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O impeachment de Collor: literatura e processo

Brasilio Sallum Jr. e Guilherme S. P. Casares - Junho 2011

Em dezembro de 1989 foi eleito Fernando Collor de Mello para a Presidncia da Repblica do Brasil com cerca de 35 milhes de votos, mais da metade dos votantes. Era o primeiro presidente a ser eleito conforme a Constituio democrtica de 1988, quase trinta anos depois que o eleitorado brasileiro elegera diretamente o seu presidente pela ltima vez, em 1960. Com a eleio de Collor, parecia enfim efetivada a demanda central da campanha das Diretas-J e do movimento pela democratizao do pas. Contudo, ao longo do tempo, foi perdendo prestgio popular, seu governo foi atingido por um volume crescente de acusaes de corrupo e perdendo condies de comandar politicamente o pas. Em maio de 1992 foi acusado por seu irmo de associao em esquema de corrupo gerenciado pelo tesoureiro de sua campanha eleitoral. Em seguida formouse uma Comisso Parlamentar de Inqurito que confirmou seu envolvimento. Em setembro a Cmara dos Deputados autorizou por grande maioria a abertura do processo de impeachment, em meio a uma onda de manifestaes populares que demandavam isso do Congresso. Em dezembro de 1992, o Senado Federal aprovou o impeachment do presidente e o baniu da vida pblica por oito anos. Tambm isso foi comemorado como sinal da fora de democracia brasileira. Como foi possvel que isso acontecesse? Como explicar o impeachment do presidente Collor? Infelizmente, ainda no h explicao satisfatria para este evento singular da histria poltica brasileira. Os cientistas sociais que se debruaram sobre o fenmeno tm recorrido a diferentes fatores para explic-lo. Entre tais fatores, pouco destaque se deu corrupo como tal, o alegado motivo para o impeachment. Como alega Weyland (1993), a corrupo s se torna fatal quando empregada como arma por poderosos adversrios. Os analistas tm priorizado na explicao as caractersticas pessoais do presidente, o modo como exerceu a Presidncia, as disputas polticoinstitucionais, a fragmentao partidria, o desgaste de Fernando Collor junto opinio pblica, a mobilizao da sociedade civil ou uma combinao desses aspectos. No se negar a explicaes to diversas alguma pertinncia. Trata-se, mesmo, de fenmeno poltico para o qual concorreram mltiplas causas. No pretendemos aqui reduzir o impeachment a uma necessidade histrica, explic-lo por padres gerais de conduta ou como fruto previsvel de inconsistncias institucionais. Evitaremos tambm reduzi-lo a resultado de circunstncias improvveis. Tentaremos nos mover no espao amplo entre o acaso e a necessidade histrica tentando esboaraquilo que nos parece mais fazer falta produo acadmica sobre o impeachment do presidente Collor: um quadro inteligvel que articule os fatores apontados pela literatura acadmica ou por ela s vezes subestimados como responsveis pelo impeachment, quadro este que permita caracterizar a dinmica poltica que tornou o tornou muito provvel. Na sequncia, examinaremos alguns dos fatores apontados por historiadores, cientistas polticos e socilogos como explicao para o impeachment de Fernando Collor de Mello, chamando a ateno tanto para a pertinncia como para a insuficincia explicativa de cada um dos aspectos enfatizados e para a vantagem analtica de complementar cada fator enfatizado com outras dimenses relevantes para a explicao do fenmeno. Comearemos pela discusso das explicaes que ressaltam caractersticas pessoais do presidente, examinaremos em seguida os argumentos que enfatizam especialmente o papel das disputas poltico-institucionais e discutiremos, depois, as interpretaes que pem em relevo as dimenses societrias subjacentes s instituies polticas e seus atores. Por ltimo, tentaremos esboar um quadro explicativo mais compreensivo para o impeachment do presidente Collor. Personalidade e imagem simblica do presidente

Quase todos os analistas do impeachment de Fernando Collor mencionam, pelo menos incidentalmente, suas caractersticas pessoais ou de comportamento como fatores contribuintes para que aquele evento tivesse ocorrido. Alguns deles, no entanto, fazem desses traos elementos chave para a explicao do impeachment. Concentram-se no exame do ator dando ateno menor anlise das circunstncias, embora no deixem de sublinhar a sua relevncia. Focalizaremos aqui particularmente os argumentos de dois desses autores, Thomas Skidmore (2000) e Carlos Melo (2007). Skidmore afirma, por exemplo, que no obstante a influncia de fatores ambientais e institucionais, no teria havido impeachment se no fosse pelos atributos pessoais de Fernando Collor de Mello. Quaisquer que fossem os defeitos estruturais do sistema poltico, os polticos convencionais que constituam o Congresso provavelmente no teriam votado a favor do afastamento do presidente. Foram obrigados (sic) a agir por um comportamento presidencial que s pode ser definido como politicamente suicida (Skidmore, 2000, p. 35). Entenda-se bem de que caractersticas pessoais se tratar aqui. Os cientistas sociais cujos trabalhos sero examinados referem-se mais personalidade poltica de Fernando Collor e suas bases socioculturais do que ao perfil psicolgico do ex-presidente. Skidmore, por exemplo, aponta para a identidade poltica esquizofrnica de Collor, em parte rebento de um antiquado cl poltico nordestino, em parte o representante de um Brasil moderno. Sublinha a circunstncia de ele ter nascido e sido criado em uma famlia tradicional de Alagoas, ter recebido boa parte de sua educao escolar e ter vivido sua juventude, a partir dos anos 1960, no Rio e em Braslia, voltando depois a seu estado de origem para fazer poltica, tornando-se deputado federal, prefeito nomeado, governador e candidato a presidente da Repblica. Assinala que seu aprendizado do Brasil moderno no se deu apenas por ter vivido e sido educado na regio mais dinmica do pas, o sudeste, mas tambm por conviver de perto com os meios de comunicao de massa, dado que sua famlia era proprietria em Alagoas de uma TV repetidora da Rede Globo de Televiso, a mais importante do pas. Para Skidmore, Collor teria experimentado esta pertinncia a dois mundos tambm em seus casamentos, o primeiro com uma socialite que representava o Sul sofisticado e o segundo, ocorrido na sua volta a Alagoas, com uma jovem da famlia Malta, um dos cls econmicos e polticos importantes do estado. Para o historiador, Collor fazia a ponte entre o mundo tradicional, que vinha aos poucos desaparecendo, e o moderno, que se expandia. Argumenta-se tambm que os dois mundos em que Collor foi socializado estiveram presentes na imagem poltica que projetou ao longo da campanha presidencial. Com grande sensibilidade para o marketing poltico, Collor construiu com a ajuda de uma verdadeira empresa poltico-eleitoral uma imagem pessoal que tocou em pontos sensveis das expectativas das massas populares incultas e das elites empresariais, na situao de crise econmica e poltica experimentada pelo Brasil do final dos anos 1980. Projetou-se como lder messinico e paladino da moralidade, como religioso e associado a Frei Damio, conhecido no Nordeste como um novo Padre Ccero, como a voz dos que no tinham voz e a fora de quem no tinha fora para lutar contra a corrupo e os marajs, que enriqueciam sem trabalhar e contra as elites que exploravam o povo. Projetou de si tambm a imagem de paladino da modernidade, de um Estado moderno, eficiente, que realmente preste servios nossa comunidade [...] um Estado que no seja interventor, que no seja paternalista, que no seja clientelista; um Estado que deixe as foras de mercado trabalharem... [1]. Encarnando esta imagem pblica, Collor conseguiu eleger-se presidente em dezembro de 1989. Seus problemas teriam comeado depois. O maior problema de Collor argumenta Skidmore era sua maneira de ser. Sua boa aparncia e queda por esportes arriscados o haviam tornado o poltico brasileiro mais telegnico em muitas dcadas. [...] No entanto, a boa aparncia no conseguia esconder uma atitude arrogante, prpria de uma fase anterior da poltica brasileira. [...] Estava habituado a fazer poucas concesses ao lidar com outros polticos. Parecia a encarnao do coronel da poltica nordestina, acostumado a mandar. Ao contrrio de outro nordestino, o ex-presidente Sarney, no procurava parecer conciliador perante os outros polticos e o pblico; seu estilo era belicoso e isso se refletia na escolha do seu secretrio de imprensa, Claudio Humberto, que usava linguagem ofensiva,

