pases em desenvolvimento e menos desenvolvidos se pautam, principalmente, em regras no vinculantes e mais brandas do que aquelas nos pases das matrizes dos investidores. Ademais, nesse cenrio, normalmente as regras dos pases em desenvolvimento podem ser conflitantes com tratados internacionais, dificultando o prolongamento das boas prticas
10 FIDH; Justia Global e Justia nos Trilhos. Sumrio Executivo. Quanto Valem os Direitos Humanos? Pg. 4.

24

A ECONOMIA VERDE NO CONTEXTO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL

da matriz para suas filiais no exterior, estimulando um desenvolvimento nada sustentvel nos pases hspedes menos desenvolvidos, como destacado acima. nesse contexto que se situa a discusso sobre a obrigatoriedade de regras dirigidas s atividades econmicas das empresas multinacionais e transnacionais quando de suas atividade no exterior.

III Normas obrigatrias sobre direitos humanos voltadas para as atividades econmicas das empresas multinacionais
O cenrio internacional est diante de duas vertentes que, a princpio, parecem incompatveis: o crescimento econmico, de um lado, e a proteo do meio ambiente e dos direitos humanos, do outro. O resultado disto o surgimento de ramo do Direito Internacional conhecido como Direito Internacional do Desenvolvimento Sustentvel. Esta uma nova rea do Direito Internacional que vem ganhando fora. Por ser bastante nova, suas delimitaes e princpios ainda esto em fase de concretizao e alcance da opiniu iuris. cada vez maior a percepo de que envidar esforos que visem o respeito aos direitos bsicos do cidado garantia de reconhecimento no mercado e aumento de credibilidade. nesse passo que algumas empresas estabelecem suas estratgias de atuao, como pode ser observado pela declarao abaixo reproduzida da fala de diretor de grande conglomerado internacional: We believe corporations play an important role in supporting human rights, and that our presence in developing countries positively influences issues relating to the treatment of people. We condemn human rights violations in any form. We seek to be responsible corporate citizens, and recognize that we have both the opportunity and responsibility to improve the quality of life wherever we do business.11 As principais correntes acerca da aplicao de regras que tratam de padres mnimos de respeito aos direitos humanos a serem aplicadas s empresas multinacionais so unssonas quanto necessidade de sua existncia ante a percepo de que o crescimento econmico no fim em si mesmo, mas um meio para elevao da qualidade de vida das populaes. Divergem apenas em relao natureza e ao ritmo de vinculao das normas de conduta.

11 www.exxonmobil.com/corporate/Citizenship/Corp_citizenship_Com_transparency.asp

O DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL E AS EMPRESAS

25

imperioso afirmar que o desenvolvimento sustentvel traz a tona o surgimento de um novo bem jurdico. Esse novo bem representado por geraes futuras que, para existirem, precisam que o meio ambiente e os direitos humanos sejam devidamente protegidos. Sendo assim se iniciam as discusses sobre (i) a existncia de regras que disciplinem estes direitos, (ii) a quem estas regras devem ser dirigidas e (iii) quais as formas possveis para sua aplicao. Neste sentido, incluir as empresas enquanto agentes promotores do desenvolvimento sustentvel, dada a sua presena no cenrio internacional, poder econmico e mobilidade, um caminho natural e inexorvel. Diante desta constatao, surgem as seguintes indagaes: as multinacionais so sujeitos de Direito Internacional? Como definir a responsabilidade dessas empresas em relao aos direitos humanos? No seria esta uma responsabilidade dos Estados? Nos casos de Estados falidos, em que os governos esto sob o controle de faces que os usurparam, muitas vezes pela prtica de crimes internacionais, como o genocdio, at que ponto as empresas localizadas nessas reas podem ser consideradas cmplices, por ao ou omisso, na defesa de direitos humanos bsicos. Antes de adentrar especificamente no debate sobre as principais posies relativas vinculao de regras de proteo dos direitos humanos s multinacionais, vale ressaltar breve exposio histrica sobre o surgimento dessas regras.

III.1 A evoluo das negociaes sobre regras obrigatrias para as empresas multinacionais sobre direitos humanos Em 1970 a Organizao das Naes Unidas (ONU) deu incio primeira tentativa de regular a atuao de empresas multinacionais por meio de regras obrigatrias. Em 1976 a Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE) lanou as suas guidelines para as empresas multinacionais. No ano seguinte, a Organizao Internacional do Trabalho (OIT) editou a Declarao Tripartite de Princpios Voltados para a Regulao da Atuao das Empresas Multinacionais. Estas ltimas duas organizaes, a partir de 2000, passaram a incluir, em seus documentos, princpios de direitos humanos e so exemplos de regras soft law. Alm disso, em 2000, o Global Compact, documento de grande relevncia das Naes Unidas, ganhou operacionalidade e se revelou muito importante na promoo dos princpios da ONU de direitos humanos, de direito do trabalho, de proteo do meio ambiente e, a partir de 2004, de anticorrupo. Neste sentido, o Global Compact se tornou a maior iniciativa de responsabilidade social corporativa.12
12 Traduo livre do conceito de corporate social responsibility.

26

A ECONOMIA VERDE NO CONTEXTO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL

O primeiro esboo de regras, ou draft, para as empresas multinacionais foi apresentado perante a Comisso de Direitos Humanos (Comisso) na ONU para a adoo na sesso de 2004. Na poca, a Comisso, a despeito de confirmar a importncia da iniciativa, negou obrigatoriedade ao regime recm-elaborado, tratando-o como proposio merecedora de maior aprofundamento. Com vistas a dar continuidade discusso, a Comisso requereu ao secretrio-geral da ONU a nomeao de representante especial (SRSG Special Representative), inicialmente com mandato de dois anos, para a identificao de standards e polticas internacionais no que diz respeito a direitos humanos e negcios e melhor elaborar conceitos como cumplicidade corporativa e esfera de influncia que de acordo com o primeiro draft pareciam sem soluo. Vale destacar que no dia 25 de julho de 2005 o Conselho Econmico e Social da ONU aprovou o pedido da Comisso, e trs dias depois o secretrio-geral Kofi Annan nomeou John G. Ruggie para o cargo de secretario especial. A resistncia das empresas em concordarem com regras obrigatrias sobre direitos humanos a elas dirigidas reforou ainda mais a necessidade de as diretrizes a serem adotadas nesse sentido serem mais claras e objetivas. Alguns so os pontos nodais aos quais dedicaram-se os especialistas, e especialmente John Ruggie at tornado pblico, em 2011, os chamados Guiding Principles on Business and Human Rights, doravante denominados de princpios de 2011. Buscou-se nessa parte eleger a discusso de trs pontos que geraram controvrsias entre juristas e interessados no tema: serem as empresas sujeito de Direitos e obrigaes no mbito internacional, o escopo dos princpios e normas a serem obedecidos e promovidos por elas quando de suas atividades e a esfera de atuao das mesmas em relao s suas obrigaes, caso existentes. A escolha dos eixos acima deveu-se s caractersticas dos pases da Amrica Latina, inclusive Brasil, onde a perspectiva de investimentos estrangeiros no setor primrio concreta, sendo considerados pases em sua maior parte com instituies democrticas estabelecidas, dispondo de regulao slida sobre o tema dos Direitos Humanos e meio ambiente, mas onde ainda se observa fragilidade quanto sua capacidade de torn-las efetivas. No pargrafo 11, Parte II dos Princpios de 2011 assim disps o secretrio especial sobre as obrigaes das empresas em relao s suas atividades econmicas e promoo dos direitos humanos: Business enterprises should respect human rights. This means that they should avoid infringing on the human rights of others and should address adverse human rights impacts with which they are involved.

O DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL E AS EMPRESAS

27

Quanto s obrigaes dos Estados, definiu o mesmo relatrio, no pargrafo 1, parte I: States must protect against human rights abuse within their territory and/or jurisdiction by third parties, including business enterprises. This requires taking appropriate steps to prevent, investigate, punish and redress such abuse through effective policies, legislation, regulations and adjudication. de se notar a obrigao primria dos Estados em prevenir e promover abuso em relao aos Direitos Humanos em seus territrios ou jurisdies de terceiros pases, incluindo praticados por empresas. O texto do princpio expressa a obrigatoriedade dos Estados quanto elaborao de polticas e regras voltadas para reprimir e evitar tais abusos. No que se refere s empresas, segundo o observado no texto, observa-se claramente que a obrigao secundria e depende da atuao do Estado para que seja exercida. Isto coincide com a preocupao do autor expressa da seguinte forma: the same range of duties to corporations that currently apply to states, differentiated only in degree within undefined corporate spheres of influence, would generate endless strategic gaming and legal wrangling on the part of governments and companies alike. Ou seja, estabelecer regras obrigatrias para empresas e Estados relativamente aos direitos humanos poderia levar a um jogo de fuga de obrigaes, dada a duplicidade de competncias para a execuo dos direitos elencados. Lembra inclusive em seu texto, o autor, caso ocorrido no norte do Brasil entre a Cia. Vale do Rio Doce e a FUNAI, no que tange contribuio para fundo de compensao voltado para a proteo de reservas indgenas localizadas nas proximidades das operaes de extrao da empresa. As illustrated by a recent Brazilian case where a corporation and a government authority are contesting which one reneged on its legal obligations to provide support to communities of indigenous peoples, the rights of vulnerable groups and individuals are not well served in such circumstances.13

13 Idem. p. 826

28

A ECONOMIA VERDE NO CONTEXTO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL

Ademais, quais as regras a que estariam as empresas sujeitas, uma vez que dependendo do Estado em que opera a filial podem no estar vigentes as principais convenes internacionais sobre meio ambiente e direitos humanos. The list included rights that states have not recognized or are still debating at the global level, including consumer protection, the precautionary principle for environmental management, and the principle of free, prior and informed consent of indigenous peoples and communities.14 Diante do poder econmico que detm as empresas e da fragilidade econmica de certos Estados, estes so muitas vezes cooptados na perspectiva do crescimento econmico e gerao de empregos, ficando incapazes de submeter as primeiras ao cumprimento das regras locais e promovendo, muitas vezes, sua flexibilizao, o que compromete a mdio prazo os objetivos iniciais do investimento. A extraterritorialidade da jurisdio faz-se necessria para o julgamento das empresas matrizes em seus pases de origem, por violaes de suas filiais s regras dos pases hspedes. O princpio 2 da parte I dos Guiding Principles de maro de 2011 assim dispe: States should set out clearly the expectation that all business enterprises domiciled in their territory and/or jurisdiction respect human rights throughout their operations. Nos comentrios ao referido princpio, a extraterritorialidade da jurisdio da matriz para alcanar as violaes de suas filiais no exterior tratado como mecanismo vlido. Ainda que no regulado internacionalmente, inexiste vedao. Bastaria apenas que internamente dispusessem os Estados de regulao prpria nesse sentido. A exemplo de mecanismos anticorrupo, j em funcionamento em diversos pases, poder-se-ia imputar s matrizes violaes de suas filiais aos princpios de direitos humanos, referendados no mbitos internacional. Quando o pas hspede dos investimentos no for signatrio das Convenes Internacionais sobre Direitos Humanos, ou da Organizao Internacional do Trabalho (OIT) e Tratados sobre Meio Ambiente, devem prevalecer as regras domsticas do pas de origem da matriz, podendo a mesma ser acionada em sua jurisdio pelas violaes cometidas por filial no exterior e com base na legislao domstica do pas investidor.
14 Idem. p. 825.

O DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL E AS EMPRESAS

29

O incremento da efetividade do regime internacional de direitos humanos convive com o desafio de dar maior responsabilidade s corporaes transnacionais na rea dos direitos humanos, acarretar em enfraquecimento da capacidade regulatria, adjudicante e de governana do Estado. Nesta esteira, a despeito de almejarem regras obrigatrias s empresas transnacionais, reconhecem os autores que, num primeiro momento, no se aguarda que a adoo das mesmas seja vinculante, at que seja formada a necessria opiniu iuris em torno delas.15 Ou seja, para a aplicao vinculante das normas do draft faz-se primeiro fundamental que tornem-se prtica, costumes, fonte do Direito Internacional. Alm disso, aguarda-se a incluso das mesmas nos contratos internacionais, bem como acordos de investimentos, como se ver no tpico a seguir em que ser exposto caso que versa sobre conflito entre interesses econmicos e direitos humanos, quando o ltimo fica sacrificado em prejuzo da comunidade envolvida.

IV Caso Compaa de Aguas del Aconquija S.A. (CAA) e Vivendi Universal S.A. X Repblica Argentina em nome da Provncia de Tucumn16
O caso diz respeito a problemas que se originaram a partir da relao estabelecida entre as partes acima especificadas, decorrente de um concession agreement, doravante denominado de contrato de concesso de prestao de servio de distribuio de gua. No direito brasileiro a figura a que este se assemelha a de um contrato de concesso de servio pblico, que ser analisado na prxima parte do estudo. Figuraram como demandantes a Compaa de Aguas del Aconquija S.A. (CAA) e Vivendi Universal S.A. (antiga Compagnie Gnrale des Eaux CGE) e como demandada a Repblica Argentina em nome da Provncia de Tucumn. O servio de distribuio de guas foi submetido a um procedimento de concesso realizado pelo governo argentino da Provncia de Tucumn. A empresa que ganhou a concesso foi a Compaa de Aguas del Aconquija S.A. (CAA). Esta, por sua vez, celebrou um contrato com a empresa francesa Vivendi Universal S.A. (antiga Compagnie Gnrale des Eaux CGE) para a prestao do servio.
15 Neste sentido, ver trecho da pgina 914: the development of a treaty requires a high degree of consensus among nations. Although a few countries have already indicated their support for the Norms, as yet there does not appear to be an international consensus on the place of business and other nonstate actors in the international legal order. 16 Todas as informaes (caso, argumentos e fatos) referentes ao caso em questo foram retiradas do laudo arbitral Case No. ARB/97/3.

30

A ECONOMIA VERDE NO CONTEXTO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL

Desse modo, h dois contratos em questo no plano interno: (1) Provncia de Tucumn com Compaa de Aguas del Aconquija S.A. (contrato de concesso) e (2) Compaa de Aguas del Aconquija S.A. com Vivendi Universal S.A. (contrato privado). No plano internacional h tambm dois instrumentos normativos em questo: (1) ICSID (Convention on the Settlement of Investment Disputes Between States and other Nationals of Other States) e (2) Contrato de Investimento (BIT) entre Argentina e Frana. Os demandantes enxergaram esse caso como exemplo de tratamento indevido do investidor estrangeiro. As autoridades de Tucumn teriam negado tratamento justo e equitativo ao investidor, sistematicamente privado dos direitos garantidos no Acordo Bilateral de Investimentos, BIT. Alm disso, as autoridades de Tucumn teriam usado de seu poder discriminatrio para impor mudanas de tarifas, violando os termos do contrato de concesso e gerando custos adicionais e imprevistos aos demandantes. Alegaram tambm que as autoridades da Provncia, ao se utilizarem da mdia para incitar a hostilidade da populao contra as concessionrias estrangeiras, incentivando que os consumidores no pagassem as contas, provocaram prejuzos intangveis com a destruio do valor econmico do contrato de concesso. Em meados de 1997, CGE/Vivendi e CAA no tinham outra opo a no ser dar fim ao contrato de concesso. Extinto o contrato, as demandantes alegam que foram obrigadas prestao do servio pelos prximos dez meses sem que fossem cobradas faturas pendentes nem ajuizadas quaisquer aes judiciais. As demandantes alegam que as violaes da Repblica da Argentina consistiriam em: (i) tratamento justo e equitativo previsto no art. 3 e 5(1) e (3) do BIT. (ii) expropriao do investimento estrangeiro, violando o art. 5(2) do BIT. Para a parte demandada, Governo da Argentina, o caso envolveria exclusivamente questes relativas ao contrato de concesso, a seu ver violado pela empresa concessionria, no fazendo parte da competncia do Tribunal (ICSID) o julgamento da questo, preliminar rejeitada pelo tribunal do ICSID. Preliminarmente, foi alegado pela demandada que o controle da CAA foi adquirido em junho de 1996, violando os termos do contrato de concesso, uma vez que esse exige o consentimento do Poder Executivo de Tucumn para concluir a transferncia. Como o consentimento nunca foi dado demandante empresa francesa, a alegao de violao do Acordo Bilateral seria incabvel, pois seus direitos foram adquiridos de forma ilegal. Respondendo acusao de que as autoridades de Tucumn aumentaram as tarifas de forma unilateral, o Governo da Argentina alega que a CAA, desde

O DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL E AS EMPRESAS

31

o primeiro momento e sem avisar a populao, dobrou o valor da tarifa de gua. Alm disso, houve o fornecimento de gua turva e no potvel ao longo de muitas semanas. Segundo a tese argentina, acordos bilaterais no tm como escopo proteger os investidores de suas prprias aes e erros, nem garantir regalias quanto atividade regulatria do Estado. Abandonado o contrato pela concessionria francesa, segundo argumentao do governo argentino, no teria restado outro caminho a Provncia seno assumir a prestao do servio e garantir o fornecimento de gua potvel para a populao. Longe de constituir uma desapropriao injusta e desigual, Tucumn apenas exerceu sua obrigao perante sua populao. Os pedidos da demandada foram: (i) se o Tribunal entender que so devidas reparaes por danos, que sejam apenas contabilizados os emergentes e no os lucros cessantes; (ii) pagamento das despesas relacionadas ao processo da arbitragem no caso de perda do procedimento.

IV.1 Acordo de investimentos e os direitos humanos Com a breve exposio dos fatos, surge a questo do interesse pblico nos acordos de investimentos, bem como nos contratos de concesso. No caso em tela, o governo argentino e as empresas prestadoras de servio falharam na proteo do interesse pblico em meio a processos judiciais, aumento de tarifas e medidas arbitrrias, restando populao o maior prejuzo. Os acordos de investimento (BIT) so amplos, ou seja, no dizem respeito a um empreendimento especfico, aplicam-se a qualquer investimento realizado, no caso pela Frana na Argentina, e vice-versa. Detendo papel passivo quando das negociaes do mesmo, sofre a sociedade, no caso, beneficiria direta da concesso do servio, as consequncias dos conflitos de competncia e choque entre legislaes interna e internacional. A questo crucial a desconsiderao, quando de sua negociao, da existncia de outros atores, alm das empresas e do Estado, impactados pelos empreendimentos que surgem em seu mbito, fazendo dos acordos de investimento uma ameaa ao criarem regime especial legalmente vinculante com grande impacto socioambiental. Um acordo de investimento celebrado entre pases em desenvolvimento e pases desenvolvidos com grande poder de barganha pode priorizar ganhos de capital para as empresas investidoras, prejudicando a populao diretamente afetada:

32

A ECONOMIA VERDE NO CONTEXTO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL

A bilateral investment treaty between a developed and a developing country is founded on a grand bargain: a promise of protection of capital in return or the prospect of more capital in the future.17 Sheldon Leader, professor da Universidade de Essex, no artigo Two ways of linking economic activity to human rigths,18 apesar de reconhecer a desarmonia que sempre acompanhou as relaes entre investimentos, crescimento econmico e proteo dos direitos bsicos j enxerga uma mudana de paradigma e sugere formas de compatibilizaao entre os variados princpios. Segundo o autor, o paradigma da acumulao a qualquer custo j foi quebrado. No sculo XXI necessrio pens-lo em conjunto com o respeito aos direitos humanos. Esses devem ser orientadores da postura empresarial. A incluso dos direitos bsicos dos empregados aos de seus acionistas, bem como aos da comunidade afetada por suas aes, a sada.19 O professor Sheldon Leader, em seu artigo, trabalha algumas formas de incluso dos princpios dos direitos humanos na rotina das empresas e em suas relaes com fornecedores e clientes por meio dos contratos. Quando a implementao ou promoo de princpios dos direitos humanos vista como obstculo aos interesses econmicos das empresas, na ponderao, os interesses dos indivduos impactados pela atividade econmica so sacrificados. Sob esse prisma, possvel justificar um acordo de investimentos dispondo que durante sua vigncia o pas no poder modificar sua lei interna quando afetar a continuidade do investimento, mesmo que se refira a nova lei adoo de regras trabalhistas mais justas, por exemplo.20 O desafio proposto passa pela reformulao do processo de negociao e elaborao da norma, e por consequencncia das instituies, desde os contratos s instituioes governamentais. Espaos ampliados, transparncia dos processos e canais de comunicao contemporneos so novos meios de sano moral que contribuem para legitmidade e eficcia da norma. Diante das circunstncias atuais, o investidor no pode se eximir da preocupao com os direitos fundamentais, como se o campo do direito econmico fosse rea blindada e fora do escopo das regras cogentes. Alm disso, deve-se ter em mente que o conflito entre crescimento econmico e obedincia aos direitos

17 18 19 20

LEADER, Sheldon, Human Rights, Risks, and New Strategies for Global Investment, p.5. LEADER, Sheldon. pp.542. LEADER, Sheldon. pp.542. LEADER, Sheldon. pp.543.

O DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL E AS EMPRESAS

33

humanos j comea a ser transformado por meio de novos procedimentos de resoluo e normas cujas fontes no passam necessariamente pelos Estados. O Direito Privado surge ento como importante alternativa para a promoo dos direitos humanos pelas empresas e o fortalecimento do seu papel de agente transformador e promotor do desenvolvimento sustentvel. A insero de clusulas socioambientais e tambm a excluso das clusulas chamadas de estabilizao, que no permitem a adoo de regras de direitos humanos e ambientais ratificadas posteriormente assinatura dos acordos,21 so medidas sugeridas pelos autores que no enxergam muros entre a satisfao do indivduo e a promoo da riqueza num processo de mtuo reconhecimento de interesses que devem convergir numa eticidade sistmica. A adequao dos Acordos de Investimento aos princpios de direitos humanos pressupe certo limite liberdade de cada parte contratante (Estado e investidor), qual seja, o impacto sociedade civil, diretamente afetada. O acordo celebrado no s refletiria os interesses das partes signatrias, mas necessariamente o dos indivduos afetados por ele. A relao entre Estado e investidor passaria a contar com um terceiro componente, a sociedade.22

VI Concluses
Como ressaltado no estudo, a internacionalizao dos investimentos um caminho sem volta. Sequer as crises econmicas e financeiras mundiais tm a capacidade de inibir, por perodos mais longos, o fluxo do capital internacional. Ao contrrio, a crise econmica de 2008 acarretou em oportunidades para os pases em desenvolvimento e em transio, na medida em que estiveram mais imunes s suas causas, em razo de regras menos liberais voltadas para o setor financeiro e preos elevados das commodities no mercado internacional. No entanto, o foco dos investimentos dos pases em desenvolvimento, enquanto investidores e receptores de capital, no setor primrio preocupante. Alm das conhecidas razes para que se privilegie setores industriais com emprego de maior tecnologia, os impactos ambiental e social inerentes s atividades de extrao de recursos naturais tornam-se verdadeiro custo a ser contabilizado, principalmente por empresas desatentas com sua preveno. Por isso a discusso sobre regras obrigatrias para as empresas no que diz respeito aos direitos humanos vem alcanando variados setores da sociedade
21 LEADER, Sheldon, Human Rights, Risks, and New Strategies for Global Investment, pp. 32,33. 22 LEADER, Sheldon, Human Rights, Risks, and New Strategies for Global Investment, ISSJ 185r UNESCO2005. Published by Blackwell Publishing Ltd., pp. 6 e 7.

34

A ECONOMIA VERDE NO CONTEXTO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL

global, atentos magnitude dos grandes conglomerados e capacidade econmica e poltica para influenciarem os Estados onde esto, bem como executarem eles prprios polticas e medidas de promoo do desenvolvimento sustentvel nas reas em que atuam. Enquanto as normas de RSC esto no campo do voluntarismo tempo de internaliz-las, de modo que se configure prtica internacional generalizada, com benefcios a serem colhidos pelos pases mais pobres, que h muito sofrem com a explorao desordenada de seus recursos naturais pelas grandes empresas, muitas vezes em parceria com os Estados. A necessria ponderao dos princpios de direitos humanos quando da assinatura dos acordos econmicos e comerciais e na negociao de contratos entre agentes privados e/ou pbicos soluo que j vem acontecendo, mesmo que ainda timidamente e com pouca eficcia quanto superviso e ao monitoramento do cumprimento das correspondentes clusulas. Tambm as instituies financeiras tem responsabilidade e papel relevante na promoo do desenvolvimento sustentvel. Os Princpios do Equador so uma iniciativa a ser encorajada, pela adeso transparente e comprometida das instituies financeiras em promover atividades econmicas que tenham por objetivo o incremento do desenvolvimento sustentvel. Assim como em outros ramos do Direito Internacional, o do desenvolvimento sustentvel encontra-se em vias de consolidao gradual pelo fortalecimento de seus princpios e prticas, concretizando um novo regime legal em que a cooperao para promoo dos interesses coletivos uma prioridade, reflexo de um novo capitalismo em que os benefcios dos progressos advindos da globalizao devam, de fato, ser absorvidos por todos.

SOLUTIONS APPORTES PAR LE DROIT INTERNATIONAL PRIV LA RESPONSABILISATION INSUFFISANTE DES ENTREPRISES DANS LE CAS DES DOMMAGES ENVIRONNEMENTAUX INTERNATIONAUX
CARINA COSTA DE OLIVEIRA1

La complexit des catastrophes environnementales loigne la perspective de pouvoir prvenir et rparer de manire efficace les dommages causs, tant au plan national que rgional et international, par le biais du droit international de lenvironnement, tel quil se prsente aujourdhui. Les dversements dhydrocarbures dans le Golfe du Mexique, la frontire de la France et de lEspagne, en Suisse, au Nigeria, dversements oprs par des socits connues comme BP, Exxon Valdez, Shell illustrent, dune part, cette complexit et dmontrent, dautre part, le traitement inefficace de la rparation des dommages qui sont plutt jugs par des tribunaux nationaux que par des tribunaux internationaux. Dans ce contexte, lutilisation de plusieurs mthodes est ncessaire pour mieux intgrer et encadrer des acteurs non-tatiques, tels que les entreprises, qui sont lorigine dune grande partie des dommages environnementaux. Leur capacit de dlocalisation, de circulation conomique et juridique dans plusieurs tats diminue la probabilit dun contrle effectif de leurs activits. Ressort de cette situation le besoin danalyser, dans un premier temps, linsuffisante responsabilisation des entreprises, auprs des tribunaux internationaux et nationaux, pour les dommages environnementaux internationaux (1) pour, dans un second temps, identifier quelles solutions pourraient tre apportes par le droit international priv (2).

1) Insuffisante responsabilisation des entreprises auprs des tribunaux internationaux et nationaux, pour les dommages environnementaux internationaux
Les tribunaux internationaux et nationaux narrivent pas responsabiliser les entreprises pour les dommages environnementaux internationaux. Il convient donc, ce sujet, danalyser le contexte gnral et quelques raisons expliquant cette absence de responsabilisation dans le cadre international (a) et national (b).
1 Doctorante Paris-II, Panthon-Assas, ATER FGV-Direito Rio, Chercheuse au PDMA- Programa em Direito e Meio Ambiente da FGV-Direito Rio.

36

A ECONOMIA VERDE NO CONTEXTO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL

a) Une insuffisante responsabilisation auprs des tribunaux internationaux Linsuffisante responsabilisation des entreprises auprs des tribunaux internationaux est une question qui concerne indirectement les tribunaux internationaux publics et directement les tribunaux internationaux privs. Dans le premier cas, les entreprises peuvent tre indirectement concernes dans la mesure o les tats doivent prendre des mesures internes en raison dune condamnation prononce par un tribunal international suite une pollution commise lchelle internationale par une entreprise ressortissant de cet tat. Cependant, les dommages environnementaux internationaux qui ont t jugs par ces tribunaux internationaux nont pas abouti une responsabilisation des tats. Les obstacles la responsabilisation sexpliquent par labsence dune bonne structure de rglement des diffrends, comme la CIJ2; et par la prpondrance de la prise en compte de la libert du commerce au dtriment de la protection de lenvironnement, ce qui se passe dans le cadre des dcisions manant des intgrations multilatrales comme lOMC3, ou rgionales comme lAlena4 et le Mercosur5. Dans le second cas, les entreprises peuvent tre directement responsabilises par les tribunaux internationaux privs. Deux exemples peuvent tre cits: les arbitrages effectus dans le cadre du Centre International de Rglement des Diffrends des Investissements CIRDI6 et de la Cour de Commerce Internatio2 Les deux principales affaires sur lenvironnement nont pas trait de la responsabilit des Etats dans les dommages causs: affaire Gabckovo-Nagymaros Project , Hongrie contre Slovakie, Rapport de 1997; Affaire Pte papiers, Argentine contre Uruguay, Disponible sur: <http://www.icj-cij.org/docket/index. php?p1=3&p2=3&code=au&case=135&k=88>. Accs: le 13 juin 2011. OMC. Affaire Brsil Pneumatiques Rechaps, WT/DS332/AB/R. Disponible sur: <http://www.wto. org/english/tratop_e/dispu_e/cases_e/ds332_e.htm>. Accs: le13 juin 2011; GATT, Thon I et II; Etats Unis-Automobiles, BISD 30S/107. Disponible sur: <http://www.wto.org/english/tratop_e/dispu_e/gt47ds_e.htm>. Accs: le 13 juin 2011; Canada-Saumons, 35X/98. Disponible sur:< http://www.wto.org/english/tratop_e/dispu_e/gt47ds_e.htm>. Accs : le 13 juin 2011 ; OMC, Affaire Etats-Unis Essence, WT/DS2/AB/R. Disponible sur: <http://www.wto.org/english/tratop_e/ dispu_e/gt47ds_e.htm>. Accs: le 13 juin 2011; Affaire Etats-Unis-Crevettes. Disponible sur: <http:// www.wto.org/english/tratop_e/dispu_e/cases_e/ds58_e.htm>. Accs: le 13 juin 2011. ALENA. Cas Reservatrio Silva. Disponible sur: <http://www.nafta-sec-alena.org/fr/DecisionsAndReports.aspx?x=312 >. Accs : le 13 juin 2011 ; Cas Cozumel. Disponible sur: < http://www.nafta-sec-alena.org/fr/DecisionsAndReports.aspx?x=312 >. Accs: le 13 juin 2011; Cas Metales y derivados. Disponible sur: < Disponible sur: < http://www.nafta-sec-alena.org/fr/DecisionsAndReports.aspx?x=312 >. Accs: le 13 juin 2011. MERCOSUR Affaire Argentina et Uruguai pneus. Disponible sur: <http://www.mercosur.int/msweb/ SM/es/Controversias/TPR/TPR_Laudo001-2005_Importacion%20de%20Neumaticos%20Remoldeados.pdf>. Accs: le 13 juin 2011. CIRDI, Metalclad Corporation c. tats-Unis du Mexique, 30 aot 2000, Aff. no. ARB (AF) 97/1. Voir ce propos: GAILLARD (E.), La jurisprudence du CIRDI, Paris, Pedone, 2004, p. 669-680; Azurix Corp c. Rpublique dArgentine, 14 juillet 2006, Aff. no. ARB/01/12. Voir ce propos: FOURET (J.), KHAYAT (D.),Recueil des commentaires des dcisions du CIRDI (2002-2007), Bruxelles, Bruylant, 2009, p. 430-435; CIRDI, Biloune and Marine Drive Complex Ltd c. Ghana Investments Centre, 30 juin 1990. Disponible sur: <http://www.biicl.org/files/3935_1990_biloune_v_ghana.pdf>. Accs le: 28 jan. 2010; Compaia

SOLUTIONS APPORTES PAR LE DROIT INTERNATIONAL PRIV

37

nale CCI7. Il apparat alors que, par le moyen de larbitrage il devient possible de traiter la question de la rparation environnementale qui doit tre supporte par les entreprises. Mme si ce choix prsente des avantages comme la pratique des arbitres qui ont recours de manire rgulire aux experts, ce qui est observ paralllement, cest la considration par ces mmes arbitres, dans une proportion bien modeste, des principes du droit international de lenvironnement et des conventions environnementales8, ainsi que la faible participation des tiers9. La confidentialit et la production de preuves sont aussi des sujets qui restent dvelopper sur ce point, pour rpondre aux besoins de la protection de lenvironnement. Dans ce contexte, les rglements de diffrends internationaux environnementaux ne bnficient pas dune structure capable daboutir des rsultats, comme une Cour mondiale de lenvironnement pourrait le faire. Les dommages environnementaux sont difficilement rpars et les pollueurs, trs souvent des entreprises, sont difficilement touchs. Les traits environnementaux ne se proccupent pas dindiquer des systmes de rglements des diffrends effectifs10,
del Desarrollo de Santa Helena S.A c. Rpublique du Costa Rica, 17 fvrier 2000, Affaire no. ARB/96/1. Voir sur le sujet: GAILLARD (E.), La jurisprudence du CIRDI, Paris, Pedone, 2004, p. 567-576. 7 Pour un rsum de 8 arbitrages lis a des dommages environnementaux voir: JOLIVET (E.), Chronique de jurisprudence arbitrale de la Chambre de commerce internationale (CCI): aspects du droit de lenvironnement dans larbitrage CCI, Gaz.Pal., 4 dcembre 2004, n. 339, p. 54; voir aussi: CLAY (T.), Arbitrage et environnement, Les cahiers de larbitrage, Gaz. Pal., 29 mai 2003, n. 149, p. 5. 8 Voir ce propos: MAYER (P.), Lapplication par larbitre des conventions internationales de droit priv, in, Linternationalisation du droit, Mlanges Yvon Loussouarn, Paris, Dalloz, 1994, p. 275; FOUCHARD (P.), Lapplication par larbitre des conventions internationales, Rec. Cours La Haye, juillet 1996. 9 ARB/02/3, Para. 17 et 18. Sur cette dcision voir: STERN (B.), Un petit pas de plus: linstallation de la socit civile dans larbitrage CIRDI entre Etat et investisseur, Revue de larbitrage, 2007, n. 1, janviermars, p. 9 12; ARB/ ARB/03/19, Order in Response to a Petition for Transparency and Participation as Amicus Curiae, le 19 mai, 2005, para. 13, 16, 29 et 33. Disponible sur:< http://icsid.worldbank.org/ ICSID/FrontServlet?requestType=CasesRH&actionVal=showDoc&docId=DC516_En&caseId=C19> Accs le: 12 juin 2011. Pour une analyse dtaille de ces affaires voir: TENYER (E.), Investissements internationaux et arbitrage, Gaz. Pal., 15 dcembre 2005, n. 349, p. 1-6. 10 Convention-Cadre des Nations unies sur les changements climatiques, signe New York, le 9 mai 1992, entre en vigueurle 21 mars 1994, Art. 14.2 a) CIJ, b) Larbitrage conformment la procdure quadoptera ds que possible la Confrence des Parties dans une annexe consacre larbitrage; Convention pour la protection de la couche dozone, Vienne, 22 mars 1985, entre en vigueurle 22 septembre 1988, Art. 11.3 a) Arbitrage; b) CIJ; Convention des Nations unies sur le droit de la mer, Montego Bay, le 10 dcembre 1982, entre en vigueur le 16 novembre 1994, Art. 188 Soumission des diffrends une chambre spciale du Tribunal international du droit de la mer ou une chambre ad hoc de la Chambre pour le rglement des diffrends relatifs aux fonds marins ou un arbitrage commercial obligatoire; 2. Arbitrage, c) En labsence, dans le contrat, dune disposition sur la procdure arbitrale applicable au diffrend, larbitrage se droule, moins que les parties nen conviennent autrement, conformment au Rglement darbitrage du CNUDCI ou tout autre rglement darbitrage qui pourrait tre prvu dans les rgles, rglements et procdures de lAutorit, Annexe VII Arbitrage; Convention OSPAR pour la protection de lAtlantique Nord-Est et ses ressources, Paris, 22 sep.1992, entre en vigueur le 25 mars 1998, Art. 32.1. Arbitrage; Convention internationale sur lintervention en haute mer en cas daccident entranant ou pouvant entraner une pollution par les hydrocarbures, Bruxelles, 29 novembre 1969, entre en vigueur le 19 juin 1975, Chapitre II: De larbitrage, Art. 13, Art. 16. Si une procdure a t

38

A ECONOMIA VERDE NO CONTEXTO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL

capables de bien rsoudre un rglement et daboutir la responsabilisation de lauteur et, par voie de consquence, la rparation du dommage. De la mme manire, les tats narrivent pas non plus bien rendre les entreprises responsables des dommages environnementaux internationaux.

b) Les insuffisances de la responsabilisation des entreprises en matire de dommages environnementaux internationaux dans le cadre des tribunaux nationaux Les insuffisances de la responsabilisation des entreprises auprs des tribunaux nationaux peuvent tre tudies dans le contexte des dommages causs par des dversements dhydrocarbures11. tant donn que les traits qui sattachent la responsabilit pour dommages environnementaux sont difficilement ratifis12, ou bien ne prvoient aucun rgime de responsabilisation et de rparation13, il ne
engage entre deux Parties, toute autre Partie dont les ressortissants ou les biens ont t affects par les mesures considres, ou qui, en sa qualit dEtat riverain, a pris des mesures analogues, peut se joindre la procdure darbitrage en avisant, par crit, les Parties qui ont engag cette procdure moins que lune de celles-ci ne sy oppose; Convention de Ble sur le contrle des mouvements transfrontires de dchets dangereux et de leur limination, du 22 mars 1989, entre en vigueur le 05 mai1992, Art. 20.3 () a) la Cour internationale de Justice; e/ou b) larbitrage conformment aux procdures nonces dans lannexe VI; La Convention sur les effets transfrontaliers des accidents industriels, du 17 mars 1992, Art. 21. (a) CIJ; (b) Arbitrage, procdure: Annex XIII; Convention sur la diversit biologique, Rio de Janeiro, le 5 juin 1992, entre en vigueurle 29 dcembre 1993, Art. 27. 1 ngociation, Art. 27. 2 bons offices ou mdiation dune tierce Partie; Art. 27.3 Dclaration par crit prcisant si ltat accepte: a) larbitrage, conformment la procdure nonce la premire partie de lannexe II; b) la soumission du diffrend la Cour international de Justice; Convention sur la conservation des espces migratrices appartenant la faune sauvage, Bonn, 23 juin 1979, entre en vigueur le 01 novembre 1983, Art. XIII.2 Arbitrage, notamment celui de la Cour permanente dArbitrage de la Haye. 11 Lexemple des dommages nuclaires est aussi intressant, mais les problmatiques sont similaires celles des hydrocarbures. Voir ce propos: HEBERT (J.), La responsabilit dans le domaine de lnergie nuclaire, JCP, 1966, I, 1979; DEPRIMOZ (J.), Les innovations apportes par la loi n. 90.488 du 16 juin 1990 la mise en jeu de la responsabilit civile des exploitants nuclaires, JCP, 1990, I, 3467; FAGNART (J.-L), Recherches sur le droit de la rparation, in, Mlanges Roger O. Dalcq: responsabilits et assurances, Paris, Maison Larcier S.A., 1994, p. 141; HANQIN (X.), Transboundary Damage in International Law, Cambridge University Press, 2003, p. 100; VON BAR (C.), nvironmental Damage in Private International Law , Rec. cours, vol. 268, 1997, pp. 291-412; GUEGAN-LECUYER (A.), Dommages de masse et responsabilit civile, thse, Paris I, 2006, p. 143; BRUN (P.), Responsabilit civile extracontractuelle, Paris, Litec, 2005, p. 478-484. 12 Cest le cas de la Convention de Rgulation des ressources des activits en Antarctique adopte le 2 juin 1988 et de la Convention de Lugano du 16 septembre 1988. 13 Cest le cas de la Convention de Ble sur le contrle des mouvements trans-frontires de dchets dangereux et de leur limination adopte par la confrence des plnipotentiaires le 22 mars 1989, entre en vigueur le 5 mai 1992. Quant laspect oprationnel du transport de ces dchets, la convention renvoie aux normes internationales existantes, comme celles concernant lemballage, ltiquetage, larrimage ou la documentation, Celles qui sont affrentes au transport maritime de marchandises ou de dchets dangereux sont dordre prventif. Voir ce propos: SAHEB-ETTABA (A.), La protection juridique de lenvironnement marin dans le cadre du transport maritime de substances nocives et potentiellement dangereuses, Montral, Les ditions Thmis, p. 65.

SOLUTIONS APPORTES PAR LE DROIT INTERNATIONAL PRIV

39

reste pratiquement que lanalyse de la pollution due au transport maritime des hydrocarbures. Dautres domaines qui prvoient un systme de responsabilisation comme le nuclaire et larospatiale suivent la mme logique que celle tablie pour les dommages causs par les hydrocarbures. Partant, il est important dobserver les rgles applicables dans un tel contexte de dommages environnementaux, travers ltude des jurisprudences qui mettent en vidence les dveloppements et les insuffisances des tribunaux nationaux au plan de la responsabilisation des entreprises. Les principales Conventions qui traitent de la rparation des dommages causs par les hydrocarbures sont: la Convention sur la responsabilit civile pour les dommages dus la pollution par les hydrocarbures, du 29 novembre 196914, complte en 1992 par un Protocole; la Convention internationale portant la cration dun Fonds international pour les dommages dus la pollution par les hydrocarbures, conclue le 18 dcembre 1971 (FIPOL)15, le Fonds de 1992 qui a t prvu par le Protocole de 199216ainsi que le Fonds complmentaire, cr le 16 mai 200317. Dans ce cas, un systme uniforme pour la responsabilit civile en matire de dommages causs par les dversements dhydrocarbures des tats membres a t form indpendamment de ltat du pavillon et de la nationalit du propritaire du navire. Une des conditions poses est que la pollution doit affecter le territoire de ltat partie de la Convention et le rglement du diffrend doit tre fait par un tribunal national. En revanche, le retentissement international des effets de ces dommages dbouche sur limprvisibilit des consquences. tant donn que les dommages environnementaux internationaux peuvent tre des dommages de masse, les constructions juridiques telles que la responsabilit civile ou pnale deviennent difficilement adquates18. Les critres normalement utiliss pour ouvrir droit la rparation, comme le prjudice lgitime, personnel, direct et certain, sont mis en question19. De la mme manire, il ny a pas de valeur de march prcise pour les ressources naturelles20. Ces caractristiques peuvent tre observes dans les affaires suivantes.
14 Disponible sur: <http://www.ecolex.org/server2.php/libcat/docs/multilateral/fr/TRE000120.pdf>. Accs: le 2 dc. 2009. Voir ce propos: HANQIN (X.), Transboundary Damage in International Law, Cambridge University Press, 2003, p. 260 ; WU (C.), La pollution du fait du transport maritime des hydrocarbures: responsabilit et indemnisation des dommages, Monaco, Pdone, 1994. 15 Entre en vigueur en 1978, mais qui a cess dexister le 24 mai 2002.Disponible sur: <http://untreaty. un.org/unts/120001_144071/13/4/00010528.pdf>. Accs: le 2 dc. 2009. 16 Disponible sur: < http://fr.iopcfund.org/regs.htm>. Accs: le 17 dc. 2009. 17 En vigueur depuis le entr le 3 mars 2005 18 GUEGAN-LECUYER (A.), Dommages de masse et responsabilit civile, thse, Paris I, 2006, p. 135. 19 CADIET (L.), Les mtamorphoses du prjudice , in, Les mtamorphoses de la responsabilit, PUF, 1997, p. 39. 20 GUEGAN-LECUYER (A.), Dommages de masse et responsabilit civile, thse, Paris I, 2006, p. 192. ce propos voir aussi: PIERATTI (G.), Risque de pollution et scurit: un dfi pour les assureurs maritimes, Gazette du Palais, 13 juillet 2000, n. 195, p. 12.

40

A ECONOMIA VERDE NO CONTEXTO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL

Dans le cas rika21, tout dabord, laccident de 1999 a dbouch sur 7.130 actions de compensation contre le Fonds FIPOL, estimes un total de 211 millions deuros. Le Fonds na pas accept lindemnisation des dommages environnementaux per se et na pas tendu la responsabilit plusieurs acteurs. En outre, la Convention du Fonds a considr que les autres actions ne pouvaient pas tre portes contre les personnes traites dans la Convention en dehors de laction concernant le Fonds. De toute faon, les plaideurs ont port plainte en France et ont vu quelques-uns de leurs droits reconnus dans le cadre du Tribunal de Grande Instance de Paris en janvier 200822. Ce tribunal a considr applicable le droit commun franais combin avec la Convention de 1992. Selon sa dcision, la Cour peut appliquer les rgles du for aux personnes qui ne sont pas exclues du rgime de la Convention23. La dcision a tendu la condamnation pnale au propritaire du bateau, ladministrateur du navire, la socit de classification et au propritaire de la cargaison. Toutes ces personnes ont t condamnes ensemble la compensation de la valeur de 192.8 millions deuros. Il faut ajouter que ce tribunal a jug possible la compensation de quelques dommages environnementaux24 et celle des dommages moraux en sus des dommages matriels. A travers ce jugement, le tribunal franais a largi les interprtations sur ce qui peut tre indemnis et sur qui doit le faire, face aux interprtations restrictives du Fonds. Une autre affaire na pas eu les mmes rsultats. Dans laffaire Prestige, en effet, la demande de rparation a t plus complexe car le dommage a touch lEspagne, la France et le Portugal. Le Bureau du Fonds a reu 844 demandes totalisant la valeur de 1.018.8 million deuros. Lassureur de Prestige, le London P&I Club a refus de payer la part lie la responsabilit du propritaire car il voulait attendre les jugements du tribunal espagnol25. En Espagne, les actions des victimes ont t concentres dans la Cour Criminelle de Corcubin. Malheureusement cette Cour ntait pas prpare pour juger un cas aussi complexe que celui-ci. Cest pourquoi, les demandes de rparation sont restes lies la poursuite criminelle26, fait qui a retard la rparation des dommages causs.
21 RUIZ (J.-J), Compensation for pollution damage caused by oil tanker accidents: from Erika to Prestige, Aegean Rev. Law Sea, 2010, 1:37-60, p. 42. 22 Tribunal de Grande Instance de Paris, 11me chambre- 4me section, Jugement 16 janvier 2008. Disponible sur: <http://www.droit.univ-nantes.fr/labos/cdmo/centre-droit-maritime-oceanique/cdmo/breve/ ERIKA.jugement_complet.pdf >. Accs: le 11 juin 2011. 23 Page 292 et s. de la dcision. Du TGIP. 24 P. 309 de la dcision du TGIP. 25 RUIZ (J.-J), Compensation for pollution damage caused by oil tanker accidents: from Erika to Prestige, Aegean Rev. Law Sea, 2010, 1:37-60, p. 53. 26 RUIZ (J.-J), Compensation for pollution damage caused by oil tanker accidents: from Erika to Prestige, Aegean Rev. Law Sea, 2010, 1:37-60, p. 55.

SOLUTIONS APPORTES PAR LE DROIT INTERNATIONAL PRIV

41

Pour compliquer encore plus laffaire, le Gouvernement Basque et le Gouvernement Espagnol ont dcid de porter plainte contre la socit de classification amricaine, aux tats-Unis27. Dans cette affaire, le tribunal amricain ne sest pas considr comptent pour le cas car les tats-Unis navaient pas sign la Convention de 1992 sur la responsabilit civile. Mme si, dans le droit interne, les Etats-Unis ont adopt des rgles qui pourraient amener considrer la socit comme responsable, en particulier des rgles ouvertes lindemnisation des dommages causs par la ngligence des socits de classification, les juges ont considr quils navaient pas comptence pour juger cette affaire. Ce que ces cas font apparatre, cest que les Tribunaux nationaux qui ont sign la Convention peuvent interprter dune manire plus oriente vers la rparation que ne le font les rponses donnes par le Fonds, ce qui limite la porte de ce Fonds pour lvaluation et la rparation des dommages environnementaux. Le systme des Conventions ninclut pas toujours la rparation des dommages exclusivement environnementaux dans la notion de dommage par pollution. Lorsque les lois internes considrent la rparation du dommage environnemental pur, une distance entre le droit international et le droit interne est tablie. En revanche, lorsque la dcision dsigne un Tribunal qui nest pas prpar pour juger de cas complexes, ce qui est arriv avec le cas Prestige, ce jugement peut retarder la rparation du dommage. Do la conclusion que la loi qui doit tre applicable et le tribunal qui va juger le cas sont fondamentaux pour aboutir la responsabilisation des entreprises.Or, le droit international priv peut proposer des solutions pour amliorer ce contexte.

2) Solutions qui peuvent tre apportes par le droit international priv


Linteraction inefficace des systmes juridiques internationaux et des rgles de droit priv, comme la responsabilit, peut tre amliore par la mthode du droit international priv. Linteraction avec le droit international priv peut tre faite de deux manires: par la rgle de conflit de lois (a); et par le conflit de juridictions(b).

a) La rgle de conflit de lois, moyen dindiquer la loi qui va le mieux obtenir rparation du dommage La rgle de conflit de lois occupe une place ngligeable dans les traits environnementaux lorsquil est question dindiquer la loi qui va le mieux arriver la rparation du dommage. La plupart des traits nont pas de rgles de rattachement pouvant trancher sur les possibles conflits de lois ou bien ils les prvoient de manire
27 United States New York Southern District Court. Comunidad Autnoma del Pas Basco et al c. American Bureau of Shipping, 1:2004cv00671, 29 janv. 2004. Dcision du 2 janv. 2008.

42

A ECONOMIA VERDE NO CONTEXTO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL

alatoire. Les traits, soit renvoient expressment, sur des points particuliers, aux lois nationales28, soit prvoient des facteurs de rattachement qui dsignent le plus souvent la lex fori ou bien la loi du lieu de survenance du dommage. Quoi quil en soit, il convient de se pencher sur quelques exemples de rgles de conflit de loi releves dans les traits, sur le rle que les rgles de conflit de loi peuvent avoir et sur la manire de les utiliser pour mieux responsabiliser les entreprises. La plupart des traits environnementaux ne soccupent pas des rgles de conflit de lois, mme sils portent sur des sujets propos desquels la possibilit de dommages environnementaux internationaux est grande. Dans le domaine du climat, par exemple, le Protocole de Kyoto29 ninclut pas la prvision de ces rgles. En ce qui concerne la haute mer, les Conventions sur le sujet ne prvoient pas non plus quelle serait la rgle applicable en cas de dommage environnemental. Ni la Convention internationale sur lintervention en haute mer en cas daccident entranant ou pouvant entraner une pollution par les hydrocarbures30, ni le Protocole de 1973 sur lintervention en haute mer, en cas de pollution par des substances autres que les hydrocarbures, nont de prvisions sur les rgles de conflit de lois. Dans le domaine des produits chimiques, ni la Convention sur la procdure de consentement pralable en connaissance de cause, applicable certains produits chimiques et pesticides dangereux qui font lobjet dun commerce international31, ni la Convention de Stockholm du 22 mai 2001, sur les polluants organiques persistants32 nont de dispositifs sur le conflit de lois. Les Protocoles labors dans le cadre de la Convention sur la Diversit Biologique, comme le Protocole de Carthagne sur la prvention des risques biotechnologiques33 ne prsentent pas non plus ce type de rgle. Parmi les autres Traits qui prvoient des rgles de conflit, peuvent tre cits ceux qui sont lis au domaine de lnergie nuclaire34 et des hydrocarbures. Par
28 BOUREL (P.), Un nouveau champ dexploration pour le droit international priv conventionnel: les dommages causs lenvironnement , in, Linternationalisation du droit, Mlanges Yvon Loussouarn, Paris, Dalloz, 1994, p. 96. 29 Protocole de Kyoto la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques, du 11 dcembre 1997, entr en vigueurle 16 fvrier 2005. 30 Conclue Bruxelles le 29 novembre 1969. Disponible sur: <http://www.admin.ch/ch/f/rs/c0_814_289. html>. Accs: le 30 nov. 2009. 31 Du 10 septembre 1998, en vigueur depuis le 24 fvrier 2004. Disponible sur: <http://www.pic.int/ home.php?type=s&id=77>. Accs: 20 avr. 2010. 32 En vigueur depuis le 17 mai 2004. 33 Ralis Montral le 29 janvier 2000 et entr en vigueur le 11 septembre 2003. 34 Art. 14 b)Le droit national et la lgislation nationale signifient le droit ou la lgislation nationale du tribunal comptent en vertu de la prsente Convention pour statuer sur les actions rsultant dun accident nuclaire ; le droit ou la lgislation nationale est applicable pour toutes les questions de fond et de procdure qui ne sont pas rgles spcialement par la prsente Convention. Disponible sur:<http:// www.nea.fr/html/law/nlparis_conv-fr.html>. Accs: le 30 nov. 2009.

SOLUTIONS APPORTES PAR LE DROIT INTERNATIONAL PRIV

43

contre, leur utilisation ne tmoigne pas dune analyse approfondie des bnfices que ces rgles pourraient apporter la prvention du dommage, de sorte quils peuvent tre considrs comme insuffisants pour la protection de lenvironnement. Lutilisation du critre de la loi du for35 pour le premier cas, tout comme du critre de la loi du lieu de survenance du dommage36, dans le cas des hydrocarbures, ne peuvent servir de modles pour lutilisation de ces rattachements. Les rgles de conflit de loi peuvent amliorer la prvention et la rparation des dommages dans la mesure o elles arrivent indiquer une loi qui pourra effectivement protger lenvironnement. Une consquence positive serait, par exemple, que les socits puissent tre dissuades de sinstaller la frontire dun pays comportant moins de rgles protectrices de lenvironnement. Cependant, le choix de cette rgle est complexe en raison des divers rattachements qui peuvent tre utiliss. La difficult dadopter une seule rgle de rattachement est lie plusieurs lments qui sont pris en compte lorsque le dlit est analys; par exemple, la notion de responsabilit et les fondements qui la dterminent en tant que prventive ou rparatrice37; la matrialit du fait dlictuel, lie limportance territoriale du fait; lintrt des parties38. Les deux rattachements qui sont le plus utiliss par des conventions ou des lgislations nationales sont le lieu du fait gnrateur ou le lieu o le dommage survient39. Pour aboutir la responsabilisation dune entreprise, le choix de la loi du fait gnrateur peut tre plus efficace car il sagit de standards dj con35 Art. 11. La nature, la forme et ltendue de la rparation, ainsi que la rpartition quitable des indemnits sont rgies, dans les limites prvues par la prsente Convention, par le droit national. Disponible sur:<http://www.nea.fr/html/law/nlparis_conv-fr.html>. Accs: le 30 nov. 2009. Cette rgle peut aussi tre considre comme une rgle de signalisation. 36 Convention du 29 novembre 1969 sur la responsabilit civile pour les dommages dus la pollution par les hydrocarbures, Art. IX. 37 BUREAU (D.), WATT (H.M.), Droit international priv Tome II partie spciale, Paris, PUF, 2007, p. 382 Parallle entre lvolution de la responsabilit civile et la teneur de la rgle de conflit en matire de dlit complexe: Lide selon laquelle chacun doit tre jug selon la loi du lieu o il agit conduit en effet prfrer la loi du lieu du fait gnrateur dans une conception essentiellement sanctionnatrice de la responsabilit civile; lidologie de la rparation, accompagne du foisonnement de rgimes de la responsabilit sans faute, invite au contraire se demander sil ne faudrait pas privilgier la loi du dommage comme tant plus conforme la nouvelle finalit, rparatrice et non plus rpressive, de la responsabilit civile. 38 Pour un dveloppement de ces critres voir, notamment: BOUREL (P.), Les conflits de lois en matire dobligations extracontractuelles, thse, 1961, p. 71-77. Par rapport la responsabilit: 39 BOUREL (P.), Du rattachement de quelques dlits spciaux en droit international priv, Rec. Cours La Haye, t.214, 1989, p. 387, Certaines des situations ainsi examines ont depuis longtemps retenu lattention. On pense ici avant tout la dissociation des lieux de lacte et du prjudice quavaient voqu de Vot au XVIIe. sicle et Bouhier au sicle suivant. Depuis, la pratique a donn aux tribunaux de multiples occasions dintervenir, notamment aux Etats-Unis, et a considrablement enrichi la rflexion doctrinale. Ce sont dailleurs, on le sait, les difficults engendres par de pareilles situations qui expliquent, en partie, les doutes mis sur le bien-fond de la rgle traditionnelle de la lex loci delicti commissi et ont dclench le mouvement de rejet qui affecte aujourdhui cette rgle un peu partout dans le monde.

44

A ECONOMIA VERDE NO CONTEXTO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL

nus par lauteur du dommage et souvent mme moins laxistes que la loi du lieu o le dommage sest produit, ce qui pourrait concourir augmenter la prvention40. La loi de la survenance du dommage prsente des limites lorsquelle narrive pas obtenir que loprateur, dans le cas o celui-ci est une entreprise multinationale, installe dans un pays faible niveau de protection, prenne en compte le niveau de protection plus lev des pays voisins ou de son propre pays. Par ailleurs, ce rattachement naboutit pas la dsignation dun droit matriel plus svre quil ne lest dans la lgislation du pays dexploitation. Ainsi, les oprateurs ne sont nullement dissuads de sinstaller dans des pays faible niveau de protection dont la loi sera applique en cas de dommage environnemental. En revanche, profitant de la porosit des frontires, les entreprises dveloppent des stratgies financires globales, indiffrentes la localisation relle de leurs activits qui tendent miner leffectivit des rattachements stables, gnrateurs dune obligation de rendre compte41. De sorte que limpratif de la scurit collective peut tre renforc par dautres facteurs de rattachement complmentaires ou bien par une flexibilisation de ces rattachements. Comme les Conventions, soit ne prvoient pas de rgles de rattachement, soit ne font pas danalyses plus approfondies sur leur application, elles contribuent de fait maintenir une insuffisante responsabilisation des entreprises pour les dommages commis. Le mme contexte se retrouve dans le cadre des rgles de conflit de juridictions qui sont, elles aussi, peu utilises pour rechercher une prvention des dommages.

b) Importance de la dsignation du tribunal qui va le mieux rparer le dommage Indiquer le tribunal qui va le mieux rparer le dommage est un acte important qui passe par lanalyse des relations entre le tribunal et le dommage, relations qui doivent tre les plus proches possibles. La plupart des traits nont pas de rgles de rattachement pouvant trancher sur les ventuels conflits de juridiction ou bien ils les prvoient de manire alatoire. Do le besoin dtudier comment les rgles de conflit de juridiction peuvent amliorer la responsabilisation des entreprises.

40 VON BAR (C.), Environmental Damage in Private wwInternational Law, Rec. cours, vol. 268, 1997, pp. 291-412, spec. p. 404, p. 321. 41 WATT, (H.M.), Aspects conomiques du droit international priv. Rflexions sur limpact de la globalisation conomique sur les fondements des conflits de lois et de juridictions , RCADI, vol. 307, Martinus Nijhoff, 2004, p. 275.

SOLUTIONS APPORTES PAR LE DROIT INTERNATIONAL PRIV

45

Il serait souhaitable que, dabord, il y ait plus de coordination entre les comptences et les procdures internationales. Deux objectifs peuvent tre souligns quant lutilisation de ces rgles: donner priorit un autre tribunal pour juger le cas ou faciliter la coordination des procdures de diffrentes juridictions. Pour ce qui concerne la premire constatation, la priorit est nette lorsquelle est donne: a) des tribunaux qui seraient les plus appropris pour juger le cas42; b) lapplication des traits qui sont dj en vigueur43; c) des tribunaux qui ont t dj saisis pour rgler laffaire44 ; c) un tribunal qui a

42 Convention des Nations Unies sur le Droit de la Mer, Montego Bay, le 10 dcembre 1982: Art. 282 Lorsque les Etats Parties qui sont parties un diffrend relatif linterprtation ou lapplication de la Convention sont convenus, dans le cadre dun accord gnral, rgional ou bilatral ou de toute autre manire, quun tel diffrend sera soumis, la demande dune des parties, une procdure aboutissant une dcision obligatoire, cette procdure sapplique au lieu de celles prvues dans la prsente partie, moins que les parties en litige nen conviennent autrement. 43 Convention sur le commerce international des espces de faune et de flore menaces dextinction, Washington, le 3 mars 1973, Art. XIV. 2. Les dispositions de la prsente Convention naffectent pas les mesures internes et les obligations des Parties dcoulant de tous traits, conventions ou accords internationaux concernant dautres aspects du commerce, de la capture ou de la rcolte, de la dtention ou du transport de spcimens, qui sont ou pourront entrer en vigueur lgard de toute Partie y compris, notamment, toute mesure ayant trait aux douanes, lhygine publique, la science vtrinaire ou la quarantaine des plantes; 3. Les dispositions de la prsente Convention naffectent pas les dispositions ou les obligations dcoulant de tout trait, convention ou accord international conclu ou conclure entre tats, portant cration dune union ou dune zone commerciale rgionale, comportant ltablissement ou le maintien de contrles communs douaniers extrieurs et la suppression de contrles douaniers intrieurs, dans la mesure o elles ont trait au commerce entre les tats membres de ladite union ou zone; 4. Un tat Partie la prsente Convention, qui est galement Partie un autre trait, une autre convention ou un autre accord international en vigueur au moment de lentre en vigueur de la prsente Convention et dont les dispositions accordent une protection aux espces marines inscrites lAnnexe II, sera dgag des obligations qui lui sont imposes en vertu des dispositions de la prsente Convention en ce qui concerne le commerce de spcimens despces inscrites lAnnexe II qui sont pris par des navires immatriculs dans cet tat et conformment aux dispositions du dit trait, de ladite convention ou dudit accord international; Convention internationale sur la responsabilit civile pour les dommages dus la pollution par les hydrocarbures, 1969, Art. XII La prsente Convention lemporte sur les conventions internationales qui, la date laquelle elle est ouverte la signature, sont en vigueur ou ouvertes la signature, la ratification ou ladhsion, mais seulement dans la mesure o ces conventions seraient en conflit avec elle; toutefois, la prsente disposition naffecte pas les obligations quont les Etats contractants envers les Etats non contractants du fait de ces conventions. 44 Convention relative la conciliation et larbitrage au sein de la Confrence sur la scurit et la coopration en Europe, Stockholm, le 15 dcembre 1992, Art. 19 1. La commission de conciliation ou le tribunal arbitral constitu en vue de rglement dun diffrend cesse de connatre de ce dernier: a) si, pralablement la saisine de la commission ou du tribunal, une cour ou un tribunal dont les parties sont juridiquement tenues daccepter la comptence en ce qui concerne ce diffrend a t saisi ou si une telle instance a dj rendu une dcision sur le fond de ce diffrend; b) si les parties au diffrend ont accept par avance la comptence exclusive dun organe juridictionnel autre que le tribunal prvu par la prsente Convention et si cet organe est comptent pour trancher, avec force obligatoire, le diffrend qui lui est soumis, ou si les parties au diffrend sont convenues de rechercher le rglement de celui-ci exclusivement par dautres moyens.

46

A ECONOMIA VERDE NO CONTEXTO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL

dj la comptence exclusive pour rgler laffaire45; d) un trait qui laisse un espace ouvert de futurs dveloppements des rgles46. La coordination entre les traits est claire lorsque des clauses portant sur les sujets suivants sont prsentes dans les traits: a) sur lexcution ou la reconnaissance des dcisions47; b) sur la relation entre les tats membres dune convention et des tats tiers48 et c) sur linteraction entre les procdures de tribunaux diffrents49.
45 Convention de Vienne relative la responsabilit civile en matire de dommages nuclaires, du 21 mai 1963, Art. 1 e) Droit du tribunal comptent signifie le droit du tribunal qui a la comptence juridictionnelle en vertu de la prsente Convention, y compris les rgles relatives aux conflits de lois; Article XI. 1. Sauf dans les cas o le prsent article en dispose autrement, les tribunaux de la Partie contractante sur le territoire de laquelle laccident nuclaire sest produit sont seuls comptents pour connatre des actions intentes conformment larticle II. 2. Lorsque laccident nuclaire est survenu en dehors du territoire de toute Partie contractante, ou si le lieu de laccident na pu tre dtermin avec certitude, les tribunaux de lEtat o se trouve linstallation dont relve lexploitant responsable sont comptents pour connatre de ces actions. 3. Lorsque les tribunaux de plus dune Partie contractante peuvent tre comptents conformment aux paragraphes 1 ou 2 ci-dessus, la comptence est attribue : a) si laccident nuclaire est survenu en partie en dehors du territoire de toute Partie contractante et en partie sur le territoire dune seule Partie contractante, aux tribunaux de cette dernire; b) dans tous les autres cas, aux tribunaux de la Partie contractante qui est dsigne par accord entre les Parties contractantes dont les tribunaux auraient t comptents en vertu du paragraphe 1 ou du paragraphe 2 ci-dessus;Convention internationale sur la responsabilit civile pour les dommages dus la pollution par les hydrocarbures, 1969, Art. IX 1. Lorsquun vnement a caus un dommage par pollution sur le territoire, y compris la mer territoriale, ou dans une zone telle que dfinie lArt. II, dun ou de plusieurs Etats contractants, ou que des mesures de sauvegarde ont t prises pour prvenir ou attnuer tout dommage par pollution sur ce territoire, y compris la mer territoriale, ou dans une telle zone, il ne peut tre prsent de demande dindemnisation que devant les tribunaux de ce ou de ces Etats contractants. Avis doit tre donn au dfendeur, dans un dlai raisonnable, de lintroduction de telles demandes. 2. Chaque Etat contractant veille ce que ses tribunaux aient comptence pour connatre de telles actions en rparation. 3. Aprs la constitution du fonds conformment aux dispositions de lart. V, les tribunaux de lEtat o le fonds est constitu sont seuls comptents pour statuer sur toutes questions de rpartition et de distribution du fonds. 46 WOLFRUM (R.), MATZ (N.), Conflicts in International environmental law, Springer, Berlin, p. 121. Example: Art. 211 para. 1 UNCLOS. 47 Convention internationale sur la responsabilit civile pour les dommages dus la pollution par les hydrocarbures, 1969: Art. X 1. Tout jugement dun tribunal comptent en vertu de lart. IX, qui est excutoire dans lEtat dorigine o il ne peut plus faire lobjet dun recours ordinaire est reconnu dans tout autre Etat contractant, sauf: a) si le jugement a t obtenu frauduleusement; b) si le dfendeur na pas t averti dans des dlais raisonnables et mis en mesure de prsenter sa dfense. 2. Tout jugement qui est reconnu en vertu du par. 1 du prsent article est excutoire dans chaque Etat contractant ds que les procdures exiges dans ledit Etat ont t remplies. Ces procdures ne sauraient autoriser une rvision au fond de la demande. 48 Protocole de Montral de 1987 relatif des substances qui appauvrissent la couche dozone, du 16 septembre 1987, Art. 4.1 Dans un dlai dun an compter de la date dentre en vigueur du prsent Protocole, chacune des Parties interdit limportation de substances rglementes en provenance de tout tat qui nest pas Partie au prsent Protocole; Art. 4.6. Chacune des Parties sabstient de fournir subventions, aide, crdits, garanties, ou programmes dassurance supplmentaires pour lexportation, vers les tats non Parties au prsent Protocole, de produits, dquipements, dinstallations ou de techniques de nature faciliter la production de substances rglementes; Convention de Ble sur le contrle des mouvements transfrontires de dchets dangereux et de leur limination, du 22 mars 1989, Art. 4.5 Les Parties nautorisent pas les exportations de dchets dangereux ou dautres dchets vers un tat non Partie ou limportation de tels dchets en provenance dun tat non Partie; Art. X. Dans le cas

SOLUTIONS APPORTES PAR LE DROIT INTERNATIONAL PRIV

47

Une raison justifie lutilisation de ces rgles pour donner priorit une Convention ou essayer de coordonner les procdures: le fait que les interprtations redevables aux tribunaux gardent encore peu de cohrence50. Etant donn quil ny a pas de hirarchie entre les institutions ou entre les normes dans le contexte international, ces rgles sont un moyen de trancher de possibles conflits. Mme si des solutions intressantes pourraient tre apportes par une harmonisation obtenue grce une interprtation qui prendrait en compte dautres traits, cette solution nest pas encore dactualit51. La coopration des organisations internationales est galement un outil encore insuffisant, en dpit des initiatives intressantes de la Confrence de La Haye52. Cela dit, la prvision de ces rgles de conflit de lois et de conflit de juridiction par des Conventions environnementales ou par des lgislations nationales reste fondamentale pour obtenir une meilleure responsabilisation des entreprises.

RECOMMENDATIONS POUR LA PRVISION DE RGLES DE CONFLIT DE LOIS ET DE CONFLIT DE JURIDICTION PAR LES CONVENTIONS ENVIRONNEMENTALES OU PAR LES LOIS INTERNES
Dans toute lgislation nationale, il se peut quil y ait ou quil ny ait pas un standard de comportement raisonnable objectif. Cest pour cette raison que la prvision des standards de coopration devrait tre internationale. Ce quoi, il serait possible
dexportation ou de rexportation destination dun tat qui nest pas Partie la prsente Convention, ou dimportation en provenance dun tel tat, les Parties peuvent, la place des permis et des certificats requis par la prsente Convention, accepter des documents similaires, dlivrs par les autorits comptentes dudit tat; ces documents doivent, pour lessentiel, se conformer aux conditions requises pour la dlivrance desdits permis et certificats; Convention sur le commerce international des espces de faune et de flore menaces dextinction, Washington, le 03 mars 1973, Art. X. Dans le cas dexportation ou de rexportation destination dun tat qui nest pas Partie la prsente Convention, ou dimportation en provenance dun tel tat, les Parties peuvent, la place des permis et des certificats requis par la prsente Convention, accepter des documents similaires, dlivrs par les autorits comptentes dudit tat; ces documents doivent, pour lessentiel, se conformer aux conditions requises pour la dlivrance desdits permis et certificats; Convention sur la responsabilit civile dans le domaine de lnergie nuclaire (Convention de Paris) du 29 juillet 1960 amende le 28 janvier 1964 et le 16 novembre 1982, Article 2 La prsente Convention ne sapplique ni aux accidents nuclaires survenus sur le territoire dEtats non-Contractants ni aux dommages subis sur ces territoires, sauf si la lgislation de la Partie contractante sur le territoire de laquelle est situe linstallation nuclaire dont lexploitant est responsable en dispose autrement, sans prjudice toutefois des droits prvus larticle 6 e). BUREAU (D.), WATT (H.M.), Droit international priv, Tome I, PUF, 2007, p. 55. Pour une analyse intressante sur lOMC voir: MARCEAU (G.), Conflict of norms and conflicts of jurisdictions: the relationship between the WTO Agreement and MEAs and other treaties, Journal of World Trade, 35 (6): 1081-1131, 2001, p. 1086 et s. Voir aussi: SHANY (Y.), The competing jurisdictions of international courts and tribunals, Oxford, Oxford University Press, 2003, p. 120. SHANY (Y.), The competing jurisdictions of international courts and tribunals, Oxford, Oxford University Press, 2003, p. 120. BUREAU (D.), WATT (H.M.), Droit international priv, Tome I, PUF, 2007, p. 55.

49 50

51 52

48

A ECONOMIA VERDE NO CONTEXTO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL

darriver par la prvision, dans les Convention, dune obligation de coopration, passant par des mesures concrtes, entre tats concerns par un dommage environnemental international53. Dans cette optique, lexemple international devra aller dans le sens dune amlioration de la coopration entre un tat requrant des mesures dinstruction et lEtat requis dy procder ou de les autoriser. Le plus important est quil y ait recherche dune convergence de vues entre des juges de pays diffrents sur le traitement procdural des litiges internationaux54 pour que ces litiges puissent avoir un traitement similaire dans la plupart des tats. Il est possible alors dobserver que cette ouverture danalyse laisse plus de libert aux tribunaux et aux parties dans leur tude de la liaison entre le cas concret et la juridiction qui va le juger. En matire de dommage environnemental, ce point peut tre intressant car les circonstances peuvent diriger la rparation vers le rattachement susceptible de mieux correspondre la proximit ou la prvisibilit. Ainsi, dans chaque cas, il est essentiel de considrer chaque lment pour que le tribunal le plus appropri soit choisi pour en juger. Lunique affaire traitant directement de la pollution est arrive cette conclusion qui a t juge raisonnable pour un dommage environnemental.

Articles intressants pour le conflit de lois 1) Dans le cas dun dommage environnemental, la rgle applicable pour la rparation des dommages doit tre celle qui sera plus favorable la victime du dommage et la protection de lenvironnement55. 2) La loi applicable au dommage environnemental doit tre celle qui apportera la meilleure rparation aux victimes et lenvironnement indpendamment dtre la mme loi de la responsabilit applicable dans le cas56. 3) La loi applicable sera juge au vu des dveloppements de la jurisprudence qui ont t apports la matire dans le pays dont la norme est issue57.
53 Il concerne plutt le champ de ladministration du droit priv et plus particulirement la procdure civile internationale VAREILLES-SOMMIRES (P.), Le rglement communautaire sur lobtention de preuves ltranger et les rapports avec les tats Tiers, in, NUYTS(A.), WATT (N.), International civil litigation in Europe and relations with Third States, Bruxelles, Bruylant, 2005, p. 381-390, p. 382. 54 NIBOYET (M.-L), La globalisation du procs civil international dans lespace judiciaire europen et mondial, JDI, Juillet-Aot-Septembre 2006, n. 3, p. 937-954, p. 940. 55 Exemple: Art. 3 par. 2 de la Convention on the Protection of the Environment between Denmark, Finland, Norway and Sweden of 19.2.1974. 56 Application de la thse de M. Boskovic, BOSKOVIC (O.), La rparation du prjudice en droit international priv, Paris, LGDJ, 2003. 57 Thse de Carina Costa de Oliveira, Paris-II, Panthon-Assas, qui sera soutenue en 2011, Droit international et rparation des dommages environnementaux: tude de la complementarit entre le droit international public et le droit international priv.

SOLUTIONS APPORTES PAR LE DROIT INTERNATIONAL PRIV

49

4) Dans le cas o existe une assurance pour les dommages environnementaux causs, la loi de la mise en oeuvre des droits de lassur doit tre applique. 5) Dans le cas dun dommage environnemental, la victime a le choix entre la loi du fait gnrateur ou la loi de la survenance du dommage58. 6) Dans le cas dun dommage environnemental, la loi de la socit mre pourra tre applique si cette socit a le contrle des activits de sa filiale. 7) Les standards internationaux adopts pour la protection de lenvironnement, tablis par des organisations internationales reprsentatives de la plupart des pays, doivent tre pris comme modles pour la comprhension des mesures raisonnables ou celle de la ncessit de la mesure.

Articles intressants pour le conflit de juridiction 1) Les victimes de dommages environnementaux pourront choisir le tribunal qui sera le mieux plac pour aboutir la meilleure rparation du dommage; 2) Dans le cas o la socit mre a le contrle des activits de sa filiale, le tribunal de la socit mre sera comptent pour juger laffaire; 3) Les fors les plus proches du lieu o sest produit le dommage sont comptents pour les mesures conservatoires ncessaires, dans le cas concret; 4) Les actions de groupe sont recevables par les tats lorsquil sagit de la protection de lenvironnement; 5) Le tribunal qui pourra le plus facilement faire excuter la rparation des dommages environnementaux doit tre comptent pour juger laction; 6) Une action de groupe transnationale peut tre porte devant les tribunaux du domicile du dfendeur. Si le dfendeur est une socit commerciale, le domicile du dfendeur devra tre situ dans lun quelconque des trois lieux suivants: 1) le lieu o la socit commerciale a son sige statutaire, o elle a t enregistre, ou lEtat conformment au droit duquel elle a t forme ; 2) le lieu o elle a son administration centrale ; 3) le lieu dexercice principal de son activit commerciale ou professionnelle59.

58 Rgle de larticle 7 du Rglement Rome II de lUnion europenne. 59 RSOLUTION 1/2008, Comit sur le contentieux priv international dans lintrt du public; 73e Confrence de lAssociation de Droit International tenue Rio de Janeiro (17-21 aot 2008). En anglais, ILA- International Law Association.

50

A ECONOMIA VERDE NO CONTEXTO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL

SUSTAINABLE DEVELOPMENT IN INTERNATIONAL INVESTMENT LAW: REFLECTION ON THE ENVIRONMENTAL RESPONSIBILITY OF PRIVATE COMPANIES INVESTING ABROAD.
NITISH MONEBHURRUN1

Introduction
It would be accurate, without any touch of cynicism but with a glimpse of irony, to allow sustainable development speak with the words of G. Bernard Shaw: My reputation grows with every failure.. If sustainable development, as an objective, had to be assessed today, it would certainly not be characterised as having attained a gleaming success. One of the main reasons for this is the 20 associated with the Rio+20 program. Twenty years after the United Nations Conference on Environment and Development in 1992 in Rio de Janeiro, sustainable development is still an issue and many of its conundrums remain unsolved. Discussions still have to be carried on, skeptical minds still have to be convinced and most importantly, a consensus still has to be found on the optimal implementation of sustainable development policies and norms. Being intergenerational in its definition and in its essence, sustainable development is becoming an intergenerational problem; it seems to be passed on more as a pathology than as a concrete solution to existing economical and environmental difficulties. A generation is about to elapse since the term, sustainable development was coined. The Report of the United Nations Brundtland Commission entitled, Our Common Future, of 1987 had defined it as development that meets the needs of the present without compromising the ability of future generations to meet their own needs2. In 2011, debates are still going on about the parameters and the possibilities of its realisation. This is not in line with the original expectations of the negotiating States and of the civil society. Even if many conferences having a direct or an indirect

1 2

Nitish Monebhurrun is a Phd fellow in international law at the School of Law of Sorbonne where he also acts as an assistant lecturer in law. See: http://www.un-documents.net/ocf-02.htm#I.

52

A ECONOMIA VERDE NO CONTEXTO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL

relationship with the subject have been organised since 19923, it seems that the whole of the work still has to be done. Sustainable development appears as a stillborn concept. The sustainable which precedes and accompanies development sometimes seems more decorative than substantial4. Doubts can therefore be well-founded and legitimate about the year 2012 brandishing a newly forged sword to cut the ropes of a never ending debate by finally forcing a consensus on the definite direction to be followed by sustainable development. True, the catastrophe in Fukushima might act as an adjuvant5. Fear might force negotiations6. Unfortunately, even in such circumstances, many States often tend to uphold their personal economic interests rather than fully and sincerely support the common goal for which they gather. Realpolitik gains the upper hand over the issues in negotiation. In the fight and choice of values, the economic value has been prioritised. It is not that the environmental value is not important for negotiating States. However in a ring of confrontation, economic interests have most of the time been given the upper hand. This is one of the main causes of the limited practical success of sustainable development. This cannot be ignored and it is upon this realistic background that this paper will be presented. It will consider sustainable development in international investment law by focussing on the environmental responsibility of private companies investing in foreign countries. International investment law is a field of international law which has been developing at a fast pace for the last ten years and is experiencing important developments7. One of its main originalities is that a private entity the investor is a major actor in its field. In international investment law, the investor, in the form of a private company, is protected by a bilateral investment
3 Summit on population (Cairo, 1994), Social Summit (Copenhagen, 1995), Summit of women (Beijing, 1995), City Summit, Habitat II (Istanbul, 1996), Kyoto summit on Global Warming (Kyoto, 1997), Conference of the United Nations General assembly on the implementation of Agenda 21 (New York, 1997), Conference on the financing of development (Monterrey, 2002), Earth Summit of the United Nations (Johannesburg, 2002). For more details on some of the most important summits, see: CORDONIER SEGGER (M.C.), KHALFAN (A.), Sustainable Development Law. Principles, Practices and Prospects, Oxford, Oxford University Press, 2004, pp.15-55. For a debate on this, see: BOFF (L.) Sustentabilidade: adjetivo ou substantivo?, Carta Maior, 13/06/2011, (available on: http://www.cartamaior.com.br/templates/colunaMostrar.cfm?coluna_id=5087). Germany has already informed that it will shut down all its nuclear plants by 2022 (See for example: http://www.guardian.co.uk/world/2011/may/30/germany-pledges-nuclear-shutdown-2022). On fear as an instrument of sustainable development see, MANCEBO (F.), Dveloppement durable, Paris, Armand Collin, 2008, pp.99-113. DUPUY (P.M), Unification rather than Fragmentation of International Law? The Case of International Investment Law and Human Rights, in, DUPUY (P.M.), FRANCIONI (F.), [eds.], Human Rights in International Investment Law and Arbitration, Oxford, Oxford University Press, 2009, p.45

4 5 6 7

SUSTAINABLE DEVELOPMENT IN INTERNATIONAL INVESTMENT LAW

53

treaty which his home State has signed with the State in which he is investing, the host State. He may also be protected by a multilateral convention on investment protection. Bilateral and multilateral investment treaties contain specific provisions providing for the protection of investors and of their investments throughout the latters life in the host country. These provisions can be invoked by these private companies if they deem that the State has violated an existing treaty. If prior negotiations fail, the dispute can be settled by a national court or by an international arbitral tribunal, depending on the dispute settlement mechanism fixed by the treaty. In a nutshell, therefore, many private companies invest abroad under the protecting umbrella of bilateral investment treaties signed by States but directed towards investors rights and protection. In this sense, most treaties provide that investors should be granted a fair and equitable treatment, a full protection and security or that they cannot be subject to any form of discrimination and that due compensation should be paid to them in case of a direct or of an indirect expropriation. There exist more than 2,900 of such treaties8. One of their main characteristics is that they grant an important number of rights to investors without conferring an equivalent amount of obligations to them9. Very often, one of the sole obligations which are incumbent upon them is to abide to the municipal law. The configuration is such that private companies have many rights and very few obligations. Consequently and logically enough, this format applies to these companies role and behaviour in the sphere of sustainable development. Put on normative grounds, this means that the private investor will have very few obligations when, for example, it comes to environmental protection; it is difficult to define his environmental responsibility in international law and hence, it is difficult to sue him on this basis10. If this environmental liability cannot be looked for in international law and if as per mostly all bilateral investment treaties, investors must abide to national law, it can be asserted that they have to act in conformity with the environmental law in force in the host State. This is not as smooth and as clear-cut as it seems. First, many developing States hosting foreign investments do not necessarily have a well-developed and efficient environmental law. In
Most of the bilateral investment treaties are available on: http://www.unctadxi.org/templates/ docsearch____779.aspx 9 MUCHLINSKI (P.), Corporate Social Responsibility, in, MUCHLINSKI (P.), ORTINO (F.), SCHREUER (C.) [eds.], The Oxford Handbook of International Investment Law, Oxford, Oxford University Press, 2008, pp.638. 10 MUCHLINSKI (P.), Corporate Social Responsibility, in, MUCHLINSKI (P.), ORTINO (F.), SCHREUER (C.) [eds.], The Oxford Handbook of International Investment Law, Oxford, Oxford University Press, 2008, pp.663. 8

54

A ECONOMIA VERDE NO CONTEXTO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL

the same vein, the quest for foreign investment often comes hand in hand with a race to the bottom of, amongst others, environmental standards11. Second, even when such a legal framework exists, the implementation of any environmental statute by the host State is often considered to be in violation of the bilateral investment treaty by the investor12. In the SD Myers13 case for example, a measure adopted by the Canadian government to ban the export of Polychlorinated biphenyl (PCB) waste was considered by the company which had invested in the treatment of such waste as being in violation of the North American Free Trade Agreement(NAFTA). It claimed compensation on the basis that the environmental measure infringed articles 1102 (the national treatment clause), 1105 (the fair and equitable treatment clause) and 1110 (the expropriation clause) of the North American Free Trade Agreement (NAFTA). Canada, on its side, claimed that the ban was in line with the Basel Convention on the Control of Transboundary Movements of Hazardous Wastes and their Disposal14 by which it is bound. The cornerstone of the problem lies in this setting. Indeed, the international investment law system is set in such a way that the implementation of an environmental measure which affects directly or indirectly an investment activity will often be considered, by the investor, as being in contradiction and in violation of his rights as per a given investment agreement. The aforementioned choice of values and interests gains relevance here. And the real question to consider is whether a choice should be made or whether a balancing of interests is possible. A choice would imply leaving aside either economical or environmental interests; it would affirm their incompatibility. Balancing would mean accepting that the right of States to regulate environmental issues and the determination of the investors environmental responsibility are not always in conflict with his rights; it would also mean that States could sue foreign companies investing in their territory if their activities are not in line with the States environmental laws. Sustainable development, as per its sense in international law, seems to follow the balancing method. It is a possible means to conciliate economic de-

11 GRAY (K.R.), Foreign Direct Investment and Environment Impacts Is the Debate Over?, Review of European Community and International Environmental Law 11 (3), 2002, p.306; MONSHIPOURI (M.), WELCH (C.W.,Jr), KENNEDY (E.T.), Multinational Corporations and the Ethics of Global Responsibility: Problems and Possibilities, in, KINLEY (D.) [eds.], Human Rights and Corporations, Surrey, Ashgate, 2009, p.124-125. 12 SORNARAJAH (M.), The International Law On Foreign Investment, U.K., Cambridge University Press, 2nd, 2004, p.260. 13 SD Myers v. Canada, UNCITRAL, Partial Award (13/12/2000), (North American FreeTrade Agreement) 14 The Basel Convention was signed on the 22nd March 1989 and entered into force on the 5th May 1992.

SUSTAINABLE DEVELOPMENT IN INTERNATIONAL INVESTMENT LAW

55

velopment and environment protection15. The International Court of Justice stated in the Gabcikovo-Nagymaros case that [the] need to reconcile economic development with protection of the environment is aptly expressed in the concept of sustainable development16. This was also affirmed in the Pulp Mill case17 and in the Iron Rhine case18. Private foreign investment is supposed to contribute to economic development19. The issue becomes thornier when its contribution to sustainable development has to be assessed. The balance is hard to strike. The activities of foreign private investors can be potentially harmful to the environment but at the same time, many of them are at the peak of technological expertise to conduct an environment-friendly investment20. Sustainable development might have been considered as a principle of international law21 but this does not mean that the environmental responsibility of foreign investors will automatically be considered every time it is invoked. The path still has to be built and this is one of the aims of the Rio+20 conference. It is in this sense that this paper will examine the means and the possibilities of considering the environmental responsibility of private companies investing abroad. For this purpose, it is important to present the potential conflict between the investors protection and the environment protection (I) before understanding if and how a conciliation is possible between these two (II).

15 DUBIN (L.), Fonction intersystmique du concept de dveloppement durable, in, RUIZ FABRI (H.), GRADONI (L.) [dir.], La circulation des concepts juridiques: Le droit international de lenvironnement entre mondialisation et fragmentation, Paris, Socit de Lgislation Compar, UMR de Droit Compar de Paris, Vol.16, 2009, p.175. 16 Gabcikovo-Nagymaros, ICJ, Judgement, 25 September 1997, 140, available on: http://www.icj- cij.org/ docket/files/92/7383.pdf 17 ICJ, Case Concerning Pulp Mills on the River Uruguay (Argentina v. Uruguay), Judgement, 20/04/2010, 76, available on: http://www.icj-cij.org/docket/files/135/15877.pdf. 18 Arbitration Regarding the Iron Rhine Railway between the Kingdom of Belgium and the Kingdom of the Netherlands, Arbitral Tribunal of the Permanent Court of Arbitration, The Hague, 24 May 2005; 59. 19 ALLAIN (S.), Investissements privs et dveloppement, in, Pays en voie de dveloppement et transformation du droit international, Socit Franaise de droit international, Colloque dAix-en-Provence, Paris, Pdone, 1974, p.251; BENNOUNA (M.), Droit international du dveloppement, Paris, Berger Levrault, 1983, p.235; SACERDOTI (G.), Bilateral treaties and multilateral instruments on investment protection, R.C.A.D.I., Volume 269, 1997, p.335. 20 MUCHLINSKI (P.), Corporate Social Responsibility, in, MUCHLINSKI (P.), ORTINO (F.), SCHREUER (C.) [eds.], The Oxford Handbook of International Investment Law, Oxford, Oxford University Press, 2008, pp.662. 21 Arbitration Regarding the Iron Rhine Railway between the Kingdom of Belgium and the Kingdom of the Netherlands, Arbitral Tribunal of the Permanent Court of Arbitration, The Hague, 24 May 2005; 59; see also, SANDS (P.), Principles of International Environmental law, Cambridge, Cambridge University Press, 2nd ed., 2003, p.157.

56

A ECONOMIA VERDE NO CONTEXTO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL

I. The Problem: The conflict between the investors protection and the environment protection in international investment law.
Looking for the investors responsibility is often problematic because his protection is often in conflict with the rights of States to regulate environmental matters (A) and because of the lack of legal texts providing for such responsibility (B). A) The conflict between the rights of States to regulate environmental matters and their obligations to protect foreign investors. Many States are members of a wide network of bilateral investment treaties. As stated earlier, they have bound themselves to offer a high level of protection to foreign investors established on their territory22. At the same time,
22 The bilateral investment treaty between Argentina and Canada (5/11/1991) have, for example and amongst others, the following provisions: ARTICLE II: Promotion and Protection of Investment (1) Each Contracting Party shall encourage the creation of favorable condition- for investors of the other Contracting Party to make investments in its territory (2) Subject to its law- and regulations, each Contracting Party shall admit investments of investors of the other contracting Party (3) This Agreement shall not preclude either Contracting Party from prescribing laws and regulations in connection with the establishment of a business enterprise or the acquisition of a business enterprise in its territory, provided that such laws and regulations are applied equally to all foreign investors. Decisions taken pursuant to such laws and regulations shall not be subject to the provisions of Articles X or XII of this Agreements (4) Investments or returns of investors of either Contracting Party shall at all times be accorded fair and equitable treatment in accordance with principles international and shall enjoy full protection and security in the territory of the other Contracting Party ARTICLE III: Most-favoured-nation Provisions (1) Each Contracting Party shall grant to investments or returns of investors of the other Contracting Party in its own territory, treatment no less favorable than that which it grants to investments or returns of investors of any third State (2) Each Contracting Party shall grant investors of the other Contracting Party, as regards their management, use, enjoyment, transfer or disposal of their investments or returns ln its territory, treatment no less favorable than that which it grants to investors Or any third State ARTICLE IV: National Treatment Each Contracting Party shall, to the- extent possible and in accordance with its law- and regulations, grant to investments or returns of investors of the other Contracting Party treatment no less favorable than that which it grants to investments or returns of its investors. () ARTICLE VII: Expropriation (1) Investments or returns of investors of either Contracting Party shall not be nationalized, expropriated or subjected to measures having an effect to nationalization or expropriation (hereinafter referred to as expropriation) in the territory of the other Contracting Party, except for a public purpose, under due process of law, in a non-discriminatory manner and against prompt, adequate and effective compensation Such compensation shall be based on the genuine value of the investment expropriated immediately before the expropriation or at the time the proposed expropriation became public knowledge, whichever is the earlier, shall be payable from the date of the expropriation at a normal commercial rate of interest, shall be paid without delay and shall be effectively realizable and freely transferable (2) The investor affected shall have a right, under the law of the contracting Party making the expropriation, to prompt review, by a judicial or other independent authority of that Party, of its case and of the valuation of its investment in accordance with the principles set out in this Article.

SUSTAINABLE DEVELOPMENT IN INTERNATIONAL INVESTMENT LAW

57

they have to abide to the international conventions on environment protection and to their national law on environmental matters. Very often, both of these obligations collide23. The relevant question is whether a State can simultaneously offer protection to foreign investors and to the environment. In international investment law, arbitral tribunals have had to deal with such problems. In the already mentioned SD Myers case24, the arbitrators had to consider if a ban adopted by Canada on the export of PCB wastes was in violation of the North American Free Trade Agreement. Canada stated that the measure was enforced to comply with the Basel Convention on the Control of Transboundary Movements of Hazardous Wastes and their Disposal. The latter requires that the transboundary movement of hazardous wastes be reduced to the minimum consistent with the environmentally sound and efficient management of such wastes and be conducted in a manner that will protect human health and the environment.25. The NAFTA also has some provisions on environment protection26. The arbitral tribunal decided that though the measure adopted by Canada was in itself legitimate27, it was practically taken to protect the local industry28; the tribunal furthermore stated that, in any case, the Canadian government should have adopted the least investment restrictive measure29, that is, measures which ensured environment protection by affecting the least possible the investors activity. Normally the legal texts in international investment law strike a high level of economic liberalisation. Some of these do have specific provisions on
23 See: HIRSCH (M.), Interactions between investment and non-investment obligations, in, MUCHLINSKI (P.), ORTINO (F.), SCHREUER (C.) [eds.], The Oxford Handbook of International Investment Law, Oxford, Oxford University Press, 2008, pp.154-181. 24 SD Myers v. Canada, UNCITRAL, Partial Award (13/12/2000), (North American FreeTrade Agreement) 25 The Basel Convention on the Control of Transboundary Movements of Hazardous Wastes and their Disposal, article 4(2)(d). 26 For example: Article 1114: Environmental Measures 1. Nothing in this Chapter shall be construed to prevent a Party from adopting, maintaining or enforcing any measure otherwise consistent with this Chapter that it considers appropriate to ensure that investment activity in its territory is undertaken in a manner sensitive to environmental concerns. 2. The Parties recognize that it is inappropriate to encourage investment by relaxing domestic health, safety or environmental measures. Accordingly, a Party should not waive or otherwise derogate from, or offer to waive or otherwise derogate from, such measures as an encouragement for the establishment, acquisition, expansion or retention in its territory of an investment of an investor. If a Party considers that another Party has offered such an encouragement, it may request consultations with the other Party and the two Parties shall consult with a view to avoiding any such encouragement.. 27 SD Myers v. Canada, UNCITRAL, Partial Award (13/12/2000), (North American FreeTrade Agreement), 255. 28 Ibid., 162, 195. 29 Ibid., 195, 215, 221, 255, 298.

