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EXPLORAO DE LOTERIAS E AUTORIZAO DE SORTEIOS, PELA CAIXA ECONMICA FEDERAL

Milso Nunes Veloso de Andrade

2008

EXPLORAO DE LOTERIAS E AUTORIZAO DE SORTEIOS, PELA CAIXA ECONMICA FEDERAL

MILSO NUNES VELOSO DE ANDRADE


Consultor Legislativo da rea VII Sistema Financeiro, Direito Empresarial, Direito Econmico, Defesa do Consumidor e Finanas em Geral

ABRIL/2008

Milso Nunes Veloso de Andrade

SUMRIO

1 - INTRODUO ...............................................................................................................................................3 2 - COMPETNCIA LEGISLATIVA DA UNIO.......................................................................................4 3. COMPETNCIA EXECUTIVA: EVOLUO NORMATIVA INFRACONSTITUCIONAL.....7 3.1 Explorao oficial de loterias ......................................................................................................................7 3.2 A CEF como detentora da exclusividade de explorao das loterias federais ....................................7 3.3 Autorizao de sorteios................................................................................................................................8 3.4. A CEF como autorizadora de sorteios...................................................................................................10 4 - A NATUREZA JURDICA DA CAIXA ECONMICA FEDERAL (CEF) ...................................12 5 - CONSTITUCIONALIDADE DA ATRIBUIO DE COMPETNCIA, CEF, PARA EXPLORAO DE LOTERIAS E AUTORIZAO DE SORTEIOS ........................................15 5.1 Quanto explorao de loterias ...............................................................................................................15 5.2 Quanto autorizao de sorteios .............................................................................................................16 6 - CONCLUSES ..............................................................................................................................................18 6.1. Concluses sobre a competncia legal da CEF para explorao de loterias ....................................18 6.2. Concluses sobre a competncia legal da CEF na autorizao de sorteios .....................................19 6.3. Concluses sobre aspectos de (in)constitucionalidade ........................................................................19 ANEXO I: DECRETO-LEI N 3.688, DE 3 DE OUTUBRO DE 1941.................................................21 ANEXO II: DECRETO-LEI N 204, DE 27 DE FEVEREIRO DE 1967.............................................22 ANEXO III: DECRETO-LEI N 759, DE 12 DE AGOSTO DE 1969 ..................................................24 ANEXO IV: LEI N 5.768, DE 20 DE DEZEMBRO DE 1971 ...............................................................25

2008 Cmara dos Deputados. Todos os direitos reservados. Este trabalho poder ser reproduzido ou transmitido na ntegra, desde que citados o autor e a Consultoria Legislativa da Cmara dos Deputados. So vedadas a venda, a reproduo parcial e a traduo, sem autorizao prvia por escrito da Cmara dos Deputados. Este trabalho de inteira responsabilidade de seu autor, no representando necessariamente a opinio da Cmara dos Deputados.
Cmara dos Deputados Praa 3 Poderes Consultoria Legislativa Anexo III - Trreo Braslia - DF

Explorao de loterias e autorizao de sorteios, pela Caixa Econmica Federal

Nota Tcnica

Milso Nunes Veloso de Andrade

EXPLORAO DE LOTERIAS E AUTORIZAO DE SORTEIOS, PELA CAIXA ECONMICA FEDERAL

1 - INTRODUO Este trabalho tem por objetivo estudar uma situao complexa do ordenamento jurdico nacional: a atribuio de competncia, Caixa Econmica Federal, para explorar loterias e para autorizar sorteios realizados por empresas em geral (exceto instituies financeiras) e outras entidades da sociedade civil. A questo envolve hierarquia e conflito de normas, sucesso de leis no tempo, inconstitucionalidade de leis distritais em conflito com a competncia legislativa da Unio, derrogao excepcional de normas de direito penal, normas legais federais em dissonncia com normas constitucionais disciplinadoras da administrao pblica indireta e do regime de atuao da empresa pblica na ordem econmica, e conflitos de interesses pblicos e privados. A inao do Estado diante de claras subverses dos modelos jurdicos vigentes e sua lgica subjacente leva ao questionamento sobre o que deve ser mudado: a competncia executiva sobre loterias e sorteios, hoje sob a responsabilidade da Caixa Econmica Federal, ou a prpria Constituio Federal, adaptando o Estado a circunstncias to complexas que parece melhor deixar como est. Uma vez que correlato o assunto e tambm como reflexo instigante a questo que se pe : vale o que est escrito?

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2 - COMPETNCIA LEGISLATIVA DA UNIO A competncia para legislar sobre loterias e sorteios, no Brasil, reservada Unio, por expressa disposio do inciso XX do art. 22 da Constituio Federal de 1998 (in litteris, sistemas de consrcios e sorteios). A regulao da modalidade por outro ente da federao foi rechaada pelo Supremo Tribunal Federal, no julgamento das Aes Diretas de Inconstitucionalidade n 2847-21 e 2948-72. Importante atentar para o voto do Ministro Carlos Ayres Britto, no primeiro julgamento, que destaca vrios aspectos relevantes para a compreenso das questes jurdicas envolvidas no assunto em tela:
(...) Ora, como na Constituio brasileira no h: 1) norma que tenha por contedo a instituio em si de atividade lotrica ou sorteio; 2) norma caracterizadora da explorao de sorteio enquanto espcie de servio pblico; 3) norma excludente dos sorteios como atividade passvel de protagonizao econmica privada como no existe nada disso, repito, a concluso a que chego mesmo esta: impossvel a configurao de antinomia frontal entre as duas tipologias de comando: a infraconstitucional e a constitucional. como falar: se alguma ofensa ao inciso I do art. 22 da Lei Maior do Pas de se detectar na materialidade das leis distritais que se fizeram alvo da ADI sub judice, isto somente poder ocorrer por comparao entre essas leis e a legislao federal que faz da prtica de jogos de azar uma contraveno. Que j uma forma indireta ou reflexa de agresso ao Texto Magno. Equivale a dizer: o desrespeito Constituio dar-se- por

negao de vigncia a diploma federal, certo, mas diploma de ndole simplesmente infraconstitucional. 8. Convm insistir nesta minha mais que tudo respeitosa divergncia ao primeiro calo jurdico de que se valeu o insigne relator do feito para emitir o seu respeitvel decisum, pois fato que ele prprio, relator, funda o seu juzo de inconstitucionalidade no raciocnio de que instituir loteria forma excepcional de derrogao de normas de Direito Penal (...). Mas de que
normas de cunho penal? Seguramente as veiculadas pelo Decreto-Lei federal n 204, de 27 de fevereiro de 1967, cujos arts. 50 e 513 fazem da prtica de jogos de azar uma contraveno.
1 05/08/2004 TRIBUNAL PLENO - AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 2.847-2 DISTRITO FEDERAL - RELATOR : MIN. CARLOS VELLOSO - REQUERENTE(S) : PROCURADOR-GERAL DA REPBLICA - REQUERIDO(A/S) : GOVERNADOR DO DISTRITO FEDERAL - REQUERIDO(A/S) : CMARA LEGISLATIVA DO DISTRITO FEDERAL - EMENTA: CONSTITUCIONAL. LOTERIAS. LEIS 1.176/96, 2.793/2001, 3.130/2003 e 232/92, DO DISTRITO FEDERAL. C.F., ARTIGO 22, I E XX. I. A Legislao sobre loterias da competncia da Unio: C.F., art. 22, I e XX. II. Inconstitucionalidade das Leis Distritais 1.176/96, 2.793/2001, 3.130/2003 e 232/92. III. ADI julgada procedente. 2 03/03/2005 TRIBUNAL PLENO - AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 2.948-7 MATO GROSSO RELATOR : MIN. EROS GRAU - REQUERENTE(S) : PROCURADOR-GERAL DA REPBLICA REQUERIDO(A/S) : GOVERNADOR DO ESTADO DE MATO GROSSO - REQUERIDO(A/S) : ASSEMBLIA LEGISLATIVA DO ESTADO DE MATO GROSSO EMENTA: AO DIREITA DE INCONSTITUCIONALIDADE. 2 DO ARTIGO 62 DA LEI N. 7.156/99 DO ESTADO DO MATO GROSSO. INSTALAO E OPERAO DE MQUINAS ELETRNICAS DO JOGO DE BINGO NAQUELE ESTADOMEMBRO. MATRIA AFETA COMPETNCIA PRIVATIVA DA UNIO. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL. 1. A Constituio do Brasil determina expressamente que compete Unio legislar sobre sistemas de consrcios e sorteios (art. 22, inciso XX). 2. A explorao de loterias constitui ilcito penal. Nos termos do disposto no art. 22, inciso I, da Constituio, lei que opera a migrao dessa atividade do campo da ilicitude para o campo da licitude de competncia privativa da Unio. 3. Pedido de declarao de inconstitucionalidade julgado procedente. 3 H um equvoco na remisso legal. Os arts. 50 e 51, que criminalizam a explorao de jogo de azar e a extrao de loteria sem autorizao legal, so da Lei das Contravenes Penais (Decreto-lei n 3.688, de 3 de outubro de 1941). O Decreto-lei n 204, de 1967, o que descriminaliza a atividade de explorao de loterias pela Unio, em regime de exclusividade e a qualifica como servio pblico no passvel de concesso. Os referidos diplomas legais so transcritos, respectivamente, nos Anexos I e II.