atacando pessoalmente jornalistas e seus editores (Skidmore, 2000, p. 35). Os autores que focalizam a persona poltica do presidente percebem nela e em suas relaes com o cl poltico-familiar que levou para Braslia a raiz de suas dificuldades para governar e dos erros que o levaram queda. Seu estilo de conduta teria se materializado edio desmedida de medidas provisrias ditos vlidos desde seu recebimento pelo Congresso e reeditveis a cada 30 dias a menos que fossem recusadas pelo Congresso. A ideia-chave dos autores a que nos referimos que o cerne das dificuldades polticas de Collor derivava da incapacidade entender que em uma democracia no basta receber 35 milhes de votos; em uma sociedade recm democratizada como a brasileira, complexa e com novos atores polticos, seria fundamental gerar consensos por meio da negociao. Os erros capitais que teria cometido decorreriam, no fundo, de agarrar-se sua tradio poltica ao invs de ajustar-se aos novos tempos. O recurso farto comunicao de massa como reforo vontade poltica se esvaiu na medida em que fracassou sua poltica de estabilizao e revelou-se a corrupo que permeava o seu governo. O que notvel nesta literatura no tanto que a sociedade subjacente no seja incorporada explicao. Aparecem, sim, as dificuldades econmicas, algo da cultura poltica em mudana, o ambiente miditico etc., algumas das condies em que o personagem central fazia poltica. O que est quase totalmente ausente nestes textos so anlises das instituies polticas e de sua dinmica, da atuao dos centros de poder do Estado, dos partidos polticos e dos grupos de presso. No livro de Carlos Melo tanta a nfase no personagem, em sua virt ou na falta dela, que todo resto da situao com que Collor se defrontou depois da posse aparece metaforicamente como fortuna. No caso de Skidmore, o sistema presidencialista de governo s introduzido para enfatizar que sua estabilidade tambm depende, sendo democrtico o regime poltico, da capacidade de negociao poltica do chefe de governo, o que teria faltado a Collor. A ausncia de um tratamento especfico das instituies polticas to mais gritante porque, afinal, foi uma Comisso Parlamentar de Inqurito que investigou as acusaes contra seu tesoureiro de campanha, foi mais de 2/3 da Cmara dos Deputados que permitiu o seu julgamento pelo Senado e foi a quase totalidade de senadores, depois de sua renuncia, que votou pelo impeachment do Presidente da Repblica e pela cassao de seus direitos polticos por 8 anos. Assim, invertendo a sentena de Skidmore, ainda que a personalidade de Fernando Collor tenha tido como, de fato, teve importncia para o seu prprio impeachment, ela s ganhou relevncia porque ele ocupava o posto-chave de um particular sistema de instituies polticas, em um certo tipo de repblica democrtica e presidencialista, com uma dinmica particular. A anlise desta esfera da vida social, e da literatura que a focaliza prioritariamente, , pois, crucial para o entendimento do evento histrico que nos ocupa. o que ensaiaremos a seguir. Sistema presidencial e instabilidade poltica Tendo em vista o grande nmero de analistas das instituies polticas brasileiras, a bibliografia que analisa desse ponto de vista o impeachment de Fernando Collor diminuta. Sua caracterstica mais marcante enfatizar as tenses institucionais inerentes ao sistema presidencialista de governo, em afinidade com o artigo seminal de Juan Linz, The Perils of Presidentialism, publicado em 1990. Linz observou com estranheza a opo quase unnime pelos sistemas presidencialistas mais propensos ao conflito e ao colapso nas novas democracias que surgiam ao redor do globo. Para ele, o sistema parlamentarista seria superior tanto na preservao da estabilidade da democracia como no enfrentamento de eventuais crises de governo que raramente transformamse em crises do prprio regime democrtico. Linz sublinha que, embora o presidencialismo d certa estabilidade ao processo poltico e assegure a renovao dos quadros dirigentes em funo do mandato fixo do chefe de Estado e governo, ele acaba por criar uma descontinuidade no processo poltico que pode produzir oscilaes bruscas de orientao poltica entre os governos. Alm disso, no presidencialismo h uma disputa latente entre poderes: no somente o parlamento reclama legitimidade para si, mas tambm o chefe do Executivo, munido de amplos poderes constitucionais que lhe do o comando do governo e do Estado. Essa caracterstica, a que Linz denomina legitimidade dual tende a produzir

distanciamento entre os Poderes, faz com que possamos caracterizar o presidencialismo como um sistema de independncia mtua entre Poderes, enquanto o parlamentarismo seria caracterizado por uma dependncia mtua entre eles (Linz, 1990, p. 62). Alm das tenses decorrentes desta dualidade, podem surgir outras decorrentes da prpria concentrao de poderes de que dispe o presidente. As constituies presidencialistas criam um executivo estvel e forte, com legitimidade plebiscitria bastante para colocar-se no caminho de interesses particularistas que povoam a legislatura mas buscam, ao mesmo tempo, conter eventuais excessos personalistas e plebiscitrios, dos quais o presidente sempre suspeito. Num contexto de poltica democrtica como um jogo de soma zero, o conflito a regra, a oposio implacvel, e exacerbam-se as tenses e a polarizao poltica entre os atores polticos relevantes (Linz, 1990, p. 56-7). verdade que o presidente, dotado de ampla legitimidade popular, pode se prontificar em curar as feridas da campanha eleitoral assim que assume seu cargo tornando-se, portanto, um presidente de todos. Para Linz, no entanto, seria ingnuo achar que esse tipo de esforo ocorrer em todo e qualquer caso. Ele depende em grande medida da personalidade e do estilo poltico do presidente e, em menor grau, de seus principais opositores (Linz, 1990, p. 60). Como se percebe, Linz retoma a questo da personalidade, mas como parte da dinmica de um sistema, como parte inerente ao seu funcionamento. Os pontos de vista de Linz tm grande afinidade com os de alguns analistas brasileiros do governo Collor. Entre eles sobressaem os trabalhos de Bolvar Lamounier e Amaury de Souza, que enfatizam as tenses poltico-institucionais na explicao dos fenmenos estudados. Dadas as afinidades intelectuais dos trabalhos, os examinaremos em conjunto. Para estes autores haveria uma polarizao institucional entre, de um lado, o forte poder da Presidncia da Repblica e, de outro, um conjunto de instituies reguladoras dos partidos, do sistema eleitoral e da federao orientado mais para a disperso do poder, para a fragmentao da maioria, para a limitao do exerccio do poder do que para a produo, por meio da engenharia institucional, de uma maioria governante compacta (Lamounier, 1993, p. 23). A fora da Presidncia da Repblica viria do seu carter imperial e/ou plebiscitrio. Imperial, porque o chefe do Executivo centraliza o poder de diversas formas, dentre as quais se podem destacar, a partir da Constituio de 1988, as iniciativas legislativas exclusivas como nas questes oramentrias os poderes de veto parcial e total, e acima de tudo o poder de decreto, consubstanciado nas medidas provisrias (MPs). Plebiscitrio, porque associado crena de que o capital poltico eleitoral do presidente eleito pelo conjunto do eleitorado e com acesso privilegiado aos meios de comunicaes possa assegurar, junto com seus poderes constitucionais, a unidade e a coerncia de um sistema poltico altamente fragmentado (Lamounier, 1993, p. 24-5). No Brasil, a crena plebiscitria retomaria o culto personalista a Vargas e atribuiria ao presidente da Repblica papel dual e central: o de poder estabilizador, por um lado, disciplinando e contendo particularismos da sociedade, e o de desestabilizador construtivo, por outro, indicando a direo e ditando o ritmo das grandes reformas sociais (Lamounier, 1992, p. 40). No centro da argumentao est o carter muito problemtico da crena no poder unificador da presidncia plebiscitria; a crena seria problemtica porque entende que esta adeso do grande eleitorado ao presidente estvel e propicia a ele, de maneira contnua, o poder poltico de que carece. Para Lamounier esta estabilidade tanto mais difcil, pois se acrescenta fragmentao e Presidncia plebiscitria outra caracterstica institucional brasileira, o corporativismo das relaes capital/trabalho que, ao invs de organizar a paz social, estaria produzindo o oposto, convertendo-se em fator de falseamento dos interlocutores e s vezes de indexao exagerada dos conflitos trabalhistas entre regies e setores (Lamounier, 1993, p. 25). Quer dizer, s tenses propriamente polticas se adicionaria uma regulao das relaes capital/trabalho que exacerba os conflitos sociais. O raciocnio no se restringiria ao perodo Collor, mas este parece, primeira vista, ilustrar perfeitamente o problema. Seguramente, Lamounier tem isso em vista quando afirma que em condies de superinflao crnica, infelizmente muito provvel que o capital plebiscitrio decorrente da escolha eleitoral se esvaia com grande rapidez e que o presidente perca este que seu principal recurso poltico: o apoio difuso do eleitorado. Se a este fato