58

A ECONOMIA VERDE NO CONTEXTO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL

environment protection. The United States bilateral investment treaty model of 2004, for example, has some environmental considerations especially in its preamble30 and in articles 8 (3)(c), 12 and in its annex B. The Energy Charter Treaty also specifies that [i]n pursuit of sustainable development and taking into account its obligations under those international agreements concerning the environment to which it is party, each Contracting Party shall strive to minimize in an economically efficient manner harmful Environmental Impacts (...)31. Attached to this treaty also exists the Energy Charter Protocol on Energy Efficiency and Related Environmental Aspects32. Article 1114 of the NAFTA itself reads that [n]othing in this Chapter shall be construed to prevent a Party from adopting, maintaining or enforcing any measure otherwise consistent with this Chapter that it considers appropriate to ensure that investment activity in its territory is undertaken in a manner sensitive to environmental concerns.33. However, their interpretation are often guided towards and balanced with the protection of economic interests. The environment must be cared for but in so doing no harm should fall upon investment flows. This objective is not easily attainable as any measure, even a minima, adopted for the sake of environment protection is potentially prejudicial to investment protection. Most of the time, the foreign investor will consider that the measure in question is infringing his rights under an existing investment agreement and will accordingly ask for due compensation by starting a dispute settlement procedure. In 1978, Costa Rica had adopted a decree to expropriate a private US company in the area of Santa Elena, due to be conserved because of its biodiversity34. The tribunal constituted for the case essentially had to determine the compensation, the parties having agreed that a lawful expropriation had taken place. This is what the tribunal stated: While an expropriation or taking for environmental reasons may be classified as a taking for a public purpose, and thus may be legitimate, the fact that the Property was taken for this reason does not affect either the nature or the measure of the compensation to be paid for the taking. That is, the purpose of protecting the environment for which the Property was
30 It states: Desiring to achieve these objectives in a manner consistent with the protection of health, safety, and the environment, and the promotion of internationally recognized labor rights.. (Available on: http://ita.law. uvic.ca/documents/USmodelbitnov04.pdf ). 31 Energy Charter Treaty, article 19 (Available on: http://www.encharter.org/fileadmin/user_upload/document/EN.pdf#page=55) 32 Ibid. 33 Available on :http://www.nafta-sec-alena.org/en/view.aspx?conID=590&mtpiID=142 34 Compaia del Desarrollo de Santa Elena, S.A., v. Costa Rica, ICSID Case No.ARB/96/1, Final Award, 17/02/2000. (Available on: http://ita.law.uvic.ca/documents/santaelena_award.pdf )

SUSTAINABLE DEVELOPMENT IN INTERNATIONAL INVESTMENT LAW

59

taken does not alter the legal character of the taking for which adequate compensation must be paid. The international source of the obligation to protect the environment makes no difference. Expropriatory environmental measuresno matter how laudable and beneficial to society as a wholeare, in this respect, similar to any other expropriatory measures that a state may take in order to implement its policies: where property is expropriated, even for environmental purposes, whether domestic or international, the states obligation to pay compensation remains.35. The Costa Ricans arguments grounded on its environmental obligations are set aside by the tribunal36 which focuses on the protection of the companys activity. This position might have been to some extent diluted, for example, by the Methanex tribunal which has considered that in matters of public interest37, a measure is neither expropriatory nor compensable if the government has formulated specific representations to the company that it will not adopt such regulations38. The issue nevertheless remains in its entirety as there is no system of precedents in international investment law39. Hence, there is not a clear guideline on a definite position. When a private company invests in a foreign country, it expects the legal framework in which its activity will evolve to remain stable; it will hence consider any measure inconsistent with such expectations as being in violation of his rights40. States may invoke environmental considerations as a means of defense to justify a given infringement of the private investors rights. However, there is no guarantee that this will be accepted and validated by the
35 Compaia del Desarrollo de Santa Elena, S.A., v. Costa Rica, ICSID Case No.ARB/96/1, Final Award, 17/02/2000, 71-72. 36 PAVONI (R.), Environmental Rights, Sustainable Development, and Investor-State Case Law: A Critical Appraisal, in, DUPUY (P.M.), FRANCIONI (F.), [eds.], Human Rights in International Investment Law and Arbitration, Oxford, Oxford University Press, 2009, p.537. 37 Environment protection is of public interest. 38 Methanex Corp. v. United States, UNCITRAL, Final Award, 3/08/2005, Part IV, Chapter D, 7. 39 SCHREUER (C.), WEINIGER (M.), A Doctrine of Precedent?, in, MUCHLINSKI (P.), ORTINO (F.), SCHREUER (C.) [eds.], The Oxford Handbook of International Investment Law, Oxford, Oxford University Press, 2008, p.1189. 40 In the TECMED award, the Tribunal states: The Arbitral Tribunal considers that this provision of the Agreement, in light of the good faith principle established by international law, requires the Contracting Parties to provide to international investments treatment that does not affect the basic expectations that were taken into account by the foreign investor to make the investment. The foreign investor expects the host State to act in a consistent manner, free from ambiguity and totally transparently in its relations with the foreign investor, so that it may know beforehand any and all rules and regulations that will govern its investments, as well as the goals of the relevant policies and administrative practices or directives, to be able to plan its investment and comply with such regulations.,Tecnicas Medioambientales TECMED S.A. v. United Mexican States, ICSID Case No.ARB(AF)/00/2, Award, 29/05/2003, 154.

60

A ECONOMIA VERDE NO CONTEXTO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL

tribunal. The status of environment protection in international investment law is still uncertain. The fact that there are very few binding texts imposing environment protection obligations to the private companies investing abroad adds to such uncertainty. B) The lack of environment protection obligations incumbent upon private companies investing abroad. International investment and environment are closely related in the sense that the first one can bring prejudice to the second41. However, to invoke the private investors responsibility in environmental matters implies that there exists a legal basis to do so. There must exist a legal text providing for such responsibility. In international law, there are very few texts which bind private entities and which confer some obligations upon them42. The same can be said as far as customary international law is concerned43. Much of international environmental law is itself considered as soft law44. Some guidelines exist45. The United Nations Global compact, for instance, contains three principles on business conduct as per environmental concerns. It states that [b]usinesses should support a precautionary approach to environmental challenges46, that they should undertake initiatives to promote greater environmental responsibility47 and that they should encourage the development and diffusion of environmentally friendly technologies48. However,
41 HUNTER (D.), PORTER (S.), International Environmental Law and Foreign Direct Investment, in, BRADLOW (D.B.), ESCHER (A.) [eds.], Legal Aspects of Foreign Direct Investment, The Hague, Kluwer Law International, 1999, p.164-165. 42 MUCHLINSKI (P.), Corporate Social Responsibility, in, MUCHLINSKI (P.), ORTINO (F.), SCHREUER (C.) [eds.], The Oxford Handbook of International Investment Law, Oxford, Oxford University Press, 2008, pp.663; BOSSELMANN (K.), Poverty Alleviation and Environmental Sustainability through Improved Regimes of Technology Transfer, 2/1 Law, Environment and Development Journal (2006), pp.24-25 (available at : http://www.lead-journal.org/content/06019.pdf ). 43 Ibid., p.667. 44 HELLIO (H.), Rsolution ou prvention des conflits normatifs en droit international de lenvironnement, in, RUIZ FABRI (H.), GRADONI (L.) [dir.], La circulation des concepts juridiques: Le droit international de lenvironnement entre mondialisation et fragmentation, Paris, Socit de Lgislation Compar, UMR de Droit Compar de Paris, Vol.16, 2009, p.53; SORNARAJAH (M.), The International Law On Foreign Investment, U.K., Cambridge University Press, 2nd, 2004, p.179. 45 For example, the Rio Declaration on Environment and Development with the Agenda 21 (Program of Action for Sustainable Development) and the OECD Guidelines for Multinational Enterprises, available on, http://www.oecd.org/dataoecd/12/21/1903291.pdf See also: MUCHLINSKI (P.), Corporate Social Responsibility, in, MUCHLINSKI (P.), ORTINO (F.), SCHREUER (C.) [eds.], The Oxford Handbook of International Investment Law, Oxford, Oxford University Press, 2008, pp.663-666. 46 Principles 7 of the Global Compact, available on: http://www.unglobalcompact.org/AboutTheGC/TheTenPrinciples/index.html 47 Principle 8 of the Global Compact. 48 Principle 9 of the Global Compact.

SUSTAINABLE DEVELOPMENT IN INTERNATIONAL INVESTMENT LAW

61

these are not binding and therefore, the term responsibility is in itself problematic. It is in fact a desired responsibility aimed at the safeguard of the environment. It is true that the national laws of host States often have specific provisions on environment protection. But as mentioned, their implementation can be considered by the investors as a violation of an international investment agreement. The aim here is not to put an intention on the investors behaviour and affirm that they willingly do not want to abide to any environmental law. Many big private companies have adopted their own codes of conduct which apply to their inner administration while they lead their operations49. The problem is a legal one. The investor can legally plead that the implementation of a given domestic environmental measure is violating his rights under an investment agreement. Hence, the configuration is as follows: the investors responsibility can be invoked in application of a domestic measure but he can argue that it is in contradiction with the States international engagements. This being said, investment treaties should not act as insurance poli50 cies enabling private companies to escape from the domestic law. Indeed, the investor is expected to be intelligent and aware of the environment into which [he is] investing.51. Hence, he is expected to be aware of the legal framework of the host State in environmental matters. A prior prospection into the States applicable law is a sine qua non business practice to be expected from the investor. Should he not want to collaborate directly in the optimal protection of the environment, he should at least, on the upstream, gather all relevant information concerning the general environment in which he will conduct his activity. He should therefore know the existing laws and policies and he should moreover know their evolution prospects52 provided that the State has not given a stabilisation guarantee53 and provided that the case is not that of a state of necessity. Besides most bilateral investment treaties specify that investors should respect the laws and regulations of the States in which they are investing54. The investment in itself should therefore be in line with the domestic legal framework and the investor should
49 MUCHLINSKI (P.), Human Rights and Multinationals: Is There a Problem?, in, KINLEY (D.) [eds.], Human Rights and Corporations, Surrey, Ashgate, 2009, p.9. 50 The term was coined in Maffezini v. Spain, ICSID Case No. ARB/97/7, Award, 13/11/2000, 64. 51 A. Olguin v. Republic of Paraguay, ICSID Case No. ARB/98/5, Award, 26/07/2011, 65b; Methanex v. United States of America, UNCITRAL , Final Award, 3,/08/2005, 9-10; Alex Genin and others v. Republic of Estonia, ICSID Case No. ARB/99/2, Award 25/06/2001, 348. 52 MUCHLINSKI (P.), Caveat Investor? The Relevance of the Conduct of the Investor under the Fair and Equitable Standard,, International and Comparative Law Quarterly, vol 55, July 2006, p.550. 53 Methanex Corp. v. United States, UNCITRAL, Final Award, 3/08/2005, Part IV, Chapter D, 10. 54 MUCHLINSKI (P.), Caveat Investor? The Relevance of the Conduct of the Investor under the Fair and Equitable Standard,, International and Comparative Law Quarterly, vol 55, July 2006, p.552.

62

A ECONOMIA VERDE NO CONTEXTO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL

start his activity knowingly and in good faith. If he has invested in full knowledge of the applicable law, he cannot claim in good faith that the State is infringing his rights when this law is being implemented. Still and again, it remains that practically tribunals do not unanimously follow a general principle in environmental issues. While some are, with varying degrees, ready to consider these directly or by the means of amici curiae55, others are blind and deaf to such questions. It is, as per these problems highlighted in this part, that it is now appropriate to put forward and formulate some propositions which can be discussed during the Rio+20 conference.

II. The Propositions: Articulating Investors protection and Environment Protection in International Investment Law.
The propositions will focus on the integration of clear environment protection provisions in international investment agreements (1), on the integration of clear rules of conflict in international investment agreements (2) and on the use of the systemic integration principle (3).

Proposition 1 The integration of clear environment protection provisions in international investment agreements56. The future investment agreements or the renegotiation of existing agreements should include specific provisions on environment protection57. These provisions can consider:
55 In the Biwater Gauff case (Biwater Gauff (Tanzania) ltd. v. United Republic of Tanzania, ICSID Case No.ARB/05/22, Award, 24/07/2008) for example, the tribunal accepted the submissions of an amius curiae during the arbitration procedure but did not in fine use these to assert its conclusions (see also, PAVONI (R.), Environmental Rights, Sustainable Development, and Investor-State Case Law: A Critical Appraisal, in, DUPUY (P.M.), FRANCIONI (F.), [eds.], Human Rights in International Investment Law and Arbitration, Oxford, Oxford University Press, 2009, p.529). Amici briefs were also submitted in the following cases: Suez, Sociedad de Aguas de Barcelona S.A. and Vivendi Universal S.A. v. The Argentine Republic, ICSID Case No.ARB/03/19, Decision on Liability, 30/07/2010; Suez, Sociedad de Aguas de Barcelona S.A. and Interaguas Servicios Integrales del Agua S.A v. The Argentine Republic, ICSID Case No.ARB/03/17, Decision on Liability, 30/07/2010; Aguas del Tunari S.A., v. Republic of Bolivia, ICSID Case No.ARB/02/3; Methanex Corp. v. United States, UNCITRAL, Final Award, 3/08/2005; Glamis Gold Ltd v.The United States of America, NAFTA, Award, 08/06/2009. 56 For this purpose, the draft international investment agreement model of Norway and of the International Institute for Sustainable Development may be used. They are available on: http://ita.law.uvic.ca/ investmenttreaties.htm 57 On this point, see also: QUEINNEC (Y.), BOURDON (W.), Rguler les entreprises transnationales. 46 propositions SHERPA ,srie Cahiers de Propositions, 2010 (namely proposition 30).

SUSTAINABLE DEVELOPMENT IN INTERNATIONAL INVESTMENT LAW

63

(i) The definition of an investment activity: The activities of those companies which are constituted in utter ignorance of domestic environmental laws should not be qualified as an investment and therefore should not benefit from the protection of the investment agreement. The international investment agreement provision on the definition of the investment must underscore this point. The agreement must state that the investor has a duty to check, examine and understand the legal framework on of the host State, especially the one applicable to the environment, and that he must start and conduct his activity accordingly. (ii) The definition of the environment: Environment is not an abstraction58 and in the vein of the previous proposition, some details must be available to define or to identify what is to be understood by environment. It might be a complex task to give an exhaustive definition but it is not impossible to give a list of indicators. These indicators may vary from one State to another. (iii) Performance Requirements: Clean technology and production techniques must be used by private companies to abide to environment protection objectives. This must not be considered as a performance requirement in the investment agreement. Private companies must, on the contrary, be forced to follow such a rule. (iv) Affirming the right of States to regulate as per its environmental concerns: The investment agreements should specify that whenever it comes to environmental matters, States should be free to regulate the investors activity. It should assert that environment is a component of the public interest59 and that the latter cannot be sacrificed at the benefit of private economic interests. However, a control of these interests can be injected by the means of a proportionality test. In any case, investment protection standards cannot prevail over environment protection norms. (v) The calculation of compensation in consideration of the environmental questions: Compensation is normally due in case of expropriation for example. Expropriation for environmental reasons should be attributed a

58 ICJ, Case Concerning Pulp Mills on the River Uruguay (Argentina v. Uruguay), Request for the Order of Provisional Measures, Order, 13/07/2006, 72. 59 This was affirmed by the International Court of Justice in the Gabcikovo Nagymaros case: ICJ, Case concerning the Gabcikovo Nagymaros Project (Hungary v. Slovakia), Judgement, 25/09/1997, 57, available on: http://www.icj-cij.org/docket/files/92/7375.pdf

64

A ECONOMIA VERDE NO CONTEXTO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL

specific status and compensation for such expropriation should be modulated to give a legitimacy to the environment protection goal. (vi) The legitimate expectations of States: The agreement must furthermore affirm that States have a legitimate expectation that private companies investing on its territory will always act in good faith to collaborate with them whenever environmental goals are concerned. Private companies therefore have a duty to act accordingly and must not frustrate these expectations.

Proposition 2 The integration of clear rules of conflict in international investment agreements: highlighting the prevalence of environment protection norms over investment protection norms (i) The principle: Whenever there is a potential conflict between the investors or the investments protection and the environment protection, the investment agreements must provide for clear rules of conflict. The investment agreement can state that whenever an investment protection provision is in conflict with an environmental norm, the latter shall prevail over the former. As environment protection is a unanimous objective which is considered as being fundamental, priority must be given to it. (ii) The illustration: This can be illustrated by one of NAFTAs provisions, namely article 104, which affirms that: In the event of any inconsistency between this Agreement and the specific trade obligations set out in: a) the Convention on International Trade in Endangered Species of Wild Fauna and Flora, done at Washington, March 3, 1973, as amended June 22, 1979, b) the Montreal Protocol on Substances that Deplete the Ozone Layer, done at Montreal, September 16, 1987, as amended June 29, 1990. c) the Basel Convention on the Control of Transboundary Movements of Hazardous Wastes and Their Disposal, done at Basel, March 22, 1989, on its entry into force for Canada, Mexico and the United States, or d) the agreements set out in Annex 104.1, such obligations shall prevail to the extent of the inconsistency, provided that where a Party has a choice among equally effective and reasonably available means of complying with such obligations, the Party chooses the alternative that is the least inconsistent with the other provisions of this Agreement.

SUSTAINABLE DEVELOPMENT IN INTERNATIONAL INVESTMENT LAW

65

Proposition 3 Promoting the use of the systemic integration principle60 (i) The principle: By this means, agreements should provide that international investment law is not clinically isolated from the rest of international law and that the interpretation of an international investment treaty does not exclude references to other non-investment norms, like environmental norms. There is no self-contained system and this is in direct line with article 31(3)(c) of the Vienna Convention on the Law of Treaties61. Hence, environmental norms can be integrated in international investment dispute settlements. They can be invoked by States and will have to be considered by arbitral tribunals. (ii) The illustration: This was, for example, used in the Iron Rhine case where the tribunal acknowledged that economic activities aiming at promoting development should not be exclusive of environmental law. By following the essence of sustainable development, both should be combined which require that where development may cause harm to the environment, there is a duty to prevent, or at least mitigate, such harm.62. The tribunal affirmed that this duty was a principle of general international law63. Here sustainable development was used as a means of
60 For a full study on this principle see the Report of the Study Group of the International Law Commission on: The Fragmentation of international law: Difficulties arising from the diversification and expansion of international law, available on: http://untreaty.un.org/ilc/documentation/english/a_cn4_l682_add1.pdf; see also: CASOLARI (F.), Considrations intersystmiques en marge de laffaire de lUsine Mox,in, RUIZ FABRI (H.), GRADONI (L.) [dir.], La circulation des concepts juridiques: Le droit international de lenvironnement entre mondialisation et fragmentation, Paris, Socit de Lgislation Compar, UMR de Droit Compar de Paris, Vol.16, 2009, pp.305-346; CAZALA (J.), Le rle de linterprtation des traits la lumire de toute autre rgle pertinente de droit international applicable entre les parties en tant que passerelle jete entre systmes juridiques diffrents, in, RUIZ FABRI (H.), GRADONI (L.) [dir.], La circulation des concepts juridiques: Le droit international de lenvironnement entre mondialisation et fragmentation, Paris, Socit de Lgislation Compar, UMR de Droit Compar de Paris, Vol.16, 2009, pp.95-174; HELLIO (H.), Rsolution ou prvention des conflits normatifs en droit international de lenvironnement, in, RUIZ FABRI (H.), GRADONI (L.) [dir.], La circulation des concepts juridiques: Le droit international de lenvironnement entre mondialisation et fragmentation, Paris, Socit de Lgislation Compar, UMR de Droit Compar de Paris, Vol.16, 2009, pp.53-94; SIMMA (B.), Universality of International Law. From the Perspective of a Practitioner, European Journal of International Law, Vol.20, No.2, 2009, pp.266-297. 61 Article 31(3)(c) of the Vienna Convention on the Law of Treaties states that any relevant rules of international law applicable in the relations between the parties shall be considered while interpreting a treaty. The Vienna Convention is available on : http://untreaty.un.org/ilc/texts/instruments/english/conventions/1_1_1969.pdf. 62 Arbitration Regarding the Iron Rhine Railway between the Kingdom of Belgium and the Kingdom of the Netherlands, Arbitral Tribunal of the Permanent Court of Arbitration, The Hague, 24 May 2005; 59; see also: BARRAL (V.), Laffaire du Chemin de Fer du Rhin de Fer, entre fragmentation et unit du droit international, in, RUIZ FABRI (H.), GRADONI (L.) [dir.], La circulation des concepts juridiques: Le droit international de lenvironnement entre mondialisation et fragmentation, Paris, Socit de Lgislation Compar, UMR de Droit Compar de Paris, Vol.16, 2009, pp.347-368. 63 Arbitration Regarding the Iron Rhine Railway between the Kingdom of Belgium and the Kingdom of the Netherlands, Arbitral Tribunal of the Permanent Court of Arbitration, The Hague, 24 May 2005; 59.

66

A ECONOMIA VERDE NO CONTEXTO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL

interpretation to satisfy and to integrate potentially conflicting interest64. In this arbitration, Belgiums right of transit had to be combined with the Netherlands environmental considerations65 and the tribunal concluded that Belgiums obligation to fund the environmental element of the overall costs of the reactivation [of the Iron Rhine Railway] is integral to its exercise of its rights of transit.66. Although this case taken as an illustration concerned two States, the reasoning of the tribunal can be applied to cases where private companies are involved: according to the principle of sustainable development, their rights have to be conciliated with environmental policies and laws of host States. Arbitrators are not policy-makers and are not expected to state the desired law. However considering the systemic integration theory, they cannot systematically reject principles of non-investment law invoked by the States during the arbitration procedure. Hence, investment-related agreements must also specify that non-investment principles are fully relevant during their application. In what has been said, there are no revolutionary propositions as such on the private companies responsibility. The realistic context mentioned in the introduction commands to examine this form of responsibility in a methodical and patient way. It is a lengthy process which must be constructed slowly but surely. That is why, instead of having a proposition on a whole convention on private companies environmental responsibility, these questions have been included and dealt with in Proposition 1 where such responsibility appears in combination with other issues.

64 VOIGT (C.), Sustainable Development as a Principle of International Law. Resolving Conflicts between Climate measures and WTO law, Leiden, Martinus Nijhoff Publishers, 2009, p.177; DUBIN (L.), Fonction intersystmique du concept de dveloppement durable, in, RUIZ FABRI (H.), GRADONI (L.) [dir.], La circulation des concepts juridiques: Le droit international de lenvironnement entre mondialisation et fragmentation, Paris, Socit de Lgislation Compar, UMR de Droit Compar de Paris, Vol.16, 2009, pp.175-197. 65 Arbitration Regarding the Iron Rhine Railway between the Kingdom of Belgium and the Kingdom of the Netherlands, Arbitral Tribunal of the Permanent Court of Arbitration, The Hague, 24 May 2005; 221. 66 Ibid., 226.

A DESCONSIDERAO DA PESSOA JURDICA DIANTE DOS PREJUZOS CAUSADOS AO MEIO AMBIENTE


SIDNEY HARTUNG BUARQUE1

RESUMO
O presente estudo analisa a estrutura do Direito Ambiental na Constituio Federal de 1988, realando-o como direito fundamental de 3 gerao. Examina-se, tambm, a responsabilidade pelos danos causados ao meio ambiente luz da Lei n. 9.605/98, notadamente seus artigos 3 e 4. Outro aspecto abordado refere-se discusso acerca da pessoa jurdica como autora de ilcito penal, destacando-se as Teorias Subjetiva e Objetiva, traando, ainda, caractersticas e limites do crime ambiental. Finalmente, expe-se o tema da desconsiderao da pessoa jurdica (Disregard Doctrine), concluindo que justifica-se a admisso da pessoa jurdica como autora de crime ambiental, o que se consagra na Lei n. 9.605/98, e consequente desconsiderao da personalidade jurdica da empresa responsvel pelo dano ambiental, pois, de outra forma, as leses causadas natureza no teriam nenhuma forma de angariar recursos para sua recuperao. Como proposio legislativa, sugere-se texto a ser examinado e, aps discusses, aprovado por todos os pases e instituies nacionais e estrangeiras que participaro da Conferncia, visando a obrigatoriedade da desconsiderao da pessoa jurdica, sempre que sua personalidade for instrumento para que no ocorra o ressarcimento dos danos ambientais.

PALAVRAS-CHAVES
Direito Ambiental Constituio Federal Brasileira de 1988 Direito Fundamental de 3 gerao Responsabilidade Danos causados ao meio ambiente Desconsiderao da personalidade jurdica Disregard Doctrine Pessoa jurdica como autora de crime ambiental

Desembargador Presidente da 4 Cmara Cvel do Tribunal de Justia do Estado do Rio de Janeiro, Presidente do Conselho Consultivo da ESAJ Escola de Administrao Judiciria do Tribunal de Justia do Estado do Rio de Janeiro, Mestre em Direito Civil, Professor de Direito Civil e Direito Ambiental, Autor da obra Da demanda por dano moral na inexecuo das obrigaes. 2 edio. Rio de Janeiro, Lmen Jris, 2007.

68

A ECONOMIA VERDE NO CONTEXTO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL

SUMMARY
This study evaluates the structure of the Environmental Law in the Constitution of 1988, highlighting the Fundamental Rights of the Third Generation. It also stresses the damage liabilities caused to the environment according to the Law No. 9.605/98, notably articles 3 and 4. Another subject of this study concerns the discussion of criminal liability on legal entities, highlighting the subjective and objective theories, mapping the characteristics and limits of the environmental crime. Finally, the subject is exposed to the piercing of the corporate veil (Disregard Doctrine), concluding that the admission of the legal entity as the perpetrator of environmental crime, which is supported by the Law No. 9.605/98, and the consequent piercing of the corporate veil to identify the individual responsible for environmental damages, without which nature would often have no way to raise funds for its recovery from the damage inflicted. Therefore, this study recommends a discussion on this proposal that if approved will become a Law in every country which is represented in the Conference. This aims at piercing the corporate veil every time that the legal entity uses itself as an instrument to avoid meeting the expense of the environmental damages compensation.

KEY WORDS
Environmental Law Brazilian Federal Constitution of 1988 Fundamental Rights of the Third Generation. Liability for Environmental Damages Disregard Doctrine Corporate Environmental Crimes

1. ESTRUTURA DO DIREITO AMBIENTAL NA CONSTITUIO FEDERAL DE 1988


Para a anlise do tema que se pretende desenvolver, deve-se primeiramente dar uma viso minudente sobre a estrutura e finalidade do Direito Ambiental, o que poder ser obtido ao se destacar seus comandos e efeitos quando a partir de 1988 foi o equilbrio do meio ambiente considerado em nossa Carta Magna como Direito Fundamental, nos exatos termos do art. 225 da CF. Este dispositivo de forma clara e precisa expe em seu caput, pargrafos e incisos o carter normativo constitucional da tutela do meio ambiente, revestindo-se assim como o abre-te ssamo de toda a amplitude do protecionismo ambiental. Inclusive, o caput do dispositivo dispe o que significa o equilbrio ecolgico ambiental para a Constituio. Nele nos deteremos mais adiante, agora o momento de equacionar as razes que justificam a sua imposio em nosso sistema, como Direito Fundamental, que numa singela noo poderia ser

A DESCONSIDERAO DA PESSOA JURDICA DIANTE DOS PREJUZOS CAUSADOS AO MEIO AMBIENTE

69

definido como aquele que atribui a um indivduo, ou a um grupo de indivduos, ou ainda a todos os indivduos uma garantia subjetiva, reconhecidos que so no texto constitucional ou em tratados internacionais. Os Direitos Fundamentais se revestem de um contedo de inabalvel consistncia com imposies em que se vislumbra total e absoluta defesa dos direitos do ser humano, contidos no Direito Natural ou no Direito Positivo. Abraam-se a liberdade e a igualdade entre os homens, to difundidos pela Revoluo Francesa. Tambm se exprime o ideal da fraternidade, concluindo-se, portanto, que as trs Geraes do Direito Fundamental se aliceram, respectivamente, nos trs dogmas citados, quais sejam, os ideais de liberdade, igualdade e fraternidade entre os homens. Visto neste foco, h que se dizer que seriam Direitos de 1 Gerao aqueles a que seria atribudo o sentido de liberdade do ser humano, de expresso, religiosa, poltica, direito de ir e vir, cujas conquistas se devem, principalmente, ao iluminismo e ao jusnaturalismo, desenvolvidos nos sculos XVII e XVIII. Na 2 Gerao, imperam os direitos de cunho social, cultural e econmico, tornados robustos durante o sculo XX, quando tambm se emolduraram os denominados direitos de solidariedade, com a predominncia do interesse coletivo, constituindo-se como Direitos de 3 Gerao. E neles se amolda o Direito Ambiental, conforme disposio da Carta Magna de 1988. Em sua abalizada lio, o eminente Ministro e mestre do Direito Antonio Herman Benjamim, de maneira tecnicamente precisa, muito bem expe os seus contornos quando afirma que: a proteo ambiental deixa, definitivamente, de ser um interesse menor ou acidental no ordenamento, afastando-se dos tempos em que, quando muito, era objeto de acaloradas, mas juridicamente estreis, discusses no terreno no jurgeno das cincias naturais ou da literatura. Pela via da norma constitucional, o meio ambiente alado ao ponto mximo do ordenamento, privilgio que outros valores sociais relevantes s depois de dcadas, ou mesmo sculos, lograram conquistar. Tanto como dever de no degradar, como na frmula de direito fundamental ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, a constitucionalizao presta-se para contrabalanar as prerrogativas tradicionais do direito de propriedade, o que enseja novas e fortalece velhas limitaes implcitas e explcitas, acima referidas. Concretamente, portanto, pode-se ganhar muito, no terreno dogmtico e da implementao, com o estabelecimento de um direito

70

A ECONOMIA VERDE NO CONTEXTO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL

fundamental dessa natureza. Assim, dentre outros benefcios diretos, temos que, como direito fundamental, sua norma estatuidora conta com aplicabilidade imediata.2 Da transcrio acima, apura-se que no Direito Ambiental, aqui compreendido com os predicados que o amparam como direito fundamental, considera-se, de plano, seu carter imediato quanto sua vigncia. E os atributos da inviolabilidade, irrenunciabilidade, imprescritibilidade e universalidade lhe do o alicerce como direito emanado da prpria Constituio e revestido de seu carter de norma fundamental. Como se pode observar, a norma de contedo ambiental sob a gide de sua estrutura como Direito Ambiental totalmente livre de imposies contidas em leis infraconstitucionais que com ela venham a conflitar, verificada, assim, a sua inviolabilidade. A irrenunciabilidade lhe d o carter de imposio e obrigatoriedade por no se sujeitar que se renuncie sua aplicao. So imprescritveis, pois que sua efetividade no detida ou interrompida pelo decurso temporal. Finalmente, tambm se deve destacar a sua postura universal, a todos se aplicando indistintamente. Situando por consequncia a relevncia alcanada pelo Direito Ambiental em nossa Carta Magna, facilmente se atinge o reconhecimento de sua magnitude com o seu revestimento como Direito Fundamental de 3 Gerao. E nesta roupagem constitucional, o ncleo normativo se extrai do caput do art. 225 da CF, assim redigido: Todos tm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Pblico e coletividade o dever de defend-lo e preserv-lo para as presentes e futuras geraes. Neste dispositivo, o legislador constitucional, primeiramente, consagra, de forma expressa, o carter universal da norma, razo pela qual so todos contemplados pelo direito ao meio ambiente equilibrado, essencial sadia qualidade de vida. O dispositivo, alm do mais, estabelece, de maneira impositiva, entre seus comandos, como dever, revestido dos alicerces do direito fundamental, a responsabilidade pelos prejuzos causados ao meio ambiente, alertando o par2 BENJAMIM, Herman. Constitucionalizao do ambiente e ecologizao da Constituio Brasileira. P. 73.

A DESCONSIDERAO DA PESSOA JURDICA DIANTE DOS PREJUZOS CAUSADOS AO MEIO AMBIENTE

71

grafo 3 do citado art. 225 que condutas e atividades consideradas lesivas ao meio ambiente sujeitaro os infratores, pessoas fsicas ou jurdicas, a sanes penais e administrativas, independente da obrigao de reparar os danos causados. Pelo teor do dispositivo citado, j se anuncia a preocupao do legislador em adotar uma conduta coercitiva para aqueles que causaram a ruptura do equilbrio do meio ambiente, a ocasionar a sua degradao, muitas vezes em carter irreversvel. Cabe, portanto, ao poder pblico providenciar a elaborao de leis destinadas justamente a penalizar aqueles responsveis pelo dano ambiental.

2. A RESPONSABILIDADE PELOS DANOS CAUSADOS AO AMBIENTE E A LEI N.o 9.605/98


Como introduo ao exame dos comandos da Lei n. 9.605/98, j podemos anunciar que a presente exposio tem como objeto os dispositivos constantes em seus artigos 3 pargrafo nico e 4, cujas redaes so as seguintes: Art. 3 As pessoas jurdicas sero responsabilizadas administrativa, civil e penalmente conforme o disposto nesta Lei, nos casos em que a infrao seja cometida por deciso de seu representante legal ou contratual, ou de seu rgo colegiado, no interesse ou benefcio da sua entidade. Pargrafo nico. A responsabilidade das pessoas jurdicas no exclui a das pessoas fsicas, autoras, co-autoras ou partcipes do mesmo fato. Art. 4 Poder ser desconsiderada a pessoa jurdica sempre que sua personalidade for obstculo ao ressarcimento de prejuzos causados qualidade do meio ambiente. Antes de um profundo exame dos artigos mencionados, cumpre acentuar que a Lei n. 9.605/98 inova em nosso direito, ao apresentar uma abordagem sistematizada quanto tutela penal, antes fragmentada ao longo de diversas leis, como bem esclarece Antnio F. G. Beltro. O ilustre autor alerta que, alm desta lei, subsistem os tipos penais previstos pelo Cdigo Penal, relacionados ao meio ambiente, citando, o art. 250, 1, II, h, do Cdigo Penal; o art. 31 da Lei das Contravenes Penais; o art. 26, e, j, l, m, do Cdigo Florestal; os arts. 23, 26 e 27 da Lei n. 6.453/1977; art. 2 da Lei 7.643/1987, entre outros.3 E nunca demais acentuar que, ao relacionar os crimes ambientais, faz a sua diviso da seguinte maneira: crimes contra a fauna (Seo I), crimes contra a flora (Seo II), da poluio e outros crimes ambientais (Seo III), dos crimes
3 BELTRO, Antnio F. G. Curso de Direito Ambiental. Rio de Janeiro: Forense; So Paulo: Mtodo, 2009. P. 224-225.

72

A ECONOMIA VERDE NO CONTEXTO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL

contra o ordenamento urbano e o patrimnio cultural (Seo IV) e dos crimes contra a administrao ambiental (Seo V).4 Tambm no demais lembrar, como faz o ilustre autor, que o bem jurdico protegido consiste no meio ambiente ecologicamente equilibrado, direito de todos, conforme previsto pelo art. 225, caput da Carta da Repblica de 1988, o que abrange o meio ambiente natural, cultural e artificial.5 Por sua vez, bem assinala Jos Afonso da Silva, em sua obra Direito Constitucional Ambiental, ao discorrer sobre os crimes ambientais, que a qualidade do meio ambiente de um valor fundamental, considerando a Constituio como bem de uso comum do povo e, portanto, essencial a uma sadia qualidade de vida, dever do Poder Pblico e da coletividade sua defesa e preservao, sendo a ofensa, diante de sua gravidade, realada como crime.6 o momento, tambm, de se acentuar que a responsabilidade ambiental, o que j foi dito, estende-se s trs esferas: administrativa, civil e penal. A responsabilidade administrativa, logicamente, resulta de infrao s normas estabelecidas pelo Poder Pblico, sendo imposies aos administrados, cujo descumprimento acarreta sanes de natureza administrativa: advertncia, multa simples, interdio de atividades, suspenso de vantagens e etc. Quanto responsabilidade criminal j bem se expuseram pontos destacados do tema, cabendo agora enfatizar, por fim, a responsabilidade civil ambiental, que impe ao autor da infrao o dever de indenizar os prejuzos decorrentes de seus atos, tanto no campo comissivo como no campo omissivo. Logo, o desfalque patrimonial causado por ao ou omisso obriga seu autor a reintegrar o patrimnio da vtima, em seu status quo ante. Logicamente, na esfera ambiental as noes de prejuzo tm particularidades prprias, pela impossibilidade, muitas vezes, de se qualificar ou quantificar o dano ambiental, que, inclusive, muitas vezes irreparvel. Podemos relevar, tambm, que nosso Direito, quanto ao meio ambiente, adotou a teoria da responsabilidade objetiva, em que se dispensa o elemento subjetivo da responsabilidade civil, restando apenas a comprovao do nexo causal e do dano ocorrido. Nota-se que neste artigo, diante de suas limitaes, no destacaremos o tema referente s excludentes da responsabilidade civil, que muitos no admitem quando se trata de dano ambiental. Voltamos a afirmar que no se destacar aqui qualquer discusso quanto a ter sido adotada a teoria do risco administrativo, ou do risco integral, diante do objetivo deste trabalho.
4 5 6 Idem. Ibid. Idem. Ibid. SILVA, Jos Afonso. Direito Constitucional Ambiental. 8 edio. So Paulo: Editora Malheiros, 2010.

A DESCONSIDERAO DA PESSOA JURDICA DIANTE DOS PREJUZOS CAUSADOS AO MEIO AMBIENTE

73

importante enfatizar que nosso legislador, antes da vigncia do texto constitucional, j previa no art. 14 pargrafo 1 da Lei n. 6.938/81, recepcionado pela CF e que instituiu a Poltica Nacional do Meio Ambiente, a responsabilidade objetiva pelos danos causados ao meio ambiente e a terceiros. O citado dispositivo est em sintonia com o inciso IV do art. 3 da referida lei, que dispe que se entende por poluidor a pessoa fsica ou jurdica, de direito pblico ou privado, responsvel, direta ou imediatamente indiretamente, por atividade causadora de degradao ambiental. Estes dispositivos, acolhidos pela Constituio em vigor, j revelavam a tendncia de nosso direito em admitir a existncia do crime ambiental cometido pela pessoa jurdica. Por outro lado, uma atenta leitura dos dispositivos em realce da lei n. 6.938/81, anterior vigncia da constituio, demonstra que j abrigava, de certa forma, uma tendncia a igualar pessoa fsica e pessoa jurdica quanto responsabilidade pela degradao do meio ambiente. Note que, quanto responsabilidade civil, a lei infraconstitucional j atribuiu ao autor do dano ambiental a responsabilidade objetiva, como se acentuou anteriormente. Com a Constituio de 88, instituiu-se a responsabilidade penal da pessoa jurdica, cuja disciplina se verificou atravs da Lei n. 9.605/81.

3. A PESSOA JURDICA COMO AUTORA DO ILCITO PENAL


muito discutido se emana destas normas o condo de superar a ideia arraigada em nosso direito de que a pessoa jurdica no dotada de personalidade jurdica, pelo que no poderiam ser consideradas como titulares da capacidade para o cometimento de infrao penal. Esta circunstncia decorreria por lhe faltarem os atributos psquicos da imputabilidade. Este seria o conflito, pois s pessoas jurdicas faltaria justamente o aspecto subjetivo para a prtica de crime. Bem a propsito trazer baila a lio de Savigny, autor da teoria da Fico Legal, que tinha como seu parmetro o princpio de que societas delinquere non potest. O fundamento da Teoria que apenas o homem pode delinquir, somente o homem tem capacidade para conduzir sua vontade. No entanto, desde o Direito Romano, tem a cincia jurdica se conduzido pelo combate de ideias, e no em poucas ocasies estruturado novas vises doutrinrias dos institutos jurdicos, surgindo uma nova ordem quanto a natureza e finalidade das Instituies do Direito. V-se, assim, que foram se desenvolvendo novas doutrinas em oposio Teoria Subjetiva, tendo se destacado, entre tantas, a Teoria da Realidade Obje-

74

A ECONOMIA VERDE NO CONTEXTO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL

tiva, que se acentuou como grande oposio Teoria Subjetiva. Para seus adeptos, liderados por juristas alemes, entre eles Gierke, Zitelmann e outros, seriam as pessoas jurdicas totalmente desassociadas de seus membros, verdadeiros organismos independentes em suas atividades em relao a seus componentes. Esta teoria atua justamente na contramo da Teoria Subjetiva e se rege pelo brocardo societas delinquere potest. Desenvolvida principalmente no direito anglo-saxo, foi acolhida recentemente em nosso Direito do Ambiente na rea penal, como se acentuou com a Constituio de 88. Inclusive, o art. 225 3 bem taxativo ao dispor que: As condutas e atividades consideradas lesivas ao meio ambiente, sujeitaro os infratores, pessoas fsicas ou jurdicas, a sanes penais e administrativas, independentemente da obrigao de reparar os danos causados. Este o momento, inclusive, de demonstrar como a teoria objetiva tem evoludo, citando excelente artigo de Tathiana de Melo Lessa Amorim, advogada criminalista, especialista em Direito Internacional e Penal, em que apresenta um histrico sobre a teoria objetiva, assim lecionando: Nos pases da commom law vigora, igualmente, o princpio da societas delinquere potest. Segundo Prado (2002, p. 228) a idia da responsabilidade penal da pessoa jurdica remonta ao sculo XIX, sendo essa uma criao jurisprudencial. As primeiras decises s admitiam a responsabilidade como exceo ao princpio da irresponsabilidade de delitos omissivos culposos (non feasance) e comissivos dolosos (mis feasance). A partir de 1940 alcanou todos os demais crimes de qualquer natureza. Outros pases que adotam o instituto so: Estados Unidos, Holanda, Dinamarca, ustria, Japo e China. Os pases que no o adotam so: Alemanha, Sua, Itlia, Blgica e Espanha. (Sousa, 2007, p. 53). No Brasil, a Constituio de 1824 adotou o princpio da societas delinquere non potest, em seu artigo 179, inciso XX. O Cdigo Criminal do Imprio de 1831 consagrou a responsabilidade da pessoa jurdica em seu artigo 103. Contudo esse dispositivo foi considerado contrrio a Constituio da poca. A responsabilizao retornou em 1932 com a Consolidao das Leis Penais de Vicente Piragibe, em seu artigo 103 (Silva, 2000, p. 169). Aps esse, os diplomas existentes

A DESCONSIDERAO DA PESSOA JURDICA DIANTE DOS PREJUZOS CAUSADOS AO MEIO AMBIENTE

75

consagraram a responsabilidade penal individual, retornando o princpio societas delinquere potest somente com o advento da Constituio Federal e a Lei 9605/98. 7 Deve-se ter em conta que todo este aparato em que se alicera a disciplina do crime ambiental tem por claro objetivo a segurana dos bens que nos proporciona a natureza, bens estes considerados como de uso comum do povo. Plenamente se justifica, portanto, o amparo da lei ao rgido sistema de punio aos autores de crime ambiental. Em didtica apresentao do tema, o Mestre Celso Antonio Pacheco Fiorillo orienta que: Na medida em que importa ao direito ambiental, pelo menos de forma preponderante, assegurar a incolumidade dos bens ambientais (considerados aqueles essenciais sadia qualidade de vida da pessoa humana), claro est que no haveria sentido em elaborar sanes penais sem vincular a existncia de crimes regrados para salvaguardar o contedo real da dignidade da pessoa humana: a educao, a sade, o trabalho, o lazer, a segurana, a previdncia social, a proteo maternidade, a proteo infncia, bem como a assistncia aos desamparados.8 Temos divulgado de forma minuciosa o protecionismo ambiental com a consequente finalidade de preservao da natureza. E tanto a norma constitucional como a legislao infraconstitucional tm elaborado os instrumentos imprescindveis para a defesa da qualidade de vida para que possamos usufruir sem esgotar os mananciais que a natureza produz para uma vida saudvel e destituda de agresses prpria natureza, sem devastao, poluio e degradao do meio ambiente. E, diante deste objetivo, justifica-se enaltecer a importncia da Lei n. 9.605/98 e a sua aplicao quanto s Pessoas Jurdicas. E bem demonstrando a sua efetividade, o texto legal impe no s a responsabilidade penal, mas tambm a responsabilidade administrativa e civil das pessoas jurdicas, conforme art. 3 e pargrafo nico, anteriormente transcritos. Nunca demais assinalar que as leses que so frutos de condutas que conduzem a degradao e poluio do meio ambiente podem ser cometidas por pes-

7 8

AMORIM, Tathiana de Melo Lessa. A responsabilidade penal da pessoa jurdica nos crimes ambientais e a hermenutica. Disponvel em http://jusvi.com/artigos/33525/2, Consulta realizada em 06/06/2011. FIORILLO, Celso Antnio Pacheco. Curso de Direito Ambiental brasileiro. 10 ed. Rev., atual, e ampl. So Paulo: Saraiva, 2009. P. 518-519.

76

A ECONOMIA VERDE NO CONTEXTO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL

soa fsica ou jurdica, e estas tanto as de direito pblico ou privado. Muito claro, quanto a este aspecto, o inciso IV do art. 3 da Lei n 6.938/81, ao definir poluidor como sendo a pessoa fsica ou jurdica, de direito pblico ou privado, de quem ser a responsabilidade por haver ocorrido a degradao ambiental. Acentue-se que esta lei, recepcionada pela Carta de 88, elenca e define as condutas lesivas ao meio ambiente e as consequncias que delas podem resultar.

4. CARACTERSTICAS E LIMITES DO CRIME AMBIENTAL


Sobre a condio da pessoa jurdica como autora de crime ambiental, tecida neste tpico e em temas anteriores, observa-se que a Lei dos Crimes Ambientais dimensiona o alcance e os limites da norma repressiva das infraes penais cometidas por pessoa jurdica ao preceituar que a punio da pessoa jurdica ocorre quando o fato praticado em seu benefcio ou interesse e por determinao de seu representante legal, contratual ou de seu rgo colegiado. A atuao do preposto e o objetivo do resultado favorvel ao ente jurdico so os predicados que justificam a responsabilidade da pessoa jurdica. Imprescindveis os pressupostos assinalados, no seria responsvel a Empresa nas hipteses em que o fato que causou dano ambiental visasse na verdade interesse de seus autores que se utilizaram da Empresa para angariar vantagens, utilizando a pessoa jurdica como instrumento para cometer a infrao. Surge, assim, uma questo de admirvel destaque: seria necessrio provar que a deciso que impe a lei em seu artigo 3 teria emanado da Empresa? De forma brilhante, sobre o tema, bem destaca a professora Alessandra Rapassi Mascarenhas Prado: Tanto o fazer quanto o no fazer podem expressar uma deciso, a qual no necessita ser no sentido de cometer o crime, desde que revele a assuno do resultado ou o descuido por parte do representante ou do rgo colegiado. Defende-se, portanto, que a deciso a que se refere o artigo 3, da Lei n. 9.605/98, no apenas a que determina expressamente a prtica de um delito (despejar dejetos em determinado local sem autorizao para tanto), mas tambm aquela que decorre de um sistema deficiente que promove, possibilita ou permite prejuzos a terceiros (atribuio de tarefa complexa a empregado inexperiente sem dispositivo de alerta ou segurana instalado). Em outras palavras, a deciso, concretizada em um fazer, pode ser comprovada, por exemplo, pelo funcionamento do estabelecimento,

A DESCONSIDERAO DA PESSOA JURDICA DIANTE DOS PREJUZOS CAUSADOS AO MEIO AMBIENTE

77

sem a necessria licena; pela deposio de resduos, sem a devida autorizao; pela emisso de substncias perigosas produzidas no curso normal da produo por um canal de desge, durante o curso das operaes normais; pela reconhecida nocividade da substncia utilizada e sua emisso; pela orientao para conteno de despesa, para compra de material de baixa qualidade, demisso de funcionrios qualificados e contratao de inexperientes, conforme parecer da Subprocuradora-Geral da Repblica Ela Wiecko V. de Castilho (STJ, RESP n. 331.929-SP, Rel. Min. Felix Fischer).9 Vale realar algumas decises que podem ser reveladas atravs de uma conduta ou de uma omisso, podendo se exemplificar pela existncia de resduos no autorizados, emisso de substncias nocivas, pela compra de material de baixa qualidade, no fornecimento de equipamentos para controle de agentes poluentes, ausncia de instrues necessrias para o uso de materiais e substncias que podem causar poluio, entre outras causas que se amoldam ao art. 3 da Lei n. 9.605/98.

5. DESCONSIDERAO DA PESSOA JURDICA (Disregard Doctrine)


Ingressando na etapa derradeira de nossa apresentao, vamos expor o tema, de muita relevncia, que tem angariado crticas de estudiosos dos institutos jurdicos, notadamente o ambiental. Amplo atrito de entendimentos e opinies envolve sua temtica, como uma barreira a impedir sua aplicao diante de toda a repercusso que provoca no mundo jurdico e que, inclusive, recebeu destacado tratamento na lei n. 9.605/98. A desconsiderao da pessoa jurdica vem, contudo, ultrapassando os obstculos que se apresentam, revestindo-se de verdadeiro baluarte do protecionismo ambiental em face daquele que causa, em suas condutas, prejuzos preservao da natureza. Ao se traar algumas linhas de comentrios sobre este importante preceito e suas consequncias, cabe lembrar outro dispositivo desta lei, que impe que se o propsito da constituio da pessoa jurdica ter por atividade preponderante a prtica de crimes definidos na prpria lei, facilitando ou ocultando seus fins, ser decretada sua liquidao forada, sendo o seu patrimnio considerado instrumento de crime e ter como destino o Fundo Penitencirio Nacional.
9 PRADO, Alessandra Rapassi Mascarenhas. Os tribunais brasileiros e a imputao da responsabilidade penal pessoa jurdica. FIGUEIREDO, Guilherme Jos Purvin de. (Coord.) Direito Ambiental em debate. Volume 2. Rio de Janeiro: Esplanada, 2004. P. 15.

78

A ECONOMIA VERDE NO CONTEXTO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL

O rigor deste comando, contido no art. 24 da Lei n. 9605/98, independe de haver se verificado dano ambiental, ao contrrio da regra de seu art. 4. A relevncia, agora, a atuao criminosa da sociedade, ensejando como passo inicial a sua liquidao e, como passo final, a arrecadao do seu patrimnio, por consequncia. E voltando ao art. 4, objetivo de nosso trabalho, quer o legislador que sejam adotados meios e instrumentos para se realizar da forma mais compatvel com os fatos verificados e a degradao ambiental, o ressarcimento dos prejuzos decorrentes da lesiva conduta da Empresa, expresso aqui empregada de forma ampla, tendo como referncia tanto a pessoa jurdica de direito pblico quanto privado. Mas preciso enfatizar que a pessoa jurdica tem a sua personalidade independente daqueles que a compe. Portanto, a sua desconsiderao somente se justifica quando imposta por lei, impondo inclusive seus motivos e limites. Em nosso direito, podemos verificar sua admisso no Cdigo Civil de 2002, que, em seu art. 50, enuncia que a responsabilidade das pessoas jurdicas, como efeito de suas obrigaes, venha a se estender aos bens particulares de seus scios ou administradores. A desconsiderao tambm imposta no Cdigo Tributrio Nacional, arts. 134 e 135, art. 28 da Lei n. 8078/90 Cdigo de Defesa do Consumidor , podendo tambm ser mencionado o art. 18 da Lei n. 8.884/94 quanto s infraes da ordem econmica. A aplicao da teoria da desconsiderao da personalidade jurdica abriga, na verdade, questo fundamental que est relacionada com a impossibilidade, ou no, de prova da atuao danosa, melhor dizendo, a fraude como predicado para a sua regncia. Da o surgimento de duas teorias: a teoria maior e a teoria menor da desconsiderao. A teoria maior s a admite quando efetivamente se demonstra casuisticamente a fraude e o abuso verificados, sendo insuficiente apenas a prova da insolvncia. De carter subjetivo, a teoria maior, vai admitir a desconsiderao apenas quando se prove a insolvncia da pessoa jurdica, atuando em descompasso com a sua finalidade, ou, ento, por confuso patrimonial. Por sua vez, a teoria menor tem como objetivo desconsiderar a pessoa jurdica diante do prejuzo que ela causou, suficiente para se efetivar a retirada de sua autonomia quanto ao seu patrimnio, justamente para proporcionar quele que sofreu o dano o direito ao ressarcimento. Esta teoria praticamente tem seu acolhimento tanto na Lei do Consumidor, conforme seu art. 28, 5, XXX, bem como diante do art. 4 da Lei dos Crimes Ambientais.

A DESCONSIDERAO DA PESSOA JURDICA DIANTE DOS PREJUZOS CAUSADOS AO MEIO AMBIENTE

79

E se justifica este posicionamento pela prpria redao de seus dispositivos e pelo fato de se revelar como leis que disciplinam justamente matria pertinente a Direitos Fundamentais, nos termos da Carta Magna de 1988. Quanto teoria maior, plenamente aplicada no art. 50 do Cdigo Civil de 2002. O tema, inclusive, muito bem abordado pela ilustre doutrinadora Mnica Gusmo, que aps bem fazer sua exposio, conclui: Para essa teoria, a incluso do scio na execuo independe da existncia de ttulo onde figure como sujeito passivo. Para a legitimao passiva basta a comprovao da insolvabilidade da sociedade. Trocando em midos: enquanto a primeira teoria (maior) firma-se na exigncia do mau uso da sociedade, a segunda (menor) contenta-se com a insatisfao do credor e sua condio de hipossuficiente.10 Releva-se dizer que o tema apenas quanto Lei n. 9.605/98, sem se discutir sobre demais legislaes em nosso ordenamento jurdico, que tambm disciplinam a desconsiderao da pessoa jurdica.

6. CONCLUSES
O que procuramos fazer, nesta exposio, foi justificar a admisso da pessoa jurdica como autora de crime ambiental, o que j se consagra na Lei n. 9.605/98, e consequente desconsiderao da personalidade jurdica da empresa responsvel pelo dano ambiental, pois, de outra forma, as leses causadas natureza Gaia sofrendo pela atividade humana visando apenas lucro no teriam nenhuma forma de angariar recursos para, quem sabe, um dia se recuperar do mal que lhe foi causado. A teoria maior teria sido adotada pelo Cdigo Civil de 2002, em seu art. 50, conforme entendimento predominante, enquanto a teoria menor teria sido acolhida pela Lei do Consumidor, no art. 28 e pargrafos e lei do Crime Ambiental. Muitos consideram, inclusive, a sua aplicao no art. 18 da Lei n. 8.884/94.

7. PROPOSIO JUSTIFICATIVA
A atribuio de autoria de crime pessoa jurdica no recepcionada por grande parte dos pases estrangeiros, tendo como exceo os pases anglo-saxes
10 GUSMO, Mnica. Lies de direito empresarial. 10 edio. Rio de Janeiro: Lmen Jris, 2011. PP. 180-181.

80

A ECONOMIA VERDE NO CONTEXTO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL

e algumas legislaes esparsas. O nosso direito veio a admitir a infrao penal promovida pela pessoa jurdica, com o advento da Constituio Federal de 1988 e motivao exposta neste trabalho. Como proposio legislativa, sugerimos a seguinte redao para o texto que poder ser examinado, alterado, aprovado por todos os pases e instituies nacionais e estrangeiras que participaro da Conferncia. A redao seria: Dever ser desconsiderada a pessoa jurdica sempre que sua personalidade for instrumento para que no ocorra o ressarcimento dos danos ambientais causados qualidade do meio ambiente, independente da natureza da infrao. A justificativa para a desconsiderao que a agresso ao meio ambiente e as consequentes quebras do equilbrio ecolgico so fatores preponderantes para munir o legislador de meios e instrumentos no combate que tem como meta a defesa ambiental, simplesmente a sobrevivncia da prpria natureza. Esta teoria, denominada no direito estrangeiro como Disregard Doctrine, ingressou no universo jurdico como instrumento de combate ao descumprimento dos prejuzos decorrentes das atividades realizadas pelas Empresas. Ora, no Direito Ambiental, torna-se muitas vezes incontornvel o dano causado, nos desmatamentos irregulares, derrubada de rvores, poluio de rios, desflorestamento prejudicial, inclusive, fauna, etc. Imperiosa se faz a adoo, portanto, de mecanismos seguros atravs de legislao que venha a impor comandos, pelo legislador, que venham a abrir horizontes, para alcanar a extenso dos danos causados. Assim, o legislador deve se precaver adotando instrumentos legais que ao menos permitam a atenuao dos danos. Em contrapartida, exige-se, para esta finalidade, justamente retirar do patrimnio dos que direta ou indiretamente causaram o desastre ambiental, os meios de ressarcimento dos danos que se verificaram ao equilbrio ecolgico. Neste aspecto, plenamente justificvel que se procure adotar esta teoria na legislao dos pases voltados para a defesa do ambiente. Observe-se que o art. 4 da Lei n. 9.605/98, que instituiu a teoria Disregard Doctrine, tem a seguinte redao: Art. 4 Poder ser desconsiderada a pessoa jurdica sempre que sua personalidade for obstculo ao ressarcimento de prejuzos causados qualidade do meio ambiente. A proposta que se pretende sugerir seria aquela anteriormente transcrita que, evidentemente, estender-se-ia queles pases que no consideram a pessoa

A DESCONSIDERAO DA PESSOA JURDICA DIANTE DOS PREJUZOS CAUSADOS AO MEIO AMBIENTE

81

jurdica como autora de crime ambiental, para que passem a admiti-la, conforme bem disposto no art. 3 da citada lei. Alm do mais, o comando proposto teria o carter imperativo, ao contrrio do dispositivo em vigor que, de certa forma, s vezes aparenta o carter optativo. Deve-se destacar tambm que a sua aplicabilidade se estenderia a qualquer espcie de infrao ambiental e, neste caso, no importaria sua natureza, se se tratasse de responsabilidade administrativa, penal ou civil. O rigor que se sugere, com as alteraes acima, entendemos plenamente acolhvel para se coadunar com a austeridade que se deve exigir, de todos, para combater aqueles que afrontam e continuam a degradar o meio ambiente. Estas so as razes da nossa proposta.

8. BIBLIOGRAFIA
BENJAMIM, Herman. Constitucionalizao do ambiente e ecologizao da Constituio Brasileira. BELTRO, Antnio F. G. Curso de Direito Ambiental. Rio de Janeiro: Forense; So Paulo: Mtodo, 2009. SILVA, Jos Afonso. Direito Constitucional Ambiental. 8 Ed. So Paulo: Editora Malheiros, 2010. AMORIM, Tathiana de Melo Lessa. A responsabilidade penal da pessoa jurdica nos crimes ambientais e a hermenutica. Consulta realizada em 06/06/2011. Disponvel em: <http://jusvi.com/artigos/33525/2> FIORILLO, Celso Antnio Pacheco. Curso de Direito Ambiental brasileiro. 10 Ed. Rev., atual, e ampl. So Paulo: Saraiva, 2009. PRADO, Alessandra Rapassi Mascarenhas. Os tribunais brasileiros e a imputao da responsabilidade penal pessoa jurdica. In FIGUEIREDO, Guilherme Jos Purvin de. (Coord.) Direito Ambiental em debate. Volume 2. Rio de Janeiro: Esplanada, 2004. GUSMO, Mnica. Lies de Direito Empresarial. 10 Ed. Rio de Janeiro: Lmen Jris, 2011.

82

A ECONOMIA VERDE NO CONTEXTO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL

2) A TRANSFERNCIA DE TECNOLOGIA O PAPEL DA TRANSFERNCIA DE TECNOLOGIA NA PROMOO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL


CARLOS HENRIQUE RUBENS TOM SILVA1

Resumo
As diversas formas de desenvolvimento e aquisio de tecnologia, inclusive por meio de transferncia de tecnologia, guardam ntima relao com a promoo do desenvolvimento. Contudo, pases desenvolvidos e pases em desenvolvimento demonstram concepes distintas do que seja transferncia de tecnologia. Um dos principais fatores que dificultam a transferncia internacional de tecnologia , paradoxalmente, a proteo dos direitos de propriedade intelectual. A aquisio de tecnologia implica custos que precisam ser pagos pelo adquirente; no se trata de doao, mas de venda de tecnologia. E os direitos de propriedade intelectual devem, necessariamente, fazer parte das negociaes. Alm disso, a transferncia de tecnologia est profundamente conectada necessidade de construo de capacidades nos pases receptores. O objetivo deste trabalho analisar o papel da transferncia de tecnologia na promoo do desenvolvimento sustentvel e as condies necessrias para que ela ocorra.

Palavras-Chave
Desenvolvimento, Desenvolvimento Sustentvel, Tecnologia, Transferncia de Tecnologia, Direitos de Propriedade Intelectual, Construo de Capacidades.

Key Words
Development, Sustainable Development, Technology, Technology Transfer, Intellectual Property Rights, Capacity Building.

Consultor Legislativo do Senado Federal para as reas de Meio Ambiente e Cincia e Tecnologia. Engenheiro Civil (UnB, 1995). Bacharel em Direito (UnB, 2007). Especialista em Geotecnia (UnB, 1997). Especialista em Relaes Internacionais (UnB, 2009). Mestre em Relaes Internacionais (UnB, 2011).

84

A ECONOMIA VERDE NO CONTEXTO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL

Introduo
Em junho de 2012 ser realizada no Rio de Janeiro a Conferncia das Naes Unidas sobre Desenvolvimento Sustentvel, conhecida como Rio+20, a quarta grande Conferncia ambiental da histria. O evento ter como objetivo geral a renovao do compromisso poltico com o desenvolvimento sustentvel, a avaliao do progresso e a identificao de gargalos e novos desafios implementao das aes previstas nas conferncias anteriores. Os trabalhos tero dois focos: (i) promoo da economia verde, no contexto do desenvolvimento sustentvel e da erradicao da pobreza e (ii) formatao de uma estrutura institucional efetiva e eficiente para o desenvolvimento sustentvel em todos os nveis, orientada para a implementao da Agenda 21, o acompanhamento dos resultados das principais cpulas mundiais sobre desenvolvimento sustentvel e a identificao de novos desafios ao desenvolvimento sustentvel. Nesse contexto, o objetivo deste trabalho analisar o papel da transferncia de tecnologia na promoo do desenvolvimento sustentvel. Para tanto, buscamos responder s seguintes questes: (i) o que tecnologia e qual o seu papel na promoo do desenvolvimento? e (ii) o que transferncia de tecnologia e qual sua relao com os direitos de propriedade intelectual? Preliminarmente, contudo, acreditamos oportuno relembrar os elementos formadores do conceito de desenvolvimento sustentvel. O texto est estruturado em quatro sees, alm desta introduo. Na primeira, apresentamos o conceito de desenvolvimento sustentvel, conforme estabelecido pela Comisso Mundial sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento (CMMAD) e elaboraes posteriores. Na segunda e terceira sees, explicitamos nosso entendimento sobre tecnologia e transferncia de tecnologia e os respectivos papis na promoo do desenvolvimento sustentvel. Na quarta, dedicada s consideraes finais e recomendaes, procuramos identificar aes concretas que possam contribuir com a promoo da transferncia internacional de tecnologia.

1. Desenvolvimento: Viabilidade Econmica, Sustentabilidade Ambiental e Justia Social


Na busca por uma definio de desenvolvimento, alguns extremos devem ser evitados. Em primeiro lugar, ele no pode ser considerado uma reles iluso, crena, mito ou manipulao ideolgica. Tambm no deve ser amesquinhado como [sinnimo de] crescimento econmico (VEIGA, 2008, pp. 17-18). Alm disso, preciso encontrar um caminho intermedirio entre o fundamentalismo ecolgico e o economicismo arrogante (SACHS, 2002, p. 52).

O PAPEL DA TRANSFERNCIA DE TECNOLOGIA NA PROMOO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL

85

Defensores do carter ilusrio do desenvolvimento argumentam que existe pouca, ou virtualmente nenhuma, mobilidade ascendente na rgida hierarquia da economia capitalista mundial. Poucos pases perifricos teriam condies de se tornar emergentes e poucos destes poderiam alcanar o ncleo orgnico do sistema, formado pelos pases centrais do capitalismo mundial. Desse modo, considerado o acmulo de riqueza como critrio nico para o avano econmico de um nmero significativo de pases rumo ao topo da pirmide, o desenvolvimento seria uma iluso. Entretanto, por mais convincentes que possam ser alguns desses esforos de desconstruo da idia de desenvolvimento, nunca chegam a apontar para uma verdadeira alternativa ao desejo coletivo de evoluo e progresso (VEIGA, 2008, pp. 21-27). Por outro lado, limitar o conceito de desenvolvimento a mero crescimento econmico, normalmente medido apenas em termos de renda per capita ou Produto Interno Bruto (PIB), significa ignorar diversas variveis importantes, como, por exemplo, aquelas relacionadas ao acesso da populao educao e ao sistema de sade. Forte debate internacional a esse respeito surgiu a partir da constatao de que: o intenso crescimento econmico ocorrido durante a dcada de 1950 em diversos pases semi-industrializados (entre os quais o Brasil) no se traduziu necessariamente em maior acesso de populaes pobres a bens materiais e culturais, como ocorrera nos pases considerados desenvolvidos (VEIGA, 2008, p. 19). O caminho intermedirio frequentemente identificado com o desenvolvimento sustentvel, que se fundamenta em trs pilares igualmente importantes: relevncia social, prudncia ecolgica e viabilidade econmica (SACHS, 2002, p. 35). Em 1987, a expresso desenvolvimento sustentvel foi cunhada como um conceito poltico e um conceito amplo para o progresso econmico e social (VEIGA, 2008, p. 113) pelo Relatrio da CMMAD, tambm conhecido como Relatrio Brundtland.2 O que fez surgir o conceito foi o debate principalmente norte-americano, na dcada de 1960 que colocou em plos opostos o crescimento econmico e a proteo ambiental, temperado
2 Embora a expresso desenvolvimento sustentvel tenha sido cunhada somente em 1987, a abordagem fundamentada na harmonizao de objetivos sociais, ambientais e econmicos foi forjada com a primeira grande conferncia internacional sobre meio ambiente, realizada em Estocolmo em 1972. Desde ento, permanece inalterada e ainda vlida na recomendao da utilizao de oito critrios distintos de sustentabilidade parcial: social, cultural, ecolgico, ambiental, territorial, econmico, poltico nacional e poltico internacional (SACHS, 2002, pp. 54 e 85-88).

86

A ECONOMIA VERDE NO CONTEXTO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL

pelo temor da exploso demogrfica e pelo perigo de guerra nuclear (VEIGA, 2008, p. 114). Segundo o Relatrio Brundtland, desenvolvimento sustentvel aquele que atenda s necessidades do presente sem comprometer a capacidade das geraes futuras atenderem tambm s suas (CMMAD, 1991, p. 9). Para a Comisso, o desenvolvimento sustentvel deve, no mnimo, salvaguardar os sistemas naturais que sustentam a vida na Terra: atmosfera, guas, solos e seres vivos. Ademais, ele seria, em essncia: um processo de transformao no qual a explorao dos recursos, a direo dos investimentos, a orientao do desenvolvimento tecnolgico e a mudana institucional se harmonizam e reforam o potencial presente e futuro, a fim de atender s necessidades e aspiraes humanas (CMMAD, 1991, pp. 48-49). Com isso, tica imperativa da solidariedade (sincrnica) com a gerao atual somou-se a solidariedade (diacrnica) com as geraes futuras e, para alguns, o postulado tico de responsabilidade para com o futuro de todas as espcies (SACHS, 2002, p. 49). O desenvolvimento sustentvel impe, portanto, a considerao de critrios de sustentabilidades social e ambiental3 e de viabilidade econmica. Apenas as solues que considerem esses trs elementos, isto , que promovam o crescimento econmico com impactos positivos em termos sociais e ambientais, mereceriam a denominao de desenvolvimento (SACHS, 2008, p. 36).4 A partir da publicao do Relatrio Brundtland, afirmou-se um intenso processo de legitimao e institucionalizao normativa do desenvolvimento sustentvel como, simultaneamente, maior desafio e principal objetivo das sociedades contemporneas (VEIGA, 2008, p. 113). Embora tenha sido criticado por ser um oximoro, redundante ou vago, o conceito tem sido amplamente

Ironicamente, enquanto muitas formas negativas de mudana ambiental podem ser relacionadas a prticas de produo e consumo dos ricos do mundo, os impactos ambientais negativos desse comportamento so freqentemente projetados para as geraes futuras ou deslocados para o ambiente imediato dos pobres do mundo aqueles cujo ganha-po com freqncia depende do acesso direto aos recursos naturais (MATTHEW & HAMMILL, 2009, p. 1120). Coloca-se, nesse contexto, o desafio de projetar solues para problemas de duas ordens distintas, porm interconectadas. O primeiro deles diz respeito a reduzir a pobreza e melhorar o bem-estar e a segurana dos mais pobres, prevenindo a explorao excessiva dos recursos naturais e outros danos aos ecossistemas. Um segundo desafio, implcito no primeiro, evitar uma catstrofe ambiental. O conceito de desenvolvimento sustentvel procura, assim, estabelecer uma estrutura lgica que proporcione a soluo conjunta e articulada dessas questes (MATTHEW & HAMMILL, 2009, pp. 1118-1119).

O PAPEL DA TRANSFERNCIA DE TECNOLOGIA NA PROMOO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL

87

adotado pelos mais variados atores de diferentes culturas e classes sociais (MATTHEW & HAMMILL, 2009, p.1117). A vagueza com que foi formulado o conceito parece ser o principal fator para a aceitao do desenvolvimento sustentvel como objetivo virtualmente universal (RIBEIRO, 2008, p. 113). Em um nvel alto de abstrao, quem se oporia ideia de instituir polticas e prticas que aliem crescimento econmico, justia social e proteo ambiental? Essa noo passou, assim, a servir a interesses diversos. Segundo Ribeiro (2008, p. 113): de nova tica do comportamento humano, passando pela proposio de uma revoluo ambiental at ser considerado um mecanismo de ajuste da sociedade capitalista (capitalismo soft), o desenvolvimento sustentvel tornou-se um discurso poderoso promovido por organizaes internacionais, empresrios e polticos, repercutindo na sociedade civil internacional e na ordem ambiental internacional. A concepo de desenvolvimento sustentvel foi em parte encampada pelo Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD). Em 1990, quando o Programa elaborou o primeiro Relatrio do Desenvolvimento Humano (RDH), o crescimento da economia j passara a ser entendido por muitos analistas como apenas um dos elementos de um processo maior, j que seus resultados no se traduzem automaticamente em benefcios para a populao. Percebera-se a importncia de refletir sobre a natureza do desenvolvimento a que se almejava (VEIGA, 2008, p. 32). De acordo com o PNUD, desenvolvimento refere-se especialmente possibilidade de as pessoas viverem o tipo de vida que escolheram, e com a proviso dos instrumentos e das oportunidades para fazerem suas escolhas (VEIGA, 2008, p. 81).5 O crescimento econmico , obviamente, um fator de suma importncia para o desenvolvimento. Contudo, no crescimento a mudana apenas quantitativa, ao passo que no desenvolvimento ela qualitativa. Os dois conceitos so
5 Para aprimorar a medio do desenvolvimento segundo esse critrio, o Programa instituiu o ndice de Desenvolvimento Humano (IDH), ndice composto que afere a mdia de metas alcanadas por um pas em trs dimenses bsicas do desenvolvimento humano: uma vida longa e saudvel, acesso educao e condies de vida condignas. Estas dimenses bsicas so medidas pela esperana de vida ao nascer, pela alfabetizao entre os adultos e pela escolarizao combinada nos nveis primrio, secundrio e superior, bem como pelo PIB per capita Paridade de Poder de Compra (PIB/PPC). O ndice construdo com base em indicadores disponveis globalmente, usando metodologia simples e transparente, constituindo um importante instrumento para monitorar tendncias de longo prazo no desenvolvimento humano. Trata-se de uma alternativa poderosa ao PIB per capita, frequentemente utilizado como medida sumria do bem-estar humano (PNUD, 2007, pp. 227-229).

88

A ECONOMIA VERDE NO CONTEXTO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL

intimamente ligados, mas no sinnimos. Outros valores, que no apenas os da dinmica econmica, deveriam contribuir para a estruturao das polticas de desenvolvimento (VEIGA, 2008, p. 56). Para redundar em desenvolvimento, segundo a concepo de desenvolvimento sustentvel, o crescimento econmico deve ser socialmente receptivo e implementado por mtodos favorveis proteo do meio ambiente, em vez de favorecer a explorao predatria do capital humano e natural (SACHS, 2002, p. 52). A conquista do desenvolvimento sustentvel , nesse contexto, um objetivo que desafia tanto pases do Norte como do Sul. Ele requer estratgias complementares entre pases ricos e pobres. Os padres de consumo no Norte so insustentveis. imprescindvel uma mudana no estilo de vida no Norte, paralela revitalizao dos sistemas tecnolgicos. No Sul, a reproduo dos padres de consumo do Norte em benefcio de uma pequena minoria resultou em apartao social. Assim, na perspectiva de democratizao do desenvolvimento, o paradigma necessita ser completamente mudado (SACHS, 2002, p. 58). Contudo, tal mudana extremamente complexa, pois, em condies de incerteza, quando no se tem clareza sobre os efeitos dessa mudana, as pessoas preferem o mundo imperfeito que conhecem ao mundo incerto que est sendo proposto (MATTHEW & HAMMILL, 2009, p. 1121).

2. Tecnologia: Conceito e Papel na Promoo do Desenvolvimento


As desigualdades entre pases desenvolvidos (PD) e pases em desenvolvimento (PED) esto relacionadas, em boa medida, com desigualdades tecnolgicas. As empresas, por seu turno, enfrentam competio em escala global, na qual o sucesso mercadolgico depende fundamentalmente da sua capacidade de inovar. Contudo, o que se deve entender por tecnologia? Qual a sua relao com o desenvolvimento? E quais as formas de obteno de tecnologia? Esses so os questionamentos principais que buscamos responder nesta seo 2.

2.1. Tecnologia: elementos tangveis e intangveis a servio da inovao Para Dusek (2009, pp. 47-50), tecnologia pode ser definida como um conjunto de instrumentos (ferramentas e mquinas), como um conjunto de regras (padres de relaes de meios e fins), ou como um sistema (que tende a conjugar o instrumental disponvel e as habilidades e a organizao humanas necessrias para oper-lo e mant-lo). Combinando diversas definies disponveis, o autor conceitua tecnologia como a aplicao de conhecimento cientfico ou de outro

O PAPEL DA TRANSFERNCIA DE TECNOLOGIA NA PROMOO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL

89

tipo a tarefas prticas por sistemas ordenados que envolvem pessoas e organizaes, habilidades produtivas, coisas vivas e mquinas (DUSEK, 2009, p. 53). As Naes Unidas conceituam tecnologia como o conjunto de conhecimentos, experincias e competncias tcnicas necessrias para a fabricao de um ou mais produtos (KEMMELMEIER & SAKAMOTO, 2007, p. 131). O Painel Intergovernamental sobre Mudanas Climticas (IPCC), por seu turno, a define como equipamento, tcnica, conhecimento prtico ou habilidade para executar uma determinada atividade (IPCC, 2000b). Assim, tecnologia no deve referir-se apenas a bens tangveis, mas tambm a elementos intangveis, como conhecimento aplicado e know-how, e a prticas gerenciais relacionadas produo e gesto de negcios. Alm disso, o conceito de tecnologia abrange os conhecimentos tcitos presentes nos procedimentos e acumulados pelos recursos humanos das empresas. Tecnologia diz respeito, portanto, no apenas ao conhecimento explcito empregado em bens especficos e nos respectivos processos produtivos, mas tambm nas capacidades e nos demais processos enfeixados no conhecimento tcito disponvel na empresa (BREWER, 2008, p. 518). Dominar tecnologia numa determinada rea significa, nesse sentido, ter a capacidade de inovar nessa rea, ou seja, criar, adaptar e/ou aplicar conhecimento cientfico em produtos, processos e servios teis sociedade. Quando um pas domina uma tecnologia, ela passa a fazer parte do seu acervo cultural, sendo praticada explcita ou implicitamente nas escolas, nos laboratrios e nas indstrias (DEL PICCHIA, 1986, p. 39). Na prtica, verifica-se grande concentrao das atividades cientficas e tecnolgicas nos PD. Nesse contexto, a lgica das empresas internacionais concentrar suas atividades de inovao junto s suas casas-matrizes. Esse mais um aspecto da diviso internacional do trabalho, que tende a perpetuar-se, caso os pases em desenvolvimento no tomem medidas deliberadas para promover sua capacitao cientfica e tecnolgica (ARCHER, 1988, p. 46). Um bom entendimento do conceito de tecnologia fundamental para que possamos definir transferncia de tecnologia satisfatoriamente. A prpria natureza da tecnologia, que envolve no apenas produtos que incorporem avanos tecnolgicos, mas tambm a capacidade de, basicamente, absorver e adaptar esses avanos, um indicativo do que se pretende com a transferncia de tecnologia. Entretanto, PD e PED tm concepes distintas da transferncia de tecnologias, o que dificulta e, at agora, tem impedido a efetiva transferncia de tecnologias em todos os campos, inclusive no campo das tecnologias ambientalmente saudveis (TAS).

90

A ECONOMIA VERDE NO CONTEXTO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL

2.2. Avano tecnolgico e promoo do desenvolvimento O papel da adoo de tecnologias no processo de desenvolvimento tem sido um tema recorrente na literatura. Avalia-se que o nvel relativo de desenvolvimento entre os pases permanecer o mesmo caso a distribuio de tecnologia permanea constante ao longo do tempo, ou seja, caso todos os pases apresentem igual ritmo na adoo de tecnologias. Para reduzir essa desigualdade, os pases mais atrasados precisaro incrementar seu nvel tecnolgico mais rapidamente que os pases mais avanados (MAYER, 2000, p. 2). A acumulao de conhecimentos tecnolgicos tende a proporcionar melhor base para a evoluo tecnolgica. Essa acumulao, entretanto, tem sido mais intensa nos pases mais desenvolvidos.6 Para Zuffo (1983, p. 44): sendo a evoluo tecnolgica proporcional taxa de acumulao, temos caracterizada uma lei exponencial que tende a tornar maior o abismo que separa [os pases do Norte dos do Sul]. (...) O acmulo desses conhecimentos um fator muito importante na determinao do grau de independncia econmica de um pas. O crescimento vertiginoso da renda per capita nos PD desde o incio da revoluo industrial resultado do aumento da produtividade do trabalho nessas economias, que decorre, principalmente, da revoluo tecnolgica associada ao processo de industrializao (VIOTTI, 1998, p. 2). Desse modo, a cincia e a tecnologia, como importantes fatores indutores de ganhos de produtividade, tm potencial para contribuir, talvez mais que quaisquer outros elementos, para o desenvolvimento. Contudo, as estruturas usuais de atividades cientficas e tecnolgicas tanto nos PD como nos PED so tais que esse potencial no se tem realizado satisfatoriamente. Ao contrrio, parecem reforar, pelo menos parcialmente, as condies que dificultam o desenvolvimento dos pases mais atrasados (SAGASTI, 1986, p. 21). Embora muitos PED tenham facilitado o investimento externo direto e a transferncia de tecnologia, suas importaes de alta tecnologia aumentaram, o que indica que sua dependncia tecnolgica em relao a fontes estrangeiras ainda alta e, talvez, crescente (SRINIVAS, 2009, p. 20). Merecem destaque quatro recentes mudanas tecnolgicas e nas prticas competitivas, que desafiam os PED: (i) a crescente intensidade de conheci6 O registro de novas patentes se concentra nos PD, tambm em relao a tecnologias ambientalmente saudveis, como energias renovveis e controle de poluio automotiva, entre outras. Alguns poucos pases emergentes como China, Coreia do Sul e Rssia so responsveis pela maior parte das patentes registradas pelos PED (SRINIVAS, 2009, pp. 3-6).

O PAPEL DA TRANSFERNCIA DE TECNOLOGIA NA PROMOO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL

91

mento da produo, no apenas na indstria de alta tecnologia, mas em vrios setores tradicionais; (ii) o surgimento da competio baseada na inovao e a sua ampla difuso mediante a liberalizao do comrcio e dos mercados; (iii) a adoo de novas regras de comrcio internacional, de propriedade intelectual e de investimento que acompanharam a liberalizao comercial; e (iv) a crescente preocupao com a proteo ambiental e a sua incorporao a acordos internacionais (MYTELKA, 2007, pp. 5-10). A carncia de tecnologias modernas amplamente aceita como um fator que limita de modo severo o desenvolvimento. Entretanto, no h evidncias empricas de que o acesso a tais tecnologias facilitado pela globalizao tenha ajudado a aliviar essa carncia. O simples acesso a tecnologias modernas no assegura que os pases menos avanados experimentem melhora nos seus nveis de produtividade. preciso dispor do capital humano necessrio para absorver e utilizar com eficincia essas tecnologias.7 Alm disso, polticas econmicas e arranjos institucionais condicionam o volume de tecnologias modernas que os pases menos avanados tero a capacidade de importar (MAYER, 2000, p. 3). importante notar o potencial desse processo na gerao de um crculo virtuoso em que a capacitao da fora de trabalho amplia as possibilidades de absoro de tecnologias modernas e, em contrapartida, o nvel de sofisticao das tecnologias que podem ser adotadas e eficientemente utilizadas pressiona a demanda por melhores habilidades dos trabalhadores. Contudo, para que tal crculo virtuoso seja gerado, so imprescindveis polticas pblicas de formao de capital humano e de reduo dos custos de adoo de novas tecnologias (MAYER, 2000, p. 27). Para Zuffo (1983, p. 46), admitindo a existncia de meios materiais e recursos humanos adequados, ou seja, admitindo a existncia de meios recipientes de determinada tecnologia, os PED podem incorporar novas tecnologias ao seu acervo cultural por meio da simples importao de tecnologia, da adaptao de tecnologia estrangeira, ou da gerao de tecnologia prpria. Historicamente, PED privilegiam a estratgia de importao de tecnologia. Com ela, no seria necessrio comprometer recursos escassos no desenvolvimento oneroso e arriscado de novas tecnologias. Nesse contexto, a preocupao fundamental seria com a implantao de fbricas no pas e a tnica do discurso sobre tecnologia recairia nas vantagens de utilizar o estoque de co7 Recursos humanos so fundamentais tanto para o desenvolvimento como para a aplicao de tecnologias. Embora algumas invenes tenham sido realizadas por pessoas com pouca instruo, a maioria das inovaes realizada por pessoas com substancial educao cientfica e tecnolgica. A inovao normalmente requer, tambm, empreendedores capacitados e tcnicos habilitados. Assim, um amplo espectro de capacidades cientficas e tecnolgicas crucial para que uma nao participe de modo efetivo no mercado internacional de tecnologia (BARTON, 2007, p. 4).

92

A ECONOMIA VERDE NO CONTEXTO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL

nhecimentos dos pases avanados. Estes conhecimentos seriam transferidos, especialmente, por meio do investimento externo direto. Investir em capacitao cientfico-tecnolgica no plano domstico no seria prioritrio para PED. Acreditava-se que essa capacidade surgiria naturalmente, na mesma medida do seu crescimento econmico. Assim, o crescente reconhecimento da importncia do progresso tecnolgico como motor do crescimento econmico e da competitividade das empresas despertou o interesse para a pesquisa sobre a diviso internacional tambm do trabalho cientfico e tecnolgico (ARCHER, 1988, p. 46). Contudo, a importao de tecnologia apresenta duas limitaes principais. Uma primeira limitao refere-se ao tipo de atividade transferida. As empresas dos PD geralmente transferem para os PED apenas uma parte das atividades tecnolgicas que executam no centro, quase sempre tecnologia de operao de fbricas e aquela necessria para adaptar os produtos e processos s condies locais de produo. Contudo, as atividades especficas do processo de inovao as atividades de [pesquisa e desenvolvimento (P&D)] no so, em regra, transferidas. A segunda limitao da importao de tecnologia decorre do fato de que o processo de gerao de conhecimento fortemente condicionado pelo contexto econmico, social e poltico em que se desenvolve. Assim: na medida em que as condies econmicas e sociais do pas em desenvolvimento diferem das vigentes nas economias industrializadas, crescem as possibilidades da tecnologia desenvolvida [nos pases mais avanados] ser pouco apropriada s caractersticas nacionais (ARCHER, 1988, p. 46). A preocupao do autor diz respeito, portanto, qualidade da transferncia de tecnologias para os PED. No apenas a respeito da natureza das atividades transferidas (pesquisa cientfica e desenvolvimento tecnolgico ou simples utilizao da tecnologia e operao de fbricas, por exemplo), mas tambm a adequao daquelas tecnologias transferidas s condies e necessidades locais. Assim, assumem especial importncia as aes de identificao e priorizao das tecnologias necessrias para atender s demandas locais, que devem ser conduzidas nacionalmente e no importadas junto com a tecnologia. Segundo Zuffo (1983, pp. 46-47), a simples importao de tecnologia estrangeira, sem a absoro do know-how a ela associado, desestimula as iniciativas nacionais. O desenvolvimento autnomo de tecnologia, por seu turno, s pode ser aplicado setorialmente, em virtude dos elevados custos envolvidos. Na

O PAPEL DA TRANSFERNCIA DE TECNOLOGIA NA PROMOO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL

93

prtica, o mais eficiente associar desenvolvimento autnomo e adaptao de tecnologia estrangeira. A utilizao da tecnologia nuclear para fins pacficos um exemplo da ao brasileira para o desenvolvimento tecnolgico autnomo. Trata-se de um tema sensvel, em que a transferncia de tecnologia ainda menos frequente do que nos demais casos. O programa nuclear brasileiro, a cargo do Ministrio de Cincia e Tecnologia e conduzido na prtica pela Marinha do Brasil, logrou atingir resultados importantes. O Brasil um dos nicos nove pases que dominam a tecnologia de todo o ciclo de enriquecimento do Urnio e est prestes a produzir um reator nuclear para a propulso de submarinos. A busca pelo domnio da tecnologia nuclear, alm disso, gerou um efeito de arraste tecnolgico que provocou avanos em diversos outros campos de pesquisa. Contudo, um empreendimento caro, arriscado e demorado que s se justifica em setores especficos.

3. Transferncia de Tecnologia: Conceito e Papel na Promoo do Desenvolvimento


O processo de tornar-se e permanecer tecnologicamente eficiente e competitivo em escala global complexo. Embora importante, o acesso tecnologia disponvel em outros pases no seu nico componente. A assimilao, a adaptao e o aprimoramento dos conhecimentos importados requerem a construo de capacidades frequentemente insuficientes em PED. Preliminarmente, cabe diferenciar duas grandes categorias de transferncia de tecnologia: as formas internalizadas e as externalizadas. Os modos internalizados dizem respeito transferncia de tecnologia em que o controle permanece com o pas fornecedor da tecnologia e esto normalmente associados ao investimento externo direto. Nas formas externalizadas, ao contrrio, o pas receptor da tecnologia assume o controle da operao. Quatro fatores influenciam a escolha do modo de transferncia de tecnologia: a natureza da tecnologia, a estratgia do fornecedor, as capacidades do receptor e as polticas pblicas no pas comprador (LALL, 1993, pp. 96-97). Durante a dcada de 1970, houve intenso debate internacional a respeito da transferncia de tecnologia dos PD para os PED. As preocupaes diziam respeito ao alto custo da tecnologia, existncia de clusulas restritivas que obstruam a efetiva transferncia de tecnologia e ao fato de que as empresas receptoras no conseguiam obter a melhor tecnologia disponvel. O mundo de hoje significativamente diferente daquele, tambm nesse aspecto. Atualmente, muitos PED (particularmente os emergentes) dispem de grande capacidade tcnica, as

94

A ECONOMIA VERDE NO CONTEXTO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL

cadeias produtivas esto dispersas ao redor do globo (em decorrncia do processo de especializao produtiva e do aumento do comrcio internacional) e as empresas esto sujeitas competio em escala global. O sistema regulatrio tambm substancialmente distinto. O ideal do livre comrcio reduz a capacidade dos pases de adotarem estratgias de proteo de mercado, ao mesmo tempo em que as regras de proteo da propriedade intelectual (em especial o Acordo TRIPS8) procuram impedir que as empresas imitem tecnologias existentes ambas as prticas foram utilizadas no passado por pases hoje desenvolvidos. Nesse contexto, o fluxo tecnolgico tornou-se fortemente politizado, em funo tambm do protecionismo tecnolgico (BARTON, 2007, pp. 1-2). Nesta seo 3, procuramos estudar a transferncia de tecnologia, uma forma particular de obteno de tecnologia por um pas. Para tanto, analisamos a evoluo do conceito de transferncia de tecnologia e a relao do tema com a proteo dos direitos de propriedade intelectual (DPI).

3.1. Transferncia de tecnologia: produtos e conhecimentos Como fator de produo, a tecnologia pode ser e frequentemente objeto de transaes comerciais, no podendo ser considerada um pacote misterioso de conhecimentos que circulam mais ou menos livremente na economia mundial (REMICHE, 1981, p. 90). Tendo em vista a concentrao dos processos de inovao nos PD e a relevncia da tecnologia para o desenvolvimento, a transferncia de tecnologia para os PED mostra-se um processo de grande importncia (MIYAZAKI, 1991, p. 98). usual que o detentor de uma tecnologia tenha interesse em permitir que outros dela se utilizem, pagando-lhe a respectiva contraprestao pecuniria. H, por outro lado, o interesse da outra parte em explorar essa tecnologia, evitando assim os custos de P&D, mas beneficiando-se dos resultados (KEMMELMEIER & SAKAMOTO, 2007, p. 131). O mercado de tecnologia apresenta trs caractersticas principais que merecem destaque. Ressalte-se, em primeiro lugar, que o bem que se pretende adquirir (a tecnologia) , com frequncia, a prpria informao da qual se tem necessidade para decidir a respeito daquilo que se pretende adquirir, fato denominado paradoxo fundamental. Alm disso, o preo da tecnologia negociada fortemente influenciado pelo elevado custo marginal do desenvolvimento de uma tecnologia inovadora pelo comprador, em relao ao custo daquela ofereci8 Acordo sobre Aspectos dos Direitos da Propriedade Intelectual Relacionados ao Comrcio, no mbito da Organizao Mundial do Comrcio (OMC).

O PAPEL DA TRANSFERNCIA DE TECNOLOGIA NA PROMOO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL

95

da pela simples venda ou mesmo pela adaptao da tecnologia s necessidades do comprador pelo vendedor. Por ltimo, vale lembrar a forte concentrao da oferta de tecnologia no mercado mundial (REMICHE, 1981, pp. 91-93). No relatrio especial Methodological and Technological Issues in Technology Transfer, o IPCC define transferncia de tecnologia como o amplo conjunto de processos que abrangem as trocas de conhecimentos, recursos financeiros e bens entre os diferentes atores e que levam difuso das tecnologias de adaptao ou mitigao da mudana do clima. Na tentativa de utilizar o conceito mais amplo e mais inclusivo possvel, o relatrio emprega a palavra transferncia para englobar a difuso de tecnologias e a cooperao entre pases e dentro deles (IPCC, 2000b). Ela abrangeria os processos de aprendizagem para compreender, utilizar e reproduzir as tecnologias, incluindo a capacidade de escolh-las e adapt-las s condies nacionais e integr-las s tecnologias locais (IPCC, 2000a, p. 3). O Instituto Nacional de Propriedade Intelectual (INPI) define transferncia de tecnologia como uma negociao econmica e comercial que desta maneira deve atender a determinados preceitos legais e promover o progresso da empresa receptora e o desenvolvimento econmico do pas. Contudo, no basta receber a tecnologia, fundamental que haja capacitao tecnolgica para que exista autonomia operacional do receptor em relao ao transferente (KEMMELMEIER & SAKAMOTO, 2007, pp. 131-132). Em outras palavras, pela transferncia de tecnologia uma das partes se obriga a transmitir determinados conhecimentos aplicveis a um processo produtivo, sendo remunerada pela outra parte. Entretanto, para que haja real transferncia de tecnologia necessria a assimilao dos conhecimentos pelo receptor (ROCHA, 2007, p. 157). Desse modo, transferncia de tecnologia deve ser entendida como um processo amplo do qual participam o sistema educacional e o sistema produtivo do pas receptor, de modo interativo, acarretando inovaes tecnolgicas teis para a sociedade9 (DEL PICCHIA, 1986, p. 39). A transferncia internacional de tecnologia, portanto, envolve no apenas a transferncia de maquinrio e equipamentos, mas tambm de conhecimento e habilidades, assim como o desenvolvimento da capacidade de usar e adotar a tecnologia (SRINIVAS, 2009, p. 17). preciso notar, contudo, que no somente fatores essencialmente eco9 O processo de aprendizagem resulta, parcialmente, da experincia de produo. Contudo, na maioria das atividades, ele requer investimentos empresariais em treinamento, busca por novos conhecimentos tcnicos, experimentao e desenvolvimento de capacidades organizacionais de criao, comunicao e difuso do conhecimento internamente. Alm disso, a aquisio de novas tecnologias demanda, frequentemente, investimentos sociais mais amplos em educao e treinamento. Em muitos setores, a interao entre firmas e destas com instituies dedicadas pesquisa e ao desenvolvimento tecnolgico contribui decisivamente para a aprendizagem (LALL, 1993, p. 100).