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Da a concluso ora contrabatida: o Distrito Federal excepcionou regra tipificadora de conduta contravencional, cujo carter penal somente comporta legiferao de matriz subjetiva congressual. Jamais distrital, sob pena de inconstitucionalidade por usurpao competencial da Unio. Que vcio formal insanvel. 9. Suponho que tudo fica mais fcil de entendimento se o raciocnio partir da considerao de que, fora das hipteses em que a prpria Constituio criminaliza um dado comportamento, a simples outorga de competncia Unio para legislar sobre Direito penal opera como induvidosa clusula aberta. Isto no sentido de que somente depois que a Unio faz o efetivo uso dessa aptido normante que se tem uma especfica regra de Direito Penal. E enquanto essa regra no se

positiva, a conduta humana resta amparada pela frmula altissonante de que ningum ser obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa seno em virtude de lei (inciso II do art. 5 do Cdigo Supremo).
(...) 13. Nesse tipo de conjectura, o abalroamento da Constituio por uma lei simplesmente infraconstitucional se configuraria por dispensa de qualquer mediao normativa. Ocorreria por forma direta, e a Magna Carta do Pas, somente ela, que permaneceria como parmetro do controle de constitucionalidade do diploma jurdico de menor hierarquia. Sem que o vo do raciocnio hermenutico tivesse que fazer escala em outro campo de pouso que no fosse a Constituio Nacional. E sem que a prpria Ordem Jurdica experimentasse o estonteante vaivm que resultaria, ainda por hiptese, de uma revogao pura e simples da legislao federal que faz da prtica dos jogos de azar uma contraveno. Pois a conseqncia de tal ab-rogao no seria outra seno a instantnea revalidao, a automtica repristinao de todas as questionadas leis do Distrito Federal (com o qu todos os processos de controle de constitucionalidade que se sucedessem no tempo operariam do lado de dentro de leis da Unio, mas sempre do lado de fora da Constituio). (...)15. Encerro esta primeira parte do meu voto, portanto, no claro sentido de proclamar um bice formal instransponvel e que me fora a no conhecer, no ponto, da ao direta sub judice. 16. Passo, agora, a examinar a segunda causa de decidir, j verbalizada no retrospecto do feito. E j antecipo que ela me convence. Convence-me, sim, esta segunda base jurdica do voto que traz a luminosa assinatura do eminente relator Carlos Mrio Velloso, recebendo e em seguida julgando procedente a presente Ao Direta de Inconstitucionalidade. Mas recebendo e julgando procedente a Ao Direta para

declarar a invalidade de todas as leis distritais impugnadas em face da Constituio Federal de 1988, indistintamente, pela considerao de tratar-se de leis de contedo pro-indiviso; quer dizer, diplomas legais que
se desdobram em dispositivos materialmente imbricados, de modo que a derrocada do primeiro deles acarreta a necessria queda dos demais, em processo de mortal efeito domin (o que de pronto afasta a preliminar de inpcia da inicial, esgrimida nas informaes que prestou o Poder Executivo Distrital). E esses diplomas distritais so, confirmativamente, os seguintes: Lei n 232, de 14.01.92; Lei n 1.176, de 29.07.96; Lei n 2.793, de 16.10.2001; e Lei n 3.130, de 16.01.2003, todas elas tidas como expresso de uso transbordante da

capacidade legislativa do Distrito Federal, porquanto veiculadoras de regramento que s Unio foi outorgado: legislar sobre sorteios.
17. Com efeito, os dispositivos das quatro leis objeto da presente argio de inconstitucionalidade ornam-se de compleio normativa quanto matria central e aos temas laterais que lhes animam os imbricados relatos. Mais que autorizar a instituio de vrias modalidades de jogo de resultado aleatrio (seis, ao todo), mediante paga por parte dos eventuais apostadores, elas normatizam os assuntos que lhes servem de substrato
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ftico: nome e caractersticas de cada sorteio; mensagens sociais por ele necessariamente aportadas; possibilidade de concesso ou permisso iniciativa privada, observado o devido processo licitatrio; obrigao do envio de relatrio trimestral Cmara Legislativa do Distrito Federal; tipos de arregimentao de mo-de-obra a priorizar na operacionalizao dos sorteios, etc., alm de transferir para a Chefia do Poder Executivo Distrital a complementar regulao do que nelas se contm. Por via de inferncia, cuida-

se de atos legislativos que emitem comandos genricos, impessoais e abstratos, com o qu assumem a compostura de leis em sentido material. E o fato que assim dispor abstrata, impessoal e genericamente sobre jogos cujo resultado s depende da sorte, ora exclusiva ora preponderantemente, aptido que a Magna Carta de 1988 embutiu na competncia privativa da Unio. Da o nome sorteio
que substantivo masculino derivado do feminino sorte , a significar atividade ou acontecimento que depende da fortuna, do acaso, fado ou ao do destino - que se l na parte final do inciso XX do art. 22 da Constituio de 1988, in verbis: Art. 22. Compete privativamente Unio legislar sobre: I (...) ...XX sistemas de consrcios e sorteios. (grifamos)

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3. COMPETNCIA EXECUTIVA: EVOLUO NORMATIVA INFRACONSTITUCIONAL

3.1 Explorao oficial de loterias

A regulao do segmento de loterias, vigente no Brasil, a realizada pelo Decreto-Lei n 204, de 27 de fevereiro de 19674, que estabeleceu, entre outras disposies, que:
Art. 1 A explorao de loteria, como derrogao excepcional das

normas do Direito Penal, constitui servio pblico exclusivo da Unio no suscetvel de concesso e s ser permitida nos termos do presente Decreto-lei.

Os concursos de prognsticos foram acrescentados, como modalidade da Loteria Federal, pela Lei n 6.717, de 12 de novembro de 1979:
Art. 1 A Caixa Econmica Federal fica autorizada a realizar, como modalidade da Loteria Federal regida pelo Decreto-lei n 204, de 27 de fevereiro de 1967,

concurso de prognsticos sobre o resultado de sorteios de nmeros, promovido em datas prefixadas, com distribuio de prmios mediante rateio. (...) Art. 3 O concurso de prognsticos de que trata esta Lei ser regulado em ato do Ministro de Estado da Fazenda, que dispor obrigatoriamente sobre a realizao do concurso, a fixao dos prmios, o valor unitrio das apostas, bem como sobre o limite das despesas com o custeio e a manuteno do servio. (grifos nossos)
3.2 A CEF como detentora da exclusividade de explorao das loterias federais

A atual Carta Magna recepcionou, a priori, com base no Princpio da Presuno de Constitucionalidade - ausentes normas constitucionais dispondo em contrrio e, tambm, declarao de inconstitucionalidade -, as disposies legais que asseguraram CEF a exclusividade da explorao das loterias federais, tendo por fundamento objetivo o diploma legal de sua criao - Decreto-lei n 759, de 12 de agosto de 1969, que Autoriza o Poder Executivo a constituir a emprsa pblica Caixa Econmica Federal e d outras providncias 5:
Art. 1 Fica o Poder Executivo autorizado a constituir a Caixa Econmica Federal CEF, instituio financeira sob a forma de emprsa pblica, dotada de personalidade jurdica de direito privado, com patrimnio prprio e autonomia administrativa, vinculada ao Ministrio da Fazenda. (...) Art. 2 A CEF ter por finalidade:

a) explorar, com exclusividade, os servios da Loteria Federal do Brasil e da Loteria Esportiva Federal nos trmos da legislao pertinente;6
4
5

Ver Anexo II. Ver Anexo III. 6 Segundo a Associao Brasileira de Loterias Estaduais (ABLE), em nota publicada em 29/11/2006, sob o ttulo Captulo das Loterias Estaduais do Relatrio Final da CPI dos Bingos, Nos termos da legislao federal vigente, os Estados e o Distrito Federal somente podem explorar os produtos lotricos que j exploravam quando da edio do Decreto-Lei n 204,

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b) prestar servios que se adaptem sua estrutura de natureza financeira, delegados pelo Govrno Federal ou por convnio com outras entidades ou emprsas. (...) Art. 6 Como instituio integrante do Sistema Financeiro Nacional, a CEF estar sujeita s normas gerais, s decises e a disciplina normativa estabelecida pelo Conselho Monetrio Nacional e fiscalizao do Banco Central do Brasil. (grifamos) 3.3 Autorizao de sorteios

Em consonncia com essa competncia, deduz-se que a atual Carta Magna tambm recepcionou as seguintes disposies legais relativas Lei n 5.768, de 20 de dezembro de 1971, que Altera a legislao sobre distribuio gratuita de prmios, mediante sorteio, valebrinde ou concurso, a ttulo de propaganda, estabelece normas de proteo poupana popular, e d outras providncias7:
CAPTULO I Da Distribuio Gratuita de Prmios Art. 1 A distribuio gratuita de prmios a ttulo de propaganda quando efetuada mediante sorteio, vale-brinde, concurso ou operao assemelhada, depender de prvia autorizao do Ministrio da Fazenda, nos termos desta lei e de seu regulamento. ----------------------------------------------------------------------------------------LEI N 7.291, DE 19 DE DEZEMBRO DE 1984. Dispe sobre as atividades da eqideocultura no Pas, e d outras providncias. (...) CAPTULO VI - Dos "Sweepstakes" e outras Modalidades de Loterias Art. 14 - As entidades promotoras de corridas de cavalos com explorao de apostas podero ser autorizadas pelo Ministrio da Fazenda a extrair "sweepstakes" e outras modalidades de loteria, satisfeitas as exigncias estipuladas pela Secretaria da Receita Federal, quanto aos Planos de Sorteios. Pargrafo nico. Os Regulamentos dos Planos de Sorteios de modalidades de jogos lotricos, abrangendo corridas de cavalos no includas no movimento geral de apostas dos hipdromos, devero dispor sobre o percentual devido Comisso Coordenadora da Criao do Cavalo Nacional - CCCCN. (grifamos)