acrescentarmos a debilidade de nossa estrutura partidria e parlamentar, a estrutura federativa [...] com seu alto grau de fragmentao, chegaremos seja qual for o titular da Presidncia da Repblica, situao em que o presidente v erodida sua base de apoio e no dispe, do ponto de vista legislativo e partidrio, de maioria estvel e, s vezes, nem mesmo de minoria substancial que permita, por meio de negociaes, completar o que falta (Lamounier, 1993, p. 25-6). Esta dificuldade permitiria compreender porque a Presidncia da Repblica, independente de quem ocupasse o cargo, tenha recorrido presso, ao clientelismo e a outras instrumentalidades de poder... (loc. cit., p. 26). Estes dilemas institucionais permitem ao autor dizer que os riscos de ingovernabilidade podem ter origem tanto no Executivo como no Legislativo. Viriam do Executivo se ocorresse o que denomina cenrio janista, referindo-se crise que levou em 1961 renncia do presidente Janio Quadros: neste cenrio, uma vertiginosa perda de prestgio e popularidade debilita politicamente o Presidente [...], tornando-o incapaz de persuadir ou pressionar o Congresso a aprovar o seu programa econmico; mas isso acontece sem que ele se disponha a negociar com o Congresso uma poltica alternativa. Aferrando-se s suas preferncias e s prerrogativas que lhe so inerentes sob o regime presidencialista, o chefe de Estado passa a exercer autoridade fictcia, enquanto o pas caminha rapidamente para o desgoverno [...] Do lado do Congresso, o risco seria se o conflito entre suas principais correntes, ou a fragmentao interna de todas elas, impedisse tanto a aprovao dos programas do Executivo como o oferecimento a ele de alguma alternativa aceitvel. Nesta hiptese, a capacidade de ao coletiva dos congressistas se reduziria a efmeras coalizes de veto contra as propostas do Executivo, com a consequente paralisia do sistema. Estes cenrios seriam situaes-limite e, reconhece Lamounier, entre o apocalipse que eles aludem e as condies que de fato se delineiam nesse comeo de legislatura, muitas possibilidades e matizes se interpem (Lamounier, 1991, p. 83). Como se v, as tenses institucionais que empurram o sistema presidencial brasileiro para a ingovernabilidade no seriam inexorveis, para estes autores. A governabilidade depender da personalidade e estilo de exerccio da presidncia, como notava Linz ou, na interpretao mais orientada para a ao, de Lamounier, da sua disposio de negociar com o Congresso uma poltica alternativa, em lugar de aferrar-se s suas preferncias. Lamounier ainda acrescenta outra dimenso chave interpretao, a da opinio pblica, pois ela seria fundamental para a preservao da adeso plebiscitria Presidncia. Assim, a ocorrncia do cenrio janista dependeria tanto da manuteno do prestgio popular do presidente, reforando sua capacidade poltica para dar unidade e direo ao Congresso expresso destacada da fragmentao poltica produzida pelas instituies eleitorais, partidrias e federativas e/ou da capacidade presidencial de negociar com o legislativo uma poltica alternativa, caso sua proposta no recebesse o apoio necessrio. Os riscos de instabilidade se reduziriam drasticamente, no caso de preservao do prestgio presidencial, e/ou de o presidente demonstrar capacidade de negociar com o Congresso uma poltica econmica alternativa (isso no caso de Collor, que assumiu o governo beira da hiperinflao). De novo: no tipo de literatura que examinamos, so as tenses inerentes a uma combinao especfica de instituies polticas que do grande relevo personalidade, ao estilo ou atitude negociadora, ou no, do presidente da Repblica. Na anlise do processo poltico ocorrido ao longo do governo Collor, Lamounier identifica, em seu incio, um perodo de ditadura romana no qual legitimidade da eleio direta para a Presidncia, a iminncia da hiperinflao (a inflao corria a 80% ao ms) e a catstrofe que ocorreria em caso de desaprovao das medidas antiinflacionrias propostas por Collor tornaram o Congresso Nacional refm do Executivo e afrouxaram os requisitos de constitucionalidade das medidas apresentadas. Isso teria ocorrido pelo menos no primeiro ms do mandato de Collor. No primeiro dia do governo Collor anunciou 22 medidas provisrias, incluindo uma reforma administrativa, a extino de entidades pblicas desnecessrias, a privatizao de empresas estatais, abertura externa da economia e uma reduo de 80% da liquidez da economia, com a transformao de aplicaes financeiras e parte dos depsitos bancrios e de poupana em depsitos no Banco Central indisponveis por um ano e meio, sendo depois liberados com juros em doze parcelas mensais. Um ms depois, as medidas provisrias estavam convertidas em lei (Cf. Lamounier, 1991, p. 88-91). Este sucesso inicial trazia, porm, um perigo inerente dinmica do sistema presidencialista

brasileiro. Afastado o risco da hiperinflao e aprovadas as medidas propostas pelo governo, o Congresso saiu da condio de refm, o Judicirio ganhou mais liberdade para avaliar a constitucionalidade das iniciativas governamentais e a capacidade de conduo da Presidncia passou a depender do poder que a Constituio lhe conferia, do prestgio popular que potenciava o exerccio de sua autoridade legal e de seu estilo de exercer o poder. Passada a fase da ditadura romana, fica implcito, comeam a manifestar-se os riscos governabilidade. Com efeito, o fracasso na luta contra a inflao, a recesso prolongada, uma srie de escndalos de corrupo que envolveram membros do seu governo e o estilo pessoal de Collor exercer o poder produziram uma reduo drstica do prestgio do presidente junto populao. Partindo de uma expectativa partilhada por 71% da populao de faria um governo timo ou bom, seu prestgio popular cai drasticamente: trs meses depois s 36% o consideravam um governo timo ou bom; depois de um ano, este percentual caiu a 24% e ao final de dois anos, seis meses antes de a Cmara dos Deputados autorizar o processo de impeachment, apenas 15% mantinham esta avaliao positiva. Seguindo o movimento inverso, apenas 4% partilhavam uma expectativa de que o governo Collor seria ruim ou pssimo; depois de 3 meses, 19% j o consideravam desta forma negativa; aps um ano de governo 34% tinham esta opinio sobre ele; e no seu segundo aniversrio, esta avaliao negativa j era partilhada por 48% da populao. No momento em que a Cmara autorizou o processo de impeachment a avaliao do governo Collor tinha praticamente invertido as expectativas com que ele iniciou seu mandato. Os autores dos trabalhos aqui examinados concordariam facilmente que embora a queda de prestgio popular possa ter aumentado os riscos governabilidade, isso no levaria necessariamente a uma crise poltica aguda a ponto de resultar na renncia ou no impeachment do presidente. O governo anterior, presidido por Jos Sarney manteve-se quase todo o tempo com prestgio popular muito baixo exceo dos meses que se seguiram ao Plano Cruzado, foi considerado ruim ou pssimo por uma poro que variou entre 50 e 70% da populao e menos de 10% o consideravam bom ou timo (Datafolha). Denncias de corrupo tambm no faltaram quele governo. Ainda assim, o presidente Sarney conseguiu encerrar seu mandato e passar a faixa presidencial para seu sucessor. Isso nos conduz a examinar com mais vagar as instituies e o estilo do presidente. As instituies polticas brasileiras seriam to inflexveis a ponto de conter sempre um potencial to grande de risco? Da perspectiva da literatura considerada, mesmo em condies normais, a combinao de presidencialismo com sistema partidrio fragmentado torna extremamente difcil formar uma maioria estvel no Congresso. [...] Uma grave crise econmica quase sempre produz presses polticas em favor de forte liderana presidencial. Em tais circunstncias a tentao de reivindicar legitimidade plebiscitria pode tornar-se irresistvel para qualquer presidente, como foi para Collor no primeiro ano de mandato. A reao do Congresso pode tambm causar uma ciso. medida que o apoio popular ao presidente diminui, o Congresso comea a vetar suas iniciativas polticas ou exigir compensaes proibitivamente altas para lhe prover maiorias temporrias. Foi exatamente o que aconteceu com o presidente Sarney [...] (Souza, 2000, p. 144-5). Assim, o maior problema do presidencialismo brasileiro ainda so as reivindicaes exageradas de legitimidade por parte da Presidncia em face de um Legislativo fragmentado demais para fornecer um apoio estvel, mas suficientemente forte para provocar impasse (loc. cit., p. 148). Dado que o presidencialismo brasileiro tendia a gerar enormes riscos polticos, qual a explicao que estes autores do para o impeachment de Fernando Collor? De forma surpreendente, parecem acreditar que apresentando uma agenda poltica consensual e fazendo a reforma ministerial de maro/abril de 1992 [2] muito bem recebida no Congresso Collor havia se recuperado politicamente, o que dava bons motivos para crer que as acusaes de corrupo contra membros do governo, que h tempos se avolumavam, logo se dissipariam. Dai a concluso de que luz desses acontecimentos, o impeachment de Collor estava longe de ser o resultado inevitvel de seus deslizes e fracassos passados. Na verdade foi uma surpresa para todos (sic). Nas palavras de Lamounier, o impeachment foi o resultado inesperado da combinao praticamente impossvel de cinco circunstncias extremamente raras (Souza, 2000, p. 138) [3]. Que circunstncias improvveis foram estas? 1) a acusao de seu irmo, Pedro Collor, de que o