96

A ECONOMIA VERDE NO CONTEXTO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL

nmicos condicionam o processo de transferncia internacional de tecnologia. So determinantes tambm aspectos polticos, sociais, culturais e educacionais (MIYAZAKI, 1991, pp. 97-99). Nos primeiros estgios de desenvolvimento tecnolgico, os PED podem percorrer trs estgios: (a) iniciao, em que a tecnologia importada sob a forma de bens de capital; (b) internalizao, quando as empresas locais absorvem a tecnologia por meio da imitao, o que requer um regime flexvel de proteo dos DPI; e (c) gerao, em que as empresas e instituies locais so capazes de inovar, com base em seus prprios esforos de P&D. No estgio 1, o pas dependente da importao de tecnologias patenteadas, pagando por isso altos custos. No estgio 2, os custos podem ser reduzidos com a produo local de verses genricas. No estgio 3, as empresas locais esto aptas a projetar e produzir seus prprios produtos originais (KHOR, 2008, pp. 1-2). Contudo, no h garantia de que o pas passar do estgio 1 para o 2 e, da, para o 3. No caso brasileiro, por exemplo, a reserva de mercado criada, no passado, para impulsionar o desenvolvimento tecnolgico do setor de informtica falhou fragorosamente. Somente com a reabertura do mercado brasileiro os consumidores tiveram acesso a tecnologias mais avanadas e a preos mais acessveis. Apesar disso, polticas nacionais podem influenciar decisivamente a velocidade e a direo do processo de transferncia de tecnologia. A varivel bsica para que empresas invistam em P&D em outros pases ou em colaborao com outras firmas parece ser a competncia tecnolgica que esses pases ou firmas tm a oferecer. A acelerao do processo de globalizao traz consigo um processo paralelo de especializao e diferenciao das competncias dos Estados; as grandes empresas procuram explorar e desenvolver a diversidade decorrente desse processo. Nesse contexto, as caractersticas de cada sistema nacional de inovao tecnolgica so determinantes para a atrao ou repulso de investimentos externos em P&D (VIOTTI, 1998, pp. 26-28). H vrios modos (ou nveis) de transferncia de tecnologia. O primeiro a oferta de produtos que incorporam a tecnologia, como, por exemplo, compostos refrigerantes que no agridem a camada de oznio ou painis fotovoltaicos para gerao de energia em sistemas isolados. A segunda o licenciamento da capacidade de produzir tais produtos para uma empresa nacional, isoladamente ou em conjunto com uma empresa estrangeira. Uma terceira apoiar o desenvolvimento da capacidade nacional de pesquisa e produo de produtos, independente de um licenciador, ou pelo menos em posio relativamente igual deste (BARTON, 2007, p. 3).

O PAPEL DA TRANSFERNCIA DE TECNOLOGIA NA PROMOO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL

97

A escolha de uma forma particular de transferncia de tecnologia depende de fatores como tamanho do mercado local, custos de transporte e economias de escala, entre outros. Obviamente, as naes fornecedoras preferem a primeira ou a segunda dessas opes, pois suas prprias indstrias obtero benefcios com a transferncia de tecnologia. De fato, a ajuda vinculada (tied aid)10 tem sido utilizada, por exemplo, na rea de energias renovveis. Os PED, dependendo de suas dimenses e de sua capacidade de pesquisa, geralmente preferem a terceira abordagem segunda e a segunda primeira, em razo de potenciais vantagens para o emprego e a capacidade industrial domsticos (BARTON, 2007, p. 3). A Conferncia das Naes Unidas sobre Comrcio e Desenvolvimento (UNCTAD) identifica e analisa duas espcies de polticas de transferncia de tecnologia. A primeira, chamada de regulatria, busca intervir no mercado corrigindo desigualdades entre o transferente e o receptor, este ltimo visto como parte mais fraca. Tal interveno estatal visa, por exemplo, tornar sem efeito disposies contratuais que sejam indevidamente favorveis ao fornecedor da tecnologia. A segunda valoriza o livre mercado. Principais caractersticas dessa vertente: a proteo dos DPI; a ausncia de interveno direta nas negociaes e no contedo dos contratos de transferncia de tecnologia, salvo quando esses assumem feio anticompetitiva, e fim da obrigao de estabelecimento de garantias de resultado. essa segunda abordagem que tem prevalecido nos acordos internacionais atualmente (KEMMELMEIER & SAKAMOTO, 2007, p. 141). Diversas condies so necessrias para que o desenvolvimento e a transferncia de tecnologia possam ocorrer. Entre as barreiras transferncia de tecnologia figuram carncias de infraestrutura, regulao jurdica inadequada, indisponibilidade de pessoal treinado, falta de mecanismos de financiamento, desconhecimento de questes tecnolgicas, problemas criados por fornecedores e DPI (KHOR, 2008, p. 2). Nos PD tem prevalecido a concepo de que transferncia de tecnologia consiste, essencialmente, na venda de pacotes tecnolgicos para PED, sem que estes incorporem ao seu acervo cultural a tecnologia adquirida (DEL PICCHIA, 1986, p. 39). A mudana dessa concepo tem sido uma reivindicao constante dos PED, que almejam transferncias de tecnologia que promovam a incorporao dos conhecimentos associados tecnologia. Mesmo a expresso transferncia de tecnologia considerada inadequada por determinados autores, pois pode transmitir uma falsa ideia de doao, e no de pagamento pelo uso da tecnologia que uma empresa desenvolveu por uma
10 Entende-se por ajuda vinculada a proviso de recursos financeiros condicionada sua utilizao na compra de bens da nao fornecedora desses mesmos recursos.

98

A ECONOMIA VERDE NO CONTEXTO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL

outra que a est adquirindo (MIYAZAKI, 1991, p. 97). As mais recentes negociaes internacionais sobre mudana do clima, por exemplo, contemplam, ao menos formalmente, os anseios dos PED, ao fazerem referncia a desenvolvimento e transferncia de tecnologia, expresso utilizada para abarcar todas as etapas do processo tecnolgico. Essa modificao terminolgica, contudo, muito recente para que possamos avaliar eventuais resultados concretos.

3.2. Transferncia de Tecnologia e Direitos de Propriedade Intelectual O conhecimento cientfico e tecnolgico beneficia a todos ao possibilitar a criao de bens novos e a produo mais barata dos antigos. Contudo, as empresas no esto dispostas a arcar com os custos de P&D se os seus competidores se beneficiarem tanto quanto elas dos resultados desses esforos e, tambm, se elas no obtiverem retorno financeiro que cubra os custos de P&D, assim como os custos de produo (BARTON, 2007, p. 2). Os DPI so, em princpio, um acordo entre os inventores e a sociedade. Esse acordo reflete uma troca, em que a sociedade obtm acesso inovao produzida pelo inventor e, em contrapartida, garante a este o monoplio temporrio do aproveitamento econmico da nova tecnologia. Durante esse perodo, o inventor pode explorar comercialmente a inveno e evitar que outros a utilizem sem autorizao (COPENHAGEN ECONOMICS, 2009, p. 9). Na definio tradicional, constituem propriedade intelectual as invenes, obras literrias e artsticas, smbolos, nomes, imagens, desenhos e modelos utilizados pela indstria. A propriedade intelectual abrange duas grandes reas: propriedade industrial (patentes, marcas, desenho industrial, indicaes geogrficas e proteo de cultivares) e direito autoral (obras literrias e artsticas, programas de computador, domnios na internet e cultura imaterial). As formas economicamente mais importantes de proteo dos DPI aceitas no mbito internacional so as patentes, os copyrights e as marcas (trademarks). Historicamente, o escopo e a intensidade da proteo dos DPI em pases independentes tm variado em funo do seu nvel de desenvolvimento econmico e tecnolgico (DUTFIELD, 2005, p. 533). Contudo, a governana global da propriedade intelectual vem mudando significativamente desde a dcada de 1980. De um instrumento de polticas essencialmente domsticas por meio das quais os pases podiam conformar seus regimes de propriedade intelectual de acordo com as circunstncias socioeconmicas nacionais , esse um tema crescentemente internacional. Atualmente, os Estados que no adequarem seus regimes de propriedade intelectual ao padro internacional ficam sujeitos a retaliaes comerciais. A pea central

O PAPEL DA TRANSFERNCIA DE TECNOLOGIA NA PROMOO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL

99

desse novo arranjo internacional , sem dvida, o Acordo TRIPS. A principal fora responsvel por essa mudana foi o intenso ativismo e o grande poderio das indstrias qumica, farmacutica, de sementes e de softwares, entre outras, que, durante as dcadas de 1980 e 1990 criaram e gradativamente estreitaram a relao entre propriedade intelectual e comrcio internacional. Assim, os DPI no fazem parte do regime de comrcio internacional em benefcio do comrcio, mas em benefcio dos prprios DPI (SHADLEN, 2007, pp. 171-172). A proteo dos DPI adiciona ao preo de equilbrio do mercado um prmio pelo esforo inovador do inventor. Por um lado, esse prmio deve ser suficientemente alto para que o inventor recupere seu investimento histrico em P&D. Por outro, ele deve refletir, em alguma medida, o aumento do valor tecnolgico da inveno em relao s demais tecnologias disponveis (COPENHAGEN ECONOMICS, 2009, p. 9). Os DPI so tidos como um importante motor da inovao tecnolgica e, portanto, do crescimento econmico. A garantia desses direitos estimularia os inventores a compartilhar informaes sobre sua inveno, possibilitando que outros inventores alcancem o mesmo patamar ou superem o seu nvel de conhecimento (COPENHAGEN ECONOMICS, 2009, p. 9). Esses direitos apresentam, portanto, dois aspectos importantes. Por um lado, foram concebidos para permitir que a empresa desfrute de certa exclusividade de mercado e, assim, possa obter preo mais alto pelo produto resultado de sua inovao tecnolgica. O efeito esttico , portanto, a manuteno artificial do preo em patamar no competitivo, como recompensa ao esforo inovador da empresa. A perda do consumidor no curto prazo compensada pelo efeito dinmico dos DPI, por meio do qual a pesquisa e o desenvolvimento tecnolgico so incentivados, possibilitando a criao de produtos mais sofisticados e baratos. Esse arranjo tem implicaes particulares para os PED, especialmente os mais pobres, pois eles podem no ser capazes de arcar com os custos mais elevados no curto prazo (BARTON, 2007, pp. 2-3). Contudo, embora os DPI elevem o preo da tecnologia, isso no implica, necessariamente, um aumento do custo final do resultado produzido, uma vez que os ganhos de produtividade em relao tecnologia antiga podem compensar os custos da propriedade intelectual (COPENHAGEN ECONOMICS, 2009, p. 10). Os DPI, portanto, procuram conjugar o interesse privado (retorno econmico pelo esforo de P&D de novas tecnologias) e o interesse pblico (estmulo ao desenvolvimento de novas tecnologias que possam melhorar a qualidade de vida das pessoas). Contudo, o interesse pblico parece ter alguns outros componentes no considerados na definio clssica dos DPI. Essa categoria inclui,

100

A ECONOMIA VERDE NO CONTEXTO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL

por exemplo, as necessidades de adaptao mudana do clima nos PED, em especial nos pases menos desenvolvidos (PMD). Assim, imprescindvel incentivar a gerao e a disseminao de tecnologia, conferindo segurana de retorno financeiro aos investimentos em P&D. No se pode ignorar, entretanto, que conhecimento e tecnologia so fundamentais no processo de desenvolvimento. Desse modo, a proteo exagerada da propriedade intelectual e da tecnologia pode minar qualquer tentativa de transmisso de conhecimento necessria e mesmo imprescindvel aos pases no-desenvolvidos. A difuso e a transferncia de tecnologia e as atividades de capacitao tcnica dependem mais de planos de ao bem definidos com objetivos concretos, que de declaraes de princpios e intenes, pobres de efeitos vinculantes. (SOUSA, 2006, p. 76). Muitas das preocupaes da Organizao Mundial da Propriedade Intelectual (OMPI) durante o sculo XX diziam respeito garantia dos DPI. Essas questes mantm sua importncia, mas outras passaram a ser enfatizadas pela organizao: transferncia de tecnologia, competitividade, sade, meio ambiente e o papel dos DPI na promoo do desenvolvimento. Essa modificao de nfase reflete o reconhecimento de que a propriedade intelectual um mecanismo baseado no mercado. Assim, a garantia dos DPI complementada pela capacidade de utilizar esses direitos (OMPI, 2010a, p. 5). Desde o incio das negociaes sobre o Acordo TRIPS, os PED se mostraram ambivalentes e muitas vezes hostis incluso dos DPI no regime de comrcio internacional. Entretanto, conforme a Declarao de Punta Del Este, que lanou a Rodada Uruguai de negociaes do GATT,11 os pases membros concordaram em discutir o tema, particularmente para aclarar disposies pertinentes do GATT e buscar combater a contrafao de produtos, que costuma ser denominada pirataria. Em 1989, os PED abandonaram suas resistncias e firmaram um acordo substantivo sobre DPI em reas diversas, como agricultura, txteis e servios (DUTFIELD, 2005, pp. 533-534). Na Rodada Uruguai de liberalizao das relaes comerciais, PED enfatizavam a necessidade de reduo dos subsdios agrcolas nos PD e, para obter alguma concesso nesse sentido, utilizaram a propriedade intelectual como moeda de troca. Assim, concordaram com limites mais rgidos para a proteo da propriedade intelectual, em troca de mais acesso ao mercado dos PD para seus produtos agrcolas (FAIS, 2006, p. 135). Mais de uma dcada aps a introduo do Acordo TRIPS no regime de comrcio internacional, permanece a percepo de que ele insatisfatrio tanto para
11 Acordo Geral sobre Tarifas Aduaneiras e Comrcio.

O PAPEL DA TRANSFERNCIA DE TECNOLOGIA NA PROMOO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL

101

a maioria dos PD como para a dos PED. Muitos PED entendem que o atual nvel de proteo da propriedade intelectual constitui um obstculo ao seu desenvolvimento e se ressentem da imposio de mecanismos de proteo da propriedade intelectual muito mais severos do que os oferecidos historicamente por outros pases em grau semelhante de desenvolvimento econmico. De fato, concordar em restringir sua liberdade de conformar o regime domstico de proteo dos DPI pode ter srias implicaes a longo prazo e, na pior das hipteses, constituir um severo obstculo ao desenvolvimento (DUTFIELD, 2005, p. 534). Por outro lado, a maioria dos PD acredita que a proteo oferecida pelo Acordo TRIPS fraca e pode ser facilmente contornada, prejudicando sensivelmente as receitas de suas empresas inovadoras. Assim, a poltica contempornea relativa proteo internacional dos DPI coloca em plos opostos pases do Norte e pases do Sul. PED tm lutado para consolidar os mecanismos de flexibilizao constantes do Acordo TRIPS. PD buscam intensificar a proteo dos DPI por meio de acordos comerciais regionais ou bilaterais, os quais protegem os DPI mais intensamente e para alm do que prev o Acordo TRIPS, em troca de acesso privilegiado ao seu mercado interno (SHADLEN, 2007, pp. 172-173). A fim de estimular a transferncia de tecnologia de um pas para outro, um certo grau de proteo legal da propriedade intangvel deve ser fornecido pelo pas receptor.12 Obviamente, quando o conhecimento transferido sem que exista a correspondente proteo contra o uso no autorizado por terceiros, ele pode cair no domnio pblico e, portanto, perder seu valor de mercado. Assim, na ausncia dessa proteo, o detentor do conhecimento no far a transferncia, ou tentar mant-lo em segredo.13 Esse segredo, no entanto, prejudicial at para os potenciais competidores nacionais, que no tero acesso s experincias e aos conhecimentos transferidos, o que contraria um dos objetivos da garantia dos DPI (GOVAERE, 1991, pp. 57-58). Nas negociaes internacionais, a poltica dos pases detentores da tecnologia normalmente os desenvolvidos buscar no exterior a melhor proteo para o conhecimento acumulado nas suas empresas nacionais. Os pases receptores, por seu turno, tentaro oferecer a mnima proteo necessria para
12 Se sistemas mais robustos de proteo da propriedade intelectual resultam em mais transferncia de tecnologia uma questo controversa. No h evidncias empricas de que existe uma correlao positiva entre transferncia de tecnologia, desenvolvimento tecnolgico e proteo dos DPI (SRINIVAS, 2009, p. 17). 13 Atualmente, a maioria do desenvolvimento e transferncia de tecnologias ocorre no mbito bilateral, e no sob a gide da ONU ou da CQNUMC. Alm disso, o setor privado investe pesadamente em desenvolvimento tecnolgico e no se mostra inclinado a compartilhar tecnologia em um ambiente em que a propriedade intelectual esteja desprotegida. Muitas iniciativas de cooperao internacional envolvem parcerias com o setor privado, indicando a necessidade de estudos mais aprofundados sobre a proteo da propriedade intelectual (SRINIVAS, 2009, p. 34).

102

A ECONOMIA VERDE NO CONTEXTO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL

garantir a transferncia de tecnologia, preservando os interesses e a competitividade das suas empresas (GOVAERE, 1991, pp. 58-59). Os DPI constituem um problema sensvel, mas seu equacionamento essencial para a garantia da gerao, disseminao e transferncia das TAS. Algumas alternativas so propostas para a flexibilizao da proteo desses direitos. Uma iniciativa concreta no sentido de tornar tecnologias disponveis como bens comuns a criao das ecopatentes pblicas, promovida pelo Conselho Empresarial Mundial para o Desenvolvimento Sustentvel (WBCSD). Essas ecopatentes sero voluntariamente disponibilizadas aos interessados gratuitamente.14 15 Os objetivos das ecopatentes so de duas naturezas: possibilitar o fcil compartilhamento de inovaes e solues, no intuito de acelerar e facilitar a proteo ambiental e promover outras inovaes; e estimular a cooperao entre empresas para gerar inovaes conjuntas e projetar novas solues para os problemas ambientais. Muitas tecnologias por diversos motivos no protegidas por patentes j esto disponveis. As ecopatentes podem auxiliar na difuso de outras, ainda cobertas por direitos patentrios. O sucesso de iniciativas privadas, entretanto, depender da quantidade e da qualidade das tecnologias efetivamente transferidas para os PED. Estar condicionada, tambm, transparncia e confiabilidade do sistema de governana implantado pelos mais importantes atores envolvidos e da efetiva participao destes e dos usurios das tecnologias (VAN HOOREBEEK & ONZIVU, 2010, pp. 18-19, 23 e 29). Outra linha de ao possvel consiste na criao de um mecanismo financeiro global para a aquisio de licenas sobre essas tecnologias, para torn-las disponveis como bens comuns. Seria crucial, adicionalmente, uma estratgia definida para promover a construo das capacidades necessrias para que os PED possam absorver essas tecnologias (SARAN, 2009, p. 460). Mostra-se importante, por fim, analisar a possibilidade de facilitar o livre fluxo de tecnologia, assim como de cincia. Entre as barreiras existentes figuram os princpios antidumping e antissubsdios, no mbito da OMC. Excees podem ser necessrias, em funo de consideraes de segurana nacional, mas a regra geral seria o livre fluxo de tecnologias. Uma maior inte14 No lanamento da iniciativa, a IBM forneceu 27 patentes, Pitney Bowes, duas, Sony e Nokia, uma cada. Desde o lanamento, em janeiro de 2008, o WBCSD j reunia contribuies de outras sete empresas (HOOREBEEK & ONZIVU, 2010, p. 19). 15 Os detentores de patentes que as inclurem na iniciativa podem obter ganhos relativos associao da imagem empresa perante o mercado promoo do desenvolvimento sustentvel. Contudo, o efeito pode ser anulado ou mesmo invertido se as tecnologias patenteadas se mostrarem pouco efetivas para a proteo ambiental. Em termos mais gerais, as eco-patentes pblicas podem catalisar outras inovaes e facilitar a cooperao entre os agentes econmicos, possibilitando a conexo daqueles que enfrentam desafios com aqueles que possuem as solues (VAN HOOREBEEK & ONZIVU, 2010, p. 18).

O PAPEL DA TRANSFERNCIA DE TECNOLOGIA NA PROMOO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL

103

grao cientfico-tecnolgica global teria benefcios em comparao ao atual cenrio de restries polticas transferncia de tecnologias (BARTON, 2007, pp. 32-33).

Consideraes Finais
As diversas formas de desenvolvimento e aquisio de tecnologia, inclusive por meio de transferncia de tecnologia, guardam ntima relao com a promoo do desenvolvimento. Inovaes tecnolgicas promovem ganhos de produtividade que geram incremento de renda, o que pode significar maior desenvolvimento. Contudo, pases desenvolvidos e pases em desenvolvimento demonstram concepes distintas do que seja transferncia de tecnologia. Os primeiros acreditam na simples venda de pacotes tecnolgicos, ao passo que os ltimos buscam a flexibilizao das regras internacionais que dificultam a transferncia de tecnologia. Assim, pases desenvolvidos e pases em desenvolvimento colocam-se em plos opostos. A meio caminho ficam os pases emergentes, como o Brasil, que, por um lado, dispem de boa capacidade tecnolgica, mas, por outro, ainda dependem em boa medida de solues tecnolgicas geradas nos pases desenvolvidos. A soluo do problema requer a composio dos interesses conflitantes e ser, necessariamente, poltica. A manuteno das atuais condies parece favorecer os pases desenvolvidos. No fosse assim, seriam eles a pleitear a reforma do sistema. Entretanto, a manuteno da lgica atualmente dominante pode ser profundamente prejudicial para o meio ambiente, para a economia mundial e para as pessoas, especialmente as populaes mais pobres. Um dos principais fatores que dificultam a transferncia internacional de tecnologia , paradoxalmente, a proteo dos direitos de propriedade intelectual. Estes deveriam servir, tambm, para a difuso de tecnologias, por meio do licenciamento da produo de bens que incorporam avanos tecnolgicos. Entretanto, com o tempo, o mecanismo parece ter sido desvirtuado e, atualmente, destina-se mais a garantir benefcios exclusivos ao produtor quando da venda dos bens que incorporam esses avanos tecnolgicos. Esse desvirtuamento e o estreitamento do conceito de transferncia de tecnologia nos pases desenvolvidos parecem gerar um processo recproco de retroalimentao. Ora, se a transferncia de tecnologia consiste, basicamente, na simples venda de bens tecnologicamente avanados, necessrio garantir direitos de propriedade intelectual cada vez mais fortes sobre essas tecnologias, para evitar que elas sejam copiadas e reproduzidas, o que minaria a competitividade das empresas geradoras da tecnologia.

104

A ECONOMIA VERDE NO CONTEXTO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL

Essas concepes so claramente limitadas. A aquisio de tecnologia implica custos que precisam ser pagos pelo adquirente. No se trata de doao, mas de venda de tecnologia. E os direitos de propriedade intelectual devem, necessariamente, fazer parte das negociaes, seja mediante o pagamento por esses direitos, seja mediante alguma espcie de contrato de sigilo, seja por outro mecanismo qualquer que garanta a remunerao justa pelos esforos de pesquisa e desenvolvimento tecnolgico. Entendemos tambm que a disciplina da transferncia de tecnologia est profundamente conectada necessidade de construo de capacidades nos pases receptores. De nada adiantaria transferir tecnologia para um pas que no tivesse as competncias tcnicas necessrias para absorver a tecnologia transferida. Alm disso, o travamento da cooperao Norte-Sul nesse campo que parece constituir um sistema viciado em face do esgotamento dos canais existentes, do bloqueio de novas alternativas e das frustraes histricas dos pases em desenvolvimento pode abrir caminho para formas mais efetivas de cooperao Sul-Sul.

Recomendaes Normativas
Assim, acreditamos que seria importante que o Brasil adotasse, entre outras, medidas no sentido de: Incorporar a busca pelo desenvolvimento sustentvel como dimenso fundamental do planejamento nacional em todos os mbitos temticos; Intensificar a formao e o aprimoramento de recursos humanos qualificados (em especial nas reas de engenharia) voltados para a inovao tecnolgica e para a absoro de tecnologias importadas; Criar e aprimorar mecanismos nacionais de financiamento e desonerao tributria da inovao tecnolgica, em especial voltados para as tecnologias ambientalmente saudveis; Defender a criao de mecanismos internacionais de financiamento da transferncia de tecnologia, com respeito aos direitos de propriedade intelectual, mas focados na promoo do desenvolvimento; Avaliar formas criativas de flexibilizao, no mbito domstico, dos direitos de propriedade intelectual, que no violem os compromissos internacionais assumidos pelo Pas e, ao mesmo tempo, possibilitem a incorporao de tecnologias desenvolvidas no exterior; Adotar polticas mais eficazes de estmulo inovao tecnolgica no ambiente empresarial.

O PAPEL DA TRANSFERNCIA DE TECNOLOGIA NA PROMOO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL

105

Referncias Bibliogrficas
ARCHER, R. (1988). Tecnologia e Desenvolvimento. Revista Brasileira de Tecnologia. Vol. 19, n 1. Jan 1988. pp. 45-47. BARTON, J. H.(2007). New Trends in Technology Transfer Implications for National and International Policy. ICTSD Programme on IPRs and Sustainable Development. Issue Paper n 18. Genebra: International Centre for Trade and Sustainable Development. Disponvel em: <http://ictsd.org/ downloads/2008/06/barton20-20new20trends20technology20transf er200207.pdf>. Acesso em 3 fev 2011. BREWER, T. L.(2008). Climate Change Technology Transfer: A New Paradigm and Policy Agenda. Climate Policy, n. 8, pp. 516-526. CMMAD(1991). Comisso Mundial sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento. Nosso Futuro Comum (2 Ed.). Rio de Janeiro: Editora da Fundao Getlio Vargas (430 p.). COPENHAGEN ECONOMICS(2009). IPR as a Barrier to Transfer of Climate Change Technology. Disponvel em: <http://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2009/february/tradoc_142371.pdf>. Acesso em 3 fev 2011. DEL PICCHIA, W.(1986). Dependncia Tecnolgica, o Caminho da Submisso. Revista Pau Brasil. Ano III, Nov-Dez 1986. pp. 35-47. DUSEK, V.(2009). Filosofia da Tecnologia. So Paulo: Edies Loyola, 310 p. DUTFIELD, G. (2005). Turning Knowledge into Power: Intellectual Property and the World Trade System. Australian Journal of International Affairs, v. 59, n. 4, pp. 533-547. FAIS, J. M.(2006). A Organizao Mundial do Comrcio e o Desenvolvimento. In: BARRAL, W. & PIMENTEL, L. O. Comrcio Internacional e Desenvolvimento. Florianpolis: Fundao Boiteux, pp. 115-140. GOVAERE, I.(1991). The Impact of Intellectual Property Protection on Technology Transfer between the EC and the Central and Eastern European Countries. Journal of World Trade. Vol. 25. N 5, Oct 1991. pp. 57-76. GUPTA, J.(2010). A History of International Climate Change Policy. WIREs Climate Change, v. 1, set/out, pp. 636-653. ICTSD(2008). Climate Change and Trade on The Road to Copenhagen. Information Note n 6. International Centre for Trade and Sustainable Development (ITCSD): Genebra, 8 p. Disponvel em: <http://ictsd.org/downloads/2008/07/climate_info_web.pdf>. Acesso em 3 fev 2010. IPCC (2000a). Organizao das Naes Unidas Conveno-Quadro das Naes Unidas sobre Mudana Global do Clima: Special Report Methodological and Technological Issues in Technology Transfer (Summary for

106

A ECONOMIA VERDE NO CONTEXTO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL

Policymakers). Disponvel em: <http://www.ipcc.ch/pdf/special-reports/ spm/srtt-en.pdf >. Acesso em 30 set 2010. IPCC (2000b). Methodological and Technological Issues in Technology Transfer ANNEX B Glossary of Terms). Disponvel em: <http://www.ipcc. ch/ipccreports/sres/tectran/index.php?idp=362>. Acesso em 3 fev 2010. KEMMELMEIER, C. S. & SAKAMOTO, P. Y.(2007). Transferncia de Tecnologia e as Organizaes Multilaterais. In: PIMENTEL, L.O. & BARRAL, W. (Orgs.) Propriedade Intelectual e Desenvolvimento. Florianpolis: Fundao Boiteux, pp. 129-148. KHOR, M.(2008). Note on Access to Technology, IPR and Climate Change. Third World Network: Climate Change Subsidiary Bodies Sessions 2 13 June 2008, Bonn. Briefing Paper n. 1. 4 p. LALL, S. (1993). Promoting Technology Development: The Role of Technology Transfer and Indigenous Effort. Third World Quaterly, v. 14, n. 1, pp. 95-108. MATTHEW, R. A. & HAMMILL, A. (2009). Sustainable Development and Climate Change. International Affairs, 85: 6, pp. 1117-1128. MAYER, J.(2000). Globalization, Technology Transfer and Skill Accumulation in Low-Income Countries. UNCTAD Discussion Paper n 150. Disponvel em: <http://www.unctad.org/en/docs/dp_150.en.pdf>. Acesso em 30 set 2010. MIYAZAKI, S. Y. M.(1991). Transferncia Internacional de Tecnologia. Revista de Administrao de Empresas da Fundao Getlio Vargas (ERA/ FGV). Vol. 31, n 4. Out-Dez 1991. pp. 97-100. MYTELKA, L.(2007). Technology Transfer Issues in Environmental Goods and Services An Illustrative Analysis of Sectors Relevant to Air-Pollution and Renewable Energy. ICTSD Programme on Trade and Environment. Issue Paper n6. Genebra: International Centre for Trade and Sustainable Development. Disponvel em: <http://ictsd.org/downloads/2008/04/2007-04-lmytelka.pdf>. Acesso em 3 fev 2011. OMPI(2010a). A Medium Term Strategic Plan For WIPO, 2010 2015. Disponvel em: <http://www.wipo.int/edocs/mdocs/govbody/en/a_48/a_48_3. doc>. Acesso em 21 dez 2010. REMICHE, B.(1981). La Transferencia de Tecnologa em Amrica Latina. Revista del Derecho Industrial. Ao 3. N 7, Enero-Abril 1981. pp. 87-120. RIBEIRO, W. C.(2008). A Ordem Ambiental Internacional (2 Ed.). So Paulo: Editora Contexto (176 p.).

O PAPEL DA TRANSFERNCIA DE TECNOLOGIA NA PROMOO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL

107

ROCHA, T. G. P. (2007). Proteo da Propriedade Intelectual pelo Trips e Transferncia de Tecnologia. In: PIMENTEL, L.O. & BARRAL, W. (Orgs.) Propriedade Intelectual e Desenvolvimento. Florianpolis: Fundao Boiteux, pp. 149-171. SACHS, I.(2002). Caminhos para o Desenvolvimento Sustentvel (4 Ed.). Rio de Janeiro: Garamond (96 p.). SACHS, I.(2008). Desenvolvimento: Includente, Sustentvel, Sustentado. Rio de Janeiro: Garamond (152 p.). SAGASTI, F. R.(1986). Tecnologia, Planejamento e Desenvolvimento Autnomo. So Paulo: Editora Perspectiva, 158 p. SARAN, S.(2009). Global Governance and Climate Change. Global Governance. 15, 4. pp. 457-460. SHADLEN, K. C.(2007). Intellectual Property, Trade, and Development: Can Foes Be Friends? Global Governance, v. 13, n. 2, pp. 171-177. SOUSA, M. T. C.(2006). A Vinculao entre Comrcio Internacional e Desenvolvimento: Possibilidades Reais ou Quimera do Mercado? In: BARRAL, W. & PIMENTEL, L. O. Comrcio Internacional e Desenvolvimento. Florianpolis: Fundao Boiteux, pp. 53-85. SRINIVAS, K. R.(2009). Climate Change, Technology Transfer and Intellectual Property Rights. Research and Information System for Developing Countries. RIS Discussion Papers n. 153. 45 p. VAN HOOREBEEK, M. & ONZIVU, W.(2010). The Eco-Patent Commons and Environmental Technology Transfer: Implications for Efforts to Tackle Climate Change. The Carbon & Climate Law Review, v. 4,n. 1, pp. 13-29. VEIGA, J. E. da.(2008). Desenvolvimento Sustentvel: O Desafio do Sculo XXI (3 Ed.). Rio de Janeiro: Garamond (220 p.). VIOTTI, E. B.(1998). Globalizar a soluo? Relaes entre desenvolvimento, tecnologia e globalizao. Artigo apresentado no Seminrio Globalizao: Vises do Mundo Contemporneo, Senado Federal, Braslia, 4 e 5 de novembro (mimeo). ZUFFO, J. A.(1983). Transferncia de Tecnologia: Mito ou Possibilidade? Dados e Idias, v.8, n 58, mar., pp. 44-50.

108

A ECONOMIA VERDE NO CONTEXTO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL

A RELAO ENTRE DIREITO DE PATENTES, TRANSFERNCIA DE TECNOLOGIA E PROTEO DO MEIO AMBIENTE NOS ACORDOS INTERNACIONAIS
MARIA EDELVACY PINTO MARINHO1 RENATA DE ASSIS CALSING2

Resumo
O objetivo desse artigo primeiramente estabelecer quais so as bases da relao entre propriedade intelectual, transferncia de tecnologia e proteo do meio ambiente no plano internacional, para em seguida analisar o papel da transferncia de tecnologia no regime jurdico climtico, especialmente no que tange o Mecanismo de Desenvolvimento Limpo.

Rsum
Lobjectif de cet article est premirement tablir quel sont les bases de la relation entre la proprit intellectuelle, le transfert de technologie et la protection de lenvironnement dans le plan international (a), pour ensuite analyser le rle du transfert de technologie dans le rgime juridique climatique, spcialement en ce qui concerne le Mcanisme de Dveloppement Propre (b).

Palavras-chaves
Propriedade intelectual, transferncia de tecnologia, meio ambiente, mudanas climticas

Mots-cls
Propriet intellectuelle, transfert de technologie, environnement, changement climatique

1 2

Advogada, Consultora, Doutora em Direito pela Universidade Paris 1- Panthon Sorbonne, Professora da Universidade Catlica de Braslia. Advogada, Consultora, Doutora em Direito pela Universidade Paris 1- Panthon Sorbonne, Professora da Universidade Catlica de Braslia.

110

A ECONOMIA VERDE NO CONTEXTO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL

Consideraes preliminares
A relao entre desenvolvimento tecnolgico e proteo do meio ambiente pode ser analisada segundo duas percepes. A primeira v tal desenvolvimento como um risco para o meio ambiente j que muitas vezes os efeitos dessas novas tecnologias no podem ser completamente previstos. A segunda v no desenvolvimento tecnolgico uma soluo aos problemas ambientais causados pelo homem. Quando analisamos a relao entre propriedade intelectual, transferncia de tecnologia e proteo ambiental temos que levar em considerao esses dois aspectos. Surgem ento algumas questes interessantes para exame: como o direito de patentes pode estimular a produo de tecnologias ambientalmente sustentveis? Como o direito de patentes pode servir de filtro para que a sociedade desestimule o investimento em tecnologias excessivamente poluidoras? Como estimular a transferncia de tecnologias ambientalmente sustentveis sem ir de encontro aos direitos de propriedade intelectual assegurados aos detentores de tais tecnologias? A transferncia de tecnologia tem sido apontada como uma das medidas mais relevantes para que os Estados estabeleam um sistema de cooperao eficaz para solucionar os problemas ambientais mais comuns. Os dispositivos de cooperao em favor da transferncia de tecnologia existentes nos tratados ambientais so redigidos de forma geral, de modo que os pases desenvolvidos reconheam a importncia de transferir tecnologias limpas, ou de criar mecanismos que ajudem as populaes mais pobres a lidar com as consequncias de problemas ambientais ou ainda tecnologias que ajudem na preservao dos bens ambientais. Para que se possa compreender a relao entre direito de patentes, transferncia de tecnologia e proteo do meio ambiente nos acordos internacionais, o presente artigo buscar apresentar algumas medidas, dentro de tratados selecionados, que dispem sobre transferncia de tecnologias ambientalmente sustentveis, bem como suas aplicaes prticas. Desta forma, primeiramente, ser abordada a relao entre propriedade intelectual, transferncia de tecnologia e proteo do meio ambiente nos tratados ambientais (I) e de propriedade intelectual (II); em seguida, ser realizado um estudo de caso para apontar o tratamento da transferncia de tecnologia no regime jurdico climtico (III).

I. Relao entre propriedade intelectual, transferncia de tecnologia e proteo do meio ambiente nos tratados ambientais
A transferncia de tecnologia pode ser apontada como um meio relevante para que os Estados estabeleam um sistema de cooperao eficaz em sua luta conjunta para solucionar problemas ambientais. De modo que a cooperao em

A RELAO ENTRE DIREITO DE PATENTES, TRANSFERNCIA DE TECNOLOGIA E PROTEO DO MEIO AMBIENTE

111

favor da transferncia de tecnologia seja reconhecida pelos tratados como uma das formas de promover a efetividade dos regimes. Na Declarao do Rio, o princpio 7 evidencia a necessidade de cooperao dos Estados para conservao, proteo e restabelecimento da sade e da integridade do ecossistema da Terra. A transferncia de tecnologia apontada como um dos meios para se alcanar tais objetivos. E em razo do reconhecimento de que os Estados tm responsabilidades comuns mas diferenciadas para a execuo destes objetivos, a Declarao reconhece o papel dos pases desenvolvidos na transferncia de tecnologias ambientalmente sustentveis. Essa responsabilidade est associada ao fato de que mais de 70% das inovaes patenteadas no mundo so originrias de apenas 5 Estados, todos eles desenvolvidos. Sabendo da importncia do controle das novas tecnologias e da necessidade de produo e difuso de tecnologias limpas ou favorveis aos objetivos de proteo do meio ambiente, tem-se discutido, cada vez mais, sobre o papel dos direitos de propriedade intelectual como instrumento de incentivo a produo e difuso dessas tecnologias.3 Por essa razo, a questo de transferncia de tecnologia abordada em diversos Acordos ambientais. Na Conveno Internacional de Combate Desertificao nos Pases Afetados por Seca Grave e/ou Desertificao, Particularmente na frica, o artigo 6 estabelece como obrigao dos Estados-partes desenvolvidos o dever de promover e facilitar o acesso dos pases Partes afetados, particularmente aqueles em desenvolvimento, tecnologia, aos conhecimentos gerais e aos conhecimentos tcnicos adequados. O artigo 12 da mesma Conveno determina que a cooperao entre os Estados deva se focar no s na transferncia de tecnologia, mas tambm na pesquisa cientfica e no desenvolvimento, na coleta e difuso de informao e de recursos financeiros. De fato, se o objetivo estimular a cooperao entre os Estados, a transferncia de tecnologia um meio eficaz de se alcanar resultados rpidos, mas atravs da colaborao e do desenvolvimento de pesquisas em conjunto que os Estados em desenvolvimento e de menor desenvolvimento relativo se tornaro capazes de conduzir pesquisas que venham auxili-los a resolver problemas especficos da realidade de cada pas. O artigo 18 trata, especificamente, sobre a transferncia de tecnologia, entendida num sentido amplo, que abarca a obrigao de cooperao dos Estados em:

ICTSD, Climate Change, Technology Transfer and Intellectual Property Rights, 2008, disponvel em: http://ictsd.org/downloads/2008/10/cph_trade_climate_tech_transfer_ipr.pdf

112

A ECONOMIA VERDE NO CONTEXTO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL

promover, financiar e/ou ajudar a financiar, de conformidade com o que for mutuamente acordado e com as respectivas legislaes e/ou polticas nacionais, a transferncia, a aquisio, a adaptao e o desenvolvimento de tecnologias ambientalmente adequadas, economicamente viveis e socialmente aceitveis para o combate desertificao e/ou mitigao dos efeitos da seca, tendo em vista contribuir para o desenvolvimento sustentvel das zonas afetadas.4 Em se tratando de tecnologias protegidas por direitos de propriedade intelectual, a Conveno pretende facilitar seu acesso mediante condies favorveis e preferenciais mutuamente acordadas, tendo em vista a necessidade de se proteger os direitos de propriedade intelectual. Desta forma, o artigo 18 se prope a no s proteger os conhecimentos frutos de um direito de propriedade intelectual clssico, mas tambm daqueles originrios do conhecimento tradicional. Constata-se, tambm, que a Conveno busca encorajar a adaptao dessas tecnologias e sua difuso. Contudo, tais dispositivos so de carter geral, representando mais um repertrio de intenes que no so seguidos, do que compromissos especficos das Partes, ou objetivos que assegurem esses fins. Na Conveno sobre Diversidade Biolgica, a relevncia da transferncia de tecnologia como meio para atingir os objetivos da conveno foi reconhecida expressamente pelo artigo 16.1.5 A Conveno dispe que a transferncia de tecnologia visando a conservao e utilizao sustentvel da diversidade biolgica deveria ser facilitada para os pases em desenvolvimento que deveriam gozar de condies justas e mais favorveis, inclusive em condies concessionais e preferenciais quando de comum acordo. Caso essas tecnologias sejam objeto de proteo pelos direitos de propriedade intelectual, o artigo 16.2 da Conveno reconhece expressamente o respeito a esses direitos. Entretanto, em seguida, dispe que as: partes contratantes, reconhecendo que patentes e outros direitos de propriedade intelectual podem influir na implementao desta Conveno, devem cooperar a esse respeito em conformidade com a legislao nacional e o direito internacional para garantir que esses direitos apiem e no se oponham aos objetivos desta Conveno.6

4 5 6

Conveno das Naes Unidas sobre mudanas climticas, artigo 18.1. Conveno sobre a Diversidade Biolgica, artigo 16.1. Conveno sobre a diversidade biolgica, artigo 16.5.

A RELAO ENTRE DIREITO DE PATENTES, TRANSFERNCIA DE TECNOLOGIA E PROTEO DO MEIO AMBIENTE

113

Essa viso cautelosa quanto aos efeitos dos direitos de patentes comum nos Acordos ambientais. Ao mesmo tempo em que reconhecem o papel do incentivo a produo de novas tecnologias, ressaltam a necessidade de controle do exerccio desses direitos para que a restrio ao acesso aos bens protegidos no seja motivo para impedir ou limitar a transferncia de tecnologias favorveis ao meio ambiente. O Protocolo de Quioto tambm segue esse tratamento com relao a propriedade intelectual e transferncia de tecnologias ambientalmente sustentveis. Em seu artigo 10, os Estados-partes reafirmam a inteno de: cooperar na promoo de modalidades efetivas para o desenvolvimento, a aplicao e a difuso, e tomar todas as medidas possveis para promover, facilitar e financiar, conforme o caso, a transferncia ou o acesso a tecnologias, know-how, prticas e processos ambientalmente seguros relativos mudana do clima, em particular para os pases em desenvolvimento, incluindo a formulao de polticas e programas para a transferncia efetiva de tecnologias ambientalmente seguras que sejam de propriedade pblica ou de domnio pblico e a criao, no setor privado, de um ambiente propcio para promover e melhorar a transferncia de tecnologias ambientalmente seguras e o acesso a elas. Nesse caso, porm, houve um progresso no sentido de assegurar a transferncia de tecnologia em favor dos pases em desenvolvimento. O Mecanismo de desenvolvimento limpo,7 institudo pelo Protocolo para permitir que os pases desenvolvidos financiem projetos de reduo de emisso de gases de efeito estufa em pases em desenvolvimento, obtendo crditos que podero ser utilizados para cumprir com seus objetivos nacionais de reduo impostos pelo regime internacional, um meio facilitador para promover a transferncia de tecnologia. Mesmo que a transferncia no seja, de fato, uma condio obrigatria para a implementao do mecanismo, o Protocolo de Quioto inovou ao prever um instrumento que uniu pases desenvolvidos e em desenvolvimento na disseminao de tecnologias mais limpas. A insero de clusulas que preveem a importncia da transferncia de tecnologia nos tratados ambientais visou, numa primeira fase, assegurar a efetiva concretizao dos objetivos do texto legal internacional nas jurisdies internas dos seus Estados-membros. Contudo, esta fase inicial, se soma um perodo de questionamentos dos atuais instrumentos de concretizao da transferncia de tecnologia,
7 LUSSIS, Benoit, le Transfert de technologie dans le MDP, 02 agosto de 2002. Disponvel em: http:// users.skynet.be/idd/documents/MDP/MDPn012.pdf

114

A ECONOMIA VERDE NO CONTEXTO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL

j que no basta reconhecer a sua necessidade para que os objetivos dos tratados sejam alcanados, indispensvel a criao de instrumentos efetivos que permitam s partes coloc-los em prtica. Nesse processo de questionamento, os Estados reconhecem a importncia da interao dos tratados ambientais com instrumentos legais internacionais de outra natureza, a exemplo do Acordo TRIPS (acordo sobre aspectos dos direitos de propriedade intelectual relacionados ao comrcio), adotados no mbito da Organizao Mundial do Comrcio (OMC).

II. A relao entre propriedade intelectual e proteo do meio ambiente pelo ponto de vista do Acordo TRIPS
O Acordo TRIPS aborda a proteo do meio ambiente sob dois ngulos: a proteo como condio da concesso dos direitos de patentes (a) e como limites ao exerccio dos direitos dos titulares da patente (b).

a. A proteo do meio ambiente atravs dos dispositivos de concesso dos direitos de patentes do Acordo TRIPS O artigo 27.2 do Acordo TRIPS assegura que: os Membros podem considerar como no patenteveis invenes cuja explorao em seu territrio seja necessria para () evitar srios prejuzos ao meio ambiente, desde que esta determinao no seja feita apenas porque a explorao proibida por sua legislao. O objetivo da medida que o direito de patentes seja utilizado para promover inovaes que atendam s necessidades da sociedade tanto do ponto de vista funcional, quanto sanitrio e ambiental. A negao do pedido da patente sob essa base, para ser coerente e aceita como razo de excluso pelo Acordo TRIPS, deve ser acompanhada pela proibio de comercializao do invento no pas que analisou o pedido. No basta que se constatem os possveis danos que o uso do invento causaria ao meio ambiente. Esse dano deve ser considerado pelas autoridades nacionais competentes como razo para a proibio ou negao de disponibilizao do invento no mercado. Trata-se, portanto, de um dano grave e concreto.8
8 C-M.CORREA, A. YUSUF, Intellectual property rights and international trade. The TRIPs agreement,, London, Kluwer Law International, 1998.

A RELAO ENTRE DIREITO DE PATENTES, TRANSFERNCIA DE TECNOLOGIA E PROTEO DO MEIO AMBIENTE

115

Sabe-se que a solicitao de autorizao para venda e os relatrios de impacto ambiental que so solicitados para determinados inventos, a exemplo dos inventos relacionados a sementes geneticamente modificadas, so apresentados aps a solicitao do pedido de patente, e no tem relao com a concesso do ttulo. Por isso, em se tratando de novas tecnologias ainda no disponibilizadas no mercado, a capacidade danosa do invento para o meio ambiente pode se revelar de difcil constatao pelos examinadores de patentes. De fato, essa anlise pelos escritrios de patentes no ocorre. Contudo, como os padres do que se considera prejudicial ao meio ambiente esto em constante evoluo, e cada vez mais se tem observado o interesse da sociedade em reduzir tais riscos, esse dispositivo do Acordo TRIPS pode se revelar efetivamente til no futuro. Atualmente, a excluso da patenteabilidade de inventos danosos ao meio ambiente poderia ser aplicada com mais efetividade como razo para anulao da patente, sendo difcil que esta seja utilizada como justificativa para o indeferimento do pedido de depsito da patente. Uma vez verificado seu potencial danoso pelas autoridades nacionais competentes, caberia ao prprio governo ou a terceiros interessados solicitar a anulao da patente. O prejuzo para o titular da patente no seria to grave, vez que essa medida se daria aps a proibio de comercializao do invento protegido. Desta forma, se observa que a aplicao da exceo do artigo 27.2 quanto proteo do meio ambiente ainda tem uma aplicao restrita ao campo terico. O mesmo pode-se dizer da aplicao de licenas compulsrias fundamentadas na proteo do meio ambiente.

b. A proteo do meio ambiente atravs dos dispositivos de limitao dos direitos de patentes no Acordo TRIPS
Os limites impostos aos titulares de patentes quanto ao uso de invenes consideradas como favorveis ao meio ambiente tambm so de difcil aplicao. Nem o Acordo TRIPS, nem a Conveno de Paris definem precisamente o que proteo do meio ambiente como causa para a limitao dos direitos do patenteado. Entretanto, entende-se que essa limitao estaria compreendida na autorizao dos Estados-membros para emitir licenas compulsrias para inventos considerados como de interesse pblico. Muito se tem falado da questo do interesse pblico quando o objeto da patente um medicamento. Mas, em se tratando da proteo do meio ambiente, a configurao de uma situao emergencial, aos moldes dos casos da sade, nem sempre de fcil comprovao.

116

A ECONOMIA VERDE NO CONTEXTO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL

A Declarao de Doha9 refora o compromisso da OMC em favor do objetivo do desenvolvimento sustentvel. Parte-se do princpio de que a proteo do meio ambiente e a promoo do desenvolvimento sustentvel podem e devem se reforar mutuamente. Reconhece-se que, em virtude das regras da OMC, nenhum pas deve ser impedido de tomar medidas para assegurar a proteo do meio ambiente no nvel que eles considerem apropriados, salvo se essas medidas forem aplicadas de maneira a constituir um meio de discriminao arbitrria e injustificada entre os pases onde as mesmas condies existam, ou seja, que se configure uma restrio disfarada ao comrcio internacional.10 O pargrafo 32 da Declarao de Doha retoma a relao entre propriedade intelectual e meio ambiente ao estabelecer como ponto do programa de trabalho do mandado de Doha que o Comit de Comrcio e Meio Ambiente d ateno especial s disposies pertinentes do Acordo TRIPS,11 de modo que as normas do TRIPS possam ser conciliadas com os objetivos de proteo do meio ambiente. A declarao determina que os resultados desses trabalhos no devem modificar o equilbrio entre esses direitos e obrigaes e levaro em conta as necessidades dos pases em desenvolvimento e menos desenvolvidos.12 Entre os pontos relevantes para a anlise da relao entre propriedade intelectual e meio ambiente, a Declarao de Doha autorizou a abertura de negociaes no sentido de definir a relao entre as regras da OMC existentes e as obrigaes comerciais especficas enunciadas nos acordos ambientais multilaterais. Todavia, a negociao limitada quanto sua aplicabilidade para as partes dos acordos ambientais multilaterais em questo. 13 Entre os exemplos das limitaes do direito de patentes em favor da proteo do meio ambiente, chama ateno a legislao americana sobre a questo de licenciamento compulsrio por razes ambientais.14 Segundo o Clean Air Act, cabvel a concesso de licenas compulsrias para que seja alcanado o standard de emisso de poluentes na atmosfera (standard este pr-definido pela agncia governamental competente). A Seo 308 impe algumas condies para o licenciamento: que a parte interessada tenha tentado anteriormente obter a licena do titular da tecnologia em
9 OMC, Declarao Ministerial de Doha, adotada 14 de novembro de 2001, WT/MIN(01)/DEC/1. 10 OMC, Declarao Ministerial de Doha, adotada 14 de novembro de 2001, WT/MIN(01)/DEC/1. 11 OMC, Declarao Ministerial de Doha, adotada 14 de novembro de 2001, WT/MIN(01)/DEC/1. Pargrafo 32, ii. 12 OMC, Declarao Ministerial de Doha, adotada 14 de novembro de 2001, WT/MIN(01)/DEC/1. Pargrafo 32. 13 OMC, Declarao Ministerial de Doha, adotada em 14 de novembro de 2001, WT/MIN(01)/DEC/1. Pargrafo 32, 31, i. 14 Clean Air Act, US Law 42 USC 7608.

A RELAO ENTRE DIREITO DE PATENTES, TRANSFERNCIA DE TECNOLOGIA E PROTEO DO MEIO AMBIENTE

117

questo, que tal tecnologia tenha sido considerada como necessria para atingir os padres exigidos pelo governo, que outra soluo no tenha sido encontrada, e que o no licenciamento da tecnologia possa reduzir a competio do setor.15 Mesmo que a estrutura da licena americana por razes ambientais ainda seja restrita poluio atmosfrica, nada impede a adoo desse mecanismo para outros campos de proteo ambiental. A razo de concesso nesse caso baseada na obrigao das indstrias de alcanar um teto de poluio, considerado pelo Estado como necessrio, podendo ser aplicada tambm para o tratamento de dejetos industriais, ou at mesmo para o consumo de energia. Essa causa para o licenciamento compulsrio pode servir de exemplo para outros pases. Sendo criada e aplicada pelos Estados Unidos, a utilizao de um mecanismo semelhante por pases em desenvolvimento no seria motivo para represlias comerciais e no teria problemas para ser reconhecida expressamente pela OMC como razo para o licenciamento compulsrio. Apesar dessa possibilidade, deve-se ter em conta o carter excepcional da aplicao das licenas nesses casos. certo que as mudanas ocorridas no Acordo TRIPS, em razo do acesso a medicamentos, promoveram maior abertura para discusso quanto aos limites do direito de patentes. Porm, deve-se ter em conta as diferenas entre o cenrio para o licenciamento de medicamentos patenteados e de tecnologias favorveis ao meio ambiente. Sabe-se que a estratgia de licenciamento entre os dois setores difere: a indstria farmacutica tende a explorar o monoplio concedido pela patente para garantir a exclusividade na produo e comercializao do medicamento, enquanto no setor de energias renovveis estudos tm demonstrado uma maior facilidade de concesso de licenas de propriedade intelectual a terceiros.16 Nesse caso, a existncia da patente
15 Clean Air Act, US Law 42 USC 7608 Whenever the Attorney General determines, upon application of the Administrator (1) that (A) in the implementation of the requirements of section 7411, 7412, or 7521 of this title, a right under any United States letters patent, which is being used or intended for public or commercial use and not otherwise reasonably available, is necessary to enable any person required to comply with such limitation to so comply, (B) and there are no reasonable alternative methods to accomplish such purpose, and that the unavailability of such right may result in a substantial lessening of competition or tendency to create a monopoly in any line of commerce in any section of the country, the Attorney General may so certify to a district court of the United States, which may issue an order requiring the person who owns such patent to license it on such reasonable terms and conditions as the court, after hearing, may determine. Such certification may be made to the district court for the district in which the person owning the patent resides, does business, or is found. Ver tambm o documento Mandatory licenses under section 308 of the clean airt act, disponvel em: http://www.epa.gov/fedrgstr/EPA-AIR/1994/December/Day-30/pr-251.html 16 J. H. BARTON, Intellectual property and access to clean energy technologies in developing countries,. An analysis of solar photovoltaic, biofuel and wind technology. Issue paper n. 2, ICTSD, 2007, Disponvel em : http://ictsd.org/downloads/2008/11/intellectual-property-and-access-to-clean-energy-technologies-in-developing-countries_barton_ictsd-2007.pdf

118

A ECONOMIA VERDE NO CONTEXTO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL

no tem se mostrado como um problema relevante no acesso a essas tecnologias. A questo se concentra, ento, na capacidade de indstrias e governos dos pases em desenvolvimentos e menos desenvolvidos para adquirir a tecnologia. H que se distinguir tambm as diferenas quanto aos beneficirios do uso de licenas compulsrias. Quando estas visam atender a problemas ambientais, podem-se destacar dois possveis beneficirios: de um lado, h a populao dos pases menos desenvolvidos e em desenvolvimento cujo custo de aquisio de um produto pode ser aumentado em razo da tecnologia a ser patenteada. De outro, h o grupo composto pelo setor privado, que deve adquirir novas tecnologias para atingir os padres mximos de poluio autorizados pelo governo. Nesse ltimo caso, o uso de licenas no tem como objetivo central reduzir o custo da tecnologia, mas impedir que a empresa titular da patente exera do seu direito exclusivo para no licenciar a tecnologia, garantindo assim uma posio privilegiada no mercado em face de seus concorrentes. No setor de medicamentos, a relao se concentra entre a indstria farmacutica e o consumidor, havendo um interesse direto deste na concesso de licenas compulsrias, e um interesse indireto das indstrias de genricos. No caso do desenvolvimento de energias renovveis, grande parte dos investimentos so originrios de subsdios estatais. Pode-se, ento, dizer que os Estados desenvolvidos so os grandes financiadores dessas tecnologias.17 Entretanto, tem-se observado que no momento do licenciamento esses Estados do preferncia s empresas nacionais, excluindo, em muitos casos, a aquisio de tecnologias por empresas de outros pases.18 Contudo, para que a estratgia de ampliao da rede de licenciamento em condies favorveis a pases em desenvolvimento seja efetiva, esta no pode se focar apenas no setor privado. Deve-se destacar que pesquisas recentes tm demonstrado que os BRIICS, sigla criada para o grupo de pases emergentes formados por Brasil, Rssia, ndia, Indonsia, China e frica do Sul, tm investido de forma crescente no setor, e utilizado o sistema de patentes para proteger as tecnologias desenvolvidas. Conforme pesquisa realizada pela OCDE,19 a taxa de crescimento no nmero de patentes depositadas no setor de energias renovveis dos pases parte do BRIICS supera o nmero de depsitos de todos os outros pases do mundo.
17 BARTON, J. H. Intellectual property and access to clean energy technologies in developing countries. An analysis of solar photovoltaic, biofuel and wind technology. Issue paper n. 2, ICTSD, 2007, Disponvel em : http://ictsd.org/downloads/2008/11/intellectual-property-and-access-to-clean-energy-technologies-in-developing-countries_barton_ictsd-2007.pdf 18 BARTON, J. H. Intellectual property and access to clean energy technologies in developing countries. An analysis of solar photovoltaic, biofuel and wind technology. Op Cit. 19 OECD, Compendium of patent statistics, 2008.

A RELAO ENTRE DIREITO DE PATENTES, TRANSFERNCIA DE TECNOLOGIA E PROTEO DO MEIO AMBIENTE

119

A ttulo de exemplo, entre os pases emergentes, a China se destaca pelos investimentos realizados em tecnologias limpas.20 E foi este pas responsvel pelo maior nmero de depsitos de patentes referentes ao setor elico e solar, ficando na frente de Japo, Estados Unidos e Alemanha.21 O crescimento da participao dos pases emergentes na inovao face s energias renovveis gerou o aumento de interesse na formao de parcerias entre estes e empresas dos pases desenvolvidos. Recentemente, a General Motors anunciou a parceria com a indstria automobilstica indiana Reva eletric Car para a produo de um carro eltrico na ndia.22 Em termos de inovao, a ndia foi classificada na 35 posio entre os 133 pases constantes da lista.23 Por essas razes, alguns pases emergentes como a China no defendem internamente o licenciamento compulsrio por razes ambientais. A China prope o uso dos mecanismos j existentes para que o sistema de propriedade intelectual seja um instrumento em favor da luta contra o aquecimento global. Entre as medidas, o governo prev: reduzir as taxas de depsitos para determinadas tecnologias; promover o engajamento de pequenas e mdias empresas na produo, adaptao e difuso de novas tecnologias limpas; melhorar a utilizao das informaes relevantes contidas nos pedidos de patentes e promover a aplicao de tecnologias limpas patenteadas de modo a facilitar a comercializao dessas tecnologias. Enfim, as medidas sugeridas pela China tendem a reforar a aplicao do direito de patentes de modo a incentivar o patenteamento de tecnologias ambientalmente benficas e sua comercializao, no dando relevncia para os mecanismos de limitao dos direitos do patenteado.24 No plano externo, porm, a China um dos Estados defensores da utilizao das flexibilidades do Acordo TRIPS, inclusive da licena compulsria.25
20 Os investimentos em energia tm sido crescentes na China. Desde 2008 constatou-se um crescimento de 88% nos investimentos em energia elica e 19,2% em energia hidrulica. cf. LI YUGUANG, Policy assessment for adaptation and mitigation Technologies A close look at the role of the IP system. Conference on Intellectual Property and Public POlicy Issues, July, 13, 2009. 21 ULLETINS ELECTRONIQUES DES AMBASSADES DE FRANCE. La China comme innovatrice et non plus seullement comme imitatrice Disponvel em : http://www.bulletins-electroniques.com/ actualites/58277.htm [ rf. 21/03/09] 22 BULLETINS ELECTRONIQUES DES AMBASSADES DE FRANCE, Gnral Motors et Reva sassocient pour mettre au point une voiture lectrique, Disponvel em : http://www.bulletins-electroniques.com/actualites/61146.htm 23 World Economic Forum, Global Competitiveness, septembre 2009, disponvel em: http://www.weforum.org/en/initiatives/gcp/Global%20Competitiveness%20Report/index.htm 24 LI YUGUANG, Policy assessment for adaptation and mitigation Technologies A close look at the role of the IP system. Conference on Intellectual Property and Public POlicy Issues, July, 13, 2009. 25 R. LALLEMENT Le role des droits des proprieties intellectuelle dans les enjeux post-Kyoto in Politique climatique: une nouvelle architecture internationale, p. 312.

120

A ECONOMIA VERDE NO CONTEXTO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL

A questo do licenciamento compulsrio por razes ambientais no se encaixa no mesmo contexto de acesso a medicamentos. Para que o discurso em favor da criao de mecanismos de proteo do meio ambiente seja efetivo, este precisa ir alm da oposio entre ampliao dos direitos de patentes e sua no aplicao.26 Ele deve englobar o financiamento para aquisio de tecnologias verdes em favor dos pases menos desenvolvidos e em desenvolvimento, alm da criao de uma plataforma comum de patentes que possibilite s empresas e aos cientistas o compartilhamento de tais tecnologias de modo mais fcil, e a criao de mecanismos que facilitem a transferncia de tecnologias criadas por Estados desenvolvidos s empresas de pases em desenvolvimento. A seguir ser analisada a soluo negociada no Protocolo de Quioto para conciliar a proteo do meio ambiente com o estmulo transferncia de tecnologia.

III. O investimento em transferncia e difuso de tecnologia dentro do Mecanismo de Desenvolvimento Limpo do Protocolo de Quioto
O Plano de Ao de Bali,27 adotado como parte das negociaes para a renovao do perodo de vigncia do Protocolo de Quioto, definiu como uma de suas prioridades o aumento dos esforos conjuntos dos Estados no desenvolvimento de novas tecnologias que emitam menos gases de efeito estufa, promovendo sua divulgao e transferncia a preos razoveis.28 Neste contexto, o MDL um dos artifcios usados pelo regime jurdico climtico para permitir a transferncia e difuso de tecnologias verdes. Isto porque, o MDL um mecanismo de mercado criado como resposta ao princpio das responsabilidades comuns, porm diferenciadas,29 cujo objetivo incitar os pases-parte do Anexo I (grupo de pases desenvolvidos) a ajudar os pases em desenvolvimento no seu crescimento de forma mais sustentvel. Apesar da importncia da transferncia de tecnologia para o regime jurdico climtico, esta no obrigatria para a aprovao dos projetos de MDL, um dos principais instrumentos de reduo de emisses de gases que causam o efeito estufa (GEE). De forma que se podem observar no MDL trs tipos principais de projetos: em primeiro lugar, projetos sem contedo tecnolgico, como projetos de reflorestamento; em segundo, projetos sem contedo tecnolgico
26 R. LALLEMENT Le role des droits des proprieties intellectuelle dans les enjeux post-Kyoto in Politique climatique: une nouvelle architecture internationale, p. 304. 27 Documento disponvel em: www.mct.gov.br/upd_blob/0208/208978.pdf, acessado em 04 de maio de 2011. 28 Seja pelos diversos artigos contidos na CQNUMC e/ou do Protocolo de Quioto, ou pelas previses do Plano de Ao de Bali. 29 Princpio contido no artigo 10 do Protocolo de Quioto.

A RELAO ENTRE DIREITO DE PATENTES, TRANSFERNCIA DE TECNOLOGIA E PROTEO DO MEIO AMBIENTE

121

inovador, como os projetos de recuperao de metano em aterros sanitrios ou de energia elica chamados de projetos de difuso de tecnologia; e, finalmente, existem projetos com contedo tecnolgico mais ou menos inovador, como a explorao de novos tipos de biocombustveis atravs da utilizao de biomassa, mas que representam apenas uma minoria dos casos analisados. Consequentemente, o MDL, em seu estgio atual, , sobretudo, uma ferramenta para disseminar tecnologias j amplamente utilizadas pelos pases desenvolvidos, com a devida transferncia de recursos financeiros adicionais para os pases cujas economias j so atraentes (pases emergentes). A transferncia de tecnologia reduzida pela sua no obrigatoriedade, fato este que no afasta a eficcia dos projetos sem contedo tecnolgico inovador em termos de reduo de emisses, mas que limita a finalidade de promoo do desenvolvimento sustentvel por parte do MDL. A difuso de tecnologia um dos meios para se alcanar o objetivo imediato de reduo de emisses, ficando, todavia, limitada temporalmente, j que projetos inovadores so necessrios para que se atinja a meta imposta pelo Acordo de Copenhague (como resultado da COP 15), que fixou em 2C o limite mximo do aumento da temperatura global. Para compreendermos melhor a questo do investimento em transferncia e difuso de tecnologia dentro do Mecanismo de Desenvolvimento Limpo, vamos primeiro analisar o enquadramento legal da transferncia de tecnologia no regime climtico (a), para depois analisar a efetividade da transferncia de tecnologia dentro dos projetos de MDL (b).

a. O enquadramento legal da transferncia de tecnologia no regime jurdico climtico O regime jurdico climtico prev duas formas distintas, mas simultneas, para a prtica da transferncia de tecnologia. Num primeiro momento, o regime prev a transferncia de tecnologia dos pases Anexo I para os pases em desenvolvimento. A Conveno-Quadro das Naes Unidas sobre Mudana do Clima (CQNUMC) exige que as Partes Anexo I adotem polticas e medidas nacionais para limitar suas emisses de GEE (artigo 4.2 a), o que os obriga a identificar e examinar periodicamente suas polticas pblicas ambientais, bem como as prticas nacionais que incentivam a utilizao e criao de tecnologias de reduo de emisses por parte dos agentes privados (artigo 4.2 e). Isto feito, esses Estados devem estimular, facilitar e financiar a transferncia e o acesso a essas tecnologias (4.5) para pases em desenvolvimento.30
30 Segundo o artigo 4.5 da CQNUCC: As Partes pases desenvolvidos e outras Partes desenvolvidas includas no Anexo II devem adotar todas as medidas possveis para promover, facilitar e financiar, conforme

122

A ECONOMIA VERDE NO CONTEXTO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL

Em segundo lugar, a transferncia de tecnologia tambm deve ser realizada por meio dos projetos de MDL, que um mecanismo que permite e incentiva a participao do setor privado na realizao da transferncia de tecnologia. No entanto, o Protocolo de Quioto deixou a critrio dos atores privados os meios de realizao destes projetos, sem que exista uma obrigao legal para que haja inovao e/ou transferncia de tecnologias. Como consequncia, os valores atribudos para a transferncia direta de tecnologia Norte/Sul por meio do MDL no so expressivos. Caberia, ento, primeiramente, aos Estados a realizao da transferncia, de modo a incentivar os atores privados a seguir tal passo. Dentro da esfera das obrigaes dos Estados-partes do regime jurdico climtico em realizar a transferncia e difuso de tecnologia, pode-se tambm destacar a necessidade de colaborao entre os Estados para facilitar o processo de inovao tecnolgica. A cooperao no desenvolvimento de novas tecnologias menos emissoras de GEE foi considerada essencial para que o regime possa atingir o seu objetivo final: a estabilizao do sistema climtico. Mas, instituir a cooperao como obrigao para os Estados no garante sua efetividade, j que as regras de Direito Internacional tm, obrigatoriamente, que receber adeso (e ter vontade poltica) para que ocorra sua realizao no interior de cada Estado-parte. Alm da cooperao para inovao tecnolgica, o regime tambm prev um mecanismo financeiro para regular a transferncia de tecnologia Norte/ Sul. Diferentes Fundos Financeiros foram criados para garantir a mitigao dos efeitos das mudanas climticas e a adaptao dos pases em desenvolvimento a essas mudanas. Mas, nem a CQNUMC, nem o Protocolo de Quioto, definiram o que inovao, transferncia e difuso de tecnologia. Em geral, estas expresses so usadas para definir um fluxo de tecnologia dos pases Anexo I para os pases no Anexo I.31 Assim, no se define o que transferncia, mas somente quem so os atores envolvidos nesta transferncia.32 Entretanto, a real transferncia de tecnologia muito diferente da difuso de tecnologia, que no envolve contedo tecnolgico inovador.

o caso, a transferncia de tecnologias e de conhecimentos tcnicos ambientalmente saudveis, ou o acesso aos mesmos, a outras Partes, particularmente s Partes pases em desenvolvimento, a fim de capacit-las a implementar as disposies desta Conveno. Nesse processo, as Partes pases desenvolvidos devem apoiar o desenvolvimento e a melhoria das capacidades e tecnologias endgenas das Partes pases em desenvolvimento. Outras Partes e organizaes que estejam em condies de faz-lo podem tambm auxiliar a facilitar a transferncia dessas tecnologias. 31 C. PHILIBERT, International energy technology collaboration and climate change mitigation, OCDE, Paris, disponible sur: http://www.oecd.org/env/cc, consultado em 15 de Outubro de 2008. 32 Ver, como exemplo, o artigo 10.c e 11.2 (b) do Protocolo de Quioto.

A RELAO ENTRE DIREITO DE PATENTES, TRANSFERNCIA DE TECNOLOGIA E PROTEO DO MEIO AMBIENTE

123

O IPCC,33 por sua vez, utiliza um conceito amplo, que define a transferncia de tecnologia como: um amplo conjunto de processos que abrangem o intercmbio de know-how, experincia e equipamentos para mitigar as mudanas climticas e facilitar a adaptao a estas mudanas, e isso, entre os diferentes atores, como governos, entidades do setor privado, instituies financeiras, ONGs e instituies de pesquisa e ensino.34 A necessidade da promoo de transferncia de tecnologia dentro do regime jurdico climtico advm do fato de que a proteo do sistema climtico foi considerada como de interesse pblico internacional. Em consequncia, a CQNUMC se props o objetivo de fomentar a cooperao internacional atravs da investigao conjunta para a produo de tecnologias cujo resultado venha a reduzir os custos de reduo de emisses e aumentar a gama de tecnologias verdes existentes. De forma que os pases devem incentivar e apoiar a cooperao pelo desenvolvimento, aplicao e divulgao seja por meio de transferncia de tecnologias, prticas e processos que controlem, reduzam ou previnam as emisses antrpicas de GEE (Artigo 4.1 c). O Protocolo de Quioto refora a demanda de cooperao tecnolgica contida na CQNUCC em seu artigo 10.c, que determina que as partes devem: Cooperar na promoo de modalidades efetivas para o desenvolvimento, a aplicao e a difuso, e tomar todas as medidas possveis para promover, facilitar e financiar, conforme o caso, a transferncia ou o acesso a tecnologias, know-how, prticas e processos ambientalmente seguros relativos mudana do clima, em particular para os pases em desenvolvimento, inclusive a formulao de polticas e programas para a transferncia efetiva de tecnologias ambientalmente seguras que sejam de propriedade pblica ou de domnio pblico e a criao, no setor privado, de um ambiente propcio para promover e melhorar a transferncia de tecnologias ambientalmente seguras e o acesso a elas.
33 O Painel Intergovernamental sobre Mudanas Climticas (IPCC, na sigla em ingls) um rgo composto por delegaes de 130 governos para promover avaliaes regulares sobre a mudana climtica. Nasceu em 1988, e seus relatrios foram fundamentais para que o Protocolo de Quioto fosse criado e ratificado. 34 IPCC, Methodological and Technological issues in Technology Transfer, 2000, disponvel em: www. ipcc.ch, consultado em 13 Dezembro de 2009.

124

A ECONOMIA VERDE NO CONTEXTO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL

A participao dos Estados na transferncia de tecnologia importante para incentivar a participao do setor privado na rea de interesse pblico. A escolha do governo de investir em curto prazo em um setor especfico (por exemplo, as energias renovveis), muitas vezes traz resultados a longo prazo com relao ao investimento privado para este setor especfico. Este processo, conhecido como learning by doing, significa que a maneira de agir do Estado reflete no comportamento do setor privado. A ttulo de exemplo, o Banco Mundial, atuando como administrador de Fundos compostos por vrios Estados Anexo I, foi o primeiro comprador de crditos de carbono, o que incentivou as entidades privadas a investir neste mecanismo do projeto. Um estudo realizado entre os anos 1998 e 2003 (a entrada em vigor do Protocolo de Quioto se deu em 1997) sugere que houve aumento de inovao em tecnologias para mitigar os efeitos adversos da mudana climtica em 9% ao ano. Japo, Alemanha e Estados Unidos so os pases com maior nmero de inovaes. No entanto, a participao dos Estados Unidos neste grupo, sendo que o pas no ratificou o Protocolo, nos impe a questo: realmente o Protocolo o propulsor das inovaes? Mas, apesar das previses legais do regime jurdico climtico, o fluxo de tecnologia Norte/Sul est focado na difuso de tecnologias atravs do MDL. No entanto, este mecanismo sozinho no capaz de produzir inovao e transferncia de tecnologia nos nveis desejados pelo regime. As pesquisas e subvenes dos Estados tambm so essenciais. O MDL um mecanismo complementar que visa gerar transferncia de tecnologias limpas entre o Norte e o Sul, com enfoque para o setor privado, e que no deve ser confundido com as obrigaes dos Estados ou com o desvio de Assistncia Oficial ao Desenvolvimento. Por sua constituio privada, a tendncia dos participantes nos projetos MDL concentrar suas atividades em pases emergentes (com melhores condies econmicas), onde vantagens comparativas para o setor so mais evidentes e os riscos comerciais menores. Dessa forma, previsvel que a equidade e as dimenses sociais no sejam prioridades do setor. Consequentemente, os fundos pblicos so indispensveis para uma distribuio geogrfica mais equilibrada dos projetos de MDL. Os fundos de assistncia oficiais devem ser usados para promover a capacitao de pases em desenvolvimento, estimulando os benefcios sociais esperados pelo MDL, principalmente em pases no particularmente interessantes para o setor privado. Nesse sentido, os fundos pblicos podem ser usados para financiar projetos de MDL, no podendo, no entanto, serem usados para a compra de crditos provenientes dos projetos de MDL.

A RELAO ENTRE DIREITO DE PATENTES, TRANSFERNCIA DE TECNOLOGIA E PROTEO DO MEIO AMBIENTE

125

Uma opo para as dificuldades da implementao de uma efetiva transferncia de tecnologia entre Norte/Sul foi proposto por Amlie Robine em sua tese sobre transferncia e aquisio de tecnologia em medicamentos. Segundo a autora, a transferncia de tecnologia na sua rea de investigao no foi eficaz para permitir o acesso a medicamentos mais inovadores pelo consumidor de pases do sul. Mas, pela anlise do caso brasileiro em relao ao coquetel de medicamentos contra a AIDS, constatou-se que a aquisio de tecnologia e desenvolvimento autnomo e/ou a consolidao da produo local de medicamentos pode representar um meio de desenvolvimento tecnolgico para os pases em desenvolvimento. A aquisio autnoma realizada pela implantao de polticas pblicas de desenvolvimento no setor, incentivando e premiando uma auto-aprendizagem atravs da introduo de medidas jurdicas, fiscais ou econmicas, de um lado, e criao de infraestruturas e equipamentos, de outro. Esta aquisio autnoma rompe com as limitaes tradicionais (financeiras, tcnicas, etc.) da transferncia de tecnologia e limita a dependncia tecnolgica vis--vis aos pases industrializados.35

b. A transferncia de tecnologia no Mecanismo de Desenvolvimento Limpo do Protocolo de Quioto A concretizao de medidas de transferncia de tecnologia no exigida no mbito do MDL. Por esta razo, este mecanismo de projeto usado mais como uma ferramenta para a difuso de tecnologia e adaptao de tecnologias antigas para mercados emergentes do que como um instrumento de transferncia de tecnologia Norte/Sul ou de inovao. Na verdade, o MDL no usado para criar novas tecnologias que emitam menos gases de efeito de estufa porque estas tecnologias exigem investimentos elevados, e o MDL foi criado para ajudar a reduzir as emisses de GEE a baixo custo. Alm disso, o MDL , sobretudo, voltado para o setor privado, que prefere projetos menos arriscados e mais lucrativos. A transferncia e difuso de tecnologia so limitadas no mbito do MDL j que as mesmas ocorrem somente no mbito de um projeto. Ou seja, no caso de transferncia de uma tecnologia patenteada, a tcnica no pode ser copiada livre e gratuitamente por outros atores locais. Um estudo tendo por base os 644 projetos de MDL registrados at maio de 2007 mostra que 44% dos projetos de MDL resultaram em transferncia de tecnologia. No entanto, o estudo no faz distino entre transferncia e difuso, estando os casos de difuso da tecnologia includos nos 44% relatados. Estes dados sugerem, ainda, dois tipos
35 A. ROBINE, Transfert et acquisition de la technologie dans les pays mergents : lexemple brsilien de laccs aux mdicaments contre le SIDA, op. cit., P. 405.

126

A ECONOMIA VERDE NO CONTEXTO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL

principais de projetos em que ocorreram as transferncias. O primeiro tipo a destruio de gases HFC-23, metano e NO. Estes projetos so implementados na indstria qumica, na agricultura e no setor de resduos (aterros sanitrios), tendo baixo custo de implementao e um enorme potencial de gerao de crditos. O segundo tipo a produo de energia elica. Outros tipos de projetos, tais como a gerao de eletricidade a partir de biomassa ou de medidas de eficincia energtica na indstria, usam, principalmente, tecnologias disponveis in loco.36 Outro estudo, que analisou os Documentos de Concepo de Projeto de 3.269 projetos registrados ou propostos at junho de 2008, concluiu que apenas 36% destes deram origem a um tipo de transferncia de tecnologia (incluindo a difuso). Os 3.269 projetos analisados incluem 26 categorias (tipos) de projetos. Entre eles, os projetos de larga escala tm o maior ndice de transferncia. Todavia, o citado estudo no encontrou relao entre o tipo de projeto (tecnologia) e os ndices de transferncia de tecnologia.37 Ambos os estudos afirmam que a transferncia de tecnologia nos projetos de MDL raramente se limita a importao de mquinas. H tambm uma transferncia de conhecimentos e habilidades.38 O segundo estudo mostra que nos setores em que os projetos MDL so mais comuns, as tecnologias transferidas e/ou difundidas so, em alguns casos, copiadas localmente, mesmo fora do mbito de projetos de MDL.39 Nestes casos, os desenvolvedores locais tm que pagar royalties pelo uso da tecnologia replicada. Em resumo, o primeiro estudo citado mostra que 9% dos projetos analisados tiveram transferncia de equipamentos, enquanto em 16% deles houve transferncia de conhecimentos, e em 19% combinou-se transferncia de conhecimento e equipamentos.40 A dificuldade do MDL em promover inovao demonstrada pela concentrao de projetos em poucos tipos de tecnologia. Um tero dos projetos registrados at junho de 2008 se props a usar menos de 10 tipos diferentes de tecnologia, enquanto outro tero destes projetos corresponde a mais de 100 tecnologias diferentes. Como resultado, observamos que 60% dos projetos de
36 A. DECHEZLEPRETE, M. GLACHANT et Y. MENIERE, The North-South Transfer of Climate-Friendly Technologies through the Clean Development Mechanism, disponvel em: www.cerna. ensmp.fr/Documents/AD-MG-YM-ReportMDM.pdf, acessado em 04 de maio de 2011. 37 S. SERES et E. HAITES, Analysis of technology transfer in CDM projects, preparado para CQNUMC em Dezembro de 2008, disponvel em: www.unfccc.int, acessado em 04 de maio de 2011. 38 A. DECHEZLEPRETE, M. GLACHANT et Y. MENIERE, The North-South Transfer of Climate-Friendly Technologies through the Clean Development Mechanism, op. cit. 39 S. SERES et E. HAITES, Analysis of technology transfer in CDM projects, op. cit. 40 A. DECHEZLEPRETE, M. GLACHANT et Y. MENIERE, The North-South Transfer of Climate-Friendly Technologies through the Clean Development Mechanism, op. cit.

A RELAO ENTRE DIREITO DE PATENTES, TRANSFERNCIA DE TECNOLOGIA E PROTEO DO MEIO AMBIENTE

127

MDL registrados at o final de 2008 estavam concentrados nas energias renovveis e 20% na reduo das emisses de CH4.41 No entanto, apesar dos projetos de energias renovveis e de eficincia energtica ocuparem, respectivamente, o primeiro e o terceiro lugar nos tipos de tecnologias usadas mais frequentemente pelo MDL, esses tipos de projeto no representam um nmero elevado em termos de crditos gerados. Os projetos de energias renovveis, que correspondem a 60% dos projetos de MDL registrados, correspondem apenas a 12% dos crditos emitidos, enquanto os projetos de gases industriais, que representam apenas 2% do total de projetos, so responsveis por 76% das redues de emisso de GEE registradas. O fato de a transferncia de tecnologia ocorrer em menos da metade dos projetos de MDL atuais se deve ao baixo retorno financeiro dos crditos de carbono gerados em relao ao custo total do projeto. A renda obtida por determinados tipos de projeto muito superior aos outros, como o caso dos projetos de gases industriais, cujo retorno financeiro excelente, o que limita o escopo de aplicao do MDL, j que o setor privado tende a buscar os projetos com melhor custo-benefcio. Em decorrncia, nos propomos um questionamento sobre o verdadeiro papel do MDL na promoo do desenvolvimento sustentvel dos pases em desenvolvimento. Isto porque o mercado no valoriza a sustentabilidade, tendendo a descartar projetos pequenos, como os de eficincia energtica em reas rurais, mas indispensveis para que no futuro os nveis de GEE emitidos sejam adequados aos objetivos do Regime Climtico. Ainda, cabe notar que a introduo de projetos em reas rurais ou em pases onde no existe mo de obra especializada (capaz de receber a transferncia de conhecimentos e aplic-la) um investimento arriscado, o que faz com que o MDL seja um instrumento tendente a se concentrar em grandes projetos em pases emergentes.

Consideraes finais
A relao entre direito de patentes e proteo do meio ambiente no pode ser considerada ainda como uma relao problemtica pela ausncia de casos concretos de conflito. Entretanto, o potencial de conflito se mostra real. Um dos problemas o obstculo que o sistema de patentes pode apresentar para a implementao de medidas que facilitem a transferncia de tecnologia entre Estados. Isso porque mesmo o Estado sendo um grande investidor em tecnologia,
41 S. SERES et E. HAITES, Analysis of technology transfer in CDM projects, op. cit.

128

A ECONOMIA VERDE NO CONTEXTO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL

na maioria dos casos, apenas um dos titulares do invento, sendo a outra parte pertencente ao setor privado. Sabe-se que o interesse de se ter um ttulo de propriedade intelectual est na possibilidade de utiliz-lo de maneira exclusiva. O invento representa um avano, uma melhoria, uma reduo de custos de produo e por isso a empresa titular utiliza seu direito de exclusividade para se diferenciar no mercado. Logo, o estmulo transferncia de tecnologia atravs do licenciamento s ser efetivo se os Estados criarem mecanismos de incentivo ao setor privado titular ou cotitular de tecnologias protegidas que tenham impacto na proteo do meio ambiente. Passada a fase de reconhecimento da importncia da transferncia de tecnologia como soluo e o reconhecimento do papel dos pases desenvolvidos para que esta ocorra, chegada a fase de inserir a iniciativa privada e analisar como o sistema de propriedade intelectual pode colaborar para a proteo ambiental.

Propostas
Estimulo formao de plataformas de compartilhamento de licenas de tecnologias limpas. Formao de um fundo que permita a compra de licenas de tecnologias consideradas relevantes para a proteo do meio ambiente. Promoo de mecanismos de financiamento mais favorveis para aquisio de tecnologias limpas por empresas de pases em desenvolvimento Promover a discusso sobre a adaptabilidade da licena compulsria s necessidades de acesso a tecnologia limpas e discusso de outros mecanismos.

B) A GOVERNANA DOS ATORES PBLICOS E PRIVADOS


A) A GOVERNANA NACIONAL 1) METODOLOGIA DE ANLISE

THE EFFECT OF MUNICIPAL ENVIRONMENTAL GOVERNANCE STRUCTURE ON STATEWIDE ENVIRONMENTAL LAW ENFORCEMENT IN THE STATE OF RIO DE JANEIRO: AN EMPIRICAL STUDY
RMULO SAMPAIO, RAFAELA NOGUEIRA, PATRCIA SAMPAIO, FERNANDO PENTEADO Summary:
The challenges inherent in implementing Brazils general framework of environmental governance stem in part from the difficulties in characterizing environmental damages in space and time, as well as in setting up clear and objective criteria to estimate the value of environmental goods, resources and services. These difficulties directly impact the formulation of public policies and judicial decisions, which, consequently, influence the effectiveness of environmental governance. Underlying these difficulties are several deficiencies that go back to the origins of the Brazilian system of environmental law that challenge even more the efficacy of the environmental norms. Despite the fact that the country is home to an advanced environmental legal regime, the general perception is that there are serious implementation obstacles. In this article, we observed the challenges imposed by the concurrent division of legislative competence with respect to the environment between the Municipalities, States and the Union. In accordance with article 24 of the Brazilian Constitution, legislative activity by the Union should produce general norms that comprehend a national or regional scope. According to Paragraph 2 of that same article, legislative activity at the State and the Federal District level should supplement the general norms produced by the Union. In some sense, supplement implies implementation of a stricter rule; however, the Supreme Court has determined that a State law cannot forbid an act expressly permitted by a federal law. Similarly, Article 30, parts I and II of the Constitution, extends to the Municipalities the authority to exercise their legislative competence supplementing State and Federal laws. With respect to enforcement, all Union, State, and Municipal entities are equally competent to manage the environmental goods, resources and services inside their respective territorial and jurisdictional limits. Yet the uniquely intercon-

130

A ECONOMIA VERDE NO CONTEXTO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL

nected nature of environmental resources generally results in a challenge because thesubject for regulation does not obey geopolitical borders. Moreover, article 23 of the Constitution states that a complimentary law will provide for rules of cooperation in the exercise of common or overlapping administrative competence. More than twenty years later, this complimentary law still has not been promulgated, aggravating the legal uncertainty. Therefore, the National Council of the Environment (CONAMA), exercising its authority under the 1981 Law n. 6.938 that established the National Environmental Policy, has promulgated rules pertaining to administrative cooperation in the area of environmental licensing. Continuing debate over the doctrinal effect of Law n. 6.938 and whether it can be treated as complimentary to constitutional law, has caused even greater legal uncertainty. The uncertainty regarding the division of concurrent legislative competence and the absence of a uniform solution for the practical conflicts of administrative competence between the federal entities create barriers to the implementation of Brazils environmental policies. Notwithstanding these complex institutional uncertainties, in this article, we will operate from the theoretical point of reference idealized in the Constitution as explained above. Hence, for the purposes of this article, the Union is charged with promulgating general laws while the States, Federal District and Municipalities exercise supplementary legislative competence; the administrative capacity is exercised by all entities, together. Although the majority of environmental goods, resources and services are subject to legislative norms dictated at the federal level, the States, Federal District and Municipalities are in closer proximity with these goods, resources and services. Thus, it is these entities that stand out when exercising their administrative capacity, leaving the Union with a more supplementary and complimentary role. The preliminary results of this research analyze whether the exercise of more power by the Municipalities in the area of environmental regulation and rule implementation create practical consequences for environmental enforcement by the State. We selected four environmentally relevant control variables and applied them to all of the Municipalities in the State of Rio de Janeiro. These variables are: 1) Whether the Municipality has a Municipal Plan in accordance with Article 182 of the Federal Constitution and the federal City Statute, Law n. 10.257/01. The Plan sets forth the basic policies for urban development and expansion, as well as for the preservation and rehabilitation of the natural environment.

THE EFFECT OF MUNICIPAL ENVIRONMENTAL GOVERNANCE STRUCTURE ON STATEWIDE ENVIRONMENTAL LAW

131

2) Whether the Municipality has a law establishing an Environmental Municipal Council. This Council is an advisory, legislative or deliberative body that acts within the Municipal scope of supplementary legislative and administrative authority. The Council develops environmental policy for the Municipality and oversees its compliance. It also addresses the Federal and State Governments when federal or state policies impact the locality. Finally, it receives and investigates denouncements from the population regarding environmental degradation and makes suggestions to the Municipal Council about follow-up measures to be taken. 3) Whether the Environmental Municipal Council has its own budget established by law, allowing it to act independently when defining and implementing its mission. 4) Whether the Municipality is able to administer the environmental licensing process for activities with a local impact. It is important to note that for activities with an impact of national amplitude, the competent licensing organ is the Brazilian Environmental and Natural Resources Institute (IBAMA). When the impact is regional (limited to the boundaries of a state), the State organ oversees the license, and the same logic follows for the Municipalities. In practice, however, it is more common for environmental licenses to be administered by the state or the Union than by the municipality. The municipality exercises licensing authority only in cases of delegation by the state. Even this authority is subject to uncertainty, in part due to the language of the national Environmental Policy Act, Law n. 6.938, which states that the States, as well as the Union in a supplemental fashion, are to exercise this function. This issue is particularly relevant to the present article, because the ability of the Municipality to license activities that have a local impact is a key variable in this study. However, the prevailing interpretation of the effect of Law n. 6.938 is that it cannot limit the municipal authority to administer licenses, as provided for in the Federal Constitution. As of December 2010, 46 Municipalities in the State of Rio de Janeiro were authorized to carry out environmental licensing for activities that had a local impact. These four variables were divided into three different groups: a) Level of Governance in the Municipality: evaluates the existence of all the variables listed above.

132

A ECONOMIA VERDE NO CONTEXTO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL

b) Socio-economic characteristics of the Municipality: accounts for population, GDP and geographical differences so that the data collected in groups a and c can be compared. c) The status of civil investigations underway at the offices of the state Public Prosecutor: the number of investigations that the Public Prosecutors Office has initiated, in relation to the degree of noncompliance with the environmental law and cases of pollution and environmental damage. In the state of Rio de Janeiro, civil investigation data is not divided by Municipality, but by region, which can include two or more Municipalities, since the same Public Prosecutor agency can act in more than one Municipality. This project followed the same division to reflect the Public Prosecutors internal organizational. The fist database is comprised of the 92 Municipalities in Rio de Janeiro and their respective socio-economic characteristics (GDP, total area and population), and the environmental governance characteristics (the four controlled variables). The second database is comprised of the 31 Public Prosecutor Offices in the State of Rio de Janeiro that have environmental competence and ongoing investigations. To enable comparison with the municipality-based variables, these were arranged into 31 nuclei of Municipalities. To evaluate the level of governance inside each nucleus, we used dummy variables, a binary code (zero or one) to signify whether the controlled variable statement is true or false (for example, whether the Municipality has a City Plan). With respect to the variables in Group 3, we selected 16 different types of violations. Because some of the violations had a low incidence as compared to others and because of the small sample size, the use of all sixteen as a single variable adversely affected the analysis of the correlations with investigations. Therefore, we regrouped the violations in relation to the type of legally protected environmental rights and the instruments used to enforce those rights, trying to identify common themes that could be linked to the development of city plans or other governance instruments.
Type Fauna and Flora Water and Sanitation Controlled Activities (e.g. hazardous waste) Amount 1352 767 652 Percentage in the total number of investigations 29,91% 16,97% 14,42%

THE EFFECT OF MUNICIPAL ENVIRONMENTAL GOVERNANCE STRUCTURE ON STATEWIDE ENVIRONMENTAL LAW

133

Type Urban Issues (e.g. noise pollution) Air Environmental Management & Licensing Others

Amount 441 342 17 749

Percentage in the total number of investigations 9,76% 7,57% 0,38% 21,00%

The Ordinary Least Squares methodology was used to estimate the impact of the municipal governance variables on the amount of civil investigations. The equation utilized was applied to each classification. In order for a Municipality to implement an environmental license in the state of Rio de Janeiro, it is presumed that certain other factors are in place, including the existence of a local environmental law or City Plan, an active Municipal Environmental Council, and an independent funding structure and staff to support the work of the Council. It may be expected that a Municipality that has implemented these governance structures has a better environmental governance, and therefore may observe fewer inquiries by the Public Prosecutor into potential violations in the locale. This supposition is consistent with the preliminary findings of the study, which noted a statistically significant, negative relationship between the presence of municipal environmental licensing and the number of investigations initiated within certain classifications. However, we highlight that it is not possible yet to affirm that there is causality between these variables and the amount of observed civil investigations. Instead, we can assert that the results of the Ordinary Least Squares methodology strengthen the evidence of causality. Further research with access to a larger data set will provide a stronger context in which to understand these results.