Essas competncias do Ministrio da Fazenda foram, em 1996, transferidas para o Ministrio da Justia, como abaixo descrito:
No perodo de 12.08.96 a 29/06/2000, passou tambm para a competncia do Ministrio da Justia, atravs de sua Inspetoria Regional, exercer as seguintes funes antes atribudas ao Ministrio da Fazenda, que as
exercia atravs das Delegacias da Receita Federal: a) todas aquelas previstas na Lei n 5768/71, que trata da distribuio gratuita de prmios, para fins de propaganda, bem como das vrias formas de captao antecipada de poupana popular, arroladas nos incisos II V do art.7 da referida Lei 5768/71, excepcionando-se as operaes de consrcio, fundos mtuos e outras formas associativas assemelhadas (inciso I, do art.7 da Lei n 5768/71), que so da competncia do Banco Central do Brasil, de acordo com o
de 1967, ainda assim limitadas suas emisses s quantidades de bilhetes e sries em vigor naquela data. Disponvel em : http://www.able.org.br/noti.php?ArtID=18. Extrado em : 20/3/2007. 7 Ver Anexo IV.

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art. 33 da Lei n 8177/91; b) as previstas no art.14 da Lei n 7291/84, que dispe sobre atividades de eqideocultura; e c) as previstas nos Decretos-Lei ns 6259/44 e 204/67, que tratam sobre a explorao dos servios de loterias (Portarias Interministeriais ns 45/96, 106/96 e 186/96).8 (grifamos)

Voltaram, depois, esfera do Ministrio da Fazenda:


(...) a partir de 30/06/2000, a competncia atribuda ao Ministrio da Justia relativa a prmios e sorteios VOLTOU A SER ATRIBUDA AO MINISTRIO DA FAZENDA, conforme art. 20 da Medida Provisria n 2.049-20, de 29 de junho de 2000, mantido pelas seguintes (MP ns 2.049-21, de 28/07/2000; 2.049-22, de 28/08/2000; 2.049-23, de 27/09/2000; 2.049-24, de 26/10/2000; 2.049-25, de 23/11/2000; 2.049-26, de 21/12/2000; 2.123-27, de 27/12/2000; 2.123-28, de 26/01/2001; 2.123-29, de 23/02/2001; 2.123-30, de 27/03/2001; 2.143-31, de 02/04/2001; 2.143-32, de 02/05/2001; 2.134-33, de 31/05/2001;2.143-34, de 28/06/2001; 2.134-35, de 27/07/2001; 2.143-36, de 24/08/2001 e 2.216-37, de 31/08/2001).9 -----------------------------------------------------------------------------------------

MEDIDA PROVISRIA No 2.049-20, DE 29 DE JUNHO DE 2000


Reeditada pela MPV n 2.049-21, de 2000 Altera dispositivos da Lei no 9.649, de 27 de maio de 1998, que dispe sobre a organizao da Presidncia da Repblica e dos Ministrios, e d outras providncias. Art. 1o A Lei no 9.649, de 27 de maio de 1998, passa a vigorar com as seguintes alteraes: (...) Art. 20. Ressalvadas as competncias do Conselho Monetrio Nacional, ficam transferidas para o Ministrio da Fazenda as estabelecidas na Lei no 5.768, de 20 de dezembro de 1971, no art. 14 da Lei no 7.291, de 19 de dezembro de 1984, e nos Decretos-Leis nos 6.259, de 10 de fevereiro de 1944, e 204, de 27 de fevereiro de 1967, atribudas ao Ministrio da Justia. 1o No perodo de sessenta dias, contados a partir de 30 de junho de 2000, as autorizaes de que tratam a Lei no 5.768, de 1971, e o art. 14 da Lei no 7.291, de 1984, sero concedidas a ttulo precrio. 2o Os processos atualmente em andamento sero remetidos ao Ministrio da Fazenda, para anlise e deciso, com restituio integral dos prazos assinalados para os interessados.

Com base nesses dispositivos, o Ministro da Fazenda Interino baixou portaria delegando a competncia para anlise e deciso dos pedidos de autorizao para realizao dos sorteios Secretaria de Acompanhamento Econmico, constituindo Grupo de Trabalho com a participao de empregados da Caixa Econmica Federal:

8 Disponvel em : http://www.mp.sp.gov.br/pls/portal/docs/PAGE/CAO_CONSUMIDOR/ENDERE%C3 %87OS%20%C3%9ATEIS/SDE.HTM. Acesso em : 10/5/2007. 9 NOTA: Anteriormente, as Portarias Interministeriais ns 45, de 05/03/1996; 106, de 14/03/1996, e 186, de 12/06/1996, baixadas pelos Ministrios da Fazenda e da Justia, dispunham que: ... sero transferidas para o Ministrio da Justia as competncias atribudas ao Ministrio da Fazenda pela Lei 5.768, de 20/12/1971, pelo art. 14 da Lei n 7.291, de 19/12/1984, e pelos Decretos-Leis ns. 6.259, de 10/02/1944, e 204, de 27/02/67, ressalvadas as do Conselho Monetrio Nacional. Estas portarias foram baixadas com fundamento no art. 18, inciso V, alnea b da Medida Provisria n 1.302, de 09/02/1996 e MPs 1.498-19, sendo convertidas na Lei n 9.649, de 27/05/1998, que, em seu art. 18, determina: Art.18. So transferidas as competncias: ..... V - para o Ministrio da Justia: .... b) atribudas ao Ministrio da Fazenda pela Lei n 5.768, de 20 de dezembro de 1971, pelo art. 14 da Lei n 7.291, de 19 de dezembro de 1984, e nos Decretos-Leis ns 6.259, de 10 de fevereiro de 1944, e 204, de 27 de fevereiro de 1967, nos termos e condies fixados em ato conjunto dos respectivos Ministros de Estado, ressalvadas as do Conselho Monetrio Nacional. (Idem.)

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Ministrio da Fazenda - Gabinete do Ministro PORTARIA N 201, DE 5 DE JULHO DE 2000 (D.O.U., 06/07/2000)
O Ministro de Estado da Fazenda, Interino, no uso das atribuies que lhe conferem o art. 87, inciso II da Constituio, e os arts. II e 12 do Decreto-lei n 200, de 25 de fevereiro de 1967, e, considerando o disposto no art. 20 da Medida Provisria n 2.04920, de 29 de junho de 2000, resolve: Art. 1 Fica atribuda Secretaria de Acompanhamento Econmico, deste Ministrio, a competncia para analisar e decidir sobre as autorizaes de que tratam a Lei n 5.768 de 20 de dezembro de 1971, o art. 14, da Lei n 7.291, de 19 de dezembro de 1984, e os Decretos-lei n 6.259, de 10 de fevereiro de 1944, e 204, de 27 de fevereiro de 1967. Art. 2 Fica institudo, no mbito da Secretaria de Acompanhamento

Econmico, Grupo de Trabalho, composto de servidores do Ministrio da Justia, Ministrio da Fazenda e Caixa Econmica Federal, de acordo com a relao a seguir, que se incumbir da anlise dos processos em
andamento e dos que forem ou tenham sido protocolados a partir da publicao da Medida Provisria n 2.049-20, de 29 de junho de 2000: (...) Pargrafo nico. Caber ao Secretrio de Acompanhamento Econmico decidir sobre as autorizaes. (grifamos)

O Secretrio de Acompanhamento Econmico, por seu turno, baixou, em seguida, portaria disciplinando, especificamente, a realizao de sorteios por instituies filantrpicas:
SECRETARIA DE ACOMPANHAMENTO ECONMICO PORTARIA N. 88, DE 28 DE SETEMBRO DE 2000
O SECRETRIO DE ACOMPANHAMENTO ECONMICO, no uso das atribuies que lhe confere o art. 20 da Medida Provisria no 2.049-22, de 28 de agosto de 2000, combinado com o pargrafo nico do art. 2 da Portaria MF no 201, de 5 de julho de 2000, resolve: Art. 1 A realizao de sorteio, por instituies que se dedicam a

atividades filantrpicas, estar condicionada a emisso de autorizao especfica por parte do Ministrio da Fazenda, na forma desta Portaria, e
seus anexos. (...) Art. 3 O pedido de autorizao dever ser dirigido ao Secretrio de Acompanhamento Econmico, por meio de requerimento a ser protocolado na Secretaria de Acompanhamento Econmico (SEAE/MF), no prazo mnimo de trinta e mximo de cento e oitenta dias, antes da data de realizao do sorteio. (...) Art. 4 O pedido de autorizao correspondente realizao de

sorteios deve ser formulado SEAE/MF, por intermdio da Caixa Econmica Federal, contendo a indicao do nome da requerente, endereo completo
e nmero de inscrio no Cadastro Nacional de Pessoas Jurdicas - CNPJ/MF. (grifamos) 3.4. A CEF como autorizadora de sorteios