presidente Collor era o scio oculto de P.C. Farias, ex-tesoureiro de sua campanha eleitoral, que aproveitava sua relao com o Presidente para atividades de corrupo. Frente ao escndalo, o Congresso teve que formar uma Comisso Parlamentar de Inqurito; 2) a extraordinria incompetncia de Collor e PC Farias para esconder suas supostas atividades corruptas; 3) a fragilidade e incompetncia da bancada parlamentar governista para defender o governo e controlar a situao; 4) a ausncia de tentativas de silenciar a imprensa ou abortar o processo poltico, mas pelo contrario um apego ordem legal com a consequncia inesperada de pessoas de origem modesta se apresentarem para depor perante a CPI; 5) a obstinao de Collor permanecer no poder at o ltimo momento. No discutiremos por ora estas circunstncias. Embora os trabalhos examinados sublinhem, com razo, a importncia das tenses poltico-institucionais para a ocorrncia do impeachment de Fernando Collor, suas anlises ficam no meio do caminho. Isto , ainda que enfatizem ter o processo de transio poltica brasileira se dado pelo fortalecimento do Congresso diante do Executivo e ter ocorrido no final da crise do impeachment uma sorte de parlamentarizao do presidencialismo, eles no examinam suficientemente o comportamento dos partidos, do Congresso e as relaes entre este e o Executivo no perodo Collor. Com efeito, esta literatura no examina tanto a gnese e a prpria crise institucional; ela prefere ilustrar com ela os perigos que o presidencialismo plebiscitrio traria para a consolidao da democracia, sublinhando com isso a urgncia de substituir o presidencialismo pelo parlamentarismo. Chamaremos a ateno do leitor apenas para alguns equvocos da anlise que fazem das relaes Executivo/Legislativo. Um exame mais detido da dinmica poltico-institucional do perodo mostra que, a despeito da fragmentao partidria tornar difcil a constituio de uma maioria estvel de apoio ao governo, no foi ela que impediu Collor de constituir uma base parlamentar majoritria e slida ao longo do seu mandato. Ao contrrio, no constituir uma maioria parlamentar estvel foi uma opo tomada e reiterada vrias vezespelo Presidente contra as recomendaes de alguns de seus apoiadores. Ainda em discurso comemorativo do primeiro aniversrio de seu governo, em maro de 1991, ele assegurou que considerava mais democrtico constituir maiorias parlamentares ad hoc, para aprovar cada projeto. Alm desta opo poltica, Collor tomou uma outra, a de no partilhar o Executivo com os partidos polticos que congregavam a maioria dos parlamentares que o apoiavam. Embora seu governo inclusse parlamentares, eles participavam do ministrio sem a intermediao dos partidos. Sublinhe-se que estas duas escolhas polticas esto em geral associadas na poltica brasileira, mas no necessrio que assim estejam. Embora no se detenha na anlise das instituies polticas, enfatizando mais as relaes de fora entre os atores, Kurt Weyland aponta, com razo, para o sentido do isolamento poltico de Collor: a constituio de uma forte base poltica com os partidos reduziria aautonomia poltica que tanto desejava; ele procurava, ao contrrio, enfraquecer outros centros de poder existentes, tanto no interior sistema poltico como na sociedade (Weyland, 1993, p. 9-11). De qualquer modo, as opes de no constituir maioria estvel e de no compartilhar o Executivo com os partidos tiveram vigncia plena no governo Collor at fins janeiro de 1992, quer dizer, nas duas primeiras fases do seu governo. A primeira fase inicia-se com o lanamento do Plano Collor I de estabilizao monetria e se encerra com o lanamento do Plano Collor II, em 31 de janeiro de 1991. Este fase se caracteriza pelos experimentos heterodoxos de combate inflao e, principalmente, pela edio de um grande nmero de medidas provisrias se incluirmos as medidas reeditadas, elas chegaram a cento e quarenta e quatro recebidas com animosidade crescente pelo Congresso. A segunda parte do governo inicia-se em 1 de fevereiro, com a posse dos deputados federais e senadores eleitos em 1990. Entendendo que teria se tornado invivel seguir governando da mesma forma [4], com prestgio em baixa e animosidade crescente no Congresso, Collor decidiu melhorar suas relaes o Legislativo, inclusive pela reduo drstica de edies de medidas provisrias. Com efeito, Collor aumentou muito a latitude da negociao com o Congresso, discutindo intensamente o contedo suas iniciativas legais principalmente projetos e as cinco medidas provisrias editadas no restante de 1991 e ampliando a possibilidade de concesses do Executivo s demandas individuais dos parlamentares. Portanto, ao contrrio do que s vezes se afirma, o governo Collor negociou suas iniciativas no Congresso e sempre praticou, em alguma medida, o clientelismo. Entretanto, ele manteve suas duas opes iniciais de no formar

