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_ Arend Lijphart

Modelos de democracia
Desempenho e padres de governo
em 36 pases
Traduo de
Roberto Franco
CIVILlZAAo HIL\SILEIHA
Rio de J3neiro
2003
I
AREND lIJPHART
e dos estudantes de ps-graduao que participaram do seminrio. Em abril
e maio de 1998, proferi palestras e conduzi-seminrios semelhantes em di-
versas universidades da Nova Zelndia: a Universidade de Canterbury em
Christchurch, a Universidade de Auckland, a Universidade Victoria, de
WcIlington, e a Universidade de Waikato, em Hamilton. Aqui, tambm, be-
neficiei-me de muitos comentrios valiosos, e quero agradecer a Peter Aimer,
. jonathan Bston,John Henderson, Martin HoIland, KeithJackson, Raymond
Miller, Nigel S. Roberts e Jack Vowles em particular.
James N. Druckman executou eficientemente a anlise fatorial relatada
no captulo 14. lan Budge, Hans Keman e Jaap Woldendorp forneceram-me
novos dados sobre a formao de gabinetes antes da publicao dos mesmos.
Diversos outros estudiosos tambm me cederam, generosamente, seus dados
ainda no publicados ou parcialmente inditos: dados sobre a composio
de cmaras federais fornecidos por Alfred Stepan e Wilfried Swenden, do
Federal Databank; dados sobre a distncia entre governos e eleitores, coiigi-
dos por John D. Huber e G. Bingham PowelI, Jr; e dados sobre a satisfao
com a democracia, de Christopher J. Anderson e Christine A. Guillory. Last
but not least, sou muito grato pelo trabalho de meus assistentes de pesquisa
Nastaran Afari, Risa A. Brooks, Linda L. Christian e Stephen M. Swindle.
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CAPTULO 1
Introduo
I
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I
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Em princpio, existem muitas maneiras pelas quais uma democracia pode
organizar-se e funcionar. Na prtica, tambm, as democracias modernas apre-
sentam uma grande variedade de instituies governamentais formais, como
legislaturas e tribunais, alm de sistemas partidrios e grupos de interesse.
Entretanto, padres e regularidades ntidos surgem ao se examinarem essas
instituies sob o ngulo da natureza de suas regras e prticas - at que ponto
elas so majoritrias ou consensuais. O contraste entre o modelo majoritrio
e o consensual surge a partir da definio mais bsica e literal de democra-
cia: governo pelo povo ou, no caso da democracia representativa, governo
pelos representantes do povo - e, tambm, a partir da famoss.-frase de
Abraham Lincoln segundo a qual democracia significa governo, no apenas
pelo povo, mas tambm para o povo -'-, ou seja: governo de acordo com a
preferncia popular.!
Definir a democracia como "governo pelo povo e para o povo" le-
vanta uma questo fundamental: quem governar, e a quais in:eresses
dever o governo atender, quando o povo estiver em desacordo e as suas
preferncias divergirem? Uma resposta a esse dilema a de que prevalea
a maioria do povo. Esta a essncia do modelo democrtico majoritrio.
A resposta majoritria simples e direta, e tem um grande apelo, porque
o governo pela maioria, e de acordo com os anseios da maiori2, deseja
obviamente aproximar-se mais do ideal democrtico do "governo pelo
povo e para o povo" do que o governo por uma minoria e comprometido
com esta.
IComo observa Clifford D. May (1987), o crdito por esta definio deveria ir provavelmente
para Daniel Webster, em lugar de Lincoln. Webster fez um discurso em 1830 -33 anos antes
do pronunciamento de Lincoln em Gettysburg - no qual falava de um "governo do povo,
feito para o povo, pelo povo e prestando contas ao povo".
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AREND LlJPHART
Uma resposta alternativa : prevalece a vontade do maior nmero de
pessoas. este o ponto vital do modelo consensual. Ele no difere do mode-
lo majoritrio, concordando em que melhoco governo da maioria do que
da minoria. Mas considera a exigncia de uma maioria como um requisito
mnimo: em vez de se satisfazer com mnimas maiorias, eie busca ampliar o
tamanho das mesmas. Suas regras e instituies visam a uma ampla partici-
pao no governo a um amplo acordo sobre as polticas que este deve ado-
tar. O modelo majoritrio concentra o poder poltico nas mos de uma
pequena maioria, e muitas vezes, mesmo, de uma maioria simples (plurality),
em vez de uma maioria absoluta, como mostrar o captulo 2 - ao passo
que o modelo consensual tenta compartilhar, dispersar e limitar o poder de
vrias maneiras. Uma outra diferena, relacionada a esta ltima, que o
modelo majoritrio de democracia exclusivo, competitivo e combativo,
enquanto o modelo consensual se caracteriza pela abrangncia, a negocia-
o e a concesso. Por esta razo, a democracia consensual poderia tambm
ser chamada de "democracia de negociao" (Kaiser, 1997: 434).
Dez diferenas relativas s mais importantes instituies e regras democr-
ticas podem dedur-se dos princpios majoritrio e consensual. Pelo fato de
que as caractersticas majoritrias derivam do mesmo princpio e, por isso,
apresentam uma conexo lgica, poder-se-ia tambm esperar que elas ocor-
ressem juntas no mundo real. O mesmo se aplica s caractersticas do modelo
consensual. Seria de se esperar que todas as dez variveis estivessem, por isso,
intimamente relacionadas. As pesquisas anteriores j confirmaram, em grande
parte, essas expectativas, com uma importante exceo: as variveis agrupam-
se em duas dimenses nitidamente ;;eparadas (Lijphart 1984: 211-22; 1997a:
196-201). A primeira dimenso rene cinco caractersticas da estrumra com-
posta pelo Poder Executivo, pelos sistemas partidrios e eleitorais e pelos gru-
pos de interesse. Para resumir, vou me referir a essa primeira dimenso como
dimenso executivos-partidos. Uma vez que as cinco diferenas, na segunda
dimenso, so normalmente associadas, em sua maioria, ao contraste entre
: federalismo e governo unitrio - assunto ao qual deverei logo retornar -,
, chamarei a essa segunda dimenso de dimenso federal-unitria.
As dez diferenas so formuladas a seguir, em termos dos contrastes
dicotmicos entre os modelos majoritrio e consensual. Trata-se, no entan-
to, de variveis, nas quais cada pas pode localizar-se em um dos plos do
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M o D El OS DE D E M O C R I A
eixo, ou em qualquer ponto entre os mesmos. A cracterstica do sistema
relacionada em primeiro lugar, em cada caso.
As cinco diferenas na dinumso executivos-partidos so as seguintes:
1. Concentrao do Poder Executivo em gabinetes monopartidrios de
maioria versus distribuio do Poder Executivo em amplas coalizes
multipartidrias.
2. Relaes entre Executivo e Legislativo em que o Executivo domi-
nante versus relaes equilibradas entre ambos os poderes.
3. Sistemas bipartidrios versus sistemas multipartidrios.
4. Sistemas eleitorais majoritrios e desproporcionais versus representa-
o proporcional.
5. Sistemas de grupos de interesse pluralistas, com livre concorrncia
entre grupos versus sistemas coordenados e "corporativistas" visando
ao compromisso e concertao*.
As cinco diferenas na dimenso federal-unitria so:
1. Governo unitrio e centralizado versus governo federal e descentrali-
zado.
2. Concentrao do Poder Legislativo numa legislatura unicameral versus
diviso do Poder Legislativo entre duas casas igualmente fortes, po-
rm diferentemente constitudas.
3. Constituies flexveis, que podem receber emendas por simples
maiorias, versus constituies rgidas, que s podem ser modificadas
por maiorias extraordinrias.
4. Sistemas em que as legislaturas tm a palavra final sobre a cons-
titucionalidade da legislao versus sistemas nos quais as leis esto su-
jeitas reviso judicial de sua constitucionalidade, por uma corte
suprema ou constitucional.
5. Bancos centrais dependentes do Executivo versus bancos centrais in-
dependentes.
*Concertao: expresso tomada do espanhol -concertacin -, que significa formar pactos
de coalizo. (N. do T.)