O texto legal atualmente vigente, em relao a essa retomada de competncia ao mbito do Ministrio da Fazenda, o estabelecido pela seguinte medida provisria, com fora de lei:

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MEDIDA PROVISRIA No 2.216-37, DE 31 DE AGOSTO DE 2001


Altera dispositivos da Lei no 9.649, de 27 de maio de 1998, que dispe sobre a organizao da Presidncia da Repblica e dos Ministrios, e d outras providncias. Art. 1o A Lei no 9.649, de 27 de maio de 1998, passa a vigorar com as seguintes alteraes: (...) "Art. 18-B. Ressalvadas as competncias do Conselho Monetrio Nacional, ficam

transferidas para o Ministrio da Fazenda as estabelecidas na Lei no 5.768, de 20 de dezembro de 1971, no art. 14 da Lei no 7.291, de 19 de dezembro de 1984, e nos Decretos-Leis nos 6.259, de 10 de fevereiro de 194410, e
204, de 27 de fevereiro de 196711, atribudas ao Ministrio da Justia. 1o A operacionalizao, a emisso das autorizaes e a fiscalizao

das atividades de que trata a Lei no 5.768, de 1971, ficam a cargo da Caixa Econmica Federal, salvo nos casos previstos no 2o deste artigo.
2o Os pedidos de autorizao para a prtica dos atos a que se refere

a Lei mencionada no 1o deste artigo, em que a Caixa Econmica Federal ou qualquer outra instituio financeira seja parte interessada, sero analisados e decididos pela Secretaria de Acompanhamento Econmico do Ministrio da Fazenda.
3o As autorizaes sero concedidas a ttulo precrio e por evento promocional, que no poder exceder o prazo de doze meses." (NR) (grifamos)

Pela redao dada ao art. 18-B, acrescentado Lei n 9.649, de 27 de maio de 1998, evidencia-se que: (a) a operacionalizao, a emisso das autorizaes e a fiscalizao das atividades de que trata a Lei n 5.768, de 1971, ficam a cargo da Caixa Econmica Federal; (b) dessa competncia, ficam ressalvados os casos em que a Caixa Econmica Federal ou qualquer outra instituio financeira seja parte interessada, cuja anlise e deciso continuar sob a responsabilidade da Secretaria de Acompanhamento Econmico do Ministrio da Fazenda.

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Dispe sbre o servio de loterias, e d outras providncias. Dispe sbre a explorao de loterias e d outras providncias.

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4 - A NATUREZA JURDICA DA CAIXA ECONMICA FEDERAL (CEF) O registro histrico encontrado na pgina dessa empresa pblica da administrao indireta federal, na internet, nos d uma viso de como ocorreu sua evoluo e crescimento, ampliando paulatinamente a imensa gama de servios por ela prestados:
O dia 12 de janeiro de 1861 marcou o incio da histria da CAIXA e de seu compromisso com o povo brasileiro. Foi nesse dia que Dom Pedro II assinou o Decreto n 2.723, dando origem Caixa Econmica e Monte de Socorro. Criada com o propsito de incentivar a poupana e de conceder emprstimos sob penhor, a instituio veio combater outras que agiam no mercado, mas que no ofereciam garantias srias aos depositantes ou que cobravam juros excessivos dos devedores. A experincia acumulada desde ento permitiu que em 1931 a CAIXA inaugurasse operaes de emprstimo em consignao para pessoas fsicas. E que, em 1934, por determinao do governo federal, assumisse a exclusividade dos emprstimos sob penhor, com a conseqente extino das casas de prego operadas por particulares. (...) Em 1931, comeou a operar a carteira hipotecria para a aquisio de bens imveis. Cinqenta e cinco anos mais tarde, incorporou o Banco Nacional de Habitao (BNH), assumindo definitivamente a condio de maior agente nacional de financiamento da casa prpria e de importante financiadora do desenvolvimento urbano, especialmente do saneamento bsico. Tambm em 1986, a CAIXA incorporou o papel de agente operador do Fundo de Garantia do Tempo de Servio (FGTS), antes gerido pelo BNH. Trs anos depois, passou a centralizar todas as contas recolhedoras do FGTS existentes na rede bancria e a administrar a arrecadao desse fundo e o pagamento dos valores aos trabalhadores. Desde sua criao, a CAIXA estabeleceu estreitas relaes com a populao, assistindo suas necessidades imediatas por meio de poupana, emprstimos, FGTS, PIS, segurodesemprego, crdito educativo, financiamento habitacional e transferncia de benefcios sociais. Tambm alimentou sonhos de riqueza e de uma vida melhor com as Loterias Federais, das quais detm o monoplio desde 1961. Ao longo de sua histria, a CAIXA cresceu e se desenvolveu, diversificando sua misso e ampliando sua rea de atuao. Hoje, ela atende correntistas, trabalhadores, beneficirios de programas sociais e apostadores.12

A autorizao para a atividade como instituio financeira disciplinada, atualmente, pelo Regulamento anexo Resoluo n 3.040, de 28 de novembro de 2002, do Banco Central do Brasil, que divulgou Deciso do Conselho Monetrio Nacional, tomada na forma do art. 9 da Lei n 4.595, de 31 de dezembro de 1964. Esta lei Dispe sobre a Poltica e as Instituies Monetrias, Bancrias e Creditcias, Cria o Conselho Monetrio Nacional e d outras providncias. Seus arts. 17 e 18 rezam o seguinte:
Art. 17. Consideram-se instituies financeiras, para os efeitos da

legislao em vigor, as pessoas jurdicas pblicas ou privadas, que tenham como atividade principal ou acessria a coleta, intermediao ou aplicao de recursos financeiros prprios ou de terceiros, em moeda nacional ou estrangeira, e a custdia de valor de propriedade de terceiros.

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Disponvel em : http://www.caixa.gov.br/acaixa/historia_missao.asp. Extrado em : 20/3/2007.

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(...) Art. 18. As instituies financeiras somente podero funcionar no Pas mediante prvia autorizao do Banco Central da Repblica do Brasil ou decreto do Poder Executivo, quando forem estrangeiras. 1 Alm dos estabelecimentos bancrios oficiais ou privados, (...), das caixas econmicas e (...), tambm se subordinam s disposies e disciplina desta lei no que for aplicvel, (...), as sociedades que efetuam distribuio de prmios em imveis, mercadorias ou dinheiro, mediante sorteio de ttulos de sua emisso ou por qualquer forma, e (...). (grifos nossos)

Esto sujeitos a apreciao, pelo Banco Central do Brasil (BACEN), os pedidos de autorizao das seguintes espcies de instituies financeiras: bancos mltiplos, comerciais, de investimento, de desenvolvimento; caixas econmicas; sociedades de crdito, financiamento e investimento; sociedades de crdito imobilirio; companhias hipotecrias; agncias de fomento; sociedades de arrendamento mercantil; sociedades corretoras ou distribuidoras de ttulos e valores mobilirios; sociedades corretoras de cmbio; associaes de poupana e emprstimo; cooperativas de crdito; sociedades de capitalizao; sociedades de crdito ao microempreendedor; bolsas de valores ou mercadorias e futuros; representaes de instituies financeiras estrangeiras; agentes autnomos de investimento. Integram o sistema financeiro nacional os seguintes rgos, entidades e instituies, pblicas e privadas13:
rgos normativos Entidades supervisoras Instituies Banco Central do financeiras Brasil - Bacen captadoras de depsitos vista Bancos de Cmbio Demais instituies financeiras Outros intermedirios financeiros e administradores de recursos de terceiros Operadores

Conselho Monetrio Nacional CMN

Comisso de Bolsas de mercadorias Bolsas de Valores e futuros valores Mobilirios - CVM Conselho Nacional de Superintendncia Entidades abertas Sociedades Sociedades de Seguros Privados de Seguros IRB-Brasil Resseguros de previdncia seguradoras capitalizao CNSP Privados - Susep complementar Secretaria de Conselho de Gesto da Entidades fechadas de previdncia complementar Previdncia Previdncia Complementar (fundos de penso) Complementar - CGPC SPC

A CEF enquadra-se no grupo das instituies financeiras captadoras de depsitos vista, composto por: bancos mltiplos, bancos comerciais, Caixa Econmica Federal e cooperativas de crdito. Destaca o Banco Central que:
A Caixa Econmica Federal (...) est regulada pelo Decreto-Lei 759, de 12 de agosto de 1969, como empresa pblica vinculada ao Ministrio da Fazenda. Trata-se de instituio assemelhada aos bancos comerciais, podendo captar depsitos vista, realizar operaes ativas e efetuar prestao de servios. Uma caracterstica distintiva da Caixa que ela prioriza a concesso de emprstimos e financiamentos a programas e projetos nas reas de assistncia social, sade, educao, trabalho, transportes urbanos e esporte. Pode operar
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Disponvel em : http://www.bcb.gov.br/?SFNCOMP. Extrado em : 20/3/2007.