134

A ECONOMIA VERDE NO CONTEXTO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL

2) A GOVERNANA NACIONAL EM REAS ESPECFICAS


A) AS FLORESTAS

ECONOMIA VERDE: A FIXAO DE DIREITOS DE PROPRIEDADE1


FERNANDO B. MENEGUIN2

Resumo
A chamada Economia Verde prope a utilizao dos instrumentos econmicos para garantir um desenvolvimento sustentvel. Nessa perspectiva, um incentivo sustentabilidade a fixao de direitos de propriedade para os bens ambientais. Tal ideia desenvolvida especialmente para as florestas brasileiras. A existncia de direitos de propriedade claros na Amaznia permite uma utilizao dos recursos naturais de forma mais eficiente, maximizando o bem-estar social. O artigo ainda apresenta algumas iniciativas pblicas nesse sentido.

Palavras-chave
Economia Verde; Direitos de Propriedade; Gesto Florestal; Concesso de Florestas Pblicas.

Cdigo JEL:
K11, Q50

1 2

O autor agradece os comentrios e sugestes apresentados por Marcos Mendes e Carlos Henrique Tom, sendo responsvel pelos erros remanescentes. Doutor em Economia, Mestre em Economia do Setor Pblico, Consultor Legislativo do Senado Federal. E-mail: meneguin@senado.gov.br. Endereo para correspondncia: Senado Federal Consultoria Legislativa Anexo II Bloco B70165-900 Braslia/DF Brazil. Telefone: (55) (61) 3303-5880

136

A ECONOMIA VERDE NO CONTEXTO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL

GREEN ECONOMY: THE ESTABLISHMENT OF PROPERTY RIGHTS

Abstract:
The Green Economy proposes the use of economic instruments to ensure sustainable development. From this perspective, an incentive to sustainability is the establishment of property rights for environmental goods. This idea is designed especially for the Brazilian forests. The existence of clear property rights in the Amazon contributes to a more efficient use of natural resources, maximizing social welfare. The paper also presents some public initiatives in this direction.

Keys Words:
Green Economy; Property Rights; Forest Management; Public Forest Concession.

Cdigo JEL:
K11, Q50

Introduo
A economia e o meio ambiente ensaiam uma aproximao na medida em que comeam a ser usadas ferramentas analticas da cincia econmica para buscar solues que promovam qualidade ambiental. A ideia aplicar, complementarmente aos instrumentos de comando e controle, uma abordagem de mercado questo ambiental, baseada em incentivos, que levaro os agentes naturalmente a procurar prticas de conservao ou estratgias de reduo de poluio. Ou seja, existem instrumentos econmicos que induzem os agentes ao comportamento social desejado. Esse pensamento o que se denomina Economia Verde: a busca do crescimento econmico que produza riqueza, que gere novos empregos (os chamados

GREEN ECONOMY: THE ESTABLISHMENT OF PROPERTY RIGHTS

137

empregos verdes) e, concomitantemente, que promova o desenvolvimento sustentvel nos seus trs pilares: viabilidade econmica, responsabilidade e justia sociais. Deixa-se de encarar o meio ambiente como um limitador ao crescimento econmico e, sim, como um vetor do desenvolvimento sustentvel. Nessa perspectiva vale discutir direitos de propriedade. Quando um recurso no escasso, no haver uma demanda por direitos de propriedade. Entretanto, medida que a economia cresce, os recursos vo se tornando escassos e a ausncia de direitos de propriedade claros leva dissipao de rendas, uma vez que h competio com outros agentes para se apropriar do retorno proporcionado por aquele recurso (Mueller, 2005). Block (1992) relembra um antigo ditado popular que expressa o seguinte: o que de todos, no de ningum. Tal ditado pode ser aplicado questo dos recursos naturais e sua degradao. Qualquer cidado reclamaria se algum destrusse as plantas do jardim de sua casa. No entanto, essa indignao no seria to intensa se esse mesmo cidado presenciasse a derrubada de uma rvore em rea pblica. Por isso que o direito ao meio ambiente protegido classificado como um direito difuso, j que pertence a todos. Essas constataes remetem o tema para a questo das falhas de mercado, dos bens pblicos e do j mencionado direito de propriedade. Conforme explica Mendes (2011), o funcionamento da economia, a princpio, no precisa de intervenes do governo, dispondo de reguladores automticos da oferta e da demanda. Por exemplo: quando uma seca destri a safra de feijo, o preo do feijo sobe. Frente ao preo mais alto, as pessoas passam a comprar menos feijo, e o substituem por outro alimento mais barato. Isso significa que a demanda por feijo cai, diminuindo a presso sobre seus preos. Por outro lado, comerciantes vo importar feijo, para aproveitar a oportunidade de lucrar com os preos mais altos. Ao colocarem no mercado essa importao, a escassez do produto diminuir, com novo impulso queda dos preos. H, portanto, um mecanismo de ajuste automtico da economia: a escassez eleva os preos e o aumento de preos induz o fim da escassez. Numa situao como essa, no h necessidade de o governo interferir na economia, pois ela se ajusta sozinha. Existem, porm, situaes em que o mercado no se ajusta sozinho, so as chamadas falhas de mercado. Quando as foras do mercado no funcionam, a interveno do governo pode ser importante para colocar a sociedade num nvel mais elevado de bem-estar. Os bens pblicos geram uma falha de mercado, pois seu consumo no pode ser individualizado: todos podem ter acesso a ele. No possvel, por

138

A ECONOMIA VERDE NO CONTEXTO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL

exemplo, vender ar puro no mercado. Ou existe ar puro disponvel para todos respirarem, ou no existe para ningum. Por isso, no se pode estabelecer uma negociao em que se vende ar puro apenas para as pessoas que estejam dispostas a pagar por ele. consenso que a qualidade ambiental, de forma geral, um bem pblico e, portanto, gera uma falha de mercado que precisa ser resolvida. O problema como garantir que as pessoas protejam bens que no so seus ou que so de todos, como a qualidade ambiental. Um ponto importante dessa discusso trata da explorao econmica da floresta amaznica. Ao longo das ltimas dcadas, tem-se assistido ao agravamento de um processo desordenado de ocupao territorial e utilizao dos recursos naturais na Amaznia. Esse fenmeno tem se manifestado sob formas diversas, entre as quais podem ser destacadas: o avano inexorvel do desmatamento ilegal; a persistncia da prtica da explorao seletiva das espcies de maior valor econmico; o esforo em burlar a adoo do manejo florestal sustentvel; a apropriao ilegal de terras pblicas por agentes privados (grilagem); e o simultneo aprofundamento dos conflitos agrrios. Muitos desses problemas podem ser resolvidos com a estipulao clara de direitos de propriedade sobre a terra. H uma extensa literatura sobre essa questo. Neste artigo, sero revisados os principais contedos relacionados aplicao dos direitos de propriedade aos bens ambientais, especialmente as florestas brasileiras, alm de apresentarmos uma recente iniciativa do governo sobre o tema: a concesso de florestas pblicas.

II. A tragdia dos comuns


A tragdia dos comuns um tipo de armadilha que envolve um conflito entre interesses individuais e o bem comum no uso de recursos finitos. Essa situao acontece devido ao livre e irrestrito acesso a um recurso finito que, em face de uma explorao excessiva, acaba por condenar tal recurso. Esse caso tomou notoriedade com o artigo de Hardin (1968). Segundo o autor, o acesso s terras comunais para pastagem livre, portanto, cada criador pode acrescentar quantas cabeas de gado quiser. Se um produtor A, assim como todos os outros, restringe o uso da pastagem, ento o uso do recurso pode ser sustentvel. Mas se o uso mais intensivo da pastagem levar a lucros mais elevados, todos tero incentivo para usar ao mximo possvel o recurso natural. O produtor A no ter incentivos para usar a pastagem de forma comedida, se ele tiver a expectativa de que os outros produtores no o faro. Se todos os produ-

GREEN ECONOMY: THE ESTABLISHMENT OF PROPERTY RIGHTS

139

tores agirem como seres racionais, buscando maximizar seu lucro, todos tero incentivos para usar a pastagem alm do limite sustentvel. Nessa situao, se o produtor A limitar seu uso, ele perde os benefcios de curto prazo, enquanto os outros o usufruem. A concluso desse jogo que cada produtor sempre aumentar seu rebanho at a runa de todos. Segundo Hardin, esse problema seria resolvido com a regulao do Estado, que limitaria a explorao predatria. Outra opo seria a transformao do bem pblico em bem privado. H vrios estudos que criticam o trabalho de Hardin. Conforme Godoy (2006), existem outros arranjos institucionais que podem administrar bens comuns. De maneira geral, os estudos empricos sobre a gesto de recursos naturais no confirmam a tese de uma responsabilidade ecolgica e social maior por parte de proprietrios privados, se comparados com comunidades que gerenciam coletivamente bens. Apesar de proprietrios privados terem, em princpio, interesse em manter os seus recursos naturais de forma duradoura, frequentemente a competio acirrada entre os atores privados e a prpria lgica do processo produtivo ocasiona a depredao acelerada dos recursos naturais. No entanto, Godoy (2006) tambm constata que deixar o recurso em poder do Estado gera dificuldades, pois, mesmo com a propriedade bem definida (propriedade pblica), o bem pblico visto como um bem de acesso livre. Portanto, confunde-se regime de propriedade com o tipo de acesso e consumo. A soluo no presente caso no privatizar o bem ambiental, mas conceder sua explorao iniciativa privada, mantendo uma regulao pblica da explorao. A assimetria de informaes entre atores nos mercados requer essa regulao.

III. O Direito de Propriedade aplicado degradao das florestas


Do ponto de vista jurdico, a propriedade um conjunto de direitos que indicam o que a pessoa pode ou no fazer com seu bem, gozando de proteo contra a intromisso dos outros. Em termos econmicos, o pr-requisito para se falar sobre direito de propriedade o Teorema de Coase: Quando os custos de transao so nulos, um uso eficiente dos recursos resulta da negociao privada, independentemente da atribuio jurdica de direitos de propriedade. (Cooter e Ullen, 2010).

140

A ECONOMIA VERDE NO CONTEXTO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL

Em outras palavras, se os custos de transao forem iguais a zero, no necessrio preocupar-se com a especificao de regras jurdicas referentes propriedade para alcanar a eficincia. Bem, qual a relao ento do Teorema de Coase com os direitos de propriedade? Uma implicao direta do Teorema acima que, se os custos de transao forem altos de forma que a negociao no acontea, o uso eficiente dos recursos depender da maneira como os direitos de propriedade so atribudos. Considerando os custos de transao como os custos das trocas ou comrcio, pode-se facilmente inferir que esses valores para quem maneja a terra na floresta amaznica no so desprezveis. H a dificuldade de se encontrar parceiros comerciais, de se conseguir uma negociao bem sucedida e de fazer com que os termos acordados sejam cumpridos. Um agravante para os custos de transao na floresta amaznica a ausncia do Estado em grandes reas, no havendo instituies governamentais disponveis para que os negcios aconteam com eficincia. Assim, pela implicao do Teorema de Coase, necessrio que, nas grandes reas florestais, haja direitos de propriedade claros e reconhecidos. Conforme Alstom, Libecap e Mueller (1999), direitos de propriedade seguros propiciam planejamento de longo prazo pelo detentor da terra. O potencial proprietrio leva em conta os conhecimentos locais que influenciam o manejo da floresta e a utilizao dos recursos florestais. Alm disso, a descentralizao dos recursos florestais acarreta a maior participao das comunidades florestais nas polticas de deciso e maior accountability dos polticos para com as pessoas cujo sustento depende das florestas (Brandon e Wells, 1992). Conforme mencionado anteriormente, a entrega de ttulos de propriedade para as pessoas que esto na terra no significa dar controle completo sobre as florestas. De fato, em nenhuma parte no mundo existe uma forma de posse legal que envolva controle absoluto. Recomenda-se que a propriedade sempre esteja sujeita a alguma forma de regulamentao (Godoy, 2006). Tanto que o direito de propriedade tido pela Constituio Federal (art. 5, inc. XXII) como um direito fundamental, mas o prprio texto constitucional coloca uma exceo a essa garantia de direito quando dispe que a propriedade atender a sua funo social (art. 5, inc. XXIII). No tpico seguinte, comenta-se a Lei n 11.284, de 2006, que criou um modelo de gesto das florestas pblicas em que a responsabilidade dividida com a iniciativa privada, incentivando mais fiscalizao e uma produo sustentvel.

GREEN ECONOMY: THE ESTABLISHMENT OF PROPERTY RIGHTS

141

IV. Poder pblico em conjunto com a iniciativa privada


Na Amaznia brasileira, apenas 24% do territrio reclamado como rea privada. O restante se divide entre reas legalmente protegidas, inclusive Unidades de Conservao e Terras Indgenas (29%) e terras pblicas ou devolutas, com cobertura predominantemente florestal (47%), sobre as quais a atuao do Estado ainda incipiente. A gesto de bens pblicos como guas, minerais e espao areo e de servios pblicos como telefonia, telecomunicaes e transportes regulamentada por ampla legislao. A despeito do relevante potencial florestal do Pas, no existia at recentemente, no arcabouo jurdico nacional, instrumento normativo que discipline, de modo especfico, a gesto de florestas pblicas. As formas de acesso definidas atualmente so insuficientes para garantir o uso sustentvel dos recursos florestais. Diante dessa situao, foi aprovada a Lei n 11.284, de 2006, que dispe sobre a gesto de florestas pblicas para produo sustentvel, institui, na estrutura do Ministrio do Meio Ambiente, o Servio Florestal Brasileiro SFB, cria o Fundo Nacional de Desenvolvimento Florestal FNDF, e d outras providncias. Segundo o art. 4 da citada norma, foram previstos trs instrumentos para a gesto florestal: a criao de florestas nacionais, estaduais e municipais e sua gesto direta; a destinao de florestas pblicas s comunidades locais; a concesso florestal, incluindo florestas naturais ou plantadas e as unidades de manejo das reas protegidas. No caso da gesto direta, o Poder Pblico pode, para a execuo de atividades subsidirias, firmar convnios, termos de parceria, contratos ou instrumentos similares com terceiros. As florestas pblicas ocupadas ou utilizadas por comunidades locais seriam identificadas para serem, sem nus financeiro para os beneficirios, destinadas, entre outras, s seguintes formas de gesto: criao de reservas extrativistas e reservas de desenvolvimento sustentvel; concesso de uso, por meio de projetos de assentamento florestal, de desenvolvimento sustentvel e agroextrativistas ou outros similares. Por fim, a Lei estabeleceu a concesso florestal, que permite aos governos, federal, estadual e municipal concederem a particulares o direito de explorar, de forma econmica e ambientalmente sustentvel, bens e servios em florestas pblicas. Tal concesso ser autorizada em ato do poder concedente e formalizada mediante contrato, que dever observar os termos dessa Lei, das normas pertinentes e do edital de licitao.

142

A ECONOMIA VERDE NO CONTEXTO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL

Notem que essas iniciativas nada mais so do que definir claramente quem pode trabalhar na terra e de que forma; ou seja, a lei definiu os direitos de propriedade para os que manejam a terra. Essa sensao de ser responsvel por uma propriedade faz com que o usurio cuide da rea. A definio dos direitos de propriedade geram oportunidades para o desenvolvimento sustentvel, mitigando o dano ambiental. Outra vantagem a regularizao fundiria na Amaznia, pois as concesses afastam os grileiros e concretizam a presena do Poder Pblico nos locais. Cabe enfatizar que os dispositivos em questo no buscam a privatizao das florestas pblicas, como disseram algumas crticas. Tanto que o Estado pode cancelar os contratos de explorao florestal que estiverem em desacordo com as regras estabelecidas e cujos rumos possam atentar contra os interesses nacionais. At o momento, ocorreram apenas duas concesses florestais, a primeira, realizada em 2008, diz respeito Floresta Nacional do Jamari (Rondnia). A segunda concesso florestal realizada pelo Servio Florestal Brasileiro ocorreu na Floresta Nacional de Sarac-Taquera, localizada nos municpios de Faro, Terra Santa e Oriximin no Estado do Par. Foram apenas duas concesses porque a lei exige um longo processo at o seu fim. A figura 1, na prxima pgina indica as etapas necessrias. A concesso em Jamari j est produzindo retorno. Mais de 7 mil metros cbicos de madeira foram transportados oficialmente da floresta. Esse volume, produzido de forma sustentvel e com a manuteno da floresta em p, equivale a cerca de 300 caminhes do produto. Existem outras iniciativas governamentais, relacionadas com o estabelecimento de direito de propriedade, que certamente produzem incentivos para a promoo da qualidade ambiental, como a Lei n 14.933, de 2009, do municpio de So Paulo, que estabeleceu os seguintes princpios: o poluidor deve arcar com o nus do dano ambiental decorrente da poluio; o nus da utilizao deve ser arcado pelo utilizador do recurso natural; e grupos ou comunidades cujo modo de vida ou ao auxilie na conservao do meio ambiente recebero recursos ou benefcios.

GREEN ECONOMY: THE ESTABLISHMENT OF PROPERTY RIGHTS

143

Fases do Processo
Cadastro das Florestas pblicas Plano anual de Outorga Florestal

Fase Pr-Edital
Inclui todas as etapas at a publicao do edital de licitao

Plano de Manejo da Unidade de Conservao Publicao do Pr-Edital

Relatrio Ambiental Preliminar

Consulta e Audincias Pblicas Publicao do Edital Habilitao

Fase Seleo e Contratao


Inclui todas as etapas at a assinatura do contrato de concesso florestal

Julgamento das Propostas Assinatura de Contrato Elaborao do PMFS

Fase Execuo
Inclui as atividades relacionadas implantao do manejo florestal e ao monitoramento, fiscalizao e auditorias Fonte: Servio Florestal Brasileiro (http://www.florestal.gov.br) Monitoramento, Fiscalizao e Auditorias

Figura 1

V. Consideraes Finais
A degradao ambiental, em especial nas florestas brasileiras, pode ter acontecido devido, em parte, a um arcabouo institucional, principalmente leis e tribunais, que no souberam definir claramente os direitos de propriedade e, assim, criaram incentivos para o desmatamento. Esse comportamento contra os direitos de propriedade antigo e aconteceu em diversos pases. Block (1992) relata que, na Inglaterra, nos primeiros tempos do transporte ferrovirio, as estradas de ferro usavam motor a vapor com autorizao do governo e, assim, no eram responsveis, perante a lei comum, por nenhum dano que pudesse ser causado pelas fagulhas. A lei inglesa determinava explicitamente que, se as cinzas da locomotiva causassem a des-

144

A ECONOMIA VERDE NO CONTEXTO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL

truio dos campos de um fazendeiro, a companhia ferroviria no seria responsabilizada por isso. Essa postura era generalizada porque todos defendiam um crescimento econmico a qualquer custo. Como o transporte ferrovirio era importante para o transporte de mercadorias, ele era protegido contra o transtorno causado aos outros. Esse mesmo pensamento tolerava e, se fosse o caso, at incentivava atividades poluentes. Trata-se de um momento histrico em que o modelo de produo e consumo, apesar de gerar riqueza, acarretava graves danos ambientais. Relativamente administrao dos recursos naturais pelo Estado, h na literatura vrias evidncias da ineficincia do setor pblico nessa tarefa, conforme relata Cole (2000). Em muitos casos, o processo de administrao governamental dos bens ambientais acabou por gerar exemplos da tragdia dos comuns. Nesse sentido, so muito bem-vindas iniciativas como as criadas pela Lei n 11.284, de 2006, que incentivam novas maneiras de gesto das florestas, em parceria com a iniciativa privada. O que se espera do Estado em uma Economia Verde que ele cumpra um papel indutor de prticas que colaborem com o desenvolvimento sustentvel e que desestimule prticas consideradas indesejveis. Nesse sentido, cabe citar o programa Bolsa Floresta que dava dinheiro para as populaes que habitavam reas florestais da Amaznia e que se comprometiam a reduzir o desmatamento. Finalmente, cabe reforar que vrios tipos de situaes relacionadas qualidade ambiental, como administrao de resduos slidos, poluio do ar, contaminao dos rios e mares, podem ser resolvidos quando a sociedade estipula os direitos de propriedade e fixa os corretos incentivos econmicos, de forma que os agentes faam o que se deseja que se faa.

Referncias Bibliogrficas
ALSTON, L. J.; LIBECAP, G. D.; MUELLER, B. Titles, Conflict, and Land Use: The Development of Property Rights and Land Reform on the Brazilian Amazon Frontier. Ann Arbour, Michigan, USA: The University of Michigan Press, 1999. BRANDON, K.E; WELLS, M. Planning for people and parks: Design dilemmas. World Development, Ano 20 (4):557-70, 1992. COLE, D.H. New forms of private property: Property rights in environmental goods. In Bouckaert, B.; De Geest, G. (eds.): Encyclopedia of Law and Economics, Volume II. Civil Law and Economics, Cheltenham, Edward Elgar, 2000, 274314.

GREEN ECONOMY: THE ESTABLISHMENT OF PROPERTY RIGHTS

145

COOTER, R; Ulen, T. (2008). Law and Economics. 5 Edio. Boston: Pearson/Addison Wesley. GODOY, A. M. G. A Gesto Sustentvel e a Concesso das Florestas Pblicas. Revista de Economia Contempornea, Rio de Janeiro, 10(3): 631-654, set./dez. 2006. HARDIN, Garret. The Tragedy of the Commons. Science, vol. 162, n. 3859, pp. 1243-1248. 1968. MENDES, M. Por que o governo deve interferir na economia. Brasil, Economia e Governo, Instituto Fernando Braudel. Disponvel no site: http:// www.brasil-economia-governo.org.br/2011/03/24/por-que-o-governo-deve-interferir-na-economia/, em 27/04/2011. MUELLER, Bernardo. Direitos de Propriedade na Nova Economia das Instituies e em Direito e Economia. In Zylbersztajn, D; Sztajn, R. (org.): Direito e Economia. Rio de Janeiro: Elsevier, 2005.

146

A ECONOMIA VERDE NO CONTEXTO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL

CONSIDERAES SOBRE OS CONCEITOS DE REDD E REDD+


VIRGILIO GIBBON1

Introduo
As discusses a respeito das Emisses de Gases do Efeito Estufa, num mundo regido por motivaes econmicas e onde a alocao de recursos depende de um sistema de preos relativos, se inserem num captulo clssico da literatura econmica, em que se estuda a forma de imprimir eficincia ao funcionamento dos mercados, em ambientes em que as atividades econmicas so geradoras de externalidades. A existncia de uma externalidade se caracteriza quando a atividade de um agente econmico, quer seja produtor ou consumidor, afeta as funes de produo ou de utilidade de outros agentes. Quando isto ocorre, a falta de definio dos direitos entre as partes envolvidas e os elevados custos de transao (em parte decorrentes dessa falta de definio de direitos), impede que os mecanismos de mercado funcionem adequadamente. Questes ambientais, de uma forma geral, constituem exemplos tpicos desse fenmeno, e o Protocolo de Quioto, no mbito das mudanas climticas, apresentou uma soluo que, ao estabelecer metas para a reduo de emisses dos pases desenvolvidos e ao impor multas aos que no as atingissem (o que equivale a uma definio dos direitos de emitir gases do efeito estufa), fez surgir automaticamente um mercado de crditos de carbono. Nesse sentido, o Protocolo de Quioto foi uma soluo perfeitamente embasada na Teoria do Bem Estar ou Wellfare Economics, que o ramo da Teoria Econmica que trata deste tipo de problema. O fato de as metas no terem sido suficientes para conter o aquecimento global e o de nem todos os grandes pases emissores terem aderido ao Protocolo so problemas de calibragem e de natureza poltica, que no denigrem a qualidade tcnica da soluo proposta pelo Protocolo.
1 Virgilio Gibbon economista da Fundao Getlio Vargas, membro do Comit Cientfico e assessor do Governo do Estado do Acre.

148

A ECONOMIA VERDE NO CONTEXTO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL

O motivo desta introduo que, ultimamente, vm ganhando espao, no mbito da UNFCCC (United Nations Framework Convention for Climate Change) as discusses sobre Redues de Emisses por Desmatamento ou Degradao (REDD). Esse tipo de Redues de Emisses, considerando a sua definio semntica em sentido estrito, constitui ativos que, do ponto de vista do aquecimento global, se assemelham muito s Certified Emission Reductions (CER), institudas no mbito do Protocolo de Quioto, uma vez que tambm podem ser monitoradas, verificadas, reportadas e certificadas, pois se originam da comparao entre o desmatamento observado (resultante da adoo de uma poltica, ou projetos de preservao), e aquele que deveria ter ocorrido caso nada tivesse sido feito, ou seja, caso o desmatamento continuasse a se dar s taxas projetadas pela Linha de Base. Embora o monitoramento de ambos os tipos de Redues de Emisses possam utilizar procedimentos e conceitos semelhantes, a preservao das florestas nativas gera, entretanto, um tipo de externalidade distinto. Na verdade, trata-se de uma externalidade positiva, pois os proprietrios das terras, ao preservarem as florestas, incorrem privadamente no custo de oportunidade da terra, mas geram benefcios (as externalidades positivas) que so apropriados por todo o Planeta. Portanto, a preservao das florestas requer instrumentos que cubram os custos diretos e de oportunidade em que os proprietrios das terras incorrem, pois enquanto isso no ocorrer continuaro a existir estmulos econmicos ampliao das reas desflorestadas. O Estado do Acre, ao utilizar uma metodologia que permite o monitoramento, a verificao e, consequentemente, a certificao de crditos de carbono oriundos de REDD deu, sem dvida, um grande passo no sentido de equiparar a qualidade dos crditos oriundos do desmatamento evitado s demais modalidades de crditos de carbono j consagradas no mbito do Protocolo. Em que esfera estes novos crditos sero regulamentados e em que proporo sero atribudos aos Estados, Unio ou aos proprietrios da terra so questes de formalidade e de negociao poltica. Entretanto, nesta fase em que as discusses sobre REDD esto sendo desenvolvidas, seria interessante analisar os conceitos de REED e de REDD+ luz da Teoria Econmica, para se ter uma ideia clara sobre at que ponto eles podem funcionar como instrumentos eficazes para o fim a que se propem: preservar as florestas nativas.

CONSIDERAES SOBRE OS CONCEITOS DE REDD E REDD+

149

Ao que tudo indica, as Redues de Emisses oriundas do conceito estrito de REDD, mesmo que venham a ser precificadas pelo mercado nos mesmos nveis que as CER, representam um instrumento necessrio, mas no suficiente. E isso se deve ao fato de que a varivel econmica determinante na deciso de desmatar ou no, como foi dito acima, o custo de oportunidade da terra e no o preo dos crditos de carbono. A receita com a venda de crditos de carbono serve, sem dvida, para cobrir parte desses custos, e quanto mais alto for o preo do carbono, maior parcela desse custo ser coberta. Mas muito provvel que na maioria dos casos a receita oriunda apenas dos crditos de carbono no seja suficiente para cobrir a totalidade dos custos de oportunidade, sobretudo em reas de terras frteis, prximas a eixos rodovirios ou rios navegveis, ou quando as reas com cobertura florestal forem extensas. importante notar tambm que uma poltica de controle do desmatamento, por sua vez, atravs simplesmente da estipulao de multas, ou mesmo de medidas penais mais srias, no afeta a realidade econmica representada pelo custo de oportunidade da terra. E os mercados acabaro se ajustando, quer por desmatamento ilegal, quer por queda no preo da terra. Alm disso, o aumento da criminalidade e a desvalorizao das terras no constituem objetivos de uma boa poltica de desenvolvimento. Portanto, em primeiro lugar, fundamental que nas discusses sobre a apropriao, das receitas oriundas da venda dos crditos de carbono, referentes s Redues de Emisses por Desmatamento e Degradao (stricto sensu), se leve em considerao a importncia de atribu-las a quem de fato incorre nos custos diretos e de oportunidade (ou seja, proprietrios privados, comunidades indgenas, comunidades autossustentveis), como forma de dar uma sinalizao positiva a esses agentes econmicos, no sentido de induzi-los a tomar decises condizentes com o objetivo de preservar as florestas. Mas alm do estabelecimento de um consenso sobre a melhor forma de distribuir as receitas oriundas desses crditos, torna-se tambm necessrio aprimorar o conceito de REDD+ pois, certamente, resta ainda cobrir uma parcela dos custos de oportunidade. O objetivo deste texto compartilhar a experincia adquirida ao longo do trabalho desenvolvido pelo Estado do Acre, que me permitiu no s aprofundar alguns conceitos, como tambm estabelecer procedimentos metodolgicos que podero contribuir para o desenvolvimento do mercado de crditos de carbono oriundos de projetos de REDD e REDD+.

150

A ECONOMIA VERDE NO CONTEXTO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL

A Mensurao das Redues de Emisses dentro do Conceito Estrito de REDD

A Abrangncia Geogrfica O primeiro problema para mensurao das Redues de Emisses por Desmatamento e Degradao a estimativa da Linha de Base. A metodologia estatstica para tal procedimento, entretanto, no a principal dificuldade. O problema reside em construir uma base de dados adequada com a qual se possa estimar a tendncia temporal e espacial do desmatamento. No constitui objetivo deste trabalho apresentar as solues tcnicas para a construo dessas bases de dados.2 Porm, uma primeira definio sobre a qual se deveria estabelecer um consenso a questo da abrangncia regional, ou estadual, dos dados. No Estado do Acre, com o objetivo de dar mais credibilidade aos ativos que se pretendiam gerar, optou-se por considerar, para a estimativa da Linha de Base, dados do desmatamento histrico observado no prprio Estado, em virtude da grande disparidade das taxas de desmatamento observadas entre os Estados que compem a Regio Amaznica. A estimativa de uma Linha de Base Estadual , sem dvida, o procedimento que melhor espelha o conceito de business as usual para o Estado e, consequentemente, aquele que permite estimar, com mais preciso, os resultados das polticas de preservao adotadas por uma determinada unidade da Federao. De fato, numa Regio como a Amaznica, onde existem estados em que a floresta permanece praticamente intocada, mas onde existem tambm outros em que o desmatamento ocorreu a taxas elevadas, a adoo de uma Linha de Base para a Regio como um todo geraria uma enorme distoro, pois a mdia encobriria grandes disparidades regionais de desmatamento. Por outro lado, ao adotar dados estaduais de desmatamento, estaramos beneficiando os Estados que desmataram, no passado, a taxas mais aceleradas e estaramos, pelo mesmo motivo, prejudicando aqueles que preservaram suas florestas. Com efeito, provvel que ao tomarmos os dados histricos de desmatamento de um Estado como o Mato Grosso, por exemplo, obtenhamos uma Linha de Base que, se projetada para o futuro, possivelmente gere, quando comparada ao desmatamento observado, um elevado montante de crditos de carbono. Esta questo, porm, merece uma anlise mais cuidadosa, pois no podemos nos esquecer de que o Mato Grosso possui terras de alto custo de oportunidade, e exatamente o custo de oportunidade da terra que as receitas dos
2 Uma soluo para esse problema est disponivel na metodologia para a estimativa da Linha de Base para clculo das Redues de Emisses por Desmatamento e Degradao desenvolvida pelo Estado do Acre.

CONSIDERAES SOBRE OS CONCEITOS DE REDD E REDD+

151

crditos de carbono devem ajudar a compensar. O fato de ter emitido mais no passado, no necessariamente tem que se traduzir numa penalizao futura, se o objetivo preservar as florestas remanescentes de alto custo de oportunidade. Alis, usando o MDL como paradigma, a China e a ndia so os grandes emissores de CER exatamente por terem suas matrizes energticas menos limpas do que o Brasil e nunca ningum julgou que isto fosse uma injustia. Muita discusso tem ocorrido a respeito deste tema, de tal forma que parece ser conveniente comear por ele a busca de um consenso. A forma proposta em alguns trabalhos, para contornar este tipo de problema metodolgico, foi a de considerar os estoques remanescentes de carbono na distribuio dos crditos que seriam destinados aos diversos Estados. Esse procedimento, entretanto, mistura dois conceitos de naturezas distintas. Em primeiro lugar, Redues de Emisses so fluxos anuais, resultantes de uma srie de providncias prticas e medidas protecionistas locais concretas, algumas delas, inclusive, decorrentes de projetos especficos. Esses fluxos, quando mensurados em nvel Estadual, so conceitos claros, que podem ser transformados em ativos representativos do montante de CO2 que se deixou de emitir para a atmosfera num determinado perodo de tempo e, nesse sentido, so praticamente equivalentes aos crditos que o mercado j se acostumou a transacionar sob a gide do Protocolo de Quioto. Estoques de carbono, por sua vez, como o prprio nome sugere, constituem uma medida de estoque e representam um conceito que depende da extenso das terras com cobertura florestal, bem como da qualidade e densidade dessa cobertura. Por essa razo, os estoques de carbono armazenados nas florestas remanescentes no deveriam ser utilizados na determinao de critrios distributivos dos crditos de carbono entre os diversos estados da regio, pois eles representam um bem econmico de difcil precificao e, alm disso, seu valor representa um estoque de Riqueza e no um fluxo de Renda. Uma forma mais adequada de se contornar o problema metodolgico supracitado (de se considerarem dados estaduais na estimativa da Linha de Base) seria utilizar, no os estoques de carbono, mas os fluxos anuais de custo das oportunidade das terras com cobertura florestal pois, desta forma, estaramos utilizando no s um conceito comparvel aos crditos de carbono (pois estaramos comparando fluxos com fluxos), como poderamos tambm utiliz-los como uma medida mais precisa para determinar at que ponto os crditos de carbono so suficientes para cobrir os custos de oportunidade. Esses fluxos poderiam, assim, servir de base, por um lado, para a quantificao do montante dos custos de oportunidade que no so cobertos pelos

152

A ECONOMIA VERDE NO CONTEXTO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL

fluxos de crditos de REDD, nos estados que ainda tm grandes extenses de florestas e, por outro, para o clculo dos limites mximos de crditos passveis de serem emitidos anualmente, no caso de estados com altas taxas de desmatamento no passado. Esse procedimento robusteceria, neste ltimo caso, o conceito de Linha de Base, pois eliminaria um possvel efeito perverso da metodologia, uma vez que, certamente, no h sentido em se obterem crditos de carbono por desmatamento evitado, se no existirem mais florestas para serem desmatadas. Porm, no caso dos estados com grande coberturas florestais, onde a metodologia que considera dados estaduais tende a gerar menores fluxos de crditos, o clculo dos custos de oportunidade das terras onde se encontram as florestas remanescentes pode ajudar a estimar com preciso a necessidade de receita adicional para viabilizar a poltica de preservao. De fato, nesses estados, bem provvel que, mesmo apresentando menores custos de oportunidade por hectare, a grande extenso da cobertura florestal acarrete um custo de oportunidade total maior do que as receitas provenientes dos crditos de carbono gerados pela reduo do desmatamento. Nesse caso, ter-se-ia uma forma metodologicamente correta de medir a externalidade positiva que esses Estados esto gerando (a diferena entre o custo de oportunidade e as receitas com crditos de carbono) o que permitiria buscar um mecanismo de compensao adequado, que no contaminasse o conceito de Redues de Emisses, j amplamente aceito pelo mercado.

A Definio dos Direitos de Propriedade e a Eliminao da Dupla Contagem


Outro aspecto relevante que a experincia do Estado do Acre permitiu identificar foi a importncia da definio dos direitos de propriedade dos crditos de carbono oriundos de Redues de Emisso por Desmatamento e Degradao. Como dissemos na introduo deste artigo, uma das principais variveis que motiva a deciso privada de desmatar o custo de oportunidade da terra. Portanto, a propriedade dos crditos de carbono, oriundos de desmatamento evitado, deve, necessariamente, pertencer a quem incorre nesses custos. Porm, a experincia do Estado do Acre demonstrou que embora a propriedade dos crditos dessas reas deva pertencer a quem incorre nos custos de sua preservao, a melhor forma de mensurar os crditos no necessariamente atravs de esforos de monitoramento, verificao e certificao individuais, no nvel de cada projeto. E diversas razes levaram a essa concluso. A primeira delas diz respeito reduo dos custos de estimativa da Linha de Base e dos custos de monitora-

CONSIDERAES SOBRE OS CONCEITOS DE REDD E REDD+

153

mento. De fato, a deciso de se mensurarem Redues de Emisses de forma agregada, para o Estado como um todo, simplificou sobremaneira os procedimentos sem prejudicar a possibilidade de uma eventual distribuio futura dos benefcios, uma vez que a base de dados, sendo desagregada por pixel e georreferenciada, permite inclusive que se mensure a contribuio dos projetos de pequena escala para a obteno do resultado agregado. A segunda razo, porm no menos relevante, se baseia na identificao de uma categoria de crditos que se convencionou chamar Early Credits. De fato, muitos Estados implementaram polticas abrangentes de preservao florestal muito antes de projetos particulares de REDD comearem a ser amplamente desenvolvidos em bases privadas. Por essa razo, no caso do Estado do Acre, por exemplo, decidiu-se monitorar, de forma agregada, as Redues de Emisses do ano 2006 ao ano 2010. Para tanto, foi estimada uma Linha de Base com dados que se referiam aos anos de 1988 a 2006 e, com base nessa equao, se projetou a tendncia do desmatamento para o perodo de 2006 a 2010, com a qual se comparou o desmatamento que efetivamente ocorreu no perodo. Esses Early Credits,portanto, no se referem a nenhum projeto privado de REDD, previamente registrado, embora muitos proprietrios de terras e comunidades tenham efetivamente colaborado para os resultados verificados. Essas Redues de Emisses referem-se a redues do desmatamento observado com relao quele que deveria ter ocorrido, caso as polticas de preservao ambiental, as prticas conservacionistas e at mesmo os esforos privados no tivessem sido implementados. Isto no significa que as receitas provenientes da venda desses crditos no devam beneficiar quem ajudou a obt-los. Esta uma questo de distribuio das eventuais receitas que venham a ser obtidas a partir desses Early Credits. E essa questo , certamente, uma deciso de cada Governo Estadual. Porm, a sua mensurao de forma agregada, atravs de uma iniciativa do prprio Governo Estadual, parece ser a nica forma de se obterem esses crditos, uma vez que, no caso do Estado do Acre, no existiam registros de projetos privados de REDD, no perodo considerado. Como entre os Estados da Regio Amaznica existem significativas defasagens quanto data de inicio de polticas preservacionistas, e como os Early Credits podem atingir montantes expressivos, que no podem ser desprezados, o consenso nesta matria seria o de generalizar a prtica de se mensurarem os Early Credits em bases estaduais, bem como deixar a cargo de cada Estado a determinao do perodo de sua mensurao, e o estabelecimento dos critrios para a distribuio de suas receitas.

154

A ECONOMIA VERDE NO CONTEXTO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL

No Estado do Acre, foi desenvolvida e aprovada pela Assembleia Legislativa, uma abrangente legislao sobre Servios Ambientais. Dentro desse arcabouo legal foi prevista a criao de um Instituto a quem cabe, alm da normatizao do assunto, o registro primrio dos projetos de REDD. Tais registros devem ter incio ao longo de 2011. Mas, mesmo a existncia de registros de projetos de REDD, de propriedade privada, no incompatvel com a mensurao agregada, em nvel estadual, dos crditos oriundos de Desmatamento Evitado. Na verdade, esta uma maneira prtica e econmica de se uniformizarem os critrios de mensurao e de se evitarem duplas contagens, uma vez que os crditos monitorados, em bases privadas, no deixam de ser parte integrante do total de crditos medidos para o Estado como um todo. Portanto, a mesma Linha de Base que foi projetada para o perodo 2006/2010 pode ser projetada tambm para os perodos subsequentes, permitindo que os crditos privados, cujos projetos venham a ser registrados, passem a ser parcelas compatveis com a soma total dos crditos medidos dentro das fronteiras do Estado.3 Esse procedimento , sem dvida, uma forma prtica e econmica de se evitarem duplas contagens.

O Controle da Dupla Contagem no Nvel Nacional


Mesmo que cada Estado venha a criar o seu prprio Instituto, a exemplo do que foi feito no Estado do Acre, e que cada um desses institutos seja encarregado de efetuar os registros primrios dos projetos, dentro de suas respectivas fronteiras estaduais, esta seria apenas uma providncia necessria, mas no suficiente para o funcionamento de um mercado de carbono para esse tipo de crdito. Uma vez registrado no Instituto de seu Estado de origem, os projetos, para terem credibilidade junto ao mercado, teriam que ter sua metodologia de monitoramento e de verificao aprovadas por instituies independentes de grande credibilidade e seus crditos certificados por algum standard reconhecido internacionalmente. Somente aps essa certificao tais crditos devem ser registrados em uma Empresa de Registro que, da em adiante, controlar as titularidades desses crditos. Portanto, o papel dessa Empresa de Registro dos crditos certificados o mesmo papel que hoje desempenhado pelas cmaras de compensao que processam as liquidaes fsicas (embora eletrnicas) dos diversos ativos tran-

A metodologia desenvolvida pelo Estado do Acre leva em considerao possveis fugas que possam ter ocorrido fora das fronteira do Estado.

CONSIDERAES SOBRE OS CONCEITOS DE REDD E REDD+

155

sacionados em nosso mercado financeiro, como a SELIC, a CETIP, a CLC, apenas para citar alguns exemplos. Empresas que prestam esse tipo de servio vm sendo criadas internacionalmente, com plataformas especialmente desenvolvidas para lidar com as idiossincrasias do mercado de carbono. Algumas, inclusive, tm, como acionistas grandes instituies financeiras, o que lhes garante alta credibilidade. O importante para o desenvolvimento do mercado brasileiro de crditos de carbono, originados atravs de projetos de REDD, que seja criado um consenso sobre qual Clearing, ou Empresa de Registros, controlar a titularidade desses crditos e processar as liquidaes fsicas e financeiras para o mercado como um todo. importante ter em mente que, fora os aspectos de segurana de sistema e de solidez financeira, uma Clearing para um mercado de carbono, com as caractersticas do mercado de REDD, tem que ter seus bancos de dados passveis de serem sensibilizados por transaes realizadas em diversos tipos de mercado, tais como: mercado centralizado em Bolsa, mercado descentralizado, ou de balco e negociao atravs de plataformas eletrnicas. A unificao dos registros dos crditos de todos os Estados em uma nica Empresa de Registro altamente recomendvel, pois simplifica o funcionamento do mercado e evita a dupla contagem no nvel nacional, pois o total de crditos gerados pelos Estados no pode ser maior do que os crditos gerados pelo Pas como um todo. Este fato, entretanto, no deve ensejar o estmulo criao de mais uma empresa de registro especfica para o novo mercado, pois empresas que podem prestar esse servio j existem. Alm disso, uma empresa para prestar esse tipo de servio, com credibilidade, teria que ter uma capitalizao excessivamente elevada, o que incompatvel com a escala de funcionamento inicial desse mercado.

A Titularidade Primria dos Crditos


O fato de o Governo Federal estipular metas para a reduo do desmatamento para o Pas, ou para uma regio em particular, no um elemento que deva determinar a titularidade inicial de tais crditos, principalmente sobre os Early Credits, os quais foram gerados por iniciativas estaduais independentes de uma poltica nacional. Como foi dito na introduo deste trabalho, as receitas provenientes das vendas das Redues de Emisses por Desmatamento constituem recursos que devem compensar, em parte, os custo diretos e de oportunidade de se manterem reas preservadas. E, nesse sentido, os Governos Estaduais no

156

A ECONOMIA VERDE NO CONTEXTO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL

s incorreram nos custos diretos, atravs da implementao das polticas que resultaram nas Redues de Emisses que denominamos Early Credits, como so tambm muito mais aptos a identificar quem de fato incorreu nos custos de oportunidade que contriburam para a obteno dos resultados obtidos. No caso dos projetos futuros que venham a ser registrados e desenvolvidos em propriedades privadas, dentre as quais poderamos incluir as reservas indgenas e comunidades extrativistas sustentveis, a titularidade parece inquestionvel, pois bastante claro quem ir incorrer nos custos diretos e de oportunidade para a prestao dos servios ambientais. Resta o caso das florestas pblicas, quer sejam de propriedade da Unio, ou dos Estados. Neste caso, analisando pela tica dos custos diretos, parece que tambm so os Estados que incorrem nos custos de preservao. Porm, a distribuio das receitas oriundas das redues de Emisses atribuveis a essas reas uma questo muito mais poltica do que de teoria econmica e, portanto, foge ao escopo do presente trabalho. O importante a ser considerado que uma mensurao agregada, em nvel Estadual, permite uma distribuio dos benefcios de forma bastante simples, quaisquer que sejam os critrios que venham a ser estabelecidos nas esfera poltica.

Questes Distributivas, O Custo de Oportunidade e o Conceito de REDD+


Conforme dissemos acima, o conceito de REDD, em seu sentido estrito, deve ser utilizado em conjuno com o conceito de custo de oportunidade das terras que abrigam florestas remanescentes, pois dessa prtica se obtm dois resultados extremamente interessantes. O primeiro a possibilidade de se calcular, com preciso, quanta receita adicional necessria para cobrir a diferena entre o custo de oportunidade da terra e as receitas provenientes dos crditos de carbono oriundos do desmatamento evitado. Como j foi dito, este fluxo de receitas fundamental para os Estados com grandes reas de cobertura florestal, pois enquanto no for coberto o custo de oportunidade da terra sempre haver um estmulo econmico ao desmatamento. Por outro lado, a utilizao conjunta dos dois conceitos permite estabelecer tambm, de forma adequada, limites de emisses de crditos de carbono para os Estados com menor cobertura florestal, pois se o custo total de oportunidade pequeno, em funo da rea reduzida das florestas remanescentes, no tem sentido permitir uma grande emisso de crditos por parte desses estados. Alis, neste ltimo caso, o no estabelecimento de limites de emisso teria, como consequncia, uma reduo dos preos dos crditos, a exemplo do que se

CONSIDERAES SOBRE OS CONCEITOS DE REDD E REDD+

157

temeu que ocorreria caso se permitisse, no mbito do MDL, a emisso de CER baseados em hot air. Portanto, o conceito estrito de REDD e o conceito de custo de oportunidade da terra so no apenas compatveis, como tambm complementares. A sua aplicao conjunta, quando utilizada dentro de um Nested Approach, como se convencionou chamar os projetos que monitoram as Redues de Emisses de forma agregada por Estado, contribui para o robustecimento da metodologia e ajuda o mercado a compreender os ativos que eventualmente estaro adquirindo. Resta ainda estabelecer os critrios distributivos para esses crditos, tanto para os Early Credits, como para os crditos futuros. Alm disso, resta tambm criar mecanismos de mercado atravs dos quais seja possvel captar recursos para ressarcir os custos de oportunidade no cobertos pelas Redues de Emisses monitoradas segundo sua definio estrita. Esta discusso nos remete diretamente s dificuldades inerentes definio do conceito de REDD+. De fato, at o presente, o conceito de REDD+, apesar da fama, uma palavra que continua procura de uma definio precisa. Nessa busca, ela se contaminou da inquestionabilidade do conceito de REDD estrito senso, se revestiu da legitimidade que outorga a propriedade dos crditos aos proprietrios das terras, mas tem encontrado enormes dificuldades de se compatibilizar com o conceito original, tanto do ponto de vista conceitual, como contbil, e metodolgico. Na verdade, a grande variedade de projetos que procuram se enquadrar nessa terminologia reflete, apenas, a busca de formas alternativas de se obterem receitas que possam cobrir a lacuna entre os custos de oportunidade e as eventuais receitas com crditos de carbono. O cerne dessa discusso passa necessariamente pela compreenso das variveis econmicas e conceitos envolvidos em alguns tipos de projetos, hoje enquadrados dentro dessa confusa terminologia, de forma que se possa chegar a definies consensuais que auxiliem a compatibilizar as sinalizaes de mercado com o desenvolvimento econmico, a incluso social e a preservao ambiental, nas regies com expressiva cobertura florestal. Uma forma de iniciar essa discusso realizar um esforo classificatrio para as diversas modalidades de projetos que hoje tentam se enquadrar como Projetos de REDD +, bem como avaliar at que ponto eles realmente geram redues de emisses monitorveis, verificveis e reportveis, ou requerem outra forma de remunerao.

158

A ECONOMIA VERDE NO CONTEXTO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL

Uma Classificao Preliminar para Projetos de REDD+


Todo esforo classificatrio deve levar em conta os objetivos a que se prope. No caso da classificao sugerida a seguir, foram levados em considerao os seguintes objetivos: 1. Auxiliar na determinao dos critrios distributivos das receitas que venham a ser auferidas com a venda, no mercado, dos Early Credits, classificando os projetos entre aqueles que diretamente contriburam para as Redues de Emisses em seu sentido estrito, no passado, e aqueles que podero contribuir para tal fim no futuro. 2. Classificar os projetos de forma que seja possvel identificar e mensurar as remuneraes a que tm direito, quer sejam receitas oriundas da venda de crditos de carbono, ou ressarcimento de custos de oportunidade. 3. Classificar os projetos de forma que se possam criar mecanismos de estmulo, quando sua contribuio para o desmatamento se d de forma indireta e, consequentemente, de difcil mensurao objetiva. Com esses objetivos em mente, um esforo preliminar, que certamente no esgota todas as possibilidades, poderia classificar projetos nas seguintes categorias: 1. 2. 3. 4. Projetos de preservao integral de florestas nativas. Projetos de explorao sustentvel de florestas nativas. Projetos de reflorestamento nas bordas das florestas nativas. Projetos de aumento da produtividade agrcola ou agropecuria em reas vizinhas, ou no, a florestas nativas.

Esta classificao nos parece adequada porque agrupa, em grandes categorias, projetos que tm caractersticas semelhantes e que, portanto, poderiam ter tratamentos apenas ligeiramente distintos em funo de suas idiossincrasias particulares. Porm, certamente ela no esgota todas as possibilidades, mas servem ao propsito deste artigo de nos auxiliar na compreenso do conceito de REDD+ e na aceitao da necessidade de se incorporar o conceito de custo de oportunidade na busca de solues para este complexo tema do desmatamento das florestas nativas. Com efeito, as duas primeiras categorias agrupam projetos que certamente contriburam para os resultados auferidos pelo Estado do Acre em seu trabalho de monitorar os Early Credits, segundo uma metodologia de Nested Approach, ou de monitoramento das Redues de Emisses para o Estado como um todo. Embora tais projetos no tenham sido registrados formalmente

CONSIDERAES SOBRE OS CONCEITOS DE REDD E REDD+

159

no passado, a demarcao das terras indgenas, o desenvolvimento de projetos de explorao sustentvel das florestas, e os assentamentos diferenciados, cujas atividades econmicas se baseiam em prticas sustentveis, permitem georreferenciar reas que certamente so fortes candidatas a se beneficiarem de uma eventual distribuio das receitas oriundas da venda dos Early Credits. O registro formal de projetos futuros com as caractersticas dessas duas categorias tambm os torna elegveis apropriao de receitas oriundas de vendas de crditos futuros, pois a anlise desagregada dos dados de desmatamento mostrou que no passado esses tipos de atividade foram as que mais contriburam para a preservao das florestas nativas, permitindo antecipar que devero continuar a se comportar dessa forma no futuro. Entretanto, projetos de preservao e de extrativismo sustentvel em terras privadas, inclusive em reas de preservao permanente, certamente requerero, no futuro, remunerao adicional que cubra os custos de oportunidade da terra, pois, como frisamos ao longo deste artigo, os crditos de carbono, em Estados com grandes reas de cobertura florestal, so insuficientes para cobrir os custos de oportunidade da terra. Os projetos de reflorestamento nas bordas das florestas nativas, entretanto, embora do ponto de vista de sua contribuio para o combate ao aquecimento global sejam os mais recomendveis, dificilmente se beneficiaro dos Early Credits, simplesmente pelo fato de no existirem no perodo coberto pelo monitoramento. Porm, alm dos crditos de carbono do tipo tCER, aceitos no mbito do Protocolo de Quioto, esses projetos deveriam se beneficiar tambm da distribuio dos crditos de carbono oriundos de Redues de Emisses, que venham a ser monitoradas no futuro segundo o Nested Approach, pois florestas plantadas nas bordas de florestas nativas no s absorvem CO2 da atmosfera, como constituem tambm uma barreira fsica que impede o acesso s florestas nativas, contribuindo, portanto, diretamente para a reduo das emisses que ocorreriam por desmatamento. No caso das florestas nativas privadas, protegidas por projetos de reflorestamento, elas deveriam ainda ser elegveis a receber ressarcimento de seu custo de oportunidade. Finalmente, a ltima classificao tenta englobar uma difusa gama de projetos que, embora venham a contribuir para uma reduo das presses potenciais sobre as florestas nativas, dificilmente tero uma metodologia inquestionvel de monitoramento. Como em sua maioria se referem a projetos de aumento de eficincia econmica, eles j possuem, intrinsecamente, o devido estmulo econmico sua implantao. Porm, na maioria dos casos desse tipo, a implementao de tais projetos s possvel aps um longo perodo de desenvolvi-

160

A ECONOMIA VERDE NO CONTEXTO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL

mento de novas tecnologias o que, alm de dispendioso, na maioria das vezes de difcil apropriao dos retornos, pois o conhecimento, uma vez difundido, se torna um bem pblico. Este tipo de projeto certamente se beneficiaria de eventuais linhas de financiamento a juros subsidiados, ou de verbas a fundo perdido, que permitissem o desenvolvimento das novas prticas geradoras dessas externalidades positivas.

Concluso
Pelo que foi exposto no presente trabalho, a experincia do Estado do Acre no desenvolvimento de um projeto de REDD, em seu sentido estrito, usando uma metodologia de Nested Approach, contribuiu no s para o desenvolvimento de uma metodologia de monitoramento e verificao das Redues de Emisses, equiparando-as em funo de sua transparncia e credibilidade a outras metodologias j amplamente aceitas no mbito do Protocolo de Quioto, como ajudou a identificar, tambm, as variveis econmicas envolvidas na dinmica do desmatamento, explicitando, de forma clara, a necessidade de esforos complementares no sentido de se desenvolverem mecanismos que venham a ressarcir os custos de oportunidade da terra. Mecanismos com esse objetivo podem ajudar no desenvolvimento de projetos dentro de uma denominao que se convencionou chamar de REDD+, pois na maioria dos casos o que esses projetos buscam so remuneraes complementares que cubram os custos de oportunidade da terra que nos Estados com grandes extenses de cobertura florestal so provavelmente maiores do que as receitas que se podero obter atravs da venda de crditos de carbono. O desenvolvimento de tais mecanismos, entretanto, em funo de sua complexidade, foge ao escopo do presente artigo.

REDD+ INSTITUTIONS: A PRELIMINARY ANALYSIS1


MARIA FERNANDA GEBARA2

Introduction
According to North (2000:1) the institutional framework provides the incentive structure that dictates the kinds of skills and knowledge perceived to have the maximum payoff. Observing the different institutional structures of modern market economies, authors like North (1990), Eggertsson (1990), Furubotn and Richter (1998), and Williamson (1985, 2000) emphasize that institutions are introduced to reduce uncertainty and economize on transaction costs. On the other hand, the social constructive perspective on institutions understands the world as socially constructed, where concepts are collectively produced (Vatn, 2005). Two fundamental issues related to Reducing Emissions from Deforestation and Degradation (REDD+) in developing countries concerns to uncertainty/risks and transaction costs of projects. This analysis argues for the need of establishing and reforming institutions for REDD+ having a more socially oriented focus (Vatn, 2005) as a way of effectively reduce risks like: elite capture of benefits, corruption and unfair distribution of rights and responsibilities. The choice of a social oriented focus would also reflect Agrawal et al. (2010) argument that attempts to reverse deforestation on the extensive forest frontier need macro-policy reforms but that such reforms can be strengthened if policy makers also attend to micro-level forest governance by creating strong local forest management institutions. Through the lenses of the Brazilian case this work will look for formal and informal institutions for REDD+ with particular focus on property rights and benefit-sharing as a way to increase effectiveness and fairness of the mechanism. The first part will introduce the concept of institutions and how I will analyse them in this paper. The second part will be dedicated to an analysis of REDD+ institutions in the
1 2 The author is very thankful to Arild Vatn for his fundamental comments on the text and his inspiring arguments. Author affiliations: Programa de Direito e Meio Ambiente (PDMA) Fundao Getlio Vargas and Federal Rural University of Rio de Janeiro (CPDA/UFRRJ). Contact: mfgebara@gmail.com.

162

A ECONOMIA VERDE NO CONTEXTO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL

international level, while the third part will look for the case of Brazil. Finally, some conclusions will be drawn to demonstrate that without careful attention while reforming and constructing institutions, proposed REDD+ interventions can create incentives that undermine developing countries interests and thereby REDD+ objectives.

I. Institutions: What are they and how to analyse?


Institutions can be understood as rules with respect to a particular set of activities (Ostrom, 1990; Furubotn and Richert, 1990 in Primmer et al. 2010). For North (2000) institutions are the rules of the game both formal rules, informal norms and their enforcement characteristics. Together they define the way the game is played. Organizations are the players. The explicitly recognized formal rules include the stated rights and obligations (e.g.: legislation), while informal rules define in what is considered right and appropriate, wrong or inappropriate (North, 1990; Ostrom, 1990 in Primmer et al. 2010). According to Vatn (2005) there are different perspectives of institutions. Firstly, we have the individualist perspective seeing institutions as mere constraints on individual choice on individual utility maximization e.g., North (1990). Secondly, we have a more social constructivist perspective seeing institutions to also form individuals and create different kinds of social spaces. He argues that for the analysis of environmental problems a more social or cooperatively oriented focus should be adopted. This is because: (i) environmental issues are basically about the common good, about how we interact in each others lives; (ii) constructing institutions that emphasize a citizens perspective and the common responsibilities involved supports the strengthening of trust and engagement in forming the common good that environmental policy in the end so crucially depends upon. This paper will follow Vatns definition where institutions are not only constraints as defined by North (1990), but also they are what shape the individual and define which rationality is relevant or appropriate in each type of choice-setting. Institutions can be analysed in different ways and many times they are difficult to define and describe. What is important to have in mind while analysing institutions relates to behavioural assumptions on which institutions rest, reciprocity, feasibility, compatibility, transaction costs and legitimacy. Due to the complexity of such analysis this paper will be limited to exploring risks of REDD+ (like elite capture of benefits, corruption and unfair distribution of rights and responsibilities) that can be decreased by the implementation or

REDD+ INSTITUTIONS: A PRELIMINARY ANALYSIS

163

reform of institutions, specifically property rights and benefit-sharing. At the international level I will look for what institutions already exists and how do they reach these risks. To illustrate the analysis the case of Brazil will be explored looking at what is being done in the ground.

II. REDD+ institutions: The International background


Given the current scenario of global deforestation and degradation of forests and biodiversity and the role different land use activities have for increasing global warming, the United Nations Framework Convention for Climate Change (UNFCCC) has decided about policy approaches and positive incentives on issues relating to reducing emissions from deforestation and forest degradation in developing countries (REDD+). REDD+ can result in significant reductions of biodiversity loss and forest degradation and deforestation, while providing social improvements such as poverty reduction, better governance and jobs when sharing benefits. Despite these potential advantages, some risks to the development of a REDD+ regime can be defined. Forest regimes in developing nations are frequently characterized by a lack of law enforcement, transparency and high levels of corruption. Fundamental risks, therefore, include: elite capture of benefits, corruption and unfair distribution of rights and responsibilities. Also, many developing countries lack on appropriate processes of benefit-sharing and definition of property rights. These problems can be pointed as obstacles to the implementation of REDD+ initiatives in developing countries. This analysis will focus on these problems, although REDD+ could have many other different risks (Griffiths, 2008). As already stated, institutions can be seen as rules that form individuals and create different kinds of social spaces. They can be formal or informal and define how any process will be shaped and implemented. In this case, REDD+ is the process and its main formal institutions at the international level are decisions made under the United Nations Framework Convention on Climate Change (UNFCCC). The most recent one is the Cancun Agreements (UNFCCC, 2010), where the Ad Hoc Working Group on long-term Cooperative Action decided about initial rules on policy approaches and positive incentives on issues relating to reducing emissions from deforestation and forest degradation in developing countries (Draft Decision-CP/16, III, C). The Decision does not provide a concrete framework for how REDD+ should work but instead offers a set of guidelines (elaborated in Appendix I

164

A ECONOMIA VERDE NO CONTEXTO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL

of the Decision) and a work plan for this year (in Appendix II). The REDD+ decision makes reference to the drivers of deforestation, but falls short in placing adequate and fair guidelines on how to address these drivers. The decision requests developing countries to address the drivers of deforestation and forest degradation, but fails to address the role that developed countries play in driving tropical deforestation (Parker, 2011). Also the decision does not mention anything about how benefits of REDD+ should be shared in order to promote incentives for reducing deforestation, what is one of the main issues concerning the mechanism. In terms of governance, the Cancun decision asks for a national strategy or action plan and transparent and effective national forest governance structures, taking into account national legislation and sovereignty. Transparent forest governance was one of the safeguards established in Cancun. The decision also determines that developing countries should create a system for providing information on how these safeguards are being addressed, what will be probably different from one country to another. Monitoring Report and Verification (MRV) of carbon reductions seemed to be one of the main worries of policy-makers and the decision requests developing countries to establish a national forest reference emission level and/or forest reference level and a robust and transparent national forest monitoring system. When it comes to informal institutions at the international level we can affirm that there are some initiatives coming from different sectors, like the UN-REDD program, the Forest Carbon Partnership Facility (FCPF) and standards created for land use projects aiming to decrease risks associated to design and implementation of these projects. The UN-REDD and FCPF recently opened for public comments a consultation guide where they include rights to carbon, definition of benefit-sharing and mitigation of risks as issues to be debated during project consultation processes (FCPF/UN-REDD, Draft). The Climate, Community and Biodiversity Project Design Standards (CCB Standards) are an example of standards that evaluates land-based carbon mitigation projects. Their REDD+ Standards established that benefits of a REDD+ program are shared equitably among all stakeholders and rights holders, but does not give any guidance on who should hold REDD+ rights. It also asks REDD+ proponents to consider risks of each stakeholder and evaluates governance (CCB, 2010). However, as already observed by Vatn (2010:1247) in the case of Payment for Environmental Services (PES) establishing PES demands that rights are clarified. Definition of rights requires the creation of new institutions or

REDD+ INSTITUTIONS: A PRELIMINARY ANALYSIS

165

the reform of existing ones. This paper considers carbon property rights and benefit-sharing as fundamental institutions to REDD+ implementation. Who owns forest carbon benefits and what are the rules to distribute them? These are crucial questions that policy-makers at the international level should try to reach while developing and constructing a REDD+ regime in order to avoid the increase of corruption, elite capture and inequality in developing countries. This construction, on the other hand, should pay attention at social preferences and behaviour. Institutional structures should be developed in a way to support different types of rationalities (Vatn, 2005). Deforestation has different causes and changing how forest managers look at forests and how do they relate to it calls for a deep understanding of their preferences and of what are the conditions that shape their behaviour. Moreover, the fact that decisions under the UNFCCC have been failing to address the real drivers of deforestation and the role of different actors and countries in this context lead us to the argument that the REDD+ international regime is being constructed without paying enough attention to the different types of rationalities that move the forest sector. Next section will look at how institutions of property rights and benefit-sharing are being defined in Brazil and how they are considering different rationalities.

III. REDD+ institutions in the ground: A preliminary analysis of the Brazilian experience
In recent decades, deforestation in the Brazilian Amazon has been spatially concentrated along an Arc of Deforestation comprising the eastern and southern forests from southeast Maranho across the states of Tocantins, Par, Mato Grosso and Rondnia, extending to southeast Acre. Increasingly, deforestation trends in the Brazilian Amazon have been linked to globalised markets for beef, hides, timber, soybeans, biofuels and other commodities. According to May et al. (2011) the lack of coherent policies and institutional means with regard to enforcement of environmental and forest legislation (both international and national), has contributed considerably to illegal deforestation and logging in the Brazilian Amazon. Over the years, the vast majority of fines for illegal deforestation, when issued (especially when these involve powerful economic agents), have simply not been paid, due to legal loopholes or to court overload and complex review processes. Chronic problems of understanding, lack of sustained funding and corruption within federal and state agencies have been major contributors to the persistence of illegal deforestation and logging in the region. In many cases, enforcement problems are compounded by the fact that political patronage

166

A ECONOMIA VERDE NO CONTEXTO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL

groups with close ties to the timber industry are responsible for nominating local officials within federal and state environmental agencies, seriously compromising their level of autonomy. Within this scenario, many times common to all forest countries, REDD+ implementation in Brazil will be very challenging. March and Olsen (1995), for example, already pointed that it is through developing the political culture including both formal and informal institutions that one may manage to develop an accountable and transparent political system suppressing individual interests/personal gain and creating the role of the politician as a representative of a political position or movement/party. The lack of such a culture may jeopardy REDD+ implementation in some countries like Brazil3. Although the principles of REDD+ are becoming clearer, the details under the UNFCCC remain to be determined. Brazil has many different institutions and organizations related to the forestry sector. Even when some institutions are not directly related to forests like energy policies they may have implications for the forestry sector. Due to scope constraints, this paper will focus just on institutions related to carbon rights and benefit-sharing. The choice of these institutions is because they may be the main critical ones for REDD+ implementation in Brazil, as for MRV the country has showed to be a pioneer in implementing sophisticated techniques (May et al., 2011). Also, the analysis will focus in institutions that were created to respond to international demands on climate and deforestation directly related to REDD+, not forgetting that other institutions should also be reformed and adapted to mitigate risks and allow REDD+ to work effectively.

3.1. Formal institutions As for formal institutions the table below summarizes the main ones that apply to the issues of REDD+ carbon rights and benefit-sharing.

I own this argument to my main reviewer, Arild Vatn.

REDD+ INSTITUTIONS: A PRELIMINARY ANALYSIS

167

Institutions Carbon Rights a. National Level Nothing is defined in relation to REDD+ carbon rights in the national level (even under the Bills proposed in the National Congress, see below). However, for the case of indigenous lands (which occupies 21,5% of Brazilian Amazon), according to art. 231, Federal Constitution, indigenous people have permanent rights to property and exclusive use of resources in the lands they live (federal lands). Because of this many people have argued that carbon rights and other rights to environmental services provided in indigenous lands belong to indigenous people and not to the federal government (ISA, 2009). b. Sub-national Level At the sub-national level Acre, Amazonas and Tocantins already have their Climate and Conservation Laws. In all cases the carbon rights belong to the State, but in the case of Amazonas this right can be donated to Amazonas Sustainable Foundation (FAS), institution responsible for managing different conservation units in the state (art.8, Law 3135/2007). Environmental services (ES) providers can have access to financial resources in all mentioned states, but this access needs to be approved and providers need to be legally based in the lands where ES are being maintained/restored/improved. None of the laws mention opportunity costs. Benefit-Sharing a. National Level a.1. Bill 195/2011 (RCEDD): Institutes a REDD+ system and (art.3,V) recognises benefit-sharing, (art. 4, III) FPIC, (art. 4, IV) participation, (art. 4, V) co-benefits, (art.4 VII) transparency in the allocation of resources and regulates how resources will be allocated between different levels, but all depend on future regulations. It also gives the right to participation for all locals in different stages, including benefit-sharing (art. 13). (Status: Initial stages of approval under the National Congress). a.2. Bill 5487/2009 (PES National Policy): Establishes a Federal system for PES and (art.2, IV) defines as a beneficiary of payments the ones who maintain, recuperate and improve ecosystem services. (Status: Final stages of approval under the National Congress). a.3. National Plan and Policy for Climate Change (12.180/2009): Establishes deforestation and REDD+ targets in all Brazilian biomes, but nothing about benefit-sharing and carbon rights. a.4. Decree 6527/2008: Creates the Amazon Fund Administrated by the National Bank for Socio-economic Development. The Fund receives money from different types of organizations (private, governmental, public) and re-distributes it according to some criteria including: performance indicators, proponents, social participation, coherence with federal and state laws, additionality, area, transparency, sustainability, common benefits. Who decides for which project/institution resources are given is the Guidance Committee (COFA), which has representatives of civil society and government. b. Sub-national Level At the sub-national level Amazonas and Acre define the beneficiary as the provider of ES (who maintains or restores/improves it), following the definitions established by the national bills. Tocantins recognises benefit-sharing with actors that contribute to GHG emissions reduction.

168

A ECONOMIA VERDE NO CONTEXTO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL

As the table above demonstrates, Brazil still lacks on formal institutions for REDD+ implementation. The current initiatives are not addressing the main issues that should be addressed for constructing a REDD+ regime, like: definition of rights and responsibilities, definition of processes, structures, implementation and coordination. The definition of rules and criteria to regulate allocation of carbon rights and benefits from REDD+ is crucial for avoiding risks like corruption, elite capture and unfair distributions of rights and responsibilities. Now, we just have defined that the States own the carbon rights related to any carbon reduction they may realize. However, how this ownership will be formally or informally transferred for the ones who are assuming conservation behaviour and choices on the ground is a totally different definition. Also, it can be said that resources must be also applied to incentivize public entities responsible for regularizing land tenure and law enforcement. Due to the fact that these entities are historically corrupted and with low levels of governance, efforts must concentrate on changing incentives applied to them. Moreover, even when there are some institutions defined that can help on REDD+ implementation (e.g. Forest Code), experience has demonstrated that their enforcement are normally weak. Amazon its known by being a no mans land where farmers, loggers, land grabbers and even indigenous people and traditional communities act according to: (i) what they are culturally used to and (ii) whatever is more profit to them, even if it is prohibited. Changing incentives in the case of Brazil relates to changing cultural behaviours and providing enough benefits and tools (e.g. technological improvements) for helping main actors of the forestry sector (and the economy in general) to adapt. In terms of sub-national initiatives it remains unclear how states will coordinate efforts with the federal level. There is a need for vertical and horizontal coordination in relation to REDD+ in Brazil. REDD+ implementation up to now has been highly decentralized and the lack of formal institutions at the federal level allowed each state to implement REDD+ according to its own criteria. This can be seen as a positive step, as each state has different peculiarities and need specific regulation. However, there is a need for establishing general rules of REDD+ benefit-sharing and a national accountability of reductions in order to measure and guarantee REDD+ effectiveness and fairness. How are states supposed to incentivize their actors in order to reduce deforestation? How will be the process of sharing benefits on the ground regulated? And how these initiatives will be accountable in the federal level?

REDD+ INSTITUTIONS: A PRELIMINARY ANALYSIS

169

Initial research has also demonstrated that lack of local participation and formal rules in the very initial stages of design and implementation of REDD+ sub-national programs in Brazil may reduce benefits effectiveness and increase elite capture (Pereira, 2010; Queiroz, 2009; Gebara, in press). In this sense, the establishment of REDD+ rules at the federal level should overcome this institutional vacuum where REDD+ is being implemented in Brazil. These rules should consider social preferences of actors in the forest sector and try to understand the political culture behind forest related institutions. Also, building local institutions will be crucial to overcome elite capture risks and guarantee a fair process of distributing benefits.

3.2 Informal Institutions In terms of informal institutions many different initiatives took place in Brazil since 2007, when the National Pact to Value the Standing Forest and Reduce Deforestation was proposed to the Congress by 9 NGOs to reduce deforestation to zero. This Pact was the very first step of civil society towards REDD+ implementation and influenced the adoption of Amazon Deforestation Reduction Plans (now being implemented by almost all states in the Brazilian Amazon). Also, many different letters have been written as outcomes of civil society meetings about forests and REDD+ and aims at guiding future national and international decisions, like the Letter of Manaus, Cuiab and Parintins. The later refers to the Great Meeting of Parintins held in April 2011 by the Amazon Working Group and the Amazon Forum in partnership with 30 civil society organizations. As a product of the meeting the Parintins Pact presented the demands and recommendations for improving the economy of forest peoples and sustainable production, organized into five major priorities: Legal Framework, Public Policy, Tenure Security, Governance and Conservation Units (UC). The pact was signed by more than 60 civil society organizations. Another important example is the Principle and Criteria for REDD+ developed by representatives of civil society in Brazil. The guide is for developing social and environmental REDD+ safeguards in Brazil (Bonfante et al., 2010). It was constructed with full involvement of key stakeholders, including local communities. The purpose of the document is to define minimum criteria to be complied with in any REDD+ programs and projects. A total of eight Principles and 27 criteria were developed and some of them addressed issues of equitable benefit-sharing, definition of rights and law

170

A ECONOMIA VERDE NO CONTEXTO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL

enforcement. While the creation of the Social and Environmental Principles and Criteria for REDD+ represents an important informal institution in national REDD+ design, it remains to be seen if the ideals outlined in the document will influence its implementation. Finally, the Observatory of REDD+ is a continuous action from civil society for qualified monitoring REDD+, bothatthe federal levelwitha focuson theAmazon Fund,asat the subnational levelwith a focusonstate programs and projects under initiatives of private and public limited scale. They have been following the development of Bills under the National Congress and will be in charge for monitoring the implementation of the Principle and Criteria document. All these initiatives reflect Brazils history in relation to social movements and civil society engagement when it comes to forest issues. Although it represents a movement towards more participation and justice in the process of decision-making, ultimate stances of the process are intrinsically corrupted and guided by powerful economic interests. This could be a mistake and the sooner Brazil starts establishing and reforming institutions for REDD+ with a more social orientation focus easier will be to effectively reduce REDD+ risks and costs. Institutions are able to shape different actors motivation and vice-versa. In this sense one cannot create and reform institutions without considering the perceptions and preferences of different actors in different levels of REDD+ implementation.

Conclusions
This analysis argues for the need of establishing and reforming institutions for REDD+ with a more socially oriented focus as a way of effectively reduce possible REDD+ risks. What is necessary to increase REDD+ national and international effectiveness and reduce risks are: (i) a favourable institutional framework that allows REDD+ to be implemented with low costs and (ii) compatibility with other institutions already in place. These institutional arrangements seem to be far from making the UNFCCC regime as it last decision on REDD+ still does not make clear how drivers of deforestation should be addressed and which incentives (or disincentives) and how should be applied to them. Establishing programs like REDD+ demands that some rights, like the ones related to carbon and benefit-sharing, are clarified. Definition of rights requires the creation of new institutions or the reform of existing ones.

REDD+ INSTITUTIONS: A PRELIMINARY ANALYSIS

171

This paper looked to carbon property and benefit-sharing rights as fundamentals one to REDD+ implementation while analysing the Brazilian case. It can be said that these rights in Brazil are being allocated to State governments instead of local people, who are in charge of providing carbon benefits on the ground and may incur in costs to do so. One may argue that local people would not be able to manage and administrate carbon rights, but there should be a guarantee for accessing carbon benefits and this process should be free of bureaucratic instances and with high levels of participation in order to guarantee more social oriented decisions and allocation of resources. Finally, this analysis just focused in institutions that are directly related to climate and deforestation in the international and national levels. Further research must be done to explore links and contradictions of REDD+ institutions in relation to other sectors institutions. Many other institutions have implications to deforestation (e.g. energy sector policies) and these institutions should also be reformed and adapted to mitigate risks and allow REDD+ to work effectively.

References:
Agrawal, A., Nelson, F., Adams, W. M. and Sandbrook, C. 2010. Governance and REDD: a reply to Wunder. Forest and Fauna International, Oryx 44 (3): 335-338. Bonfante, T., Voividic, M., Meneses, L. 2010. Developing Social and Environmental Safeguards for REDD+: a guide for bottom-up approach, Piracicaba, SP: Imaflora. Available at: http://www.rainforest-alliance.org/ sites/default/files/publication/pdf/Developing_REDD_safeguards_guide_ENGLISH.pdf CCB, 2010. REDD+ Social & Environmental Standards. CCB, Arlington, VA. At: www.climate-standards.org. Eggertsson, T., 1990. Economic Behavior and Institutions. Cambridge Survey of Economic Literature, Cambridge. Furubotn, E.G., Richter, R., 1998. Institutions and Economic Theory. The Contribution of the New Institutional Economics. The University of Michigan Press, Michigan. FCPF/UN-REDD, Draft. Stakeholder guidelines 2011 for comment. Available at: http://www.unredd.net/index.php?option=com_docman&task=cat_ view&gid=1120&Itemid=53

172

A ECONOMIA VERDE NO CONTEXTO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL

Gebara, M.F. In press. Benefit sharing mechanisms for REDD+: how to equitably share benefits among forest managers? Oxford Centre for Tropical Forests (OCTF), UK. Oxford. Griffiths, T. 2008. Seeing REDD+? Forests, climate change mitigation and the rights of indigenous peoples and local communities. Moretonin Marsh: Forest Peoples Programme. ISA (Instituto Socio Ambiental), 2009. Brasil: Titularidade indgena sobre Crditos de Carbono gerados por atividades Florestais em Terras indgenas. Parecer Jurdico sobre a titularidade de Crditos de Carbono gerados por atividades florestais em Terras Indgenas no Brasil. Raul Silva Telles do Valle e Erika Magami Yamada. Available at: http://www. socioambiental. org/banco_imagens/pdfs/ reddbrasil_nal.pdf. March, J. abd Olsen, J. 1995. Democratic Governance. The Free Press. New York. May, P. H, Millikan, B. and Gebara, M.F. 2011. The Context of REDD+ in Brazil. CIFOR, Brazil, 2nd edition. North, D.C., 1990. Institutions, Institutional Change and Economic Performance. Cambridge University Press, Cambridge. NORTH, Douglass (2000), Institutions and the performance of economies over time, Tokyo, 7 p. (2nd Annual Global Development Conference). UNFCCC United Nations Framework Convention on Climate Change. 2010. Outcome of the work of the Ad Hoc Working Group on long-term Cooperative Action under the Convention. Draft decision CP/16. Available at: http://unfccc.int/files/meetings/cop_16/application/pdf/cop16_lca.pdf. Parker, C., 2011. The outcomes for forests emerging from Cancun. Policy Brief, Global Canopy Program. Pereira, S.N.C., 2010. Payment for Environmental Services in the Amazon Forest: How Can Conservation and Development Be Reconciled? The Journal of Environment Development 19 (2) 171-190. Primmer, E., Simila, J., Barton, D., Schroter-Schlaack, C. 2011. Guidelines for the analysis of institutions shaping biodiversity policy instrument applicability. Technical Brief. Policymix. Queiroz, A. 2009. The Bolsa Floresta Program. Presentation given by the Amazon Working Grup (Grupo de Trabalho da Amazonia GTA) at the ESPA (Environmental Services for Poverty Alleviation) workshop, organised in partnership with the Global Canopy Program (GCP), Manaus, Brazil.

REDD+ INSTITUTIONS: A PRELIMINARY ANALYSIS

173

Vatn, A., 2005. Rationality, institutions and environmental policy. Ecological Economics (55) 203217 Vatn, A., 2010. An institutional analysis of payments for environmental services. Ecological Economics (69) 12451252. Williamson, O.E., 1985. The Economic Institutions of Capitalism. Free Press, New York. Williamson, O.E., 2000. The new institutional economics: taking stock/ looking ahead. Journal of Economic Literature XXXVIII (3), 595613.

174

A ECONOMIA VERDE NO CONTEXTO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL

TOPICS OF RECOMMENDATION FOR FUTURE DECISIONS AND AGREEMENTS ON REDUCING EMISSIONS FROM DEFORESTATION AND DEGRADATION (REDD+)

1. For an effective REDD+ regime there is a need of establishing and reforming institutions for REDD+ as a way of reducing risks. 2. Institutions should be reformed and created in both international and national levels, according to national circumstances and different actors preferences. 3. Institutions will shape current deforestation behaviours and define which rationality is relevant or appropriate in each type of choice-setting. 4. A more social oriented focus should be adopted while reforming and creating REDD+ institutions because environmental issues are basically about the common good. 5. Establishing a REDD+ regime demands rights and responsibilities are clarified in the international and national levels. These definitions should be based on social constructions in the forestry sector. 6. The definition of guidance on how to address drivers of deforestation and which incentives and how should be applied to them is urgent both in the international and national levels. 7. The definition of norms to regulate allocation of carbon rights and benefits from REDD+ is crucial for avoiding, corruption, elite capture and unfair distribution of rights and responsibilities. 8. Coordination between national and sub-national levels of implementation of REDD+ should be a pre-requisite for a REDD+ regime in developing countries.

TOPICS OF RECOMMENDATION FOR FUTURE DECISIONS AND AGREEMENTS ON REDUCING EMISSIONS

175

9. Local participation and transparent processes while defining access to benefits and allocation of REDD+ resources are crucial for guaranteeing effective governance and a more social oriented perspective for institutions. The construction of local institutions may help in this process. 10. Compatibility with other sectors institutions (in international and national levels) is fundamental for an effective REDD+ regime. Other institutions should also be reformed and adapted to mitigate risks and allow REDD+ to work effectively.

176

A ECONOMIA VERDE NO CONTEXTO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL

APONTAMENTOS SOBRE A GESTO FLORESTAL NO BRASIL E O NECESSRIO DILOGO COM A ESFERA INTERNACIONAL
SOME POINTS ON BRAZILIAN FORESTS MANAGEMENT AND THE NECESSARY DIALOGUE WITH THE INTERNATIONAL SPHERE JOS ANTNIO TIETZMANN E SILVA1

Resumo1
Apesar de tradicional e evoluda em relao ao direito internacional do meio ambiente, a proteo jurdica das florestas segue uma tendncia de retrocesso no direito brasileiro, indo de encontro esfera internacional, notadamente em termos de sustentabilidade. Dentre os desafios gesto florestal sustentvel no Brasil esto, de uma parte, aqueles vinculados diretamente ao terreno, onde se destacam a questo fundiria, a governana ambiental e o mau uso das medidas de compensao. De outra parte, verificam-se elementos de presso, a saber, a presso do setor produtivo pela flexibilizao da legislao ambiental, a constante e descontrolada expanso urbana e, enfim, as grandes obras de infraestrutura, cuja viabilizao depende de instrumentos compensatrios. Ora, esse cenrio brasileiro contrasta com o direito e as relaes internacionais em matria ambiental, tendo em vista que a proteo das florestas, apesar de incipiente no direito das gentes, tende a evoluir e a transcender os limites de discusses e a normatizao setorial, afirmando com clareza o princpio da integrao. Da, a urgncia de se considerar a necessria e direta relao entre as instncias locais e internacionais de governana ambiental, ensejando o seu reforo, assim como a no regressividade das normas de proteo ambiental.

Palavras-chave
Gesto florestal sustentvel; direito ambiental; boa governana; no regressividade.

Doutor em Direito Ambiental pela Universidade de Limoges (Frana). Mestre em Direito Ambiental pela Universidade de Limoges (Frana) e pela Universidade Internacional da Andaluzia (Espanha). Advogado e consultor em Direito Ambiental. Professor do programa de mestrado em Direito, Relaes Internacionais e Desenvolvimento da PUC Gois. Pesquisador associado ao Centro de Pesquisas Interdisciplinares em Direito Ambiental, de Ordenamento Territorial e Urbanstico CRIDEAU (Frana). Professor convidado da Universidade de Limoges (Frana) e da Universidade Nacional do Litoral (Argentina). jates@uol.com.br

178

A ECONOMIA VERDE NO CONTEXTO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL

Abstract
If compared to International Environmental Law, Brazilian forests management is traditional and strong. In spite of this, Brazilian legislation tends towards regression, clearly shocking with the international sphere when it comes to sustainability. Among the challenges to sustainable forests management in Brazil, we can find, on the one hand, those related directly to the terrain, like land tenure, environmental governance and the misuse of compensation measures. On the other hand, there are different elements of threat, like the agricultural sectors pressure for alleviation of Environmental Law, messy urban growth and, last but not least, the great infrastructures, whose construction relies on compensatory instruments. Its within this scenery that Brazilian environmental policy and law collides with the international sphere, notably when considering that international forests protection, even though weak, tends to evolution, transcending the limits imposed by sectorial discussions and norms, implementing the integration principle. In this way, one must consider the relation between the local and the international fields, when it comes to environmental sound governance. Institutions and norms must, therefore, be reinforced, attending also to the non-regression principle.

Keywords
Sustainable forests management; environmental law; good governance; non-regression.

Introduo
Ao se considerar o presente momento, tanto no cenrio poltico brasileiro como no palco das relaes internacionais, no poderia ser mais oportuna a discusso sobre a gesto das florestas brasileiras vis--vis das preocupaes do direito das gentes, no que tange proteo florestal. E isso, mesmo que a apreenso das florestas pelo direito internacional possa ser tachada de incipiente.2 No cenrio brasileiro, num primeiro enfoque, discute-se, tanto no Congresso Nacional, como nas assembleias legislativas estaduais, o futuro do quadro normativo que garante a mnima proteo dos biomas nacionais,3 pela vo2 Com efeito, ao se considerar a proteo florestal em nvel global, ela se reduz Declarao de Princpios com autoridade no juridicamente obrigatria para um Consenso Global sobre Manejo, Conservao e Desenvolvimento Sustentvel de todos os tipos de Florestas, adotado na Conferncia do Rio de Janeiro de 1992. O Brasil comporta os biomas amaznico, cerrado, caatinga, mata atlntica, pantanal e campos sulinos.

APONTAMENTOS SOBRE A GESTO FLORESTAL NO BRASIL

179

tao de projetos de lei que visam a modificao do cdigo florestal de 1965, ainda em vigor.4 E, em nvel de cada Estado, ensejar, pela competncia concorrente, a modificao dos respectivos cdigos ou leis florestais em vigor. Nesse contexto, aprovou-se em 25 de maio de 2011 o projeto de lei 1876/1999, com modificaes na Cmara dos Deputados, o que ensejou, at o presente momento, uma perda no apenas poltica para o governo federal, mas, sobretudo, uma perda real para os setores que defendem uma viso mais sustentvel do mundo rural, por meio de um ordenamento mais adequado do territrio em relao aos biomas brasileiros. Com efeito, no texto que foi aprovado na Cmara dos Deputados, houve reduo significativa da cobertura florestal mnima, pelo atendimento das reivindicaes de parcelas mais radicais e menos pensantes do setor do agronegcio. E, mais, foi aprovada anistia irrestrita para os que desmataram ilegalmente, reforando a reinante sensao de impunidade, notadamente na seara ambiental. Ora, se ao cabo do processo legislativo federal prevalecer uma postura reducionista em relao proteo das florestas no Brasil, o que representa clara afronta ao princpio da no regressividade da legislao ambiental, estaremos diante de forte revs no que tange promoo da sustentabilidade das atividades agrrias.5 Atividades essas, alis, fundamentais para a economia do Brasil, um pas agroexportador. Num segundo enfoque, cabe mencionar a proteo legal das florestas considerada de forma indireta, vale dizer, como decorrncia de exigncias ambientais em relao a obras ou atividades. O ordenamento jurdico brasileiro, preocupado tanto com obras e atividades que no tenham passado por licenciamento ambiental por antigas ou ilegais estabeleceu a possibilidade de medidas de compensao ambiental para sua regularizao. De forma similar, a Administrao ambiental pode exigir de obras e atividades potencialmente causadoras de significativo impacto ambiental a adoo de medidas compensatrias. Num caso como noutro, uma das formas mais exigidas pelo poder pblico licenciante para compensar o dano ambiental a criao ou o apoio manuten4 Lei n. 4771/1965, de 15 de setembro de 1965, que Institui o novo Cdigo Florestal, DOU de 16 de setembro de 1965, que se pretende modificar pelo projeto de lei (PL) 1876/1999, relatado pelo deputado federal Aldo Rebelo, ao qual se agregam vrios outros PLs. Se no conceito clssico de atividade agrria esto apenas aquelas que relacionam o labor humano e a terra, com fins produtivos, pode-se considerar que essa ideia , hoje, ampliada, abarcando igualmente atividades relacionadas direta e indiretamente com a produo agrria insumos, servios, transformao assim como toda atividade econmica inerente ao imvel rural. Neste contexto podem-se considerar tambm como atividades agrrias, entre outras, o ecoturismo, a hotelaria rural, o turismo de aventura, assim como as atividades conservacionistas e preservacionistas.

180

A ECONOMIA VERDE NO CONTEXTO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL

o de unidades de conservao (UC), nos termos da lei que instituiu o sistema nacional de unidades de conservao (SNUC),6 instrumentos que nos remetem, uma vez mais, ao cuidado do direito ambiental brasileiro com referncia cobertura florestal no pas. E, justamente em relao s unidades de conservao institudas pela Unio, pelos estados federados, Distrito Federal ou pelos municpios vale ressaltar o terceiro enfoque que se pretende dar ao tema, no presente artigo. Trata-se da significativa diferena que existe entre as unidades de conservao consideradas em teoria e o que reflete a realidade do terreno, fato que se deve principalmente sua irregularidade, sob o ponto de vista fundirio. Vrias unidades de conservao ora se encontram sobre terrenos particulares, ora foram criadas em reas sub judice ou, simplesmente, inadequadas. Da porque contam, em teoria, com proteo legal sem, contudo, receberem, na prtica, aes de fiscalizao, incentivos, tampouco gesto adequada. Padecem, por conseguinte, dos efeitos do abandono, traduzidos na ocupao irregular, no desmatamento, na biopirataria, entre outros atos que poderamos considerar como de vandalizao do desenvolvimento sustentvel. Em mbito internacional, a seu turno, impende ressaltar que mesmo sendo globalmente incipiente a proteo das florestas existem convenes regionais de grande relevo, a exemplo do Tratado de Cooperao Amaznica ou da iniciativa comunitria Natura 2000, que se articulam, em nvel comunitrio, de forma pertinente com a proteo ambiental instituda no mbito do Conselho da Europa.7 Na ausncia de foro especfico competente em nvel global, discute-se sobre a proteo das florestas quando se fala em proteger a diversidade biolgica (CDB, 1992), quando se considera o combate desertificao (Conveno de Paris, 1994) e, j faz algum tempo, na seara das mudanas climticas. Ali se busca, via mecanismos de compensao de emisses de gases de efeito estufa (GEE), recompor a massa florestal ou, mesmo, manter as reas nativas intocadas ou com uso sustentvel, mediante remunerao aos seus detentores. A falta de texto internacional especfico para a proteo das florestas em mbito global , como todas as normas do direito internacional pblico, fruto da (falta de) vontade dos Estados para regulamentar o tema. Preferem, ao que tudo indica, fazer valer uma viso conservadora do conceito de soberania, que se espelha no princpio da soberania sobre o uso dos recursos naturais, exposto,
6 Lei n. 9985, de 18 de julho de 2000, que Regulamenta o art. 225, 1, incisos I, II, III e VII da Constituio Federal, institui o Sistema Nacional de Unidades de Conservao da Natureza e d outras providncias, DOU de 19 de julho de 2000. Caso das reas de proteo estabelecidas pela Conveno de Berna para a proteo da vida selvagem na Europa (1979).

APONTAMENTOS SOBRE A GESTO FLORESTAL NO BRASIL

181

por exemplo, na Declarao de Estocolmo (1972) e, desde ento, presente de maneira indelvel no seio das normas de direito internacional ambiental.8 , pois, nesse contexto que se apresenta a temtica ora exposta, abordada sob o plio da necessria articulao entre as esferas local e global de governana ambiental, no que tange especificamente aplicao do desenvolvimento sustentvel, como conceito inafastvel da gesto das florestas.9 O enfoque aqui dado, portanto, ir considerar tanto o cenrio brasileiro como o internacional, apresentando alguns dos desafios para a gesto sustentvel das florestas. Tal o caso do quadro normativo, das polticas pblicas, da questo fundiria, ademais do controle e do planejamento dos elementos que, direta ou indiretamente, pressionam negativamente a gesto florestal sustentvel. Ao final, a ttulo de sntese no exaustiva, sero apresentadas algumas propostas para que, em sua articulao e influncia no direito interno, o direito internacional do meio ambiente possa melhor apreender, em nvel global, mas tambm em nvel regional, a proteo das florestas incluindo-se os exemplos advindos do direito comunitrio e das normas mercosulinas de integrao. Passemos, pois, primeira parte desta abordagem, tratando de como se apresenta a gesto das florestas, inicialmente sob o ngulo do direito internacional e, em seguida, no direito brasileiro.

A gesto florestal no direito internacional e no direito brasileiro


O direito internacional do meio ambiente no chegou, em nvel global, a apreender de maneira adequada a gesto das florestas, apesar dos esforos expendidos durante a Conferncia do Rio de Janeiro (1992), pice da evoluo do direito internacional ambiental. Com efeito, os Estados ali reunidos no adotaram seno um documento de cunho abertamente declaratrio em relao gesto das florestas no mundo, num primeiro consenso global em torno ao tema. Esta caracterstica est claramente explicitada a partir de seu ttulo: Declarao de princpios com autoridade no juridicamente obrigatria para um consenso global sobre manejo, conservao e desenvolvimento sustentvel de todos os tipos de florestas.