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-
AREND LlIPHART
Uma e;;:plicao plausvel para esse modelo bidimensional sugerida por te-
ricos do federalismo, como Ivo D. Duchacek (1970), Daniel J. Etazar (1968),
J. Friedrich (1950: 189-221) e K. C. Wheare (1946). Esses estudiosos
sustentam que o federalismo tem significados primrios e secundrios. A defi-
nio primria a de que o federalismo constitui uma diviso garantida de
poder entre o governo central e os governos regionais._ As caractersticas se-
cundrias so: o forte uma constituio rgida e revises judi-
ciais rigorosas. Seu argumento que a garantia de uma diviso federal do poder
s pode operar bem nos seguintes casos: (1) se tanto as garantias quanto as
linhas precisas da diviso de poder estiverem claramente definidas na Consti-
tuio, e se essas garantias no puderem ser modificadas unilateralmente, nem
no nvel central nem no regional - donde a necessidade de uma Constituio
rgida; (2) se houver um rbitro neutro para resolver conflitos relativos divi-
so de poder entre os dois nveis de governo - donde a necessidade de revi-
ses judiciais; e (3) se houver uma cmara federal na legislatura nacional, em
que as regies tenham uma forte representao - donde a necessidade de um
forte bicameralismo. Alm disso, (4) o principal propsito do federalismo
promover e proteger um sistema descentralizado de governo. Essas caracters-
ticas federalistas podem ser encontradas nas quatro primeiras variveis da se-
gunda dimenso. Como se declarou anteriormente, essa dimenso , por isso,
denominada dimenso federal-unitria-
Entretanto, a explicao federalista no inteiramente satisfatria, por
duas razes. Um dos problemas que, embora possa justificar o agrupamen-
to das quatro variveis numa nica dimenso, ela no explica por que essa
dimenso deve ser to claramente distinta da outra. Em segundo lugar, no
explica por que a varivel da independncia do banco central faz parte da
dimenso federal-unitria. Uma explicao mais convincente do modelo
bidimensional a distino entre "ao coletiva" e "responsabilidade com-
partilhada", de um lado, e aes e responsabilidades divididas, de outro,
sugerida por Robert E. Goodin (1996: 331).2 lvnbas so formas de difuso
do poder, mas a primeira dimenso da democracia de consenso - com suas
negociaes multi partidrias dentro dos gabinetes, legislaturas e comisses
2Uma distino semelhante, feita por George Tsebelis (1995: 302) entre os "agentes
institucionais com poder de veto", localizados em diferentes instituies, e os "agentes parti-
drios com poder de veto", como os partidos que integram uma coalizo governamental.
2 o
MQDElOS DE DEMOCRACIA
legislativas, e reunies de concertao entre governos e grupos de interesse--'-
adapta-se bem forma de responsabilidade coletiva. Em contrapartida, lll;-
to as quatro caractersticas federalistas"quanto o papel dos bancos centrais
so adequados forma de difuso por meio da separao institucional: diviso
do poder entre instituies federais e estaduais separadas, duas cmaras se-
paradas na legislatura, e tribunais superiores e bancos centrais separados e
independentes. Vista por esta perspectiva, a primeira dimenso tambm
poderia ser chamada de dimenso de responsabilidade conjunta, ou de po-
der conjunto, e a segunda, de dimenso de responsabilidade dividida ou de
poder Jividido. EntTetanto, embora esses rtulos possam ser mais precisos e
teoricamente mais significativos, os meus rtulos originais - "executivos-
partidos" e "federais-unitrios" - tm a grande vantagem de serem de mais
fcil memorizao, razo pela qual irei empreg-los neste livro.
A distino entre dois tipos bsicos de democracia, a majoritria e a
consensual, de modo algum uma inveno recente na cincia poltica. De
fato, tomei esses dois termos de emprstimo a Robert G. Dixon Jr. (1968:
10). Hans Hattenhauer e Werner Kaltefleiter (1968) tambm fazem o con-
traste entre.o "princpio majoritrio" e o consenso, e Jrg Steiner (1971)
justape "os princpios da maioria e da proporcionalidade". G. Bingham
Powell (1982) distingue entre formas majoritrias e amplamente "represen-
tativas" de democracia e, em trabalho posterior, entre duas "vises da demo-
cracia liberal": a viso do Controle da Maioria e a da Influncia Proporcional
(Huber e Powell 1994). Contrastes semelhantes foram traados por Robert
A Dahl (1956) - democracia "populista" versus "madisoniana"; William
H. Riker (1982) - "populismo" versus "liberalismo"; Jane Mansbridge
(1980) - democracia "combativa" versus "unitria"; e S. E. finer (1975)-
poltica "combativa" versus poltica centrista e de coalizo.
Entretanto, existe na cincia poltica uma tendncia surpreendentemen-
te forte e persistente de se associar a democracia somente ao modelo majo-
ritrio, e de no reconhecer a democracia de consenso como uma alternativa
igualmente legtima. Um exemplo particularmente claro disso pode ser visto
no argumento de Stephanie Lawson (1993: 192-93) de que uma forte opo-
sio poltica a "condio sine qua non da democracia contempornea".
Essa viso baseia-se no pressuposto majoritrio de que a democracia acarre-
ta um sistema bipartidrio (ou, possivelmente, dois blocos de partidos opos-
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tos) que se alternam no governo; no lev4 em considerao que o governo,
em sistemas phiripartidrios -mis consensuais,tend(': a ser de coalizo, e que
uma mudana de governo nesses sistemas normalmente significa ;penas uina
mudana parcial na composio partidria do governo - em vez de a opo-
sio "tornar-se" governo.
O uso freqente do critrio da alternncia no poder para determinar se
uma democracia tornou-se estvel e consolidada revela o mesmo pressupos-
to majoritrio. Samuel P. Huntington (1991: 7.66-67) chega a propor um teste
da dupla alternncia, o qual "pode-se considerar uma democracia
consolidada se o partido ou o grupo que assumiu o poder na eleio inicial,
no perodo de transio [para a democracia], perde a eleio seguinte e pas-
sa o poder aos vencedores, e se estes, por sua vez, passam o poder pacifica-
mente aos vencedores de uma eleio posterior". Das vinte democracias
duradouras analisadas neste livro, todas constituindo, indiscutivelmente, sis-
temas democrticos estveis e consolidados, nada menos que - Ale-
manha, Luxemburgo, Holanda e Sua - fracassaram no teste da alternncia
durante meio sculo, desde fins da dcada de 1940 at 1996, ou seja, tive-
ram a experincia de muitas mudanas de gabinete, porm nunca de uma
alternncia completa; e oito - os mesmos quatro pases e mais a Blgica, a
Finlndia, Israel e Itlia - perderam no teste da dupla alternncia.
Este livro mostrar que as democracias majoritrias puras, ou quase pu-
ras, so na verdade muito rar8.S - limitam-se ao Reino Unido, Nova Zelndia
(at 1996) e as antigas colnias britnicas do Caribe (mas apenas com respei-
to dimenso executivos-partidos). A maioria das democracias tem traos
consensuais significativos ou mesmo predominantes. AJm disso, como de-
monstra este livro, a democracia consensual pode ser considerada mais de-
mocrtica do que a majoritria em muitos aspectos.
As dez caractersticas contrastantes dos dois modelos de democracia,
acima de forma resumida, so descritas e exemplficadas de
maneira preliminar por meio de esboos de casos relativamente puros de
democracia majoritria - Reino Unido, Nova Zelndia e Barbados - e de
casos relativamente puros de democracia consensual- Sua, Blgica e Unio
Europia - nos captulos 2 e 3. Os 36 casos empricos de democracia, inclu-
sive os cinco h pouco mencionados (mas no a Unio Europia), que foram
selecionados para anlise comparativa, so introduzidos sistematicamente no
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MODELOS DE DEMQCRACIA
Cdptulo 4. As dez variveis institucionais sero, depois, analisadas com mais
profundidade nos nove captulos que compreendem o corpo deste livro
ptulos 5 a 13). O captulo 14 resume os resultados e coloca as 36 democra-
cias num "mapa conceitual" bidimensional da democracia. Tambm analisa
alteraes nesse mapa, ao longo do tempo, e mostra que a maioria dos pases
ocupa nele posies estveis. Os captulos 15 e 16 fazem a pergunta: "E da?":
- ser que o tipo de democracia faz diferena, especialmente com respeito s
medidas econmicas efetivas e qualidade da democracia? Esses captulos
mostram que h apenas um pequeno nmero de diferenas sobre eficincia
governamcntal, mas que os sistemas consensuais tendem a obter um resulta-
do significativamente melhor no amplo quadro de indicadores da qualidade
democrtica. O captulo 17 conclui o estudo com um olhar sobre as implica-
es polticas (extradas das informaes do livro) para os pases em vias de
democratizao e para os pases de democracia recente.
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Neste livro, alterno o termo modelo Westminster com o de modelo majorit-
rio para referir-me a um moelo genrico de democracia. Tambm possvel
us-lo de forma mais limitada, para denotar as principais caractersticas das
instituies parlamentares e governamentais da Gr-Bretanha (Wilson: 1994;
Mahler: 1997): no Palcio de Westminster, em Londres, que se rene o
Parlamento do Reino Unido. A verso britnica do modelo Westminster no
s constitui o exemplo original, como tambm o mais famoso. , tambm,
amplamente admirado. Richard Rose (1974: 131) destaca que, "com a con-
fiana originria do isolamento continental, os americanos acabaram por
achar que as suas instituies - a Presidncia, o Congresso:; a Suprema Corte
- eram o prottipo do que deveria ser adotado em todo o mundo". Porm
cientistas polticos americanos, principalmente os que se dedicam poltica
. comparada, avaliam o sistema britnico de governo como, no mnimo, to
elevado quanto o deles (Kavanagh, 1974).
Um famoso cientista poltico que admirava fervorosamente o modelo
Westminster era o presidente Woodrow \'7ilson. Nos seus primeiros escritos,
chegou ao ponto de defender a abolio do governo presidencialista e a ado-
o, pelos Estados Unidos, de um governo parlamentarista de estilo britnico.