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com crdito direto ao consumidor, financiando bens de consumo durveis, emprestar sob garantia de penhor industrial e cauo de ttulos, bem como tem o monoplio do emprstimo sob penhor de bens pessoais e sob consignao e tem o monoplio da venda de bilhetes de loteria federal. Alm de centralizar o recolhimento e posterior aplicao de todos os recursos oriundos do Fundo de Garantia do Tempo de Servio (FGTS), integra o Sistema Brasileiro de Poupana e Emprstimo (SBPE) e o Sistema Financeiro da Habitao (SFH). 14 (grifos nossos)

Os arts. 22 a 24 da Lei n 4.595 estabelecem, em relao s Caixas Econmicas integrantes da Administrao Pblica Indireta, o seguinte:
Art. 22. As instituies financeiras pblicas so rgos auxiliares da execuo da poltica de crdito do Governo Federal. 1 O Conselho Monetrio Nacional regular as atividades,

capacidade e modalidade operacionais das instituies financeiras pblicas federais, que devero submeter aprovao daquele rgo, com a prioridade
por ele prescrita, seus programas de recursos e aplicaes, de forma que se ajustem poltica de crdito do Governo Federal. (...) 3 A atuao das instituies financeiras pblicas ser coordenada nos termos do art. 4 desta lei.15 (...) Art. 24. As instituies financeiras pblicas no federais ficam sujeitas s disposies relativas s instituies financeiras privadas, assegurada a forma de constituio das existentes na data da publicao desta lei. Pargrafo nico. As Caixas Econmicas Estaduais equiparam-se, no que

couber, s Caixas Econmicas Federais, para os efeitos da legislao em vigor, estando isentas do recolhimento a que se refere o art. 4, inciso XIV, e
taxa de fiscalizao, mencionada no art. 16, desta lei. (grifos nossos)

14 15

Disponvel em : http://www.bcb.gov.br/pre/composicao/ifcdv.asp. Extrado em : 20/3/2007. Art. 4 Compete ao Conselho Monetrio Nacional, segundo diretrizes estabelecidas pelo Presidente da Repblica: (...).

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5 - CONSTITUCIONALIDADE DA ATRIBUIO DE COMPETNCIA, CEF, PARA EXPLORAO DE LOTERIAS E AUTORIZAO DE SORTEIOS

5.1 Quanto explorao de loterias

De incio, causa espanto que uma atividade definida como ilcita explorao de jogos de azar e loterias - seja objeto de norma permissiva da atividade, por parte da administrao pblica, tendo por fundamento derrogao excepcional das normas de direito penal. Ora, ainda que no se identifique uma contrariedade ao texto constitucional, de se concluir pela falta de juridicidade e de coerncia em relao ao ordenamento jurdico ptrio. Como pode uma atividade ser tipificada como crime, se exercida por particular, e, simultaneamente, tida por lcita, legtima, constitucional, se praticada pelo Poder Pblico? Salvo melhor juzo, estamos, h muitos anos, diante de uma grave ofensa ao Princpio da Igualdade, em relao iniciativa privada. Tal tratamento discriminatrio, a nosso ver, s poderia ser realizado por norma de estatura constitucional. A prpria Repblica tem por um dos fundamentos a livre iniciativa (CF art. 1, IV, b, segunda parte). O argumento de que a lei pode regular o exerccio de atividade empresarial ou profissional no se sustenta, diante da falta de reserva constitucional de exclusividade ou monoplio das loterias. Deste ponto de vista, o Princpio da Legalidade (art. 5, II) deve ceder ao Princpio da Supremacia da Constituio. Tambm no colabora para a pacfica compreenso da existncia de constitucionalidade, no atual sistema que regra a explorao de loterias, a alegao de que se trataria, a atividade, de servio pblico. 16 Ainda que o fosse, no h explicitao, na Lei Maior, reservando a competncia, para sua prestao, Unio, mas apenas a competncia legislativa desta em relao a loterias e sorteios. Por outro lado, ainda que se superassem essas objees, assombra que a explorao de loterias seja feita por uma empresa pblica a Caixa Econmica Federal. Apesar de haver autorizao legal explcita presumidamente constitucional, at deciso judicial em contrrio -, avulta observar que o Ttulo VII (Da Ordem Econmica e Financeira) da Constituio Federal claro em relao aos seguintes postulados: (a) a ordem econmica funda-se na livre iniciativa (art. 170, caput); (b) a explorao de atividade econmica diretamente pelo Estado (e por suas empresas) s ser permitida nos casos ressalvados pela Constituio (que no o caso) e quando necessria aos imperativos da segurana nacional ou a relevante interesse

16 Talvez, o servio de arrecadao e destinao de recursos para fins sociais: apoio educao, aos esportes, cultura etc. Isto, porm, pode ser feito por meio de impostos incidentes sobre a atividade privada, pela cobrana de tarifas associadas autorizao de explorao dos servios ou outros instrumentos do sistema tributrio nacional.

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coletivo, conforme definidos em lei.17 Note-se que o art. 22, XX, da Constituio atribui competncia legislativa privativa Unio sobre loterias e sorteios, como j foi visto, porm o art. 21, que trata das competncias executivas da Unio, no faz, nos incisos indicativos dos servios pblicos (X , XI, XII, XV, XXII, XXIII e XXIV), qualquer aluso a essas atividades. Em relao delimitao da atividade econmica do Estado, como referncia geral de anlise, deve-se destacar, no art. 173 da Constituio, que: (a) falta a aprovao da lei prevista no 1, que prev o estatuto jurdico da empresa pblica e de suas subsidirias, que deve dispor, entre outros aspectos, sobre a funo social e formas de fiscalizao pelo Estado e pela sociedade, assim como regulamentar as relaes entre aquela e este; (b) importante parametrizar ou, ao menos, estabelecer diretrizes, na lei, em relao ao disposto no 4, com vistas represso do abuso do poder econmico por parte das estatais.

5.2 Quanto autorizao de sorteios

Em relao autorizao de sorteios, alm dos comentrios acima, no se pode desconhecer que o s-fato de a CEF realizar a extrao de loterias no significa que ser utilizada a mesma experincia operacional, ainda que a atividade de sorteios guarde afinidade e semelhanas. Isso se comprova, de imediato, pelo fato de que apenas h seis anos a atribuio foi determinada estatal, tendo por dcadas vagueado entre o Ministrio da Fazenda e o Ministrio da Justia, mas sempre no mbito da administrao direta. Ocorre tambm que se trata de atividade precpua de poder de polcia: verificao do atendimento de requisitos legais, credenciamento, autorizao e fiscalizao da regularidade dos sorteios. Isto, como cedio e da natureza prpria da organizao do aparelho estatal, atividade da administrao direta ou autrquica e no se caracteriza como explorao direta de atividade econmica, esta, sim, inerente de empresa pblica e sociedade de economia mista. Nesse sentido, o art. 174 da Constituio tambm nos d um referencial til, ao estabelecer que o Estado, ao atuar Como agente normativo e regulador da atividade econmica, exercer, na forma da lei, as funes de fiscalizao, incentivo e planejamento, sendo este determinante para o setor pblico e indicativo para o setor privado. O servio de autorizao de sorteios insere-se nas funes de fiscalizao da atividade econmica. Do ponto de vista da racionalidade administrativa, parece incongruente a criao de estrutura dplice para realizao de tarefas idnticas, a saber, que a CEF atue no controle e autorizao de sorteios em geral, ficando impedida de faz-lo em relao aos processos em que ela ou outra instituio financeira seja interessada. Ora, muito mais lgico que a Secretaria de Acompanhamento Econmico do Ministrio da Fazenda fique
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De fato, o art. 1 do Decreto-lei n 204, de 1967, estabelece a qualificao formal de servio pblico exclusivo da Unio para o servio de loterias.

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encarregada de todos os processos. Na verdade, o fato de um interessado em autorizao de sorteio no ser instituio financeira no significa que a CEF, como pessoa jurdica de direito privado, estaria isenta de interesses no mundo corporativo, at mesmo em virtude da existncia de grupos empresariais de natureza comercial que contam com bancos e financeiras em seus conglomerados.

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6 - CONCLUSES
6.1. Concluses sobre a competncia legal da CEF para explorao de loterias

A CEF instituio criada por lei federal, que lhe atribuiu competncias para a prestao de servios bancrios, sob a superviso do Banco Central do Brasil e atendendo as normas baixadas pelo Conselho Monetrio Nacional, alm da legislao aplicvel s instituies integrantes do Sistema Financeiro Nacional. O mesmo diploma legal concedeu CEF, diretamente, a exclusividade para explorao das loterias federais18, em todo o territrio nacional, entre outros servios, como monoplio de penhores civis e tambm aqueles que se adaptem a sua estrutura de natureza financeira, delegados pelo Governo Federal ou por convnio (...). A legislao que disciplina as loterias define - a nosso ver, paradoxalmente - a explorao de loterias como servio pblico e, simultaneamente, como derrogao excepcional de normas de direito penal. No exerccio de sua competncia legal, a CEF pode delegar a comercializao, por terceiros, de bilhetes lotricos e formas assemelhadas, que permitam a participao nos concursos que promove, e a contratao de servios ou aquisio de bens destinados instrumentalizao e operao da atividade principal19. O credenciamento de revendedores (art. 21 do Decreto-Lei n 204, de 1967) deve obedecer ao disposto no art. 175, caput 20, da Constituio Federal, mas a realizao dos sorteios deve ser feita diretamente pela CEF, no podendo ser delegada, consoante o disposto no art. 13 do decreto-lei acima referido. O regime de permisso aplicvel obedece ao disposto na Lei n 8.987, de 13 de fevereiro de 1995, com especial ateno para o disposto nos arts. 1 e 14, que exigem a aplicao da legislao prpria de licitao e contratos da administrao pblica. A CEF est obrigada, assim, observncia da Lei n 8.666, de 21 de junho de 1993, por fora do disposto em seus arts. 1, pargrafo nico, e 6, XI, por ser empresa pblica e integrante da administrao indireta da Unio. O art. 119 do estatuto das licitaes atribui competncia s empresas estatais para editar regulamento prprio, desde que devidamente aprovado pela autoridade superior a que se vincula (Ministro de Estado da Fazenda) e publicado na imprensa oficial (sujeito, porm, o texto, s disposies da referida lei).