maioria estvel e de no compartilhar o Executivo. O Congresso no respondeu de acordo com o esperado a esta mudana de procedimento. A oposio manteve-se aguerrida e a base parlamentar governista desorganizada e oscilante. Isso foi restringindo ao mnimo a capacidade de Collor governar, ainda mais que seu programa de reformas inclua um grande numero de mudanas constitucionais, que para serem aprovadas exigem 3/5 dos votos do Congresso. Apesar dessas dificuldades, apenas em janeiro de 1992, quando sua capacidade de comandar o processo poltico se esgotava, o presidente Collor decidiu incorporar os partidos de sua base ao executivo, mas aos poucos e seletivamente. Trocou ministros acusados de corrupo e, principalmente, convidou o ex-senador Bornhausen a ocupar uma Secretaria de Governo, a ser criada, para melhorar as relaes com o Congresso e a organizao da base governista. A partir da, de forma hesitante, Collor foi atendendo s exigncias de participao no Executivo dos partidos a que pertenciam os parlamentares com que, em geral, contava no Congresso. Almejava organizar sua base parlamentar e aos poucos constituir uma maioria parlamentar estvel. Seu ltimo movimento neste sentido ocorreu em fins de maro/comeo de abril, quando promoveu uma demisso coletiva do ministrio e tentou formar outro atraindo para si parte do centro partidrio. Mas no conseguiu incluir o PSDB, enquanto partido, no governo. O ministrio resultante mesclava lideranas partidrias, com peso no Congresso, e notveis que tinham aprovao genrica especialmente da opinio publicada mas com reduzida capacidade de articulao no Congresso. Por outro lado, o novo ministrio, embora tenha produzido uma curta trgua nas acusaes de corrupo contra o governo pelo menos at a publicao das acusaes de Pedro Collor tolheria, pelo prprio peso poltico dos ministros, a capacidade de manobra do presidente frente s acusaes. De qualquer modo, as iniciativas tomadas a partir de janeiro foram remdios insuficientes para que Collor retomasse o comando do processo poltico. Em suma, j em movimento defensivo, procurando afastar as acusaes de corrupo e evitar a paralisia de seu governo, Collor reformulou suas opes polticas iniciais e melhorou um pouco a situao do governo no Legislativo, mas sem constituir uma maioria parlamentar slida. Deste modo, a fragilidade e a incompetncia da base governista para defender o presidente e bloquear as iniciativas da oposio desde a instalao, em 1 de junho, da Comisso Parlamentar de Inqurito, no era uma circunstncia improvvel, como entende Lamounier; pelo contrrio, era previsvel. Quaisquer que tenham sido as motivaes para as opes polticas de Collor, quando ele teve condies polticas de superar a fragmentao partidria para sustentar-se, no o fez, e, ao revs, quando desejou faz-lo j no dispunha de poder para tanto. No aproveitou o prestgio poltico dos primeiros tempos e nem mesmo o que ainda lhe restava depois de um ano de mandato para negociar uma coalizo de governo com os partidos que com que tinha afinidade poltica e aspiravam por recursos do Executivo. Isso lhe teria permitido avanar mais em seu programa de reformas e poderia ter ajudado a sustent-lo nos momentos de desprestgio. Ainda que se possa argumentar existirem tenses institucionais inerentes ao presidencialismo brasileiro, elas s se tornaram relevantes na produo de ingovernabilidade e do impeachment porque no foram adotadas as solues institucionais oferecidas pelo prprio sistema para minimiz-las. Que tais solues eram possveis, no h dvida. O exame do processo poltico daquele perodo evidencia claramente que lideranas e partidos polticos apresentaram frequentemente tais solues institucionais, mas elas foram desprezadas quase at o final do governo pelo presidente Collor [5]. Lideranas e partidos sugeriram e, depois, demandaram compartilhar o poder executivo, reivindicaram que o governo praticasse enfim alguma modalidade daquilo que Srgio Abranches denominou presidencialismo de coalizo [6]. A despeito disso, Collor apenas caminhava nesta direo quando foi atingido pelas denncias de seu irmo, pela investigao da CPI e pela ao do Congresso, da imprensa e da sociedade civil organizada, que impediram que chegasse ao fim do seu mandato. Embora a argumentao desenvolvida at aqui, sobre a dinmica poltico-institucional do perodo Collor, avance, como acreditamos, no conhecimento sobre o processo poltico que redundou no impeachment, ela deixa na obscuridade muitos de seus aspectos. Um dos aspectos diz respeito aos limites que a personalidade de Collor teve no processo. A

exposio das tenses institucionais do sistema presidencialista brasileiro, especialmente em funo da no utilizao das possibilidades de compartilhamento das funes executivas entre a Presidncia e os partidos a que se vinculava a maioria dos simpatizantes do governo, indica a relevncia provvel da personalidade do presidente da Repblica no gnese da crise de ingovernabilidade que levou ao impeachment. verdade que a personalidade s ganha relevncia porque a do presidente, chefe de Estado e de governo; e que as alternativas disposio dele so as fixadas pelas instituies polticas. Trata-se, pois, de personalidade institucionalmente inserida. De qualquer modo, a deciso de no compartilhar o ministrio com os partidos onde encontrava apoio e de no organizar uma maioria parlamentar estvel, ainda que dentro do horizonte das possibilidades institucionais abertas pela Constituio de 1988, poderia ser explicada pela personalidade autossuficiente do presidente Collor, por sua atitude arrogante, de menosprezo pelo Congresso, prpria de uma fase anterior da poltica brasileira, habituada a fazer poucas concesses ao lidar com outros polticos. Personalidade que parecia a encarnao do coronel da poltica nordestina acostumado a mandar (Skidmore, 2000). Mas, ainda assim, no se estar descrevendo aquelas alternativas institucionais de forma demasiado abstrata? Como se elas no ocorressem em um Estado social e economicamente inserido? Tais alternativas no pesariam de modo diverso caso o Estado no estivesse em crise, endividado e sem controle sobre a moeda? Os efeitos das escolhas feitas no teriam sido muito diferentes? Outro aspecto que foi deixado de lado na argumentao desenvolvida diz respeito oposio poltica ao governo Collor. Teria sido ela to fragmentada que no estimulava a organizao dos governistas? Ou, seu comportamento oscilante no deixava entrever sua possvel articulao e capacidade crescente de mobilizao? A anlise do processo poltico mostra que os partidos de centro e de esquerda PMDB, PSDB, PDT, PT e outros partidos menores embora possam ter discrepado quanto s iniciativas governamentais liberalizantes, atuaram como se constitussem uma frente partidria na maioria das vezes em que estiveram em questo temas vinculados ao equilbrio entre os poderes (como a do instituto da medida provisria) e a questes relativas a salrios, aposentadorias e assemelhados. Tratava-se, verdade, primordialmente de uma coalizo, no articulada, de veto. Mas o seu ncleo, PMDB, PT e PSDB, converteu-se em uma coalizo de oposio e, depois, primpeachment [7]. Foi tal coalizo de partidos de centro e de esquerda, auxiliada pela imprensa e organizaes extraparlamentares, que conduziu as investigaes e todas as iniciativas e negociaes que produziram o impeachment, incluindo aquelas destinadas a obter aos poucos o assentimento e at a colaborao ativa de ncleos de poder entre eles as Foras Armadas e/ou correntes polticas dos partidos de direita. Isso, de imediato, remete questo: como foi possvel que partidos, aos quais se atribui coeso interna muito baixa, pudessem manter-se coesos e unidos ao longo de todo o processo de investigao da CPI e de impeachment? Por que o centro partidrio ao invs de aliar-se direita, como o fez quando das votaes sobre as polticas liberalizantes vinculou-se esquerda contra o governo Collor, quando se tratava da afirmao do peso relativo do Congresso Nacional no Estado e na defesa da renda dos trabalhadores e inativos? Outra questo diz respeito participao das organizaes extraparlamentares e de vrios segmentos da populao no processo de impeachment. Qual foi peso relativo desta participao e tambm das pesquisas de opinio no impedimento do presidente? Todas estas questes e as que diziam respeito aos alicerces materiais do Estado demandam um exame do contexto social mais amplo em que ocorreram os processos polticoinstitucionais que redundaram no impeachment. A literatura que focaliza este aspecto do processo de impeachment muito pequena. Por isso, e por limitaes de espao, ele ser examinado de modo sumrio. A dinmica societria e o impeachment Devemos a Bolvar Lamounier a anlise mais aguda do contexto e dos dilemas societrios subjacentes ao governo Collor e s opes do presidente da Repblica (Lamounier, 1990). Ele chama a ateno para as circunstncias adversas e para a reduzida capacidade macrossocial de escolher um rumo para super-las que marcavam a sociedade brasileira quando das eleies de Fernando Collor. Resume tais adversidades sublinhando que ao longo de dcada de 1980