Opinio semelhante tambm foi sustentada por diversos outros observado-
res no-britnicos da poltica da Gr-Bretanha, e muitos aspectos do modelo
Westminster foram exportados para outros pases: o Canad, a Austrlia, a
Nova Zelndia e a maior parte das colnias britnicas na sia, frica e Caribe,
ao se tornarem independentes. Wilson (1884: 33) referia-se ao governo par-
lamentarista que seguia o modelo Westminster como "a moda do mundo".
Os dez elementos inter-relacionados do modelo Westminster, ou majori-
trio, so ilustrados por aspectos das trs democracias que mais se aproxi-
mam desse modelo, podendo ser vistas como prottipos do mesmo: o Reino
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_AREND llJPHART
Unido, a Nova Zelndia e Barbados. A Gr-Bretanha, onde se originou O
modelo Westminster, evidentemente o primeiro e o mais bvio exemplo a
ser usado. Em muitos aspectos, entretanto, a Nova Zelndia um exemplO
ainda melhor - pelo menos at a guinada abrupta que a distanciou do mo-
'/. delo majoritrio, em outubro de O terceiro exemplo, Barbados, tam-
bm um prottipo quase perfeito do modelo Westminster, embora s na
medida em que est envolvida a primeira dimenso (executivos-Pat1idos) do
contraste entre o modelo majoritrio e o modelo consensual. Na discusso a
seguir, sobre as dez caractersticas majoritrias nos trs pases, enfatizo no
somente sua conformidade com o modelo geral, como tambm os desvios
ocasionais do modelo, alm de diversas outras qualificaes que necessitam
ser feitas.
o MODELO WESTMINSTER NO REINO NIDO
1. Concentrao do Poder Executivo em gabinetes unipartidrios e de maio-
ria mnima. IJ rgo mais poderoso do governo britnico o gabinete. Nor-
malmente, ele composto de membros do partido detentor da maioria das
cadeiras na Cmara dos Comuns, e a minoria no includa. So raros os
gabinetes de coalizo. Devido ao fato de, no sistema bipartidrio britnico,
os dois principais partidos terem fora aproximadamente igual, o partido
vencedor das eleies normalmente representa apenas uma estreita maioria,
enquanto a minoria rei ativamente grande. Conseqentemente, o gabinete
britnico de um partido e de maioria mnima a encarnao perfeita do prin-
cpio da regra majoritria: ele manobra grande quantidade de poder poltico
para governar como representante - e no interesse - de uma maioria, cujas
propores no chegam a ser eSlI'''lgadoras. ma grande minoria fica exclu-
da do poder, confinada ao papel de oposio,
Desde 1945, principalmente, poucas so as excees norma britnica
dos gabinetes unipartidrios de maioria. David Butler (1978: 112) declara
que "um governo claramente unipartidrio muito menos comum do que
muitos poderiam supor", mas a maior parte dos desvios da norma - coali-
zes de dois ou mais partidos ou gabinetes de minoria - aconteceram de
1918 a 1945. O exemplo mais recente de gabinete de coalizo foi a coalizo
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MO DEL O S DE!} _E M O C R A C I A
de g1.lerra, de 1940-45, formada pelos conserv::.dores - que maioria
- com os partidos Trabalhista e Liberal, sob o governo do pri-
meiro-ministro conservador Winston Churchill. Os nicos exemplos de ga-
binetes de minoria no perodo do ps-guerra foram os dois gabinetes
trabalhistas na dcada de 1970. Na eleio parlamentar de fevereiro de 1974,
o Partido Trabalhista obteve maioria simples, porm no a maioria das ca-
deiras, e formou um governo de minoria, -na dependncia de que todos os
demais partidos no se unissem para derrot-lo. Novas eleies foram reali-
zadas naquele ms de outubro, e o Partido Trabalhista obteve uma completa
- embora estreita - maioria de cadeiras. Mas essa maioria foi minada por
deseres e derrotas em eleies complementares, e o gabinete trabalhista
novamente tornou-se minoritrio em 1976. Em 1977, recuperou a maioria
legislativa temporria, como resultado do pacto negociado com os 13 libe-
rais da Cmara dos Comuns: os liberais concordaram em apoiar o gabinete
se houvesse consultas sobre as propostas legislativas antes de sua apresenta-
o ao Parlamento. Nenhum liberal, entretanto, participou do gabinete, e
este, por isso, continuou como de minoria, em vez de um verdadeiro gabine-
te de coalizo. O chamado pacto Lab-Lib (Trabalhista-Liberal) durou at 1978,
e em 1979 o gabinete de minoria do primeiro-ministro trabalhista James
Callaghan foi derrubado por uma moo de desconfiana na Cmara dos
Comuns.
2. Gabinete dominante em relao legislatura. O Reino Unido tem um
sistema de governo parlamentarista, o que significa que o gabinete depende
da confiana do Parlamento. Teoricamente, como a Cmara dos Comuns pode
destituir o gabinete, ela o "controla". Na realidade, a relao invertida.
Como o gabinete composto pelos lderes de um partido majoritrio coeso,
na Cmara dos Comuns normalmente ele apoiado pela maioria daquela
Casa e pode, confiantemente, contar com a sua permanncia no poder e com
a aprovao das suas propostas legislativas. O gabinete claramente prevalece
sobre o Parlamento.
Como uma forte liderana exercida pelo gabinete depende do apoio da
maioria na Cmara dos Comuns e da coeso do partido majoritrio, os gabi-
netes perdem um pouco de sua posio predominante quando uma dessas con-
dies, ou ambas, no esto presentes. Especialmente durante os perodos de
governo de minoria, na dcada de 1970, houve um significativo aumento na
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AREND LlJPHART
incidrrcia das derrotas parlamentares de propostas importantes do gabinete.
Esse fato provocou uma mudana na opinio tradicional de que os gabine-
tes, se sofrrem uma derrota, quer por uma moo parlamentar de desconfian-
a, quer em algum importante projeto de relevncia fundamental para o
gabinete, devem renunciar ou dissolver a Cmara dos Comuns, convocando
(
novas eleies. A nova regra no-escrita de que somente um voto explcito
de desconfiana poder forar a renncia, ou novas eleies. A normalidade
d predomnio do gabinete foi restaurada, em grande parte, na dcada de 1980,
sob a forte liderana da primeira-ministra conservadora Margaret Thatcher.
Ambas as situaes, a normal e a irregular, mostram que o sistema dis-
ciplinado bipartidrio, e no o parlamentarismo, que d origem ao predo-
mnio do Executivo. Em sistemas parlamentaristas pluripartidrios, os
gabinetes - muit8s vezes de coalizo - costumam prevalecer muito menos
(Peters, 1997). Devido concentrao de poder num gabinete poderoso, o
ex-ministro Lorde Hailsham (1978: 127) chamou o sistema britnico de go-
veq-lO de "ditadura eletiva".!
Sistema bipartidrio. A poltica britnica encontra-se dominada por
dois grandes partidos: o Conservador e o Trabalhista. Outros partidos tam-
bm disputam as eleies, e obtm cadeiras na Cmara dos Comuns - par-
ticularmente os liberais sua fuso com o Partido Social-democrata
em fins dos anos 1980, os liberal-democratas -, mas no so suficientemen-
te grandes para obterem uma vitria total. A maior parte das cadeiras ob-
tida pelos dois partidos principais, e eles compem os gabinetes: o Partido
Trabalhista de 1945 a 1951, de 1964 a 1970, de 1974 a 1979, e de 1997 em
diante; e os conservadores de 1951a 1964, de 1970 a 1974, e o longo pe-
rodo entre 1979 e 1997. A desses dois partidos ficou especial-
'Nos sistemas presidencialistas de governo, em que o chefe do Execu:ivo no pode ser remo-
vido pelo Legislativo (a no ser por meio do impeachmcnt), pode ocorrer a mesma variao
no grau de predomnio do Executivo, dependendo exatamente de como so separados os po-
deres governamentais. Nos Estados Unidos, pode-se dizer que presidente e Congresso man-
tm um rosca equilbrio de poder, mas na Frana e em alguns pases latino-americanos os
presidentes so consideravelmente mais poderosos. Guillermo O'Donncll (1994: 59-60) pro-
ps o termo "democracia delegati\'a" - que tem afinidade com o de "ditadura eletiva" de
Hailsham - para os sistemas com presidentes eleitos e dominantes. Nesses sistemas "forte-
mente majoritrios", quem vencer a eleio presidencial ficar qualificado a governar da forma
que lhe for mais adequada, restrito apenas por relaes de poder inegavelmente preexistentes,
e por um prazo de governo limitado pela Constituio.
3 o
MODELOS DE DEMOCRACIA
mente acentada entre 1950 e 1970: em conjunto, eles jamais obtiveram
menos que 87,5 por cento dos votos e 98 por cento das cadeiras na Cmara
dos Comuns, nas sete eleies realizadas no perodo.