18 Como j referido, o direito de os Estados explorarem loterias ficou adstrito posio que detinham quando da vigncia do Decreto-lei n 204, de 27 de fevereiro de 1967. 19 Ver importantes desdobramentos disto no Anexo II. 20 Art. 175. Incumbe ao Poder Pblico, na forma da lei, diretamente ou sob o regime de concesso ou permisso, sempre atravs de licitao, a prestao de servios pblicos.

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6.2. Concluses sobre a competncia legal da CEF na autorizao de sorteios

Deve-se novamente observar que o diploma legal que criou a CEF concedeu-lhe competncia para prestar servios que se adaptem sua estrutura de natureza financeira, delegados pelo Governo Federal ou por convnio com outras entidades ou empresas. A legislao que disciplina os sorteios estabelece a obrigatoriedade de prvia autorizao do Ministrio da Fazenda, para a realizao de operaes do tipo distribuio gratuita de prmios a ttulo de propaganda quando efetuada mediante sorteio, vale-brinde, concurso ou assemelhadas. Idntica autorizao requerida, tambm, quando se pretenda que o sorteio, na distribuio gratuita de prmios a ttulo de propaganda, seja excludo da obrigatoriedade de processamento com base nos resultados da extrao da Loteria Federal, nas condies que a lei especifica. Idem, ainda, para a realizao de propaganda comercial, com distribuio gratuita de prmios vinculada a sorteio, quando a promoo for realizada diretamente por pessoa jurdica de direito pblico, nos limites de sua jurisdio, como meio auxiliar de fiscalizao ou arrecadao de tributos de sua competncia. Estas trs ltimas competncias foram delegadas, por portaria do Ministro da Fazenda, Secretaria de Acompanhamento Econmico. Com fundamento na Medida Provisria n 2.216-37, de 31 de agosto de 2001, as competncias encontram-se hoje transferidas para a Caixa Econmica Federal, exceto nos casos em que seja ela a interessada ou outra instituio financeira, casos em que as competncias sero exercidas pela Secretaria de Acompanhamento Econmico do Ministrio da Fazenda. Portanto, no exerccio de competncia legalmente atribuda, e exclusivamente nesse plano, no h reparos a fazer, em termos formais, quanto ao exerccio, pela Caixa Econmica, da outorga de autorizao, a terceiros, que no instituies financeiras, para a realizao de sorteios, nos termos da Lei n 5.768, de 20 de dezembro de 1971. A possvel exceo repousa na lgica de organizao do aparelho do Estado.
6.3. Concluses sobre aspectos de (in)constitucionalidade

No se vislumbra, em princpio, vcio ou inconstitucionalidade formal na atribuio, a instituio financeira da administrao indireta federal (empresa pblica), de competncias para explorao de loterias e autorizao de sorteios, estabelecidas no mbito da competncia legislativa da Unio, tendo a lei reservado o seu exerccio, inicialmente, a rgos da administrao direta e, depois, a entidade da administrao indireta federal. A inconstitucionalidade material dos diplomas infraconstitucionais e das normas administrativas que atribuem competncias executivas CEF, no campo da explorao de loterias e da autorizao de sorteios, pode, no entanto, ser cogitada: (a) diante da omisso do texto constitucional em relao atividade enquanto servio pblico, afetando a recepo de normas prExplorao de loterias e autorizao de sorteios, pela Caixa Econmica Federal Nota Tcnica

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constitucionais e ensejando interpretao apenas quanto lgica de organizao do Estado, definida conforme a Constituio vigente; (b) diante dos dispositivos constitucionais que definem competncias ou finalidades para as empresas pblicas, como instrumentos de explorao direta da atividade econmica pelo Estado como imperativo de segurana nacional ou de relevante interesse coletivo;21 (c) diante de normas legais que indevidamente permitem ao Poder Pblico a explorao de atividade tida como ilcita para o particular, e que a conceituam, simultnea e paradoxalmente, como servio pblico (e este, no passvel de concesso); (d) diante da restrio da atividade privada na explorao de loterias, caso redefinida como lcita e desqualificada como servio pblico da Unio. Neste ltimo aspecto, pode-se vislumbrar possvel oposio ao princpio da livre iniciativa e obstaculizao da iniciativa privada. Por fim, as normas de controle estabelecidas com vistas a prevenir o cometimento de delitos contra a economia popular devem ser objeto de execuo por rgos da administrao direta ou autarquias, com poder de polcia, desfigurando a empresa estatal a assuno de tais responsabilidades.

A explorao de loterias , evidentemente, atividade econmica, em termos de resultados financeiros, embora, no, em termos de produo dos setores primrio, secundrio ou tercirio da economia. No est definida como sendo de relevante interesse coletivo, ainda que, em lei, o seja como servio pblico. A distino importante: uma atividade de relevante interesse coletivo no precisa ser, necessariamente, uma das espcies formalmente definidas como servio pblico. Assim, a obrigatoriedade das normas de direito pblico sobre concesso/permisso e seu instrumento de viabilizao - a lei de licitaes e contratos administrativos - no se aplicam quele primeiro caso. J a autorizao de sorteios no nos parece, em nenhuma medida, enquadrar-se em qualquer dessas categorias: relevante interesse coletivo ou servio pblico.
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ANEXO I: DECRETO-LEI N 3.688, DE 3 DE OUTUBRO DE 1941


Lei das Contravenes Penais
PARTE GERAL: CAPTULO VII - DAS CONTRAVENES RELATIVAS POLCIA DE

COSTUMES (...) 50. Estabelecer ou explorar jogo de azar em lugar pblico ou acessvel ao pblico, mediante o pagamento de entrada ou sem ele: (Vide Decreto-Lei n 4.866, de 23.10.1942) (Vide Decreto-Lei 9.215, de 30.4.1946) (...) 2 Incorre na pena de multa, (...), quem encontrado a participar do jogo, como ponteiro ou apostador. 3 Consideram-se, jogos de azar: (a) o jogo em que o ganho e a perda dependem exclusiva ou principalmente da sorte; b) as apostas sobre corrida de cavalos fora de hipdromo ou de local onde sejam autorizadas; c) as apostas sobre qualquer outra competio esportiva. 4 (...) Art. 51. Promover ou fazer extrair loteria, sem autorizao legal: (...) 1 Incorre na mesma pena quem guarda, vende ou expe venda, tem sob sua guarda para o fim de venda, introduz ou tenta introduzir na circulao bilhete de loteria no autorizada. 2 Considera-se loteria toda operao que, mediante a distribuio de bilhete, listas, cupes, vales, sinais, smbolos ou meios anlogos, faz depender de sorteio a obteno de prmio em dinheiro ou bens de outra natureza. 3 No se compreendem na definio do pargrafo anterior os sorteios autorizados na legislao especial. Art. 52. Introduzir, no pas, para o fim de comrcio, bilhete de loteria, rifa ou tmbola estrangeiras: (...). Pargrafo nico. Incorre na mesma pena quem vende, expe venda, tem sob sua guarda. para o fim de venda, introduz ou tenta introduzir na circulao, bilhete de loteria estrangeira. Art. 53. Introduzir, para o fim de comrcio, bilhete de loteria estadual em territrio onde no possa legalmente circular: (...). Pargrafo nico. Incorre na mesma pena quem vende, expe venda, tem sob sua guarda, para o fim de venda, introduz ou tenta introduzir na circulao, bilhete de loteria estadual, em territrio onde no possa legalmente circular. Art. 54. Exibir ou ter sob sua guarda lista de sorteio de loteria estrangeira: (...) Pargrafo nico. Incorre na mesma pena quem exibe ou tem sob sua guarda lista de sorteio de loteria estadual, em territrio onde esta no possa legalmente circular. Art. 55. Imprimir ou executar qualquer servio de feitura de bilhetes, lista de sorteio, avisos ou cartazes relativos a loteria, em lugar onde ela no possa legalmente circular: (...) Art. 56. Distribuir ou transportar cartazes, listas de sorteio ou avisos de loteria, onde ela no possa legalmente circular: (...) Art. 57. Divulgar, por meio de jornal ou outro impresso, de rdio, cinema, ou qualquer outra forma, ainda que disfaradamente, anncio, aviso ou resultado de extrao de loteria, onde a circulao dos seus bilhetes no seria legal: (...) Art. 58. Explorar ou realizar a loteria denominada jogo do bicho, ou praticar qualquer ato relativo sua realizao ou explorao: (...) Pargrafo nico. Incorre na pena de multa, (...), aquele que participa da loteria, visando a obteno de prmio, para si ou para terceiro. (grifamos)