aumentou em muito o potencial de conflito social em confronto com uma diminuio significativa da capacidade dos sistemas econmicos e poltico acomodar as tenses sociais. A estagnao do crescimento per capita e a elevao da taxa de urbanizao teriam se refletido em inflao crescente e em aumento de participao poltica, tanto a associativa como a eleitoral. O sistema poltico, no entanto, embora definindo uma nova norma reguladora, a Constituio de 1988, apresentava uma capacidade declinante de acomodar, de forma legitimada, os conflitos. Mais ainda, o Estado perdeu ao longo dos anos 1980 capacidade de impulsionar o crescimento econmico, na medida em que entrou em crise fiscal, pressionado pelos encargos do endividamento externo e pelas presses redistributivas. Elevao do potencial de conflito e reduo da capacidade material e simblica do Estado para lidar com as tenses e demandas sociais essas foram as circunstncias adversas, em resumo, que Collor encontrou ao assumir o poder em maro de 1990. A crise do setor pblico teria sido a causa mais abrangente do declnio da capacidade macrossocial de decidir. Este declnio teria sido marca central da transio poltica brasileira, uma disputa regulada pelo calendrio eleitoral com acordo mnimo entre elites e que envolveu disperso progressiva do poder (multiplicao dos partidos, constituio elaborada sem ncleo ordenador e com participao de amplos segmentos sociais, debilidade do poder executivo), impasses institucionais prolongados sobre a durao do mandato presidencial e o sistema de governo e a insegurana em relao aos rumos econmicos e polticos do pas, em funo da coexistncia de distintas utopias econmicas (variando do estatismo ao neoliberalismo) e polticas (participatria, presidencialista-plebiscitria e parlamentarista). Seguindo este raciocnio, podemos deduzir que a eleio de Fernando Collor em 1989 foi entendida pelos vitoriosos como uma sorte de opo popular pelo liberalismo econmico (e at pelo neoliberalismo) e pelo presidencialismo na sua modalidade plebiscitria, quer dizer, atribuindo graas votao popular direta ao Executivo a condio de poder predominante sobre os demais. A argumentao de Lamounier permite-nos sublinhar que as opes polticas feitas por Collor eram no apenas possveis do ponto de vista institucional, mas correspondiam tambm a uma das alternativas utpicas, no sentido de Karl Mannheim, socialmente existentes no final dos anos 1980. Tais opes no derivavam, pois, da personalidade do presidente, moldada pelo mandonismo oligrquico de Collor, embora pudessem ter muita sintonia com ela. A utopia econmica era sustentada por grande parte do empresariado, dos militares e da grande imprensa e em parte pelos polticos profissionais. A utopia poltica era uma interpretao conservadora, possvel, da Constituio de 1988, na medida em que dava ao presidencialismo imperial, herdado dos governos militares, a legitimidade das urnas. Foi conforme tais opes socialmente vigentes e no decorrentes de arbtrio pessoal que o governo Collor buscou superar a crise herdada dos anos 1980 a virtual hiperinflao, a incapacidade de o Estado impulsionar o crescimento econmico, etc. Assim, as opes poltico-institucionais de Collor [8], que preservaram as diretrizes governamentais [9], ainda que, ao longo do tempo, o incapacitassem para conduzir o processo poltico e deixassem-no sem proteo poltica na adversidade, no decorreram simplesmente de impulsos voluntaristas e autoritrios, mas de crenas socialmente compartilhadas por largos segmentos das elites sociais brasileiras. Que tais crenas eram, de fato, utopias que no contavam com consenso social e, especialmente, dos membros do Legislativo e do Judicirio, j o demonstrou a progressiva paralisao e impedimento do presidente. A disperso progressiva do poder, ocorrida ao longo dos anos 1980, embora tenha reduzido a capacidade macrossocial de decidir, resultou de um processo sociopoltico inovador, a ampliao da autonomia poltica das classes medias e a emergncia das classes subalternas no espao pblico. Esta democratizao das relaes sociais de poder na sociedade brasileira alicera as anlises do perodo Collor e do impeachment que enfatizam a relevncia da interveno da sociedade civil, dos movimentos populares e/ou da opinio pblica no processo. A despeito desta nfase comum, as anlises distinguem-se segundo a maior ou menor nfase dada aos movimentos sociais em detrimento da dinmica poltico-partidria. O trabalho de Leonardo Avritzer representa talvez o limite extremo no que diz respeito valorizao do papel da sociedade civil a expensas dos partidos e do Congresso. Para ele, a aliana poltica que se estabeleceu entre a opinio pblica, os movimentos sociais e o sistema legal revelou-se mais forte que as foras patrimonialistas que o presidente mobilizou a seu favor (Avritzer, 2000, p. 191). Deixa a entender que tal aliana foi decisiva para conseguir os votos necessrios para autorizar o processo e para impedir o presidente. O papel do Congresso e dos partidos de oposio nesta

anlise muito minimizado. Reconhece-se apenas que os votos do eleitorado antipatrimonialista elegeram um grupo de parlamentares [no definido] que no dependiam dos recursos do patrimonialismo [...] cuja consolidao representou uma renovao definitiva na composio da sociedade poltica (loc. cit., p. 190). O impeachment teria sido a primeira tentativa das foras polticas e movimentos sociais surgidos no final dos anos 1970 para influenciar a distribuio do poder no nvel da sociedade poltica (loc. cit., p. 191). notvel a baixa relevncia dada ao Congresso, s suas relaes com o Executivo e aos partidos polticos na anlise do impeachment e, de forma mais ampla, da transio para a democracia. Na sua reconstituio do processo, sequer o Congresso Constituinte joga um papel, embora tenha sido o autor da constituio democrtica que permitiu o impedimento presidencial. A sociedade poltica ainda que tenha provido os votos que autorizaram e impediram o presidente cumpre a o papel passivo de moldar-se vontade popular expressa pela opinio publica e pela sociedade civil, portadoras do universalismo democrtico. Uma anlise bem mais nuanada e que reconhece a autonomia relativa da esfera polticoinstitucional encontra-se no artigo j referido de Kurt Weyland. Depois de um exame das relaes de fora entre os principais atores polticos, em que sublinha a estratgia do presidente Collor de isolar-se dos partidos polticos que poderiam apoi-lo e de enfraquecer centros de poder concorrentes para preservar sua autonomia poltica, o que centralizou as possibilidades de corrupo e debilitou suas linhas de defesa para eventuais ataques futuros dos adversrios, Weyland conclui que os interesses e erros de clculo das elites conservadoras mais as presses dos polticos de oposio no foram em si mesmos responsveis pela queda de Collor. Contriburam enormemente para este resultado revelaes prejudiciais feitas pela mdia e o crescente ultraje popular que foi alimentado por elas. Comeando em meados de agosto de 1992, multides encheram as ruas de todo o Brasil para registrar o seu protesto contra as evidncias de corrupo presidencial [...] para exigir que o governo limpasse a casa [...] criticar Collor [...] exigir sua sada (Weyland, 1993, p. 20). O fato de que estas manifestaes de massa ocorreram pouco antes das eleies municipais que se dariam em outubro de 1992 serviu com elemento adicional para minar a estratgia dos aliados reticentes de Collor usarem o escndalo para propsitos limitados [...]. As demonstraes pblicas funcionaram como fatores decisivos para persuadirem muitos dos seguidores remanescentes de Collor retirarem seu apoio (loc. cit., p. 19). Tendo isso em vista, Weyland procura responder a duas questes: 1) por que esta clera cvica atingiu tais propores?; e 2) por que neste momento? Para o autor, o ultraje moral sinalizou tanto a maior liberdade de a cidadania expressar seus pontos de vista como o descompasso entre as expectativas crescentes em relao ao governo, engendradas pela nova democracia, e suas realizaes. Que expectativas eram estas? Imaginavase que um governo democrtico romperia com o passado de privilgios, favorecendo a aplicao de procedimentos limpos e neutros, do princpio da igualdade perante a lei e de responsabilizao dos representantes eleitos. O prprio Collor reforou estas expectativas durante a campanha eleitoral de 1989 e procurou simbolizar isso. Esta foi a base da construo da imagem pblica com que foi eleito (ver primeira seo deste artigo). Weyland sublinha que tanto o comprometimento com os valores democrticos como o ultraje com sua negao foram decisivos para o desprestgio de Collor, particularmente na classe mdia, origem dos jovens estudantes secundaristas e universitrios que estiveram frente das manifestaes contra o presidente. Mais ainda: a situao recessiva produzida pelo prprio programa de austeridade fiscal do governo, tornando muito difcil a sobrevivncia para os mais pobres e obrigando a conteno dos gastos da classe mdia, tornou ainda mais ultrajante as somas exorbitantes gastas pelo presidente e providas por PC Farias. Weyland argumenta que em um perodo de prosperidade a opinio pblica no teria sido to severa na condenao corrupo. Toda a argumentao do autor visa explicar a virada da maioria parlamentar conservadora ocorrida entre o resultado da CPI e a votao que exigia maioria de 2/3 da Cmara dos Deputados para dar incio ao processo de impeachment. Ela convincente em relao a isso, mas no vincula as expectativas, demandas e aes coletivas associadas ao processo de democratizao: 1) formao da coalizo partidria de oposio; b) s atividades de planejamento e mobilizao