Caso da Declarao de Estocolmo (1972), da Declarao da ONU sobre o direito ao desenvolvimento (1986), da Declarao do Rio de Janeiro (1992), da Conveno sobre a diversidade biolgica (1992), dentre outros documentos. Em direito brasileiro vale notar que, alm do Cdigo Florestal de 1965, ora na berlinda, temos a lei de concesso de florestas pblicas (lei n. 11.284/2006), que institui a sustentabilidade como princpio da gesto florestal.

182

A ECONOMIA VERDE NO CONTEXTO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL

Dita declarao, cujo objetivo contribuir para o manejo, a conservao e o desenvolvimento sustentvel das florestas e [...] propiciar suas mltiplas e complementares funes e usos,10 foca na cooperao internacional como instrumento necessrio para uma adequada gesto florestal no mundo. Cooperao que deve ser implementada sob vrios aspectos, como o caso da destinao de recursos e da transferncia de tecnologia aos Estados menos desenvolvidos economicamente, do fomento pesquisa, da capacitao institucional, assim como pela valorizao e pelo reconhecimento dos conhecimentos tradicionais associados aos produtos e servios florestais. Esses produtos e servios, na declarao, so considerados sob o plio do valor mltiplo das florestas, indicado nos seguintes usos florestais: madeira e seus subprodutos, gua, alimentos, forragem, remdios, combustvel, abrigo, emprego, lazer, habitat para a vida silvestre, diversidade de paisagens, sumidouros e reservatrios de carbono, alm de outros produtos florestais. A declarao, em todo caso, incentiva o uso racional da terra, incitando os Estados a adotarem polticas pblicas que se vinculem a esse objetivo, dentro de um contexto de sustentabilidade, tendo em vista o atendimento das necessidades sociais, econmicas, ecolgicas, culturais e espirituais das geraes presentes e futuras. E, mais, a elaborao de polticas pblicas nessa rea deve dar-se de forma transparente e participativa, considerando no apenas o papel vital de todos os tipos de florestas na manuteno do equilbrio e dos processos ecolgicos em nvel local, nacional, regional e global,11 como tambm sua funo social, notadamente em relao s populaes tradicionais e quelas que dependem diretamente, por sua condio socioeconmica, dos produtos e servios florestais. No que tange especificamente aos aspectos econmicos da gesto florestal no mundo, vale destacar que, no comrcio de produtos florestais, tanto em nvel interno quanto em nvel internacional, devem-se considerar os custos socioambientais dessa explorao, justamente diante da necessidade de conservao, manejo e utilizao sustentvel desses bens ambientais. Alis, no que tange conservao e preservao florestal, o texto de 1992 incentiva a remunerao por servios ambientais, alm de preocupar-se com a degradao florestal pela poluio. Em verdade, afirma, de uma parte, a necessidade de se remunerar os proprietrios rurais que mantenham as florestas j existentes ou que agreguem mais massa florestal s suas terras, tendo em vista o seu valor mltiplo. E, de outra parte, menciona a importncia de se controlar a
10 Cf. item b do prembulo. 11 Princpio 4.

APONTAMENTOS SOBRE A GESTO FLORESTAL NO BRASIL

183

poluio atmosfrica, em especial as chuvas cidas, diante de seu poder destrutivo das massas florestais.12 Pelo direito ambiental brasileiro, nota-se, contrariamente esfera internacional, que a proteo jurdica das florestas j tem um percurso trilhado faz algum tempo. O primeiro Cdigo Florestal do pas13 de 1934, vindo para regulamentar a ocupao do territrio rural brasileiro,14 considerando o binmio necessidades econmicas versus possibilidades ambientais. O Cdigo de 1934 instituiu as florestas como sendo bem de interesse comum a todos os brasileiros, status que condiciona o exerccio do direito de propriedade. Nesse sentido, merece destaque o fato de que as florestas ditas protetoras e as remanescentes eram tidas como de conservao perene e, em princpio, inalienveis. Esta sua condio desapareceria desde que o proprietrio da terra se obrigasse de per se, por seus herdeiros ou sucessores a mant-las conservadas, segundo os ditames da lei.15 O cdigo de 1934 falava, ainda, no direito de preempo do Poder Pblico em relao s terras particulares com cobertura florestal indivisa com terras e florestas pblicas,16 alm da possibilidade de expropriao das reas florestais. Contudo, o Cdigo apresentava matizes de uma viso ainda utilitarista do meio ambiente, ao permitir, por exemplo, que se indenizasse o proprietrio rural pelas reas que no pudessem ser aproveitadas, assim declaradas pelo Poder Pblico, por sua funo ecolgica.17 Note-se, ainda, que o uso de material lenhoso para o transporte ferrovirio ou fluvial exigia dos proprietrios de florestas contguas a essas vias de transporte autorizao prvia do Poder Pblico, nos termos do artigo 25 do decreto de 1934. Ocorre que esse mesmo dispositivo, em seu pargrafo primeiro, estabeleceu o silncio administrativo positivo relativo ao pleito de autorizao: em no respondendo a Administrao em 30 dias, estava a licena de desmate concedida. E mais, nas regies com grande cobertura florestal, o proprietrio deveria apenas dar conhecimento de seu empreendimento Administrao.18

12 Princpio 6, e, princpios 8 e 15, respectivamente. 13 Decreto n. 23.793, de 23 de janeiro de 1934, DOU de 21 de maro de 1935. 14 Note-se, entretanto, que, contrariamente ao Cdigo de 1965, cujas modificaes institudas pela lei n. 7803/1989, e que no se aplica s reas urbanas, o Cdigo de 1934 chega, mesmo, a incentivar a conservao de rvores nessas reas, nos termos de seu art. 18. 15 Nos termos dos arts. 4, 5 e 8 do Cdigo de 1934. 16 Art. 16 e par. nico. 17 Nos termos dos artigos 11 e pargrafo nico, assim como do artigo 12, do Cdigo de 1934. 18 Nos termos do artigo 25, 2.

184

A ECONOMIA VERDE NO CONTEXTO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL

Vale destacar, igualmente, os casos em que se verificava necessrio o reflorestamento de terras particulares, por sua topografia o dispositivo legal certamente se preocupou com a eroso nas encostas e nos topos de morro. Nesses casos, o proprietrio poderia se opor ao reflorestamento definido como necessrio pelo Poder Pblico, exsurgindo, da, o direito de expropriar a rea objeto de recomposio florestal. Todavia, se o reflorestamento fosse custeado pelo proprietrio, este teria direito a compensaes, como hoje se pretende com a remunerao por servios ambientais.19 Em todo caso, segundo RODRIGUES (2010:476): O grande problema para a efetivao desse Cdigo foi [...] ser o Ministrio da Agricultura competente para [...] efetuar a totalidade do inventrio florestal do territrio brasileiro, misso fundamental at hoje no inteiramente cumprida, apesar da moderna tecnologia disponvel, inclusive com a possibilidade de utilizao de satlites especiais. E, graas a isso, o Cdigo Florestal fracassou.20 No ano de 1965 foi adotado novo Cdigo Florestal, buscando trazer ao ordenamento jurdico brasileiro normas protetoras da cobertura florestal que contemplassem, de um lado, a necessria produtividade do campo que ento abrigava ainda grande parte da populao brasileira e, de outro, a ocupao das reas urbanas j poca em patognico inchao e desordenado crescimento. Tudo isso buscou o Cdigo de 1965 num contexto que, semelhana do Cdigo de 1934, considerava as florestas existentes no territrio nacional, assim como as demais formas de vegetao, como de utilidade s terras que revestiam. Foi a cobertura vegetal brasileira elevada condio de bem de interesse comum a todos os habitantes do pas, da que us-las em desrespeito s regras do Cdigo passou a configurar uso nocivo da propriedade.21 Pode-se dizer, sem margem de erro, que atualizando o Cdigo de 1934, o Cdigo de 1965 buscou lanar como princpio para o uso das terras brasileiras os matizes do que hoje se conhece por desenvolvimento sustentvel.

19 Cf. art. 13 e 1 do Cdigo de 1934. 20 Jos Eduardo Ramos Rodrigues, Cdigo Florestal e Unidades de Conservao, in FIGUEIREDO et. al. (Orgs.). Cdigo florestal 45 anos: estudos e reflexes. Curitiba: IBAP, 2010. 21 Art. 1 e par. n.

APONTAMENTOS SOBRE A GESTO FLORESTAL NO BRASIL

185

O elemento sustentabilidade permeando as esferas pblica e privada


Para alcanar esse desiderato, em sua verso original, o Cdigo de 1965 previu vrios instrumentos, dentre os quais se destacam: as reas e as florestas de preservao permanente, as reas de reserva legal, unidades de conservao, a proteo de espcies e espcimes arbreos, sanes de cunho administrativo e penal, incentivos fiscais, alm da obrigatoriedade da educao e da conscientizao ambiental. Ao longo dos anos, tais instrumentos mereceram algumas modificaes, alm de a norma ter incorporado outros, como o caso da servido ambiental de reas de floresta. As reas de preservao permanente (APP) esto definidas na atual verso do Cdigo de 196522 como sendo aquelas reas, cobertas ou no por vegetao nativa, que tm por funo ambiental preservar os recursos hdricos, a paisagem, a estabilidade geolgica, a biodiversidade, o fluxo gnico de fauna e flora, proteger o solo e assegurar o bem-estar das populaes humanas. Dessa definio legal nota-se que as APP existem de per se, ou seja, dependem apenas da configurao geomorfolgica do stio considerado, de suas caractersticas naturais. , portanto, irrelevante, estarem em reas pblicas ou privadas, urbanas ou rurais. Da por que, conforme SILVA (2010:265) a necessidade de preservar a vegetao nessas reas justamente para que no ocorram eroso e assoreamento dos rios, deslizamentos e inundaes que possam afetar a populao. Trata-se, portanto, de assegurar o bem-estar das populaes e a dinmica dos ecossistemas.23 J as florestas de preservao permanente so espaos, florestados ou no,24 assim definidos pelo Poder Pblico, e destinados a atenuar a eroso de terras; a fixar dunas; a formar faixas de proteo ao longo de rodovias e ferrovias; a auxiliar a defesa do territrio nacional; a proteger stios de excepcional beleza ou de valor cientfico ou histrico; a asilar exemplares da fauna ou flora ameaados de extino; a manter o ambiente necessrio vida das populaes silvcolas; ou, simplesmente, a assegurar condies de bem-estar pblico.25 Em seguida, vale mencionar as reas de reserva legal (RL) como sendo toda:

22 Com a modificao instituda pela Medida Provisria n. 2166/2001, que inseriu, entre outros, dois pargrafos ao artigo 1. Para as APPs em espcie, vide o artigo 2 do Cdigo, alm das resolues n. 302 e 303 do CONAMA. 23 Solange Teles da Silva, Cdigo florestal e a lgica do desenvolvimento sustentvel, in FIGUEIREDO et. al. (org.), Cdigo florestal 45 anos: estudos e reflexes. Curitiba: IBAP, 2010. 24 Se no florestados, a sua instituio como floresta de preservao permanente visa justamente recuperao dessas reas. 25 Art. 3 e incisos.

186

A ECONOMIA VERDE NO CONTEXTO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL

rea localizada no interior de uma propriedade ou posse rural, excetuada a de preservao permanente, necessria ao uso sustentvel dos recursos naturais, conservao e reabilitao dos processos ecolgicos, conservao da biodiversidade e ao abrigo e proteo de fauna e flora nativas. At 2001, as reas de RL variavam entre 20% e 50% da propriedade rural, nos termos do artigo 16 do Cdigo. Tal dispositivo previa, ainda, proteo especfica para as florestas de araucria, na Regio Sul do Brasil, ademais de se preocupar com as reas de caatinga, exigindo normas tcnicas especficas para o seu corte. A partir da Medida Provisria 2166/2001, o territrio nacional passou a ser modulado em 20%, 35% e 80%, para as reas de RL,26 o que se deu por presso internacional e, por bvio, causou, e continua causando, discusses acaloradas em torno do tema. Duas outras normas merecem destaque ao se comentar a sustentabilidade da gesto florestal no Brasil: a lei de gesto de florestas pblicas,27 de uma parte, e a lei da Mata Atlntica, de outra.28 A primeira, ao estabelecer as condies para a gesto de florestas pblicas, delineia princpios29 que nos remetem conservao, recuperao e ao uso sustentvel das florestas, respeitados os direitos das populaes tradicionais, num processo que deve primar pela transparncia.30 A lei aporta modificaes ao Cdigo de 1965, ao exigir, tambm para a explorao de florestas privadas, a adoo de tcnicas de conduo, de explorao, de reposio florestal e de manejo que sejam compatveis com os variados ecossistemas formados pela cobertura arbrea.31

26 80% para as propriedades na Amaznia Legal; 35% para as reas de cerrado na Amaznia Legal; 20% para o restante do territrio nacional. 27 Lei n. 11.284, de 2 de maro de 2006, publicada no DOU de 3 de maro de 2006, que Dispe sobre a gesto de florestas pblicas para a produo sustentvel; institui, na estrutura do Ministrio do Meio Ambiente, o Servio Florestal Brasileiro SFB; cria o Fundo Nacional de Desenvolvimento Florestal FNDF; altera as Leis nos 10.683, de 28 de maio de 2003, 5.868, de 12 de dezembro de 1972, 9.605, de 12 de fevereiro de 1998, 4.771, de 15 de setembro de 1965, 6.938, de 31 de agosto de 1981, e 6.015, de 31 de dezembro de 1973; e d outras providncias. 28 Lei n. 11.428, de 22 de dezembro de 2006, publicada no DOU de 26 de dezembro de 2006, que Dispe sobre a utilizao e proteo da vegetao nativa do Bioma Mata Atlntica, e d outras providncias. 29 Nos termos de seu artigo 2 e incisos. 30 Mencionando, especificamente, a lei n. 10.650/2003, que trata sobre o direito informao em matria ambiental. 31 Nos termos do artigo 19 do Cdigo de 1965, com a redao dada pela lei n. 11.284/2006. Dito dispositivo exige, outrossim, a aprovao da atividade exploratria pelo rgo ambiental competente.

APONTAMENTOS SOBRE A GESTO FLORESTAL NO BRASIL

187

No que tange lei 11.428, vinculada ao Cdigo de 1965 desde seu introito,32 nota-se que o objetivo geral da proteo e da utilizao da Mata Atlntica o desenvolvimento sustentvel, que se configura na explorao que garanta a perenidade dos recursos ambientais renovveis e dos processos ecolgicos, mantendo a biodiversidade e os demais atributos ecolgicos, de forma socialmente justa e economicamente vivel.33 A lei objetiva especificamente a salvaguarda da biodiversidade, da sade humana, dos valores paisagsticos, estticos e tursticos, do regime hdrico e da estabilidade social nas regies cobertas pelo bioma. Alm disso, a norma se preocupa em conciliar os elementos que, sob vrios aspectos, representariam conflitos com a proteo do bioma, a saber: as atividades agropecurias, as obras de infraestrutura de interesse nacional ou o crescimento urbano, seja ele formal ou informal.34 , portanto, inegvel ser o desenvolvimento sustentvel um objetivo das normas brasileiras de gesto florestal, tanto na esfera pblica, quanto na esfera privada. Sua efetividade, no entanto, depende da concorrncia de vrios fatores, dentre os quais os vrios desafios que passaremos a ver em seguida.

Desafios gesto sustentvel das florestas brasileiras


Vrios so os desafios que poderamos aqui elencar. Numa apertada classificao, relacionam-se, de um lado, ao conhecimento da real situao das florestas brasileiras. E, de outro lado, figuram os elementos que pressionam negativamente essa possibilidade de gesto. Conhecer a real situao do terreno imprescindvel para a sua gesto adequada, quem dir geri-lo de maneira sustentvel. Ocorre que esse conhecimento do que a realidade local ainda parco no Brasil, sob vrios aspectos. Podemos destacar, nesse sentido: a) o hiato entre os documentos que comprovam a propriedade de terras e a sua realidade, o que dificulta tanto a criao como a efetivao e manuteno de unidades de conservao no pas; b) a distncia entre o plano prtico e o ideal, quando se consideram os meios da fiscalizao ambiental brasileira, em todos os nveis; c) os mecanismos de compensao, adotados como instrumento pela legislao e frequentemente exigidos pelos

32 Nos termos do artigo 1: A conservao, a proteo, a regenerao e a utilizao do Bioma Mata Atlntica, patrimnio nacional, observaro o que estabelece esta Lei, bem como a legislao ambiental vigente, em especial a Lei n. 4.771, de 15 de setembro de 1965. 33 Artigo 3, V. 34 Vale notar que a norma trata especificamente, nos artigos 30 e seguintes, da proteo do bioma nas reas urbanas e nas regies metropolitanas.

188

A ECONOMIA VERDE NO CONTEXTO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL

rgos ambientais, tm suas fragilidades, em especial quando a informao e o controle das atividades impactantes no meio florestal so falhos. No que pertinente ao primeiro aspecto acima indicado, de se notar que h falhas graves no registro imobilirio brasileiro, em especial na Regio Norte do pas, local do bioma amaznico. Ditas falhas ensejam grande discrepncia entre as terras que se encontram formalmente registradas e o que h, realmente, no terreno. Segundo dados do Ministrio do Desenvolvimento Agrrio, so mais de 100 milhes de hectares de reas griladas no Brasil. Com isso, instala-se muito claramente no apenas insegurana jurdica para aqueles que creem ter o justo ttulo das terras que ocupam, mas tambm se apresenta livre a via para a prtica de atividades delituosas, ligadas grilagem de terras, como: explorao ilegal de madeira, biopirataria, trfico de animais silvestres, explorao do trabalho escravo e infantil. Quando se considera o tema, vale mencionar tanto a ao do Conselho Nacional de Justia (CNJ), que vem anulando registros irregulares de terras, como o programa Terra Legal, do Ministrio de Desenvolvimento Agrrio (MDA). Com a ao do CNJ, milhares de imveis rurais especialmente no Estado do Par tiveram seus registros anulados em 2010. J a ao do MDA busca regularizar na regio amaznica as propriedades rurais de pequeno e mdio porte,35 concedendo, assim, os ttulos dessas terras aos que as ocupam, o que possibilita ao Estado conhecer a sua destinao efetiva. Outro elemento que decorre dessa situao de insegurana jurdica a dificuldade em se criar e efetivamente manter UCs. Com efeito, no Brasil, segundo o Instituto Scio Ambiental (ISA): Grande parte das UCs brasileiras no se encontra com a situao fundiria resolvida. Isso significa que as terras de muitas das UCs de proteo integral no foram ainda de fato incorporadas ao patrimnio pblico, atravs da desapropriao e indenizao das propriedades particulares legtimas. Da mesma forma, muitas comunidades cuja ocupao da rea foi de boa f e anterior criao da UC de proteo integral ainda no foram reassentadas, conforme estipulado pela legislao, ou no obtiveram a concesso da Cesso de Direito Real de Uso (CDRU), nos casos de UCs de uso sustentvel de domnio pblico. O contrato de CDRU um documento cujo prazo pode ser estipulado, e que legitima o uso sobre a terra, dando direito moradia e utilizao
35 At 15 mdulos fiscais, ou aproximadamente 800 hectares.

APONTAMENTOS SOBRE A GESTO FLORESTAL NO BRASIL

189

dos recursos conforme plano de uso, mas no possibilita a venda da mesma, sendo transmitido apenas por carter hereditrio.36 necessrio e urgente, portanto, fazer uso dos mecanismos tcnicos de georreferenciamento e, com isso, regularizar as ocupaes do territrio rural brasileiro, para afastar a superposio de posses e de ttulos de propriedade. A partir da, o Estado pode ter em mos informaes precisas e teis no apenas para a efetiva instituio e manuteno de UCs, como tambm para melhor focar iniciativas de reforma agrria, de aquisio de terras para fins de assentamento ou, ainda, aes de fiscalizao do uso de florestas pblicas e privadas. Note-se que essas informaes tambm constituem ferramenta de grande utilidade para o cidado que desejar fazer uso de seus direitos de participao, no mbito dos processos pblicos decisrios, como de acesso justia, para fazer cumprir a legislao ambiental. Pelo segundo aspecto acima mencionado, trata-se de situao que no exclusividade brasileira, tendo em vista que a grande parte dos pases, imagem do que ocorre no Brasil, investe muito pouco em meio ambiente. Mais precisamente, entre zero e um por cento de seus respectivos oramentos pblicos.37 No caso brasileiro, o investimento pblico em meio ambiente, considerados todos os nveis de governo, apresenta-se em patamares anlogos. Segundo dados do IBGE para o ano 2000, na esfera federal foram gastos 0,42% do oramento; na esfera estadual, em mdia, 0,82%; e, na esfera municipal, igualmente em mdia, 0,57%.38 Ora, o contingenciamento de recursos pblicos para a rea ambiental leva sua inoperncia, tanto pela morosidade dos processos decisrios autorizaes, outorgas, licenciamentos como, de forma mais visvel, nas poucas aes de fiscalizao, que acabam por assegurar a j conhecida impunidade aos que degradam o meio ambiente. Para tanto tambm colabora o fato de que a legislao brasileira permite redues de multas ambientais, alm de inmeros

36 Para mais informaes sobre o tema aqui abordado, consultar o site do ISA, em http://uc.socioambiental. org/territ%C3%B3rio/regulariza%C3%A7%C3%A3o-fundi%C3%A1ria, acesso em 18 de junho de 2011. 37 A ttulo de ilustrao, PRIEUR (2004:33) comenta, em relao Frana, que o oramento do Ministrio do Meio Ambiente propriamente dito no representa seno uma parte nfima das despesas do Estado, pois todos os demais ministrios tm linhas oramentrias especficas consagradas ao meio ambiente (1,02% de seus oramentos em 1998). 38 A ttulo de comparao, o oramento francs para meio ambiente nesse mesmo ano equivalia a 0,3% do oramento total do Estado (PRIEUR, 2004:34). Para maiores informaes, consultar Estudos e Pesquisas. Informao Geogrfica. n. 4. Indicadores de Desenvolvimento Sustentvel. Brasil 2004. Rio de Janeiro: IBGE, 2004. Vide em especial a pgina 319 da publicao.

190

A ECONOMIA VERDE NO CONTEXTO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL

recursos, administrativos e judiciais, o que enseja a baixssima efetividade dos instrumentos punitivos previstos pela legislao ambiental. Cabe-nos mencionar, enfim, o terceiro aspecto indicado: a questo da compensao ambiental. Medidas de compensao podem ser exigidas pela Administrao ambiental tanto diante de fato consumado como em face de projeto de obra ou atividade potencialmente causadora de impactos ambientais. A compensao ambiental acontece, ainda, nos casos relativos s propriedades que no tm RL e, por conseguinte, devem compens-la noutra propriedade rural. As medidas de compensao exigidas pela Administrao num processo de licenciamento podem apresentar-se sob vrias formas, quais sejam, custeio de projetos socioambientais, realizao de aes de educao ambiental, recuperao de reas degradadas, criao de UCs, dentre tantas outras possibilidades.39 O leque , por certo, amplo, entretanto de se notar que, na maioria das vezes, exige-se a criao ou a destinao de recursos a uma UC, o que se inscreve, alis, como obrigao para o empreendedor nos casos de licenciamento ambiental de empreendimentos de significativo impacto ambiental.40 E, em se tratando de RL, o Cdigo de 1965 estatui em seu artigo 44, III, ser a compensao ambiental uma das modalidades para que o proprietrio ou possuidor rural que no tenha RL se veja em situao regular. Para tanto, deve apresentar para aprovao do rgo ambiental rea equivalente em importncia ecolgica e extenso, desde que pertena ao mesmo ecossistema e esteja localizada na mesma microbacia. Ora, se para esta ltima modalidade compensatria podemos ter relativo sucesso na fiscalizao, para a primeira delas vrios fatores concorrem negativamente. Com efeito, como j se asseverou, h grande dificuldade em se fiscalizar o efetivo cumprimento da legislao ambiental no Brasil e, de maneira similar, das aes pontuais que concernem s medidas de compensao ambiental. Note-se, ainda, que a tambm j citada dificuldade em relao propriedade efetiva das terras no pas leva criao de UCs que nunca sero geridas, porque no demarcadas nem tituladas, ou a investimentos em UCs que existem apenas em teoria. Considerados ambos os casos de compensao ambiental, vemos uma vez mais demonstrada, na inoperncia do sistema de gesto pblica ambiental, o colapso de instrumentos legais cuja finalidade interessante, mas cujos resultados poderiam e deveriam ser louvveis.

39 Consultar, a esse respeito, o artigo 36 da lei 9985/2000, que institui o Sistema Nacional de Unidades de Conservao (SNUC), assim como o artigo 33 do decreto 4340/2002. A lei sobre o bioma Mata Atlntica traz, igualmente, a compensao ambiental como instrumento, em seu artigo 17. 40 Nos termos do artigo 36 da lei do SNUC.

APONTAMENTOS SOBRE A GESTO FLORESTAL NO BRASIL

191

Cabe-nos, agora, passar aos elementos que acabam por pressionar, ainda que indiretamente, a gesto florestal brasileira e que, apesar do quadro normativo em vigor, no apenas buscam desmantelar como efetivamente desmantelam os esforos em prol da sustentabilidade das atividades que, direta ou indiretamente, impactam as nossas florestas.

Elementos de presso
No que tange aos elementos que pressionam negativamente a cobertura florestal no Brasil, podemos considerar pelo menos trs de grande relevo tanto no cenrio interno como no internacional. Primeiramente, destaca-se o setor produtivo, especialmente a produo rural. Responsvel por grande parte das exportaes brasileiras quando se fala em agronegcio, e pela alimentao de mais de da cesta bsica dos brasileiros, quando o assunto agricultura familiar, a produo rural se destaca no pas como atividade econmica de inegvel importncia. Ocorre que h, em particular no presente momento, difcil convivncia entre parte do setor agropecurio e as normas e polticas pblicas atinentes gesto florestal, tendo em vista o que j foi delineado em sede introdutria, vale dizer, a proposta de modificao do Cdigo Florestal de 1965. Essa proposta no visa, de forma alguma, a insculpir a sustentabilidade na produo agropecuria nacional, visto como promove a reduo das reas protegidas, sejam elas de preservao permanente ou de reserva legal chegando, mesmo, a isentar de RL as propriedades rurais com at quatro mdulos fiscais alm de, ainda mais retrogradamente, anistiar de qualquer punio os que j desmataram e nunca optaram pela recuperao trintenria de suas reas de RL. As discusses na Cmara dos Deputados ensejaram, com base em critrios polticos, que o Governo Federal prorrogasse por mais seis meses o decreto que anistia multas ambientais pelo descumprimento do Cdigo de 1965.41 Reformar o cdigo na forma e nos termos atuais significa ignorar a importncia dessa norma para o futuro do pas. Principalmente se considerado o fato de que o Cdigo de 1965 faz as vezes de norma federal que ordena o territrio, na ausncia de lei que trate da poltica nacional de ordenamento territorial.42 E, ainda, vale lembrar que o projeto de Cdigo Florestal que se discute no
41 Note-se, nesse sentido, que a nota oficial do Palcio do Planalto para justificar essa prorrogao se apresenta da seguinte forma: A definio da nova data atende a uma solicitao dos lderes partidrios no Senado Federal, onde est em anlise o projeto do Novo Cdigo Florestal. 42 Existe apenas projeto de poltica nacional de ordenamento territorial que se encontra em discusso no Ministrio da Integrao Nacional. Como marco normativo, vige o decreto n. 4297/2002, publicado no

192

A ECONOMIA VERDE NO CONTEXTO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL

conta com a participao do povo brasileiro, j que no se realizam audincias pblicas nas unidades federativas, tampouco no Congresso Nacional. Uma vez aprovada no Congresso Nacional, essa proposta por certo representar, num futuro no muito distante, problemas, tanto para os agricultores e pecuaristas individualmente considerados, como para o Brasil, enquanto Estado na ordem internacional. Para os primeiros, tendo em vista a importncia de um mnimo equilbrio ecolgico, dado pelas florestas, para as suas atividades econmicas. Para o pas, quando se consideram os compromissos internacionais em matria de reduo de emisses de gases de efeito estufa, alm do comrcio internacional, que exige cada vez mais produtos certificados. Em segundo lugar, vale ressaltar outro elemento de presso conhecido no apenas no Brasil, como em vrios outros pases: a expanso urbana. Desde 2006 o mundo ultrapassou a barreira dos 50% de habitantes vivendo em reas urbanas. Essa realidade ainda mais impactante em pases considerados emergentes caso do Brasil onde o ndice de populao urbana de mais de 80%43 e o acesso aos servios pblicos essenciais precrio, pela falta de investimentos e planejamento. O que tambm enseja um avano descontrolado da zona urbana seja ela formal ou no sobre o meio natural. Especificamente no caso brasileiro, merece destaque o fato de que instrumentos previstos pela lei florestal as APPs e as reas de RL estabelecem um estreito ponto de contato entre zona urbana e rural. Por certo, mesmo que o Cdigo de 1965 no se aplique s zonas urbanas, ele acaba definindo as reas no edificveis numa cidade, assim como impe s reas de expanso urbana a acolhida da RL das propriedades rurais de outrora. E faz isso certamente numa preocupao com a proteo e a ocupao sustentvel do meio natural, mas, sobretudo, buscando garantir a segurana das populaes urbanas, impedindo a ocupao de reas de risco. A realidade em meio urbano, entretanto, bem distinta, tendo em vista que as cidades brasileiras comportam, segundo MARICATO (2000:9), verdadeiras bombas socioecolgicas, que se devem ausncia do Estado no planejamento e no fornecimento de infraestrutura mnima para garantir a dignidade das populaes urbanas carentes no pas44 que se veem, conforme a autora, imbudas de um direito invaso, mas no de um direito cidade.
DOU de 11 de julho de 2002, que Regulamenta o art. 9, inciso II, da Lei n 6.938, de 31 de agosto de 1981, estabelecendo critrios para o Zoneamento Ecolgico-Econmico do Brasil ZEE, e d outras providncias. 43 Neste pas, o ltimo recenseamento mostra um nmero de 84% de urbanos. 44 Nesse sentido, segundo a autora: Concentrao territorial homogeneamente pobre (ou segregao espacial), ociosidade e ausncia de atividades culturais e esportivas, falta de regulao social e ambiental, precariedade urbanstica, mobilidade restrita ao bairro, e, alm dessas caractersticas todas, o desemprego

APONTAMENTOS SOBRE A GESTO FLORESTAL NO BRASIL

193

Temos, portanto, na ocupao urbana do territrio uma grande ameaa gesto florestal sustentvel no Brasil, e isso apesar do Estatuto da Cidade, norma que veio em 2001 para disciplinar minimamente a ocupao dos espaos urbanos no pas, mas que, ao inserir a regularizao fundiria e a urbanizao de reas ocupadas por populaes de baixa renda como diretrizes da poltica urbana, estimula o uso nocivo da propriedade e incentiva a indstria dos loteamentos clandestinos ou irregulares (CUSTDIO, 2002:215). Por fim, cabe-nos destacar como as grandes obras de infraestrutura influenciam negativamente na gesto florestal brasileira. Em especial quando o tema sustentabilidade est em pauta. Atualmente contam-se alguns canteiros de obras no Brasil que se inserem no chamado Programa de Acelerao do Crescimento (PAC) do Governo Federal. Este programa, lanado ainda no segundo mandato do ento presidente Lus Incio Lula da Silva, tem por mote reverter o dficit de infraestrutura que acompanha o brasileiro desde muitos anos. Nesse mbito, podem-se enumerar, para o setor de transporte, as concesses de estradas e de aeroportos iniciativa privada, assim como a diversificao dos meios de transporte, com a retomada da via frrea. Para o setor energtico, o relanamento do programa nuclear brasileiro e a construo de novas usinas hidreltricas, caso de Santo Antnio, Jirau e Belo Monte. Em relao ao Nordeste do pas, a resposta vem com a transposio do rio So Francisco. Ora, parte o carter poltico-eleitoreiro do PAC e do anncio da realizao dessas grandes obras de infraestrutura, seus efeitos nocivos sob todos os aspectos do desenvolvimento sustentvel so evidentes. Assim como evidente a avidez dos setores pblico e privado em realizar essas obras, ainda que os estudos de impacto ambiental evidenciem custos socioambientais altssimos ou que a anlise fria do investimento demonstre a inconsistncia dos subsdios governamentais, sob o ponto de vista do custo benefcio. H, portanto, em cada uma dessas obras, graves leses ao meio natural e claramente s florestas que vm sendo oficialmente minimizadas, at mesmo pela previso legal expressa.45 Merece destaque, nesse mbito, o caso da usina hidreltrica de Belo Monte, no Par, que objeto de constantes crticas da populao local e de personalidades, de aes do Ministrio Pblico Federal visando a paralisao das obras
crescente que, entre outras consequncias, tende a desorganizar ncleos familiares e enfraquecer a autoridade do pas: essa a frmula das bombas socioecolgicas. impossvel dissociar o territrio das condies socioeconmicas e da violncia. 45 No demais ressaltar que, tanto no Cdigo de 1965 como na lei da Mata Atlntica, o interesse social de que se revestem por presuno legal as grandes obras de infraestrutura, suficiente para autorizar o desmate, inclusive de APPs.

194

A ECONOMIA VERDE NO CONTEXTO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL

e, recentemente, de denncia de violao de direitos humanos, pelo Brasil, Comisso Interamericana de Direitos Humanos.

Consideraes finais
Diante do que foi aqui abordado, resta claro que, se em nvel internacional falta um quadro normativo global especfico para a proteo das florestas, em nvel brasileiro esse arcabouo existe. Entretanto, ressalve-se que os dois ordenamentos caminham em sentido inverso: em nvel internacional, as florestas tendem a receber amparo efetivo do direito, enquanto em nvel brasileiro, esse amparo tende a se esmaecer, com as reformas propostas ao Cdigo Florestal de 1965. Ao nos indagarmos sobre o que motiva tais elementos, podemos pensar, em nvel internacional, na efetivao do princpio da integrao, pela prpria horizontalidade da temtica ambiental que, claro, se deve s caractersticas do meio ambiente natural e humano que no se pode fragmentar. Note-se, ademais, no em tom alarmista, mas de progressiva conscientizao, que os fruns internacionais tm discutido de maneira cada vez mais intensa a temtica ambiental e, especificamente, os impactos negativos do desmatamento e da m gesto florestal sobre o clima, seu papel na criao e incremento dos riscos naturais e tecnolgicos, sua relao com o ciclo hidrolgico, enfim, seus efeitos sobre o meio e a sade humana. Demais disso, na Conferncia Rio + 20, est evidente o papel da gesto sustentvel das florestas, a partir de temas como a economia verde em prol da eliminao da pobreza e da promoo do desenvolvimento sustentvel. Ainda no chegou, contudo, o momento da adoo de texto cogente em relao proteo florestal. Cremos, entretanto, que tal documento no tarde a ser adotado em nvel internacional, ainda que de forma indireta. Em nvel brasileiro, o retrocesso na legislao ambiental se deve, sobretudo, histrica renitncia em se cumprir com as regras, caracterstica que faz do Cdigo de 1965, como de vrias outras normas, letras mortas. Alie-se essa caracterstica viso estreita, individualista e acfala de parte do setor do agronegcio, e temos a aprovao por enquanto na Cmara dos Deputados de projeto de lei que reduz a proteo florestal e anistia os que desmataram ilegalmente. Essa flexibilizao na legislao brasileira vai de encontro s tendncias do cenrio internacional e, por conseguinte, representar problemas futuros para o Brasil em vrios temas da agenda internacional, como o caso da seara comercial, das discusses sobre mudanas climticas, do meio ambiente em geral e das florestas, especificamente. Retroceder na legislao ambiental interna ,

APONTAMENTOS SOBRE A GESTO FLORESTAL NO BRASIL

195

portanto, malferir compromissos, ainda que voluntrios, assumidos em nvel internacional, alm de minar o desenvolvimento sustentvel. O que se fez em nvel internacional, com a adoo de princpios expressamente voluntrios, talvez no tenha sido apenas um mau acordo entre pases, mas uma estratgia inteligente: em no sendo obrigatria a Declarao sobre as Florestas, no se poderia exigir sua efetividade, tampouco sua eficcia. Essa declarao, entretanto, acabou por se mostrar eficaz, integrando-se aos ordenamentos jurdicos e s polticas pblicas florestais de vrios pases. E a conferncia Rio + 20 ser, talvez, o momento propcio para que esses princpios se tornem cogentes. Nas discusses de verdadeiras polticas pblicas mundiais de meio ambiente, os Estados no podem seguir se escondendo atrs da velha noo de soberania capaz de acobertar os mais variados tipos de interesses e presses deixando que a vontade poltica de cada um determine a efetividade do direito internacional ambiental. O mesmo vale para o que ocorre em direito interno. O intercmbio, ou o dilogo, entre as duas esferas de governana a local e a global se faz, portanto, necessrio para buscar uma proteo otimizada do meio ambiente, seja ele humano ou natural. Em todo caso, h que se considerar como pano de fundo o princpio da no regressividade das normas ambientais, tendo em vista ser o direito ao meio ambiente um verdadeiro direito humano.

Recomendaes normativas
Juridicizao da Declarao de Princpios com autoridade no juridicamente obrigatria para um Consenso Global sobre Manejo, Conservao e Desenvolvimento Sustentvel de todos os tipos de Florestas. Adoo de conveno internacional ou, pelo menos, de mecanismos de implementao e accountability da Declarao de 1992. Discutir o tema e efetivamente reforar as instituies de proteo do meio ambiente, em nvel internacional, mas tambm em nvel interno. Inserir, como recomendao na Declarao do Rio de Janeiro de 2012, que os Estados estabeleam exigncias socioambientais nas relaes bi ou multilaterais que envolvam comrcio de commodities. Traabilidade de produtos com vistas sustentabilidade, com a necessidade de estandartizao de dados, de referncias etc. e vnculo com normas internas de ordenamento territorial. Privilegiar, com preos mais interessantes, possibilidade de subsdios e de eliminao de barreiras para produtos agrcolas sustentveis. Estabelecer certificao socioambiental.

196

A ECONOMIA VERDE NO CONTEXTO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL

Para a madeira, pensar no modelo da Unio Europeia FLEGT como possvel padro mundial. Uma vez reconhecido em nvel internacional o direito humano ao meio ambiente, deve-se reforar a importncia das cortes internacionais de direitos humanos para julgar questes atinentes degradao ambiental. Possibilitar o efetivo acesso justia em matria ambiental, como ocorre na Corte Europeia de Direitos Humanos, em virtude do princpio da interpretao evolutiva dos casos. Possibilidade de recomendaes relativas a danos ambientais, no seio do Conselho de Direitos Humanos da ONU e em conselhos ou comisses do sistema regional de proteo aos Direitos Humanos. Considerar, para os sistemas global e regionais, diante de violao do direito humano ao meio ambiente, que os conselhos ou comisses possam, juntamente com o Estado violador, sopesar o justo equilbrio entre a garantia do direito e, por exemplo, as questes de interesse nacional v.g., obras de infraestrutura com graves impactos ambientais. Reforar o conceito de desenvolvimento sustentvel, colocando-o como objetivo a ser alcanado nas relaes internacionais, retirando a sua dependncia da vontade poltica dos Estados o que consta expressamente do relatrio Brundtland (1987). O desenvolvimento sustentvel deve ser o fio condutor que permeia todas as negociaes internacionais, pouco importando o assunto. Os Estados devem ser incitados a investir em meio ambiente quantias que sejam minimamente coerentes em relao aos seus objetivos e desafios. Dar seguimento implementao do princpio de integrao, em nvel internacional. Ensejar a viabilidade de debater horizontalmente o tema da proteo das florestas, como, alis, j vem sendo feito em sede de mudanas climticas ou de proteo da biodiversidade. Os Estados devem adotar, em nvel internacional, compromisso relativo promoo, em seus respectivos territrios, do adequado ordenamento territorial. Devido grande quantidade de seres humanos que vivem nas cidades, a temtica urbana deve relacionar-se diretamente com as discusses internacionais para a proteo do meio ambiente. Deve-se propor, minimamente, por ocasio da Rio + 20, que os Estados promovam em suas normas internas a integrao entre os meios humano e natural.

APONTAMENTOS SOBRE A GESTO FLORESTAL NO BRASIL

197

Referncias
BRASIL. Decreto n. 23.793, de 23 de janeiro de 1934, DOU de 21 de maro de 1935. _____. Decreto n. 4297/2002, publicado no DOU de 11 de julho de 2002, que Regulamenta o art. 9, inciso II, da Lei n 6.938, de 31 de agosto de 1981, estabelecendo critrios para o Zoneamento Ecolgico-Econmico do Brasil ZEE, e d outras providncias. _____. Decreto n. 6961/2009, de 17 de setembro de 2009, DOU de 18 de setembro de 2009, que Aprova o zoneamento agroecolgico da cana-de-acar e determina ao Conselho Monetrio Nacional o estabelecimento de normas para as operaes de financiamento ao setor sucroalcooleiro, nos termos do zoneamento. _____. Estudos e Pesquisas. Informao Geogrfica. n. 4. Indicadores de Desenvolvimento Sustentvel. Brasil 2004. Rio de Janeiro: IBGE, 2004. _____. Lei n. 4771/1965, de 15 de setembro de 1965, que Institui o novo Cdigo Florestal, DOU de 16 de setembro de 1965. _____. Lei n. 9985, de 18 de julho de 2000, que Regulamenta o art. 225, 1, incisos I, II, III e VII da Constituio Federal, institui o Sistema Nacional de Unidades de Conservao da Natureza e d outras providncias, DOU de 19 de julho de 2000. _____. Lei n. 11.284, de 2 de maro de 2006, publicada no DOU de 3 de maro de 2006, que Dispe sobre a gesto de florestas pblicas para a produo sustentvel; institui, na estrutura do Ministrio do Meio Ambiente, o Servio Florestal Brasileiro SFB; cria o Fundo Nacional de Desenvolvimento Florestal FNDF; altera as Leis nos 10.683, de 28 de maio de 2003, 5.868, de 12 de dezembro de 1972, 9.605, de 12 de fevereiro de 1998, 4.771, de 15 de setembro de 1965, 6.938, de 31 de agosto de 1981, e 6.015, de 31 de dezembro de 1973; e d outras providncias. _____. Lei n. 11.428, de 22 de dezembro de 2006, publicada no DOU de 26 de dezembro de 2006, que Dispe sobre a utilizao e proteo da vegetao nativa do Bioma Mata Atlntica, e d outras providncias. CUSTDIO, Helita Barreiro. Estatuto da Cidade e Incompatibilidades Constitucionais, Urbansticas e Ambientais. In Frum de Direito Urbano e Ambiental, n. 03, maio/junho de 2002. KISS, Alexandre; BEURIER, Jean-Pierre. Droit international de lenvironnement. Paris: Pedone, 2000. LEME MACHADO, Paulo Affonso. Direito ambiental brasileiro. 19. ed. So Paulo: Malheiros, 2011.

198

A ECONOMIA VERDE NO CONTEXTO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL

MARICATO, Ermnia. Metrpole, legislao e desigualdade. In Estudos avanados, 17 (48) 2003. _____. Urbanismo na periferia do mundo globalizado. Metrpoles brasileiras. In So Paulo em perspectiva, 14 (4) 2000. PRIEUR, Michel. Droit de lenvironnement. Paris: Dalloz, 5. ed., 2004. RODRIGUES, Jos Eduardo Ramos. Cdigo Florestal e Unidades de Conservao, in FIGUEIREDO, Purvin de et al. (Orgs.), Cdigo florestal 45 anos: estudos e reflexes. Curitiba: IBAP, 2010. SILVA, Solange Teles da. Cdigo florestal e a lgica do desenvolvimento sustentvel, in FIGUEIREDO, Purvin de et. al. (Orgs.), Cdigo florestal 45 anos: estudos e reflexes. Curitiba: IBAP, 2010.

B) A QUESTO FUNDIRIA REGULARIZAO FUNDIRIA NA AMAZNIA NO CONTEXTO DAS MUDANAS CLIMTICAS1


JOS HEDER BENATTI2

Introduo. 1 O cenrio internacional e as presses contraditrias entre proteger o meio ambiente e desmatar para produzir. 2 A regularizao fundiria e o debate sobre justia social e proteo ambiental. 3 Uma nova metodologia para regularizar: a Varredura Fundiria Territorial. 4 Outras aes complementares regularizao fundiria. Concluso.

Introduo
O Brasil tem se destacado no cenrio internacional desde a realizao da ECO 92, no Rio de Janeiro, e a assinatura da Conveno Quadro da Organizao das Naes Unidas (ONU) sobre Mudanas Climticas CQNUMC.3 Com a aprovao da Lei 12.187, de 29 de dezembro de 2009, que instituiu a Poltica Nacional sobre Mudana do Clima,4 o pas reconheceu as mudanas climticas como um problema ambiental real e global e tambm o papel das atividades humanas nas mudanas climticas, alm da necessidade de cooperao internacional no assunto; assim como estabeleceu objetivos e metas nacionais para a

As ideias contidas nesse trabalho foram apresentadas na Jornada Internacional Preparatria para a Rio +20, promovida pelo Programa de Direito e Meio Ambiente da Fundao Getulio Vargas, Rio de Janeiro, nos dias 24 e 25 de junho de 2011. Doutor em Cincia e Desenvolvimento Socioambiental pela Universidade Federal do Par (UFPA). Mestre em Direito pela UFPA. Professor de Direito Agroambiental na UFPA. Pesquisador do CNPq. Foi presidente do Instituto de Terra do Par Iterpa, durante o quadrinio 2007 a 2010. Membro da Comisso de Direito Ambiental da International Union for Conservation of Nature IUCN e do Instituto O Direito por um Planeta Verde. O Brasil foi o primeiro Estado-nao a assinar a CQNUMC, em 4 de junho de 1992. Em 28 de fevereiro de 1994, foi ratificada pelo Congresso Nacional pelo Decreto Legislativo N1, de 3 de fevereiro de 1994, e promulgada pelo Decreto N2.652, de 1 de julho de 1998. A Conveno entrou em vigor no Brasil em 29 de maio de 1994, 90 dias aps a ratificao pelo Congresso. A Poltica Nacional de Mudanas Climticas defende uma meta de reduo de emisses de Gases de Efeito Estufa GEEs em territrio nacional em torno de 36,1 % a 38,9% at o ano de 2020. Alguns estados tambm j aprovaram suas polticas, tais como So Paulo, Mato Grosso e Amazonas.

200

A ECONOMIA VERDE NO CONTEXTO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL

estabilizao dos gases de efeito estufa num nvel em que a atividade humana no interfira seriamente com o sistema climtico. Esse debate ganha maior relevncia com a realizao da Conferncia da ONU sobre o Desenvolvimento Sustentvel, que ocorrer no Rio de Janeiro, de 28 de maio a 6 de junho de 2012. Chamada de Rio+20, a Conferncia receber lderes de todo o mundo para discutir o desenvolvimento sustentvel e a economia verde. Para alguns cientistas, vivemos a poca do Antropoceno, em substituio era do Holoceno. Paul Crutzen, eminente qumico atmosfrico, afirma que estamos em uma era na qual a interferncia humana tem a fora de mudanas geolgicas. Segundo os estudos de Erle Ellis, ecologista da Universidade de Maryland, em Baltimore (EUA), a vasta maioria dos atuais ecossistemas do planeta foi modificada pelo ser humano. Portanto, os biomas antropognicos esto espalhados pela Terra de uma maneira diferente dos arranjos ecolgicos do mundo pr-humano.5 Consequentemente, para os que defendem a teoria do Antropoceno, os seres humanos no esto apenas se espalhando pelo planeta, mas modificando o seu funcionamento.6 No contexto internacional, o Brasil apresenta um perfil de emisses diferente do que encontrado nos pases desenvolvidos, onde as emisses provenientes da queima de combustveis fsseis representam a maior parte das emisses de CO2. Em nosso pas, 76% advm das atividades da mudana no uso da terra e florestas, enquanto os 23% restantes decorrem das demais atividades, que incluem: queima de combustveis do setor energtico; queima de combustveis do setor industrial; queima de combustveis do setor de transportes; queima de combustveis outros setores; emisses fugitivas e processos industriais.7 Portanto, para o Brasil cumprir mais rpido as metas estipuladas, precisa de polticas pblicas eficazes para diminuir o desmatamento e a degradao das
5 Pesquisadores tm destacado a interdependncia entre diversidade biolgica e cultural, pois deve-se levar em conta que as culturas so construdas com base nos elementos da natureza, ao mesmo tempo em que influenciam o desenvolvimento e a conservao da natureza. Podemos citar como exemplo os estudos de BALICK, M. J. Traditional Knowledge: lessons form the past, lessons for the future. In: Conference on Biodiversity and Biotechnology and the Protection of Tradicional Knowledge, 2003, Washington D.C., Washington University. Disponvel: <http://law.wustl.edu/centeris/Papers/Biodiversity/PDFWrdDoc/Balick.doc>. Acesso em: 15 maio 2011; e de POSEY. D. A. Indigenous knowledge, biodiversity, and international rights: learning about forest from the Kayap Indians of the Brazilian Amazon. In: PLENDELEITH, K. (Org.). Indigenous knowledge and ethics: a Darrel A. Posey Reader. Londo: Routledge, 2004, p. 133-140. O Antropoceno Anlise The Economist. In: Carta Capital. Ano XVI, n 649, 8 jun. 2011, p. 55-59. BRASIL, IPEA. Perspectivas sobre as negociaes de mudana climtica e seus impactos na poltica brasileira. Comunicado do IPEA, n 45. Disponvel em: <http://agencia.ipea.gov.br/images/stories/ PDFs/100422_comunicadoipea_n_45.pdf/>. Acesso em: 17 fev. 2011.

6 7

REGULARIZAO FUNDIRIA NA AMAZNIA NO CONTEXTO DAS MUDANAS CLIMTICAS

201

florestas. Nesse contexto, ganha importncia o desafio institucional de implementar a poltica de regularizao fundiria e as demais polticas no mbito de proteo da floresta. O objetivo deste texto debater qual a relevncia da regularizao fundiria no combate ao desmatamento e, consequentemente, como poltica importante para colaborar no cumprimento das metas de diminuio da emisso de CO2 e estimular atividades de conservao e manejo sustentvel das florestas.

1. O cenrio internacional e as presses contraditrias entre proteger o meio ambiente e desmatar para produzir
Dois cenrios internacionais precisam ser analisados para se pensar uma estratgia institucional a fim de se preparar para os novos desafios que esto se apresentando. O primeiro deles diz respeito questo ambiental e ao aquecimento global. A discusso da mudana climtica um fator condicionante e permeia a formulao de polticas e aes pblicas brasileiras. Na Conferncia das Partes Signatrias da Conveno-Quadro sobre Mudanas Climticas COP 15, realizada em Copenhague, em 2009, o Brasil se comprometeu com o acordo que prope que os pases reconheam a necessidade de reduzir as emisses de gases de efeito estufa para estabilizar o clima em +2C. Outra meta assumida durante a COP 15 foi o compromisso de reduzir 80% dos ndices anuais de desmatamento na Amaznia Legal e 40% no bioma Cerrado, alm de diminuir as emisses totais do pas em 38,9% at 2020.8 No podemos esquecer tambm a preocupao nacional e internacional com a destruio das florestas, em particular da Floresta Amaznica. Portanto, as aes devem estar alinhadas aos esforos do Governo Federal e da sociedade brasileira em liderar o debate ambiental com boas prticas, a proteo dos recursos naturais e o desenvolvimento socialmente justo e ambientalmente equilibrado. O segundo cenrio a ser analisado est relacionado aos preos dos alimentos. No contexto internacional de produo de alimentos e segurana alimentar, a FAO, agncia da ONU para Alimentos e Agricultura, publicou, em abril de 2011, o ndice de preos de alimentos relativo a janeiro de 2011. Os dados indicam que os valores de alguns produtos carne, laticnios, cereais, leos e
8 No podemos esquecer que, durante a 10a Conferncia das Partes da Conveno da Biodiversidade das Naes Unidas, o Brasil defendeu a disponibilizao dos recursos necessrios para que a perda da biodiversidade do planeta seja eliminada a partir de 2020.

202

A ECONOMIA VERDE NO CONTEXTO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL

acar chegaram ao patamar mais alto, tanto em termos nominais quanto deflacionados, desde que a agncia passou a acompanhar a variao das cotaes, em 1990. Os aumentos dos preos dessas commodities e as exportaes recordes brasileiras no setor agropecurio, com US$ 76,4 bilhes, indicam a perspectiva de que os preos no baixaro to cedo. No mesmo sentido, o Banco Mundial apresentou, em abril de 2011, estudos que apontam os novos aumentos nos preos globais dos alimentos, e afirmou que a alta dos preos pode colocar milhes de pessoas em diversos pases em situao de pobreza extrema. A FAO tem alertado para a necessidade de elevar a produo de alimentos para suprir as necessidades das pessoas no ano de 2050. Segundo o rgo da ONU, at 2050 ser necessrio aumentar em 70% nos pases em desenvolvimento, 100% a produo mundial de milho, oleaginosas, acar e carnes. Um cenrio plausvel considerar que o Brasil continuar ganhando participao de mercado at 2050. A produo de carnes, soja, milho, algodo e acar dever continuar a crescer ou, pelo menos, haver um mercado internacional vido a consumir esses produtos.9 Esse quadro internacional, com repercusses no territrio nacional, acaba tendo efeitos na estrutura fundiria brasileira e, consequentemente, na disputa pela terra e pelos recursos naturais renovveis e no desmatamento da floresta, ou seja, na elevao das emisses de CO.2 Portanto, sem levar em considerao os aspectos sociais e polticos internos, o cenrio internacional est pressionando o preo das commodities agrcolas, o que por sua vez tensionar os preos dos imveis rurais para cima, devido ao aumento da procura por terra, o que pode agravar ainda mais o conflito rural, elevando o nmero de mortes nas disputas fundirias e tambm o desmatamento da floresta.10
9 Deve-se adicionar o crescente interesse do Brasil na produo do biodiesel, combustvel biodegradvel derivado de fontes renovveis, de dezenas de espcies vegetais das quais pode ser produzido. Dentre elas, se destacam a mamona, o dend (palma), o girassol, o babau, o amendoim, o pinho manso e a soja. Mesmo que no momento a produo do biodiesel no esteja direcionada ao mercado internacional, o consumo interno pode ser significativo e pressionar por mais terra para o plantio. As vantagens apresentadas para introduzir o biodiesel que o mesmo aumentar a participao de fontes limpas e renovveis em matriz energtica brasileira, colocando o Brasil numa posio ainda mais privilegiada nesse aspecto, no cenrio internacional. Em mdio prazo, o biodiesel pode tornar-se importante fonte de divisas para o pas, somando-se ao lcool como fonte de energia renovvel que o Brasil pode oferecer comunidade mundial. Para produzir biodiesel tambm ser necessrio utilizar mais terras para plantar, o que ser mais um ingrediente pressionando a elevao do preo da terra. 10 Neste texto, no iremos analisar os efeitos dessa presso que iro influenciar ainda mais a concentrao da terra no Brasil e as medidas necessrias para contrapor a esse resultado negativo para a sociedade a economia e o meio ambiente.

REGULARIZAO FUNDIRIA NA AMAZNIA NO CONTEXTO DAS MUDANAS CLIMTICAS 203

2. A regularizao fundiria e o debate sobre justia social e proteo ambiental


Pode-se afirmar que o Brasil construiu diversas polticas pblicas para resolver os problemas agrrios e ambientais. Como exemplos de instrumentos jurdicos criados para esses fins, podemos citar o Estatuto da Terra (Lei 4.504/1964), o Cdigo Florestal (Lei 4.771/1965), a Poltica Nacional de Meio Ambiente (Lei 6.938/1981), a Constituio Federal de 1988, a Lei de Poltica Agrcola (Lei 8.117/1993), a Lei Agrria (Lei 8.629/1993), a Lei de Crimes Ambientais (Lei 9.605/1998), o Sistema Nacional de Unidade de Conservao (Lei 9.985/2000), a Lei de Gesto dos Recursos Hdricos (Lei 9.984/2000), a Lei de Gesto das Florestas Pblicas (Lei 11.284/2006), a Lei de Regularizao Fundiria (Lei 11.952/2009) e a Lei que instituiu a Poltica Nacional sobre Mudana do Clima (Lei 12.187/2009).11 Com esse arcabouo jurdico, alm das centenas de normas complementares e regulamentadoras, possvel afirmar que os mecanismos legais existentes possibilitam assegurar o direito terra aos diferentes segmentos sociais (indgenas, quilombolas, populaes tradicionais, posseiro familiar, mdio e grande ocupante de terra pblica) e destin-la aos diferentes usos e proteo incluindo as atividades agropastoris, o extrativismo, o apossamento tnico e a proteo ambiental , ou seja, possvel definir quem tem direito a ter direito a terra. Como nos ltimos vinte anos, as polticas pblicas que mais avanaram foram as de reconhecimento das reas indgenas e de criao de unidades de conservao, e o ponto mais vulnervel para que ocorra o descontrole do desmatamento est na implementao da regularizao fundiria. Durante a aprovao da Lei 11.952/2009 que dispe sobre a regularizao fundiria das ocupaes incidentes em terras situadas em reas da Unio, no mbito da Amaznia Legal houve muita polmica. Alguns declararam que o governo acertava ao tentar regularizar as terras ilegalmente ocupadas. Do lado contrrio, ressalvaram que a lei pode reforar, entre os candidatos a posseiros e grileiros, a expectativa de que uma nova regularizao ocorra no futuro, ampliando a ocupao de terras pblicas.
11 Alm de leis e decretos, o Governo Federal tambm criou programas para garantir a proteo ambiental. Relacionado ao tema em discusso, destacamos o lanamento, em abril de 2004, do Plano de Ao para a Preveno e Controle do Desmatamento da Amaznia Legal (PPCDAm), contendo os seguintes eixos: i) ordenamento fundirio e territorial; ii) monitoramento e controle ambiental; iii) fomento a atividades produtivas sustentveis. O objetivo principal do PPCDAm foi reduzir substancialmente a taxa de desmatamento na Amaznia brasileira. Outra poltica importante foi o Plano Amaznia Sustentvel (PAS), um conjunto de estratgias e orientaes para as polticas dos governos federal, estaduais e municipais. O Plano sinaliza aos setores produtivos e sociedade em geral caminhos para o desenvolvimento da Amaznia.

204

A ECONOMIA VERDE NO CONTEXTO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL

Para saber qual ser o efeito real da lei de regularizao fundiria pelo menos algumas perguntas devem ser respondidas: essa norma ir estimular o desmatamento na Amaznia? Quais instrumentos a lei possui para coibir novas ocupaes e, consequentemente, novos desmatamentos? Na realidade, a Lei n 11.952/2009 est inserida num novo contexto poltico, em que os rgos pblicos agrrios estaduais e federais os rgos de terra estaduais, o Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA), o Programa Terra Legal, o Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria (Incra), o Servio Florestal Nacional (SFN) e a Secretaria do Patrimnio da Unio (SPU) , os rgos ambientais o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis (IBAMA), o Instituto Chico Mendes de Conservao da Biodiversidade (ICMBIO), o Servio Florestal Nacional (SFN) e as secretarias estaduais de Meio Ambiente so orientados para atuar em parceria, a fim de combater a grilagem e a violao do meio ambiente. Nesse novo contexto, o desmatamento no ser o critrio principal de legitimao da ocupao, mas a destinao socioambiental do imvel rural. O Estado deve ser proativo e coordenar o processo de ordenamento territorial para que suas polticas pblicas sejam eficazes, pois a falta de uma poltica de destinao de bens pblicos pode deixar espao para que ocorra um ordenamento catico das reas pblicas, por meio da grilagem e do desmatamento o que, na maioria das vezes, acontece quando tal poltica no existe. Essa forma espontnea de ocupao nociva aos direitos humanos e ao meio ambiente. Para tanto, necessrio estabelecer uma poltica de ordenamento territorial que inclua: regularizao fundiria; licenciamento ambiental das propriedades rurais; cumprimento da funo social da propriedade; controle, fiscalizao e instrumentos econmicos capazes de estimular a gesto sustentvel dos recursos naturais, e de maneira especial, da floresta.12 O que causa insegurana e descontrole a falta de definio do direito de propriedade em que se encontrava a regio amaznica. A regularizao fundiria deve desestimular o desmatamento e assegurar o controle das reas pblicas e privadas. Atualmente, um quinto da Amaznia Legal permanece como terra
12 Um incentivo um mecanismo de poltica que visa levar ou estimular os agentes econmicos a desenvolver determinadas aes e comportamentos para alcanar metas e objetivos predeterminados. O incentivo econmico encoraja as pessoas a terem certos comportamentos desejados. O incentivo fiscal a iseno ou reduo de impostos estabelecidos em lei, com o objetivo de estimular gastos privados em certas reas ou programas. O incentivo pode ser criado para beneficiar uma atividade, estimular comportamentos ou desestimul-los. Dessa forma, os incentivos econmicos (financeiros e fiscais) podem ser uma importante ferramenta para estimular a proteo dos recursos naturais nos imveis rurais, pois possibilitam corrigir tendncias do mercado que podem estar encorajando aes contrrias conservao da natureza. Contudo, os incentivos econmicos constituem instrumento pblico complementar ao de comando e controle.

REGULARIZAO FUNDIRIA NA AMAZNIA NO CONTEXTO DAS MUDANAS CLIMTICAS 205

devoluta, embora esteja ocupada irregularmente, e parte considervel das terras arrecadadas pelo poder pblico nas dcadas de 1970 e 1980 no receberam uma destinao efetiva.13 Esse fato leva o mesmo poder pblico a desconhecer quem est ocupando as glebas de terras e como estas esto sendo utilizadas. O reconhecimento oficial das diferentes formas de ocupao existentes permitir ao Estado e sociedade o controle sobre o uso da terra e dos demais recursos naturais. Portanto, a regularizao fundiria ter impacto positivo e no negativo, desde que priorize a ocupao familiar. Outro efeito positivo da poltica de regularizao fundiria o combate grilagem de terras pblicas.14 A privatizao ilegal dessas terras uma constante na Amaznia. Contudo, diferente de outros perodos histricos, hoje se apresenta com um carter singular na relao de apropriao individual, no contexto fundirio regional. Em muitos casos, a propriedade da terra no possui ttulo fundado em base legal, ou seja, a rea do imvel rural no demarcada e as atividades desenvolvidas dentro de seus limites so ilegais, pois a explorao da terra para o desenvolvimento das atividades agropastoris ou florestais, alm da violao das normas ambientais, tambm emprega o trabalho forado. Logo, os atos praticados violam normas ambientais, agrrias, civis, criminais e tributrias, numa lgica que leva apropriao e concentrao dos recursos naturais e financeiros de forma ilcita. Dessa forma, para superar o atual caos fundirio, primeiramente dever ser definida a dominialidade das reas quem o proprietrio da terra: pblico ou privado? Se for pblico, de qual ente federativo? Para implementar um ordenamento territorial, vrias medidas so necessrias. A primeira delas superar a limitada capacidade de gesto dos rgos competentes para o ordenamento fundirio, seja no seu corpo tcnico, seja no material. Outra medida compreender que a consolidao da propriedade rural, respeitando os pressupostos sociais e ambientais, representa um importante passo para o fortalecimento da cidadania e para a proteo ambiental. No caso amaznico, a institucionalizao da propriedade privada , tambm, uma condio para a consolidao de um modelo democrtico e partici13 A Amaznia brasileira possui uma rea de 4.196.943 km2, considerando apenas o bioma e no a Amaznia Legal. O Brasil possui um territrio de 8.514.876 km2. 14 De acordo com estimativas conservadoras do Governo Federal, o total de terras no pas sob suspeita de serem griladas de aproximadamente 100 milhes de hectares. Isso representa quatro vezes a rea do Estado de So Paulo e quase 12% do territrio nacional. Dados do Ministrio do Desenvolvimento Agrrio MDA do a dimenso desse fenmeno: mais de 30 milhes de hectares de terras teriam sido apropriados de maneira ilegal somente no Estado do Par. (BENATTI, Jos Heder; SANTOS, Roberto Arajo; GAMA, Antonia Socorro Pena. A grilagem de terras pblicas na Amaznia brasileira. Braslia: IPAM: MMA, 2006 (Srie Estudos).

206

A ECONOMIA VERDE NO CONTEXTO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL

pativo de distribuio e de gesto da terra e dos recursos naturais e, consequentemente, de proteo do meio ambiente. nesse contexto que deve ser colocada a regularizao fundiria, pois o reconhecimento do direito de propriedade um pressuposto dos direitos de participao poltica. As propostas de regularizao que esto sendo implementadas tm como objetivo assegurar o direito terra aos povos e comunidades tradicionais, priorizando a ocupao familiar. O combate grilagem pode tornar-se um instrumento importante para a democratizao do acesso terra. Utilizado pelos estados como poltica complementar desapropriao de terras improdutivas, j que a desapropriao por interesse social para fim de reforma agrria de competncia exclusiva da Unio, permite disponibilizar ao governo estadual milhes de hectares para promover o ordenamento fundirio. Nesse contexto, a arrecadao das terras devolutas, hoje ocupadas ilegalmente, torna-se o primeiro passo no processo de ordenamento territorial. As terras pblicas arrecadadas podem ser destinadas para assentamento, para o reconhecimento dos direitos dos povos e comunidades tradicionais ou para proteo ambiental. Pode-se dizer, ento, que a desapropriao continua sendo o principal instrumento da reforma agrria, sendo que a regularizao e o combate grilagem correspondem a uma poltica complementar.

3. Uma nova metodologia para regularizar: a Varredura Fundiria Territorial


Uma inovao j testada no Estado do Par, entre 2007 e 2010, realizar a regularizao fundiria com uma nova metodologia, a Varredura Fundiria, priorizando a atuao no mbito de um municpio ou regio determinada, com ao governamental conjunta, envolvendo os rgos pblicos federais, estaduais, municipais e a sociedade civil. Com aes conjugadas, espera-se titular a terra, licenciar as atividades agrrias, discutir a recuperao do passivo ambiental e a produo agrcola do imvel rural. Busca-se, com essa poltica, um processo de gesto territorial contnua, transparente e democrtica, pactuado com os diferentes atores sociais federal, estadual, municipal e sociedade civil , alm da realizao de uma varredura fundiria. Sendo assim, tal poltica pretende alcanar os seguintes objetivos: diminuir a violncia rural e o desrespeito aos direitos humanos; assegurar o direito de propriedade aos diferentes segmentos sociais; diminuir o desmatamento; garantir a sustentabilidade ambiental; priorizar a ocupao familiar. Os processos de regularizao de ocupao da terra pblica devero ser acompanhados de planta e de memorial descritivo georreferenciado. Os custos financeiros para a sua elaborao devero ser de responsabilidade da(o)

REGULARIZAO FUNDIRIA NA AMAZNIA NO CONTEXTO DAS MUDANAS CLIMTICAS 207

beneficiria(o) da legitimao, com exceo dos processos de regularizao de pequenas propriedades, nos casos de doao ou de criao de assentamento. Os ttulos de domnio expedidos pelo rgo fundirio devero conter clusulas que obriguem o beneficirio a manter, a conservar e, se for o caso, a restaurar as reas de preservao permanente e de reserva legal. Em decorrncia da infraestrutura tecnolgica disponvel a qual dever contar com cadastro dos imveis georreferenciados e com tcnicos capacitados para a execuo do mapeamento, por meio do Sistema de Posicionamento Global (GPS) , a metodologia a ser utilizada na coleta das informaes sobre as caractersticas fsicas dos imveis refere-se ao georreferenciamento apoiado na Rede Geodsica Federal. O objetivo organizar um banco de informaes especfico das propriedades rurais, que seja compartilhado tanto por instituies pblicas federais, estaduais e municipais quanto por registros imobilirios, servindo para a melhor definio de divisas municipais, de permetros urbanos e de unidades de conservao. Com uma base cadastral estruturada, reunindo elementos necessrios ao trabalho de reforma agrria e de ordenamento fundirio, o Estado poder planejar e executar de forma sistemtica as aes de democratizao do acesso terra, de combate grilagem e de fiscalizao do uso da propriedade rural. A Varredura Fundiria ir realizar o levantamento de todos os imveis rurais na rea onde atua, constituindo uma malha fundiria e de ocupao existente. Com isso, busca obter informaes socioeconmicas sobre a realidade da regio, possibilitando o ordenamento territorial, a titulao das ocupaes legitimveis, a criao de assentamentos e o reconhecimento terra aos quilombolas e comunidades indgenas, bem como a destinao de terras pblicas para proteo ambiental ou concesso florestal. A ocupao familiar deve ter prioridade na destinao das terras pblicas, com o intuito de fortalecer a agricultura familiar, com vistas ao desenvolvimento social, econmico e ambiental. Pode-se dizer que a Varredura Fundiria atingiu suas metas no municpio quando identificou todas as ocupaes existentes, regularizou os pequenos e mdios imveis rurais, localizou as reas pblicas estaduais e federais, levantou as vicinais existentes, definiu a rea patrimonial urbana, titulou as comunidades quilombolas (quando houver), criou assentamentos e definiu a dominialidade das terras pblicas estaduais e federais. O trabalho de estruturao do processo fundirio talvez no seja uma tarefa para ser finalizada em um governo; por isso, deve tornar-se uma poltica de Estado, superando a busca de resultados imediatos. Tambm no uma ao exclusiva do poder pblico: deve haver o envolvimento da sociedade, que

208

A ECONOMIA VERDE NO CONTEXTO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL

determinar se o trabalho seja mais rpido ou demorado. Quanto maior forem a confiana da sociedade e a transparncia das aes, mas rpido ocorrer o processo de destinao das terras pblicas. Portanto, a Varredura Fundiria Territorial uma poltica pblica, fundamentada nos princpios dos direitos humanos e da proteo ambiental, que deve ser transparente e assegurar aos diferentes segmentos da sociedade o seu direito de propriedade, priorizando a agricultura familiar.

4. Outras aes complementares regularizao fundiria


Trs aes complementares, mas indispensveis, so fundamentais para dar maior segurana jurdica e controle do espao pblico e privado, com o objetivo de propiciar o desenvolvimento realmente sustentvel. So elas: a digitalizao do acervo fundirio dos rgos fundirios estaduais e federais, a modernizao do acesso s informaes de registro de imveis rurais e a implementao do cadastro ambiental rural.15 a) Digitalizao do acervo fundirio: significa a captura digital dos documentos fundirios existentes nos rgos fundirios estaduais e federais. Esse trabalho levar modernizao do fluxo operacional, com o armazenamento dos ttulos, o gerenciamento dos dados fundirios e o acesso s informaes fundirias do estado. Essa ao contribuir para a resoluo de vrias problemticas referentes s questes de terra, principalmente aquelas relacionadas segurana jurdica dos ttulos de propriedade rural. Seus principais objetivos so: promover a melhoria do fluxo processual; criar e implantar mecanismos e procedimentos de segurana para a integridade do acervo fundirio; criar e disponibilizar ao poder pblico uma base de dados abrangente incluindo informaes sobre a situao fundiria, ttulos emitidos por espcie etc. que possa ser disponibilizada para a segurana do ordenamento fundirio e para o combate grilagem das terras pblicas; ajudar a identificar e a discriminar as reas devolutas, as reas de propriedade pblica e as reas de propriedade privada; facilitar a identificao e a definio das jurisdies governamentais de domnio estadual, federal e municipal; criar e disponibilizar uma base de dados institucionais, incluindo informaes fundirias, limites poltico-administrativos, terras indgenas, unidades de conservao, infraestrutura viria e demais indicadores que possibilitem a
15 As trs aes j foram iniciadas no Estado do Par. A primeira comeou em 2009 e est em fase de finalizao, a segunda est em elaborao de projeto executivo pelo Conselho Nacional de Justia e a terceira iniciou pelo Governo Estadual em 2007.

REGULARIZAO FUNDIRIA NA AMAZNIA NO CONTEXTO DAS MUDANAS CLIMTICAS 209

obteno de subsdios necessrios para a gesto fundiria e os planos de destinao de terras pblicas; promover a eficincia no fornecimento de informaes aos clientes do setor fundirio. b) Reestruturao do sistema registral dos cartrios de registro de imveis:16 Com a inteno de melhorar as informaes sobre os ttulos de terras que esto registrados nos cartrios, ser necessrio modernizar o acesso s informaes de registro de imveis rurais. O objetivo aumentar a confiabilidade dos processos de registros de imveis e garantir que as informaes possam ser obtidas de maneira rpida e a distncia pelas entidades pblicas ligadas s questes de terra da unidade federativa. Para tanto, ser necessria a digitalizao de todas as folhas dos livros dos cartrios de registros de imveis, alm da criao dos respectivos ndices para consulta. Antecedendo a atividade de digitalizao, ocorrer o processo de restaurao dos documentos danificados, para garantir que os registros das imagens mantenham elevado nvel de clareza e fidelidade de leitura. Os sistemas de informtica especialmente desenvolvidos para essa finalidade propiciaro a padronizao dos procedimentos internos nos cartrios, levando atualizao tecnolgica s mais distantes regies de cada estado amaznico. Deve-se, tambm, levantar, homogeneizar e sistematizar o acervo digital existente, digitalizar o acervo analgico que se fizer necessrio, fazer carga dos registros dos ttulos de domnio primitivos e integrar os dados com o acervo fundirio estadual. Com o banco de dados dos cartrios e dos rgos fundirios trocando informaes, os problemas de ttulos falsos, insegurana do registro, falta de

16 Em janeiro de 2010, foi assinado o Acordo de Cooperao Tcnica entre o Ministrio do Desenvolvimento Agrrio MDA, o Conselho Nacional de Justia CNJ, a Advocacia Geral da Unio AGU, o Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria Incra, o Tribunal de Justia do Estado do Par TJPA, e o Estado do Par, por intermdio do Instituto de Terras do Par Iterpa, com o objetivo de promover a formulao e a implementao de medidas e aes conjuntas relacionadas ao processo de regularizao fundiria de ocupaes, transferncias, titulaes e registros de terras pblicas da Unio e do Incra situadas em reas urbanas e rurais no Estado do Par. O Acordo tinha tambm o escopo de modernizar os cartrios de registro de imveis no Estado do Par. Em fevereiro de 2010, foi institudo no mbito do Conselho Nacional de Justia CNJ, atravs da Portaria n 19/2010, o Grupo de Trabalho para planejar e executar as aes necessrias modernizao dos registros de imveis do Estado do Par. O projeto pensado de modernizao do sistema registral inclui aes de treinamento dos cartorrios e novos provimentos, ordens de servio e ofcios circulares dos tribunais de justias estaduais para orientar os oficiais de registro de imveis sobre o que pode ser registrado e como faz-lo. A orientao necessria porque boa parte dos oficiais do interior da Amaznia no recebeu informao em relao aos atos a serem praticados no momento do registro dos imveis rurais e aos novos procedimentos existentes.

210

A ECONOMIA VERDE NO CONTEXTO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL

dados sobre os imveis rurais registrados, e a indefinio sobre o pertencimento da gleba de terra jurisdio estadual ou federal estaro superados. c) O Cadastro Ambiental Rural CAR: O Cadastro Ambiental Rural foi institudo em 2007 no Estado do Par pela Secretaria Estadual de Meio Ambiente SEMA, com o objetivo de realizar a identificao do imvel rural e o planejamento econmico da sociedade. O cadastro contm um nmero nico, que constar em todas as licenas, autorizaes e outros documentos emitidos para a regularizao ambiental da propriedade rural. O CAR-PA obrigatrio e est vinculado ao imvel rural, independentemente de transferncia de propriedade, posse e domnio. Esse cadastro no autoriza a explorao florestal e no se constitui em prova da posse ou propriedade; no concede permisso a qualquer atividade econmica no imvel rural; no possibilita a obteno de financiamento junto a instituies de crdito pblicas ou privadas; no torna lcito o desmatamento ou qualquer outra atividade potencialmente degradante ou poluidora. Sem o cadastramento do imvel rural, o poder pblico no poder autorizar o licenciamento ambiental e regularizar o imvel rural (Decreto Estadual n 1.148, de 17 de julho de 2008). O CAR-PA o primeiro passo para quem busca regularizar a ocupao de terra estadual. Nesse momento, quem est solicitando a titulao da terra deve apresentar o georreferenciamento da rea pretendida (Art. 39, IV do Decreto Estadual n 2.135, de 26 de fevereiro de 2010). Se a rea reivindicada no incidir em rea indgena e unidade de conservao, o cadastro aceito e inicia-se o processo de regularizao fundiria. Ao mesmo tempo, a informao pblica e a rea pretendida pode ser questionada por terceiros. Essa medida possibilitar a transparncia no processo de transferncia do patrimnio pblico para o privado, como tambm os procedimentos de licenciamento ambiental para manejo florestal ou corte raso da cobertura vegetal. No mbito federal, o Cadastro Ambiental Rural um sistema eletrnico de identificao georreferenciada da propriedade rural ou posse rural, contendo a delimitao das reas de preservao permanente, da reserva legal e de remanescentes de vegetao nativa localizadas no interior do imvel, para fins de controle e monitoramento. O CAR federal foi criado pelo Decreto 7.029, de 10 de dezembro de 2009, que instituiu o Programa Federal de Apoio Regularizao Ambiental de Imveis Rurais, denominado Programa Mais Ambiente. A implementao do CAR na regio amaznica dar maior segurana para os licenciamentos ambientais, aprovao de planos de manejos dos recursos

REGULARIZAO FUNDIRIA NA AMAZNIA NO CONTEXTO DAS MUDANAS CLIMTICAS

211

naturais e controle, para que o poder pblico realize a fiscalizao nas reas com passivo ambiental. Com a execuo de todas as medidas acima descritas, a regularizao fundiria poder cumprir o escopo de assegurar o direito terra aos diferentes segmentos da sociedade, como tambm ser um importante instrumento no combate ao desmatamento ilegal e, consequentemente, contribuir fortemente para diminuir o aquecimento global.

Concluso
O projeto de regularizao fundiria, de varredura fundiria, que nasceu centrado unicamente nas questes fundirias e de entrega de ttulo da terra, pode alcanar dimenses abrangentes ao envolver as esferas governamentais nos mbitos municipal, estadual e federal e, principalmente, a populao local que atingida pela ao. O processo de varredura fundiria ganha novos contornos, possibilitando a consolidao de uma metodologia que tem como um dos seus escopos a construo de produtos com base no diagnstico real da ocupao da terra e dos que nela vivem. Nessa radiografia de um espao predeterminado, as informaes levantadas fornecem subsdios para a efetivao da regularizao fundiria como instrumento de ordenao do espao e de democratizao do acesso terra, permitindo o planejamento de polticas pblicas que visam ao uso sustentvel dos recursos naturais, ao atendimento das demandas de sade, de educao e de segurana, entre outras. Trata-se de uma ao integrada e efetiva de governo, buscando o bem-estar social da populao e a proteo do meio ambiente. Com essa poltica de ordenamento fundirio ser possvel construir um processo de gesto territorial contnua, transparente e democrtica, pactuando com os diferentes atores federal, estadual, municipal e sociedade civil a ao de destinao da terra pblica. A regularizao fundiria assegurar a dezena de milhares de famlias os ttulos da terra, a localizao das reas pblicas estaduais e federais, a definio da rea patrimonial urbana, o reconhecimento das terras indgenas, a titulao dos quilombos, a criao de assentamentos e a destinao para uso privado. importante ressaltar que o compromisso relacionado ao combate contra o desmatamento no se resume responsabilidade nica do Estado Brasileiro. Cabe, portanto, a toda coletividade a proteo dos recursos florestais, de forma a garanti-los para as presentes e futuras geraes.

212

A ECONOMIA VERDE NO CONTEXTO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL

Com esse fim, a regularizao fundiria pode cumprir um papel relevante ao fornecer informaes socioeconmicas e ambientais para o entendimento do processo de mudana da paisagem e seus efeitos na rea rural, contribuindo efetivamente para que o Brasil possa diminuir as concentraes de gases de efeito estufa na atmosfera, num nvel que impea uma interferncia antrpica perigosa para o sistema climtico.

C) AS ENERGIAS RENOVVEIS ENERGIAS RENOVVEIS EM BUSCA DA SUSTENTABILIDADE


LUCIANE MARTINS DE ARAJO1

Introduo1
O presente trabalho visa demonstrar a importncia das energias renovveis como forma de se atingir o desenvolvimento sustentvel, bem como trazer propostas a serem discutidas na Rio + 20, Conferncia da Organizao das Naes Unidas para o Desenvolvimento Sustentvel, a se realizar em junho de 2012, no Rio de Janeiro, cujo tema : Economia Verde, Desenvolvimento Sustentvel e Erradicao da pobreza. Dessa forma, busca-se fazer uma breve reviso de importantes documentos internacionais que abordam a questo, como a Declarao sobre Meio Ambiente Humano de 1972, Relatrio Nosso Futuro Comum, Declarao do Rio de Janeiro, Agenda 21 e outros, bem como analisar a posio do Brasil sobre as energias renovveis. O grande desafio da Rio + 20 ser tornar efetivos os documentos internacionais em comento e poder avanar por meio de propostas que possam garantir a sustentabilidade para as presentes e futuras geraes.

1. Em busca da sustentabilidade
O tema sustentabilidade tem suas razes na primeira Conferncia Mundial sobre meio ambiente humano, realizada em Estocolmo, Sucia, em 1972. Essa discusso remonta ao surgimento dos primeiros grandes problemas ambientais, visto que o ser humano, dentro de uma viso utilitarista do meio ambiente, no tinha preocupao com as consequncias dos danos ambientais. O descaso com o meio ambiente provocou uma crise envolvendo os recursos ambientais e as necessidades humanas, visto que os primeiros so limitados, j as necessidades so ilimitadas. Tambm no se levou em conta
1 Advogada, Consultora Ambiental, Doutora em Cincias Ambientais, Mestre em Direito, Professora da Pontifcia Universidade Catlica de Gois, Mestrado em Direito, Relaes Internacionais e Desenvolvimento.

214

A ECONOMIA VERDE NO CONTEXTO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL

os custos sociais e ambientais do crescimento econmico. Em todo contexto da histria da humanidade houve uma prevalncia dos interesses econmicos sobre os problemas ambientais. Pensava-se que as externalidades negativas, ou seja, o custo ambiental resultante da degradao ocorrida nesse processo produtivo seria neutralizado com o progresso das naes (MASCARENHAS, 2008, p. 17). No entanto, os vrios problemas ambientais por que passa o mundo atual (PAINEL, 2007) demonstram a urgncia de medidas efetivas visando reverter o atual quadro de degradao. Os primeiros problemas ambientais foram sentidos nos pases da Europa e atravessaram suas fronteiras, o que motivou a preocupao na busca de solues que alcanassem o espao internacional. Com esse propsito, o governo da Sucia, em 1969, props Organizao das Naes Unidas (ONU) uma conferncia internacional para tratar do assunto (BARBIERI, 2003, p. 17). Nas reunies preparatrias dessa conferncia houve a apresentao de propostas na busca de um novo tipo de desenvolvimento, ao qual se deu o nome de ecodesenvolvimento, calcado na busca de solues endgenas, baseadas na realidade de cada regio, sem a reproduo dos modelos de outros pases (MASCARENHAS, 2008, p. 24). Em 1972, realizou-se em Estocolmo, Sucia, a Conferncia das Naes Unidas sobre o Ambiente Humano, que reuniu representantes de 113 pases. Ela considerada um marco na histria ambiental mundial ao trazer para a agenda internacional as discusses em torno do meio ambiente, mormente em funo de que a degradao ambiental causada pelo ser humano ultrapassa as fronteiras dos pases, os limites polticos, afetando regies e populaes em todos os cantos do mundo. Essa conferncia gerou a criao do Programa das Naes Unidas para o Meio Ambiente (PNUMA) e a Declarao sobre o Meio Ambiente Humano, que contm princpios que devem direcionar as questes relativas ao meio ambiente. Percebeu-se, ento, a necessidade de reformulao do conceito de desenvolvimento. As discusses em torno do novo conceito sobre desenvolvimento, no entanto, ficaram a cargo de uma comisso, sob a responsabilidade da ento primeira ministra da Noruega, Gro Halem Brundtland. Denominada Comisso Brundtland ou Comisso Mundial sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, foi criada em 1983, por deciso da Assembleia da ONU, a quem competia avaliar os resultados da Conferncia de Estocolmo, e ainda, propor estratgias para se alcanar o desenvolvimento sustentvel a curto e longo prazo (CMMAD,

ENERGIAS RENOVVEIS EM BUSCA DA SUSTENTABILIDADE

215

1991, p. X). O relatrio correspondente, denominado Nosso futuro comum, foi apresentado, em 1987, Assembleia Geral das Naes Unidas. O relatrio traz como premissas fundamentais que o crescimento econmico essencial para mitigao da pobreza e da misria que se alastram nos pases em desenvolvimento e que o problema ambiental um desafio global, motivo pelo qual precisa envolver todos os pases buscando minimizar seus efeitos catastrficos. Dessa forma, deve-se buscar o desenvolvimento sustentvel cujo objetivo fazer com que a humanidade seja capaz de garantir o atendimento das necessidades do presente sem comprometer a capacidade de as geraes futuras atenderem tambm s suas (CMMAD, 1991, p. 9). Quando se fala em necessidades humanas deve-se ter por base o atendimento das condies mnimas tais como gua e ar com qualidade, imprescindveis para manuteno da vida. E mais, abrange tambm moradia, alimentao, saneamento bsico, educao, segurana, sade, vesturio, lazer e outros, visto que essas condies iro garantir a qualidade de vida, e, como consequncia, a capacidade de fazer escolhas, formular objetivos e traar metas, ou seja, alcanar a prpria autonomia (MASCARENHAS, 2008, p. 29). Em busca da sustentabilidade, as energias renovveis so um instrumento importantssimo, tanto visando diminuir a dependncia das energias no renovveis como os combustveis fsseis, quanto por serem consideradas energias limpas e, portanto, no emissoras de gases de efeito estufa, que provocam as alteraes climticas. Dentre os principais representantes das energias renovveis encontram-se a energia de biomassa, obtida a partir de matria animal ou vegetal, ou a produzida a partir dos resduos orgnicos e do lixo, a energia elica, obtida a partir do vento, a energia hidreltrica, produzida a partir da fora da gua, energia solar, obtida diretamente do sol e energia geotrmica, ou seja, aquela proveniente do calor interno da terra (SILVA, 2002, p. 95/96). De fato, uma preocupao crescente com relao ao sistema energtico mundial a dependncia dos combustveis fsseis, que causam forte impacto no meio ambiente principalmente em razo das emisses de gases de efeito estufa, que tm contribudo para as mudanas climticas. Essa a concluso do Painel Intergovernamental de Mudana do Clima, no relatrio A base das Cincias Fsicas (PAINEL, 2007). Convm atentar que estudos recentes do Instituto Catalo de Cincias do Clima indicam que a energia hidreltrica produz grande quantidade de metano em virtude do impacto causado pela rea de inundao para instalao das centrais hidreltricas. De acordo com esse estudo, as reas de inundao, principalmente nos pases de clima tropical, provocam a decomposio da matria org-

216

A ECONOMIA VERDE NO CONTEXTO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL

nica da rea inundada, o que gera a emisso de metano que quatro vezes mais prejudicial ao efeito estufa que o dixido de carbono (INSTITUT..., 2011). Assim, o desenvolvimento sustentvel passa necessariamente pela mudana da matriz energtica e o consequente fomento s energias renovveis.

2. Os documentos internacionais e as energias renovveis

2.1 Declarao da Conferncia da ONU sobre Meio Ambiente Humano 1972 A Declarao oriunda da Conferncia de Estocolmo, realizada em 1972, trouxe alguns elementos fundamentais na busca da sustentabilidade, visto que aborda a necessidade de envolvimento de todos os pases j que o problema ambiental global. Nesse sentido, o item 7 do prembulo da declarao trata da importncia da cooperao internacional com o fim de conseguir recursos que ajudem os pases em desenvolvimento a cumprir sua metas. E mais, o Princpio 12 da declarao j previa a necessidade de que os pases desenvolvidos oferecessem assistncia tcnica e financeira internacional aos pases em desenvolvimento. O princpio 18 declara a importncia da cincia e da tecnologia para descobrir, evitar e combater os riscos que ameaam o meio ambiente, para solucionar os problemas ambientais e para propiciar o bem comum da humanidade. Merece destaque o Princpio 20 da declarao ao estabelecer a necessidade de se fomentar, em todos os pases, especialmente nos pases em desenvolvimento, a pesquisa e o desenvolvimento cientficos voltados para os problemas ambientais. Referido princpio, estabelece, ainda, que deve haver o livre intercmbio de informao cientfica e de experincia sobre a transferncia do resultado dessas pesquisas. Nesse sentido, aponta que as tecnologias ambientais devem ser postas disposio dos pases em desenvolvimento sem que isso constitua uma carga econmica para esses pases. O Princpio 24 reafirma o esprito de cooperao que deve existir entre os pases, bem como a importncia de serem firmados acordos multilaterais e bilaterais visando a proteo do meio ambiente. Os princpios apontados so o fundamento para que haja a cooperao internacional e a transferncia de tecnologias no que concerne s energias renovveis.

ENERGIAS RENOVVEIS EM BUSCA DA SUSTENTABILIDADE

217

2.2 Relatrio Nosso Futuro Comum Conforme j apontado anteriormente, o Relatrio Nosso Futuro Comum foi um importante documento cuja formulao da proposta aconteceu na Conferncia sobre Meio Ambiente Humano realizado em 1972 e o relatrio correspondente entregue em 1987. Relativamente questo energtica o relatrio trouxe a preocupao com a sustentabilidade, com o aumento dos suprimentos de energia em quantidades suficientes para atender s necessidades humanas, com as medidas que visem a conservao e o aumento do rendimento energtico de modo a minimizar o desperdcio de recursos primrios (CMMAD, 1991, p. 187). O relatrio tratou tambm dos riscos e incertezas ambientais decorrentes de um consumo elevado de energia, abordando a preocupao j existente quela poca com as alteraes climticas provocadas pelos gases de efeito estufa (CMMAD, 1991, p. 190 e 195). Nesse sentido, aponta para a necessidade de formulao de polticas pblicas, intensificao das pesquisas para minorar as incertezas cientficas que afetam o meio ambiente (CMMAD, 1991, p. 197). A preocupao com a priorizao das energias renovveis nos programas energticos nacionais foi destaque em referido relatrio, em que os projetos de pesquisa, desenvolvimento e demonstrao deveriam dispor dos recursos financeiros necessrios para garantir sua rpida execuo (CMMAD, 1991, p. 217). O relatrio estabelece a necessidade de que seja realizado um esforo no sentido de se desenvolver o potencial de energia renovvel, que dever constituir a base da estrutura energtica do mundo no sculo XXI. Para isso, aponta a necessidade de que haja um esforo conjunto ainda maior (CMMAD, 1991, p. 217). Nota-se, pois, que o relatrio em comento j trazia a necessidade de que se desenvolvessem fontes alternativas de energia para fazer face ao aumento da demanda e tambm para possibilitar o desenvolvimento sustentvel.

2.3 Declarao do Rio sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento 1992 A Declarao do Rio de Janeiro, formulada na Conferncia da ONU sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, coloca o ser humano no centro das preocupaes relativas ao desenvolvimento sustentvel, como sujeito de direito a uma vida saudvel e produtiva. Refora a preocupao no sentido de que o desenvolvimento se faa atendendo-se aos interesses das presentes e futuras geraes. Destaca ainda que as aes internacionais voltadas para o meio ambiente e desenvolvimento devem atender aos interesses e s necessidades de todos os pases.

218

A ECONOMIA VERDE NO CONTEXTO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL

No princpio 7 da declarao h o reconhecimento pelos pases desenvolvidos da responsabilidade que lhes cabe na busca internacional do desenvolvimento sustentvel, uma vez que exerceram presses sobre o meio ambiente global e, tambm, por disporem do controle das tecnologias e recursos financeiros. A Declarao aponta, ainda, para a necessidade de cooperao entre os Estados visando o fortalecimento da capacitao endgena para o desenvolvimento sustentvel, que deve ocorrer atravs do aprimoramento da compreenso cientfica por meio do intercmbio de conhecimentos cientficos e tecnolgicos, e mediante a intensificao do desenvolvimento, da adaptao, da difuso e da transferncia de tecnologias, incluindo as tecnologias novas e inovadoras (Princpio 9). No mesmo sentido, o Princpio 16 estabelece que as autoridades nacionais devem promover a internacionalizao dos custos ambientais e o uso de instrumentos econmicos, a fim de atender ao disposto no Princpio do Poluidor Pagador, o qual estabelece que o poluidor deve arcar com o custo da poluio. Percebe-se que a Declarao do Rio de Janeiro ressaltou a necessidade de cooperao entre as naes relativamente aos problemas ambientais na busca do desenvolvimento sustentvel e refora a necessidade de que haja um maior intercmbio de tecnologias que possam auxiliar a que os pases atinjam esses objetivos.