Os anos entre as guerras constituram um perodo de transio durante
o qual o Partido Trabalhista substituiu os liberais, como um dos grandes par-
tidos, e, na eleio de 1945. ele e o Partido Conservador, juntos, consegui-
ram cerca d 85 por cento dos votos e 92,5 por cento das cadeiras. O seu
apoio declinou consideravelmente depois de 1970: sua parcela conjunta no
voto popular variou, de apenas 70 por cento (em 1983), para menos de 81
por cento (em 1979), porm os dois partidos continuaram a obter um mni-
mo de 93 por cento das cadeiras, exceto em 1997, quando a participao
conjunta nas cadeiras caiu para cerca de 88,5 por cento. Os liberais foram os
principais beneficiados. Em aliana com o Partido Social-democrata, eles che-
garam a obter, em certa ocasio, mais de 25 por cento da votao (nas elei-
es de 1983), mas, at 1997, nunca um nmero superior a 14 cadeiras,
sozinhos, e 23 cadeiras, em aliana com os social-democratas. Nas eleies
de 1997, entretanto, os liberal-democratas conseguiram um nmero surpreen-
dente de 46. cadeiras, com cerca de 17 por cento dos votos.
Um corolrio dos sistemas bipartidrios que eles costumam ser siste-
mas partidrios unidimensionais, ou seja, os programas e diretrizes dos prin-
cipais partidos em geral diferem entre si, principalmente em rdao a apenas
uma dimenso: a das questes socioeconmicas. Esse claramente o caso do
sistema bipartidrio britnico. A principal diferena politicamente import:mte
que divide os partidos Conservador e Trabalhista o desacordo sobre as
medidas soc:oeconmicas: no espectro esquerda-direita, o trabalhismo re-
presenta as preferncias da centro-esquerda, enquanto o cOHservadorismo,
as da centro-direita. Essa diferena reflete-se tambm na forma de apoio dada
aos partidos, por parte dos eleitores, nas eleies parlamentares: os eleitores
da classe trabalhadora tendem a votar nos candidatos trabalhistas, e os da
classe mdia tendem a apoiar os candidatos conservadores. Os liberais e os
liberal-democratas tambm podem ser facilmente colocados na dimenso
socioeconmica: a posio que ocupam a do centro.
Existem outras diferenas, claro, mas so muito menos importantes, e
no tm maior impacto sobre a composio da Cmara dos Comuns e o ga-
binete. Por exemplo, as divergncias entre catlicos e protestantes na Irlan-
3 i
da do Norte constituem a esmagadora que separa os partidos e seus
adeptos, mas a Irlanda do NO'de menos. que 3-por'cento d;1 popu-
lao do Reino Unido, e essas' divergncias religiosas no so mais relevan-
tes, politicamente, na parte britnica do Reino Unido (Inglaterra, Esccia e
Pas de Gales). Diferenas tnicas explicam a persistncia do Partido Nacio-
nal Escocs e dos nacionalistas galeses, mas esses partidos jamais conseguem
obter mais que algumas cadeiras; A nica pequena exceo da monodimen-
sionalidade do sistema partidrio britnico que uma questo de poltica
externa - a participao da Gr-Bretanha na Comunidade Europia - tem
sido uma freqente fonte de dissenso entre os partidos Conservador e Tra-
balhista, tanto no interior deles, quanto entre um e outro.
4. Sistema de eleies majoritrio e desproporcional. A Cmara dos Co-
muns um grande corpo legislativo, com um nmero de membros que cres-
ceu de 625, em 1950, para 659, em 1997. Cada membro eleito em um
nico distrito, segundo o mtodo da maioria simples, que na Gr-Bretanha
chamado de sistema "first past the post"*: vence o candidato com mais
de 50 por cento dos votos ou, caso no houver maioria, com a maior mi-
nona.
A tendncia desse sistema obter resultados extremamente despropor-
cionais. Por exemplo, o Partido Trabalhista obteve uma maioria parlamentar
absoluta, de 319 das 635 cadeiras, com apenas 39,3 por cento dos votos, nas
eleies de outubro de 1974, enquanto os liberais obtiveram apenas 13 ca-
deiras, com 18,6 por cento dos votos - quase a metade dos votos trabalhis-
tas. Nas cinco eleies que se sucederam, de 1979 a 1997, o partido vencedor
obteve ntidas maiorias de cadeiras, c;m um nmero nunca superior a 44
por cento dos votos. Todas essas maiorias so o que Douglas W. R:le (1967:
74) chama apropriadamente de "maiorias fabricadas" - maiorias absolutas
artificialmente crad:ls pelo sistema eleitoral a partir apenas de maiorias sim-
pies. De f:lto, todos os partidos vitoriosos desde 1945 venceram benefician-
do-se dessas maiori:ls fabricadas. Por isso pode ser mais exato chamar o Reino
Unido de uma democracia de maioria simples, em vez de democracia majo-
ritria. A desproporcionalidade do mtodo da maioria simples pode mesmo
'Expresso originria do turfe: o primeiro cavalo a cruzar a linha de chegada leva todo o
prmio. (N. do T.)
32
M O O E lOS O E [TE M R A C I A
prgduzir um vencedor final que no tenha conseguido obter uma maioria
simples dos votos: os conservadores conseguiram uma clara maioria de ca- -
-deiras nas eleies de 1951, no apenas com menos que a maioria dos votos
mas tambm com menos votos do que o Partido Trabalhista. '
O sistema eleitoral desproporcional tem sido particularmente desvanta-
joso para os liberais e os liberal-democratas, que por isso h muito tempo
'so favorveis introduo de aiguma form; de rep-resentao proporcional
(RP). Mas; como a maioria simples beneficiou muito os conservadores e os
trabalhistas, esses dois mais importantes partidos permaneceram comprome-
tidos com o antigo mtodo desproporcional. Entretanto, h sinais de movi-
mentaes em direo RP. Por um aspecto, a RP foi adotada para todas as
eleies na Irlanda do Norte (excetuando-se para a Cmara dos Comuns)
aps a ecloso do conflito entre protestantes e catlicos, no incio da dcada
de 1970. Por outro, pouco tempo depois da vitria trabalhista nas eleies
de 1997, o novo gabinete do primeiro-ministro Tony Blair decidiu que a elei-
o de 1999 de representantes britnicos no Parlamento Europeu seria por
RP - alinhando o Reino Unido com todos os demais membros da Unio
Europia. A RP tambm seria usada na eleio das novas assemblias regio-
nais da Esccia e do Pas de Gales. Alm disso, criou-se uma Comisso sobre
Sistemas Eleitorais, consultiva, presidida pelo ex-membro do gabinete Lorde
Jenkins, com o objetivo de propor mudanas no sistema eleitoral, entre as
quais se incluiria a possibilidade da adoo da RP para a Cmara dos Co-
muns. Est daro que o princpio da proporcionalidade no mais um ante-
ma. Mesmo assim, prudente atentar para as palavras de Graham Wilson
(1997: 72), que lembra que os dois maiores partidos tm uma longa histria
de favorecimento de reformas bsicas, porm s at que consigam o poder.
Depois, eles "descartam qualquer mudana no tipo de rerorma eleitoral que
lhes pudesse trazer desvantagens".
5. Plurasmo de grupos de interesse. Ao concentrar o poder nas mos
da maioria, o modelo Westminster de democracia estabelece um estilo
c.ompetitivo e combativo padro de relacionamento entre governo e opo-
SIo. A competio e o conflito tambm caracterizam o sistema de gru-
pos de interesse tpico do modelo majoritrio: um sistema de pluralismo
a todos. Ele contrasta com o sistema corporativista dos grupos de
mteresse, no qual se realizam reunies regulares entre os representantes
33
AREND lIJPHART
do governo, sindicatos trabalhistas e organizaes patronais, em busca de
acordos relativos a medidas socioeconmicas. Esse processo de coorde-
nao muitas vezes designado como de concertao, e os acordos obti-
dos muitas vezes so chamados de pactos tripartites. A concertao ser
facilitada se houver relativamente poucos grupos de interesse, grandes e
fortes, em cada um dos principais setores funcionais - trabalhadores,
patres, agricultores - e/ou se houver uma forte associao de pico, em
cada um dos setores, que coordene as preferncias e as estratgias deseja-
das para cada setor. Em contrapartida, pluralismo signific<i uma varieda-
de de grupos de interesse exercendo presso sobre o governo de forma
no coordenada e competitiva.
O sistema britnico de grupos de interesse claramente pluralista. A nica
exceo o Contrato Social de 1975 sobre salrios e preos, firmado entre
o governo trabalhista, a principal federao de sindicatos trabalhistas (o Trades
Union Congress) e a principal federao patronal (a Confederation of British
Industry). Este contrato esfacelou-se dois anos mais tarde, quando o gover-
no no conseguiu um acordo sindical para aceitar novas restries salariais,
e imps tetos salariais de forma unilateral. A dcada de 1980 foi caracteriza-
da mais ainda por srios confrontos entre o governo conservador de Margaret
Thatcher e os sindicatos trabalhistas - o justo oposto da concertao e do
corporativismo. Como observam Michael Gallagher, Michael Laver e Peter
Mair (1995: 370), a Gr-Bretanha "decididamente no um sistema cor-
porativista", por duas importantes razes: "a primeira a total falta de
integrao entre os sindicatos e os patres, no processo de adoo de medi-
das. A segunda a aparente que ambos os lados demonstram pelos
mtodos de confrontao, ao decidirem as suas diferenas".