desenvolvidas por esta frente j mencionada de partidos polticos. Com efeito, toda a literatura que estuda o impeachment (e no apenas o artigo que acabamos de discutir) no se preocupa em explicar a existncia de uma oposio poltico-partidria ao governo Collor, como isso no constitusse um problema. Ora, no se afirma que o sistema partidrio fragmentado, que os partidos no so coesos, etc.? Como explicar ento que nas questes relativas afirmao do poder do Congresso em relao ao Executivo, em relao aos salrios, aposentadorias, penses PMDB, PSDB, PT, PDT e os pequenos partidos de esquerda votavam majoritariamente juntos? Como explicar que PMDB, PSDB e PT, apesar de suas diferenas, oficializaram uma frente partidria pr-impeachment e, de fato, atuaram em conjunto, como se ver? Acreditamos que uma boa hiptese que tais partidos eram a expresso parlamentar uma coalizo sociopoltica democratizante que inclua organizaes de classe mdia, de classe operria e de pobres urbanos que vertebrou o eleitorado urbano e, em especial, das cidades maiores, em favor da democracia. Embora tal coalizo frouxa porque informal e por vezes marcada pela competio entre seus componentes tenha surgido nos anos 1970, ela ganhou densidade e capacidade mxima de impulso com a Campanha das Diretas-J. A despeito das divergncias, os partidos desta coalizo sociopoltica mesmo quando o PSDB ainda era parte do PMDB estreitaram seus laos durante a Assembleia Constituinte, sustentaram a candidatura de Luiz Incio Lula da Silva no segundo turno das eleies presidenciais de 1989 (ainda que tivessem diferenas notveis entre si) e atuaram juntos em tudo aquilo que eles interpretavam colocando em questo a democracia, fosse penalizar os mais pobres seja por inferiorizar o Congresso. Portanto, a frente partidriaoposicionista e a coalizo primpeachment tiveram sua unidade impulsionada e sustentada por uma coalizo sociopoltica democratizante e por uma rede de contatos e articulaes parlamentares desenvolvida ao longo da Assembleia Constituinte. A nfase que aqui foi dada democratizao enquanto movimento sociopoltico e no apenas como construo de normas institucionais permite compreender tambm por que estava fora de questo qualquer limitao liberdade de imprensa e porque os partidos de oposio e atores polticos em geral cuidaram de atuar no estrito cumprimento da lei. Talvez Lamounier (1993) tivesse razo em qualificar isso como circunstncias improvveis que contriburam para o impeachment caso o pas ainda estivesse sob a regra militar, mas no depois do processo constituinte. No h que surpreender-se, pois, com a preservao da liberdade de imprensa e com o cuidado na manuteno da lei. No que diz respeito a esta ltima questo, ademais, o cuidado com a legalidade tinha em vista adicionalmente no dar margem a dvidas por parte dos militares de que agia-se em obedincia constituio, o que justificava sua neutralidade. Entretanto, esta impulso e sustentao sociopoltica da frente partidria democratizante no devem ser pensadas como o lado ativo de uma relao em que os partidos de oposio tivessem sido receptculos passivos do movimento da sociedade civil. Longe disso. A frente partidria democratizante deu lugar, em fins de maio, a uma coalizo entre partidos, como mostramos. A leitura da reconstruo cuidadosa, como a que fez Alberto Tosi Rodrigues, das relaes entre partidos e as organizaes da sociedade civil no processo de mobilizao mostra que as associaes de estudantes, de profissionais de classe mdia, sindicatos operrios, etc., embora tivessem alguma capacidade autnoma de mobilizao, como o demonstraram at meados de agosto de 1992, no cumpriram papel dirigente no processo de impeachment (Rodrigues, 2000). Este foi desempenhado pela coalizo entre PMDB, PT e PSDB, ainda que cada um deles tivesse cumprido papeis diferenciados no processo. Impeachment: algumas concluses O exame crtico, ainda que sumrio, da bibliografia sobre o impeachment permite confirmar a pertinncia explicativa de vrios dos fatores que ela apresenta como relevantes para a queda de Collor. Confirma, adicionalmente, a carncia de um esquema explicativo de conjunto para o evento. Entretanto, a discusso anterior permite apresentar alguns resultados que acreditamos avanar na direo a um esquema deste tipo. Em primeiro lugar, parecem ter alguma razo os que enfatizam ter sido a personalidade autoritria de Collor uma das faces da tradio oligrquica em que foi socializado relevante para explicar

a queda do presidente. H indicaes, no entanto, que ela jogou a um papel limitado. Desde logo o tipo de personalidade s pode ter tido importncia, se teve, porque se tratava de um presidente da Repblica. Alm disso, as opes polticas que parecem manifestar sua personalidade estavam inscritas na Constituio de 1988. No compartilhar o executivo com os partidos e no preocuparse em formar uma maioria parlamentar estvel eram possibilidades que a Constituio de 1988 lhe oferecia. Dado que elas parecem apequenar o papel que boa parte dos congressistas, governistas e oposicionistas, desejava para os partidos ou o Parlamento, aquelas opes podem ser interpretadas como derivadas da personalidade arrogante, voluntarista, pouco propensa negociao do Presidente. Ocorre que tais opes efetivavam tambm mal ou bem, pouco importa uma das utopias polticas que orientavam as disputas naquele perodo ps-constituinte. Com efeito, elas materializavam um regime presidencialista forte, tanto porque sagrado pelas urnas como porque capaz de conduzir reformas que superassem a instabilidade monetria e ajustassem o Estado para conform-lo dinmica do mercado. A maioria das organizaes empresariais e a grande imprensa vocalizavam estas utopias, o presidencialismo forte e o reformismo liberal. Em suma, o que se atribui personalidade materializava uma utopia poltica que pareceu encontrar condies de realizao no governo de Fernando Collor. A tentativa de efetivao contrariou, porm, as prticas clientelistas usuais do presidencialismo de coalizo e a utopia parlamentar que, ancorada no movimento de oposio ao regime autoritrio e ao poder do Executivo, aspirava reforar o poder Congresso at, no limite, transform-lo em centro do Estado, como no parlamentarismo. Em segundo lugar, tm razo os autores que enfatizam a importncia da dimenso polticoinstitucional para o impeachment. Mas no porque, como querem Lamounier e Souza, o sistema presidencialista brasileiro seja por si mesmo instvel e produtor de crises de governabilidade. A instabilidade do governo Collor decorreu mais das opes institucionais do presidente frente a outras alternativas possveis e mais ajustadas ao poder atribudo pela Constituio de 1988 ao Congresso. Isso sugere que a democracia e o presidencialismo brasileiros, embora permitam muitas variaes no que diz respeito gesto das relaes entre os poderes executivo e legislativo, apresentam limites quanto a isso. H que ter cautela, porm, em tomar o impeachment como sinal de que tais limites foram atingidos e que os governos que adotarem tais prticas de gesto executivo no compartilhado com os partidos e maiorias parlamentares ad hoc tendem instabilidade e, no extremo, queda. Cabe no esquecer que a crise do impeachment ocorreu em circunstncias histricas muito especiais. Aconteceu em meio a um processo inacabado de transio poltica, marcado por movimentos de democratizao poltica e liberalizao econmica e regulado precariamente por um Estado cuja capacidade de comando sobre a sociedade e o mercado era muito dbil [10]. Cabe, por isso, indagar se os efeitos das opes polticas do presidente Collor teriam sido to danosos ao equilbrio de seu governo caso o Estado, na poca, tivesse maior capacidade regulatria. Infelizmente, no temos condies de discutir aqui esta possibilidade. Ademais, as opes polticas de Collor explicam apenas porque o presidente teve dificuldades grandes para aprovar suas iniciativas no Congresso e contou com uma defesa poltica dbil quando sob ataque dos adversrios. Como vimos, aquelas opes no explicam a unidade dos opositores de Collor em meio fragmentao partidria e s divergncias dos partidos de centro e de esquerda em relao s polticas de liberalizao econmica. Por um lado, a explicao para esta unidade est, em parte, nas redes de relaes transpartidrias que os polticos do PMDB, do PT e do PSDB forjaram na luta contra o regime autoritrio e no processo constituinte e, em parte, na sustentao poltica que tinham de um grande nmero de atores coletivos associaes profissionais, sindicatos, associaes de moradores, etc. que, sob a liderana daquelas agremiaes partidrias, formaram a coalizo democratizante que derrotou o regime militar, fixou as diretrizes bsicas da Constituio de 1988 e seguiu atuando em favor da expanso da cidadania. Por outro lado, a unidade decorreu tambm por terem tais partidos interpretado as polticas do governo Collor como ameaas ao processo de democratizao, seja por desvalorizarem os partidos e o Congresso seja produzirem nus para os trabalhadores, funcionrios ou aposentados. Assim, a despeito de os partidos de centro PMDB e PSDB no se oporem ao conjunto das polticas de Collor, contribuindo com suas vitrias quando se tratava de iniciativas liberalizantes, sobrepuseram a isso sua aposta na preservao do que tinham conquistado em 1988 e na