2.4 Agenda 21 A Agenda 21, documento tambm proveniente da Conferncia da ONU sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento de 1992, traz inmeros dispositivos que destacam a necessidade de desenvolvimento de tecnologias para fins de se alcanar o desenvolvimento sustentvel. Em que pese seu carter apenas orientador, a Agenda 21 traa diretrizes que se efetivamente colocadas em prtica possibilitam atingir o desenvolvimento sustentvel. Ela adverte que o custo da inao pode superar o custo financeiro para a implementao da Agenda 21 e que essa mesma falta de ao ser um fator limitante para as geraes futuras. Destaque deve ser dado ao captulo 31, denominado A comunidade cientfica e tecnolgica. Ele ressalta o importante papel da cincia e da tecnologia, bem como a necessidade de fortalecimento das abordagens multidisciplinares visando o desenvolvimento de estudos interdisciplinares entre a comunidade cientfica e tecnolgica e os responsveis por decises. Assim, cumprem aos governos fortalecer e apoiar os programas de difuso dos resultados das pesquisas

ENERGIAS RENOVVEIS EM BUSCA DA SUSTENTABILIDADE

219

de universidades e das instituies de pesquisa voltadas para o desenvolvimento sustentvel. O captulo 33 da Agenda 21, ao tratar sobre Recursos e mecanismos de financiamento, aborda a necessidade de que a Conferncia sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento identifique meios de proporcionar recursos financeiros para os pases em desenvolvimento direcionados a programas e projetos ambientalmente saudveis. Sob o ttulo Transferncia de tecnologia ambientalmente saudvel, cooperao e fortalecimento institucional, o captulo 34 define tecnologias ambientalmente saudveis como aquelas que geram poucos ou nenhum resduo, para a preveno da poluio, ou a etapa final para o tratamento da poluio depois que ela foi produzida (item 34.2). H a preocupao de que a transferncia de tecnologia se faa de forma compatvel com as prioridades socioeconmicas, culturais e ambientais e que em relao aos pases em desenvolvimento seja promovida a cooperao tecnolgica por meio de esforos comuns das empresas e dos Governos (item 34.3 e 34.4). O referido captulo aborda, ainda, a necessidade de melhoria das condies e processos relativos informao, ao acesso a tecnologias e sua transferncia principalmente para pases em desenvolvimento, para que possam promover o desenvolvimento sustentvel, por meio da melhoria das condies de vida da populao, da promoo econmica e proteo do meio ambiente (item 34.5). Para tanto, a Agenda 21 prope primeiramente a anlise dos direitos de patente e propriedade intelectual associado aos impactos sobre o acesso transferncia de tecnologias ambientalmente saudveis direcionadas principalmente para os pases em desenvolvimento. E mais, prope o estudo do conceito de acesso assegurado dos pases em desenvolvimento a tecnologias ambientalmente saudveis no que concerne aos direitos protegidos por patentes (item 34.10). Apresenta tambm, como proposta, que haja uma ajuda aos pases em desenvolvimento para que possam desenvolver-se cientifica e tecnologicamente, a fim de possibilitar escolhas ambientalmente mais saudveis (item 34.12). Como apoio e promoo transferncia de tecnologia, h a previso de que governos e organizaes internacionais devem incentivar o setor privado a promover modalidades efetivas para seu acesso, com destaque formulao de polticas e programas para transferncia de tecnologias de propriedade pblica ou de domnio pblico. Aborda, tambm, a necessidade de que haja a facilitao de acesso transferncia de tecnologias ambientalmente saudveis protegidas por patentes, bem como a compra de patentes e licenas em condies comerciais diferenciadas para sua transferncia aos pases em desenvolvimento.

220

A ECONOMIA VERDE NO CONTEXTO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL

Tais medidas fazem parte da cooperao para o desenvolvimento sustentvel, levando-se em conta a necessidade de proteo aos direitos de propriedade intelectual, bem como proporcionar recursos financeiros para aquisio de tecnologias ambientalmente saudveis (item 34.18). E mais, os pases em desenvolvimento devem receber apoio dos programas nacionais, sub-regionais, regionais, multilaterais e bilaterais de pesquisa cientfica, difuso de informao e desenvolvimento de tecnologia entre os pases em desenvolvimento, inclusive por meio da participao de empresas e instituies de pesquisa pblicas. O item 34.26 ressalta a necessidade de cooperao e intercmbio de experincias e avaliao das necessidades tecnolgicas para os pases em desenvolvimento. Nesse sentido, outra importante questo est disposta no Captulo 35, sob o ttulo A cincia para o desenvolvimento sustentvel que ressalta a importncia que a cincia tem para oferecer informaes que possam permitir uma melhor formulao e seleo das polticas de meio ambiente e desenvolvimento (item 35.1). Aponta tambm a necessidade de observao do princpio da precauo, pois a falta de conhecimentos cientficos no deve ser desculpa para postergar a adoo de medidas que se justifiquem por si mesmas. A precauo oferece base poltica aos sistemas ainda no plenamente compreendidos. Ressalta a necessidade de participao dos cientistas dos pases em desenvolvimento nos programas internacionais de pesquisa cientfica que tratam dos problemas que envolvem meio ambiente e desenvolvimento, possibilitando uma participao de todos os pases de forma igualitria. No contexto do fomento da base cientfica na busca do desenvolvimento sustentvel, aponta como base de ao o fortalecimento para a gerao de conhecimentos autctones e locais (35.6), a preparao de um inventrio de dados das cincias naturais e sociais pertinentes para a promoo do desenvolvimento sustentvel (item 35.7). Alerta ainda que o consumo humano de energia e recursos naturais no renovveis est aumentando, o que pode produzir grandes dficits em muitas partes do mundo (35.10). H tambm a necessidade de levar em considerao os fatores humanos como fora propulsora do conjunto de relaes e como agente direto das mudanas mundiais, motivo pelo qual a pesquisa sobre o desenvolvimento sustentvel deve levar em conta as dimenses humanas. Dessa forma, as pesquisas cientficas devem integrar as cincias fsicas, econmicas e sociais a fim de possibilitar uma anlise dos impactos do comportamento econmico e social sobre o meio ambiente e a degradao gerada em funo disso.

ENERGIAS RENOVVEIS EM BUSCA DA SUSTENTABILIDADE

221

Assim, deve haver o apoio ao desenvolvimento de tecnologias e sistemas novos e de fcil uso que facilitem a integrao de processos fsicos, qumicos, biolgicos, sociais e humanos. O captulo 37 trata sobre os procedimentos e os mecanismos nacionais e a cooperao internacional para o fortalecimento institucional nos pases em desenvolvimento. Nota-se, pois, que a Agenda 21 traz todo o direcionamento a fim de se criar condies de desenvolvimento de novas tecnologias, bem como a preocupao de que a cooperao internacional propicie o intercmbio e a facilitao na utilizao de tecnologias sustentveis, as quais se incluem as relativas s energias renovveis.

2.5 Relatrio do Programa das Naes Unidas para o Meio Ambiente 2011 Em fevereiro de 2011, foi publicado pelo Programa das Naes Unidas para o Meio Ambiente, o relatrio denominado Rumo Economia Verde: Caminhos para o Desenvolvimento Sustentvel e a Erradicao da Pobreza. O referido relatrio refora a importncia da Conferncia Rio + 20, buscando concretizar as disposies dos documentos firmados na conferncia Rio 92. Esse relatrio define Economia Verde como aquela que resulta na melhoria do bem-estar humano e da igualdade social, ao mesmo tempo em que reduz significativamente os riscos ambientais e as carncias ecolgicas. De acordo com o estudo apresentado no relatrio, um investimento de apenas 2% do PIB global (atualmente cerca de US$ 1,3 trilho) em dez setores chaves pode dar incio transio rumo a uma economia de baixo carbono e eficincia de recursos. Dentre esses setores, inclui-se o investimento em energias renovveis. Neste aspecto, o relatrio aponta a necessidade de investimentos em energias alternativas a fim de reduzir as emisses de gases de efeito estufa. Aponta, ainda, a necessidade de investimentos no setor e de reduo dos custos correspondentes. Destaca que um investimento de cerca de 1,25% do PIB mundial em eficincia energtica e energias renovveis poderia reduzir a demanda global por energia primria em 9% em 2020 e em 40% at 2050, gerando uma economia de US$ 760 bilhes entre os anos de 2020 e 2050. Aponta, ainda, como ferramentas de fomento para economia verde os impostos, incentivos fiscais e licenas negociveis para promover investimentos e a necessidade de capacitao, treinamento e educao. Destaca tambm a importncia do fortalecimento da governana e cooperao internacional como mecanismo para efetivao das medidas necessrias.

222

A ECONOMIA VERDE NO CONTEXTO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL

De fato, analisando os textos anteriormente abordados com os indicativos traados no relatrio em comento, nota-se a necessidade de que haja a cooperao internacional a fim de se efetivar a mudana da matriz energtica atual, baseada nos combustveis fsseis, para as energias renovveis.

2.6 Relatrio Especial de Energias Renovveis do IPCC 2011 Em maio de 2011 foi publicado relatrio do Painel Intergovernamental de Mudanas Climticas (Intergovernamental Painel of Change Climate) IPCC, denominado Relatrio Especial de Energias Renovveis (Special Report on Renewable Energy Sources) SREEN. De acordo com o Sumrio Executivo que resume o Relatrio Especial, h um grande potencial de energia que pode ser obtido de fontes renovveis, que ter um papel muito importante e crescente na mitigao das emisses de gases causadores da mudana climtica. Esse relatrio aponta que em 2008, a produo total de energias renovveis no mundo era de 12,9% do total da energia consumida no planeta. O cenrio mais otimista analisado pelo IPCC estima que em 2050 as fontes renovveis poderiam fornecer 77% das necessidades globais de energia (INTERGOVERNAMENTAL..., 2011, p. 18). Nesse sentido, apresenta o seguinte grfico, demonstrando que dos 12,9% de energia renovvel, a biomassa contribui com 10,2%, a energia elica 0,2%, a energia hidreltrica 2,3%, a energia geotrmica 0,1%, a energia dos mares 0,002% e a energia solar contribui com 0,1%.

Fonte: INTERGOVERNAMENTAL..., p. 6.

ENERGIAS RENOVVEIS EM BUSCA DA SUSTENTABILIDADE

223

Destaque para a contribuio da energia solar que atualmente insignificante em face da abundncia desse recurso, principalmente nos pases tropicais. E mais, a maioria dos pases em desenvolvimento encontra-se justamente na faixa terrestre que conta com alta incidncia solar, o que demonstra a necessidade de investimento e fomento nessa energia. O relatrio trata sobre a poltica de implementao e financiamento, ressaltando a importncia de que haja incentivos fiscais e investimento direto dos governos em energias renovveis a fim de reduzir as emisses de gases de efeito estufa. Essas polticas devem ser implementadas tanto em nvel local, regional, nacional e internacional. Nesse aspecto, deve haver polticas internacionais de cooperao entre os pases, vez que os problemas climticos so de nvel global (INTERGOVERNAMENTAL..., 2011, p. 24). O relatrio aponta, ainda, a existncia de barreiras para o desenvolvimento das energias renovveis, dentre elas ressalta as institucionais e polticas relativas regulao desse sistema, deficincias de mercado, incluindo a no internalizao dos custos ambientais, ausncia de acesso ao conhecimento e ao desenvolvimento atual das energias renovveis e, por ltimo, as barreiras relativas aos valores pessoais e da sociedade que afetam a percepo sobre a tecnologia das energias renovveis (INTERGOVERNAMENTAL..., 2011, p. 25). Nota-se que as barreiras para implantao das energias renovveis no so de ordem tcnica, eis que existem inmeros projetos e programas em que a utilizao dessas energias tm se mostrado altamente favorvel e com perspectivas promissoras de crescimento em sua utilizao, conforme demonstrado no relatrio (INTERGOVERNAMENTAL..., 2011, p. 6). As barreiras so, na verdade, de ordem econmica em razo do alto custo de implantao e de distribuio dessas energias.

2.7 A posio do Brasil em relao s energias renovveis O Brasil tem uma posio de destaque no cenrio das energias renovveis, tendo em vista que sua matriz energtica tem predominncia nas hidreltricas e conta, ainda, com a utilizao do etanol como combustvel no setor de transporte. Em abril de 2002, por meio da Lei n 10.438, foi institudo pelo governo federal o Programa de Incentivo Fontes Alternativas de Energia Eltrica PROINFA, cujo objetivo aumentar a participao da energia eltrica produzida por empreendimentos de Produtores Independentes Autnomos, concebidos com base em fontes elica, pequenas centrais hidreltricas e biomassa, no Sistema Eltrico Interligado Nacional, (art. 3).

224

A ECONOMIA VERDE NO CONTEXTO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL

O Decreto regulamentar da lei em comento, nmero 5.025, de 30/03/2004, estabelece de forma acertada, em seu artigo 5, pargrafo primeiro, que tambm objetivo do Programa a reduo de emisso de gases de efeito estufa nos termos da Conveno-Quadro das Naes Unidas sobre Mudana do Clima. O Ministrio das Minas e Energias lanou em 2007 o relatrio denominado Matriz Energtica 2030 Nacional com um balano das energias renovveis no Brasil. Conforme consta no relatrio, a perspectiva brasileira alcanar o ndice de 46,6% de energias renovveis at 2030, com investimentos principalmente no aproveitamento hidreltrico e fomento na bioenergia (MME, 2007, p. 202). O trabalho ressalta que o Brasil se destaca na produo de energia limpa em funo dos empreendimentos hidreltricos e do lcool de cana de acar como carburante nos automveis (MME, 2007, p. 202). No entanto, ressalta a necessidade de crescimento de outras fontes de energia renovveis como a elica e a biomassa (MME, 2007, p. 207/208). Conforme consta no relatrio, o Brasil o maior produtor mundial de cana de acar (MME, 2007, p. 207) e almeja assumir a liderana internacional na formao de um mercado internacional de bioenergia (MME, 2007, 213). Como diretrizes governamentais o relatrio aponta para a necessidade de aumento da utilizao de fontes renovveis, desenvolvimento da agroenergia sem afetar a produo de alimentos ou aumentar o desmatamento, bem como para o fomento de novas tecnologias nessa rea, autossuficincia energtica de comunidades isoladas, respeito sustentabilidade dos sistemas produtivos em consonncia com a poltica ambiental brasileira, integrao com as disposies do Protocolo de Quioto, a fim de contribuir para a mitigao dos efeitos da emisso de gases de efeito estufa e para o aumento da segurana energtica por meio da sua diversificao (MME, 2007, 213). O que se percebe que tanto em nvel legislativo, quanto em nvel de programa governamental h, ainda, no Brasil um foco nas centrais hidreltricas, sejam elas de grande porte, sejam as Pequenas Centrais Hidreltricas (PCH), e pouca explorao das energias elica e solar. Melhor seria investir nestas duas ltimas alternativas energticas, utilizando, inclusive, os recursos previstos para fins de implantao de novas hidreltricas e usinas de energia nuclear.

Consideraes finais Da anlise dos documentos acima, nota-se que desde a Declarao sobre meio ambiente humano, de 1972, at os ltimos documentos elaborados j na prepa-

ENERGIAS RENOVVEIS EM BUSCA DA SUSTENTABILIDADE

225

rao da Rio + 20, num percurso de quase quarenta anos, sempre houve a preocupao com a cooperao internacional e a melhoria das condies dos pases em desenvolvimento, da responsabilidade dos pases desenvolvidos de auxili-los para que alcancem tambm o desenvolvimento com sustentabilidade. No tocante questo energtica, o relatrio Nosso Futuro Comum j apontou a necessidade de busca de alternativas matriz energtica focada nos combustveis fsseis. Nesse sentido caminhou tambm os demais documentos analisados. A Conferncia Rio + 20, cujo tema Economia Verde, desenvolvimento sustentvel e erradicao da pobreza precisa avanar em aes concretas relativas s energias renovveis, em busca do desenvolvimento sustentvel que envolve uma mudana no vis econmico que deve ter como foco alternativas que causem o menor impacto possvel ao meio ambiente, visando tambm a melhoria nas condies de vida principalmente das populaes mais carentes. A diminuio dos impactos econmicos sobre o meio ambiente passa, indubitavelmente, pela mudana nos atuais padres de consumo que demandam vrios recursos naturais e energia para sua produo. necessria a reduo da presso sobre os recursos naturais e por energia para a gerao de produtos facilmente descartveis. Essa presso sobre os recursos naturais e a demanda energtica gera grande quantidade de resduos. O trip, presso sobre os recursos naturais, demanda energtica e resduos gerados leva insustentabilidade. Assim, medidas de informao e conscientizao da sociedade so imprescindveis para se conseguir esse intento, aliada ainda regulamentao pelos pases para que a produo se faa com o mnimo de insumos possvel. No tocante questo energtica, medidas como a efetiva transferncia de tecnologia, a quebra de patentes no que concerne s tecnologias que envolvem energias renovveis, 80% (oitenta por cento) dos pedidos de registro de patentes dessa rea so feitos pelos pases desenvolvidos, tais como Japo, Estados Unidos, Alemanha, Frana e Reino Unido (COZENDEY, 2011, p. 41), estes que podem facilitar a implantao das energias limpas. E mais, medidas visando o fomento por meio de financiamento para implantao das energias alternativas so essenciais em busca do desenvolvimento sustentvel. No caso especfico do Brasil, que tem sua matriz energtica focada nas centrais hidreltricas, h que se investir em outras fontes de energia, como a elica e a solar, pois o significativo impacto causado ao meio ambiente para implantao das centrais hidreltricas de grande porte justificativa plausvel para se investir em outras alternativas de energia nos pases tropicais, que contam com abundncia de energia solar e elica. O estudo recente do Instituto Catalo de Cincias do Clima (INTITUT, 2011), antes mencionado, combinado com o

226

A ECONOMIA VERDE NO CONTEXTO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL

Princpio da Precauo, demonstram a necessidade de se investir em outras fontes de energia renovveis. Falar em sustentabilidade falar da continuidade da vida na Terra, motivo pelo qual urge a adoo de medidas concretas nesse sentido, que passam, necessariamente, pelo fomento em matrizes energticas renovveis. Seguem as propostas para discusso.

Propostas
polticas pblicas visando reduo no consumo com o objetivo de reduzir tambm a demanda energtica; regulamentao pelos pases de que a produo se faa com a utilizao do mnimo de energia e de recursos naturais possveis; adoo de polticas governamentais de incentivo substituio das fontes de energia baseadas em combustveis fsseis por energias renovveis; investimento nos pases em desenvolvimento para implantao de energias renovveis como solar e elica; implementao dos governos locais de legislao fomentando e regulamentando a utilizao de energias renovveis; promoo de concesso dos direitos de propriedade intelectual relativas s energias renovveis que possam favorecer os pases em desenvolvimento; quebra de patentes ou sua aquisio de forma mais favorvel, tendo em vista a necessidade de investimento urgente em energias renovveis em funo dos problemas climticos vivenciados. reduo de tarifas, subsdios visando implementao de tecnologias empregadas para gerao de energias renovveis a fim de diminuir os custos e aumentar a sua produo;

Referncias
AGENDA 21. Disponvel em: <www.mma.gov.br/port/se/agen21/capa/>. Acesso em 13 maio 2011. BARBIERI, Jos Carlos. Desenvolvimento e meio ambiente: as estratgias de mudanas da agenda 21. 6. ed. Petrpolis: Vozes, 2003. COMISSO MUNDIAL SOBRE MEIO AMBIENTE E DESENVOLVIMENTO (CMMAD). Nosso futuro comum. Rio de Janeiro: Editora da Fundao Getlio Vargas, 1991.

ENERGIAS RENOVVEIS EM BUSCA DA SUSTENTABILIDADE

227

COZEDEY, Carlos Mrcio. Green Economy as a programme for sustainable development, in United Nations Conference on Trade and Development. The Road to Rio + 20, for a development-led green economy. p. 39-45. 2011. Disponvel em: <http://www.unctad.org/trade_env/greeneconomy/ RTR20/1150172%20Low%20RES.pdf >. Acesso em: 15 jun 2011. DECLARAO DA CONFERNCIA DA ONU SOBRE MEIO AMBIENTE HUMANO. Disponvel em: <www.mma.gov.br/estruturas/agenda21/_arquivos/estocolmo.doc>. Acesso em 13 maio 2011. DECLARAO DO RIO SOBRE MEIO AMBIENTE E DESENVOLVIMENTO. Disponvel em: <http://www.mma.gov.br/sitio/index. php?ido=conteudo.monta&idEstrutura=18&idConteudo=576>. Acesso em 13 maio 2011. INTERGOVERNAMENTAL Panel of Climate Change. Special Report on Renewable Energy Sources. Summary for policymarkers. Disponvel em: <www. ipcc-wg3.de/publications/special-reports/srren>. Acesso em 30 maio 2011. INSTITUT Catal de Cinces del Clima (IC). Las hidroelctricas contaminan cuatro veces ms de lo estimado. Disponvel em: <http://www.ic3. cat/Master.html>. Acesso em: 09 jul 2011. MASCARENHAS, Luciane Martins de Arajo. Desenvolvimento sustentvel: estudo de impacto ambiental e estudo de impacto de vizinhana. Curitiba: Letra da Lei, 2008. MINISTRIO das Minas e Energias. Matriz energtica 2030 Nacional. Disponvel em: <http://www.mme.gov.br/spe/galerias/arquivos/Publicacoes/matriz_energetica_nacional_2030/MatrizEnergeticaNacional2030.pdf.>. Acesso em 31 maio 2011. PAINEL Intergovernamental sobre Mudana do Clima. A base das cincias Fsicas. Disponvel em: <http://www.mct.gov.br/index.php/content/view/46909. html>. Acesso em 13 maio 2010. PROGRAMA das Naes Unidas para o meio ambiente. Rumo uma Economia Verde: Caminhos para o Desenvolvimento Sustentvel e a Erradicao da Pobreza. Disponvel em: <http://www.pnuma.org.br/arquivos/EconomiaVerde_ResumodasConclusoes.pdf>. Acesso em: 10 jun 2011. SILVA, Pedro P. de Lima; GUERRA, Antnio J. T.; MOUSINHO, Patrcia; BUENO, Ceclia; ALMEIDA, Flvio G. de; MALHEIROS, Telma; SOUZA Jr, lvaro. Dicionrio brasileiro de Cincias Ambientais. 2. ed. Rio de Janeiro: Thex, 2002.

228

A ECONOMIA VERDE NO CONTEXTO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL

LA PROMOTION DES NERGIES RENOUVELABLES VINGT ANS APRS LA CONFRENCE DE RIO: DE LINCITATION LA CONTRAINTE
MERYEM DEFFAIRI1

Depuis la Confrence des Nations Unies sur lenvironnement et le dveloppement tenue Rio de Janeiro du 3 au 14 juin 1992, la lutte contre le changement climatique et la promotion des nergies renouvelables sont dsignes par la communaut internationale comme des objectifs internationaux devant guider la dfinition des politiques publiques nergtiques et environnementales2. Les nergies renouvelables peuvent tre dfinies, par opposition aux nergies fossiles3 comme des nergies prennes et propres . Elles prsentent ainsi deux qualits fondamentales. Dune part, elles sont produites partir de ressources naturelles renouvelables, issues de flux dorigine naturelle dont le renouvellement est constant ou suprieur leur rythme de consommation. Dautre part, limpact environnemental plus particulirement la quantit dmissions de gaz effet de serre occasionn par leur production et leur consommation est plus faible que celui des nergies fossiles4. Dans les textes, les nergies renouvelables sont galement dfinies par rfrence une liste des diffrentes sources permettant de les produire. Ainsi, la Directive 2009/28/CE du Parlement europen et du Conseil du 23 avril 2009 relative la promotion de lutilisation de lnergie produite partir de sources renouvelables la dfinit comme une nergie produite partir de sources non fossiles renouvelables, savoir: nergie olienne solaire, arothermique, gothermique, hydrothermique, marine et hydrolectrique, biomasse, gaz de dcharge, gaz des stations dpuration deaux uses et biogaz . Depuis une vingtaine dannes, les pouvoirs publics sattlent encourager, favoriser, soutenir, autrement dit faire la promotion des nergies renou1 2 3 4 Ater lUniversit Paris I Panthon Sorbonne. Notamment travers ladoption de la Convention Cadre des Nations Unies sur les changements climatiques de 1992 nergies de stock, produites partir de ressources conserves dans la roche terrestre par enfouissement ou infiltration et sy trouvant en quantit limite (ptrole, gaz naturel, charbon, uranium). Voir B. LE BAUT-FERRARESE et I. MICHALLET, Droit des nergies renouvelables, Le Moniteur, Juin 2008, p. 19 et suiv.

230

A ECONOMIA VERDE NO CONTEXTO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL

velables travers ladoption de mesures incitatives varies. Toutefois, lessor des proccupations environnementales et la prise de conscience accrue des risques provoqus par lutilisation dnergies fossiles conduisent les pouvoirs publics et les instances internationales envisager la mise en place dun cadre normatif contraignant de production et de consommation dnergies renouvelables lchelle mondiale. Cest dans ce contexte de dferlement defforts normatifs 5 nationaux et internationaux que llaboration dune grille de lecture des diffrents degrs de normativit savre pertinente. Le mouvement vers la construction dun cadre normatif contraignant en matire de production et de consommation dnergies renouvelables est amorc au sein de lUnion europenne et dans different droits nationaux. Aussi, la Directive 2009/28/CE du 23 avril 2009 relative la promotion de lutilisation de lnergie produite partir de sources renouvelables impose-t-elle aux tats membres la ralisation dun objectif dune part dau moins 20% dnergie produite partir de sources renouvelables dans la consommation finale brute dnergie de la Communaut dici 20206 7. Alors que la production et la consommation dnergies renouvelables semblent galement devenir des priorits daction lchelle internationale, comme en tmoigne la cration le 26 janvier 2009 Bonn dune Agence Internationale pour les nergies renouvelables (IRENA)8 charge de contribuer la ralisation dune transition nergtique mondiale, la tenue en 2012 de la Confrence des Nations Unies sur le dveloppement durable Rio +20 pourrait tre lacte de naissance dun cadre normatif impratif international garantissant la ralisation dobjectifs chiffrs de production dnergies renouvelables. La profession de foi affiche par une partie de la communaut internationale en faveur dune transformation du modle nergtique mondial se heurte nanmoins une srie dobstacles conomiques, politiques et juridiques. Ces obstacles sont, en grande partie, inhrents au droit international de lenvironnement et condamnent rgulirement lobtention daccords interna5 6 7 Selon lexpression de D. CARON, La protection de la couche dozone stratosphrique et la structure de lactivit normative en la matire , AFDI, XXXVI, 1990, CNRS Paris, p. 704 Article 3 de la Directive 2009/28/CE du Parlement europen et du Conseil du 23 avril 2009. Toutefois, comme les mesures incitatives, les mesures contraignantes peuvent revtir des formes diverses. A titre dexemple, en droit franais, la rcente loi n2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour lenvironnement dite loi Grenelle II introduit dans le Code de lUrbanisme une disposition visant interdire aux autorits administratives comptentes de sopposer la ralisation dinstallations permettant la production ou lutilisation dnergies renouvelables Voir larticle L.111-6-2 du Code de lUrbanisme. Toutefois, le texte prvoit des exceptions lorsque le projet sinsre dans une zone au caractre remarquable bnficiant dune protection particulire. Voir la Convention du 26 janvier 2009 crant lAgence Internationale pour les nergies renouvelables qui compte 149 signataires.

LA PROMOTION DES NERGIES RENOUVELABLES VINGT ANS APRS LA CONFRENCE DE RIO

231

tionaux en la matire. Lopposition entre les pays dvelopps et les pays en voie de dveloppement, labsence de consensus scientifique sur les qualits environnementales de certaines nergies, limpact conomique des mesures environnementales et la remise en cause du principe de souverainet des tats sur leurs ressources naturelles en sont les principales manifestations. Pourtant, un consensus semble stablir pour affirmer que la lutte contre le changement climatique promue travers le Protocole de Kyoto9 et la mise en place dun systme dchange de quotas dmission de gaz effet de serre, ne peut aboutir la diminution de la consommation dnergies fossiles sans tre accompagne dune vritable obligation de produire des nergies alternatives et durables au niveau international (approche matrielle). Or, si lon part du postulat selon lequel le droit de lenvironnement est un droit de laction future 10, dont les rsultats ne pourront tre mesurs qu long terme, il convient dadopter, au plus vite, des normes contraignantes de production dnergies alternatives et durables (approche temporelle). Lventuelle ralisation de cet objectif implique de mesurer et prendre en compte les disparits entre les tats dans ce dfi solidaire 11 (approche territoriale). Ainsi, lheure o la communaut internationale tire les consquences des catastrophes du Golfe du Mexique et de Fukushima12, dans quelle mesure les normes internationales pourraient-elles servir de levier efficace dans la lutte contre le changement climatique et la promotion des energies renouvelables? Autrement dit, de lincitation la contrainte: quel rle joue la norme dans la transformation du modle nergtique mondial13? Parce quelle permet la fois dtablir et dentriner un consensus des tats et des instances internationales et dadopter des instruments juridiques varis de mise en oeuvre dune certaine politique nergtique, la rgle de droit se prsente comme un outil protiforme au service de la promotion des nergies renouvelables (I). En allant plus loin, la rgle de droit international pourrait prochainement jouer le rle de moteurdans la transformation du modle nergtique mondial
9 Le protocole de Kyoto a t adopt le 11 dcembre 1997. 10 Voir L. BOISSIN DE CHAZOURNES, La protection de lenvironnement global et les visages de laction normative internationale , in Pour un droit commun de lenvironnement, Mlanges en lhonneur de M. PRIEUR, Dalloz 2007, p. 41 et suiv. 11 Selon lexpression de B. DROBENKO, Environnement le dfi solidaire , in Pour un droit commun de lenvironnement, Mlanges en lhonneur de M. PRIEUR, Dalloz 2007, p.103 et suiv. 12 Voir sur ce point Ch. HUGLO, Fukushima : le droit nuclaire et le droit du dveloppement durable en question , Environnement, Mai 2011, repre n5. 13 Voir galement A. J. BRADBROOK, Le dveloppement du droit sur les nergies renouvelables et les conomies dnergies , RIDC, 1995-2, volume 47, pp. 527-547.

232

A ECONOMIA VERDE NO CONTEXTO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL

(II) travers ladoption dun cadre normative international contraignant de production et de consommation des nergies renouvelables, linstar du droit communautaire.

I La regle de droit: Un outil proteiforme au service de la promotion des energies renouvelables.


La rgle de droit permet tantt de fixer un langage juridique universel (A), outil de traduction des fondements de laction des pouvoirs publics en matire de promotion des nergies renouvelables, tantt de prvoir les mesures appliques, aux niveaux national et international, pour inciter les tats et les acteurs privs produire et consommer des nergies durables. Cet approfondissement normatif (B) se manifeste par ladoption dinstruments juridiques rpondant des degrs de normativit varis.

A Un langage juridique universel pour la promotion des nergies renouvelables Le droit international de lenvironnement a maintes fois t dcrit, voire dnonc, par les universitaires et les praticiens du droit comme un droit purement recommandatoire, caractris par un faible degr de normativit. De nombreux noncs du droit international de lenvironnement NE rpondent pas la dfinition de norme entendue comme la rgle de droit caractrise par la valeur obligatoire attache une rgle de conduite14. Malgr une volution certaine en la matire, lie ladoption de textes sectoriels contraignants, les grands textes du droit international de lenvironnement restent le plus souvent des ptitions de principe 15 que les tats sengagent symboliquement faire respecter lchelle de leur territoire, sans tre soumis un controle particulier. Ainsi, La Dclaration de Rio nest pas juridiquement contraignante. Toutefois, il est vraisemblable que, comme dans le cas des dclarations des Nations Unies sur les droits de lhomme, les gouvernements se sentiront moralement obligs dadhrer ses principes 16. Ce texte phare du droit international de lenvironnement, qui nonce les grands principes fondamentaux permettant un dveloppement durable sur la Terre , est reprsentatif de ce que certains auteurs ont pu appeler la mol14 Voir G. CORNU, Dictionnaire juridique, Quadrige Dicos Poche, PUF, 2007, p. 618. 15 Voir P-Y. CHICOT, La conceptualisation dun droit impratif gnral de lutte contre les changements climatiques, une approche de thorie du droit par lthique, in Changements climatiques et dfis du droit, sous la direction de C. COURNIL et C. COLARD- FABREGOULE, Bruylant, 2010, p. 420. 16 Voir lintroduction de la Dclaration de Rio de 1992.http://www.un.org/french/events/rio92/rio-fp.htm.

LA PROMOTION DES NERGIES RENOUVELABLES VINGT ANS APRS LA CONFRENCE DE RIO

233

lesse du contenu 17 du droit international de lenvironnement, souvent relaye par une institutionnalisation molle 18. Cet tat de fait, et de droit, est notoire en matire de promotion des nergies renouvelables et ce pour plusieurs raisons connues. Le processus dadoption de textes en matire nergtique est obstru par les ingalits daccs aux ressources naturelles et de besoins nergtiques existant entre les tats. Par ailleurs, la promotion des nergies renouvelables ne peut tre apprhende par les pouvoirs publics comme un sujet dordre strictement environnemental. En effet, dans la plupart des pays, la politique nergtique est essentiellement fonde sur des considrations dordre conomique et guide par des exigences dindpendance nergtique. Ds lors, les exigences environnementales sont relgues, par les dcideurs publics, une fonction subsidiaire19. Mme lorsque les proccupations environnementales sont mises au premier plan par le lgislateur20, les choix publics nergtiques ne se font jamais hors-prix sur la seule base de critres environnementaux21 dans la mesure o lnergie constitue un enjeu conomique et scuritaire crucial. Dans ce contexte, prsent de prime abord comme particulirement malheureux lobtention daccords vise environnementale, o une grande place est accorde l incantation , la rgle de droit peut, dans un premier temps, servir tablir un langage universel et ainsi fixer les bases ncessaires la mise en place dune ngociation internationale. Plusieurs auteurs relvent juste titre quil ne faut pas sous-estimer limportance des textes porte non contraignante du droit international de lenvironnement22. Ceux-ci servent en effet
17 S. MALJEAN-DUBOIS, Les sources du Droit international de lenvironnement, Jurisclasseur Environnement et dveloppement durable, Fasc. 2000. 18 Voir P. DAILLIER, M. FORTEAU et A. PELLET, Droit international public, 8me dition, LGDJ, 2009, p. 1421 et, titre dexemple, le rapport n3134 du 1er fvrier 2011 de J-J. GUILLET, Dput, sur le projet de loi n3080 autorisant la ratification des Statuts de lAgence Internationale pour les nergies renouvelables. 19 Voir par exemple, en droit franais, larticle 1er de loi n2005-781 du 13 juillet 2005 de programme qui fixe les orientations de la politique nergtique : La politique nergtique repose sur un service public de lnergie qui garantit lindpendance stratgique de la nation et favorise sa comptitivit conomique en prcisant dans larticle 2 : (...)En outre, ltat favorise la rduction de limpact sanitaire et environnemental de la consommation nergtique et (...), en particulier les missions de gaz effet de serre (...) . Cet tat du droit est plus largement constat dans les pays hors Union Europenne. 20 Ainsi, larticle L. 100-1 du Code de lnergie, adopt par lordonnance n2011-504 du 9 mai 2011 et abrogeant larticle prcdemment vis met au mme plan les exigences conomiques et environnementales. 21 Nous faisons ici plus particulirement rfrence la dfinition de politiques nergtiques nationales. Toutefois au niveau local interne, de nombreuses jurisprudences font tat de la prise en compte des exigences environnementales pour bloquer la ralisation de certains projets de production, consommation ou transport dnergie. Voir par exemple larrt du Conseil dtat du 10 juillet 2006, Association interdpartementale et intercommunale pour la protection du lac de Ste Croix, des lacs et sites du Verdon et autres, n 288108. 22 Voir par exemple S. MALJEAN-DUBOIS, Les sources du Droit international de lenvironnement, Jurisclasseur Environnement et dveloppement durable, Fasc. 2000 qui souligne : Ils jouent en effet un rle

234

A ECONOMIA VERDE NO CONTEXTO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL

tablir des dfinitions facilitant linterprtation et lapplication de normes contraignantes et permettant de consolider les prncipes de la matire, mais aussi arrter les fondements de laction de la communaut internationale. En ce sens, daucuns ont dcrit le droit international de lenvironnement comme un atelier dexprimentation juridique o les concepts et principes programmatoires et prospectifs peuvent se transformer rapidement en normes positives23. Plusieurs tapes peuvent tre mises en relief dans ce travail de fondation du droit international des nergies renouvelables. Ainsi, Ds 1961, se tient Rome la Confrence sur les nergies nouvelles consacre aux nergies solaire, gothermique et olienne. Vingt ans plus tard, suite la prise de conscience des limites de lutilisation du ptrole comme source dnergie principale24, la Confrence de Nairobi qui se droule du 10 au 21 aot 1981, aboutit ladoption du Programme daction de Nairobi pour la mise en valeur et lutilisation des sources dnergies nouvelles et renouvelables. Paralllement ladoption de textes porte plus gnrale, comme la Confrence de Rio de 1992 ou le Sommet de Johannesburg de 200225, sont fixs des rendez-vous internationaux propres aux nergies renouvelables, par exemple la Confrence internationale pour les nergies renouvelables de 2004, voire une nergie renouvelable dtermine26. La promotion des nergies renouvelables se fonde vraisemblablement sur les principes non contraignants de la Dclaration de Rio de 1992, malgr labsence de rfrence directe aux dites nergies dans le texte, travers la conscration du concept de dveloppement durable27. Plus largement, on peut mettre en avant quatre fondements croiss daction des pouvoirs publics parsubsidiaire par rapport aux obligations conventionnelles plus prcises, tout en facilitant linterprtation et lapplication de ces dernires. Voir P. DAILLIER, M. FORTEAU et A. PELLET, Droit international public, 8me dition, LGDJ, 2009, p. 1416. Qui prend une dimension particulire aprs les chocs ptroliers de 1973 et 1979. Qui conduira notamment la mise en place dune Coalition pour les nergies renouvelables (CJER). Pour un exemple concernant laction internationale en matire de promotion de lnergie solaire, voir par exemple B. LE BAUT-FERRARESE et I. MICHALLET, op. cit., p. 303. Un auteur vise directement trois principes de Dclaration de Rio, savoir : le droit souverain dun tat dexploiter ses propres ressources selon sa politique denvironnement et de dveloppement sans causer de dommage un autre tat (principe 2), le droit au dveloppement doit tre ralis de faon satisfaire quitablement les besoins relatifs au dveloppement et lenvironnement des gnrations prsentes et futures (principe 3) et le principe selon lequel les tats devraient cooprer pour promouvoir un systme conomique international ouvert et favorable, propre engendrer une croissance conomique et un dveloppement durable dans tous les pays, qui permettrait de mieux lutter contre les problmes de dgradation de lenvironnement (principe 12). Aussi le principe 8 de ladite Dclaration prvoit-il que les tats devraient rduire et liminer les modes de consommation non viables. J. DESRUTINS, Vers une globalisation du concept dnergie durable ? , in Mondialisation et globalisation des concepts juridiques : lexemple du droit de lenvironnement, sous la direction de J. MORAND-DEVILLER et J. Cl. BENICHOT, IRJS ditions, Tome 22, pp. 173-219

23 24 25 26 27

LA PROMOTION DES NERGIES RENOUVELABLES VINGT ANS APRS LA CONFRENCE DE RIO

235

tir des diffrents textes, savoir: le dveloppement durable, la lutte contre le changement climatique, la scurit et lapprovisionnement nergtique28, la protection de lenvironnement29. De faon plus subsidiaire, certains textes font galement rfrence la croissance conomique et la sant humaine. Par consquent, les noncs contenus dans les diffrents textes (recommandations, dclarations, programmes daction, agendas), bien que dnus de porte normative contraignante, permettent dtablir les fondements de lintervention des pouvoirs publics en matire de promotion des nergies renouvelables. Ils servent galement de rfrence pour arrter des dfinitions communes. La norme, entendue ici au sens large, sert tablir un langage juridique universel. La confrence de Rio 2012 devrait tre loccasion pour les tats dadopter une Convention-cadre relative aux nergies renouvelables, dentriner les fondements juridiques des politiques publiques de promotion des nergies renouvelables et de remdier la multiplication des dfinitions proposes par la myriade de textes qui lui sont, directement ou indirectement, consacrs. En effet, les textes ne retiennent pas ncessairement la mme liste dnergies renouvelables dun point de vue quantitatif et qualitatif. Un vritable travail reste fournir pour adopter une classification universelle des nergies renouvelables en fonction de critres conomiques, environnementaux et selon leur capacit de substitution aux nergies fossiles. Toutefois, il semblerait dpass de cantonner la norme de droit de lenvironnement au simple rle de lexique universel. Depuis plusieurs annes, les pouvoirs publics ont adopt, diffrentes chelles, des mesures incitatives, voire contraignantes, destines dvelopper le recours aux nergies renouvelables. Cet approfondissement normatif pallie partiellement la mollesse des principes et des modes de rglement des diffrends du droit international de lenvironnement.

B Un approfondissement normatif en faveur de la promotion des nergies renouvelables En 1992, le sommet Plante Terre aboutit ladoption de la Confrence des Nations Unies sur le Changement climatique (CNUCC) puis, cinq ans plus tard, la ratification de linnovant Protocole de Kyoto, par lequel les tats sengagent rduire de 5,2% les missions de CO sur la priode 2008-2012.
28 Voir par exemple les statuts de lIRENA, les considrants de la Directive 2009/28/CE, l Agenda 21 oulArticle L.100-1 du Code de lnergie en droit franais. 29 Plus spcialement invoqu en droit communautaire.

236

A ECONOMIA VERDE NO CONTEXTO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL

Sil ne concerne pas directement la promotion des nergies renouvelables, le Protocole de Kyoto, qui impose de rduire la production et la consommation dnergies fossiles, soulve la question dune alternative. En simplifiant le propos, soit les besoins nergtiques mondiaux diminuent30, soit il faut avoir recours des nergies durables. Aussi, le Protocole prvoit-il en son article 2 que: Chacune des parties () pour sacquitter de ses engagements chiffrs, applique et/ ou labore des politiques et des mesures en fonction de sa situation nationale, par exemple les suivantes: recherche, promotion, mise en valeur et utilisation accrue de sources dnergie renouvelables (...) 31. Initie depuis plusieurs annes32, la politique de promotion des nergies renouvelables prend un essor considrable en devenant le corollaire invitable de la lutte contre le changement climatique33. En accord avec cette prise de conscience politique, des mesures sont adoptes, en droit international et, surtout, en droit communautaire et en droit interne, pour inciter les tats et les acteurs privs consommer et produire des nergies renouvelables34. Pourquoi, face lurgence cologique reconnue, prfrer, dans un premier temps, ladoption de mesures incitatives? Des raisons de fait et de droit expliquent sans doute ce choix, notamment limpossibilit temporaire de remplacer les nergies fossiles tout en garantissant la satisfaction des besoins nergtiques et la volont de ne compromettre ni la souverainet des tats, ni les exigences des industriels du ptrolier et du nuclaire. Linfluence de lanalyse conomique du droit et lmergence du concept de dveloppement durable guident galement la prfrence des pouvoirs publics pour les instruments incitatifs conomiques. En effet, le droit international de lenvironnement soriente vers une analyse conomique de limpact des activits de lhomme sur la nature (externalits ngatives ou positives, pour les nergies renouvelables35, examen cots-bnfices pour lenvironnement). La promotion des energies renouvelables

30 Ce qui semble impossible, eu gard la croissance dmographique et conomique mondiale actuelle. 31 Voir lArticle 2 du Protocole de Kyoto, cit par B. LE BAUT-FERRARESE et I. MICHALLET, op. cit, p. 301 32 Outre la Confrence de Rome et de Nairobi susmentionnes, voir par exemple le rapport La lutte contre le gaspillage , La documentation franaise 1974. 33 Voir par exemple la Directive 2009/28/ CE du 23 avril 2009, considrant (1). 34 Comme le souligne la Commission europenne : moins que des incitations spcifiques ne soient mises en place, il nest pas raliste de sattendre ce que le potentiel important des nergies renouvelables soit exploit et que ces sources apportent une contribution significative au bilan nergtique . Com (96) 576 cite par B. LE BAUTFERRARESE et I. MICHALLET, ibid., p. 257. 35 Voir sur ce point B. LE BAUT-FERRARESE et I. MICHALLET, op. cit.

LA PROMOTION DES NERGIES RENOUVELABLES VINGT ANS APRS LA CONFRENCE DE RIO

237

devient alors un domaine de prdilection du recours aux instruments incitatifs, dits conomiques, de march, ou dinspiration contractuelle 36. A cet gard, deux dimensions diffrentes doivent tre envisages: soit les textes permettent de mettre en place des instruments destins inciter les tats promouvoir les nergies renouvelables, soit ils permettent dinciter les personnes prives, morales ou physiques produire ou consommer des nergies produites partir de sources renouvelables. Dans une logique institutionnelle, La norme internationale charge des institutions internationales nouvelles ou existantes de la mission de favoriser le recours aux nergies renouvelables, de conseiller les tats37 et les oprateurs conomiques, de mener des actions de dveloppement et de recherche, voire de disposer dun fonds afin de mener bien des oprations de dveloppement. Selon une approche matrielle , les tats sont autoriss mettre en place un cadre general de soutien public aux nergies renouvelables 38. Le clbre arrt Preussen Elektra de la CJCE du 13 mars 200139 constitue une tape emblmatique de la mise en place de ces rgimes de soutien. Dans cet arrt, le juge communautaire examine la conformit dune loi allemande, qui obligeait certaines entreprises acheter un pourcentage dlectricit produite dans leur zone dapprovisionnement partir dnergies renouvelables, aux exigences communautaires relatives aux aides dtat et linterdiction de restrictions quantitatives aux changes et de mesures effet quivalent. La Cour tient alors compte du fait que cette obligation dachat dlectricit produite partir dnergies renouvelables poursuivait une exigence imprative de protection de lenvironnement, et mentionne que lutilisation des sources dnergie renouvelables pour la production de llectricit est utile la protection de lenvironnement dans la mesure o elle contribue la rduction des missions de gaz effet de serre . De faon gnrale, ces mesures refltent la prise en compte par le droit dun nouvel objectif, dintrt gnral, de promotion des nergies renouvelables, susceptible de lgitimer la mise en place de rgimes daides publiques de soutien aux nergies propres. Mais cest essentiellement pour convaincre les acteurs du march de lnergie de recourir aux nergies propres que se dveloppent les principaux instruments incitatifs conomiques: les quotas, les certificats et garanties dorigine, les obligations dachat et le levier fiscal.
36 Voir notamment larticle dY. JEGOUZO, Lvolution des instruments du droit de lenvironnement , Revue Pouvoirs, n127, Editions du Seuil, 2008, pp.23-33. 37 Voir par exemple larticle 4 des Statuts de lIRENA. 38 B. LE BAUT-FERRARESE et I. MICHALLET, op. cit. 39 CJCE 13 mars 2001, Preussen Elektra AG c/ Schleswag AG, C-379/98, Rec. CJCE p. I/2009.

238

A ECONOMIA VERDE NO CONTEXTO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL

Les quotas correspondent un contingent ou pourcentage dnergie produite partir de sources renouvelables, utilis pour inciter les acteurs privs produire ou consommer une part dnergie renouvelable dtermine. La certification, sous plusieurs variantes, dcrites comme de nouvelles normes de comportement vertueux40 , sert attester du remplacement dune nergie fossile par une nergie renouvelable dans un secteur dtermin. Dans le mme tat desprit, les garanties dorigine permettent de dmontrer aux clients finals la part ou la quantit dnergie produite partir de sources dnergie renouvelables que contient le bouquet nergtique dun fournisseur dnergie 41. Le systme dobligation dachat, essentiellement utilis dans le domaine de llectricit, impose aux principaux distributeurs dlectricit dacheter llectricit produite partir de sources dnergie renouvelables, un tarif plus lev, incluant les externalits positives et incite fortement les petits producteurs sorienter vers la production dnergies renouvelables. Les pouvoirs publics ont enfin recours aux incitations fiscales, qui peuvent revtir des formes diverses. Loutil fiscal est le mcanisme dincitation le plus classique , il permet dagir tous les niveaux, de la production la consommation, en passant par la distribution. De faon trs schmatique: soit la fiscalit est utilise pour taxer des produits issus des nergies fossiles ou des activits entranant lutilisation de ces produits, soit pour dfiscaliser les produits ou activits lis lutilisation dnergies renouvelables. Cette prsentation succincte des instruments conomiques, pour la plupart incitatifs, de promotion des nergies renouvelables doit tre complte par lutilisation frquente de deux outils de rglementation plus classiques que sont la planification et la rglementation durbanisme42. En rsum, la norme permet dadopter des instruments juridiques varis, par leur degr de normativit mais aussi par leurs destinataires et leurs fondements. Leur multiplication reflte un approfondissement normatif certain, dont les tats et les institutions internationales pourront sinspirer en 2012. Laction normative reste, ce jour, le plus souvent incitative, rarement contraignante. Pourtant, seule ladoption dun corpus normatif impratif semble pourvoir emporter une vritable transition nergtique.

40 B. LE BAUT-FERRARESE et I. MICHALLET, op. cit. p. 399. 41 Article 15 de la Directive 2009/28 CE du Parlement europen et du Conseil du 23 avril 2009 relative la promotion de lutilisation de lnergie produite partir de sources renouvelables. 42 Ces deux outils ont t particulirement utiliss par le lgislateur franais dans le cadre du Grenelle pour promouvoir les nergies renouvelables. Voir sur ce point J. DUVAL, Grenelle 2 : un traitement ambivalent des nergies renouvelables , Environnement, n10, Octobre 2010, tude 20.

LA PROMOTION DES NERGIES RENOUVELABLES VINGT ANS APRS LA CONFRENCE DE RIO

239

II La norme comme moteur de la transition energetique mondial?


Il est bien difficile pour un juriste de prdire lavenir, plus forte raison dans un domaine comme celui de la politique nergtique o saffrontent en permanence des intrts divergents, conomiques et environnementaux. Toutefois, certains considreront, avec le philosophe David Hume, que la transformation de certains cercles vicieux en cercles vertueux ne peuvent intervenir que sous leffet de la contrainte 43. Autrement dit, seule ladoption dun corpus normatif impratif pourrait engager une vritable transformation du modle nergtique au niveau mondial. Simple symbole ou ncessit (A)? Ladoption dun corpus normatif contraignant au niveau international semble, la veille de Rio 2012, promise un futur incertain (B).

A Simple symbole ou ncessit imprieuse? La question de savoir si ladoption dun corps de rgles contraignantes relve du domaine du symbole ou de la ncessit, nous invite examiner les raisons pouvant conduire les tats adopter un modle normatif imposant la production et la consommation dnergies renouvelables lchelle internationale. Les considrations frquemment avances sont la fois cologiques, conomiques et juridiques. Cest, dans un premier temps, lurgence cologique qui guide lintervention des pouvoirs publics en matire de promotion des nergies renouvelables. La multiplication des tudes scientifiques sur le sujet rvle lenjeu cologique que constitue le phnomne de rchauffement climatique pour les tres humains et fonde laction des pouvoirs publics. Toutefois, les nergies renouvelables sont dsormais galement prsentes comme une alternative lnergie nuclaire. Cette dernire constitue une nergie propre en termes dmissions de CO, mais tend tre remise en cause sur plusieurs points: la question controverse de lapprovisionnement en uranium, le traitement des dchets radioactifs et la scurit des installations de production. Relevant traditionnellement des mouvements politiques cologistes, la question de la place du nuclaire est aujourdhui au coeur du dbat public et pourrait constituer, terme, une raison centrale de recourir plus activement aux nergies renouvelables. Ainsi, les dcideurs publics allemands ont rcemment affich la dcision de sortir dfinitivement du nuclaire en 2022 et de promouvoir les nergies renouvelables pour subvenir aux besoins nergtiques de lAllemagne. Nanmoins, le concept durgence cologique appelle une certaine prudence du lgislateur, ou du normateur . Pour que la promotion des nergies
43 P-Y. CHICOT, art. prc., p. 394.

240

A ECONOMIA VERDE NO CONTEXTO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL

renouvelables ne reste pas symbolique, il peut tre pertinent de mener une rflexion approfondie sur la temporalit de la norme. En effet, cette dernire doit se confronter deux exigences contradictoires: la ncessit dagir court terme pour faire face lurgence environnementale et la ncessit dagir long terme pour assurer une transition nergtique viable. Le droit nest pas en manque doutils pour surmonter cet obstacle, comme entmoigne le recours frquent aux instruments juridiques de planification nergtique44. Dans un second temps, si lurgence environnementale fonde laction des pouvoirs publics en matire de promotion des nergies renouvelables, seuls les arguments conomiques seront mme de convaincre les tats daboutir un consensus concernant ladoption de textes contraignants en 2012. Comme le souligne le texte de la Directive 2009/28/CE: Dans bien des cas, la production dnergie partir de sources renouvelables dpend de petites et moyennes entreprises locales ou rgionales. Les perspectives de croissance demploi offertes () par les investissements effectus dans la production dnergie partir de sources renouvelables aux niveaux rgional et local sont considrables.45 . La promotion des nergies renouvelables pourrait savrer tre la fois conomiquement beaucoup plus bnfique quun systme concentr sur un objectif de diminution des missions de GES et plus juste dans le rapport entre pays dvelopps et pays en voie de dveloppement. Ladoption de normes contraignantes de production des nergies renouvelables servirait alors de garantie pour les investisseurs et permettrait dencourager le dveloppement continu de technologies nouvelles46. Elle devrait toutefois intgrer les diffrents degrs davancement de chaque tat en la matire. Enfin, dun point de vue strictement juridique, ladoption de normes contraignantes peut tre apprhende comme une volution souhaitable du droit (international) de lenvironnement au regard de son efficacit et de sa finalit. Ainsi certains auteurs, comme P-Y. CHICOT, considrent que la ralisation effective de lobjectif defficacit du modle juridique dpend de la capacit neutraliser la libert dagir individuelle et/ou tatique grce la contrainte et la sanction institues et organises par la rgle 47. Lauteur, en plaidant pour la mise en place dun droit impratif de lutte contre les changements climatiques,
44 Voir par exemple J. DUVAL, art. prc. 45 () Il est indispensable de tenir compte de limpact positif sur les possibilits de dveloppement rgionales et locales, sur les perspectives dexportation, sur les possibilits de cohsion sociale et demploi, notamment en ce qui concerne les PME ainsi que les producteurs dnergie indpendants , Considrants (3) et (4) de la Directive. 46 Voir le Considrant (14) de la Directive 2009/28/CE. 47 P-Y. CHICOT, art. prc.

LA PROMOTION DES NERGIES RENOUVELABLES VINGT ANS APRS LA CONFRENCE DE RIO

241

fond sur une vision thique intgre, met en avant le risque, pour le droit de lenvironnement, de proroger durablement la rhtorique politique . Selon cette approche, cest seulement en devenant contraignante que la norme est susceptible dtre un levier efficace de promotion des nergies renouvelables. Cette ide nous conduit invitablement envisager les limites des instruments juridiques incitatifs conomiques raliser cet objectif. Ces instruments ne permettent ni de prvoir, ni de garantir une inclinaison des comportements des producteurs et consommateurs dnergies fossiles. Par ailleurs, ils engendrent un cot qui se rpercute finalement sur les consommateurs ou les finances publiques. Ainsi, le Conseil dtat franais a rcemment considr que le texte qui suspendait lobligation dachat dlectricit produite partir dinstallations photovoltaques rpondait un intrt public et un but dintrt gnral suffisant , dans la mesure o le systme incitatif emportait une hausse de tarifs trop importante la charge des consommateurs48. Ces considrations pourraient conduire les autorits rexaminer la pertinence doutils rglementaires plus classiques . La majeure partie de la doctrine saccorde dfinir le droit de lenvironnement en fonction de son objectif, de sa finalit: la protection de lenvironnement et la lutte contre les pollutions et nuisances49. A lchelle internationale, les tats devront, terme, considrer, comme lont fait lesinstitutions communautaires, que lobtention effective dun certain degr de de production et de consommation des nergies renouvelables est la marque dune volution plus cohrente eu gard aux objectifs du droit de lenvironnement, la ralisation dun dveloppement durable50 et aux droits des gnrations futures, consacrs en 1992. Dans cette mme optique, le renforcement du droit des nergies renouvelables pourrait avoir pour effet (ou pour cause?) de marquer le passage du principe pollueur payeur (Protocole de Kyoto) aux principes de prcaution et de prvention (production dnergies renouvelables), somme toute plus conformes la finalit du droit de lenvironnement, que seule la volont des tats pourra faire prvaloir en 2012.

48 CE, 9eme et 10e sous-sections runies, 19 janvier 2011, EARL Schmittseppel, n343389 et CE, Ord. 28 janvier 2011, St Ciel et Terre et autres, n344973. Commentaire D. DEHARBE et S. GANDET, Droit de lenvironnement, n189, Avril 2011, p. 122. 49 Voir par exemple M-A. COHENDET, Science et conscience, de la neutralit lobjectivit , in Pour un droit commun de lenvironnement, Mlanges en lhonneur de M. PRIEUR, Dalloz 2007, p.75. 50 Voir galement B. CHABOT, Energies renouvelables, Encyclopedia universalis : Les nergies renouvelables, du fait de leur caractre inpuisable, de leur impact limit sur lenvironnement et des progrs techniques et conomiques accomplis pour leur exploitation, rpondent de mieux en mieux ces principes qui correspondent ce quon appelle le dveloppement durable .

242

A ECONOMIA VERDE NO CONTEXTO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL

En rsum, le passage dun modle normatif incitatif un modle contraignant comporte une dimension symbolique vidente comme marque dengagement des tats en faveur dune protection accrue de lenvironnement et dun droit de lenvironnement plus efficace. Toutefois, elle rpondgalement la ncessit de mettre en oeuvre des politiques publiques nergtiques innovantes afin de parer aux risques engendrs par lutilisation massive dnergies fossiles lchelle mondiale. Lvolution du droit communautaire pourrait servir de modle aux juristes normateurs 51 internationaux. En effet, en quelques annes, les institutions communautaires ont largement intgr les exigences environnementales aux textes destins guider la politique nergtique des tats membres. La solution choisie dimposer des objectifs contraignants de production dnergiesrenouvelables aux tats membres, tout en tenant compte des disparits existantes entre ces derniers, met en relief la flexibilit de la norme. Par ailleurs, conformment la dfinition des Directives, les tats membres restent libres des moyens utiliss pour atteindre ces objectifs. Le modle dune simple obligation de rsultat est transposable en droit international. Toutefois, la ralisation de cette hypothse, en ce quelle dpend essentiellement des ngociations internationales venir, relve encore du domaine de lincertain.

B Un futur incertain Si lincertitude est le propre du futur, elle est renforce en matire de climat et de politique nergtique par une srie dobstacles, que devront surmonter les dcideurs internationaux pour que la norme puisse servir de levier efficace dans la promotion des nergies renouvelables et jouer ainsile rle de moteur dans la transition nergtique mondiale. Autrement dit, en 2012, les tats et lesinstitutions internationales devront relever le dfi de surmonter les obstacles, conomiques,politiques et juridiques, qui les avaient, en 1992, conduits exclure lnergie de la Dclaration de Rio et de la Convention-cadre sur le climat52. Les premires questions qui devront tre rsolues sont celles de la possibilit et de la pertinence de substituer les nergies dites propres et prennes aux nergies fossiles. Or, malgr le fait quelles sont inpuisables et pour la plupart daccs gratuit , les nergies renouvelables ncessitent pour tre exploites des ressour-

51 Voir P-M. DUPUY et Y. KEBRAT, Droit International public, Prcis Dalloz, 10me dition, 2010, p. 10. 52 Voir A. J. BRADBROOK, art. prc., p. 545.

LA PROMOTION DES NERGIES RENOUVELABLES VINGT ANS APRS LA CONFRENCE DE RIO

243

ces en capital, en matires premires et en main-doeuvre 53. Ainsi, plusieurs types dnergies renouvelables sont distingues selon le niveau daccessibilit de la ressource et des techniques ncessaires pour les exploiter: les techniques traditionnelles dexploitation des ressources, les techniques matrisables par tous les pays et les techniques de pointe, ayant dj donn lieu certains transferts de technologies54. Dans ce contexte, les Fonds internationaux et les Investisseurs privs seront trs certainement des figures centrales du dveloppement mondial des nergies renouvelables. Le juriste ne peut dterminer les lments scientifiques, mais il peut sen saisir pour laborer des instruments juridiques adapts imposant un transfert de technologies et une contribution financire quitablement rpartie entre les tats. Les conditions de dveloppement des nergies renouvelables nous invitent adopter une position plus pragmatique sur la possible mise en place dun corpus normatif impratif de production et de consommation dnergies renouvelables. Dans le cas contraire, les textes ne pourraient, semble-t-il que rester lettre morte. Cette question se pose avec dautant plus dacuit la lecture de certains travaux scientifiques qui ont permis de dmontrer que les avances en matire de production dnergies renouvelables sont plus volontiers dues laugmentation du prix des nergies conventionnelles qu lvolution du discours politique et normatif55. A cet gard, les avantages qualitatifs que prsentent les nergies renouvelables ne doivent pas faire sous-estimer les difficults quil reste surmonter pour quelles puissent se dvelopper rapidement grande chelle . En effet, la concurrence des nergies fossiles a toujours t vive, et elle demeure le frein principal cet essor. () si des tensions sur les approvisionnements de ptrole et en gaz naturel sont probables, il ny a pas de risque de pnurie physique des nergies fossiles, y compris pour le ptrole. () Cette prpondrance des nergies fossiles () dans le bilan nergtique mondial du fait de leur faible cot et de leur facilit de transport, de transformation et dutilisation est donc trs forte 56. Le problme pos par le taux de substitution des sources dnergies fossiles par les sources dnergies renouvelables57 renvoie galement celui de limpact environnemental des nergies renouvelables. De nombreuses controverses sont
53 B. CHABOT, Energies renouvelables, Encyclopedia universalis, op.cit. 54 Ibid. 55 A.MICHAELOWA et K.MICHAELOWA, Du neuf avec du vieux : la politique climatique influence-t-elle laide bilatrale au dveloppement ? , Revue internationale de politique de dveloppement, source lectronique, 2-2011. 56 B. CHABOT, op. cit. 57 Voir galement sur ce point, B. LE BAUT-FERRARESE et I. MICHALLET, op. cit., pp. 40-43.

244

A ECONOMIA VERDE NO CONTEXTO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL

apparues dans les milieux scientifiques et cologiques concernant les dommages causs lenvironnement par la production de certaines nergies renouvelables, par exemple les biocarburants, les nergies olienne, solaire ou hydrothermique. Lutilisation de grandes surfaces agricoles affectes aux cultures de matire premire, latteinte la biodiversit et au paysage, le bruit, mais galement le bilan carbone des processus de production des appareils ncessaires ont entran de lourdes critiques58 de lengouement des pouvoirs publics pour les nergies renouvelables. Par ailleurs, si la plupart des reprsentants dsigns par les tats pour prparer la Confrence Rio+20, dans le cadre du Comit prparatoire des Nations Unies59, voquent la question des nergies renouvelables, le dbat intervient dans un contexte politique particulirement agit de ngociation internationale sur le climat. Eu gard aux difficults des tats sengager dans un Kyoto2, on peut lgitimement imaginer (et regretter) que ce dbat sera prioritaire sur celui de la possible adoption dune convention-cadre relative aux nergies renouvelables. En effet, les responsables des Nations Unies ont rcemment annonc quil ny aurait pas en 2012 de nouveau dispositif onusien pour limiter les rejets de gaz effet de serre. Or, comme le relve la presse, cette situation d enlisement des discussions intervient au moment o les rejets de CO atteignent leur plus haut niveau et que le Protocole ne simpose strictement qu un nombre de pays industrialiss limit60. Que lon saccorde ou non sur le bien-fond dun tel mcanisme, un certain pragmatisme nous conduit, ici encore, considrer les difficults des tats pour adopter une position commune comme le signe avant-coureur dun processus de ngociation au moins aussi long et complexe en matire de promotion des nergies renouvelables. Enfin, dun point de vue strictement juridique, ladoption dun texte international impratif pour la transformation du modle nergtique mondial induit dune part, la remise en cause, dj voque, du principe de souverainet des tats et, dautre part, la mise en place de mcanismes de sanction et de responsabilit, seule garantie de lefficacit de la contrainte. Le problme, dj pos par le Protocole de Kyoto, est transposable la promotion des nergies renouvelables. Les pays nont pas pu sentendre sur la mise en place dune sanction internationale, cette question devant faire lobjet de nouvelles ngociations. Certains considrent quen toute hypothse une telle
58 Et, en droit franais, un certain contentieux. Notons que la norme peut alors servir neutraliser la promotion des nergies renouvelables. Voir galement J. DUVAL, art. prc. 59 Voir par exemple http://www.un.org/News/fr-press/docs/2011/ENVDEV1200.doc.htm 60 Pour plus de prcisions voir notamment G. ALLIX, Lavenir incertain du Protocole de Kyoto hypothque le march carbone , Le Monde du 9 juin 2011, p.9.

LA PROMOTION DES NERGIES RENOUVELABLES VINGT ANS APRS LA CONFRENCE DE RIO 245

sanction nest pas possible, en raison du principe de souverainet. Cet argument ne doit pas pouvoir tenir. (...) La difficult consiste trouver une volont forte susceptible dencadrer un outil de sanction dissuasif et effectif. Faute pour une telle volont de se manifester, les pays pourront violer leurs engagements internationaux sans encourir de sanction 61. Le principe de souverainet, principe fondamental du droit international de lenvironnement62, a t formul ds la Confrence de Stockholm de 1972 et repris dans la Dclaration de Rio en 1992 qui nonce: Conformment la Charte des Nations Unies et aux principes du droit international, les tats ont le droit souverain dexploiter leurs propres ressources selon leur politique denvironnement et de dveloppement, et ils ont le devoir de faire en sorte que les activits exerces dans les limites de leur juridiction ou sous leur contrle ne causent pas de dommages lenvironnement dans dautres tats ou dans des zones ne relevant daucune juridiction nationale . Or comment imposer un tat dutiliser une partie non ngligeable de ces ressources de faon produire des nergies renouvelables sans contredire ce principe fondamental du droit international? Aussi, comment sassurer du respect par les tats les plus rticents de normes fixant des objectifs de production dnergies renouvelables? Quelles sanctions appliquer aux tats ne respectant pas ces obligations? A linstar dautres dispositifs63, un mcanisme de sanctions financires est raisonnablement envisageable. Les pays ne parvenant pas assurer un certain niveau de production dnergie partir de sources renouvelables verseraient une contribution financire une institution, par exemple lIRENA, charge de rinvestir ces fonds dans le dveloppement de technologies de production dnergies propres et prennes. Ce systme implique dattribuer au pralable de fortes comptences de contrle et de sanction un organisme international neutre, et par consquent, prsuppose une trs forte volont des tats de promouvoir la transformation du modle nergtique mondial.

RECOMMANDATIONS RIO+20: La promotion des nergies renouvelables vingt ans aprs la Confrence de Rio Rio+20 , vingtime anniversaire de la premire Confrence de lONU sur lenvironnement et le dveloppement qui a eu lieu Rio en 1992 (Sommet de la Terre), sera consacr lconomie verte, considre comme un concept
61 Voir J-P. BEURIER, A. KISS, Droit international de lenvironnement, Pedone, 4me dition, p. 141 et s. 62 Voir J-P. BEURIER, A. KISS, Droit international de lenvironnement, Pedone, 4me dition, p. 141 et s. 63 Voir B. LE BARS, art. prc.

246

A ECONOMIA VERDE NO CONTEXTO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL

lintersection de lenvironnement et de lconomie, et au cadre institutionnel du dveloppement durable64. Cet vnement est loccasion dadopter un texte de rfrence relatif la promotion des nergies renouvelables, lintersection de lenvironnement et de lconomie. Comme de nombreuses proccupations environnementales, mais plus forte raison du fait des forts liens de dpendance existant entre les tats en matire nergtique, la promotion des nergies renouvelables doit tre traite lchelle internationale. Lobtention dun accord porte contraignante ne pourra tre que le fruit dun long processus de ngociation, mais devra rester, eu gard lurgence cologique, un objectif central. Nos recommandations sorientent donc vers ladoption dune Convention-cadre contraignante relative aux nergies renouvelables, imposant des objectifs, a minima, de production dnergies renouvelables, par tat. Plus prcisment, une telle Convention-cadre pourrait: Arrter une dfinition commune des nergies renouvelables, intgrant de prfrence leurs principales caractristiques, sans se rfrer une liste. tablir une liste des nergies renouvelables classes en fonction de critres conomiques (cot de production, niveau de technologie exig, ressources ncessaires sa production, niveaux dimportation/dexportation, capacit de cration demplois etc.) et environnementaux (taux de substitution aux nergies fossiles, impact sur lenvironnement, bilan carbone du processus de production, etc.) dfinir. En fonction de cette liste, tablir diffrents niveaux dnergies renouvelables, dterminant par exemple des nergies renouvelables de dveloppement prioritaire , et des nergiesrenouvelables soumises un niveau limite de production par pays (par exemple, les biocarburants). Fixer un objectif contraignant, a minima , de production dnergies renouvelables sur 10 ans pour les pays dvelopps et 15 ou 20 ans pour les pays en voie de dveloppement (obligation de rsultat laissant les tats libres des moyens utiliss pour atteindre cet objectif ) et ventuellement intgrer des exigences de planification pour chaque Etat. Fixer une obligation de contribution financire auprs dune ou plusieurs institutions internationales ddie la promotion des nergies renouvelables, proportionnelle aux capacits financires de chaque tat et au taux dutilisation dnergies conventionnelles. tablir une liste indicative dinstruments juridiques permettant aux tats de promouvoir les nergies renouvelables lchelle de leurs territoires.
64 http://www.un.org/News/fr-press/docs/2011/ENVDEV1200.doc.htm

LA PROMOTION DES NERGIES RENOUVELABLES VINGT ANS APRS LA CONFRENCE DE RIO

247

Prvoir un mcanisme de sanctions financires applicable dans 10 ans, et tous les 5ans, en fonction du niveau de production dnergies renouvelables de chaque tat, par paiement dune amende une institution internationale indpendante, charge de rinjecter les fonds dans la ralisation de projets de dveloppement de technologies de production dnergies renouvelables. Enfin, fixer des rendez-vous ultrieurs de ngociation entre les tats, linstar de la Convention-cadre sur le climat, afin dadapter le cadre normatif aux volutions technologiques et aux difficults des tats atteindre les objectifs de production dnergies renouvelables.

248

A ECONOMIA VERDE NO CONTEXTO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL

B) A GOVERNANA INTERNACIONAL 1) PRINCPIOS DE LURGENTE NECESSITE DE RECONNAITRE LE PRINCIPE DE NON REGRESSION EN DROIT DE LENVIRONNEMENT
MICHEL PRIEUR1

Au nom de la souverainet des parlements et de la dmocratie le temps du droit refuse lide dun droit acquis aux lois: ce quune loi a pu faire une autre loi peut le dfaire. Nest-ce pas l, dans le domaine de lenvironnement, une contradiction avec la recherche de lquit environnementale? Lenvironnement est une politique-valeur qui par sa porte traduit une recherche permanente dun mieux tre humain et animal au nom dun progrs permanent de la socit. Les politiques environnementales, si elles sont ainsi le reflet du progrs, devraient interdire toutes rgressions. Le but principal du droit de lenvironnement est de contribuer la diminution de la pollution et la prservation de la diversit biologique sans restrictions territoriales puisque lenvironnement na pas de frontires. A lheure ou le droit de lenvironnement est consacr par un grand nombre de constitutions comme un nouveau droit de lhomme, il est paradoxalement menac dans sa substance. Cela pourrait conduire un retour en arrire constituant une vritable rgression prjudiciable pour lavenir de lhumanit et menaante pour lquit environnementale inter-gnrationnelle. Le droit de lenvironnement ne doit-il pas rentrer dans la catgorie des rgles juridiques ternelles, irrversibles et donc non abrogeables au nom de lintrt commun de lhumanit? A lheure actuelle plusieurs menaces risquent de faire reculer le droit de lenvironnement: menaces politiques: la volont dmagogique de simplifier le droit pousse drguler, voire dlgifrer en matire denvironnement compte tenu du nombre croissant de normes juridiques environnementales au plan international comme au plan national;

Professeur mrite lUniversit de Limoges; Directeur de la Revue Juridique de lenvironnement; Prsident du Centre international de droit compar de lenvironnement; Charg de la francophonie la commission droit de lenvironnement de lUICN.

250

A ECONOMIA VERDE NO CONTEXTO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL

menaces conomiques: la crise conomique mondiale favorise les discours rclamant moins dobligations juridiques dans le domaine de lenvironnement dont certains considrent quelles seraient un frein au dveloppement et la lutte contre la pauvret; menaces psychologiques: lampleur des normes en matire denvironnement en fait un ensemble complexe difficilement accessible aux non spcialistes ce qui favorise le discours en faveur dune rduction des contraintes du droit de lenvironnement. Les formes de la rgression sont diverses: jusqualors on ne constate pas de rgression en droit international de lenvironnement. En droit communautaire de lenvironnement, elles sont diffuses loccasion de la rvision de certaines directives; par contre en droit national de lenvironnement on assiste dans de nombreux pays une rgression croissante mais le plus souvent insidieuse: par des modifications de procdures rduisant les droits du public sous prtexte dallgement des procdures; par des abrogations ou modifications de rgles de droit de lenvironnement rduisant des protections ou les rendant inoprantes. Face ces menaces de rgression, les juristes de lenvironnement doivent ragir avec fermet en sappuyant sur des arguments juridiques imparables. Lopinion publique alerte ne supporterait pas des reculs dans la protection de lenvironnement et donc dans la protection de la sant. Un groupe dexperts juridiques a t cre en aot 2010 au sein de la Commission droit de lenvironnement de lUICN. Il a pour but de mettre en commun, lchelle universelle, les expriences et les arguments juridiques pertinents permettant de stopper les menaces de recul du droit de lenvironnement. Pour dcrire ce risque de non rgression, la terminologie utilise par la doctrine est encore hsitante. Dans certains pays, on parle de principe de standstill. Cest le cas en Belgique2. En France on utilise le concept deffet cliquet ou rgle du cliquet anti-retour. Des auteurs parlent dintangibilit de certains droits fondamentaux3. On assimile aussi la non rgression la thorie des droits acquis alors que cette dernire peut tre source de rgression. On voque aussi lirrversibilit notamment en matire de droits de lhomme4. Enfin

2 3 4

Voir Isabelle Hachez, le principe de standstill dans le droit des droits fondamentaux: une irrversibilit relative, Bruylant, Belgique, 2008. Olivier de Frouville, lintangibilit des droits de lhomme en droit international, Pedone, paris , 2004 Thorie de Konrad Hesse.

DE LURGENTE NECESSITE DE RECONNAITRE LE PRINCIPE DE NON REGRESSION

251

on utilise lide de clause de statu quo 5. En anglais on trouve lexpression eternity clause ou entrenched clause, en espagnol prohibicion de regressividad o de retroceso, en portugais proibiao de retrocesso. On utilisera la formulation de principe denon rgression, pour montrer que ce nest pas une simple clause, mais un vritable principe gnral, dans la mesure ou est en jeu la sauvegarde des progrs obtenus pour viter ou limiter la dtrioration de lenvironnement. En mme temps quun principe, en raison de sa formulation trs gnrale, cest aussi lexpression dun devoir de non rgression qui simpose aux pouvoirs publics. Une formulation positive telle que principe de progrs na pas t ici retenue parce quelle est trop vague et sapplique en ralit toute lgislation en tant quinstrument au service des fins de la socit. En utilisant non rgression propos spcifiquement de lenvironnement, on veut signifier quil y a des degrs dans la protection de lenvironnement et que les progrs de la lgislation consistent progressivement assurer une protection la plus leve possible de lenvironnement dans lintrt collectif de lhumanit. Dans notre ouvrage droit de lenvironnement publi chez Dalloz (1dition de 1984) nous avions consacr la conclusion de faon prmonitoire : rgression ou progression du droit de lenvironnement?. Nous constations alors simplement les reculs du droit de lenvironnement dj dtects dans certaines rformes au nom, notamment de la drglementation6, sans proposer de remdes. Dsormais, lenvironnement ayant t consacre comme un droit de lhomme, on peut opposer la rgression du droit de lenvironnement des arguments juridiques forts au nom de leffectivit et de lintangibilit des droits de lhomme. Pour certains le non respect du droit de lenvironnement constituerait une rgression. Il en est en effet ainsi sur le plan pratique de leffectivit du droit. Mais nous considrons que le problme de leffectivit du droit en relation avec sa non application ou sa mauvaise application, relve dautres considrations, telles que la passivit de ladministration ou linsuffisance des moyens financiers de contrle du respect du droit existant, ce qui nest pas propre aux problmes denvironnement. Aussi nous prfrons limiter le champ de la rflexion sur la non rgression aux seules situations qui, partir du droit existant et indpendamment de son application, conduisent les pouvoirs publics modifier ou abroger le droit existant conduisant une diminution ou un recul de la protection de lenvironnement.

5 6

Expression utilise par S.R. Osmani, rapport pour la Commission des droits de lhomme sur les politiques de dveloppement dans le contexte de la mondialisation, 7 juin 2004, E/CN.4/sub.2/2004/18. M. Prieur, la drglementation en matire denvironnement, Revue Juridique de lenvironnement, 1987-3, p. 319.

252

A ECONOMIA VERDE NO CONTEXTO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL

Pour promouvoir la non rgression comme un nouveau principe fondamental du droit de lenvironnement, il convient de sappuyer sur une argumentation juridique qui fonde un nouveau principe sajoutant aux principes dj reconnus: prvention, prcaution, pollueur-payeur et participation du public. Les bases de cette argumentation juridiques reposent sur trois lments: la finalit mme du droit de lenvironnement, la ncessit dcarter le principe de mutabilit du droit et lintangibilit des droits de lhomme; On constatera alors que du droit international au droit national on trouve dj des illustrations du principe de non rgression, y compris dans la jurisprudence.

I. Les fondements thoriques du principe de non rgression

A. Le caractre finaliste du droit de lenvironnement Depuis son origine dans les annes 1970 lobjectif du droit de lenvironnement ntait pas de simplement rglementerlenvironnement, mais de contribuer ragir contre la dgradation de lenvironnement et lpuisement des ressources naturelles. Le but poursuivi par les lois sur lenvironnement est dassurer la sant et la scurit en luttant contre les pollutions et nuisances et en prservant la biodiversit. Lenvironnement est par nature un droit engag au profit de la lutte contre les pollutions et la perte de la biodiversit. Cest un droit qui se dfinit selon un critre finaliste car cest un droit pour lenvironnement7. De ce fait cet objectif implique une obligation de rsultat cest dire une amlioration constante de ltat de lenvironnement. Cest alors aussi lexpression politique dune thique de lenvironnement ou dune morale de lenvironnement, selon lexpression du prsident G. Pompidou dans son discours de Chicago le 28 fvrier 1970. Tout recul du droit de lenvironnement serait alors immoral. Mais serait-ce aussi illgal ou inconstitutionnel? On remarquera que les principes classiques du droit de lenvironnement tels quils figurent dans la dclaration de Rio de 1992, dans de nombreux traits internationaux et dans les constitutions ou lois nationales peuvent facilement tre envisags comme des supports de la non rgression. La prvention empche le recul des protections; la durabilit et les gnrations futures renvoient la dure et lintangibilit pour prserver les droits de nos descendants de pouvoir jouir dun environnement non dgrad; la prcaution permet dviter
7 M. Prieur, droit de lenvironnement, Dalloz ,5 ed. p. 8; A. Van Lang, droit de lenvironnement, PUF, 2 ed. 2007, la reconnaissance dune finalit spcifique, p.52 et s.

DE LURGENTE NECESSITE DE RECONNAITRE LE PRINCIPE DE NON REGRESSION

253

des irrversibilits qui seraient en elles mmes des rgressions dfinitives ; la participation et linformation du public permet de garantir un niveau de protection suffisant grce un contrle citoyen permanent. Finalement le maintien dun niveau de protection au moins quivalent celui qui a dj t atteint ne fait quintroduire: la mise en uvre rflchie dun projet de socit inscrit dans la dure8. Pour apprcier la finalit environnementale dun texte on recourt linterprtation tlologique de ce texte. Il sagit de rechercher lobjet et le but du texte afin dadapter sa lecture et lapplication de ses dispositions aux objectifs poursuivis par les auteurs du dit texte. Pour vrifier si la modification dun texte existant conduit ou non une rgression, la recherche de linterprtation tlologique de ce texte sera fondamentale. Au del dun positivisme primaire et techniciste, on doit considrer que le droit de lenvironnement, plus que tout autre droit, est porteur de valeurs et de finalits lies lhumain dans son interdpendance avec la biodiversit. Aussi le contenu du droit de lenvironnement et son volution dans le temps ne peut tre dissoci de lintrt collectif pour la survie de lhumanit et pour la prservation des biens communs. La Cour internationale de justice constate elle mme: toute limportance que la protection de lenvironnement revtnon seulement pour les tats, mais aussi pour lensemble du genre humain9. A priori toute rgle environnementale a pour but une meilleure protection de lenvironnement. On nimagine pas quune loi nouvelle se prsente comme ayant pour effet proclam de polluer plus ou de dtruire la nature. Toutefois bien des lois sur la chasse, notamment en France, ont bel et bien pour but de rduire les droits de animaux sauvages en tendant les priodes ou les techniques de chasse. Ce qui est en jeu ici cest la volont de supprimer une rgle (constitution, loi ou dcret) ou de rduire sa porte au nom dintrts, avous ou dissimuls, qui seraient suprieurs aux intrts lis la protection de lenvironnement. Le changement de la rgle qui conduit une rgression constitue une atteinte directe aux finalits poursuivies par le texte initial. Le retour en arrire en matire denvironnement nest pas imaginable. On ne peut envisager une loi qui brutalement abroge les lois anti-pollution ou les lois sur la protection de la nature, ou qui supprime, sans raisons valables, des aires protges. Aussi, la rgression du droit de lenvironnement va toujours tre insidieuse et discrte pour passer inaperue. Elle en est dautant plus dangereuse. Les rgressions petits pas mena8 9 Franois Ost, le temps du droit, ed. odile Jacob, 1999, p. 195. CIJ, projet Gabcikovo-Nagymaros, recueil, 1997, p. 41, para. 53.

254

A ECONOMIA VERDE NO CONTEXTO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL

cent tout le droit de lenvironnement. Aussi un principe anti-rgression doit-il tre clairement nonc et consacr tant lchelle internationale que nationale.

B. La ncessit dcarter le principe de mutabilit du droit Selon les principes de thorie du droit on ne pourrait pas droger la thorie de la mutabilit du droit sans porter atteinte aux fondements du systme dmocratique. Les auteurs classiques considrent que le droit est ncessairement soumis une rgle dadaptation permanente reflet de lvolution des besoins de la socit. Toute rgle juridique doit pouvoir tre modifie ou abroge tout moment, car il ne serait moralement pas pensable quune gnration dhommes ait le pouvoir de lier ou dastreindre la postrit jusqu la fin des temps, ou de dcider pour toujours comment le monde doit tre organis (Thomas Paine, les droits de lhomme, 1792). Cest dans ce sens que lart. 28 de la dclaration des droits de lhomme du 24 juin 1793 en France proclamait: une gnration ne peut assujettir ses lois les gnrations futures. Cet article na jamais t en vigueur. Lenvironnement et le dveloppement durable nous obligent penser aujourdhui diffremment et carter le principe de mutabilit du droit. Lenvironnement constitue une exception cet gard, tout comme dailleurs les droits de lhomme. En effet avec le concept de dveloppement durable il sagit de ne pas oublier les droits la vie et la sant des gnrations futures et de ne pas prendre des mesures qui leur porteraient prjudice. Rduire ou abroger des rgles protectrices de lenvironnement aurait pour effet dimposer aux gnrations futures un environnement plus dgrad. Aussi lart. 28 prcit pris la lettre et combin avec le principe du dveloppement durable peut s interprter dans le domaine de lenvironnement comme plaidant en faveur du principe de non rgression puisquil interdit dassujettir les gnrations futures une loi qui ferait reculer la protection de lenvironnement.

C. Lintangibilit des droits de lhomme Selon Rebecca J. Cook le principe de non rtrogression est implicite dans les conventions sur les droits de lhomme10. En ralit la non rgression des droits de lhomme est plus quimplicite, elle est thique, pratique et quasi judiciaire. Selon la dclaration universelle des droits de lhomme, la finalit de ces
10 R.J. Cook, reservation to the convention on the elimination of all forms of discrimination against women, V.J.I.L. vol. 30, 1990, p. 683

DE LURGENTE NECESSITE DE RECONNAITRE LE PRINCIPE DE NON REGRESSION 255

derniers est de favoriser le progrs social et instaurer de meilleures conditions de vie. Il en rsulte donc pour les Etats une obligation positive en particulier dans le domaine de lenvironnement. Ainsi, selon la belle formule dun auteur, la non rgression est: une obligation ngative inhrente toute obligation positive assortissant un droit fondamental . Plusieurs textes internationaux des droits de lhomme mettent en avant la caractre progressif des droits conomiques, sociaux et culturels aux quels on rattache gnralement le droit lenvironnement. On dduit facilement de cette progressivit une obligation de non rgression ou non rgressivit. Le pacte international relatif aux droits conomiques, sociaux et culturels de 1966 vise le progrs constant des droits protgs; il est interprt comme interdisant les rgressions. Le droit de lenvironnement devenu un droit de lhomme peut bnficier de cette thorie du progrs constant applique notamment en matire de droits sociaux. Le Comit des droits conomiques, sociaux et culturels des Nations Unies dans son observation gnrale n 3 du 14 dcembre 1990 stigmatise toute mesure dlibrment rgressive. Lobservation gnrale n 13 du 8 dcembre 1999 dclare: le Pacte nautorise aucune mesure rgressive sagissant du droit lducation, ni dailleurs des autres droits qui y sont numrs.Lide quune fois un droit de lhomme reconnu il ne peut pas tre limit, dtruit ou supprim, est commune aux grands textes internationaux sur les droits de lhomme (art. 30, Dclaration universelle; art.17 et 53 de la Convention europenne des droits de lhomme; art. 5 des deux Pactes de 1966). La convention europenne de sauvegarde des droits de lhomme et des liberts fondamentales interprte par la Cour europenne des droits de lhomme a intgr lenvironnement parmi les droits fondamentaux protgs par ricochet. La formulation de larrt Tatar c/ Roumanie du 27 janvier 2009 conduit admettre dsormais un droit la jouissance dun environnement sain et protg par le biais de lart. 8 de la Convention11. On peut considrer que les articles 17 et 53 de la Convention en prohibant des limitations allant au del de celles prvues par la Convention, reconnat de faon certes prudente, une certaine obligation de non rgression ou tout le moins une obligation de ne retenir que la disposition la mieux disante et la plus favorable. En cas de conflits entre une loi et la Convention ou entre une autre convention et la convention des droits de lhomme, cest le texte le plus protecteur de lenvironnement qui devra lemporter. Larticle 17 inspir par larticle 30 de la Dclaration universelle des droits de lhomme de 1948, et que lon retrouve dans les articles 5 des deux Pactes de 1966, revient interdire un tat dutiliser les droits existants pour
11 Voir J.P. Marguenaud, Revue juridique de lenvironnement, 2010-1, p.62.

256

A ECONOMIA VERDE NO CONTEXTO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL

les dtruire ou les limiter. La destruction ou la limitation dun droit fondamental constitue bien une rgression. Aucune jurisprudence ne permet encore de mesurer prcisment la faon dont la Cour pourrait ragir face des reculs dun droit protg au-del des limites normalement admises. La convention amricaine des droits de lhomme adopte en 1969 prvoit en son art. 26 dassurer progressivement la pleine jouissance des droits, ce qui implique la fois, comme pour le Pacte international relatif aux droits conomiques, sociaux et culturels, une adaptation dans le temps et une non rgression. Lart. 29 sur les normes dinterprtation prcise quil nest pas possible de supprimer la jouissance des droits reconnus ou de restreindre leur exercice plus quil nest prvu par la Convention. Le protocole de San Salvador sur les droits conomiques, sociaux et culturels de 1988 comporte un article expressment ddi lenvironnement (art. 11). Bien que cet article ne soit pas justiciable directement devant la commission et la Cour interamricaine des droits de lhomme, il est soumis au principe de lart. 1 relatif la progressivit conduisant au plein exercice des droits reconnus ce qui implique ncessairement la non rgression. Comme le prcise un commentaire officiel de lorganisation des tats amricains, les mesures rgressives sont: toutes les dispositions ou politiques dont lapplication signifie une diminution de la jouissance ou de lexercice dun droit protg12. Un recul dans la protection de lenvironnement constituera donc une rgression condamnable juridiquement par les organes de contrle de la Convention et du protocole. Dans laffaire des cinq retraits c/ Prou, la Commission interamricaine des droits de lhomme dans sa dcision 23/01 du 5 mars 2001 dclara: le caractre progressif de la majorit des obligations des tats en matire de droits conomiques, sociaux et culturels, implique pour ces tats, avec effet immdiat, une obligation gnrale de concrtiser la ralisation des droits consacrs sans pouvoir revenir en arrire. Les rgressions en la matire peuvent constituer une violation, entre autres, de lart 26 de la convention amricaine. (para. 86). La Cour interamricaine des droits de lhomme dans son arrt n198 du 28 fvrier 2003 confirma la dcision de la Commission sur le fond sans toutefois prciser que la rgression est une violation de la Convention. Cette non rgression des droits de lhomme ainsi gnralise de faon trs discrte, probablement pour ne pas heurter les positivistes tout en satisfaisant les moralistes, est destine se rpercuter invitablement sur le droit de lenvironnement en tant que nouveau droit de lhomme. Lapparition de ce nouveau principe applicable lenvironnement est en totale synergie avec le caractre
12 Conseil permanent de lOEA, Normes pour llaboration des rapports priodiques prvues lart. 19 du Protocole de San Salvador, OEA/Ser.G.CP/CAJP-222604)17 dcembre 2004.

DE LURGENTE NECESSITE DE RECONNAITRE LE PRINCIPE DE NON REGRESSION

257

finaliste et volontariste de ce droit et pourrait mme soulever peut tre moins dobjections et de rsistance que la non rgression dans le domaine social. Cette ide de garantir un dveloppement continu et progressif des modalits dexercice du droit lenvironnement jusquaux niveaux les plus levs de son effectivit peut sembler utopique. Leffectivit maximale est la pollution zro. On sait quelle nest pas possible. Mais entre la pollution zro et lutilisation des meilleurs technologies disponibles pour rduire la pollution existante, il y a une marge de manuvre importante. La non rgression va donc se situer dans un curseur entre la plus grande dpollution possible (qui va voluer dans le temps grce aux progrs scientifiques et technologiques) et le niveau minimal de protection de lenvironnement qui lui aussi volue constamment. Un recul aujourdhui naurait pas t un recul hier.