6. Governo unitrio e centralizado. O Reino Unido uma nao unitria e
centralizada. Governos locais executam uma srie de importantes funes, po-
rm so criados pelo governo central e o seu poder no est garantido pela
Constituio (como num sistema federal). Alm disso, so financeiramente de-
pendentes do governo central. No existem reas geogrficas e funcionais clara-
mente definidas das quais a maioria parlamentar e o gabinete sejam barrados. A
Comisso Real sobre a Constituio, chefiada por Lorde Kilbrandon, concluiu
em 1973: "O Reino Unido a maior nao unitria da Europa, e est entre os
principais pases industrializados do mundo com o poder mais centralizado" (ci-
34
tado em Busch, Mais -recentemente, o primeiro-ministro Tony Blair
chamou o sistema britnico de"o rnaisGentralizado de todas as grandes
naes do mundo ocidental" (titado em Beer, 1998: 25).-
Devemos apontar duas excees. A primeira que a Irlanda do Norte foi
governada com elevado grau de autonomia por seu prprio Parlamento e
gabinete - mais do que o fizeram a maioria dos governos em sistemas fede-
rais - desde 1921, quandoa.Repblica da Irlanda se independente,
at 1972, com a imposio do governo direto de Londres. Entretanto, tam-
bm significativo que a sua autonomia possa ter sido - como foi - elimi-
nada em 1972, pelo Parlamento, por meio de uma simples deciso majoritria.
A segunda exceo a tendncia gradativa para uma autonomia maior da
Esccia e do Pas de Gales - a "devoluo", no falar britnico. Mas s pou-
co antes de setembro de 1997 que os referendos na Esccia e no Pas de
Gales finalmente aprovaram a criao de assemblias escocesas e galesas eleitas
pelo voto direto, e que o primeiro-ministro Blair pde, afinal, proclamar o
fim da "era do poderoso governo centralizado" (citado em Buxton, Kampfner
e Groom, 1997: 1).
7. Concentrao do poder legislativo numa legislatura unicameral. Para
a organizao da legislatura, o princpio majoritrio de concentrao de poder
significa que o Poder Legislativo deve concentrar-se numa nica casa, ou
cmara. Nesse aspecto, o Reino Unido se desvia do modelo majoritrio puro.
O Parlamento consiste em duas cmaras: a Cmara dos Comuns, eleita pelo
voto popular, e a Cmara dos Lordes, que se compe principalmente de
membros da nobreza hereditria, mas que contm tambm um grande n-
mero dos chamados pares indicados pelo governo. Suas relaes
so assir:ltricas: quase todo o Poder Legislativo pertence Cmara dos
Comuns. O nico poder que a Cmara dos Lordes mantm o de retardar ai
entrada em vigor das disposies legais: as de carter oramentrio, at o:
limite de um ms, e as out,-as, at um ano. O limite de um ano foi estabcleci-i
do em 1949. No perodo entre a primeira grande reforma, de 1911, e 1949,
o poder dos Lordes para retardar a legislao era de cerca de dois anos, po-
rm no perodo total, desde 1911, eles usualmente evitaram a imposio de
longos prazos.
Por isso, embora a legislatura bicameral britnica se distancie do modelo
majoritrio, no se desvia muito: nas discusses dirias na Gr-Bretanha, o
3 5
ARENR lIJPHART
termo "Parlamento" refere-se quase Cmara dos Comuns,
-e o Sistema bicameral extremamente assimtrico tambm pode ser chamado
de um qti"ase-unicameralismo. Alm disso, o pder dos Lordes pode tambm
se reduzir ainda mais. Existe um forte sentimento, principalmente no Parti-
do Trabalhista, em favor de reformas que vo da eliminao do direito de
voto para os membros hereditrios at a extino da Cmara dos Lordes. A
passagem do quase-unicameralismo para o unicameralismo puro no seria
difcil: poderia ser decidida por maioria simples na Cmara dos Comuns e,
caso os Lordes objetassem, simplesmente reduzir-se o retardamento para o
perodo de um ano.
8. Plexibilidade constitucional. A Gr-Bretanha tem uma Constituio
"no-escrita", ou seja, no existe um documento nico especificando a com-
posio e os poderes das instituies governamentais e os direitos dos cida-
dos. Em vez disso, estes so definidos por certo nmero de leis bsicas -
como a Magna Carta, de 1215, a Declarao dos Direitos do Homem, de
1689, e os Atos do Parlamento, de 1911 e 1949 - princpios da lei comum,
costumes e convenes. O fato de que a Constituio no escrita leva a
duas importantes implicaes. A primeira que isto a torna inteiramente fle-
xvel, pois ela pode ser alterada pelo Parlamento do mesmo modo que as
outras leis - por maiorias regulares, e no por supermaiorias, como as maio-
rias de dois teros requeridas em muitas outras democracias, quando se pre-
cisa emendar suas constituies escritas. Uma pequena atenuante dessa
flexibilidade que a oposio da Cmara dos Lordes pode forar o retarda-
mento de um ano nas mudanas constitucionais.
9. Ausncia de reviso judicial. fi outra implicao importante da consti-
tuio no-escrita a ausncia de reviso judicial: no existe nenhum docu-
mento constit'.lcional escrito com estatuto de "lei maior", contra o qual possam
as cortes testar a constitucionalidade da legislao regular. Embora o Parla-
mento normalmente aceite e se sinta ligado s regras da Constituio no-es-
crita, ele no est formalmente preso a elas. Por isso, tratando-se de mudanas
ou de interpretaes da Constituio, pode-se dizer que o Parlamento - isto
, a maioria parlamentar - a autoridade mxima ou soberana. Na famosa
formulao de A. V. Dicey (1915: 37-38), soberania parlamentar "significa,
nada mais, nada menos que isto: o Parlamento ( ... ) tem, pela Constituio in-
glesa, o direito de desfazer qualquer lei; e mais ainda: a lei da Inglaterra no
3 6
MODELOS DE DEMOCRACIA
reconhece os direitos de nenhuma pessoa ou para anular ou rejei"
tar a legislao do Parlamento".
Uma exceo soberania parlamentar aconteceu em 1973: quando a Gra
e
Bretanha ingressou na Comunidade Europia - uma organizao supra-
uacional, e no apenas internacional -, ela aceitou as leis e as instituies
da Comunidade como tendo maior autoridade do que as do Parlamento, em
relao a diversos setores da poltica. Uma vez que soberania significa auto-
ridade suprema e ltima, no se pode mais, assim, considerar o Parlamento
como totalmente soberano. Os membros da Gr-Bretanha na Comunidade
Europia - que agora se chama Unio Europia - introduziram tambm
uma medida de reviso judicial tanto para a Corte Europia de Justia quan-
to para tribunais britnicos: "a supremacia do Parlamento est ameaada pelo
direito que tm as instituies da Comunidade de legislar para o R.;ino Uni-
do (sem o prvio consentimento do Parlamento) e pelo direito das cortes de
legislar (nos termos da lei da Comunidade) sobre a aceitabilidade dos futu-
ros atos do Parlamento" (Coombs, 1997: 88). De modo semelhante, desde
1951 a Gr-Bretanha membro da Conveno Ellropia de Direitos Huma-
nos, e a sua aceitao de uma clusula opcional_ dessa conveno, em 1966,
concedeu Corte Europia de Direitos Humanos, em Estrasburgo, o direito
de rever e de invalidar qualquer ao estatal, inclusive legislao, que ela julgue
violar os direitos humanos estabelecidos na conveno (Cappelletti, 1989:
202; Johnson, 1998: 155-58).
10. Um banco central controlado pelo Poder Executiuo. Os bancos cen-
trais so responsveis pela poltica monetria, e considera-se geralmente
que os bancos independentes so mais eficlzes, no controle da inflao e
na manuteno da estabilidade dos preos, do que os que dependem do
Poder Executivo. Entretanto, a independncia do banco centrai diverge cla-
ramente do princpio do modelo Westminster de se concentrar o poder nas
mos do gabinete uni partidrio de maioria. Como se esperava, o Banco da
Inglaterra no tem sido, na verdade, capaz de agir independentemente, fi-
cando, pelo contrrio, sob o controle do gabinete. Durante a dcada de
1980, aumentaram as presses para conceder maior autonomia ao Banco
da Inglaterra. Dois ministros conservadores do Tesouro tentaram conven-
cer seus colegas a darem esse grande passo, afastando-se do modelo
Westminster, porm o seu conselho foi rejeitado (Busch, 1994: 59). S em
37
AREND LlJPHART
1997 -'uma das primeiras decises do governo trabalhista recenteID:ente
eleito - foi concedido ao Banco da Inglaterra o poder independente de , ..
estabelecer taxas de juros.
o MODELO WESTMINSTER NA NOVA ZELNDIA
Muitas caractersticas do modelo Westminster foram exportadas para outros
membros da Comunidade Britnica, mas s um pas adotou praticamente o
modelo inteiro: a Nova Zelndia. Houve uma importante alterao no mo-
delo majoritrio, em 1996, quando a Nova Zelndia realizou a sua primeira
eleio por RP. Mas o sistema poltico neozelands anterior a 1996 pode servir
como um segundo exemplo da maneira como funciona o modelo Westminster.