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ANEXO II: DECRETO-LEI N 204, DE 27 DE FEVEREIRO DE 1967


Art. 1 A explorao de loteria, como derrogao excepcional das normas do Direito Penal1, constitui servio pblico exclusivo da Unio no suscetvel de concesso e s ser permitida nos termos do presente Decreto-lei. Pargrafo nico. A renda lquida obtida com a explorao do servio de loteria ser obrigatoriamente destinada a aplicaes de carter social e de assistncia mdica, empreendimentos do interesse pblico. Art. 2 A Loteria Federal, de circulao, em todo o territrio nacional, constitui um servio da Unio, executado pelo Conselho Superior das Caixas Econmicas Federais, atravs da Administrao do Servio de Loteria Federal, com a colaborao das Caixas Econmicas Federais. (...) Art. 3 A Loteria Federal subordinar-se- as seguintes regras: (...) Art. 10. A Loteria Federal adotar os sistemas de garantia que julgar mais convenientes segurana contra adulterao ou contratao dos bilhetes. (...) Art. 13. As extraes sero realizadas em sala franqueada ao pblico, pelo sistema de urnas transparentes e de esferas numeradas por inteiro. 1 A Loteria Federal, poder, tambm, adotar outros sistemas modernos de extrao, de comprovada eficincia e garantia, devidamente aprovados pelo Ministro da Fazenda. 2 As extraes sero realizadas na sede da Loteria Federal ou em local prvia e amplamente divulgado pela imprensa. Art. 14. No haver extrao em feriados nacionais e as que j estiverem programadas sero adiadas para o primeiro dia til subseqente. Art. 15. Depois de postos os bilhetes em circulao, a extrao s poder ser cancelada ou adiada por ato expresso do Diretor Executivo da Administrao do Servio de Loteria Federal, do qual ser cientificado, imediatamente, o Ministrio da Fazenda. Pargrafo nico. No primeiro caso, sero recolhidos todos os bilhetes e restitudos os respectivos preos e, no segundo, avisar-se- pela imprensa o nvo dia designado para a extrao. (...) Art. 20. Nenhuma pessoa fsica ou jurdica poder redistribuir, vender ou expor venda bilhetes da Loteria Federal, sem ter sido previamente credenciada pelas Caixas Econmicas Federais, sob pena de apreenso dos bilhetes que estiverem em seu poder. Art. 21. As Caixas Econmicas Federais credenciaro os revendedores de bilhetes de preferncia, entre pessoas que, por serem idosas, invlidas ou portadoras de defeito fsico, no tenham outras condies de prover sua subsistncia. 1 Podero ser credenciados, para revenda de bilhetes, pequenos comerciantes, devidamente legalizados e estabelecidos que, alm de outras atividades, tenham condies para faz-lo. 2 Nenhuma pessoa fsica ou jurdica de direito privado poder ser detentora de cotas ou comercializar bilhetes da Loteria Federal em quantidade superior a 2% (dois por cento) da respectiva emisso. 3 Ningum ser credenciado para a revenda de bilhetes em mais de uma unidade da Federao. 4 O credenciamento de revendedores estabelecidos depender de prvia comprovao da existncia de local apropriado e acessvel ao pblico para a exposio e revenda de bilhetes e pagamento de prmios. 5 A cesso ou transferncia de cota de bilhetes de loteria entre revendedores importar na perda de credenciamento dos participantes da operao.

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(...) Art. 31. vedado o uso das expresses "Loteria Federal", "Loteria Federal do Brasil", "Loteria do Brasil", "Loteria Nacional", e outras assemelhadas, quer como nome prprio, quer como nome comum, no intuito de propaganda que no seja em benefcio da Loteria Federal, ficando reservado o uso daquelas expresses ao Conselho Superior das Caixas Econmicas Federais, Administrao do Servio de Loteria Federal e s Caixas Econmicas Federais. 1 O emprgo da expresso "Loteria Federal" pelas organizaes autorizadas a distribuir prmios de mercadorias, por sorteio, s ser permitida no anncio do sorteio ou na divulgao do resultado das extraes. 2 Na divulgao dos resultados da "Loteria Federal", as organizaes a que se refere o pargrafo anterior devero proceder de modo a no induzir a equvoco, publicando na ntegra os nmeros correspondentes aos prmios maiores da Loteria Federal, sob pena de cancelamento da autorizao mediante representao do Diretor-Executivo da Administrao do Servio de Loteria Federal ao Departamento de Rendas Internas. Art. 32. Mantida a situao atual, na forma do disposto no presente Decreto-lei, no mais ser permitida a criao de loterias estaduais. 1 As loterias estaduais atualmente existentes no podero aumentar as suas emisses ficando limitadas s quantidades de bilhetes e sries em vigor na data da publicao dste Decreto-lei. 2 A soma das despesas administrativas de execuo de todos os servios de cada loteria estadual no poder ultrapassar de 5% da receita bruta dos planos executados. Art. 33. No que no colidir com os trmos do presente Decreto-lei, as loterias estaduais continuaro regidas pelo Decreto-lei n 6.259, de 10 de fevereiro de 1944. Art. 34. A Administrao do Servio de Loteria Federal poder estabelecer convnio com a Casa da Moeda para a impresso de bilhetes. Art. 36. Este Decreto-lei ser regulamentado por Decreto do Poder Executivo. (grifos nossos)

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ANEXO III: DECRETO-LEI N 759, DE 12 DE AGOSTO DE 1969 Autoriza o Poder Executivo a constituir a emprsa pblica Caixa Econmica Federal e d outras providncias. Art. 1 Fica o Poder Executivo autorizado a constituir a Caixa Econmica Federal - CEF, instituio financeira sob a forma de emprsa pblica, dotada de personalidade jurdica de direito privado, com patrimnio prprio e autonomia administrativa, vinculada ao Ministrio da Fazenda. (...) Art. 2 A CEF ter por finalidade: a) explorar, com exclusividade, os servios da Loteria Federal do Brasil e da Loteria Esportiva Federal nos trmos da legislao pertinente;1 b) prestar servios que se adaptem sua estrutura de natureza financeira, delegados pelo Govrno Federal ou por convnio com outras entidades ou emprsas. (...) Art. 6 Como instituio integrante do Sistema Financeiro Nacional, a CEF estar sujeita s normas gerais, s decises e a disciplina normativa estabelecida pelo Conselho Monetrio Nacional e fiscalizao do Banco Central do Brasil. Art. 7 Os recursos das Agncias Estaduais da CEF sero aplicados obrigatriamente nas respectivas jurisdies, de forma proporcional aos depsitos ali captados e aos resultados da venda de bilhetes de loteria no Estado. Pargrafo nico. Tendo em vista a instalao de novas Agncias ou Filiais e o desenvolvimento dos negcios da emprsa, podero ser feitas aplicaes, at o limite de 10% (dez por cento) das aplicaes totais da CEF, em reas diversas da origem dos depsitos. Art. 8 Os diretores da CEF, respeitados os princpios da legislao em vigor, sero solidriamente responsveis pelos prejuzos ou danos causados pelo no cumprimento das obrigaes ou deveres impostos pela lei ou regulamentos que lhes definam os encargos e atribuies. (...) Art. 10. Os resultados da explorao da Loteria Federal e da Loteria Esportiva Federal que couberem CEF como executora dsses servios pblicos sero destinados ao fortalecimento do patrimnio da emprsa, vedada sua aplicao no custeio de despesas correntes. 1 A CEF ter direito a uma comisso de venda a ttulo de remunerao fixa pelos servios de distribuio nacional dos bilhetes de loteria, cujo saldo lquido ser anualmente levado conta do Fundo de Reserva, para futuro aproveitamento em aumentos de capital. 2 A CEF contabilizar em separado tdas as operaes relativas explorao dos servios da Loteria Federal e da Loteria Esportiva Federal, no podendo os resultados financeiros decorrentes dessa explorao inclusive os referidos no pargrafo anterior, ser consideradas sob forma alguma para o clculo de gratificaes e de quaisquer vantagens devidas a empregados ou administradores. 3 O limite mximo para as despesas efetivas de custeio e manuteno dos servios lotricos e para a comisso de venda referida no 1 assim como as normas sbre a contabilizao da renda lquida decorrente da explorao dos mesmos servios sero estabelecidos em regulamento. Art. 11. Fica vedado s instituies financeiras em geral e a quaisquer outras emprsas, ressalvadas as Caixas Econmicas Estaduais j em funcionamento, o uso da denominao "Caixa Econmica". Art. 12. As atuais Caixas Econmicas Estaduais no podero realizar operaes vedadas CEF. (grifos nossos)b

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ANEXO IV: LEI N 5.768, DE 20 DE DEZEMBRO DE 1971