efetivao das diretrizes normativas contidas na Constituio. Em terceiro lugar, as mobilizaes coletivas ocorridas ao longo de 1992 tiveram como elemento impulsionador no apenas os resultados econmicos negativos do governo Collor mas sua dissociao e contraponto em relao s aspiraes universalistas e igualitrias inerentes ao processo de democratizao. Isso est bem estabelecido pela literatura. Como vimos, as mobilizaes respaldaram tanto a atuao conjunta da oposio partidria como foram fator impulsionador importante da converso poltica da maioria parlamentar conservadora deciso pr-impeachment. A reconstituio das manifestaes pblicas ao longo de 1992 permite dizer, alm disso, que embora as entidades estudantis e sindicais e as associaes de classe mdia profissional tenham mostrado capacidade autnoma de mobilizao contra o presidente Collor, elas s ganharam volume e intensidade no final de agosto, depois da aprovao do relatrio final da CPI, sob o impulso da coalizo partidria pr-impeachment. Por ltimo, a literatura acadmica subestima vrias questes cujo exame poderia resultar em avano significativo no conhecimento da crise poltica que resultou no impeachment de 1992. Ressaltamos duas delas. A primeira diz respeito ao papel das disputas simblicas ocorridas ao longo do governo Collor e, especialmente, no processo de impeachment. Acreditamos que tais disputas como as relativas s cores da bandeira, ao hino nacional, etc. tenham sido dimenso fundamental das mobilizaes coletivas e da avaliao popular dos acontecimentos. A segunda diz respeito ao papel ativo desempenhado pelos partidos de oposio no processo de impeachment. Nossa hiptese, a ser examinada em outra ocasio, que o impeachment foi conduzido pela coalizo entre PMDB, PSDB, PT (com apoio relevante do grupo do senador Jos Sarney). Esta coalizo poltico-partidria foi o ncleo motor do processo, atuando em vrias esferas, moldando decises e articulando apoios para seus objetivos. Trata-se de uma coalizo que mostrou consistncia estratgica e preciso ttica invulgares. Ela no deve ser confundida com a frente partidria de atuao formada, sem uma verdadeira articulao, pelos mesmos partidos e outros menores ao longo do governo Collor at meados de 1992, sempre que interpretavam estarem em jogo as diretrizes democrticas orientadoras da Constituio de 1988. S a partir da formao da CPI eles se articularam em coalizo. As circunstncias antes mencionadas tradio comum de luta contra o regime militar, interao transpartidria e suporte social permitem explicar a atuao dos partidos como frente mas so insuficientes para dar conta da coalizo, de seus dilemas, dos objetivos e das opes adotadas diante das movidas dos adversrios e assim por diante. ---------Brasilio Sallum Jr. professor do Departamento de Sociologia da USP. Guilherme Stolle Paixo e Casares doutorando de Cincia Poltica da USP. Texto originalmente publicado em Lua Nova, So Paulo, n. 82, 2011, p. 163-200. ---------Notas [1] Cf. discurso no programa gratuito de televiso do Partido de Reconstruo Nacional transmitido em 30/03/1989, citado por Melo (2007, p. 151). Este pargrafo deve principalmente s anlises de Carlos Melo, e Sallum Jr., Graeff e Lima (1990). Uma anlise dos discursos de Collor e do binmio messianismo/modernidade encontra-se em Olga Tavares (Tavares, 1997). [2] A reforma ministerial foi um movimento de defesa de Collor em relao s acusaes de corrupo feita contra membros da equipe anterior. O novo ministrio inclua, segundo Souza (2000), respeitados membros do Congresso, do Judicirio e do setor privado. [3] O autor refere-se ao artigo de Bolvar Lamounier, Bagatela sobre uma lorota, Jornal da Tarde, edio de 15/12/1992. [4] As eleies de Ibsen Pinheiro (PMDB-RS) e de Mauro Benevides (PMDB-CE) para as

presidncias da Cmara dos Deputados e do Senado Federal se associaram ao compromisso de valorizao do Congresso, o que inclua o repdio ao uso corriqueiro de medidas provisrias como iniciativa legal. [5] As demandas dos partidos ancoravam-se na fora institucional do prprio Congresso. Com efeito, como sublinhou Amaury de Souza, o Congresso recebeu poderes considerveis da Constituio de 1988, inclusive a de decidir sobre a estrutura e organizao do prprio Executivo. [6] Referindo-se quele perodo, antes do impeachment, Abranches observa: O governo Collor no se constituiu segundo os moldes do presidencialismo de coalizo, nem loteou politicamente os principais ncleos decisrios do Estado, como o fizeram Tancredo Neves e Jos Sarney. Ao mesmo tempo, como a eleio do presidente se deu fora dos limites partidrios [...] tambm no foi um governo de partidos. O executivo no tem uma base orgnica no Congresso e, por isso mesmo, sofre sistemtica presso para ajustar-se ao padro clientelista. No obstante tem atacado duramente muitas das instituies que viabilizam este padro e, assim, desgostado os setores que o apiam no Congresso (Abranches, 1992, p. 133). A respeito do presidencialismo de coalizo, consultar (Abranches, 1988). [7] Em 27/5/1992, Orestes Qurcia, presidente do PMDB, Tasso Jereissati, presidente do PSDB, e Luiz Incio Lula da Silva, presidente do PT, decidiram formar uma coalizo de oposio para atuar na CPMI. Resolveram tambm convidar Leonel Brizola (Cf. Banco de Dados POLI, evento 036). Em 3/06/1992 reuniram-se novamente e acordaram ao conjunta no Congresso Nacional (Cf. Banco de Dados POLI, evento 010). Embora Brizola resistisse, os parlamentares do PDT agiram na CPI em sintonia com os demais da oposio. Os demais partidos de esquerda eram liderados pelo PT. Deve-se agregar ao ncleo duro formado pelos trs partidos o grupo do senador Jos Sarney que inclua parlamentares do PMDB e PFL. [8] Apenas para deixar claro: referimo-nos s opes de no partilhar o executivo com os partidos polticos governistas e de no formar maioria parlamentar estvel. [9] O insulamento institucional apenas se exacerbou e estendeu no governo Collor. No governo Sarney pelo menos a poltica macro-econmica foi insulada, especialmente os planos de estabilizao. [10] Sobre este processo de transio poltica, consultar, entre outros Sallum Jr. (1995), especialmente os captulos 2, 3 e 4, e Sallum Jr. (2003). Referncias bibliogrficas ABRANCHES, Srgio H. H. de. Presidencialismo de coalizo: o dilema institucional brasileiro. Dados, v. 31, n. 1, 1988. ABRANCHES, Srgio. O Estado. In: JAGUARIBE, Helio (Org.). Sociedade, Estado e Partidos. So Paulo: Paz e Terra, 1992. AVRITZER, Leonardo. O conflito entre a sociedade civil e a sociedade poltica no Brasil psautoritrio: uma anlise do impeachment de Fernando Collor de Mello. In: ROSENN, Keith S. & DOWNES, Richard (Orgs.). Corrupo e reforma poltica no Brasil: o impacto do impeachment de Collor. Rio de Janeiro: Ed. FGV, 2000. LAMOUNIER, Bolvar. Antecedentes, riscos e possibilidades do Governo Collor. In: Id. (Org.). De Geisel a Collor: o balano da transio. So Paulo: IDESP, 1990. LAMOUNIER, Bolvar. Depois da Transio: democracia e eleies no governo Collor. So Paulo: Edies Loyola, 1991. LAMOUNIER, Bolvar. Estrutura institucional e governabilidade na dcada de 1990. In: VELLOSO, Joo Paulo dos Reis (Org.). O Brasil e as reformas polticas. Rio de Janeiro: Jos Olympio Editora, 1992.

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Fonte: Lua Nova & Gramsci e o Brasil.