II. Les illustration du principe de non rgression

1) En droit international de lenvironnement De faon perspicace le professeur Maurice Kamto a, ds 1998, constat que: le droit international de lenvironnement affectionne les obligations de standstill.13 En effet la non rgression figure dabord, de manire explicite ou implicite dans des proclamations ou conventions. Les conventions internationales sur lenvironnement, universelles ou rgionales, visent toutes lamlioration de lenvironnement. Le caractre finaliste du droit international de lenvironnent se vrifie facilement la lecture de toutes les conventions internationales sur lenvironnement. Il sagit toujours, comme le prcise le principe 7 de la Dclaration de Rio de 1992, de conserver, protger et de rtablir la sant et lintgrit de lcosystme terrestre. Cet objectif de protection est a contrario une affirmation de linterdiction de toute mesure contraire. Certaines conventions prcisent parfois expressment quon ne peut revenir en arrire: il est interdit de rduire le niveau de protection de lenvironnement (accord nord amricain de coopration dans le domaine de lenvironnement de 1994). La non rgression apparat galement au niveau des clauses de sauvegarde permettant une protection renforce. Lart2 du protocole de Cartagena de 2000 sur la prvention des risques biotechnologiques permet aux tats de prendre des mesures plus rigoureuses pour la conservation et lutilisation durable de la diversit biologique. Dans la convention sur le droit de la mer les articles 208, 209 et
13 M. Kamto, Singularit du droit international de lenvironnement, in Les hommes et lenvironnement, en hommage A.Kiss, Frison-Roche, 1998, p.321

258

A ECONOMIA VERDE NO CONTEXTO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL

210 concernant diverses pollutions marines imposent aux tats que leurs lois, rglements et mesures nationales ne soient pas moins efficaces que les normes de caractre mondial . La convention de Ble sur le contrle des mouvements transfrontires de dchets dangereux de 1989 permet aux tats dans larticle 11 dimposer des conditions supplmentaires pour mieux protger la sant humaine et lenvironnement . La convention de Berne de 1979 sur la conservation de la vie sauvage et du milieu naturel de lEurope permet aux tats larticle 12 dadopter des mesures plus rigoureuses que celles prvues dans la convention. La convention dHelsinki prcite de 1992 prvoit que les Parties peuvent adopter, individuellement ou conjointement, des mesures plus rigoureuses (article 2-8). Dans le mme esprit, en cas de conflit entre les dispositions dune convention et le droit national, certains traits consacrent a priori la supriorit de la rgle la plus favorable lenvironnement ou la plus stricte en matire de protection, par exemple: article 12 de la convention europenne du paysage de 2000; article XII-3 de la convention de Bonn sur les espces migratrices appartenant la faune sauvage; article 12 de la convention de Berne relative la conservation de la vie sauvage et du milieu naturel de lEurope. Parfois mme cette supriorit juridique de la rgle la plus protectrice de lenvironnement vise aussi bien des rgles existantes que des rgles futures (article 12 de la convention europenne du paysage). Enfin dans les clauses de compatibilit entre plusieurs conventions internationales la prfrence va tre donne au niveau le plus lev de protection de lenvironnement. Une prime est donne au trait le mieux disant en matire denvironnement. Il en est ainsi par exemple dans la convention sur la diversit biologique dont larticle 22-1 fait prdominer son texte sur tout autre accord international existant dont le respect causerait de srieux dommages la diversit biologique ou constituerait pour elle une menace. Le protocole de Cartagena sur la prvention des risques biotechnologiques ne permet des accords rgionaux qu la condition quils naboutissent pas un degr de protection moindre que celui prvu par le protocole (article 14-1). La convention dEspoo de 1991 sur lvaluation de limpact sur lenvironnement dans un contexte transfrontalier prvoit que des accords bilatraux puissent appliquer des mesures plus strictes (article 2-9). La convention de Ble de 1989 sur les dchets permet des accords rgionaux la condition quils noncent des dispositions qui ne sont pas moins cologiquement rationnelles que celles prvues dans la convention (article. 11-1). La convention dHelsinki de 1992 sur les effets transfrontires des accidents industriels dispose en son article 24-2 que les parties peuvent prendre des mesuresplus rigoureuses en vertu daccords bilatraux ou multilatraux14.
14 La mme expression est utilise larticle 4-8 du Protocole du 18 juin 1999 sur leau et la sant.

DE LURGENTE NECESSITE DE RECONNAITRE LE PRINCIPE DE NON REGRESSION

259

Par ces clauses les tats recherchent lefficacit maximale de la protection par rapport aux objectifs poursuivis15. Si des conventions ou protocoles dapplication avaient un contenu moins rigoureux que la convention cadre, elles constitueraient une rgression prohibe qui pourrait soit tre conteste par une Partie devant la Cour Internationale de Justice soit tre soumises un arbitrage. La rgle lex posterior derogat priori se trouve ainsi carte au profit de la non rgression exprime travers lide dune recherche de protection la plus stricte.

2) En droit de lenvironnement de lUnion europenne Le trait, depuis lActe unique de 1987 proclame clairement que lobjectif de la politique communautaire de lenvironnement est la prservation, la protection et lamlioration de la qualit de lenvironnementlutilisation prudente et rationnelle des ressources naturelles (article 191 du trait sur le fonctionnement de lUnion). Larticle 11 de ce mme trait mentionne mme: les exigences de la protection de lenvironnement et larticle 191-2 rcidive en rptant lexpression exigences en matire de protection de lenvironnement et surtout en prcisant que: la politique de lUnion dans le domaine de lenvironnement vise un niveau de protection lev. Cette exigence dun niveau lev de protection est dailleurs une seconde fois formul encore plus nettement larticle 3-3 du trait sur lUnion europenne selon lequelLUnion uvre pour le dveloppement durable de lEurope fond sur un niveau lev de protection et damlioration de la qualit de lenvironnement. De nombreuses directives sur lenvironnement affichent clairement que leur objectif est directement de garantir un niveau lev de protection de lenvironnement: protection leve contre les risques daccidents majeurs (directive 96/82 du 9 dcembre 1996), niveau lev de protection de lenvironnement dans le transport maritime (directive 2005/35 du 7 septembre 2005). De plus le droit communautaire limage du droit international, mais ici de faon systmatique, admet le droit pour tout tat membre de protger lenvironnement plus que ne limpose la norme communautaire (article 193 du trait sur le fonctionnement de lUnion europenne). Plusieurs directives prcisent quelles ne peuvent avoir pour effet la rduction dun niveau de protection existant antrieurement dans un tat membre. Autrement formule la directive cadre sur leau 2000/60 dispose que les tats membres prennent les dispositions ncessaires pour ne pas augmenter la pollution des eaux marines ou causer directement ou indirectement un accroissement de la pollution des eaux de surface
15 Ph. Weckel, La concurrence des traits internationaux, thse droit, Universit Robert Schuman, Strasbourg, 1989, p. 356.

260

A ECONOMIA VERDE NO CONTEXTO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL

(article 11-6). Linterdiction dune aggravation de la pollution, par exemple par une diminution des seuils, est lexpression de lobligation de la non rgression. Mme si le droit lenvironnement ne figure pas en tant que tel dans le trait comme droit fondamental, il en a toutes les vertus, en particulier du fait que depuis le trait de Lisbonne, en vigueur depuis le 1er dcembre 2009, la Charte des droits fondamentaux16 a la mme valeur juridique que les traits (article 6 du trait sur lUnion europenne) avec son article 37 sur la protection de lenvironnement17. La Charte a pour but de renforcer la protection des droits fondamentaux (prambule). Larticle 37 met en avant ce qui doit tre interprt comme une affirmation de lirrversibilit des mesures concernant lenvironnement: le niveau lev de protection de lenvironnement et lamlioration de sa qualit. La rgression parat bien impossible face ces deux exigences tournes vers un environnement toujours meilleur. Ces dispositions, comme tous les autres droits fondamentaux sont de plus encadres par les articles 53 et 54 de la Charte des droits fondamentaux. La Charte ne peut tre interprte comme limitant les droits reconnus ni comme impliquant le droit de les dtruire ou de les limiter plus que ce qui est prvu. L encore, ces dispositions renforcent lobligation de non rgression et donc linterdiction de la rgression dans le domaine de lenvironnement. Ce sont des clauses classiques dans les conventions sur les droits de lhomme (voir les articles 17 et 53 de la Convention europenne des droits de lhomme). Il sagit de donner la prfrence au systme le plus protecteur et donc de privilgier toujours le niveau le plus lve de protection de lenvironnement. Il en rsulte ncessairement un privilge donn la non rgression. Larticle 53 de la Charte des droits fondamentaux: garantit que lvolution ne peut se faire que dans le sens de la progression, non dans celui de la rgression18.

3) La non rgression en droit constitutionnel Le principe de non rgression du droit de lenvironnement devrait pouvoir sappuyer la fois sur des normes constitutionnelles non rvisables et sur des droits fondamentaux non drogeables. Il faut en effet distinguer la non rgression rsultant dune interdiction expresse de modifier la disposition environnementale figurant dans la constitu16 Adopte le 12 dcembre 2007 et publie au JO C-303 du 14 dcembre 2007. 17 Michel Prieur, commentaire de lart. 97 de la Charte des droits fondamentaux, in L. Bourgorgue-Larsen , A. Levade, F. Picod, dir. Trait tablissant une constitution pour lEurope, partie II la Charte des droits fondamentaux de lUnion, Bruylant, 2005, p. 483. 18 Loic Azoulai, art. 53 , niveau de protection , in L. Burgorgue-Larsen, A. Levade, F. Picod dir., op. cit.p.706.

DE LURGENTE NECESSITE DE RECONNAITRE LE PRINCIPE DE NON REGRESSION

261

tion, de la non rgression rsultant de linterdiction constitutionnelle impose au lgislateur de diminuer la porte dun droit fondamental. part le cas particulier du Brsil et du Portugal, on trouve peu de constitutions qui prtendent figer le droit applicable en interdisant expressment toute modification constitutionnelle de son contenu en matire denvironnement. La constitution Brsilienne de 1988 comporte un grand nombre de dispositions sur lenvironnement, donnant ainsi cette politique une place minente dans la hirarchie juridique. Bien quils ne figurent pas dans le titre II consacr aux droits et garanties fondamentales, la doctrine considre que les droits lis lenvironnement constituent au plan matriel, sinon formel, des droits fondamentaux.19 Cette constitution comporte une disposition originale consistant noncer que les droits et garanties individuels sont exclus dune rvision constitutionnelle en application de lart. 60 4-IV (clausula ptrea ou clause dintangibilit constitutionnelle). Ces droits sont considrs ainsi comme des droits acquis. Il semble bien admis que la protection constitutionnelle de lenvironnement fait partie des droits acquis qualifis dimmuables et quelle nadmet aucune rvision20. Mais au del de cette non rgression constitutionnelle, il existerait galement en droit brsilien un principe de non rgression ou principe dinterdiction de la rgression environnementale simposant au lgislateur21. Lexpression est attribue Ingo Wolfgang Sarlet dans ses cours Porto Alegre sur les droits fondamentaux et la constitution en 200522. Ce principe serait un principe constitutionnel implicite simposant au lgislateur la fois au nom de la garantie constitutionnelle des droits acquis, au nom du principe constitutionnel de scurit impliquant la scurit juridique, au nom du principe de la dignit humaine et au nom du principe de leffectivit maximale des droits fondamentaux(art. 51 de la constitution fdrale)23.
19 P.A. Machado, La constitution brsilienne et lenvironnement, Cahiers du Conseil constitutionnel, n 2005, p.; P.A. Machado, Direito ambiental brasileiro, Sao paulo; Tiago Fensterseifer, Direitos fundamentales e proteao do ambiente, Porto Alegre, Libraria do advogado, 2008, p. 159 et suivants. 20 Un amendement du texte constitutionnel ne saurait modifier ce droit fondamental ( lenvironnement), Solange Teles Da Silva, le droit de lenvironnement au Brsil, in Confluences, Mlanges en lhonneur de Jacqueline Morand Deviller, Montchrestien, 2007, p.928. 21 Garantia da proibiao de retrocesso ambiental ; un autre auteur brsilien parle de principe dinterdiction de la : rtrogradation socio-environnementale ( proibiao de retrogradaao socioambiental), v. carlos Alberto Molinaro, Minimo existencial ecologico e o principio de proibiao da retrogadaao socioambiental, in Benjamin Antonio herman, ed., 10 congres international de droit de lenvironnement, Sao Paulo. 22 Tiago Fensterseifer, op.cit. p.258 , note 746. 23 Cette justification thorique du principe de non rgression est applique en matire de droit social, mais pourrait sappliquer aussi aux autres droits fondamentaux selon Ingo Wolfgang Sarlet, voir

262

A ECONOMIA VERDE NO CONTEXTO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL

Au Portugal la constitution reconnat en son art. 66 lenvironnement comme un droit fondamental au titre des droits et devoirs sociaux. Il est prcis que ltat doit faire respecter les valeurs environnementales. Cest larticle 288 qui numre des domaines constitutionnellement intangibles parmi, lesquels les droits et liberts garanties dont jouissent les citoyens. Parmi ceux-ci figure le droit lenvironnement qui ne peut donc pas faire lobjet dune rvision constitutionnelle. Cette intangibilit des droits fondamentaux existe dans plusieurs constitutions en tant quintangibilit constitutionnelle absolue ou clause dternit. La constitution allemande garantit dans son art. 19-2 le contenu essentiel des droits fondamentaux qui font partie des domaines intangibles bnficiant de la prennit constitutionnelle de lart.79-3 de la loi fondamentale de 1949.24 Le contenu essentiel dun droit concerne sa substance et sa finalit. La rfrence ambigu aux fondements naturels de la vie et aux animaux dans lart. 20a nempche pas quen thorie une loi qui violerait de faon manifeste et massive lacquis environnemental sera trs probablement inconstitutionnelle25. On peut aussi voquer la situation de la Turquie qui a introduit le droit de chacun un environnement sain et quilibr dans sa constitution parmi les droits et devoirs sociaux (art. 56). On pourrait considrer que cet article est intangible comme pouvant bnficier de lart. 4 de la constitution au titre des dispositions inaltrables. En effet, lart. 4 proclame intangible lart. 2 lequel vise les droits de lhomme et renvoie aux principes fondamentaux du Prambule. Or ce prambule renvoie lui mme aux droits et liberts noncs dans la constitution parmi lesquels figure clairement le droit lenvironnement.26. Lexemple le plus clairant en matire denvironnement est a constitution du Bouthan de 2008 dont lart. 5-3 proclame que 60% des forts du pays sont protges pour lternit. ct de cette intangibilit des droits constitutionnellement garantis, il existe de faon plus rpandue une non rgression impose au lgislateur. On trouve dans plusieurs constitutions sud-amricaines cette ide de limitation des pouvoirs du lgislateur quant aux finalits poursuivies par certains droits essentiels. Selon la Constitution Argentine:les principes, garanties et
La prohibicion de retroceso en los derechos sociales en Brasil: algunas notas sobre el desafio de la supervivencia de los derechos sociales en un contexto de crisis, in Christian Courtis, Ni un paso atras, op.cit. p.346. 24 Oliver Lepsius, Le contrle par la Cour constitutionnelle des lois de rvision constitutionnelle dans la rpublique fdrale dAllemagne, Les cahiers du Conseil constitutionnel, n 27, 2009, p.13. 25 Michael Bothe, Le droit lenvironnement dans la constitution allemande , Revue juridique de lenvironnement, n spcial 2005, p.38. 26 Ibrahim O. Kaboglu, Le contrle juridictionnel des amendements constitutionnels en Turquie, in Les cahiers du Conseil constitutionnel, n 27, 2009, p.38.

DE LURGENTE NECESSITE DE RECONNAITRE LE PRINCIPE DE NON REGRESSION

263

droits reconnus dans les articles prcdents, ne pourront tre modifis par les lois qui rglementent leur exercice (art. 28). De mme selon la Constitution Chilienne: les prceptes lgislatifs qui, par mandat de la Constitution, rgulent ou compltent les garanties que la Constitution a tablies ou qui les limitent lorsque cela est prvu par la constitution, ne pourront affecter ces droits dans leur essence (art.19-26). Pour la constitution de lEquateur les lois ne pourront pas limiter lexercice des droits et garanties reconnus dans la constitution (art.18). Encore plus clairement la Constitution du Guatemala dispose en son art. 44: seront nulles de droit, les lois, les dispositions gouvernementales et autres mesures qui diminuent, restreignent ou dforment les droits que la Constitution garanti 27. Il est important de noter que dans toutes ces constitutions lenvironnement est consacr comme un droit protg et qu ce titre tous ces tats doivent admettre de jurer la non rgression du droit de lenvironnement. La Constitution franaise, dans ses dispositions sur la rvision de la Constitution (art. 89 dernier alina), interdit toute rvision constitutionnelle qui toucherait la forme rpublicaine du gouvernement. Mais la Charte de lenvironnement peut tre modifie en respectant la procdure de rvision constitutionnelle. Aucune de ses dispositions nest formellement intangible mme si son caractre finaliste engage lhumanit et les gnrations futures. Toutefois, contrairement de trs nombreuses autres constitutions, la Charte ne formule pas une obligation de protger ou amliorer lenvironnement expressment la charge de ltat, ce qui aurait pu constituer un fondement juridique lobligation de non rgression. On pourrait cependant sappuyer sur lart. 2 de la Charte qui impose de prendre part la prservation et lamlioration de lenvironnement la charge de toute personne, y compris donc de ltat et du lgislateur28. Ainsi ces derniers ne pourraient prendre des mesures ayant des effets inverses la prservation et lamlioration de lenvironnement. Un commentateur de la Charte considre que le devoir pse aussi sur les personnes publiques dans un esprit finaliste: lobjectif consistant non seulement stopper ou ralentir la dgradation de lenvironnement, dans le cadre dune politique dfensive, mais galement amliorer ltat de celui-ci29. Selon le mme auteur, le Conseil Constitutionnel pourrait ainsi censurer le lgislateur rduisant de manire excessive les devoirs
27 Exemples cits par Christian Courtis, op. cit. p.21. 28 Voir Jean-Pierre Marguenaud, Les devoirs de lhomme dans la Charte constitutionnelle de lenvironnement, in Confluences, Mlanges en lhonneur de Jacqueline Morand Deviller, Montchrestien, 2007, p.879. 29 Pascal Trouilly, Le devoir de prendre part la prservation et lamlioration de lenvironnement: obligation morale ou juridique?, Environnement, Lexis Nexis, n4, avril 2005, p.21.

264

A ECONOMIA VERDE NO CONTEXTO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL

environnementaux en introduisant des dispositions plus permissives en matire dinstallations classes. Un recul dans les protections de lenvironnement, travers une diminution des devoirs environnementaux, pourrait donc tre considr comme une violation de la constitution trouvant son origine dans le constat dune rgression. Au del mme de lenvironnement le professeur Emmanuel Decaux dans son commentaire sur lart.60 de la Convention europenne des droits de lhomme mentionne prcisment le concept de rgression applicable la France, en considrant quune loi nouvelle ou une convention internationale nouvelle qui seraient contraire un des lments du bloc de constitutionnalit (dont fait partie depuis 2005 la Charte de lenvironnement) seraient bloqus, on suppose par le Conseil constitutionnel30. Le blocus de la non rgression permettrait ainsi de faire chapper la rforme rgressive la menace de lacte contraire. Autrement dit la non rgression consacre linterdiction dun acte contraire quant son contenu finaliste. Cela quivaut considrer quau nom de la non rgression le lgislateur a une obligation ngative de ne pas introduire de restrictions aux droits fondamentaux acquis. La constitution Belge a introduit en 1994 le droit la protection dun environnement sain (art. 23, al. 3). Elle confie aux lgislateurs le soin de garantir les droits fondamentaux numrs. Lobjectif consiste donc mettre en uvre les droits noncs afin de les rendre effectifs mme sil est considr quils nont pas deffet direct et que seule la loi peut les rendre justiciables. Les travaux prparatoires et la doctrine belge, considrent que lart. 23 bnficie de lobligation de standstill consistant garantir labsence de recul dans les droits protgs31. Cette obligation simpose au lgislateur. Comme la crit le professeur Louis-Paul Suetens: lart. 23: contient tout le moins une obligation de standstill, cest dire quelle soppose ce quen Belgique, le(s) lgislateur(s) prenne(nt) des mesures allant lencontre de l objectifs de la protection dun environnement sain. Lavantage de la nouvelle disposition constitutionnelle consiste donc essentiellement en ce quil ne peut tre revenu sur des rgles de droit qui existent dj et sur la protection dun environnement sain ralise grce ces rgles32. En 2007, la Belgique a procd une nouvelle insertion de lenvironnement dans la Constitution en visant les objectifs du dveloppement durable et la solidarit entre les gnrations (art. 7 bis de la Constitution). Soumise galement lobligation de standstill, cette disposition, bien
30 L.E. Petitti, E. Decaux et P.H. Imbert, La convention europenne des droits de lhomme, commentaire article par article, Economica, 1995, p.899. 31 Isabelle Hachez, op.cit. p.44 et suivants. 32 Paul-Louis Suetens, Le droit la protection dun environnement sain (art. 23 de la Constitution belge) ; in les hommes et lenvironnement, en hommage A. Kiss, Frison Roche, 1998, p.496.

DE LURGENTE NECESSITE DE RECONNAITRE LE PRINCIPE DE NON REGRESSION

265

que trs vague quant son contenu normatif, permettra de renforcer lobjectif environnemental constitutionnel, moins quelle nouvre la porte de subtils reculs justifis par la rfrence linsaisissable dveloppement durable bote de pandore des conciliations impossibles.

4) La non rgression dans les lois et rglements Compte tenu du caractre volontariste et finaliste du droit de lenvironnement, il nest pas tonnant de trouver dans de nombreuses lgislations des formules qui noncent la volont de ne pas aller en arrire, mme en labsence de fondements juridiques constitutionnels solides. Le lgislateur lui mme sautolimite en sinterdisant de rgresser dans lintrt commun de la protection de lenvironnement et indpendamment mme dune reconnaissance directe dun droit de lhomme lenvironnement. Selon Isabelle Hachez, dans la mesure ou les tats Unis ont t les premiers lgifrer sur lenvironnement dans les annes 1970, il nest pas tonnant de trouver dans ces premires lois amricaines sur lair ou sur leau des dispositions empchant la rgressivit.33 On trouve ainsi dans le clean water Act des dispositions imposant aux tats dadopter une politique de lutte contre la dgradation de leau (antidegradation policy) qui impose en ralit la non rgression puisquil est impos de maintenir et protger la qualit de leau (Code of federal regulation, Sec. 131.12). Des exemples nombreux peuvent tre trouvs aux Pays-Bas et en Belgique et particulirement dans la lgislation flamande. Cette dernire mentionne expressment le principe de standstill dans le dcret de 1995 sur la politique de lenvironnement et dans le dcret de 1997 sur la conservation de la nature. En France bien quil nexiste pas de clauses affirmant expressment la non rgression plusieurs dispositions condamnent le retour en arrire par une interprtation a contrario. On peut citer par exemple lart. L.211-1 du code de lenvironnement: ne pas accrotre la dgradation; lart.L.221-1 qui prvoit des valeurs limites de qualit de lair dans le but de rduire les effets nocifs; lart. L.331-1 selon lequel les parcs nationaux doivent prserver des dgradations ; lart. L.541-1 qui vise prvenir ou rduire la production et la nocivit des dchets. Bien souvent la norme imposant un seuil technique de rejet dun polluant pris en application dune directive communautaire fixant des valeurs limites et des objectifs de qualit sera assimile, abusivement notre sens, une clause de standstill. Il
33 Isabelle Hachez, op.cit, p.540, note 950.

266

A ECONOMIA VERDE NO CONTEXTO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL

ne sagit l que dune obligation de protection qui peut bien sr varier dans le temps, compte tenu des progrs techniques et des cots conomiques. La question de la non rgression concerne seulement limpossibilit juridique dabaisser le seuil de pollution pour le rendre moins protecteur du milieu naturel et de la sant.

5) La non rgression dans la jurisprudence Le juge peut-il empcher la rgression travers le contrle du respect des objectifs environnementaux? La non rgression des droits fondamentaux a t reconnue au Portugal, propos du droit la sant, dans une dcision du Tribunal constitutionnel (dcision 39 de 1984) selon laquelle: les objectifs constitutionnels imposs ltat en matire de droits fondamentaux loblige non seulement crer certaines institutions ou services, mais galement ne pas les supprimer une fois cres. Pour la Cour constitutionnelle de Colombie: la clause de non rgression en matire de droits conomiques, sociaux et culturels, en dfinitive suppose quune fois atteint un certain niveau dans la concrtisation des droits conomiques, sociaux et culturels au moyen de dispositions lgislatives ou rglementaires, les conditions prtablies ne puissent tre affaiblies par les autorits comptentes sans des justifications srieuses34. Au Brsil la non rgression a dj t admise dans le domaine des droits sociaux35. Plusieurs actions sont en cours dans le domaine de lenvironnement sous la pression dune partie de la doctrine qui cherche faire consacrer par le juge le principe dinterdiction de rgression cologique (principio de proibiao de retrocesso ecologico) sappuyant sur le principe de non rgression constitutionnelle tendu aux actes lgislatifs des membres de la fdrations. Ainsi, est en cours une action directe dinconstitutionnalit linitiative du Procureur gnral de justice de ltat de Santa Caterina contre une loi de ltat rduisant les limites dun parc (parque estadual da serra do tabuleiro), le principe de linterdiction de la rgression cologique signifie que, en dehors de changements de faits significatifs, on ne peut admettre un recul des niveaux de protection infrieur ceux antrieurement consacrs. Cela limite les possibilits de rvision ou dabrogation36. Dans le mme tat une autre action vise le nouveau code de lenvironnement
34 Dcision T 1318 de 2005 cite par Rodolfo Arango, La prohibicin de retroceso en Columbia, in Christian Courtis, Ni un paso atras op. cit. p.157. 35 Tribunal de Justicia du Rio Grande do Sul, 18 dcembre 2008, n 7002162254; Tribunal de Justicia de Sao Paulo, 25 aot 2009, n5878524400. 36 Ministre public de ltat de Santa Caterina, action dinconstitutionnalit, n14.661/2009, du 26 mai 2009.

DE LURGENTE NECESSITE DE RECONNAITRE LE PRINCIPE DE NON REGRESSION

267

considr par des associations requrantes comme rduisant le niveau de protection de lenvironnement. Cette action est pendante au niveau national devant le Suprme Tribunal fdral faisant office de cour constitutionnelle37. Une dcision du tribunal de justice de Rio grand do Sul a dj annul une modification de la constitution de ltat pour rgression cologique en sappuyant sur la doctrine relative la rgression sociale (il sagissait de permettre le brlage des champs comme technique de nettoyage)38. Linterdiction damendement la constitution en matire denvironnement conduit considrer que le pouvoir excutif comme le pouvoir lgislatifs sont lis par les buts noncs dans la Constitution. Le Conseil dtat grec a reconnu parfois, suite la conscration constitutionnelle de lenvironnement, lexistence dacquis lgislatif. La loi n1577/ 1985 sur le rglement gnral de construction a t considre comme contraire la constitution du fait quelle entranait une aggravation des conditions de vie des habitants portant atteinte un acquis de droit urbain (Ass. 10/1988). Sur les droits acquis la jurisprudence grecque serait plus protectrice en matire denvironnement quen matire de droits sociaux39. Cest en Belgique que la jurisprudence a le plus clairement consacr la non rgression40. Dans un arrt du 27 novembre 2002 (n169/2002) la Cour darbitrage appliquant lart. 23 de la constitution belge en matire sociale impose au lgislateur de ne pas porter atteint au droit garanti. Plusieurs avis du Conseil dEtat ont considr que des dcrets portaient atteinte lobligation de standstill en dispensant ou en ne prvoyant pas de garanties existant dj en faveur de lenvironnement. Larrt du Conseil dEtat Jacobs du 29 avril 1999 (n 80018) est le premier appliquer le principe au contentieux en ordonnant la suspension dun rglement attaqu qui assouplissait les conditions environnementales imposes aux terrains de moto-cross. La Cour darbitrage dans une dcision du 14 septembre 2006 (n 137/2006) a de mme censur une loi modifiant le code Wallon de lamnagement du territoire pour rgression sensible. Il en rsulte quun simple recul qui ne serait pas une rgression sensible ne serait pas sanctionn. La plupart des rgressions sanctionnes concernaient des assouplissements ou des drogations dans les garanties procdurales existantes (nationales, com37 Action directe dinconstitutionnalit n 4252. 38 Action directe dinconstitutionnalit, ADIN n 70005054010, dcision du 16 dcembre 2002. 39 Cit par Constantin Yannakopoulos, Le notion de droits acquis en droit administratif franais , LGDJ, bibliothque de droit public, Tome 188, 1997, p.40 , note 128. 40 Pour une prsentation dtaille en matire denvironnement voir Isabelle Hachez, op.cit. p.109 149.; Isabelle Hachez et Benot Jadot, Environnement, dveloppement durable et standstill: vrais ou faux amis?, Amnagement-Environnement, Kluwer, 2009/1, p. 5 25; Francis Haumont, Le droit constitutionnel belge la protection dun environnement sain, tat de la jurisprudence, Revue juridique de lenvironnement, n spcial, 2005, p. 41 52.

268

A ECONOMIA VERDE NO CONTEXTO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL

munautaires ou internationales telles que la convention dAarhus) susceptibles de conduire une protection moindre de lenvironnement.41 En France seule une jurisprudence du Conseil constitutionnel applique depuis 1984 certains droits fondamentaux pourrait conduire un principe de non rgression en matire denvironnement. Il sagit de la jurisprudence dite effet cliquet . Lexpression vient des commentateurs mais na jamais t usite par le Conseil constitutionnel42. La formule utilise est malheureuse et fait plus penser une technique de mcanicien qu un principe juridique. Du fait de lvolution de la jurisprudence ne censurant parfois que le recul du noyau dur des droits en cause, Louis Favoreu a alors parl deffet artichaut ce qui peut sembler plus cologique mais reste un vocabulaire de gourmet et non de juriste. Aussi il serait prfrable, quen matire denvironnement, leffet-artichaut et leffet cliquet soient simplement appels: principe de non rgression. Raphael Romi considre que: leffet cliquet aboutira inluctablement ce que le lgislateur soit contraint par la Charte chaque fois quil modifiera une lgislation, cest srement le principal apport de la constitutionnalisation de lenvironnement dans le contexte franais43. Toute modification dune lgislation qui ne serait pas dans le sens de lun des objectifs dfinis par la Charte de lenvironnement, rencontrerait la censure du Conseil constitutionnel44. Cest aussi lopinion dAgathe Van Lang qui crit propos du droit lenvironnement et du rle futur du Conseil constitutionnel:il pourra aussi censurer les lois qui marqueraient un recul dans sa protection au nom de leffet cliquet.45 La constitutionnalisation de lenvironnement dans la Charte adopte en 2005, a ncessairement pour effet dinterdire au lgislateur de supprimer des textes protecteurs. De mme la haute juridiction pourrait ainsi veiller ce quun nouveau dispositif plus restrictif ne prive pas de garanties lgales les exigences dcoulant de la Charte46. Jusqualors aucune dcision na t prise en ce sens en matire denvironnement. Mais cela ne saurait tarder. En effet, le Conseil Constitutionnel franais peut vrifier que les lois votes ne sont pas contraires
41 Exemples tirs de J.F. Neuray et M. Pallemaerts, Lenvironnement et le dveloppement durable dans la Constitution belge, Amnagement, environnement, Kluwer, mai 2008, n spcial, p.150. 42 lexception de la reprise de la formulation des auteurs des saisines dans Conseil constitutionnel n 202-461 DC du 29 aout 2002, considrant.64. 43 Raphael Romi, Droit lenvironnement, prolgomnes , in la constitutionnalisation de lenvironnement en France et dans le monde, cahiers administratifs et politiques du Ponant, Nantes, n11-2004, p.10. 44 Guillaume Drago, principes directeurs dune charte constitutionnelle de lenvironnement, AJDA, n3-2004, p.133. 45 Agathe Van Lang, Droit lenvironnement, in Dictionnaire des droits de lhomme, J. Andriantsimbazovina, H. Gaudin, J.P. Marguenaud, S. Rials, F. Sudre, dir. PUF, 2008, p.374. 46 Laurence Gay, Les droits- crances constitutionnels , Bruylant , 2007, p.423.

DE LURGENTE NECESSITE DE RECONNAITRE LE PRINCIPE DE NON REGRESSION

269

la Charte de lenvironnement et sa saisine vient mme dtre largie la suite de la rvision constitutionnelle du 23 juillet 200847 introduisant la question prioritaire de constitutionnalit qui peut tre souleve loccasion dune instance devant toute juridiction. Le Conseil dtat franais peut quant lui vrifier que les textes rglementaires respectent la loi et la Constitution.Il reste certain que le lgislateur ne peut porter atteinte des droits fondamentaux qu la condition de les remplacer par un rgime au moins aussi protecteur. Il sagit damliorer lexercice rel dun droit en le rendant plus effectif, ce qui oblige le Parlement donner toujours la lgislation un effet ascendant selon lexpression de Dominique Rousseau48. Toutefois, selon le mme auteur, le Conseil constitutionnel na pas encore trouv la voie juste en tolrant parfois la diminution ou la rduction des droits donnant alors la lgislation un effet descendant. En matire denvironnement, comme pour les autres droits de lhomme, le lgislateur a donc comptence lie: il ne peut que rendre plus effectifs tous les droits proclams par la Charte sans les distinguer, mais en respectant les finalits et les objectifs du droit de lenvironnement telles quils sont exprimes par la Charte y compris son prambule intitul considrant. Le lgislateur na comptence que pour renforcer un droit ou une libert en rendant plus effectif lexercice de ce droit; il na pas comptence pour diminuer les garanties deffectivit 49. Cette jurisprudence est bien une jurisprudence imposant la non rgression: Le Conseil constitutionnel doit faire obstacle la rgression des droits de lhomme dont le respect est exig par la constitution50. Mme en labsence dun principe de non rgression, faute de dispositions constitutionnelles ou internationales suffisamment explicites ou faute de jurisprudence innovante en ce domaine, il est certain que de nombreuses juridictions pourraient assez facilement utiliser des concepts dj largement admis dont les rsultats seraient quivalents lapplication formelle du principe de non rgression. Ces concepts qui accompagnent le raisonnement de la plupart des juges constitutionnels sont: le principe de scurit juridique, le principe de confiance lgitime, le principe des droits acquis en matire de droits de
47 Introduisant un art. 61-1 dans la Constitution, complt par la loi organique n2009-1523 du 10 dcembre 2009 et le dcret n 2010-148 du 16 fvrier 2010. 48 Dominique Rousseau, Chronique de jurisprudence constitutionnelle 2009, Revue du droit public, 2010, n 1, p.261. 49 Louis Favoreu, Le droit constitutionnel jurisprudentiel , Revue du droit public, n2-1986, p.482. 50 Marie-Anne Cohendet, Droit constitutionnel , Montchrestien, 2008, p.79-80 et Revue juridique de lenvironnement, n spcial 2005, p. 109, note 7; Il subsiste toutefois une partie de la doctrine qui soppose toujours cette volution et considre : quil ny a pas en France de cliquet anti-retour contrairement ce que lon a longtemps crit , Bertrand Mathieu, Revue juridique de lenvironnement, n spcial 2005, p.73.

270

A ECONOMIA VERDE NO CONTEXTO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL

lhomme, le contrle de proportionnalit. On peut penser que la pression sociale collective en faveur dune meilleure protection de lenvironnement est de nature rendre intolrables pour lopinion des mesures rgressives, ce qui conduirait le juge les censurer. Enfin, il convient de relever que les juges constitutionnels censurent certainement la violation par la loi dun droit constitutionnellement protg sans ncessairement relever quil sagit en ralit dun recul ou dune disposition restrictive. Le principe de non rgression nest jamais absolu, il est toujours relatif car, selon les constitutions et les jurisprudences, il existe des exceptions la non rgression. Mais dans tous les cas linterprtation des seuils de rgression tolre sera faite de faon assez restrictive puisquil sagit toujours de droger au principe gnral selon lequel toute lgislation ou rglementation environnementale doit permettre de mieux protger et amliorer lenvironnement. Il ne sagit pas de geler les situations acquises puisque le principe reste de toujours progresser. Cest pourquoi les progrs continus du droit de lenvironnement lis aux progrs continus de la science et aux progrs technologiques font que les seuils de non rgression sont en perptuelle mutation du fait des rformes successives du droit de lenvironnement qui intgrent les nouvelles exigences technologiques plus protectrices de lenvironnement. En tout tat de cause, il y a des limites aux limites tolres. Le principe tant la non rgression, les hypothses de rgression ne peuvent rsulter que dune interprtation restrictive. De plus la rgression ne doit jamais contrecarrer la proccupation de toujours rendre plus effectifs les droits protgs. Enfin, le recul dun droit ne peut descendre en dessous dun certain seuil sans dnaturer le droit en cause. Ceci concerne aussi bien les droits substantiels que les droits procduraux. Il devra tre ainsi considr quen matire denvironnement il existe un niveau dobligations juridiques fondamentales de protection en dessous duquel toute mesure nouvelle devrait tre considre comme violant le droit lenvironnement. Ce niveau ou seuil minimum nexiste pas a priori. Il dpend des pays et des secteurs de lenvironnement (eau, air, bruit, paysage, sols, biodiversit). Il a pu tre appel: minimum cologique essentiel. Mais selon nous ce concept est dangereux: il ny a pas de minimum essentiel en matire denvironnement, il ny a quun niveau adquat de protection compte tenu des technologies disponibles. Le Comit des droits conomiques, sociaux et culturels a prcis que pour quun tat sacquitte de ses obligations fondamentales minimum: il faut tenir compte des contraintes qui psent sur le pays considr en matire de ressources51. Cest en quelque sorte appliquer le principe de droit de lenvironnement de responsabilit commune mais
51 Observations gnrales n 3 (1990), para. 10.

DE LURGENTE NECESSITE DE RECONNAITRE LE PRINCIPE DE NON REGRESSION

271

diffrencie qui aboutirait ce que les seuils varient avec les lieux et les ressources conomiques. Pour dterminer les seuils ou minima cologiques applicables, des indicateurs de lenvironnement, aussi bien scientifiques que juridiques, sont indispensables. Ils rpondent au mouvement en cours dlaboration dindicateurs des droits de lhomme52. Un cadre conceptuel et mthodologique a t labor pour dfinir des indicateurs quantitatifs et autres donnes statistiques pour servir promouvoir et suivre lapplication des instruments internationaux relatifs aux droits de lhomme tant civils et politiques quconomiques, sociaux et culturels53. Le concept de contenu minimum des droits devrait toutefois faire lobjet dune rflexion spciale adapte la matire environnementale. Il ne faudrait pas quil constitue un prtexte pour abaisser abusivement les seuils de protection de lenvironnement. Les analyses faites en matire de contenu minimum dans le domaine social ne devraient pas tre tendues systmatiquement lenvironnement, lhistoire et les donnes des deux domaines ne permettent pas des les confondre. De plus, les exigences internationales et surtout celles de lUnion europenne imposent toujours en matire denvironnement un niveau lev de protection qui nest pas compatible avec une quelconque tolrance dune rgression abaissant la protection jusqu un seuil minimum qui risque dtre trs bas. Le contenu minimum en matire denvironnement devrait donc tre la protection maximum compte tenu des circonstances locales. Assimiler le contenu minimum une simple limite au principe de non rgression est abusif. Nous sommes trs rservs vis vis des thories naissantes vantant les mrites dun minimum cologique comme obstacle la rgression du droit de lenvironnement. Lobstacle la rgression cest la gravit croissante des dgradations de lenvironnement et la ncessaire survie de lhumanit. Il convient donc, titre exceptionnel, de ne tolrer des rgressions que dans la mesure o elles ne contrarient pas la recherche dun niveau lev de protection de lenvironnement et prservent lessentiel des acquis environnementaux.

Conclusion
La critique du principe de non rgression environnementale ne manquera pas dvoquer une forme nouvelle dimmobilisme ou de conservatisme. En ralit, on mesurera rapidement combien le droit lenvironnement nest pas un droit de
52 Isabelle Hachez, op.cit. p.636; voir aussi Observations gnrales du Comit des droits conomiques, sociaux et culturels n 14 18 qui comportent tous des parties consacres aux indicateurs. 53 Rapport des prsidents des organes cres en vertu dinstruments internationaux relatifs aux droits de lhomme, Genve, 23-24 juin 2005, (A/60/78).

272

A ECONOMIA VERDE NO CONTEXTO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL

lhomme comme les autres. Sauvegarder les acquis du droit de lenvironnement, ce nest pas un repli sur le pass, cest au contraire une assurance sur lavenir. Le droit de lenvironnement contient unesubstance intangible troitement lie au plus intangible des droits de lhomme: le droit la vie entendu comme un droit la survie face aux menaces qui psent sur la plante du fait des dgradations multiples du milieu de vie des tres vivants. Mais cette substance intangible est un ensemble complexe dont tous les lments sont interdpendants. Aussi une rgression locale mme limite risque davoir des effets ailleurs et dans dautres secteurs de lenvironnement. Toucher une pierre de ldifice peut conduire son effondrement. Cest pourquoi les juges qui auront mesurer jusquou on peut rgresser sans mettre en cause tout ldifice, devront ne pas senfermer dans les jurisprudences anciennes relatives lintangibilit des droits traditionnels, mais imaginer une nouvelle chelle de valeurs pour mieux garantir la survie du fragile quilibre homme-nature en prenant en compte la mondialisation de lenvironnement. Preuve de la force populaire de la non rgression, celle-ci a t consacre dmocratiquement par un referendum en Californie le 2 novembre 2010, un majorit dlecteurs ayant refus de suspendre une loi sur la changement climatique et la rduction des gaz effet de serre qui avait t demande par les compagnies ptrolires. Pour approfondir et discuter de ce nouveau principe du droit de lenvironnement, rejoignez le groupe dexperts juridiques de la commission de droit de lenvironnement de lUICN en contactant: michel.prieur@unilim.fr et stephanie.bartkowiak@cidce.org

2) ALGUNS MODELOS DE GOVERNANA LUNION EUROPENNE ET LE DROIT DE LENVIRONNEMENT: UN EXEMPLE OU UNE EXPRIENCE?
GRARD MONDIAIRE1

Introduction
Au plan de lhistoire du droit de lorganisation internationale sui generis aujourdhui dnomme Union europenne, il est classique dobserver que nulle allusion relative lenvironnement ntait dcelable dans le texte du Trait de Rome sign en 1957. Cest progressivement, sans retard par rapport aux autres ordres juridiques, mais sans prcocit particulire non plus que le droit de lUnion sest en quelque sorte verdi. Aujourdhui, conscutivement la rvision de Lisbonne (entre en vigueur en 2009), tant le trait sur lUnion europenne (TUE) que celui sur le fonctionnement de lUnion europenne (TFUE) prennent puissamment en compte la protection de lenvironnement (parfois lie la notion de dveloppement durable), celle-ci figurant en outre explicitement larticle 37 de la Charte des droits fondamentaux de lUnion. Il est toutefois regrettable que le Trait Euratom relatif lnergie nuclaire civile soit infiniment plus discret lgard des objectifs de protection de lenvironnement. Sur le fondement de cet ensemble de Traits, qualifi de droit primaire, sest dveloppe une importante lgislation drive, compose surtout de directives, aussi de rglements et de dcisions, ddies tous les aspects matriels de lenvironnement (air, eau, biodiversit, risques, etc). En outre, plusieurs textes instituent un droit procdural spcifique dans ce domaine (tude dimpact par exemple). Enfin, on ne doit pas ngliger les instruments non normatifs, telles les recommandations ou communications qui enrichissent la matire. A titre introductif, il est ncessaire dinsister sur deux points. Il sagit tout dabord dindiquer que le droit de lenvironnement de lUnion est dot de principes. Larticle 191 2 du TFUE2 numre ainsi les principes de prcaution,
1 Professeur des Universits; Directeur du CRIDEAU/OMIJ; Universit de Limoges/France; Vice-prsident de lAcadmie internationale des recherches environnementales sur lAmazonie (Macapa/ AMP/BR) in Titre XX: Environnement.

274

A ECONOMIA VERDE NO CONTEXTO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL

daction prventive, de correction par priorit la source, du pollueur-payeur. Le mme paragraphe fixe lobjectif tlologique de niveau de protection lev de lenvironnement. Cet objectif est particulirement important, en ce quil quivaut dans le vocabulaire juridique de lUnion au principe de non-rgression (Clause de stand still) qui caractrise les droits de lHomme. Le principe dintgration de lenvironnement a trouv place larticle 11 du TFUE3. Les principes dinformation et de participation du public relvent de dispositions gnrales lensemble du droit de lUnion, travers les principes douverture et de proximit, tant entendu que directives et rglements dans le domaine de lenvironnement organiseur systmatiquement un rgime de libert daccs linformation plus favorable que dans les autres domaines daction de lU.E. Sur le fondement de principes qui ne peuvent que recueillir lassentiment des dfenseurs de lenvironnement, quelle politique est conduite par lUnion europenne en matire denvironnement, avec quelle effectivit? Voil une question qui mrite dtre pose. Dans limpuissance examiner la totalit du droit de lenvironnement de lUnion europenne pour valuer ses effets matriels, on se bornera traiter brivement de trois aspects qui tmoignent dune certaine originalit, reflets du gnie propre du systme de lUnion europenne. Il sagit dexaminer en premier lieu les relations qui sexpriment dans les intersections des trois ordres juridiques (international, europen et national) (I); dexposer en second lieu la procduralisation des rapports entre citoyens europens dune part et institutions et organes de lU.E. dautre part (II), enfin de mettre en lumire le rle minent du pouvoir juridictionnel dans la mise en uvre effective du droit de lenvironnement (III).

I. Le droit de lUnion europenne, instrument deffectivit du droit international de lenvironnement

A. Position du problme Il est devenu habituel de signaler que cest dans lordre juridique international que la protection de lenvironnement a progress le plus. Il a t le plus prcoce prendre en compte toute une srie de problmes environnementaux, et le plus nergique dans ses stipulations. On compte aujourdhui plusieurs centaines de conventions internationales consacres la protection de lenvironnement, il peut
3 Egalement prsent larticle 37 de la Charte des droits fondamentaux.

LUNION EUROPENNE ET LE DROIT DE LENVIRONNEMENT: UN EXEMPLE OU UNE EXPRIENCE?

275

sagir dinstruments entirement ddis cette protection, ou de stipulations environnementales contenues dans des conventions dont lobjet est diffrent. Ainsi, lUnion ayant adhr un grand nombre de conventions internationales environnementales, la liste est longue des directives et rglements mis par le lgislateur europen en direction des Etats-membres. Quil suffise de citer lexistence de telles normes pour la transposition de la Convention de Ble relative aux dchets, de la Convention de Washington relative au commerce international des espces de faune et de flore en danger, de la Convention de Vienne pour la protection de la couche dozone, de la Convention dEspoo sur les pollutions transfrontires, etc. etc Or, si les Etats continuent de bnficier dune quasi-impunit en cas de non respect de leurs engagements internationaux (sans prjudice de la prrogative souveraine de se retirer de la convention internationale), leur situation est radicalement diffrente lgard des normes de droit de lUnion europenne. A les enfreindre, ils risquent leur mise en cause devant la Cour de justice par la voie de recours en manquement, avec toutes les consquences qui sensuivent (cf. infra). Mais il demeure que le droit international de lenvironnement ne bnficie nullement dune indpendance lgard des principes et rgles gnrales du droit international public classique. En particulier, comme chacun le sait, une convention internationale pour produire des effets de droit ncessite dtre signe, puis ratifie par les Etats-parties. Or, on observe trop souvent que la signature nest pas ncessairement suivie par la ratification, ou que celle-ci nintervient que trs tardivement. Le caractre nergique du droit international de lenvironnement se trouve ainsi totalement priv deffet juridique, pire lEtat peut se prvaloir mdiatiquement davoir sign telle convention, tout en faisant silence sur son inertie en matire de ratification, paralysant toute possibilit dapplicabilit ou dinvocabilit de la norme environnementale internationale4

B. LUnion europenne, sujet de droit international La personnalit juridique internationale est expressment confie lUnion par larticle 216 1 du TFUE, le 2 tant ainsi rdig: Les accords conclus par lUnion lient les institutions de lUnion et les Etats-membres. La possibilit pour lUnion de participer, en tant que telle, llaboration de conventions internationales et bien sr de les adopter juridiquement est ancienne. LUnion a mis a profit cette comptence plusieurs reprises lgard
4 Norme environnementale internationale qui doit bien entendu, pour tre applicable ou invocable, prsenter les caractres de lacte clair (self executing).

276

A ECONOMIA VERDE NO CONTEXTO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL

dinstruments de droit international visant lenvironnement, le trait une fois adopt se situant hirarchiquement au-dessous des Traits, mais simposant la lgislation drive, sous la rserve habituelle de lacte clair. Les consquences de ladhsion de lUnion europenne une convention internationale sont double dtente. Dune part, lUnion va sappliquer elle-mme les stipulations de la Convention. Cest par exemple ce qui sest pass en matire de droit linformation et la participation conscutivement ladhsion de lU.E. limportance Convention dAarhus (CEE-ONU/1998). En outre, elle va engager les processus lgislatifs de droit driv (directive ou rglement) utiles afin de contraindre ses Etats-membres mettre son droit interne en harmonie avec le contenu de la Convention internationale quelle a signe. Deux observations sont alors ncessaires. En premier lieu, peu importe que tel Etat-membre de lUE nait pas estim utile de signer ou de ratifier telle convention internationale, pour des raisons qui lui appartiennent. Le systme europen le contraindra intgrer le contenu de la Convention internationale. En second lieu, en vertu du principe de coopration loyale, lEtat-membre ne pourra prendre librement dinitiative dans le domaine du droit international qui serait susceptible de crer des difficults lUnion en tant que telle. Il est incontestable que le systme de lUE se traduit ici par une substantielle limitation, certes consentie, au principe de la souverainet des Etats.

C. Illustrations jurisprudentielles Deux seront rapidement exposes, la premire rsultant dun jugement dune juridiction nationale, la seconde dun arrt de la Cour de justice de lUnion europenne (CJUE)5. La premire espce fait intervenir un tribunal administratif franais6, dans une affaire o le Prfet avait autoris lorganisation dune comptition motonautique off shore dans un secteur proche de la Cte connu comme tant une aire de reproduction de ctacs (en loccurrence le grand dauphin), tant prcis que la comptition devait avoir lieu au printemps, priode de reproduction de lespce. Lassociation de dfense de lenvironnement demandait au Tribunal de sanctionner la violation dun protocole relatif aux aires spcialement protges et la diversit biologique, adopt en complment de la Convention de Barcelone relative la protection de la mer Mditerrane (1976). La France
5 6 Anciennement: Cour de justice de la Communaut europenne (CJCE). De mme, depuis le Trait de Lisbonne, la Communaut europenne nexiste plus, au profit de la seule Union europenne. TA Nice, 6 mai 2003 Association France Nature Environnement c/Prfet maritime de la Mditerrane.

LUNION EUROPENNE ET LE DROIT DE LENVIRONNEMENT: UN EXEMPLE OU UNE EXPRIENCE?

277

tait partie la Convention et avait sign le protocole en cause, mais la ratification de celui-ci navait pas t prioritaire aux yeux du gouvernement et la date des faits, le protocole aires spcialement protges navait pas t publi au Journal officiel de la Rpublique franaise. Prima facie, cette carence condamnait limpuissance le recours associatif. Ctait oublier deux choses. Dabord que la Communaut europenne tait elle aussi partie la Convention de Barcelone et ses protocoles additionnels, dont le protocole aires spcialement protges, les dcisions dadhsion ayant t publies au Journal officiel de la Communaut europenne. Ensuite, et ce point est absolument dcisif, que compte tenu des principes de primaut dimmdiatet et deffet direct du droit communautaire sur les droits nationaux, le juge interne est juge de premier degr des ventuelles violations du droit communautaire. Il a suffit alors au tribunal de Nice de se poser deux questions. La premire tenait lapplicabilit et linvocabilit du protocole en droit franais en tant qulment du droit communautaire, il na pas eu de peine rpondre par laffirmative. La seconde consistait se demander si les stipulations du protocole taient claires, cest--dire pouvaient tre mises en uvre sans lintervention dinstruments juridiques supplmentaires. Or, le recours frquent par le droit international de lenvironnement la technique des listes despces protges confre la plus grande clart. Ici, le dauphin tait mme dsign par son appellation internationale en latin Truncatus truncatus (classification de Linn). Ds lors, le juge interne, en se fondant sur le droit international tel que ratifi par la Communaut europenne (et pas encore parfaitement ratifi par la France) a annul la course de motonautisme. La seconde espce rsulte dun arrt de la CJCE7 condamnant la France pour un motif de pollution de lenvironnement marin. Les plaignants, pcheurs professionnels, avaient de plus en plus de difficult exercer leur profession en raison de la mortalit du poisson, ou de son loignement de la cte. Etait en cause une usine hydrolectrique (Electricit de France, entreprise nationale) dont leau, aprs turbinage, tait non pas rejete en aval de linstallation dans la rivire, mais dirige pour des raisons techniques directement dans un tang sal correspondant avec la Mer Mditerrane. Cest dans cet tang et son immdiate proximit que les plaignants exeraient leurs activits de pche, le dficit en poissons tant caus par la baisse de la salinit de leau provoque par lapport massif et direct deau douce en provenance de la centrale hydrolectrique.
7 CJCE 15 juillet et 7 octobre 2004, affaire des pcheurs professionnels de lEtang de Berre c/Rpublique franaise; aff. C-213/03.

278

A ECONOMIA VERDE NO CONTEXTO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL

Devant la CJCE, le dbat porta nouveau sur la Convention de Barcelone sur la protection de la Mer Mditerrane et plus particulirement sur un de ses protocoles additionnels de 1980 sign Athnes, consacr la lutte contre la pollution dorigine terrestre (tellurique). Ce protocole, sign et ratifi par la France et aussi par la Communaut europenne, prvoyait explicitement lobligation dobtenir une autorisation administrative pour toutes les activits susceptibles de contribuer la pollution tellurique de la mer. Or, 23 ans aprs les signatures et ratifications, la France (pas plus que la Communaut europenne dailleurs) navait dict aucun texte apte mettre en uvre la stipulation du protocole de la Convention. Pour condamner la France, la CJCE trancha de la manire suivante. Elle considra tout dabord quelle tait comptente pour apprcier le respect par un Etat-membre des stipulations dune convention internationale lgard de laquelle il tait Etat-partie, ds linstant o la Communaut europenne avait elle-mme adhr la Convention (cas de figure dit des accords mixtes). Cette position, qui institue un redoutable pouvoir de contrle de la Cour sur le respect des engagements internationaux des Etats-membres, constitue une nouvelle altration de la souverainet tatique traditionnelle. La Cour carta rapidement le fait que la Communaut elle-mme avait nglig dadopter une lgislation drive adquate, laissant entendre que ctait le principe de subsidiarit qui trouvait sappliquer en lespce, et fonda la comptence nouvelle quelle sattribuait sur laffirmation que la protection de lenvironnement entre indiscutablement dans le champ de comptence communautaire. Elle considra en outre et juridiquement cette position est audacieuse que lobligation de non pollution contenue dans le protocole tait claire et prcise. Rpondant divers arguments de la position franaise, elle rfuta la porte de lexistence dun cahier des charges qui rgulait le fonctionnement de lusine hydrolectrique au motif quun tel document de gestion avait une nature distincte de celle dune autorisation administrative. Largument, assez faible, qui prtendait que bien dautres pollutions affectaient lEtang de Berre fut cart sans commentaire. Enfin, en faisant une lecture littrale du protocole, la France dfendit lide que celui-ci ntait pas applicable en lespce, car leau douce rejete tait pure, et nullement pollue, ne constituant donc pas une pollution. La Cour rpondit de manire intressante que cet lment navait pas tre pris en compte, car ctaient les effets sur lcosystme des rejets deau qui taient dterminants. Or, lcosystme tant incontestablement altr par lapport deau, mme non pollue, il y avait pollution et application du protocole. Il serait possible de faire tat de plusieurs autres jurisprudences. Mais dores et dj, il est possible de tirer un enseignement, du point de vue de la protection de

LUNION EUROPENNE ET LE DROIT DE LENVIRONNEMENT: UN EXEMPLE OU UNE EXPRIENCE?

279

lenvironnement du systme europen. Celui-ci peut constituer un remarquable intermdiaire juridique pour imposer des Etats ngligents le respect de leurs engagements internationaux, aspect dautant plus important que, comme on la signal, le droit international de lenvironnement a toujours jou un rle offensif dans la dfense de lenvironnement. On insistera en particulier sur un point: la critique classique adresse au droit international relativement sa faible effectivit perd beaucoup de sa validit ds lors que lUnion europenne, en qualit dorganisation rgionale dintgration conomique, a adhr un instrument de droit international.

II. Les instruments de procdure non contentieuse aux mains des citoyens europens

A. Etat de la question Dans tous les ordres juridiques, une des questions les plus lancinantes propos du droit de lenvironnement est celle de ses effectivit et efficacit. Au plan de lefficacit, et malgr la qualit du dispositif juridique europen (certes toujours amliorable), les valuations priodiques de ltat de lenvironnement europen ralises par la Commission concluent au mieux sa stabilisation, le plus souvent sa dgradation. Sagissant de leffectivit du droit europen tel que mis en uvre par les Etats-membres, le moyen juridique et administratif trs traditionnel pour la mesurer est celui de linspection, environnementale en lespce. Or, les Etats-membres, au moins la majorit dentre eux, ont toujours refus lide de la cration dun corps dinspecteurs europens de lenvironnement dtenant sa comptence de la Commission europenne (qui est la gardienne des Traits, et galement du droit driv) et ne devant des comptes qu elle. Dans limpuissance surmonter lopposition des Etats qui prtendent agir au nom du principe de subsidiarit, la Commission, mais aussi le Parlement europen, et encore le Mdiateur (Ombudsman, dfenseur des droits) tentent de contourner lobstacle des gosmes tatiques, en se fondant sur les droits des citoyens europens, invits alors devenir des citoyens actifs. Les diffrentes procdures non contentieuses existantes ne sont pas exclusivement ddies la protection de lenvironnement, mais la protection de lenvironnement motive souvent leur mise en uvre. En outre, la notion de citoyen europen doit ici tre interprte lato sensu: en vrit, peuvent galement faire usage des moyens procduraux utiles les trangers, ds quils rsident habituellement dans un des Etats de lUE ou quil y ont leur principal tablissement, ainsi que les personnes morales qui ont leur sige dans un Etat de lU.E.

280

A ECONOMIA VERDE NO CONTEXTO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL

B. Agir quotidiennement pour la protection de lenvironnement auprs de lUE 1/ A titre individuel ou collectif, il est possible dexercer le droit de ptition devant le Parlement europen, sur le fondement de larticle 44 de la Charte des droits fondamentaux et de larticle 227 TFUE. Laccs ce droit est trs largement ouvert (citoyen de lUE, tranger rsidant dans un Etat-membre de lUnion, personne morale ayant son sige dans un Etat-membre). Lobjet de la ptition est galement trs extensif, allant de la dolance personnelle, tous les thmes jugs dintrt gnral par leurs promoteurs. Bien entendu, la ptition doit porter sur une question qui constitue un des domaines daction de lUnion (au titre de sa comptence exclusive ou partage), en aucun cas sur les comptences qui restent dtenues par les Etats (comptences rserves). Au plan de la forme, la ptition doit tre crite et signe, elle peut tre expdie par voie postale ordinaire ou via Internet, elle doit normalement tre rdige dans une des langues officielles ou de travail de lUnion tant entendu quune tendance admettre les ptitions quelle que soit leur langue de rdaction est de plus en plus courante. Adresse au Prsident du Parlement europen, la ptition est dirige vers une commission spcialise (la commission des ptitions) qui lexamine et informe les ptitionnaires. La Commission des ptitions dispose de plusieurs possibilits. Elle peut interroger (et donc attirer lattention) la Commission, transmettre la ptition dautres commissions parlementaires spcialises afin quelles semparent du problme, soumettre son rapport au vote du Parlement europen, ou enfin tablir un avis et demander au Prsident du Parlement de le transmettre la Commission et au Conseil des Ministres afin quils prennent les dispositions quils jugeront utiles. Le recours citoyen au droit de ptition a eu de nombreuses incidences en droit de lenvironnement. Il a par exemple entran la modification dune directive sur les tudes dimpact qui doivent accompagner les projets publics ou privs susceptibles daltrer lenvironnement. Au moment de la dvastatrice crise immobilire qui a frapp lEspagne, la commission des ptitions suggrait de suspendre les aides financires de lUnion (Fonds structurels) cet Etat-membre en raison de sa politique durbanisation massive qui se ralisait par des expropriations la lgalit douteuse, qui ne tenait pas compte des avis officiels ngatifs mis par des organes consultatifs en matire durbanisme et denvironnement, qui se ralisait sur des zones protges en raison de leur intrt cologique (Natura 2000), qui ne respectait pas le droit europen en matire dtudes dimpact environnemental, ni la directive-cadre sur leau, qui se traduisait par une gestion spculative dans les zones littorales. On a dj signal que la commission des ptitions pouvait attirer lattention de la Commission sur des hypothses de violation du droit europen. Tel a t

LUNION EUROPENNE ET LE DROIT DE LENVIRONNEMENT: UN EXEMPLE OU UNE EXPRIENCE?

281

le cas pour une affaire dont les faits se situaient an Amrique du sud. En effet, la Guyane franaise compte au nombre des Rgions ultrapriphriques dans lesquelles le droit lUnion europenne sapplique de plein droit. En lespce, une dcharge de dchets illgale tait situe sur le territoire de la commune de Saint Laurent du Maroni, frontalire de Surinam. Cette dcharge tait exploite sans autorisation depuis 24 ans, au mpris dune directive de 1975 relative aux dchets, entranant des effets ngatifs sur le paysage, le sol et le sous-sol. Labsence dautorisation telle que dfinie dans la directive ne permettait aucun contrle des agissements du gestionnaire de la dcharge. Comme on pouvait sy attendre, la France a t condamne, mais cest ici le 7 de larrt qui prsente le plus grand intrt. Il est ainsi rdig8: A la suite dune ptition dpose devant le Parlement europen, lattention de la Commission a t attire sur les nuisances pour lenvironnement et la sant des personnes. Cest bien le droit de lUnion, actionn intelligemment par des citoyens bien conseills et qui navaient vraisemblablement pas pu obtenir justice dans le cadre du droit interne qui a en dfinitive ici permis de faire respecter lenvironnement. 2. Le citoyen europen (entendu largement, comme en matire de ptition) peut galement se plaindre auprs du Mdiateur europen, lu par le Parlement europen. Organe impartial et indpendant, son champ de comptence est limit la mauvaise administration dont peuvent se rendre coupables institutions et organes de lUnion. Pour se faire une ide des occurrences de mauvaise administration, il convient de se reporter au Code de bonne conduite administrative qui rgle les relations des institutions et organes avec le public. Le Mdiateur peut conduire des enqutes de sa propre initiative, galement sur la base de plaintes dont il est saisi. Le plus souvent sont en cause des irrgularits administratives, des hypothses dinjustice, de discrimination ou dabus de pouvoir, ou diffrentes difficults tenant laccs linformation. Le Mdiateur tente en premier lieu de trouver une solution lamiable, sil choue dans sa tentative de conciliation, il lui est possible de faire des recommandations ladministration en cause. Si cette dernire demeure inbranlable, il peut adresser un rapport spcial au Parlement europen. Les rapports priodiques du Mdiateur europen sont toujours examins avec beaucoup dattention par les dfenseurs de lenvironnement, notamment au plan de laccs linformation environnementale. De manire constante, le Mdiateur plaide pour une interprtation extensive, au bnfice des citoyens, des textes qui organisent les possibilits daccs aux informations les plus diverses que les administrations sont parfois rticentes divulguer. Rcemment, le Mdiateur a ouvert motu proprio
8 CJCE, 5me ch. 10 mars 2005, Commission c/Rpublique franaise, aff. C-449 103.

282

A ECONOMIA VERDE NO CONTEXTO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL

une enqute sur une tude de la Commission relative lutilisation de primates non humains dans la recherche. Il avait t initialement saisi par une association hostile lexprimentation animale. On sait que le recours de telles mthodes pose des problmes thiques difficiles lorsque le but est celui de la sant humaine, pour autant il ne faut pas perdre de vue que le plus grand nombre des frres infrieurs sensibles sont soumis des exprimentations douloureuses et souvent ltales dans le cadre de recherches qui portent sur la mise au point de produits de cosmtique, cette finalit tant nettement distincte de celle de la sant de lhomme. Mais lenqute du Mdiateur a une porte qui va bien au-del de la question des grands singes. En effet, il met en cause la manire dont la Commission a constitu ses panels dexperts technico-scientifiques dont linfluence a t dterminante dans le rapport quelle a approuv. Un doute existe ses yeux sur les rgles implicites de slection des experts, et sur la non prise en considration davis dissidents signs par dautres experts. Dans le domaine environnemental, o les politiques et les normes font appel presque systmatiquement des experts, la position adopte par le Mdiateur est particulirement prometteuse, en particulier si on se souvient dune conclusion dUlrich Beck9 selon laquelle le monde de demain se dessine aujourdhui essentiellement dans la connivence entre conseils dadministration de grandes firmes commerciales mondialises dune part et laboratoires scientifiques dautre part. Dans ces deux espaces, rgnent les secrets protgs (secret commercial des affaires, proprit intellectuelle, rgime des brevets, etc) qui interdisent tout accs linformation des fins altruistes de protection de lenvironnement. Par surcrot, la question pose en croise une autre, qui est celle des conflits dintrts frquemment suspects et trop souvent dmontrs entre experts scientifiques chargs de conseiller les administrations (et qui en ralit dictent la dcision) et firmes commerciales10. 3. Reste encore la possibilit pour le citoyen europen de se plaindre auprs de la Commission pour violation du droit europen. Cette procdure nest pas fonde sur une disposition particulire des Traits, elle rsulte dune initiative de la Commission. Il est tout fait vraisemblable qu travers linstitution de la plainte, la Commission a souhait pouvoir tre informe directement par les
9 Ulrich Beck La socit du risque, Aubier, Paris, 2001, p. 472. 10 Voir, par exemple: LOMS sous influence de lindustrie pharmaceutique, Le Monde 27 mars 2010; galement en France actuellement le scandale dit du Mdiator. Au Parlement europen, le dput Jos Bov a mis en cause la prsidente hongroise de lAutorit europenne de la scurit alimentaire, organe charg de lexpertise des OGM avant leur mise sur le march. Celle-ci avait tent de dissimuler quelle tait membre du Conseil dadministration dune organisation internationale regroupant les producteurs dOGM (Euro-politique/environnement, 14 octobre 2010).

LUNION EUROPENNE ET LE DROIT DE LENVIRONNEMENT: UN EXEMPLE OU UNE EXPRIENCE?

283

citoyens lgal de ce qui existe lgard du Parlement, et quelle a vis donner la possibilit chaque citoyen europen de se transformer en inspecteur du droit de lUnion afin de contourner lhostilit dj mentionne des Etats-membres lide de cration dun corps administratif dinspecteurs europens, en particulier dans le domaine de lenvironnement. Se plaindre auprs de la Commission est extrmement simple (formulaire sur site Internet), il est possible de demander lanonymat. Cette facult ne doit pas tre interprte comme un encouragement la dlation, elle sexplique par les risques de toute nature (et notamment professionnels) pris par ceux qui, constatant le mpris du droit de lUnion pratiqu par son Etat ou son entreprise, dcide de jouer le rle de lanceur dalerte, sur le fondement tantt du principe de prvention, tantt du principe de prcaution. Ds quelle est informe et si la plainte apparat srieuse, la Commission interroge lEtat-membre, lui enjoignant de rpondre aux arguments du plaignant. Si les rponses de lEtat sont quivoques, ou a fortiori tmoignent dune violation du droit de lUnion, la Commission peut alors exercer le recours en manquement contre lEtat-membre devant la Cour de justice. Dans le domaine de lenvironnement, cette procdure non contentieuse et souple est extrmement utile: selon la Commission Plus dun tiers de tous les cas prsums ou avrs dinfractions au droit communautaire imputables aux Etats-membres concernent lenvironnement11. Le plus souvent les infractions signales par plaintes concernent la non-conformit de la transposition en droit interne de directives europennes, ou la mauvaise application horizontale du droit europen de lenvironnement. Tel est le cas o un Etat-membre a certes correctement transpos une directive au plan formel, mais fait preuve de ngligence au stade de sa mise en uvre concrte au jour le jour.

III. Le rle des juridictions de lUnion europenne dans leffectivit du droit


Il nest jamais sans consquence de crer une juridiction, lexistence dune telle institution tant par ailleurs indispensable linvention dun ordre juridique. Il en est all ainsi avec les juridictions de lUnion (Tribunal de premire instance et Cour de justice de lUnion europenne), le Trait de Maastricht (1992) ayant jou un rle fondamental en ce qui concerne le respect par les Etats-membres des dcisions de justice europennes, extrmement nombreuses et souvent rendues en matire environnementale.

11 Lenvironnement pour les europens, revue de la Direction environnement de la Commission europenne, juin 2005.

284

A ECONOMIA VERDE NO CONTEXTO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL

Avant le Trait de Maastricht, lexcution des dcisions de justice tait laisse au bon vouloir des Etats-membres condamns, on pouvait y voir une application du principe de loyaut. Lexprience montrait cependant que beaucoup de sentences, notamment dans le domaine environnemental, ntaient pas excutes par les Etats. En rsultait une situation un peu ridicule o la Commission, constatant linsignifiance pratique des arrts de la Cour navait pour solution que dexercer nouveau un recours en manquement contre lEtat fautif, sur les mmes faits, avec souvent le mme rsultat, ou plutt la mme absence de rsultats effectifs. Lhabitude stait prise de parler recours en manquement sur manquement, le tout traduisant une forte dprciation de la norme europenne. Pour mettre fin ces situations, le Trait de Maastricht introduisit la possibilit pour la Cour de condamner lEtat-membre rcalcitrant des astreintes ou des amendes pour inexcution de dcisions de justice12. La Grce fut la premire victime de ces possibilits dsormais dtenues par la Cour13, puis ce fut le tour de lEspagne, mais la mise en uvre du systme alternatif astreintes/amendes demeura discrte jusqu une affaire retentissante o la France fut lourdement condamne14. Etait en cause une pratique tolre par ladministration franaise qui permettait aux pcheurs professionnels, grce lutilisation de filets mailles resserres, de pcher et in fine de commercialiser des poissons de trs petite taille. Or cette capture, et a fortiori sa commercialisation taient strictement prohibes par un rglement communautaire fond sur la comptence exclusive de lUnion dans le domaine de la conservation des ressources biologiques de la mer15. La France avait t condamne par un arrt de 1991, mais avait laiss persister cette pratique coupable. Celle-ci fut atteste par des inspections europennes dans les ports franais (prrogative dinspection qui appartient la Commission ds lors quon se situe dans le cadre dune comptence exclusive de lUnion), ce qui dcida la Commission engager un recours en manquement dans les conditions de procdure relatives aux sanctions poses par le Trait de Maastricht. Larrt qui en rsulta fut extrmement svre pour la position franaise, deux titres.

12 Actuellement, article 260 TFUE. Linjonction ntait pas envisageable, la fois pour des raisons tenant la sparation des pouvoirs et compte tenu de la nature mme du systme de lUE qui nest pas une fdration. 13 Le litige se situait en Crte. Les autorits grecques avaient en quelque sorte invent la dcharge de dchets perptuelle. Les camions reculaient en limite de falaise et prcipitaient directement les dchets dans la mer Mditerrane. 14 CJCE Grande chambre, 12 juillet 2005, Commission c/ France, aff. C-304/02. Affaire dite des poissons sous taille. 15 Cet objectif de conservation a avant tout une fonction de rgulation des activits conomiques. Mais il croise ncessairement un objectif directement environnemental qui est celui de la protection de la biodiversit.

LUNION EUROPENNE ET LE DROIT DE LENVIRONNEMENT: UN EXEMPLE OU UNE EXPRIENCE?

285

En premier lieu, il faut le dire la stupeur gnrale, la Cour fit une interprtation contra legem de la disposition relative aux sanctions pcuniaires pour non respect du droit de lUnion dont on sait quelle a un caractre alternatif: peuvent tre prononces des astreintes ou des amendes forfaitaires. Or la Cour considra que lorsque linfraction tait particulirement grave, stait poursuivie pendant une longue dure et avait tendance persister, le caractre alternatif disparaissait au profit du caractre cumulatif des sanctions! Afin de parvenir ce rsultat (lastreinte vise lavenir, lamende la sanction du pass), elle nhsita pas torturer la grammaire et la syntaxe en crivant: Linterprtation ainsi retenu ne saurait se voir opposer lutilisation () de la conjonction ou () cette conjonction peut, dun point de vue linguistique, revtir un sens soit alternatif soit cumulatif et doit donc tre lue dans le contexte dans lequel elle est utilise16. En second lieu, ce furent les montants financiers des condamnations qui crrent la surprise. Ces montants ne sont pas uniformes pour tous les Etats-membres, mais tablis (entre un minimum et un maximum en fonction de lapprciation par la Cour des infractions) en considration de la richesse de chaque pays, par application des principes de dissuasion et de proportionnalit qui dominent le domaine des sanctions en droit europen. Cette mesure est sage: tel montant financier unique attach la sanction aurait pu avoir pour consquence de ruiner lEtat slovaque, ou de ntre absolument pas dissuasif pour lAllemagne ou la France prfrant payer et ne rien changer leurs pratiques dlictueuses. En loccurrence, la France fut condamne payer une amende forfaitaire de 20 millions deuros, et surtout acquitter des astreintes semestrielles compter du jour du prononc de la sentence de 57,8 millions deuros. Est-il ncessaire de prciser que la France se mit immdiation en rgle avec le droit de lUnion?17 De manire plus gnrale, cet arrt eut une influence trs bnfique sur le respect par la France de ses obligations europennes, entranant une acclration des transpositions en droit interne du droit de lUE, les retards observs concernant le plus souvent des directives objet environnemental18.
16 Dans le 83 de larrt. Magie performative du droit, tant il est vrai que toutes les langues tablissent un sens distinct pour ou et pour et. Mais pas la langue du droit, ce qui renvoie dun point de vue thorique la monte en puissance gnrale des juridictions en tant que source directe de droit, originalit contemporaine fortement constitutive pour sa part du droit post-moderne. 17 Les sommes acquittes sont verses au budget gnral de lUnion. Le refus par un Etat-membre condamn de se soumettre aurait des consquences sur deux plans: au plan symbolique, il serait interprt de manire extrmement ngative, traduisant une violation du principe de loyaut; au plan plus effectif, la Commission peut suspendre lallocation des aides financire europennes (cf. supra, cas de lEspagne, Urbanisation massive). 18 Un rapport parlementaire (10 mai 2006) conscutif larrt Poissons sous taille du Mme F. Keller (snatrice) et consacr aux Enjeux budgtaires lis au droit communautaire de lenvironnement fit le point sur cette question en indiquant en particulier que la France devait grer 82 procdures en cours de-

286

A ECONOMIA VERDE NO CONTEXTO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL

La Commission avait indiqu pour sa part quelle demanderait systmatiquement le prononc damendes mme si lEtat-membre ngligent en retard de transposition dune directive leffectuait dans lurgence avant la date du prononc de larrt. Elle a t entendue par la Cour. En effet (dj condamne par la Cour en 2004 ce titre), la France a t condamne19 en 2008 une amende forfaitaire de 10 millions deuros pour retard dans la transposition dune directive relative aux OGM, mais pas des astreintes car la date de larrt, la directive avait t transpose dans la prcipitation en vue dune rgularisation qui aux yeux de la Cour et de la Commission ne pouvait tre que tardive, et donc ne faisait pas disparatre la faute passe. On ne saurait trop insister sur le rle des juridictions europennes en faveur de leffectivit du droit de lenvironnement. En effet, dans une perspective de sociologie politique, il apparat que les Etats et leurs administrations tablissent implicitement une distinction au sein du droit de lUE. Il y aurait en quelque sorte un grand droit dont on ne discute pas la nature prescriptive et quon met en uvre: le droit de lgalit dans les conditions de la concurrence par exemple, les principes de libert de circulation des capitaux et des marchandises aussi, bref, ce qui est au cur du projet initial du Trait de Rome de 1957, expression dune option dconomie librale. En revanche, le dveloppement des politiques et du droit de lUE en dehors du strict domaine conomique20 fait lobjet dune rception plus rserve, au point quon pourrait rsumer la position pratique de beaucoup dEtats par la formule suivante: il est bon de respecter le droit de lenvironnement quand on le peut, mais lorsque ce nest pas possible, il ny a pas faute morale le violer Telle nest nullement la culture juridique des juridictions de lUE et de la Commission qui posent trs clairement quil nexiste aucune hirarchie entre les normes en droit de lUnion en fonction des domaines dans lesquels elles sappliquent: cest du droit, il doit tre respect. Dans ce combat pour leffectivit du droit, cest--dire pour linstauration de la suprmatie de ltat de droit dans sa plnitude, le rcent Trait de Lisbonne (sign en 2007 et entr en vigueur en 2009) comporte une avance prometteuse. En effet, larticle 6 2 TUE pose clairement que LUnion adhre la Convention europenne de sauvegarde des droits de lHomme et des liberts
vant la CJCE en 2006, que 14 affaires allaient entraner des condamnations pcuniaires. Une valuation des seules amendes (les astreintes ne pouvant que difficilement tre values ex ante) permettait de savoir que la France devrait payer 152,8 millions deuros si la Cour tait indulgente et 1,81 milliard deuros si elle faisait preuve dintransigeance. 19 CJCE, Grande Chambre, 9 dcembre 2008, Commission c/Rpublique franaise, aff. C-121/07. 20 Etant entendu que le droit de lenvironnement de lUE conserve toujours un rapport troit avec les objectifs du March commun de 1957. Selon les cas, cette relation peut bnficier ou nuire la protection de lenvironnement en tant que tel.

LUNION EUROPENNE ET LE DROIT DE LENVIRONNEMENT: UN EXEMPLE OU UNE EXPRIENCE?

287

fondamentales. Adhrer formellement cette convention internationale du Conseil de lEurope signe Rome en 1950, uniquement consacre la dfense des droits de lHomme, change beaucoup de choses. En particulier parce que la Cour europenne des droits de lHomme (CEDH)21 institue par le Trait de Rome de 1950 a su, travers les principes interprtatifs particulirement audacieux quelle sest donns, engendrer une robuste jurisprudence environnementale , base sur le respect extensif des droits de lhomme traditionnels. Or, adhrer la Convention, cest pour lUE reconnatre la validit de lensemble de la jurisprudence de la CEDH. Ce nest pas ici le lieu den rendre compte, mais il est utile dinsister sur la fertilit de la conjugaison contemporaine des diffrents ordres juridiques qui ne sont pas placs les uns lgard des autres dans un rapport hirarchique. Au demeurant, le dialogue des juges est dj une ralit pratique. Dans une affaire juge par le Tribunal de premire instance de lUE22, o des experts appuys par la Commission refusaient que leur nom soit divulgu au titre du droit linformation en sappuyant sur la protection des donnes nominatives, les juges, avant de trancher en faveur de la communication des patronymes, consacrent une longue analyse juridique ltude de la jurisprudence de la CEDH sur le respect de la vie prive. Pour partie, le droit du Conseil de lEurope fonde le jugement de la juridiction de lUE, les deux ordres juridiques sordonnant rciproquement. Et lanalyse des arrts de la CEDH illustre de multiples reprises comment le juge europen des droits de lhomme sinspire pour interprter les droits garantis par la Convention de 1950 de ltat du droit de lUE en matire environnementale, citant directives ou rglements, recommandations de la Commission, jurisprudences de la CJUE Ce processus dynamique, peut-tre mme offensif peut conduire le juge de Strasbourg dpasser mme les efforts dintgration des droits nationaux raliss par le juge de Luxembourg. Dans plusieurs affaires, la CEDH tend appliquer tel Etat-partie lesprit et le contenu de conventions internationales auxquelles il na nullement juridiquement souscrit, alors mme que le plus grand nombre des Etats-parties du Conseil de lEurope ont pour leur part ratifi linstrument international en cause. Il y a l une sorte de prolongement de la notion de patrimoine commun propre aux pays dmocratiques, compos de communaut de vues relative des valeurs et des droits, patrimoine commun propos duquel la CEDH avait pu crire que lon aurait tort de voir dans cette mention un simple rappel plus ou moins
21 Lhabitude sest prise de dsigner, en fonction de leurs siges respectifs, la CEDH sous lexpression Le juge de Strasbourg et la CJCE en tant que Juge de Luxembourg. 22 TPI 8 novembre 2007 The Bavarian Lager, aff. T. 194/04.

288

A ECONOMIA VERDE NO CONTEXTO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL

rhtorique dpourvu dintrt pour linterprte de la Convention . Pour ne saisir quune illustration, mais trs loquente, cet extrait ( 83) dun arrt de la CEDH23: Dans laffaire Taskin et autres c/Turquie, la Cour a complt sa jurisprudence relative larticle 8 de la Convention en matire de protection de lenvironnement (aspect considr comme faisant partie de la vie prive de lindividu) en sinspirant largement des principes tablis par la Convention dAarhus sur laccs linformation, la participation du public au processus dcisionnel et laccs la justice en matire denvironnement (ECE/CEP/43) (Taskin et autres c/Turquie, n 49517/99; 99 et 119, 4 dcembre 2008). La Turquie navait pas sign la Convention dAarhus.

Conclusion
A lire ce qui prcde, on peut retirer le sentiment qui serait erron que le droit de lenvironnement a trouv son paradis dans les 27 Etats-membres de lUnion europenne et les 43 Etats-parties du Conseil de lEurope. Il nen est bien sr rien, et il aurait t galement possible de dresser un svre rquisitoire sur les insuffisances du droit de lenvironnement de lUE. Au demeurant, comme il a dj t signal, les valuations priodiques de ltat de lenvironnement qui sont ralises par la Commission concluent rgulirement sa dgradation continue, lexistence du droit ne semblant que retarder le processus de ncrose. Se borner prtendre que la situation serait bien pire en labsence de droit constitue une faible dfense du droit tel quil est. Il faut tre conscient du rapport de ltat des forces en prsence, qui oppose ceux qui agissent dans un but lucratif et ceux qui luttent pour des objectifs altruistes. Il serait ainsi possible dmettre un jugement svre sur le caractre flagrant de lorientation de la Commission en faveur des OGM, lgard desquels plusieurs Etats-membres et une trs large fraction des peuples europens sont rservs sinon franchement hostiles24. On pourrait galement fortement mettre en cause le systme tnbreux qui perdure autour de lexpertise et de la comitologie , o les lobbies finalit lucrative ont une influence sans commune mesure avec celle des dfenseurs altruistes de lenvironnement et de la sant publique. Egalement relever que cest trs rarement que lenvironnement est protg en tant
23 CEDH, Grande Chambre, 12 novembre 2008, Demir et Baykara c/Turquie, aff. N 34503/97. 24 Depuis le Trait de Lisbonne, larticle 11 TUE met en place une procdure dinitiative citoyenne contraignant la Commission prendre position. Les signatures d1 million de citoyens europens (sur 500 millions deuropens), recueillies dans neuf pays au moins doivent tre recueillies. Avant mme ltablissement prcis du rgime de cet instrument de dmocratie participative, le nombre requis de signatures a t largement dpass par une initiative anti-OGM.

LUNION EUROPENNE ET LE DROIT DE LENVIRONNEMENT: UN EXEMPLE OU UNE EXPRIENCE?

289

que tel par le droit de lUE25, mais bien souvent en ce que son respect est un lment ncessaire de ltablissement dun march libre suppos rgul par une concurrence loyale: aucun texte de droit de lUnion, pas mme la Charte des droits fondamentaux, ne consacre un quelconque droit de lhomme lenvironnement. Citer galement la trs grande quivocit de la notion de dveloppement durable, pour mettre en relief la faiblesse de la prise en compte du pilier de lquit sociale ou encore pour mettre en lumire de vritables captations dhritages de cette notion par certaines firmes ou certaines politiques. Ou pour mettre les plus extrmes rserves lgard du choix des instruments financiers de march pour lutter contre le changement climatique, en cartant le systme des taxes: cest actuellement (fvrier 2011) quune enqute rvle que le march carbone europen est totalement insincre, objet de dtournements frauduleux massifs (au moins 28 millions deuros) vraisemblablement lis au crime organis26. Cest ici le temps de se souvenir du mot du philosophe, qui pose que la fin est dans les moyens27. Reste un constat: par del ses faiblesses, ses insuffisances et ses impuissances, lordre juridique de lUE demeure, en analyse comparative, le systme international qui prsente les plus robustes instruments pour la prservation de lenvironnement. Il faut maintenant se souvenir que le droit formellement institu ne peut pas tout lui seul, ne serait-ce que parce que le droit nest pas un sujet autonome. Sen souvenir pour sinspirer de deux mots de grands juristes. Il sagit de Rudolf Von Ihering tout dabord qui lorsquil parle de la lutte dans le droit en appelle aux vitalismes individuels et collectifs, cest--dire la conscience de chacun et laction de tous. Et ceux qui dsespreraient, cest Jean Carbonnier qui leur rappelle que ltre juriste est celui du pessimiste actif. Cest--dire qui ne se fait pas dillusion, mais qui nen renonce pas pour autant cette capacit profondment humaine qui consiste agir dans le monde pour reprendre une expression dHannah Arendt, et agir dans le monde, cest tenter sans dsemparer dinfluer dans lentre deux du monde politique et du monde du droit. Alors, exemple ou exprience, le traitement juridique de la protection de lenvironnement par lUnion europenne? Exemple parfois, exprience historiquement singulire bien plus souvent. Peu despoir doit tre mis dans la
25 Position qui doit tre lgrement nuance la lecture de la directive n 2004135 CE du 21 avril 2004 relative la responsabilit environnementale. La directive a t transpose tardivement en droit franais, voir Code de lenvironnement, article L.160-1 et suivants. 26 Lire Le Monde 19 novembre 2008 ; 1-2 novembre 2009 ; 11 dcembre 2009 ; 12 fvrier 2010 ; 26 juin 2010 ; 23-24 janvier 2011 ; 5 fvrier 2011. Pour une analyse globale, Aurlien Bernier Le climat otage de la finance, ou comment le march boursicote avec les droits polluer , 1001 nuits, 2008 ; et Herv Kempf (journaliste au Monde charg de lenvironnement) : Comment les riches dtruisent la plante , Seuil, 2007. 27 Lire Jean-Marc Lavieille (CRIDEAU) Au trsor des souffles, Gutemberg, 2006, p. 100 et 101.

290

A ECONOMIA VERDE NO CONTEXTO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL

facilit du copi-coll , ce qui ninterdit pas de sinspirer, pour conjuguer une identit tlologique (la protection de lenvironnement) avec les spcificits historiques des rgions plantaires, tant il est vrai que cest souvent le pass qui explique ce qui se passe. Et cette inspiration gagnerait ne pas tre sens unique, mais pratiquer la fertilisation croise. Cest faire SE rpondre Edgar Morin, linventeur de lide de pense cologise, lorsquil crit: Simple grand march ou communaut de destin? Le cours de lEurope hsite entre limpasse et lexigeante ambition28 et le Prsident quatorien, Rafael Correa, dfenseur dtermin de lintgration rgionale latino-amricaine lorsquil nonce: Je crois que lerreur de lEurope est davoir opt pour une intgration qui privilgie le capital. En Amrique latine, il nous faut trouver un autre modle dintgration o prime le citoyen29. Que chacun ait sinstruire auprs de lautre nest pas une si mauvaise nouvelle.

28 Jean-Marc Lavieille, op. cit. p. 29. 29 Le Monde, 12 janvier 2011.

UMA NOVA ECONOMIA


VIRGILIO GIBBON1

Nos ltimos anos temos presenciado, com frequncia crescente, debates sobre a necessidade de implantao de uma nova ordem econmica mundial. A sustentabilidade ambiental, econmica, e social tem sido o pano de fundo desse debate, talvez em funo do reconhecimento de que, alm dos riscos de uma severa mudana climtica, vivemos hoje, tambm, a ameaa de uma crise econmica e social que clama por uma distribuio mais justa da riqueza entre pessoas e naes. O ponto alto desse debate parece convergir para a Conferncia da ONU que se realizar no Rio de Janeiro em 2012, j conhecida como Rio +20, em aluso ao tempo transcorrido desde a reunio que instituiu a Conveno-Quadro das Naes Unidas sobre Mudana do Clima (CQNUMC) ou, talvez, em funo da esperana de que os prximos 20 anos possam trazer um novo alento. Os temas centrais dessa conferncia sero a Economia Verde e a Governana Pblica e Privada. O objetivo do presente artigo dar uma contribuio para o debate na referida Conferncia, abordando os dois temas sob um mesmo prisma: a circulao global dos fluxos de capital e seus mecanismos de controle. A implantao e o desenvolvimento de uma Nova Economia Verde, mais justa e menos poluente, guarda uma estranha e sugestiva semelhana com a formao de um embrio. Quando uma nova vida surge, a energia que a anima se faz notar a partir de um centro pulsante, um prottipo de sistema circulatrio, atravs do qual as clulas comeam a receber seus nutrientes. Esse centro acaba por se transformar no corao do organismo e, da mesma forma que seu bom funcionamento tem o poder de transformar um simples feto numa radiante personalidade, o entupimento das artrias, a formao de cogulos e as placas de gordura podem levar degenerescncia e morte.
1 Virgilio Gibbon doutor em Economia pela Fundao Getlio Vargas, com campo de especializao em poltica monetria. Sua tese de doutorado desenvolveu a primeira metodologia dinmica de anlise de Distribuio de Renda.

292

A ECONOMIA VERDE NO CONTEXTO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL

No preciso realizar nenhum cateterismo econmico para se diagnosticar o tamanho do cogulo que representa a dvida pblica americana. Quinze trilhes de dlares uma quantidade de recursos que, estagnada, certamente mata. Mas, posta gradualmente em circulao, sem dvida capaz de recuperar qualquer planeta combalido. Portanto, se queremos criar uma Economia Verde, se queremos implantar uma nova e saudvel ordem mundial, o primeiro passo criar o mecanismo circulatrio atravs do qual essa monumental soma de recursos consiga irrigar projetos sustentveis do ponto de vista ambiental, econmico e social. E o mais curioso que esse mecanismo circulatrio parece ser tambm a nica forma de desarmar a bomba que paira sobre a cabea da economia dita tradicional. Os ttulos da dvida pblica americana constituem a principal forma de aplicao financeira (at agora consideradas de baixo risco) das poupanas mundiais. Porm, o gigantismo dessa dvida e a esterilizao de seus ttulos no ativo dos bancos, dos fundos de investimentos e nas reservas internacionais de grande parte das economias acabaram por constituir um campo minado que ameaa gerar uma detonao em srie, de consequncias imprevisveis. O estopim desse campo minado depende, para ser aceso, apenas da sade e da credibilidade da economia americana que, infelizmente, acabou por se tornar, tambm, refm de sua prpria dvida pblica. Hoje, os Estados Unidos, para financiar os gastos do Governo, precisam emitir mais ttulos, pois, com a economia em recesso, no h espao poltico para um aumento da carga tributria. Porm, ele s conseguir colocar mais ttulos no mercado se elevar as taxas de juros e isso, por sua vez, agravar ainda mais o processo recessivo. Assim, o estopim est armado. E basta um tropeo para que a manada desenfreada do mercado financeiro d incio ao apocalipse econmico. Porm, se usarmos um pouco de homeopatia, ou seja, se utilizarmos o prprio veneno que gerou a crise como o remdio para sua cura talvez seja possvel recuperar a sade da economia mundial. De fato, como os ttulos da dvida pblica americana ainda so considerados ativos de baixo risco, eles constituem o lastro ideal para a emisso de uma nova moeda internacional. A exemplo de Bretton Woods, quando o ouro serviu de lastro para a emisso dos dlares que recuperaram a Europa no ps-guerra, uma nova moeda, lastreada em ttulos da dvida pblica americana, tambm poderia ser emitida para recuperar o ps-guerra da pobreza e da poluio. Como em nossa metfora estamos criando um paralelismo entre esta ousada proposio e a medicina homeoptica, acredito que a melhor forma de explic-la seja atravs da prescrio de uma receita que, iniciando pela frmula e

UMA NOVA ECONOMIA

293

modo de preparao do remdio, descreva tambm a sua indicao, indique os efeitos esperados, analise seus efeitos colaterais, os riscos de interao medicamentosa, estipule a sua posologia e, claro, termine com a advertncia de manter o medicamento fora do alcance das crianas.

Frmula e Modo de Preparao


Colocar os ttulos da dvida pblica americana que compem as reservas internacionais dos pases integrantes do grupo dos BRICS (Brasil, Rssia, ndia, China e frica do Sul) num Fundo de Investimentos administrado pelos prprios cotistas. Elaborar um regulamento para esse Fundo de tal forma que ele possa emitir Moeda Verde at o limite de seu ativo, e que tal moeda s possa ser aplicada em aes ou financiamento de projetos sustentveis de pases que aceitem ser beneficirios das aplicaes do Fundo. Assinar um Acordo de Cotistas de tal forma que a Moeda Verde tenha, por parte dos pases cotistas, o mesmo tratamento que hoje se d ao dlar. Isto , seja computada como reserva e enseje a emisso correspondente de moeda nacional. Exijir inicialmente dos pases beneficirios o mesmo tratamento, mas permitir que eles subscrevam cotas do Fundo com essas reservas, se assim desejarem. Caso se monte o remdio dessa forma, um eventual refluxo da Moeda Verde para os prprios pases cotistas poderia ter o seu impacto inflacionrio controlado pelos instrumentos tradicionais de poltica monetria. Um excesso de liquidez interna, na verdade, seria at benfico, pois permitiria aos governos dos pases cotistas financiarem seus gastos sociais atravs da expanso de suas dvidas internas a juros decrescentes, com impactos positivos nas taxas de crescimento do produto. O medicamento produzido atravs do procedimento acima sugerido no apresenta risco de super dosagem involuntria, pois seu processo produtivo depende do crescimento vegetativo da oferta de projetos sustentveis. Portanto, o aumento de liquidez se daria de forma proporcional ao crescimento da renda.

Indicaes
Este medicamento pode ser aplicado a todo tipo de pas, digo paciente, em fase de crescimento, contanto que seja ministrado pela via sugerida: capitalizao ou financiamento de projetos sustentveis. Fica expressamente proibido o uso deste medicamento em pacientes obesos.2
2 Obviamente os Estados Unidos no podem ser cotistas do Fundo, pois no tem sentido emitir um ativo lastreado na prpria dvida. As aplicaes do Fundo s podem ser realizadas em projetos originados em pases em desenvolvimento, pois o objetivo do Fundo a redistribuio global da riqueza e no a sua concentrao.