1. Concentrao do Poder Executivo em gabinetes de um partido e maioria
mnima. Por seis dcadas, desde 1935 at meados de 1990, a Nova Zelndia
teve gabinetes unipartidrios de maioria, sem exceo ou interrupes. Dois
grandes partidos - o Trabalhista e o Nacional- dominaram a poltica neoze-
landesa alternando-se no poder. O gabinete unipartidrio majoritrio, for-
.,
mado aps a ltima eleio por maioria simples, em 1993 sofreu uma srie de
derrotas e logo se tornou um gabinete de quase-coalizo (coalizo feita com os
ltimos desertores), depois um gabinete unipartidrio de minoria e, finalmen-
te, uma coalizo minoritria - porm todos esses gabinetes incomuns ocorre-
ram na fase final da transio para o novo sistema no-\'7estminster (Bostan,
Levine, McLeay, Roberts, 1996: 93-96). Os nicos outros desvios do governo
uniparridrio de rn.aioria tinham muito antes: a Nova Zeindia ti- .
vera um gabinete de coalizo em tempos de guerra, de 1915 a 1919, e uma
outra coalizo estivera no poder de 1931 a 1935.
2. Predomnio do gabinete. Tambm a esse respeito, a Nova Zelndia
constituiu um exemplo perfeito do modelo Westminster. Exatamente cemo
na maior parte do perodo de ps-guerra no Reino Unido, a combinao
do sistema de governo parlamentarista com um sistema bipartidrio, com
partidos coesos, fez com que o gabinete predominasse sobre a legislatura.
Nas palavras do cientista poltico neozelands Stephen Levine (1979: 25-
26), o "sistema bipartidrio rigidamente disciplinado contribuiu para a con-
centrao de poder no interior do gabinete, formado de elementos
38
I
1.-
;
MODEU'>. IH DEMOCRACIA
tomados entre os membros do Parlarrento ... que pertenciam ao partido
..- majoritrio."
3. Sistema bipartidrio. Dois grandes partidos praticamente detiveram
o controle total sobre o sistema partidrio, e s eles formaram gabinetes
durante as seis dcadas entre 1935 e meados de 1990: o Partido Trabalhista
(1935-49, 1957-60, 1972-75 e 1984-90) e o Partido Nacional (1949-57,
1960-72, 1975-84 e depois de 1990). A poltica partidria girou quase ex-
clusivamente em torno das questes socioecon11licas - o Partido Trabalhista
representando a centro-esquerda e o Nacional, as preferncias polticas de
centro-direita. Alm disso, diversamente da Gr-Bretanha, os demais parti-
dos ficaram praticamente ausentes do Congresso da Nova Zelndia. Em 11
das 17 eleies realizadas entre 1946 e 1993, os dois maiores partidos divi-
diram todas as cadeiras. Em cinco eleies, apenas um outro partido conse-
guiu uma ou duas cadeiras e, em 1993, dois pequenos partidos obtiveram,
cada um, duas cadeiras (de um total de 99). O sistema bipartidrio neozelan-
ds foi, assim, um representante quase puro de tal sistema.
4. Sistema eleitoral majoritrio e desproporcional. A Cmara de Repre-
sentantes era eleita de acordo com o mtodo da maioria relativa em distritos
uninominais. A existncia de quatro grandes distritos especiais, extrapolando
os distritos menores regulares reservados para a minoria maori (que com-
preende cerca de 12 por cento da populao), constitua a nica caracters-
tica incomum. Esses quatro distritos representam um desvio no sistema
majoritrio do modelo \Y!estminster, porque seu objetivo garantir a repre-
sentao da minoria. De 1975 em diante, todos os eleitores maoris passaram
a ter o direito de registrar-se e votar, tanto no distrito regular quanto no
distrito especial maori onde residem.
Como no Reino Unido, o sistema de maioria simples teve resultados
extremamente desproporcionais, em especial em 1978 e 198 1. Na eleio
de 1978, o Partido Nacional obteve uma ntida maioria, obtendo 51 das
92 cadeiras, embora no tivesse nem a maioria do voto popular (o apoio
que recebeu fai de apenas 39,8 por cento), nem a maioria simples, pois a
votao popular trabalhista foi de 40,4 por cento. Os 17,1 por cento dos
votos do Partido do Crdito Social conseguiram apenas uma cadeira. Em
1981, o Partido Nacional obteve outra maioria parlamentar, com 47 das
92 cadeiras, e de novo com menos votos que o Partido Trabalhista, embora
3 9
A R E N-D LI J P H A R T
as respectivas percentagens fossem mais prximas entre si: 38,8 e 39 por
cento; Aqui, o Crdito Social obteve 20,7 por ento do voto popular-
mais da metade dos votos ganhos por qualquer dos dois grandes partidos
-, porm ficou com apenas duas cadeiras. Alm disso, todas as maiorias
parlamentares, de 1954 em diante, foram maiorias fabricadas, obtidas com
menos do que as maiorias do voto popular. Neste aspecto, a Nova Zelndia,
assim como o Reino Unido, foi mais uma democracia de maioria simples
do que majoritria.
5. Pluralismo de grupos de interesse. O sistema de grupos de interesse da
Nova Zelndia, como da Gr-Bretanha, claramente pluralista. Tambm co-
mo a Gr-Bretanha, a Nova Zelndia tem sofrido alta incidncia de greves-
o que indica confronto, em vez de concertao entre trabalhadores e patres.
Em estudos comparativos sobre corporativismo e pluralismo, muitos acad-
micos tm tentado avaliar o preciso grau de corporativismo ou pluralismo
dos sistemas de grupos de interesse nas democracias industrializadas. Suas
opinies sobre alguns desses pases diferem consideravelmente, porm, com
relao Gr-Bretanha e Nova Zelndia, no h muito desacordo: ambas
pertencem extremidade pluralista do espectro pluralismo/corporativismo.
Alm disso, a opinio geral de que a Nova Zelndia seja ligeiramente mais
pluralista do que a Gr-Bretanha (Lijphart e Crepaz, 1991). Por isso, tam-
bm a esse respeito, a Nova Zelndia , de certa forma, o melhor exemplo
do modelo Westminster.
6. Governo unitrio e centralizado. O "Decreto para a Garantia de uma
Constituio Representativa da Nova Zelndia", aprovado pelo Parlamento
da Gr-Bretanha em 1852, criou seis ,provncias com considerveis poderes
e funes autnomos em relao ao governo central, porm essas provncias
foram extintas em 1875. A estrutura do Estado, hoje, unitria e centraliza-
da - o que no surpreende tanto, claro, para um pas com menos de 4
milhes de habitantes, quanto para o Reino Unido, com sua populao mui-
to maior, de cerca de 60 milhes de pessoas.
7. Concentrao do poder legislativo em uma legislatura unicameral. Por cerca
de um sculo, a Nova Zelndia disps de uma legislatura bicameral, composta
de uma cmara baixa, eleita, e uma c.'11ara alta, nomeada. Mas, gradativamente,
a cmara alta veio a perder o poder. A sua abolio, em 1950, fez com que o
sistema bicameral assimtrico se transformasse num unicameralismo puro.
4 o
M o o E L o S o E o E MO" R A C I A-
8. Flexibilidade constitucional. Assim como o Reino Unido, a Nova
Zelndia no tem um documento constitucional escrito nico. A .
tuio "no escrita" consiste em algumas leis fundamentais (como os Atos
Constitucionais de 1852 e 1986, os Atos Eleitorais de 1956 e 1993 e o Ato
dos Direitos Humanos de 1990), alm de convenes e do costume.2 Algu-
mas condies bsicas nas leis fundamentais so "entrincheiradas", s po-
dendo ser alteradas por uma maioria de trs quartos dentre os membros da
Cmara dos Representantes, ou pelo voto da maioria em um referendo. En-
tretanto, esse entrincheiramento pode sempre ser removido por meio de maio-
rias regulares, de forma que, no final, a deciso da maioria venha a prevalecer.
Assim, da mesma forma que o Parlamento britnico, o Parlamento da Nova
Zelndia soberano. Qualquer lei, inclusive as que "emendam" a constituio
no escrita, pode ser adotada pela regra da maioria regular. Como diz um
especialista em lei constitucional da Nova Zelndia: "o princpio central da
Constituio o de que no h limitaes legais efetivas para o que o Parla-
mento possa decretar, pelo processo legislativo ordinrio" (Scott, 1962: 39).
9. Ausncia de reviso judicial. Soberania parlamentar tambm significa,
como na Gr-Bretanha, que as cortes no tm direito reviso judicial. A
Cmara dos Representantes o nico juiz sobre a constitucionalidade da sua
prpria legislao.
10. Um banco central controlado pelo Poder Executivo. Andreas Busch
(1994: 65) afirma que, historicamente, a Nova Zelndia tem sido um pas
com ( ... ) um nvel muito baixo de independncia do banco central", e confe-
re ao Reserve Bank da Nova Zelndia, para o perodo anterior a 1989, o seu
mais baixo desempenho - o que indica uma autonomia ainda menor do que
a do Banco da Inglaterra. Essa situao foi radicalmente modificada pelo Ato
do Reserve Bank, de 1989. Agora, a estabilidade de preos foi definida como
primeira meta da monetria, e o banco central ficou com a respon-
sabilidade nica de no excede;' a meta da inflao, cujo nvel exato dever
ser negociado entre o banco central e o ministro das Finanas. Os nveis de
inflao diminuram drasticamente na Nova Zelndia: calcuiada nos termos
do ndice de preos ao consumidor, ela havia ficado por seis anos no nvel de
I 20 Aw Constitucional de 1852 e o Ato Eleitoral de 1856 foram substitudos pelos dois atos
postenores.