Altera a legislao sobre distribuio gratuita de prmios, mediante sorteio, vale-brinde ou concurso, a ttulo de propaganda, estabelece normas de proteo poupana popular, e d outras providncias. CAPTULO I - Da Distribuio Gratuita de Prmios Art. 1 A distribuio gratuita de prmios a ttulo de propaganda quando efetuada mediante sorteio, vale-brinde, concurso ou operao assemelhada, depender de prvia autorizao do Ministrio da Fazenda, nos termos desta lei e de seu regulamento. 1 A autorizao somente poder ser concedida a pessoas jurdicas que exeram atividade comercial, industrial ou de compra e venda de bens imveis, comprovadamente quites com os impostos federais, estaduais e municipais, bem como com as contribuies da Previdncia Social, a ttulo precrio e por prazo determinado, fixado em regulamento, renovvel a critrio da autoridade. 2 O valor mximo dos prmios ser fixado em razo da receita operacional da empresa ou da natureza de sua atividade econmica, de forma a no desvirtuar a operao de compra e venda. 3 proibida a distribuio ou a converso dos prmios em dinheiro. 4 Obedecero aos resultados da extrao da Loteria Federal, os sorteios previstos neste artigo. 5 O Ministrio da Fazenda, no caso de distribuio de prmios a ttulo de propaganda, mediante sorteio, poder autorizar que at o limite de 30% (trinta por cento) dos prmios a distribuir por essa modalidade seja excludo da obrigatoriedade prevista no pargrafo anterior, desde que o sorteio se processe exclusivamente em programas pblicos nos auditrios das estaes de rdio ou de televiso. 6 Quando no for renovada a autorizao de que trata este artigo, a empresa que, na forma desta lei venha distribuindo, gratuitamente, prmios vinculados pontualidade de seus prestamistas nas operaes a que se referem os itens II e IV do art. 7 continuar a distribu-los exclusivamente com relao aos contratos celebrados at a data do despacho denegatrio. Art. 2 Alm da empresa autorizada, nenhuma outra pessoa natural ou jurdica poder participar do resultado financeiro da promoo publicitria de que trata o artigo anterior, ainda que a ttulo de recebimento de royalties, aluguis de marcas, de nomes ou assemelhados. Art. 3 Independe de autorizao, no se lhes aplicando o disposto nos artigos anteriores: I - a distribuio gratuita de prmios mediante sorteio realizado diretamente por pessoa jurdica de direito pblico, nos limites de sua jurisdio, como meio auxiliar de fiscalizao ou arrecadao de tributos de sua competncia; II - a distribuio gratuita de prmios em razo do resultado de concurso exclusivamente cultural artstico, desportivo ou recreativo, no subordinado a qualquer modalidade de lea ou pagamento pelos concorrentes, nem vinculao destes ou dos contemplados aquisio ou uso de qualquer bem, direito ou servio. Pargrafo nico. O Ministrio da Fazenda poder autorizar a realizao de propaganda comercial, com distribuio gratuita de prmios vinculada a sorteio realizado nos termos do tem I deste artigo, atendido, no que couber, o disposto no art. 1 e observada a exigncia do art. 5. Art. 4 Nenhuma pessoa fsica ou jurdica poder distribuir ou prometer distribuir prmios mediante sorteios, vale-brinde, concursos ou operao assemelhada, fora dos casos e condies previstos nesta lei, exceto quando tais operaes tiverem origem em sorteios organizados por instituies declaradas de utilidade pblica em virtude de lei e que se dediquem exclusivamente a atividades filantrpicas, com o fim de obter recursos adicionais necessrios manuteno ou custeio de obra social a que se dedicam. (Redao dada pela Lei n. 5.864, de 12.12.1972)
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1 Compete ao Ministrio da Fazenda promover a regulamentao, a fiscalizao e controle das autorizaes dadas em carter excepcional, nos termos deste artigo, que ficaro basicamente sujeitas s seguintes exigncias: (Pargrafo includo pela Lei n. 5.864, de 12.12.1972) a) comprovao de que a requerente satisfaz as condies especificadas nesta lei, no que couber, inclusive quanto a perfeita regularidade de sua situao como pessoa jurdica de direito civil; (Alnea includa pela Lei n. 5.864, de 12.12.1972) b) indicao precisa da destinao dos recursos a obter atravs da mencionada autorizao; (Alnea includa pela Lei n. 5.864, de 12.12.1972) c) prova de que a propriedade dos bens a sortear se tenha originado de doao de terceiros, devidamente formalizada; (Alnea includa pela Lei n. 5.864, de 12.12.1972) d) realizao de um nico sorteio por ano, exclusivamente com base nos resultados das extraes da Loteria Federal somente admitida uma nica transferncia de data, por autorizao do Ministrio da Fazenda e por motivo de fora maior. (Alnea includa pela Lei n. 5.864, de 12.12.1972) 2 Sempre que for comprovado o desvirtuamento da aplicao dos recursos oriundos dos sorteios excepcionalmente autorizados neste artigo, bem como o descumprimento das normas baixadas para sua execuo, ser cassada a declarao de utilidade pblica da infratora, sem prejuzo das penalidades do art. 13 desta lei. (Pargrafo includo pela Lei n. 5.864, de 12.12.1972) 3 Ser tambm considerada desvirtuamento da aplicao dos recursos obtidos pela forma excepcional prevista neste artigo a intervenincia de terceiros, pessoas fsicas ou jurdicas, que de qualquer forma venham a participar dos resultados da promoo. (Pargrafo includo pela Lei n. 5.864, de 12.12.1972) Art. 5 (Artigo revogado pela Lei n. 8.522, de 11.12.1992, art.1, Inciso V ) Art. 6 Quando o prmio sorteado, ou ganho em concurso, no for reclamado no prazo de 180 (cento e oitenta) dias, caducar o direito do respectivo titular e o valor correspondente ser recolhido ao Tesouro Nacional no prazo de 10 (dez) dias pelo distribuidor autorizado. CAPTULO II - De Outras Operaes Sujeitas Autorizao (...) CAPTULO III - Das Disposies Gerais e Penalidades (...) Art. 12. A realizao de operaes regidas por esta Lei, sem prvia autorizao, sujeita os infratores s seguintes sanes, aplicveis separada ou cumulativamente: (Redao dada pela Lei n. 7.691, de 15.12.1988) I - no caso de que trata o art. 1: (Redao dada pela Lei n. 7.691, de 15.12.1988) a) multa de at cem por cento da soma dos valores dos bens prometidos como prmios; (Redao dada pela Lei n. 7.691, de 15.12.1988) b) proibio de realizar tais operaes durante o prazo de at dois anos; (Redao dada pela Lei n. 7.691, de 15.12.1988) II - nos casos a que se refere o art. 7: (Redao dada pela Lei n. 7.691, de 15.12.1988) a) multa de at cem por cento das importncias previstas em contrato, recebidas ou a receber, a ttulo de taxa ou despesa de administrao; (Redao dada pela Lei n. 7.691, de 15.12.1988) b) proibio de realizar tais operaes durante o prazo de at dois anos. (Redao dada pela Lei n. 7.691, de 15.12.1988) Pargrafo nico. Incorre, tambm, nas sanes previstas neste artigo quem, em desacordo com as normas aplicveis, prometer publicamente realizar operaes regidas por esta Lei. (Redao dada pela Lei n. 7.691, de 15.12.1988)

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Art. 13. A empresa autorizada a realizar operaes previstas no art. 1, que no cumprir o plano de distribuio de prmios ou desvirtuar a finalidade da operao, fica sujeita, separada ou cumulativamente, s seguintes sanes: (Redao dada pela Lei n. 7.691, de 15.12.1988) I - cassao da autorizao; (Redao dada pela Lei n. 7.691, de 15.12.1988) II - proibio de realizar tais operaes durante o prazo de at dois anos; (Redao dada pela Lei n. 7.691, de 15.12.1988) III - multa de at cem por cento da soma dos valores dos bens prometidos como prmio. (Redao dada pela Lei n. 7.691, de 15.12.1988) Pargrafo nico. Incorrem nas mesmas sanes as instituies declaradas de utilidade pblica que realizarem as operaes referidas neste artigo, sem autorizao ou em desacordo com ela. (Pargrafo includo pela Lei n. 7.691, de 15.12.1988) (...) Art. 16. As infraes a esta lei, a seu regulamento ou a atos normativos destinados a complement-los, quando no compreendidas nos artigos anteriores, sujeitam o infrator multa de 10 (dez) a 40 (quarenta) vezes o maior salrio mnimo vigente no Pas, elevada ao dobro no caso de reincidncia. Art. 17. A aplicao das penalidades previstas nesta lei no exclui a responsabilidade e as sanes de natureza civil e penal, nos termos das respectivas legislaes. Art. 18. O processo e o julgamento das infraes a esta lei sero estabelecidos em regulamento. Art. 19. A fiscalizao das operaes mencionadas nesta lei ser exercida privativamente pela Secretaria da Receita Federal do Ministrio da Fazenda. CAPTULO IV - Das Disposies Transitrias Art. 20. As operaes de que trata o artigo 1, autorizadas pelo Ministrio da Fazenda e em curso na data do incio da vigncia desta Lei, sero adaptadas s suas disposies e s de seu regulamento, no prazo de 90 (noventa) dias, aps o qual as respectivas autorizaes sero consideradas canceladas de pleno direito, sujeitando-se quem as praticar, sem permisso legal, s penalidades previstas nos itens II e III, do artigo 13. (...) Art. 22. O Poder Executivo baixar regulamento desta Lei no prazo de 90 (noventa) dias. Art. 23. Esta Lei entrar em vigor na data de sua publicao, revogados os Decretos-lei nmeros 7.930, de 3 de setembro de 1945, e 418, de 10 de janeiro de 1969, e demais disposies em contrrio. Braslia, 20 de dezembro de 1971; 150 da Independncia e 83 da Repblica.

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