294

A ECONOMIA VERDE NO CONTEXTO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL

Ele indicado tambm como soluo para o problema da dvida pblica americana, pois na medida em que a aplicao em projetos sustentveis gera rentabilidade para o Fundo, ele aumenta o rendimento das reservas internacionais dos BRICS que, dessa forma, podero continuar absorvendo ttulos pblicos da economia americana sem que seja necessrio elevar as taxas de juros. De fato, a rentabilidade do fundo induzir a uma contnua subscrio de cotas, na proporo do acmulo dos saldos dos Balanos de Pagamentos dos pases emergentes (cotistas), o que assegura uma demanda contnua por ttulos pblicos americanos, uma vez que estes e a Moeda Verde constituem a nica forma de se adquirirem cotas do Fundo.

Efeitos Esperados Diretos


O principal efeito do nosso remdio uma oferta abundante de crdito, no mercado internacional, bem como a disponibilidade de generoso montante de capital de risco para financiar o desenvolvimento econmico dos pases pobres e emergentes de forma sustentvel. Com efeito, a potncia e a dosagem do remdio so de tal ordem que tornam-se possveis: Uma transformao gradual, porm expressiva, da matriz energtica mundial; A cobertura, por reflorestamento, com florestas produtivas, do arco do desmatamento na Amaznia; A viabilizao de sofisticados Projetos de REDD; O desenvolvimento acelerado da piscicultura e da pecuria intensiva (formas de produo de protena com notvel efeito sobre a reduo da fome e da presso sobre as florestas nativas); A erradicao da pobreza e da fome na frica; A mudana de tecnologias no desenvolvimento chins e indiano com expressivo impacto na emisso de gases do efeito estufa. Esses poucos exemplos bastam para ilustrar a magnitude das transformaes que se podem realizar, nos pases em desenvolvimento, com um Fundo constitudo apenas com o montante das reservas dos BRICS aplicadas em ttulos da dvida americana. Cabe salientar que a sugesto de criar tal Fundo, apenas com esses pases, somente uma forma de agilizar a sua constituio, pois nada impede que, no futuro, na medida em que haja oferta de projetos, se permita a entrada, no Fundo, de outros pases que tenham reservas em ttulos americanos. Alis, este o objetivo, a longo prazo, do Fundo proposto, pois estamos criando o embrio

UMA NOVA ECONOMIA

295

de uma Nova Economia Verde Global e no o rebento de mais um grupo de pretenses hegemnicas.

Efeitos Colaterais
Como dissemos acima, a rentabilidade das aplicaes do Fundo em projetos sustentveis se somar rentabilidade dos ttulos da dvida americana que compem o seu ativo. Isto aumentar a rentabilidade das aplicaes das reservas internacionais dos pases cotistas, tornando atrativa a subscrio das cotas do Fundo. Equivale dizer que a demanda por ttulos do Tesouro Americano ser estimulada, permitindo aos Estados Unidos rolarem a sua dvida sem pressionar a taxa bsica de juros, com efeitos benficos crescentes sobre a economia americana, na medida em que as operaes ativas do Fundo cresam ao longo do tempo. O refluxo da Moeda Verde para os pases cotistas e o influxo dessa moeda nos pases beneficirios ajudar tambm na gesto das dvidas internas dos pases em desenvolvimento, com reflexos positivos sobre os nveis das taxas de juros nesses pases. A consequncia de uma reduo das taxas de juros um estmulo ao desenvolvimento em bases privadas, sem falar no efeito multiplicador, causado pelo aumento dos investimentos diretamente relacionados com as operaes ativas do Fundo. O remdio acima indicado obviamente ainda no foi testado, pois a primeira vez que se tenta criar um embrio dessa espcie. Mas, a julgar pela onda de crescimento econmico que se observou quando da aplicao de um congnere no ps-guerra, de se esperar a deflagrao de uma onda de prosperidade mundial aps a sua administrao, pelo menos a curto e mdio prazo. De fato, como os recursos que sero injetados (Moeda Verde) tm lastro finito, real e controlvel esta medicao dever apresentar menos contraindicaes que sua congnere de emisso descontrolada, sobretudo porque aquela foi ministrada por vias ambientalmente insustentveis e socialmente concentradoras de renda. O presente medicamento traz embutido um poderoso instrumento redistributivo de renda, na medida em que os canais primrios de expanso da Base Monetria sero os setores atualmente carentes de recursos na economia tradicional. A vantagem adicional do medicamento proposto que a Moeda Verde no compete com os mecanismos tradicionais de mercado de capitais, no desferindo, portanto, nenhum efeito txico sobre as atividades econmicas que hoje prevalecem na economia mundial. Ao contrrio, o efeito multiplicador dos investimentos deflagra uma onda de crescimento das atividades tradicionais e,

296

A ECONOMIA VERDE NO CONTEXTO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL

nesse ambiente, o multiplicador dos meios de pagamento exerce efeito benfico sobre as taxas de juros, com pouca virulncia inflacionria.

Riscos de Interao Medicamentosa


Por prudncia, seria recomendvel, no incio do tratamento, no utilizar nenhum recipiente contaminado, nem nenhum mecanismo de administrao excessivamente burocratizado. Afinal, anlise e desenvolvimento de projetos sustentveis so, hoje, tecnologias amplamente dominadas pelos pases que compem os BRICS, aps anos de experincia no tortuoso laboratrio do Protocolo de Quioto.

Posologia
Iniciando a preparao do medicamento apenas com os ingredientes disponveis nas reservas internacionais dos BRICS, e usando como dosador o crescimento vegetativo da oferta de projetos sustentveis, oriundos de pases pobres e em desenvolvimento, o risco de overdose desprezvel.

Advertncia
Mantenha este medicamente longe do alcance das crianas.

Concluso
Faltou o nome do remdio. Que tal BRAZIL WOODS? Sem dvida o nome sugestivo, pois, o Fundo, tal como proposto, no s lembra o Acordo de Bretton Woods, emitindo moedas com lastro, como certamente ter um impacto decisivo nos esforos de se preservarem as florestas tropicais, das quais o Brasil o maior detentor. As diferenas, contudo, so tambm expressivas. O montante da dvida externa americana atualmente monitorado on-line, at pela internet. No fica escondido no Fort Knox. Alm disso, o Conselho de Cotistas do Fundo, na medida em que este no um Fundo Fechado, ganhar, gradativamente, novos membros. Dessa forma, a sua representatividade poltica, no cenrio internacional, no corre o risco de apresentar degeneraes hegemnicas.

3) A GOVERNANA INTERNACIONAL: O EXEMPLO DA BIODIVERSIDADE COMPENSATION ET BIODIVERSIT


JESSICA MAKOWIAK1

Avant denvisager les liens entre compensation et biodiversit (ou les modalits de compensation de la biodiversit), il convient de rappeler la dfinition juridique de la biodiversit et les difficults lies sa qualification juridique.1

Dfinition et qualification juridique de la biodiversit:


Larticle 2 de la Convention de Rio du 22 juin 1992 dfinit la diversit biologique comme la variabilit des organismes vivants de toute origine y compris, entre autres, les cosystmes terrestres, marins et autres cosystmes aquatiques et les complexes cologiques dont ils font partie; cela comprend la diversit au sein des espces, entre espces ainsi que celle des cosystmes. Cette dfinition laborieuse 2 (redondance des termes employs) tmoigne de la difficult dsigner le vivant dans sa dimension plantaire. Le droit prouve ncessairement des difficults apprhender une notion qui nest pas apprhendable prcisment par la science. Dun point de vie scientifique en effet, il est impossible de retenir une dfinition exacte de la biodiversit (plus dune centaine de dfinitions existe; plusieurs approches coexistent). Pour autant, le droit doit trouver les moyens de pallier les pertes quantitatives et qualitatives concernant la diversit biologique, qui connat non seulement une crise des fonctionnalits (fonctions rendues par des cosystmes aujourdhui dgrads) et une crise des services rendus (services rendus par la biodiversit pour lagriculture, la sant ou encore la culture). Quant la qualification juridique de la biodiversit, la difficult consiste faire entrer celle-ci dans les catgories existantes et traditionnelles du droit.

1 2

Professora na Universidade de Limoges. Michel DUROUSSEAU, Le constat : la biodiversit en crise , in Biodiversit et volution du droit de la protection de la nature : rflexion prospective , Revue Juridique de lEnvironnement, n spcial 2008, p. 11.

298

A ECONOMIA VERDE NO CONTEXTO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL

Gnralement, on peut distinguer entre sujets de droit et objets de droit. Or il est difficile de concevoir la biodiversit comme sujet de droit (soit dote dune personnalit juridique et titulaire de droits). Elle est certes un objet du droit (au sens dobjet saisi par le droit), mais elle nest pas un objet de droit au sens dun objet attach lhomme par un lien juridique, le plus souvent un lien de proprit3 (soit un bien). Son statut juridique nest donc pas fix au niveau international. On se souviendra cet gard que lors de llaboration de la Convention de Rio, lUICN avait propos driger la biodiversit en patrimoine commun de lhumanit (projet conservationniste, consacrant le libre accs aux ressources des fins scientifiques, et obligeant les tats dsigner des zones de diversit biologique faisant lobjet dune surveillance plantaire). Mais le PNUE a rfut cette qualification, en estimant quelle tait inadapte la biodiversit, qui na pas de valeur en elle-mme mais qui constitue une ressource conomique. La convention de 1992 est donc marque par cette idologie et la biodiversit nest quune proccupation commune de lhumanit, ce qui vacue toute discussion sur son statut juridique. Les tats ont des droits souverains sur leurs ressources biologiques (laccs aux ressources gntiques appartient aux gouvernements et il est rgi par la lgislation nationale de chaque tat). En ltat actuel du droit, la biodiversit nest ni une res nullius (chose nappartenant personne et susceptible dappropriation), ni une res propriae (un bien, une chose approprie), ni une res communis (chose commune sur laquelle lhomme na pas de droit de proprit, car la chose est inapproprie et inappropriable).

La compensation: tentative de clarification et de dfinition


La compensation doit dabord tre situe par rapport aux principes de prvention et de rparation des atteintes la biodiversit. Il convient de distinguer la compensation de la remise en tat, par exemple, mais aussi de la restauration / rparation en nature de la biodiversit. Pour prvenir les dommages lenvironnement, le droit exige gnralement que le matre douvrage supprime, rduise et le cas chant compense les atteintes rsiduelles qui nont pu tre vites ni rduites. La suppression

Marie-Pierre CAMPROUX-DUFFRENE, Un statut juridique protecteur de la diversit biologique; regard de civiliste, in Biodiversit et volution du droit de la protection de la nature: rflexion prospective, Revue Juridique de lEnvironnement, n spcial 2008, p. 33.

COMPENSATION ET BIODIVERSIT

299

des atteintes relve de la correction, par priorit la source, des atteintes lenvironnement. La compensation ne devrait donc porter, en tout tat de cause, que sur les atteintes rsiduelles, et elle concerne un dommage futur et certain, pour lequel on prvoit des contreparties. Elle doit donc tre distingue de la remise en tat, qui peut tre prvue avant la ralisation du dommage (par ex. dans une tude dimpact), mais qui concerne forcment un dommage avr. La compensation doit galement tre distingue de la rparation en nature par quivalent, qui concerne l encore un dommage avr, pour lequel le droit prvoit des sanctions et ordonne des mesures de rparation. Dans le cas de la compensation lgale, le dommage caus la biodiversit est un dommage futur et lon demande lauteur de la destruction de compenser par anticipation. Il ne sagit donc pas de revenir lquilibre antrieur (puisque celui-ci existe encore) mais d organiser une destruction future et certaine et den prvoir les contreparties4. La compensation nest donc pas une mesure prventive au sens juridique du terme: latteinte lenvironnement nest pas prvenue, elle est organise. Il sagit seulement dune mesure envisage en amont dun projet. Il ne sagit pas non plus dune mesure de rparation, puisque le dommage na pas encore eu lieu. La compensation est par ailleurs un leurre sur le plan pratique, puisque la neutralit cologique quelle suppose nexiste pas. Pour le Professeur Jean UNTERMAIER, qui rsume parfaitement cette problmatique, mthodologiquement, le procd repose sur un postulat erron. Alors que ds la premire leon de calcul, les enfants savent quil ne faut pas additionner les lapins et les choux, la compensation mesure et compare avec une mme unit (de surcrot subjectivement dfinie) des donnes environnementales de type diffrent5. En dautres termes, les mesures compensatoires reposent sur une utopie, celle qui consiste imaginer que la compensation aboutira une perte nette de zro pour la biodiversit. La compensation est donc la reconnaissance dun droit de dtruirecertains lments de la biodiversit.

Marie-Pierre CAMPROUX-DUFFRENE, Les units de biodiversit, questions de principe et problmes de mise en uvre, in Biodiversit et volution du droit de la protection de la nature: rflexion prospective, Revue Juridique de lEnvironnement, n spcial 2008, p. 89. Jean UNTERMAIER, La compensation dans lutilisation et la protection de lespace, in La rgle et lurbanisme, ADEF, 1987, p. 203; cit par Marie-Pierre CAMPROUX-DUFFRENE, Les units de biodiversit, questions de principe et problmes de mise en uvre, op. cit. p. 89.

300

A ECONOMIA VERDE NO CONTEXTO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL

Quoiquil en soit de lutopie sur laquelle elle repose et des problmes thiques quelle pose, la mesure compensatoire peut tre dfinie juridiquement comme une action visant offrir une contrepartie positive un impact dommageable sur la biodiversit qui sera provoqu par un projet, plan ou programme, de faon maintenir la biodiversit dans un tat quivalent ou meilleur celui observ avant la ralisation du projet6 (dfinition couramment admise). Actuellement, les mesures compensatoires sont obligatoires dans une trentaine de pays, principalement industrialiss (Etats-Unis, Canada, les 27 tats de lUE, la Suisse, lAustralie, la Nouvelle-Zlande, le Brsil, lAfrique du Sud, le Mexique et la Chine). Il faut donc en mesurer lefficacit, voir quelles sont les difficults rencontres, les modalits de mise en uvre, analyser les perspectives dvolution (notamment travers la question centrale des marchs de compensation) et formuler un certain nombre de propositions.

1) Quelques rflexions pralables autour des acteurs de la compensation: le matre douvrage, ladministration et le juge Les difficults actuelles: Cest principalement travers ltude dimpact sur lenvironnement que le matre douvrage est amen prciser les mesures de compensation quil envisage. Or, il doit la fois valuer les effets dommageables de son projet sur lenvironnement, les mesures de prvention / attnuation de ces impacts ngatifs, les mesures compensatoires et leur mise en uvre. Le risque est videmment de sous valuer les impacts environnementaux et, par l-mme, de prvoir des mesures de compensation insuffisantes ou inadquates. En pratique, le matre douvrage dlgue souvent la ralisation des tudes dimpacts des bureaux dtudes (le choix tant guid par des considrations avant tout conomiques). Pour ladministration, il sagit de vrifier la qualit de ltude dimpact et entre autres ladquation des mesures compensatoires. Cest de cet examen que dpend loctroi ou le refus de lautorisation. Or il sagit dun domaine minemment technique pour lequel ladministration nest pas ncessairement arme.

Commissariat gnral du dveloppement durable, Rapport de la commission des comptes et de lconomie de lenvironnement, Conservation et utilisation durable de la biodiversit et des services cosystmiques: analyse des outils conomiques, novembre 2010, France.

COMPENSATION ET BIODIVERSIT

301

Quant au juge, il a un rle jouer quant au contrle des mesures de compensation, qui peut varier selon les rgles et le rgime juridique applicable en matire dactivits prjudiciables la biodiversit. Son contrle peut porter sur ladquation des mesures de compensation proposes par le matre douvrage, voire sur lopportunit de la compensation, ou encore sur la mise en uvre effective de ces mesures. Quoiquil en soit, se pose ici le problme de lexpertise technique requise en la matire.

2) Le cadre juridique de la compensation et le contenu des mesures Un certain nombre de conventions internationales ou de textes porte rgionale prvoient des mesures de compensation soit en prvision dun dommage futur (majoritairement), soit en rparation dun dommage ralis. Lanalyse rapide de ces textes permet dapprhender les diffrentes modalits de compensation (quand celles-ci sont prcises). La convention de Ramsar du 2 fvrier 1971: Rappel: 160 parties / 1929 sites dsigns (11 au Brsil) Larticle 4 pose la fois le principe (et les modalits) de la conservation des zones humides et la possibilit de dtruire ou de diminuer une zone humide en prvoyant des mesures de compensation. Article 4: 1. Chaque Partie contractante favorise la conservation des zones humides et des oiseaux deau en crant des rserves naturelles dans les zones humides, que celles-ci soient ou non inscrites sur la Liste, et pourvoit de faon adquate leur surveillance. 2. Lorsquune Partie contractante, pour des raisons pressantes dintrt national, retire une zone humide inscrite sur la Liste ou en rduit ltendue, elle devrait compenser autant que possible toute perte de ressources en zones humides et, en particulier, elle devrait crer de nouvelles rserves naturelles pour les oiseaux deau et pour la protection, dans la mme rgion ou ailleurs, dune partie convenable de leur habitat antrieur. Mais il faut bien comprendre que le bilan nest pas au bnfice de la biodiversit puisque lon dtruit un site (ou on en diminue la superficie), et le site

302

A ECONOMIA VERDE NO CONTEXTO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL

sur lequel on compense la destruction existe dj la plupart du temps et contribue souvent protger la biodiversit (la Convention invite les tats crer de nouvelles rserves naturelles pour la protection des oiseaux ou de leurs habitats; donc les sites ligibles sont par dfinition dj favorables la cration dune rserve). Il ny a donc pas de plus pour la protection de la biodiversit, ni de neutralit, mais bien une perte (une destruction + une action en faveur dune zone humide dj existante et favorable la protection de la biodiversit). La convention pour la protection du Rhin (12 avril 1999) Il sagit dun exemple beaucoup plus ponctuel (dun point de vue gographique). La convention est trs vague quant au contenu de la compensation. Article 4: les parties sinspirent des principes suivants: a) principe de prcaution b) principe daction prventive () f ) principe de la compensation en cas dinterventions techniques majeures La directive concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages du 21 mai 1992 (mise en place du rseau cologique europen Natura 2000): Il sagit dun exemple trs intressant dans la mesure o le texte concerne 27 tats membres et dans la mesure o lobjet de la directive est prcisment la conservation de la diversit biologique. Les mesures compensatoires sont explicitement prvues quand, en dpit de conclusions ngatives de lvaluation dincidences, un projet (susceptible de porter atteinte un site Natura 2000) est autoris pour des raisons impratives dintrt public majeur. Art. 6: 3. Tout plan ou projet non directement li ou ncessaire la gestion du site mais susceptible daffecter ce site de manire significative, individuellement ou en conjugaison avec dautres plans et projets, fait lobjet dune valuation approprie de ses incidences sur le site eu gard aux objectifs de conservation de ce site. Compte tenu des conclusions de lvaluation des incidences sur le site et sous rserve des dispositions du paragraphe 4, les autorits nationales comptentes ne marquent

COMPENSATION ET BIODIVERSIT 303

leur accord sur ce plan ou projet quaprs stre assures quil ne portera pas atteinte lintgrit du site concern et aprs avoir pris, le cas chant, lavis du public. 4. Si, en dpit de conclusions ngatives de lvaluation des incidences sur le site et en labsence de solutions alternatives, un plan ou projet doit nanmoins tre ralis pour des raisons impratives dintrt public majeur, y compris de nature sociale ou conomique, ltat membre prend toute mesure compensatoire ncessaire pour assurer que la cohrence globale de Nature 2000 est protge. Ltat membre informe la Commission des mesures compensatoires adoptes. (Lorsque le site concern est un site abritant un type dhabitat naturel et/ ou une espce prioritaires, seules peuvent tre voques des considrations lies la sant de lhomme et la scurit publique ou des consquences bnfiques primordiales pour lenvironnement ou, aprs avis de la Commission, dautres raisons impratives dintrt public majeur). Contenu de la mesure compensatoire: il sagit dune compensation in kind Rappel: au niveau mondial, on distingue, selon les cadres juridiques: Les mesures compensatoires In-kind (de mme nature), qui portent sur des habitats, des fonctions ou des valeurs semblables ceux affects par le projet. Il sagit dune quivalence cologique (qualit et quantit des espces et des habitats, types de fonctions cologiques), dune quivalence spatiale (proximit fonctionnelle entre la zone impacte et la zone de compensation, facteurs sociaux), et temporelle. Cest ce que prvoient les lgislations europennes et franaises, dans lobjectif datteindre une non perte globale de biodiversit . Les mesures compensatoires Out-of-kind (de nature diffrente), qui portent sur des attributs partiellement diffrents de ceux affects par le projet. Ex. de mesures very out of kind: la destruction dun habitat despce sera compens par le financement dun projet dducation / sensibilisation lenvironnement. Dans le cadre de Natura 2000, la compensation doit tre en proportions comparables et fournir des fonctions comparables . En dautres termes, les mesures compensatoires doivent correspondre aux objectifs du site Natura 2000 touch, aux aspects structurels et fonctionnels du site, et aux lments faunistiques et floristiques atteints. Par ex.: les mesures compensatoires pour les oiseaux doivent tre sur le mme couloir de migration et accessibles par les oiseaux gnralement prsents sur le site affect par le projet.

304

A ECONOMIA VERDE NO CONTEXTO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL

La commission europenne a ainsi prcis que seule une compensation en nature est possible pour maintenir la cohrence cologique du rseau, lexclusion de mesures de compensation par un versement pcuniaire un fonds, mme si celui-ci finance des actions de protection de la biodiversit. Exemple dapplication en France: le projet de canalisation de transport de gaz Fos Cavaou St-Martin de Crau Cet exemple porte sur une mesure compensatoire effectue au titre de Natura 2000 et de la lgislation sur les espces protges, pour des impacts gnrs par linstallation dune canalisation de transport de gaz (infrastructure linaire enterre de 30 km) dans la Rserve Naturelle Nationale de la Crau (rgion PACA). Les impacts rsiduels ont port sur 6,4 hectares dhabitat dtruit (coussoul vierge) et plusieurs espces (avifaune, insectes, amphibiens). Lanalyse des impacts a t la fois qualitative (recensement des espces selon lenjeu patrimonial et le type dimpact: drangement, perte rversible dhabitat, etc.) et quantitative (nombre dhectares dhabitats dtruits). La mesure compensatoire a consist en lacquisition foncire de 70 hectares de coussoul non grs dans la plaine de Crau (aprs application dun ratio compensatoire de 1 pour 10), avec rtrocession au Conservatoire Rgional pour mise en rserve ventuelle. Le cot de la mesure compensatoire a reprsent 1,2 % du montant total du projet, hors cot de gestion. La directive 2004/35 sur la responsabilit environnementale Il sagit dune directive concernant les 27 tats membres de lUnion europenne, qui impose des mesures de prvention et de rparation des atteintes certains lments de lenvironnement. Sont concernes les atteintes aux habitats naturels et aux espces, les atteintes leau et aux sols. La directive pose deux rgimes de responsabilit distincts: un rgime de responsabilit sans faute pour les dommages causs par des activits professionnelles dangereuses limitativement numres (ex: en matire de dchets) et un rgime de responsabilit pour faute quand le dommage est caus par une activit professionnelle non dangereuse si le dommage est caus aux habitats et aux espces (protection de la biodiversit). La responsabilit est la fois prventive (il sagit dobliger les auteurs de menaces imminentes de dommages prendre toutes mesures prventives appropries pour faire cesser la menace) et rparatrice. Dans ce cas, la rparation des dommages environnementaux prend diffrentes formes selon le type de dommage et la directive a recours la notion (notamment) de rparation compensatoire.

COMPENSATION ET BIODIVERSIT 305

Pour les dommages affectant les sols, la directive exige que les sols concerns soient dcontamins jusqu ce quil ny ait plus aucun risque grave dincidence ngative sur la sant humaine. Pour les dommages affectant les eaux ou les espces et habitats naturels protgs, la directive vise la remise de lenvironnement en ltat antrieur au dommage. cet effet, les ressources naturelles endommages ou les services dtriors doivent tre restaurs ou remplacs par des lments naturels identiques, similaires ou quivalents, soit sur le lieu de lincident, soit, si besoin est, sur un site alternatif. Une annexe de la directive dfinit trs prcisment les types de rparation (primaire, complmentaire et compensatoire), leur hirarchisation, leurs objectifs ainsi que les modalits de mise en uvre. a) la rparation primaire dsigne toute mesure de rparation par laquelle les ressources naturelles endommages ou les services dtriors retournent leur tat initial ou sen rapprochent; b) la rparation complmentaire dsigne toute mesure de rparation entreprise lgard des ressources naturelles ou des services afin de compenser le fait que la rparation primaire naboutit pas la restauration complte des ressources naturelles ou des services; c) la rparation compensatoire dsigne toute action entreprise afin de compenser les pertes intermdiaires de ressources naturelles ou de services qui surviennent entre la date de survenance dun dommage et le moment o la rparation primaire a pleinement produit son effet. Objectif de la rparation compensatoire 1.1.3. La rparation compensatoire est entreprise pour compenser les pertes provisoires de ressources naturelles et de services en attendant la rgnration. Cette compensation consiste apporter des amliorations supplmentaires aux habitats naturels et aux espces protges ou aux eaux soit sur le site endommag, soit sur un autre site. Elle ne peut consister en une compensation financire accorde au public. Si ce texte nenvisage pas la compensation comme une mesure impose en amont dun dommage, il pourrait utilement inspirer dautres textes internationaux prconisant la compensation lgale.

306

A ECONOMIA VERDE NO CONTEXTO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL

3) Compensation de la biodiversit et march


Depuis quelques annes, la littrature abonde concernant dune manire gnrale lutilisation des instruments conomiques pour protger la biodiversit et, plus spcifiquement, lutilisation des mcanismes du march7. Il nest pas possible, dans le cadre de cette contribution, den analyser tous les aspects. On se contentera den souligner les obstacles, de rendre compte de quelques expriences menes, et de proposer quelques pistes de rflexion.

3.1 Les obstacles - le statut de la biodiversit La question est de savoir, ici, sur quel objet doit (ou peut) porter le march. Comme lont montr certains auteurs8, un march ne peut porter sur la biodiversit en tant que telle ou sur des units de biodiversit. En effet, la biodiversit est inapproprie et inappropriable (si elle na pas de statut juridique dfini au niveau international, comme on la vu en introduction, elle est juridiquement proche dune res communis ; chose nappartenant personne mais dont lusage est commun tous). La biodiversit nest donc pas cessible, elle nest pas alinable. Comme on la vu, la biodiversit (en raison de la diversit et de la complexit de ses composantes)9, tout comme les cosystmes, nest pas fongible. Cela signifie quune cration et une destruction ne sannulent pas. Aussi le march, sil doit exister, ne saurait porter que sur la compensation environnementale . En dautres termes, il sagit dorganiser un systme dchange entre un acheteur de compensation (ex. un amnageur) et un vendeur (ex. gestionnaire de projets de compensation). Ce qui fait lobjet de lchange, cest la compensation lgale. Il reste que cette compensation nest pas neutre pour la biodiversit. Mais un tel march existe et il convient de rendre compte rapidement de quelques expriences conduites en la matire.

8 9

Voir par ex. Commissariat gnral du dveloppement durable, Rapport de la commission des comptes et de lconomie de lenvironnement, Conservation et utilisation durable de la biodiversit et des services cosystmiques : analyse des outils conomiques , novembre 2010, op. cit., France ; Emma BROUGHTON, Romain PIRARD, Whats in a Name ? Market-based Instruments for Biodiversity, Rapport sant et environnement n 8, IFRI, may 2011 ; OECD (forthcoming, 2010), Paying for biodiversity - Enhancing the Cost-Effectiveness of Payments for Ecosystem Services (PES), Oxford Dictionary of Economics, Oxford University Press, 2003; ROTILLON, G., Economie des ressources naturelles, Paris, Editions La dcouverte, collection Repres, 2005. Cf. Marie-Pierre CAMPROUX-DUFFRENE, Les units de biodiversit : questions de principe et problmes de mise en uvre, op. cit. La biodiversit est compose de biens, de res nullius, de res communes (les espces). Elle est aussi compose de dobjets corporels (spcimens) et incorporels (quilibres biologiques).

COMPENSATION ET BIODIVERSIT 307

3.2 tat des lieux10 Le systme des banques de compensation consiste, pour loprateur dune telle banque, dtenir ou acqurir un terrain quil sengage restaurer, ou maintenir, et grer sur une longue dure voire perptuit conformment des objectifs environnementaux cibls. Loprateur soumet son projet une autorit publique qui lautorise ou non vendre des crdits des amnageurs dans une zone gographique donne (ex: biorgion en Australie, zone de services cologiques aux Etats-Unis). Ces crdits sont gnrs lavance sans prsumer des impacts effectifs de futurs projets damnagement. Ils sont cibls sur des types datteintes prcis et peuvent porter sur des espces ou leurs habitats. Les systmes de banques de compensation rpondent des conditions communes de fonctionnement, savoir une obligation claire de compensation dans la rglementation, des mthodes dvaluation standardises permettant dtablir les quivalences, et lencadrement du march par les autorits en charge de lenvironnement. Plusieurs pays de droit anglo-saxon ont mis en place des systmes de banques de compensation. Ainsi, en 2007, le march de la compensation aux tats-Unis comptait environ 400 banques, pour des volumes financiers dchanges estims de 1,2 2,4 milliards de dollars par an dans le cas des zones humides et 45 millions de dollars par an pour les espces protges. Les structures prives sont les principaux oprateurs de banques de compensation aux tats-Unis (plus de 60 %). Le prix des crdits varie entre 1 500 dollars et 600 000 dollars, selon le type despce ou dhabitat vis, la nature des mesures techniques engages, et le foncier. Avant de soumettre son projet, loprateur dune banque ralise en gnral une valuation de march en comparant les besoins de conservation (volution de la qualit des habitats et du statut de conservation des espces) et la demande doccupation du sol du fait de nouveaux projets (pressions damnagement). Le prix du crdit, gnralement exprim par hectare, est fix librement entre les parties prives. Il dpend des cots dacquisition et de gestion des terrains utiliss pour la compensation, mais aussi de loffre et de la demande du march. Le prix peut donc varier fortement dune banque lautre. Les systmes de banque de compensation demeurent rares en Europe, mme si plusieurs tats, dont lAllemagne, les Pays-Bas et la France, les prvoient ou les exprimentent.
10 Cet tat des lieux reprend largement les lments du rapport de la commission des comptes et de lconomie de lenvironnement, Conservation et utilisation durable de la biodiversit et des services cosystmiques: analyse des outils conomiques, novembre 2010, op. cit.

308

A ECONOMIA VERDE NO CONTEXTO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL

Quelques exemples: Aux USA: Il existe deux types de banques de compensation: celles qui visent la non perte nette des zones humides (mitigation banking) et celles qui visent le maintien des espces protges (conservation banking). Pour les premires, lobjet nest pas la ressource en eau, mais les fonctions cologiques assures par les zones humides. Le march est sous le contrle des ingnieurs de larme. Le Clean Water Act (1972) permet une compensation off site des zones humides par des oprateurs tiers, si les autorits publiques lestiment faisable et appropri. Pour chaque hectare de zone humide dtruit, un hectare ou plus de zone humide comparable doit tre prserv, restaur ou recr. Comme alternative la compensation sur site, les matres douvrage peuvent acheter des crdits de banques certifies. Les crdits doivent correspondre des zones humides similaires et tre situs dans la mme zone de services (zones dlimites par lautorit publique). Les banques pour espces protges se sont dveloppes dans le cadre de lEndangered Species Act (1973). Les amnageurs doivent compenser chaque hectare dhabitat dune espce protge dtruit. La mise en place de banques pour espces protges rencontre certains obstacles, lis notamment labsence de mtrique homogne (htrognit des espces). Ce march sest dvelopp en Californie, o lon compte environ 75 banques. A lorigine, les banques de compensation ont servi compenser les impacts de projets publics, notamment dinfrastructures de transport. Elles se sont vraiment dveloppes dans les annes 1990, lorsque lEtat fdral a mis en place un systme de rgulation des banques et a clarifi les procdures de dcision relatives la compensation (modalits dagrment de loprateur, procdures dvaluation et de suivi des banques). Allemagne: les ples publics de compensation Lmergence en Allemagne dans les annes 1990 de banques de compensation appeles ples de compensation est lie lvolution du cadre rglementaire allemand (Federal Nature Conservation Act de 1976): une approche moins centre sur les espaces protgs et davantage cible sur la prservation des fonctions et services a abouti une moindre exigence quant au lien spatial et fonctionnel entre le dommage et le gain cologiques. Les ples peuvent tre des agences publiques ou prives, et sont en majorit grs par les municipalits pour leur propre demande. On en compte environ 400 dans toute lAllemagne, couvrant des milliers dhectares. Ce sont les tats fdrs (Lnder) qui mettent

COMPENSATION ET BIODIVERSIT 309

des ordonnances prcisant les conditions de cration et de gestion des ples de compensation. Le systme dvaluation et dquivalence le plus courant se fonde sur la valeur de lhabitat, comptabilise en points de crdits selon des valeurs standardises par chaque Land. France: la Caisse des Dpts et Consignations (CDC) achte des terrains quelle gre ou fait grer (par des organismes agrs par ltat) dans un esprit de conservation / protection. Elle fabrique ainsi de la biodiversit11. Ces espaces et cette gestion sont convertis (sous la responsabilit de ltat) en units de comptes (units de biodiversit). Par ex. la gestion cologique pendant 30 annes de 100 hectares pour la protection de telle espce reprsentera 50 units. Lorsquun amnageur envisage une activit, ltat constatera les impacts rsiduels. Ces impacts seront convertis en units de biodiversit que lamnageur devra acqurir auprs de la CDC. Lun des problmes soulevs est la confusion possible entre les prrogatives rgaliennes de ltat (quand il exerce son autorit de police en autorisant ou refusant les projets) et la dtermination des valeurs de compensation (il existe un risque que ltat autorise des projets sous prtexte que la compensation est possible)

3.3 La compensation dans le temps et dans lespace Pour que la compensation soit effective, il faut quelle rponde des exigences dordre temporel et spatial. Les exigences dordre temporel: il sagit dassurer un suivi des mesures de compensation exiges et de contrler leffectivit des mesures prises. Il conviendrait aussi de sassurer, juridiquement, de la prennit de laffectation du terrain choisi pour la compensation. Les exigences dordre spatial: le lieu choisi pour la compensation doit tre le plus proche possible du site dgrad. Cest en tous cas ce que recommandent la plupart des textes qui la mettent en uvre (ex. Code forestier franais depuis 2001). Se pose aussi le problme de la matrise foncire du terrain idal pour raliser la compensation, et quun propritaire refuserait daffecter un tel usage
11 Gilles MARTIN, Le march dunits de biodiversit : questions de mise en uvre , RJE n spcial 2008, p. 97.

310

A ECONOMIA VERDE NO CONTEXTO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL

ou de vendre. Des procdures juridiques telles que lexpropriation des fins de protection de la nature pourraient tre envisages (cf. recommandations de la Commission europenne sagissant de la compensation dans le cadre du rseau Natura 200012). Les supports fonciers de la compensation doivent bnficier dun statut juridique permettant leur protection prenne (rserves, parcs, ou cration de conservatoires de biodiversit13). Il reste que labsence de fongibilit de la biodiversit ne permet pas de transposer les solutions appliques aux missions de gaz effets de serre (march de quotas). Il faut trouver des units de valeur qui correspondent des prestations dquivalence cologique (non seulement en termes despces, mais aussi de fonctions cologiques et de services rendus). Cette recherche dquivalence entre une destruction et une compensation ventuelle est du ressort des sciences de la vie. En outre, il convient de rappeler quen cas dimpact significatif dun projet sur la biodiversit, le premier devoir de ltat est de ne pas autoriser le projet. Sil existe un march, le risque est grand de voir ladministration cder aux tentations du march (offrant toujours plus de projets de compensation) et autoriser davantage de projets damnagement.

Propositions:
Rflchir lopportunit de qualifier juridiquement la biodiversit et de lui confrer un statut juridique au niveau international. Dfinir au niveau international la notion de compensation et poser des critres communs. Situer la notion de compensation parmi les principes reconnus et consacrs du droit international de lenvironnement (principes de prvention, de rparation, de responsabilit, du pollueur-payeur). La compensation peut tre anticipatrice ou intervenir aprs la ralisation dun dommage (mesure de rparation ordonne par un juge, par ex.).

12 Commission europenne, Document dorientation concernant lart. 6 4 de la directive habitats (), janvier 2007. 13 Cf. Philippe BILLET, La nature na pas de prix: vendons-l!, A propos des units de biodiversit, Focus, Environnement, juin 2008.

COMPENSATION ET BIODIVERSIT

311

Hirarchiser les priorits en termes de suppression des atteintes la biodiversit, de rduction des atteintes et de compensation des atteintes. Rserver les actions de compensation des projets nentranant pas une perte importante et/ou irrversible de biodiversit. Dfinir, rpertorier, classifier et hirarchiser les modalits de la compensation dans le domaine de la biodiversit (valuer les expriences trangres). Prvoir, dans les textes qui permettent la compensation, des mesures de suivi, de surveillance et de contrle des mesures de compensation. Prvoir des sanctions en cas de non respect des mesures de compensation et de suivi de leurs effets. valuer les expriences de compensation sur un plan institutionnel (problmatique des acteurs chargs de dcider / mettre en uvre / contrler / les mesures de compensation).

312

A ECONOMIA VERDE NO CONTEXTO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL

INTERNATIONAL REGIME FOR BIODIVERSITY OFFSETS


LUIZ GUSTAVO ESCORCIO BEZERRA1

1. Introduction1
This article derives from my LLM dissertation Biodiversity Offsets in National (Brazil) and Regional (EU) Mandatory Arrangements: Towards an International Regime?, which was published in May 2007 at the Business and Biodiversity Offsets Program website (http://bbop.forest-trends.org/library.php). The purpose of the dissertation was to (i) disseminate the understanding of biodiversity offsets; (ii) analyse Brazils national and the European Unions regional frameworks for biodiversity offsets; and (iii) launch the debate of establishing an international regime for biodiversity offsets. In the 2007 dissertation, Brazils case study was of particular interest owing to its wealth of biodiversity. Brazil holds about 30 percent of the Earths remaining tropical rainforest, harbours many unknown species and is thought to house one-third of the worlds bird species, at least one-third of the worlds plants and probably the same proportion of other species.2 In addition, Brazil has sophisticated biodiversity offset arrangements that warranted in-depth study. The EUs legal framework was also worthy of analysis for a different reason. It is a successful regional mandatory arrangement, dealing with a wide range of ecosystems and species across countries borders, and might serve as testing ground for future regional arrangements3, as well as in designing a future international regime.

2 3

Professor of Brazilian Environmental Law and International Environmental Law at the Rio de Janeiro State University (UERJ) Faculty of Laws since 2008. LLM in Environmental Law from University College London (2006/2007). Head of the Brazil Environmental Practice Tauil & Chequer associated to Mayer Brown LLP. Business and Biodiversity A Guide for the Private Sector, Published by IUCN The World Conservation Union and WBCSD World Business Council for Sustainable Development, 1997. For example, a regional arrangement for biodiversity offsets could be necessary or desirable in the near future to foster biodiversity conservation in the Amazon Basin. The Amazon Basin extends through the territory of 9 different South American nations and produces roughly 20 per cent of Earths oxygen. (National Geographic Magazine, January 2007, p. 54.)

314

A ECONOMIA VERDE NO CONTEXTO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL

After learning from EU and Brazilian experiences, the dissertation concluded that an internationally coordinated solution was needed, launching the debate of designing an international regime for biodiversity offsets, or of which biodiversity offsets form a part. However, at that time the dissertation already warned that as negotiating international environmental agreements is a complex and time consuming process, it was crucial not to lose the focus on developing national and regional biodiversity offset mandatory arrangements, building on the lessons taken from the case studies analysed. This article aims at updating the debate surrounding the design of an international regime for biodiversity offsets launched in 2007, bringing this proposition to the forefront of the battle against current biodiversity loss. Biodiversity is essential to maintaining the biosphere in a condition which supports human and other lives, providing a large number of goods and services that sustain lives and livelihoods and ensuring the ecological stability of the planet. The 2002 World Summit on Sustainable Development held in Johannesburg recognised the urgency of action against biodiversity loss and endorsed in its Plan of Implementation the achievement by 2010 of a significant reduction in the rate of biodiversity loss.4 The goals of halting biodiversity loss and alleviating human poverty were not achieved. The TEEB5 study already pointed out the urgency of recognising the deep link between ecosystem degradation and the persistence of rural poverty6. CBD Decision X/6 on Integration of biodiversity into poverty eradication and development corroborates. The current biodiversity crisis lead the Tenth Conference of the Parties of the CBD, held in Nagoya, Aichi Prefecture, October 2010, to adopt7 a revised and updated Strategic Plan for Biodiversity with quite ambitious targets for the decade to come. Among the Aichi Biodiversity Targets are (i) at least halve and, where feasible, bring close to zero the rate of loss of natural habitats, including forests (Target 5); (ii) establish a conservation target of 17% of terrestrial and inland water areas and 10% of marine and coastal areas (Target 11); and (iii) restore
4 The 2002 WSSD endorsed the Decision VI/26 of the Sixth Conference of the Parties of the Convention on Biological Diversity (CBD) held in April 2002, which adopted the Strategic Plan for the Convention, committing Parties to achieve by 2010 a significant reduction of the current rate of biodiversity loss at the global, regional and national level as a contribution to poverty alleviation and to the benefit of all life on earth. The Economics of Ecosystems and Biodiversity (TEEB) study is a major international initiative to draw attention to the global economic benefits of biodiversity, to highlight the growing costs of biodiversity loss and ecosystem degradation, and to draw together expertise from the fields of science, economics and policy to enable practical actions moving forward. TEEB The Economics of Ecosystems and Biodiversity for National and International Policy Makers Summary: Responding to the Value of Nature 2009, page 4. COP 10 Decision X/2. Strategic Plan for Biodiversity 2011-2020.

6 7

INTERNATIONAL REGIME FOR BIODIVERSITY OFFSETS

315

at least 15% of degraded areas through conservation and restoration activities (Target 15). Biodiversity offsets should play a key role in attaining such ambitious targets and seems to directly connect with Target 3, which encourages the elimination of negative incentives and the fostering of positive incentives for the conservation and sustainable use of biodiversity are developed and applied, consistent and in harmony with the Convention; and with Target 20 which calls for the mobilization of financial resources for effectively implementing the Strategic Plan for Biodiversity 2011-2020 from all sources () The international regime for biodiversity offsets proposition gains particular significance as the Rio +208 approaches. The 2012 Conference will focus on green economy in the context of sustainable development and poverty eradication, establishing the institutional framework for sustainable development. Life on Earth will depend on our success on constructing an effective framework.

2. Understanding Biodiversity offsets

2.1 Biodiversity loss an issue demanding immediate response The term biodiversity, short for biological diversity, embraces the variety of all life on Earth. Biodiversity is the variability among living organisms and the ecological complexes of which they are part, including diversity within and between species and ecosystems.9 It can be considered a non-renewable resource since the spectrum of genetic natural capital cannot be replaced. The diversity of biological resources is a one-time endowment from the evolutionary process.10 Although difficult to determine specific economic values for the many products and services deriving from biological resources, it is clear that the functions provided could not be replaced. Conservation of biodiversity makes moral, ecological and economic sense.11
The United Nations Conference on Sustainable Development will take place in Brazil on 4-6 June 2012 to mark the 20th anniversary of the 1992 United Nations Conference on Environment and Development (UNCED), in Rio de Janeiro, and the 10th anniversary of the 2002 World Summit on Sustainable Development (WSSD) in Johannesburg. 9 The 1992 Convention on Biological Diversity (CBD) (Rio de Janeiro, 5 June 1992), article 2, defines biodiversity as the variability among living organisms from all sources including, inter alia, terrestrial, marine and other aquatic ecosystems and the ecological complexes of which they are part; this includes diversity within species, between species and of ecosystems. 10 Timothy Swanson, Global Action for Biodiversity. Earthscan Publications, London: 1997, p. 9. 11 R. Turner, D Pearce. and I. Bateman, Environmental economics: An elementary introduction, Harveter WheatSheaf, 1994, p. 290 to 298. 8

316

A ECONOMIA VERDE NO CONTEXTO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL

Sands, elaborating on the CBD definition, understands biodiversity on three levels, which describe different aspects of living systems: genetic diversity (the variation of genes within a species), species diversity (the variety of species within a region) and ecosystem diversity (the variety of ecosystems within a region).12 It is agreed that extinction is the final destiny of all species, that is to say a natural process. Nevertheless, due to human depletion of biodiversity resources this process is accelerating, and threatening biodiversity. These are eras of mass extinctions, as highlighted by Swanson13, who points out that the cause of biodiversity decline is the failure of human society to appreciate and appropriate the values of biological diversity. Global biodiversity loss is a crisis whose importance is now understood and widely accepted.14 This problem is made worse as result of the uneven distribution of biodiversity resources, concentrated in a few very diverse countries. In 2002, the organization Like-Minded Megadiverse Countries15 was formed to recognize a group of countries, which includes Brazil, as biodiversity hotspots. According to the organization, seventeen developing countries, with less than 10% of the global land surface host more than 70% of the lands biodiversity. These same developing countries are privileged with most of the natural resources on Earth. Addressing this problem requires an internationally coordinated solution. The last section will examine the role biodiversity offsets may play in meeting such a challenging objective. Underlying the development of such an international response is the obligation to see this solution to its successful conclusion. After all, this civilization is to be blamed for the mismanagement of natural resources over the last centuries and should design a successful solution. As human beings, we are endowed with freedom of choice, and we cannot shuffle off our responsibility upon the shoulders of God or nature. We must shoulder it ourselves. It is our responsibility.16

12 P. Sands, Principles of International Environmental Law (2nd edition, 2003), p. 499. 13 Swanson, supra note 9 at 19-43. 14 The Root Causes of Biodiversity Loss, edited by Wood, Alexander; Stedman-Edwards, Pamela; Mang, Johana. Earthscan Publications, London, 2000, p. 1. This book, after conducting case studies in developing countries, identify as causes of biodiversity loss, inter alia: demographic pressures, poverty and inequality, trade relationships, international political relationships, policy failures, poor environmental laws and weak enforcement, unsustainable development, lack of control over natural resources. 15 http://lmmc.nic.in/ 16 Arnold Joseph Toynbee (1889-1975) was a British historian whose twelve-volume analysis of the rise and fall of civilizations, A Study of History, 1934-1961, was a synthesis of world history, a metahistory based on universal rhythms of rise, flowering and decline, which examined history from a global perspective. Available at: http://en.wikipedia.org/wiki/Arnold_J._Toynbee

INTERNATIONAL REGIME FOR BIODIVERSITY OFFSETS

317

2.2 What are biodiversity offsets? Biodiversity offsets are defined as conservation actions intended to compensate for the residual, unavoidable harm to biodiversity caused by development projects, so as to ensure no net loss of biodiversity. Before developers contemplate offsets, they should first seek to avoid and minimise harm to biodiversity.17 The example of a hydroelectric power plant better illustrates what is biodiversity offset. Without referring to any specific national laws, such infrastructure projects are often scrutinised through an environmental impact assessment, in which alternative solutions are considered, including the possibility of not continuing with the project, and impacts are avoided or minimised. However, there are some impacts, often connected to biodiversity loss, which cannot be avoided or properly minimised. Those impacts on biodiversity must be offset in order to avoid net loss of biodiversity. In line with sustainable development18, biodiversity offsets seek to ensure that unavoidable adverse environmental impacts of development are counterbalanced by environmental gains, with the aim of achieving a net neutral or beneficial outcome. Biodiversity offsets were formalised in the USA wetland mitigation and conservation banking schemes in the early 1970s19. Since then, biodiversity offset schemes have proliferated around the world.20 The 2007 dissertation focused on the experiences of Brazil and the EU.

2.3 Why should the focus be on mandatory arrangements? As one of the objectives of the dissertation was to add to the debate about designing an international legal regime for biodiversity offsets, encouraging further work in this area, the focus was on examining existing mandatory arrangements. However, it is important to recognise that voluntary approaches play a
17 Kerry ten Kate, Josh Bishop and Ricardo Bayon. Biodiversity offsets: Views, experience, and the business case. IUCN and Insight Investment (2004), p. 13. 18 Although some of the ideas related to sustainable development had already appeared in some international treaties, it is widely considered that the principle of sustainable development was coined in the 1987 Brundtland Report as the development that meet the needs of the present without compromising the ability of the future generations to meet their own needs. The Brundtland Report was published as the book Our Common Future, Oxford Press, 1987. It was a report published by the World Commission on Environment and Development, known as Brundtland Commission, named after its chairman Gro Harlem Brundtland. The sustainable development principle was employed to inform several other principles of the 1992 Rio Declaration. 19 ten Kate, supra note 16 at 22. 20 Other relevant existing offsets in national laws include: Australia: protection of vegetation in South Australia and Victoria also guidelines recently released in Western Australia; Canada: fisheries offset laws; New Zealand: tradable fisheries permits; South Africa: Western Cape, 2007 Draft Guidelines (non-binding).

318

A ECONOMIA VERDE NO CONTEXTO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL

very important role in the protection of global and local biodiversity, and on developing biodiversity offset practices.21 Therefore, since it is understood that only mandatory arrangements, backed by enforcement and non-compliance measures, can guarantee biodiversity conservation objectives, even when other important values and competing interests are at stake, the dissertation focused exclusively on existing legal and policy guidance governing offsets.

2.4 Biodiversity offsets in international law There is no agreed international regime for biodiversity offsets. Nevertheless, there are some international legal texts dedicated to the conservation of biodiversity that establish the basis for future utilisation of biodiversity offsets at the international level. This section briefly flags relevant provisions to biodiversity offsets, leaving to the last section the discussion concerning the feasibility of designing such a challenging regime. As already noticed, biodiversity loss was recognised as a serious problem to be tackled by this generation and the ones to come. The 1972 Stockholm Declaration22 called in its principles for the protection of fauna and flora for the benefit of present and future generations, for the maintenance of the Earths capacity to produce vital renewable resources and for men to safeguard and wisely manage the heritage of wildlife and its habitat, which are now gravely imperilled by a combination of adverse factors. Nature conservation, including wildlife, must therefore receive importance in planning for economic development.23 Inspired by the 1972 Declarations spirit, the 1973 Convention on International Trade in Endangered Species (CITES) was designed to protect endangered species of fauna and flora from overexploitation by regulating or prohibiting their international trade. Nevertheless, it was only in 1992, with the Convention on Biological Diversity (CBD), representative of a major development of the international biodiversity law, that more adequate and modern techniques, methods and approaches were adopted to address biodiversity loss. The CBD is a global treaty and framework convention aiming at comprehensive conservation of biodiversity. It articulates as objectives the conservation of biodiversity, the sustainable use
21 The Business and Biodiversity Offset Program (BBOP) is a partnership between companies, governments and conservation experts to explore biodiversity offsets http://www.forest-trends.org/biodiversityoffsetprogram/. For a detailed study of voluntary actions, see ten Kate et al, supra note 16. 22 1972 Stockholm Declaration available at1972 Stockholm Declaration http://www.unep.org/Documents.Multilingual/Default.asp?DocumentID=97&ArticleID=1503 23 1972 Stockholm Declaration, Principle 4

INTERNATIONAL REGIME FOR BIODIVERSITY OFFSETS

319

of its components and the fair and equitable sharing of the benefits arising out of the utilization of genetic resources.24 The above-mentioned sustainable development principle25 can be recognised throughout the text of the CBD26 in several provisions, such as Articles 6, 10 and 14, all calling for the sustainable use of biodiversity. The provisions of Article 6 (a) and (b), Article 8 (c), Article 10 (a) and particularly those of Article 11, on incentive measures, and 14 (2), specifically referring to compensation, serve as legal basis for the development of national frameworks for biodiversity offsets. As discussed in the last section, these provisions also provide the legal basis for an international biodiversity offset regime. Finally, it is important to highlight that, adding to the Aichi Biodiversity Targets, the CBD Decision VIII/17 on Private-sector engagement, CBD Decision X/21 on Business Engagement, CBD Decision VIII/25 on Incentive measures: application of tools for valuation of biodiversity and biodiversity resources and functions and CBD Decision X/44 on Incentive Measures inspire further work on biodiversity offsets and that the CBD Decision VIII/28 on Impact assessment: Voluntary guidelines on biodiversity-inclusive impact assessment encourages the use of biodiversity offsets and compensation measures linked with environmental impact assessment of plans and projects. This brief overview of international biodiversity laws will be essential for discussing, in the last section, the feasibility of a more ambitious approach transposing biodiversity offsets to the international sphere, aiming at solving or integrating the solution for the issue of global biodiversity loss.

2.5 Principles of biodiversity offsets Although not unanimously agreed or precisely defined, it is already possible to identify some emerging principles governing biodiversity offsets that should be born in mind when designing an international legal regime. It will be discussed below two of these principles: no net loss or net gain27, and mitigation hierarchy28.

24 25 26 27 28

CBD, Article 1. See supra note 13. All CBD relevant provisions mentioned in the next two paragraphs are quoted in Appendix A. ten Kate, supra note 16 at 11. Id., p. 9

320

A ECONOMIA VERDE NO CONTEXTO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL

2.5.1 No net loss or net gain There is no consensus on the final goal of biodiversity offsets among different legal frameworks, which range from no net loss, in which the desired outcome is the maintenance of the same optimal level of biodiversity, to net gain 29, where the aim is to improve biodiversity quality rather than simply restore the status quo ante. However, the EU and Brazilian biodiversity offset arrangements, case studies of the 2007 dissertation, apply the no net loss principle.

2.5.2 Mitigation hierarchy Biodiversity offsets policies generally follow a mitigation hierarchy, taking into account a three step sequence. Offsets are considered as a last resort to address any residual impacts after all efforts have been undertaken first to avoid and secondly to mitigate environmental impacts that could not be avoided. Offsets mean an activity to compensate for residual, unavoidable harm and cannot be used to reduce developers obligations to avoid and mitigate environmental harm. The term compensate is often used interchangeably with offset.30 As detailed in the 2007 dissertation, the EU biodiversity offsets arrangement uses a very strict standard for project acceptance and use of biodiversity offsets, applying the principle of mitigation hierarchy at its most stringent compared to other biodiversity offsets policies.

2.6. Offset Mechanisms: Project-by-Project offsets vs. Third Party approaches To deal with a projects environmental impacts that may harm the environment and cannot be avoided or satisfactorily mitigated, actions may be taken by actors in two broad different categories: on a project-by-project basis, that is to say by the project proponent himself or by a designated third party.

29 George W. Bushs administration changes policy goals to net gain. For more details see M. Coyne, Wetlands: Bush Changes Administration Policy to Net Gain of Resource, Greenwire, April 23, 2004, Natural Resources Vol. 10 No. 9 Environment and Energy Publishing LLC. 30 ten Kate et al, supra note 16 at 9. It is also important to bear in mind that the term mitigate often has different meanings in Europe and in the US. In the latter, is generally interchangeable with offsets, while in the former, it means to minimise or make harm less severe, and that is the use employed in this paper.

INTERNATIONAL REGIME FOR BIODIVERSITY OFFSETS

321

2.6.1 Project-by-Project offsets In project-by-project offsets, project proponents compensate impacts through their own actions, developing and submitting an offset proposal, generally along with environmental permit applications for developing a project.

2.6.2 Third Party approaches Third party approaches could be sub-divided in banking frameworks and in-lieu arrangements. Banking frameworks are those schemes in which entrepreneurs, by developing their own offset initiatives can earn credits and then recapture their investment by selling these credits to project developers with offset obligations.31 Banking approaches were created due to criticisms regarding inefficiencies and poor compensation results of the traditional project-by-project arrangements, offering significant advantages over the traditional approach, such as: greater flexibility for site location; greater geographic scale of compensation; and more cost-effective conservation (economies of scale, turning liabilities into assets and lower costs for project proponents and regulators). Banking projects are limited to the most developed offset arrangements, such as wetland mitigation banking and conservation banking in the US.32 In-lieu arrangements are those in which a project developer provides funds to an in-lieu sponsor instead of implementing its own project-specific offset or acquiring credits from banking. As detailed in the 2007 dissertation, Brazilian developers offset adopts in-lieu arrangements in which the National Protected Areas System is the third party implementing the offset.

2.7 Some challenging issues for biodiversity offset policy makers and regulators After flagging two emerging principles governing biodiversity offsets, it is also imperative to point out some of the major challenges faced by stakeholders. Understanding these challenges is crucial when assessing the feasibility of designing an international legal regime.

31 For more details, see James Salzman and J.B. Ruhl, No Net Loss: Instrument Choice in Wetlands Protection, in Moving to Markets in Jody Freeman and Charles D. Kolstad (editors) Environmental Regulation: Lessons form Twenty Years of Experience, OUP, 2007, p. 328 32 For more detailed information on how these banking schemes work, see James Salzman and J.B. Ruhl, Currencies and the Commodification of Environmental Law, Stanford Law Review, Vol. 53, No. 3 (Dec., 2000), pp. 607-694.

322

A ECONOMIA VERDE NO CONTEXTO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL

2.7.1 Equivalence of impacts with offset (in-kind vs. out-of-kind) As two areas are never ecologically identical, how can offsets best provide benefits equivalent33 to losses caused by project impacts? In-kind offset policies are those which aim to compensate with similar values, functions, services, habitats or any other attribute to those impacted by the relevant project, while out-of-kind arrangements allow for different patterns of offsetting. Offset policies indicate that in-kind offsets are preferred in most cases, but there is a trend toward more acceptance of out-of-kind mitigation, whenever it can provide greater environmental benefits than in-kind options.

2.7.2 Location of the offset relative to the impact site (on-site vs. off-site)34 Do offset benefits need to be channelled to the local area affected by project impacts? What if a proposed local offset provides significantly less environmental benefit than other more distant proposed actions? Designers of offset policies generally prefer on-site mitigation to off-site mitigation since compensation benefits accrue to the project affected area as in the EU offsets arrangement. However, EU off-site offsets may be supported in cases where they are located in the same ecological region or river basin as the project site and can provide greater environmental benefits than on-site mitigation options. This reflects the trend identified in the voluntary business offset activities35, which main concern is with the biodiversity outcome. The Brazilian developers offsets take it further, adopting off-site offsetting as a principle, except when a project impacts a specific conservation unit, in which case the offset should be on-site.

2.7.3 Additionality Another challenge faced by offsets policy makers and regulators is how to ensure that additional biodiversity benefits are delivered and that biodiversity loss is not simply transferred from one place to another.36 Offset frameworks must call for offsets to represent new or additional contributions to conservation, but in many cases there is wide latitude provided regarding what types of offsetting

33 34 35 36

For more on how to address the issue of establishing equivalence see ten Kate et al, supra note 16 at 57-61. Id., p. 10. Id., p. 62-64. Id., p. 68.

INTERNATIONAL REGIME FOR BIODIVERSITY OFFSETS

323

activities are allowable. One survey has concluded that in the end the issue of additionality [can] only be resolved on a case-by-case basis. 37

2.7.4 Currency Currency is crucial in more developed offsets policies such as the wetlands banking and conservation banking established in the US. These are market-based38 environmental instruments that rely on a well designed currency, which is established for incorporating the values of hectare units and those associated with ecological functions and services, quality and integrity of habitats.39 Using an appropriate currency allows mitigation replacement ratios to be adjusted to account for the type of offset, to discourage project impacts to selected habitats, and to reflect the risk that an offset may fail. In practice, the concepts of currency and mitigation ratios are often conflated, with currency values embedded in acreage or hectare ratios. In spite of not being so important for the analysis of the Brazilian and EU frameworks at their present stage of development, currency is still a crucial issue as these arrangements might develop into market based mechanisms and should be considered when designing an international regime.

2.7.5 Temporal issues An issue that must also be considered by biodiversity offsets policy makers and regulators is the proper time for the compensation to be operational, whether before, concurrent with, or following the impacts caused by a project or activity. Whilst offset arrangements generally prefer for offsets to be in place and effective prior to project impacts, strict adherence to such an approach might discourage the establishment of offset banks in more developed frameworks,
37 Id., p. 69. 38 Market based instruments are those which encourage behaviours through market signals rather than through explicit sets of rules regarding pollution control levels, patterns, standards or methods. Such instruments far from commanding a given response on the part of environmental actors, seek rather to influence their behaviour by, alternatively, imposing economic costs or conferring economic benefits. Joanne Scott, EC Environmental Law, Longman, London and New York, 1998, p.44. 39 It must be born in mind that simply creating an environmental market by no means ensures environmental protection. If the currency cannot incorporate the environmental values we care about, these become external to the exchange and, as a result, trades may actually worsen the environment or natural services delivered. () In the extreme case, the currency can actually encourage environmentally harmful behaviour. Salzman and Ruhl, footnote 30 at 330-331. The problem of currency is discussed in depth by the same authors Salzman and Ruhl, footnote 31 at 607-694. where they identify issues of currency and exchange adequacy and examine the non-fungibilities of space, type and time.

324

A ECONOMIA VERDE NO CONTEXTO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL

since bankers cannot raise capital through early release of credits.40 It should be recognised that temporal losses may be addressed through adjustments to mitigation replacement ratios. As discussed in the 2007 dissertation, whilst the EU offsets regime adopts as a principle that offsets should be operational at the time of the damage; both Brazilian offset arrangements are still timid in addressing temporal issues.

2.7.6 Offset sustainability and monitoring What is the appropriate operable period for an offset? Perpetuity or equal to the duration of project impacts? What management and monitoring requirements, as well as legal assurances and arrangements, are appropriate for ensuring offsets are in compliance? These are only some of the issues that should be born in mind by stakeholders. Most offset policies call for offset protection to be established at the very least for the duration of the impacts generated by a specific project41, as in the EU arrangement that requires that long term conservation measures should be ensured. There are also some demanding issues that should be considered in designing offset arrangements, such as legal and financial assurances to secure site tenure, restriction of harmful activities, long-term management and monitoring, and cover of contingency and remedial actions in the event of offset failure. These also include effective mechanisms for stakeholders participation and oversight, an issue addressed by the Brazilian developers offset regulation.

3. Conclusion: Towards an international regime


Together with climate change, global biodiversity loss might be the one of the most dramatic crises to be faced by humanity in the years to come. As noticed, halting biodiversity loss is of additional complexity as result of the uneven distribution of biodiversity resources, concentrated in a few mega diverse developing countries. Therefore, it was the consensus that addressing this problem would require an internationally coordinated solution leading to a first important step: the adoption of the framework Convention on Biological Diversity, which serves as a meeting place for the continued development of global biodiversity solutions. However, as the task is showing to be over challenging, an international regime for biodiversity offsets may play a key role in accomplishing such a demanding objective.
40 ten Kate et al, supra note 16 at 67-68. 41 Id., p. 66.

INTERNATIONAL REGIME FOR BIODIVERSITY OFFSETS

325

3.1 Lessons from EU and Brazil


After analysing a regional and a national mandatory approach to offset biodiversity loss, some lessons can be drawn. Both the EU and Brazilian case studies are relevant to foster the debate of creating an international regime for biodiversity offsets, as both regimes deal with very diverse ecosystems and species throughout the boundaries of different, respectively, countries and federative states. This suggests that such a system could work at the international level. The EU biodiversity offset relies on most of the basic principles and concepts studied in Section 2, such as no net loss, mitigation hierarchy, additionality, and preference for on-site offsetting. It also proved to be at the same time restrictive and flexible and a key technique for assuring the overall coherence of the Natura 2000 network42, as long as the mitigation hierarchy principle is effectively respected. There is, however, considerable work to be done in shaping its character and effects. Brazilian biodiversity offset arrangements forest set-aside and developers imply the principle of no net loss of habitat, but while the forest set-aside regime has no clear direct implications for the principle of mitigation hierarchy, the developers offset is intimately linked to this principle. Also, whilst in-kind equivalence is privileged in the forest set-aside regime, developers offset adopts an out-of-kind approach, as it draws no strict linkage between environmental impacts and benefits of offset payments. Both arrangements however adopt the additionality criterion and are generally built into the idea of off-site offsetting. Whilst EU arrangement is directly hooked up on conservation laws (Habitats Directive Article 6) with a strong relation with environmental impact assessment, Brazilian framework is made up by, at least, two arrangements with very distinct dynamics: developers offset, directly linked to environmental impact assessment; and forest set-aside offset, built on conservation laws. These two case studies imply that both conservation laws and environmental impact assessment are key on proliferating and shaping future national and regional biodiversity offset mandatory arrangements. Finally, both case studies showed that biodiversity offsets are representative of the sustainable development principle. However, such principle can only be attained in its plenitude if offsets are fashioned and employed as a last resort, requiring the serious consideration of the no-go option, in line with the debated principle of mitigation hierarchy. The major concern to be born in mind is that biodiversity offsets cannot provide means for unacceptable development to go ahead.
42 Natura 2000 is an European network of nature conservation sites made up of Special Protection Areas designated pursuant Directive 79/409 on the conservation of wild birds, adopted in 1979 (Birds Directive) and Special Areas of Conservation designated pursuant Directive 92/43 on the conservation of natural habitats and of wild fauna and flora, adopted in 1992 (Habitats Directive).

326

A ECONOMIA VERDE NO CONTEXTO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL

3.2 Designing an international regime


Regarding the design of an international regime, as result of being a naturally complex and time consuming process43, it is important not to lose the focus on local and regional action and on developing national and regional biodiversity offset mandatory arrangements, mainly in those countries which are hotspots of biodiversity. Nonetheless, the purpose of this article is to foster the debate on fashioning this necessary internationally coordinated solution an international regime for biodiversity offsets with no ambition to go further on a detailed proposal. Therefore, some basic ideas should be born in mind. As discussed in Section 2, the CBD seems to be the logical place to accommodate such a regime, since biodiversity offsets and CBD share the same idea of sustainable use of biodiversity. CBD COP latest decisions and Aichi Biodiversity Targets seem to ratify this trend and, particularly CBD Articles 11 and 1444 are the grounds for the development of such a regime. How would that process be put in place? One option is the adoption of a Protocol to the CBD. Biodiversity offsets might then be the channel for international payments to compensate a biodiversity hotspot State for additional restrictions on the use of its land, for example an additional offset area agreed to with the international community. It is a consensus that means must be identified to channel resources for biodiversity conservation to biodiversity-rich developing states to compensate them for any specific obligations undertaken for the purpose of conserving biodiversity. One possibility, as suggested by Swanson, is to make use of international franchise agreements tripartite agreements between an owner-state, an international global planning authority to be created and a franchisee, with the aim of allocating land uses between global and local communities45. An existing institution, the Global Environmental Facility (GEF), might take the place of an international planning authority in assessing and facilitating transactions. There are many challenges that have to be addressed in designing an international regime. Many of these challenges are common to national and regional frameworks, as already discussed in Section 2 and detailed in the EU and
43 For understanding the complexity of negotiating such a ambitious international coordinated solution, see Timothy J. Hodges and Anne Daniel, Promises and pitfalls: First Steps on the Road to the International ABS Regime, RECIEL 14 (2) 2005, p. 148-160. 44 See Appendix A 45 First proposed by Timothy M. Swanson in a paper presented at a workshop on Financing Biodiversity Conservation in 13-15 September 1995, at Harare, Zimbabwe: The Theory and Practice of Transferring Developments Rights: The Institutions for Contracting for Biodiversity . This idea was then developed in Swanson, supra note 9 at 107-134.

INTERNATIONAL REGIME FOR BIODIVERSITY OFFSETS

327

Brazilian case studies, which serve as testing grounds for issues to be faced at the international level. Other additional barriers could be overcome by borrowing solutions from existing international environmental agreements. Within the CBD, the successful adoption of the Cartagena Protocol on Biosafety46 and more recently the Nagoya Protocol on Access and Benefit Sharing47 proves that different agendas and interests can converge to meet a common interest. However, the negotiations for an international regime of access and benefit sharing of genetic resources and associated traditional knowledge, launched in 200148, serves as a reminder of the great difficulties to agree on complexes international regimes. It took a decade for the International Community to agree on a regime and adopt the Nagoya Protocol. Ideas of institutions such as the ones employed by the 1997 Kyoto Protocol49 to the United Nations Convention on Climate Change50 Clean Development Mechanism Executive Board and Designated National Authorities could be employed in a future Biodiversity Offsets Protocol. Under the Kyoto Protocol, the Clean Development Mechanism Executive Board is accountable for registering projects, validated, verified, registered and monitored by Designated National Authorities. The coordinated work of these institutions assures the accuracy and additionality of credits of reduced carbon emissions generated by projects under the Clean Development Mechanism. This same dynamic might work for biodiversity offsets, with institutions similar to those playing the role of registration and certification authorities. An additional issue that should be considered pivotal for those negotiating an international regime for biodiversity offsets is to carefully design implementation, enforcement, dispute settlement and non-compliance mechanisms. There is no purpose in creating such a complex international regime if it is not possible to guarantee its implementation and enforcement.51 One practical final recommendation would be the establishment of an Open-Ended Ad Hoc Working Group on Biodiversity Offsets under the CBD to foster the debate on biodiversity offsets at the international level. An alter46 Biosafety Protocol (Montreal, 29 January 2000) 47 The Nagoya Protocol on Access to Genetic Resources and the Fair and Equitable Sharing of Benefits Arising from their Utilization to the Convention on Biological Diversity was adopted by the Conference of the Parties to the Convention on Biological Diversity at its tenth meeting on 29 October 2010 in Nagoya, Japan. The Nagoya Protocol will be open for signature by Parties to the Convention from 2 February 2011 until 1 February 2012 at the United Nations Headquarters in New York. 48 When the CBD Decision IV/8, paragraph 3 established an Open-Ended Ad Hoc Working Group on Access and Benefit Sharing. 49 Kyoto Protocol (Kyoto, 11 December 1997) 50 United Nations Convention on Climate Change (Rio de Janeiro, 5 June 1992) 51 Sands, supra note 11 at 617.

328

A ECONOMIA VERDE NO CONTEXTO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL

native solution is to design an international regime for biodiversity offsets integrated with the REDD+52 debate under the UN-REDD Programme53 and the UNFCCC54 and with the CBD. Nevertheless, as the worlds biodiversity is at stake, and considering the inherent complexity of such negotiation process, local and regional action should not be neglected, with the EU and Brazil serving as crucial testing grounds. As the Rio +20 approaches, and the biodiversity crisis aggravates, it is clear that States should commit themselves to more objective and binding obligations. Adopting a Protocol on Biodiversity Offsets, or a Protocol in which biodiversity offsets is part of, should be seriously considered in order to gain scales to attain so ambitious targets as the ones established by the Aichi Biodiversity Targets and its obvious connections with the climate change debate. Such Protocol would allow these targets, or some of these targets, to become clear binding obligations to be achieved in the next decade. Hopefully, the 2012 Conference will succeed in fostering a green economy in the context of sustainable development, achieving poverty eradication and establishing the institutional framework for sustainable development in which Biodiversity Offsets should be integrated to.

4. Appendix A

Relevant provisions from the 1992 Convention on Biological Diversity Article 6. General Measures for Conservation and Sustainable Use Each Contracting Party shall, in accordance with its particular conditions and capabilities: (a) Develop national strategies, plans or programmes for the conservation and sustainable use of biological diversity or adapt for this purpose existing strategies, plans or programmes which shall reflect, inter alia, the measures set out in this Convention relevant to the Contracting Party concerned; and (b)
52 Reducing Emissions from Deforestation and Forest Degradation (REDD) is an effort to create a financial value for the carbon stored in forests, offering incentives for developing countries to reduce emissions from forested lands and invest in low-carbon paths to sustainable development. REDD+ goes beyond deforestation and forest degradation, and includes the role of conservation, sustainable management of forests and enhancement of forest carbon stocks. 53 The United Nations Collaborative Programme on Reducing Emissions from Deforestation and Forest Degradation in Developing Countries. 54 United Nations Framework Convention on Climate Change.

INTERNATIONAL REGIME FOR BIODIVERSITY OFFSETS

329

Integrate, as far as possible and as appropriate, the conservation and sustainable use of biological diversity into relevant sectoral or cross-sectoral plans, programmes and policies. Article 8. In-situ Conservation Each Contracting Party shall, as far as possible and as appropriate: () (c) Regulate or manage biological resources important for the conservation of biological diversity whether within or outside protected areas, with a view to ensuring their conservation and sustainable use; () Article 10. Sustainable Use of Components of Biological Diversity Each Contracting Party shall, as far as possible and as appropriate: (a) Integrate consideration of the conservation and sustainable use of biological resources into national decision-making; (b) Adopt measures relating to the use of biological resources to avoid or minimize adverse impacts on biological diversity; (c) Protect and encourage customary use of biological resources in accordance with traditional cultural practices that are compatible with conservation or sustainable use requirements; (d) Support local populations to develop and implement remedial action in degraded areas where biological diversity has been reduced; and (e) Encourage cooperation between its governmental authorities and its private sector in developing methods for sustainable use of biological resources. Article 11. Incentive Measures Each Contracting Party shall, as far as possible and as appropriate, adopt economically and socially sound measures that act as incentives for the conservation and sustainable use of components of biological diversity. Article 14. Impact Assessment and Minimizing Adverse Impacts 1. Each Contracting Party, as far as possible and as appropriate, shall: (a) Introduce appropriate procedures requiring environmental impact assessment of its proposed projects that are likely to have significant adverse effects on biological diversity with a view to avoiding or minimizing such effects and, where appropriate, allow for public participation in such procedures; (b) Introduce appropriate arrangements to ensure that the environmental consequences of its programmes and policies that are likely to have significant adverse impacts on biological diversity are duly taken into account; (c) Promote, on the basis of reciprocity, notification, exchange of information and consultation on activities under their jurisdiction or control which are likely to significantly affect adversely the biological diversity of other States or areas beyond the limits of national

330

A ECONOMIA VERDE NO CONTEXTO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL

jurisdiction, by encouraging the conclusion of bilateral, regional or multilateral arrangements, as appropriate; (d) In the case of imminent or grave danger or damage, originating under its jurisdiction or control, to biological diversity within the area under jurisdiction of other States or in areas beyond the limits of national jurisdiction, notify immediately the potentially affected States of such danger or damage, as well as initiate action to prevent or minimize such danger or damage; and (e) Promote national arrangements for emergency responses to activities or events, whether caused naturally or otherwise, which present a grave and imminent danger to biological diversity and encourage international cooperation to supplement such national efforts and, where appropriate and agreed by the States or regional economic integration organizations concerned, to establish joint contingency plans. 2. The Conference of the Parties shall examine, on the basis of studies to be carried out, the issue of liability and redress, including restoration and compensation, for damage to biological diversity, except where such liability is a purely internal matter.

4. Bibliography
Jane Holder and Maria Lee, Environmental Protection, Law and Policy (CUP, 2007) James Salzman and J.B. Ruhl, No Net Loss: Instrument Choice in Wetlands Protection, in Moving to Markets in Jody Freeman and Charles D. Kolstad (editors) Environmental Regulation: Lessons form Twenty Years of Experience, OUP, 2007 Joanne Scott and Jane Holder, Law and New Environmental Governance in the European Union in Grainne de Burca and Joanne Scott, Law and New Governance in the EU and the US. Oxford and Portland, Oregon: Hart Publishing, 2006 Nicolas de Sadeleer, EC Law and Biodiversity (p. 349-369) in Reflections on 30 Years of EU Environmental Law A High Level of Protection? edited by Richard Macrory, Europa Law Publishing, Amsterdam, 2006. Maria Lee, EU Environmental Law, Hart Publishing, Oxford and Portland, Chapter 3, The Implementation Gap, (2005). Christine Falter and Stefan Scheuer, in EU Environmental Policy Handbook A Critical Analysis of EU Environmental Legislation, edited by Stefan Scheuer, European Environmental Bureau, Brussels, September 2005 Alexander Wood, Pamela Stedman-Edwards and Johana Mang (editors), The Root Causes of Biodiversity Loss, Earthscan Publications, London, 2000 Joanne Scott, EC Environmental Law, Longman, London and New York, 1998

INTERNATIONAL REGIME FOR BIODIVERSITY OFFSETS

331

R. Turner, D Pearce. and I. Bateman, Environmental economics: An elementary introduction, Harveter WheatSheaf, 1994 Philippe Sands, Principles of International Environmental Law, 2nd edition, 2003. Timothy Swanson, Global Action for Biodiversity. Earthscan Publications, London: 1997 Brian Jack, The European Community and the Biodiversity Loss: Missing the Target? Review of European Community and International Environmental Law RECIEL Volume 15 Issue (3) 2006, Blackwell Publishing. Timothy J. Hodges and Anne Daniel, Promises and pitfalls: First Steps on the Road to the International ABS Regime, RECIEL 14 (2) 2005 James Salzman and J.B. Ruhl, Currencies and the Commodification of Environmental Law, Stanford Law Review, Vol. 53, No. 3 (Dec., 2000) Sam Johnston, The Convention on Biological Diversity: The Next Phase, RECIEL Volume 6 Issue (3) 1997 Lee A. Kimball, Institutional Linkages Between the Convention on Biological Diversity and Other International Conventions, RECIEL Volume 6 Issue (3) 1997 Kenneth M. Chomitz, Transferable Development Rights and Forest Protection: An Exploratory Analysis. International Regional Science Review 27(3) 2004: 34873 Kerry ten Kate, Josh Bishop and Ricardo Bayon. Biodiversity offsets: Views, experience, and the business case. IUCN and Insight Investment (2004) IUCN The World Conservation Union and WBCSD World Business Council for Sustainable Development, Business and Biodiversity A Guide for the Private Sector (1997) Patsy Davis, Carbon Forestry Projects in Developing Countries, Forest Trends, 2000 Timothy M. Swanson in a paper presented at a workshop on Financing Biodiversity Conservation in 13-15 September 1995, at Harare, Zimbabwe: The Theory and Practice of Transferring Developments Rights: The Institutions for Contracting for Biodiversity National Geographic Magazine, January 2007

332

A ECONOMIA VERDE NO CONTEXTO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL

C) CONCLUSO

So muitas as expectativas sobre os possveis resultados da Rio + 20. Os temas estruturantes so demasiadamente abertos. Definir em uma Declarao os caminhos para a transio para uma economia verde e instituir um modelo de governana ambiental eficiente so obstculos difceis de serem transpostos pela comunidade internacional. Corre-se o risco de se repetir o infindvel debate sobre o conceito de desenvolvimento sustentvel que pautou boa parte das discusses duas dcadas atrs, por ocasio da Rio 92. Vinte anos se passaram desde a Declarao de 1992. Se verdade que os problemas ambientais so cada vez mais ameaadores, no plano institucional e legal foram diversos os avanos. Nem tanto na esfera internacional, mas pela influncia que a Rio 92 exerceu sobre ordenamentos nacionais. O mesmo pode ser constatado quando da anlise da Declarao de Estocolmo de 1972. De pouco mais do que uma dezena de estruturas institucionais domsticas voltadas exclusivamente para tratar das questes ambientais, vinte anos mais tarde, quando da Rio 92, eram mais de uma centena espalhadas pelo mundo, dentre ministrios e secretarias especficas. No plano internacional, convenes, tratados e acordos bilaterais em matria ambiental proliferaram. So atualmente incontveis. Tratam dos mais variados temas, ou microbens ambientais. Biodiversidade, oceanos, recursos hdricos, camada de oznio, desertificao e mudana do clima so alguns exemplos. possvel constatar, ento, avanos importantes nas esferas nacional e internacional atribudas ao arcabouo principiolgico contido nas Declaraes de Estocolmo de 1972 e do Rio de 1992. Foram responsveis pelo sistematizao de princpios e normas que marcaram o surgimento de um direito internacional ambiental e de direitos ambientais em pases com tradies jurdicas diversas. No entanto, a anlise do sucesso do referencial terico de declaraes internacionais em matria ambiental no exclui um exame crtico da realidade prtica das conquistas legais e institucionais. Para tanto, faz-se necessrio classificar os problemas da chamada crise ambiental em duas geraes distintas. Uma primeira, preocu-

334

A ECONOMIA VERDE NO CONTEXTO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL

pada com os problemas ambientais localizados, ou de impactos diretos, confinados a um determinado pas. Uma segunda, de problemas ambientais transnacionais, ou seja, atividades localizadas, mas com produo de externalidades negativas globais. A Declarao de Estocolmo focava muito mais nas solues para a primeira gerao de problemas. A do Rio, por sua vez, e pelo ento estgio de conhecimento cientfico, refletiu a preocupao com os problemas de segunda gerao. Para tratar de problemas localizados, os pases em desenvolvimento resistiram e obtiveram relativo sucesso em garantir a soberania sobre o tratamento da matria. Junto com esta resistncia surgiram e proliferaram ordenamentos jurdicos ambientais ao redor do planeta. Tardaram, e ainda tardam, a funcionar, mas paulatinamente vm conquistando espao. o caso da China, por exemplo, e tambm do prprio Brasil. Diante de um processo de industrializao tardio em relao aos pases desenvolvidos, a deteriorao da qualidade ambiental local fez com que o ordenamento jurdico respondesse com um direito autnomo e especfico, que j existia, mas que era restrito ao papel e concebido to-somente para responder a demandas dos pases desenvolvidos. Portanto, ainda que tardio e moroso, a influncia das declaraes internacionais funcionou como estmulo para a criao de um regime legal prprio e, quando o processo de industrializao e da expanso da fronteira agrcola exigiram, esse regime estava pronto para ser implantado. Como todo processo de implantao, necessitou ser interpretado e adaptado segundo as exigncias e peculiaridades de cada caso. Ainda deficiente em muitos aspectos, mas est em franco processo de consolidao. Se este histrico descreve em grande parte a realidade brasileira, ele reflete tambm a de muitos outros pases em desenvolvimento. O mesmo no se verifica em relao aos problemas ambientais supranacionais. As recorrentes tentativas de proliferar tratados, acordos e estruturas institucionais internacionais no foi capaz de produzir resultados concretos e significativos de maior segurana. Parece que os riscos ambientais globais so inversamente proporcionais quantidade de instituies e regras que se multiplicam a cada dia. claro que algum pode argumentar que o problema est na falta de uma estrutura internacional com poder de coero suficiente para resolver as diversas ameaas que assolam o mundo. Por outro lado, um organismo com tais poderes contrrio prpria lgica do princpio soberano que rege as relaes internacionais. Fato que as ameaas ambientais do mundo hoje so muito mais graves que em 1992. E os mltiplos tratados, acordos e convenes no foram capazes de reverter esta situao. Com este breve relato histrico, chegamos ao Rio em 2012 com um legado importante de experincias internacionais e nacionais. O conceito de desen-

CONCLUSO

335

volvimento sustentvel d lugar tentativa de construo de um arcabouo normativo que permita a transio para uma economia verde. O contedo da Agenda 21 passa a ser pensado dentro de um regime que recepcione estruturas eficientes de governana ambiental. Os temas das mltiplas convenes, tratados e acordos ambientais passam a ser estruturados em tpicos, organizados e sistematizados para se tentar uma forma que permita aos setores produtivos fazer a transio para uma economia verde, enquanto incentivados, monitorados e, em ltimo caso, penalizados por organismos capazes de promover a eficcia da complexa rede normativa em matria de meio ambiente. Dentro desta perspectiva, foi assim que os trabalhos apresentados e os debates travados durante a Jornada Preparatria para a Rio + 20, no Rio de Janeiro, tiveram por objetivo acrescentar e colaborar com os esforos para produo de resultados concretos durante o encontro do prximo ano. Os resultados desses trabalhos esto refletidos nesta obra. Uma pequena, mas importante contribuio da academia para a comunidade internacional. Juntamente com os trabalhos que sero produzidos nas demais Jornadas Preparatrias e pelos debates colaborativos em curso no website criado pelo Programa em Direito e Meio Ambiente (PDMA) da Escola de Direito do Rio de Janeiro (FGV DIREITO RIO), espera-se que a academia jurdica e demais pensadores da Rio + 20, sob a liderana do prof. Michel Prieur, possam contribuir para o sucesso das negociaes no prximo ano. Muitas horas de empenho e dedicao esto sendo empregadas para garantir o sucesso das Jornadas Preparatrias. A inteno contribuir para que tenhamos resultados concretos e positivos decorrentes da Rio + 20. Um movimento como este, com a compilao de estudos de vrios especialistas, de consulta pblica colaborativa on-line e dos trabalhos que sairo das prximas Jornadas Preparatrias no se constri sozinho. Por isso, somos profundamente gratos aos apoios de instituies brasileiras e internacionais, de professores e pesquisadores individuais e demais organizaes pblicas e privadas que, juntos, contribuem de forma inestimvel para manter acesa a esperana de que este projeto possa realmente colaborar para o sucesso da Rio + 20. A todos que contriburam e acreditam neste projeto, nossos mais sinceros agradecimentos. Rmulo Silveira da Rocha Sampaio Professor e Coordenador do Programa em Direito e Meio Ambiente da FGV Direito Rio.

336

A ECONOMIA VERDE NO CONTEXTO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL

BIOGRAFIA DOS AUTORES

Silvia Marina Pinheiro: Professora de Direito Internacional Econmico e de Direito Internacional do Desenvolvimento Sustentvel e supervisora das clnicas de novos negcios da FGV Direito Rio. Advogada especializada em Comrcio Exterior. Mestrado em Relaes Internacionais PUC RJ e Doutorado em Direito da Integrao na UERJ. Carina Costa de Oliveira: Professora e Pesquisadora do Programa de Direito e Meio Ambiente. Doutoranda na Universidade Paris-II, Panthon-Assas em Direito internacional. Mestre em Direito internacional pelo Centro Universitrio de Braslia. Autora do livro: Solues de conflitos ambientais no direito internacional. Nitish Monebhurrun: Doutorando na Universidade Parios 1-Panthon Sorbonne. Professor Assistente na Universidade Paris 1 em Direito internacional Econmico e em Metodologia Jurdica. Sidney Hartung Buarque: Mestre em Direito Civil. Professor de Direito Civil e em Direito Ambiental. Desembargador Presidente da 4 Cmara Cvel do Tribunal. Carlos Henrique Rubens Tom Silva: Consultor Legislativo do Senado Federal para as reas de Meio Ambiente e Cincia e Tecnologia. Engenheiro Civil (UnB, 1995). Bacharel em Direito (UnB, 2007). Especialista em Geotecnia (UnB, 1997). Especialista em Relaes Internacionais (UnB, 2009). Mestre em Relaes Internacionais (UnB, 2011). Maria Edelvacy Pinto Marinho: Advogada, Consultora, Doutora em Direito pela Universidade Paris 1 Panthon Sorbonne. Professora do Uniceub Centro Universitrio de Braslia.

338

A ECONOMIA VERDE NO CONTEXTO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL

Renata de Assis Calsing: Advogada, Consultora, Doutora em Direito pela Universidade Paris 1 Panthon Sorbonne, Professora da Universidade Catlica de Braslia. Rmulo Sampaio: Doutor e Mestre (LL.M.) em Direito Ambiental pela Pace University School of Law. Mestre em Direito Econmico e Social pela Pontifcia Universidade Catlica do Paran (PUC-PR). Bacharel em Direito pela Pontifcia Universidade Catlica do Paran (PUC-PR). Coordenador Acadmico do Programa de Direito e Meio Ambiente da FGV Direito Rio. Patrcia Sampaio: Mestre e doutoranda pela Faculdade de Direito da Universidade de So Paulo. Bacharel em Direito pela PUC-Rio. Professora na FGV DIREITO RIO. Advogada. Rafaela Nogueira: Doutoranda em Economia pela Escola de Ps-Graduao em Economia (FGV-RJ). Mestre em Economia pela Escola de Ps-Graduao em Economia (FGV-RJ). Bacharel em Economia pela Escola de Ps-Graduao em Economia (FGV-RJ). Fernando Penteado: Doutorando em Planejamento Energtico e Ambiental (PPE/COPPE). Mestre em Administrao de Empresas pela Universidade Federal do Rio de Janeiro (Coppead/UFRJ). Mestre em Direito (LL.M.) pela Universidade Catlica Portuguesa (UCP), Rouen University (France) and Hannover University (Germany). Bacharel em Direito pela Pontifcia Universidade Catlica do Rio de Janeiro (PUC-Rio). Bacharel em Cincias Estatsticas pela Escola Nacional de Cincias Estatsticas. Ex-Vice Diretor de Graduao da FGV DIREITO RIO. Fernando Meneguin: Graduado em Matemtica (1994). Mestre em Economia do Setor Pblico (2000) e Doutor em Economia (2005), todos realizados pela Universidade de Braslia. Atualmente Consultor Legislativo do Ncleo de Economia da Consultoria Legislativa do Senado Federal, desempenhando a funo de Diretor do Ncleo de Estudos e Pesquisas do Senado. Maria Fernanda Gebara: Pesquisadora no Programa de Direito e Meio Ambiente (PDMA) Fundao Getlio Vargas. Doutoranda na Universidade Federal Rural do Rio de Janeiro (CPDA/UFRRJ).

BIOGRAFIA DOS AUTORES

339

Jos Antnio Tietzzman e Silva: Advogado e consultor em direito ambiental. Doutor em direito ambiental pela Universidade de Limoges, Frana. Professor do Mestrado em Direito, Relaes Internacionais e Desenvolvimento da PUCGois. Professor colaborador do Mestrado em Direito Ambiental e Urbanstico, da Universidade de Limoges, Frana. Professor colaborador do Mestrado em Direito Ambiental e Proteo do Patrimnio Cultural da Universidade Nacional do Litoral, Argentina. Pesquisador associado ao Centro de Pesquisas Interdisciplinares em Direito Ambiental, de Ordenamento Territorial e Urbanstico (CRIDEAU) da Universidade de Limoges, Frana. Jos Heder Benatti: Doutor em Cincia e Desenvolvimento Socioambiental pela Universidade Federal do Par (UFPA). Mestre em Direito pela UFPA. Professor de Direito Agroambiental da UFPA. Pesquisador do CNPq. Foi presidente do Instituto de Terra do Par (Iterpa) para o quadrinio 2007 a 2010. Membro da Comisso de Direito Ambiental da IUCN (International Union for Conservation of Nature)e do Instituto o Direito por um Planeta Verde. Luciene Martins de Arajo: Doutora em Cincias Ambientais pela Universidade Federal de Gois, mestre em Direito (UFG), advogada, consultora ambiental, professora da Pontifcia Universidade Catlica de Gois (PUC/GO) e do Programa de Mestrado em Direito, Relaes Internacionais e Desenvolvimento. Autora do livro Desenvolvimento Sustentvel, Estudo de Impacto Ambiental e Estudo de Impacto de Vizinhana, co-autora dos livros Advocacia de Estado e Defensoria Pblica e 45 anos do Cdigo Florestal. Autora de vrios artigos publicados em revistas jurdicas e cientficas, tendo apresentado diversos trabalhos em congressos nacionais e internacionais, ex-advogada da Caixa Econmica Federal, Membro da Diretoria do Instituto Brasileiro da Advocacia Pblica, Membro da Comisso de Direito Ambiental da Ordem dos Advogados do Brasil Seo Gois. Meryem Deffairi: ATER e doutoranda na Universidade Paris 1, PanthonSorbonne. Michel Prieur: Professor emrito na Universidade de Limoges. Diretor acadmico honorrio do CRIDEAU. Presidente do CIDCE Centre international de droit compar de lenvironnement e fundador e diretor da Revista jurdica de meio ambiente. Consultor em diversas organizaes internacionais e autor de diversos livros e artigos.

340

A ECONOMIA VERDE NO CONTEXTO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL

Gerard Monediaire: Professor na Universidade de Limoges/Frana, Diretor do Centro de Pesquisas Interdisciplinares em direito ambiental, de ordenamento e de urbanismo (CRIDEAU). Virglio Gibbon: Doutor em Economia pela Fundao Getlio Vargas, com campo de especializao em poltica monetria. Sua tese de doutorado desenvolveu a primeira metodologia dinmica de anlise de Distribuio de Renda. Jessica Makowiak: Professora na Universidade de Limoges. Luiz Gustavo Escorcio Bezerra: Professor de Direito ambiental e direito internacional ambiental na Universidade Estadual do Rio de Janeiro. LLM em Direito Ambiental na University College London (2006/2007). Advogado em direito ambiental no escritrio Tauil & Chequer associado ao Mayer Brown LLP.

Atribuio-Uso No-Comercial-Vedada a Criao de Obras Derivadas 2.5 Brasil Voc pode: copiar,distribuir, exibir e executar a obra Sob as seguintes condies: Atribuio: voc deve dar crdito ao autor original, da mesma forma especificada pelo autor ou licenciante Uso no comercial: Voc no pode utilizar a obra com finalidades comerciais Vedada a Criao de Obras Derivadas. Voc no pode alterar, transformar ou criar outra obra com base nesta. Para cada novo uso ou distribuio, voc deve deixar claro para outros os termos da licena desta obra. Qualquer uma destas condies podem ser renunciadas, desde que voc obtenha permisso do autor. Nada nesta licena impede ou restringe os direitos morais do autor.