4 1
AREN lIJPHART
dois dgitos,nacdcada d(!1980, mas de 1991 a 1997 manteve uma mdia de
apenas 2 pbrc.ento (OCDE, 1998_: 240). Algum mrito, pelo menos, nesse
sucesso, atribuir maior independnca do banco-central.
Com apenas duas excees - as cadeiras parlamentares reservadas
minoria maori e a mudana anterior para a autonomia do banco central-,
a democracia na Nova Zelndiafoi, at 1996, mais nitidamente majoritria,
e, por isso, um exemplo de mdelo Westminster melhor do que a democra--
cia britnica. De fato, em vista, principalmente, dos gabinetes de minoria e
das freqentes derrotas das propostas do gabinete na Gr-Bretanha, na d-
cada de 1970, pde pjchard Rose legitimamente declarar que a Nova Zelndia
foi "o nico exemplo que restou do verdadeiro sistema britnico" (comuni-
cao pessoal, 8 de abril de 1982). Entretanto, a adoo da RP e a primeira
eleio do Parlamento por RP, em outubro de 1996, trouxeram um radical
afastamento do modelo Westminster.
Os dois principais partidos opunham-se RI; porm contriburam, sem
querer, para sua adoo. O primeiro estmulo foi o descontentamento do Par-
tido Trabalhista com os resultados das eleies de 1978 e 1981, mencionadas
acima, nas quais o Partido Nacional obteve maiorias parlamentares, no so-
mente com menos de 40 por cento do voto popular, como tambm com me-
nos votos que os recebidos pelo Partido Trabalhista. Quando este ltimo
retornou ao poder, em 1984, designou uma Comisso Real sobre o Sistema
Eleitoral, a fim de recomendar melhoramentos. O mbito da Comisso era,
entretanto, muito amplo, e ela recomendou no apenas pequenos ajustes, porm
uma mudana radical no sentido de se adotar a RP, como tambm a realizao
de um referendo para sua eventual adoo. O governo tentou evitar a propos-
ta, transferindo-a para um comit parlamentar, o qual, como era de se esperar,
rejeitou a RP, recomendando em seu lugar apenas mudanas de menor impor-
tncia. A campanha eleitoral de 1987 colocou de volta a RP na agenda polti-
ca: o primeiro-ministro trabalhista prometeu deixar os eleitores decidirem a
questo por meio de um referendo, mas seu partido recuou do compromisso,
aps ter sido reeleito. Para deixar o Partido Trabalhista constrangido, o Parti-
do Nacional repetiu a promessa, de forma oportunista, na campanha de 1990
e, ao ganharem as eleies, no tiveram outra alternativa seno honr-la. As-
sim, os eleitores endossaram por duas vezes a RP, em referendos realizados em
1992 e 1993 Qackson e McRobie, 1998).
42
__M o DEL OS DE DE M o C R A C I A
A forma de RP adotada e usada nas eleies de 1996 era um sistema
moldado a partir do alemo, no qual 65 membros so eleitos por maioria
simples, em distritos u-ninominais - inclusive os cinco distritos especiais
maoris -, e 55 membros so eleitos por RP, por listas partidrias; uma con-
dio crucial que esse segundo conjunto de 55 cadeiras se destine aos par-
tidos, de forma a dar o mximo de proporcionalidade ao resultado geral.
Assim, embora o nome para esse sistema seja o de mistos
com frmula proporcional" (DMP), sugerindo uma combinao da RP com
alguma outra coisa, ele , de fato, um sistema clara e plenamente de Rp'
3
A primeira eleio por RP mudou subitamente a poltica neozelandesa em
muitos aspectos (Vowles, Aimer, Banducci e Karp, 1998). Em primeiro lug8r,
o resultado das eleies foi muito mais proporcional que os das eleies ante-
riores por maioria simples. O maior parrido, o Partido Nacional, ainda ficou
sobre-representado, porm por menos do que trs pontos percentuais. Ganhou
33,8 por cento da votao e 36,7 por cento das cadeiras. Em segundo lugar, a
eleio produziu um sistema mulripartidrio com um nmero sem preceden-
tes de seis partidos ganhando representao no parlamento. Em terceiro lu-
gar, diversamente de qualquer outra eleio do ps-guerra, nenhum partido
ficou com a maioria das cadeiras. Em quarto, acrescentou-se uma dimenso
tnica ao sistema partidrio: o partido New Zealand First, liderado por um
maori, que obteve 17 cadeiras, inclusive todas as cinco cadeiras especiais maoris,
tornou-se principal representante dessa minoria (embora no fosse um par-
tido especificamente maori, e nem apoiado exclusivamente por eleitores
maoris). A Coalizo Crist quase conseguiu tornar o sistema partidrio ainda
mais multi dimensional, acrescentando uma dimenso temtica religiosa, po-
rm os seus votos no obtiveram o mnimo de 5 por cento, requeridos para a
admisso. Em quinto lugar, em contraste com a longa ocorrncia anterior de
gabinetes majoritrios de um partido, formou-se um gabinete de coalizo en-
tre o Partido Nacional e o New Zealand First.
Devido a esses significati vos desvios do modelo majoritrio, depois de
1996 a Nova Zelndia no mais pde ser considerada como um bom - para
3Cada eleitor tem dois votos, um para um candidato de um distrito uni nominal e um para uma
lista partidria. Para evitar uma excessiva fragmentao, os partidos precisam ganhar ou um
mnimo de 5 por cento da lista de votos ou, pelo menos, urna cadeira distrital, para se quali-
ficarem para a lista de cadeiras.
43
AREND LlJPHART
no dizer o melhor - exemplo do "verdadeiro sistema britnico". Assim,
segundo as plavras de Kurt von Mettenheim (1997: 11), "o Reino Unido
[agora] parece ser o nico pas a manter as principais caractersticas-do mo-
delo Westminster". Entretanto, preciso observar que todas as mudanas
posteriores a 1996, na Nova Zelndia, tm a ver com a dimenso executi-
vos-partidos do modelo majoritrio, compreendendo as primeiras cinco das
dez caractersticas do modelo, e que, especialmente com relao a essa pri-
meira dimenso, diversas outras ex-colnias britnicas continuam a ter
instituies de estilo predominantemente Westminster. Um exemplo parti-
cularmente claro e instrutivo disso Barbados.
o MODELO WESTMINSTER EM BARBADOS
Barbados um pas situado numa pequena ilha do Caribe, com populao
de cerca de 250 mil habitantes. Tem uma "sociedade solidamente homog-
nea", principalmente de origem africana (Duncan, 1994: 77). Tornou-se in-
dependente da Gr-Bretanha em 1966, P9rm continua com "um sentimento
forte e generalizado da tradio e da cultura britnicas" (Banks, Day e Muller,
1997: 69), inclusive o das tradies polticas da Gr-Bretanha. Freqen-
temente chamado de "A Pequena Inglaterra" do Caribe.
1. Concentrao do Poder Executiuo em gabinetes unipartidrios e de
maioria mnima. Desde a sua independncia, em 1966, Barbados tem tido
gabinetes uni partidrios de maioria. Seus dois maiores partidos - o Partido
Trabalhista de Barbados (BLP) e o J?artido Trabalhista Democrtico (DLP)
constituem as foras que dominam esmagadoramente a poltica do pas, e
tm-se alternado no poder. Diversamente dos casos da Gr-Bretanha e da
Nova Zelndia, no h excees ou caractersticas para esse modelo que
meream ser destacadas. Na verdade, o modelo remonta aos tempos coloniais.
Desde o estabelecimento do sufrgio universal e do governo de gabinete, na
dcada de 1950, a seqncia de gabinetes unipartidrios de maioria man-
tm-se inalterada.
2. Predomnio do gabinete. Os gabinetes de Barbados tm sido pelo me-
nos to dominantes quanto nos dois exemplos, mencionados anteriormente,
de modelo Westminster. O termo ditadura eletiva, cunhado por Lorde
4 4
-l-
1-
M ODE lOS DE DEMOERACIA
- - -
Hailsham para a Gr-Brtanha, trl1bm aplica bem ao-sistema BarbaclGs
(Payne,J993: 69).-U
II1
motivo{)pecial para o predomnio do gabinete,em
Barbados, o tamanho da legislatura. A -Casa de Assemblia de
Barbados, de 1966 at 1981, dispunha de apenas 24 membros. Esse nmero
aumentou ligeiramente para 27, em 1981, e para 28, em 1991. Muitos legis-
ladores so tambm, por isso, mem bros do gabinete, o que significa, por outro
lado, que quase_um tero Cios membros da legislatura, como destaca Trevor
Munroe (1996: 108), "so, de fato, excludos constitucionalmente d::: uma
instncia independente e crtica em relao ao Executivo."
3. Sistema bipartidrio. Os mesmos grandes partidos tm controlado a
poltica partidria de Barbados desde a independncia, e formaram todos os
gabinetes: o DLP, de 1966 a 1976, e de 1986 a 1994; e o BLP entre 1976 e
1986, e de 1994 em diante. Esses dois partidos diferem entre si principalmen-
te quanto a questes sacio econmicas, com o BLP ocupando a posio de cen-
tro-direita e o DLP, a de centro-esquerda, dentro do espectro esquerda-direita.
Em cinco das sete eleies realizadas desde 1966, no houve outros partidos
que obtivessem cadeiras. Apenas um partido pequeno conseguiu duas cadei-
ras, em 1966, e outro, tambm pequeno, ficou com uma cadeira, em 1994. A
fora do sistema bipartidrio tambm fica demonstrada pelo destino dos qua-
tro membros do Parlamento, que abandonaram o partido governante, o DLP,
em 1989, formando um partido separado. Como comenta Tony Thorndike
(1993: 158), esse novo partido "no sobreviveu muito lgica do first past
the post do sistema \'Vcstminster e da cultura bipartidria de Barbados. Nas
eleies de janeiro de 1991 ele perdeu todas as suas quatro cadeiras".
4. Sistema :Ieitoml majoritrio e desproporcional. Nas eleies anterio-
res independncia, inclusive a de 1966, realizada vrios meses antes que
a independncia formal se concretizasse, Barbados usou o mtodo da maio-
ria simples, mas no nos distritos uninominais usuais. Em vez disso, foram
usados distritos binominais (Emmanuel, 1992: 6; Duncan, 1994: 78). Es-
ses ltimos costumam aumentar a desproporcionalidade dos resultados da
eleio porque, em sistemas de maioria simples, a desproporcional idade
aumenta medida que aumenta o nmero dos representantes eleitos por
distrito. Desde 1971, todas as eleies tm sido por maioria simples em
distritos uninominais, porm a desproporcionalidade eleitoral permaneceu
alta. Por exemplo, em 1971, o DLP obteve trs quartos das cadeiras, com
45

57,4 por cento dos em 1986, bteve 24 das 27 cadeiras (88,9 por
cento), com 59,4 por cento dos votos. Em trs das eleies realizadas des-
de 1966, as maiorias parlamentares foram "fabricadas" a partir d maiorias
simples de voto, mas, nas outras quatro eleies, as maiorias de cadeiras
foram "ganhas" genuinamente, com as maiorias do voto popular. Assim,
fazendo um balano retrospectivo, Barbados tem sido menos uma demo-
c'
cracia de maioria simples do que a Gr-Bretanha e a Nova Zelndia. Alm
disso, diferentemente desses dois pases, ele jamais experimentou instncias
de uma maioria parlamentar obtida com um resultado final em segundo
lugar no voto popular.
5. Pluralismo de grupos de interesse. De novo como o Reino Unido e a
Nova Zelndia, Barbados tem tido um sistema de grupos de interesse mais
pluralista do que corporativista. Nos :ltimos anos, entretanto, h uma ten-
dncia s prticas corporativistas. Em 1993, o governo, juntamente com l-
deres comerciais e sindicatos de trabalhadores, negociou um pacto sobre
salrios e preos que inclua o congelamento salarial. Dois anos depois, esse
acordo foi substitudo por um novo pacto tripartite, mais flexveL
6-10. As caractersticas da segunda dimenso (federal-unitria) do mo-
delo majoritrio. Barbados tem uma forma de governo unitria e centrali-
zada - o que dificilmente chega a surpreender num pequeno pas com
apenas um quarto de milho de habitantes. Mas, no que se refere s outras
quatro caractersticas da dimenso federal-unitria, o pas no se ajusta ao
modelo majoritrio puro. Tem uma legislatura bicameral, que consiste numa
Casa da Assemblia, eleita pelo voto popular, e um Senado nomeado, que
tem poder para retardar, porm no para vetar - um caso de bicameralismo
assimtrico. Tem uma Constituio escrita, que s pode receber emendas
por maiorias de dois teros, em ambas as casas do Legislativo. A Constitui-
o confere explicitamente s Cortes o direito de realizarem revises judi-
ciais. Finalmente, o banco central de Barbados tem um documento que lhe
confere um grau mdio de autonomia na poltica monetria (Cukierman,
Webb e Neyapti, 1994: 45).
Anthony Payne (1993) argumenta que as ex-colnias britnicas do Caribe
se caracterizam no pelos sistemas Westminster, mas sim por um sistema
"Westminster adaptado". Como no caso de Barbados - o que, de um modo
geral, tambm verdadeiro para outras democracias da Comunidade Brit-
46
MODELOS DE DEMOCRACIA
nica na regio -, essa adaptaoaferou principalmente a segunda dimenso
do modelo Westminster. Na primeira dimenso (executivos-partidos), o
modelo Westminster permaneceu quase completamente intacto. O fato de
Barbados desviar-se do modelo majoritrio, em relao maioria das carac-
tersticas da dimenso federal-unitria, no quer dizer, evidentemente, que
seu desvio o torne um exemplo do modelo oposto - o da democracia de
consenso. A fim de ilustrar o modelo consensual, abordarei, no prximo
captulo, os exemplos da Sua, da Blgica e da Unio Europia.
47
~
"O
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c
5
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A interpretao majoritria da definio bsica de democracia que esta
significa "governo pela maioria do povo". Ela afirma que as maiorias de-
vem governar e que as minorias devem fazer oposio, o que questiona-
do pelo modelo de democracia consensual. Como destacou vigorosamente
Sir Arthur Lewis, Prmio Nobel de Economia (1965: 64-65), o governo
pela maioria e o padro "governo versus oposio", que este pressupe,
podem ser interpretados como antidemocrticos, por se tratar de princ-
pios de excluso. Lewis afirma que o princip:d pressuposto da democracia
que "todos aqueles afetados por uma deciso devem ter a oportunidade
de participar do processo que a originou, quer diretamente, quer atravs
de representantes escolhidos". Sua segunda implicao que "a vontade
da maioria deve prevalecer". Se isso quer dizer que os partidos vitoriosos
podem tomar todas as decises governamentais, e que os perdedores de-
vem limitar-se a criticar, porm no a governar - acrescenta Lewis -, os
dois significados so incompatveis: "excluir os grupos perdedores da par-
ticipao nos processos decisrios uma ntida violao do principal pres-
suposto da democracia".
Os adeptos do modelo podem legitimamente contrapor que,
em duas situaes, a incompatibiiidade observada por Lewis pode ser rc-
solvicla. Em primeiro lugar, a excluso da minoria ser reduzida se maio-
rias e minorias se alternarem no governo - isto , se a minoria de hoje
puder tornar-se a maioria nas prximas eleies, em vez de ficar condena-
da a uma permanente oposio. dessa forma que tm funcionado os sis-
temas bipartidrios da Gr-Bretanha, Nova Zelndia e Barbados. Em
Barbados, a alternncia tem-se realizado perfeitamente, desde a indepen-
dncia, no ano de 1966: nenhum dos dois maiores partidos ganhou mais
do que duas eleies seguidas. Na Gr-Bretanha e na Nova Zelndia, en-
5 1
AREND liJPHART
tretanto, por longos perodos um dos dois principais partidos se manteve
- afastado do poder: o Trabalhista britnico, durante 13 anos (de 1951
1964) e 18 anos (de 1979 at 1997); o Partido Nacional daNava Zelndia
durante 14 anos (de 1935 a 1949) e o Trabalhista neozelands, durante 12
anos (de 1960 at 1972).
Mesmo durante_ esses longos perodos de afastamento, pode-se plausi-
que a democracia e o governo pela maioria no entraram
em conflito, graas a uma segunda condio: o fato de os trs pases consti-
turem sociedades relativamente homogneas, e seus principais partidos em
geral no apresentarem divergncias profundas quanto a posies polticas,
tendendo a se manter prximos a uma ideologia de centro. Pode-se conside-
rar antidemocrtica a excluso de um partido do poder, segundo o critrio
do "governo pelo povo", mas, se os interesses e preferncias dos eleitores
forem razoavelmente atendidos pelo outro partido, que ocupa o poder, o
sistema ento se aproxima da outra definio de democracia, a de "governo
para o povo".
Nenhuma dessas condies se aplica a sociedades com menor grau de
homogeneidade. As medidas polticas defendidas pelos principais partidos
tendem a divergir de modo mais intenso e, freqentemente, a fidelidade dos
eleitores mais rgida, reduzindo as chances de que os principais partidos
-,.: venham a alternar-se no poder. Em especial nas sociedades pluralistas -
sociedades intensamente compartimentadas quanto a diferenas religiosas,
ideolgicas, iingsticas, culturais, tnicas ou raciais, originando subgrupos
sociais quase separados, com seus prprios partidos polticos, grupos de in-
teresse e meios de comunicao -,provavelmente estar ausente a flexibili-
dade necessria para a democracia de modelo majoritrio. Sob tais condies,
a prevalncia da regra da m"ioria no scr apenas antidemocrtica, mas tam-
bm perigosa, uma vez que as minorias que tm seu acesso ao poder sistema-
ticamente negado iro sentir-se excludas e discriminadas, podendo perder
o senso de lealdade ao regime. Por exemplo, na sociedade pluralista da Ir-
landa do Norte, dividida em maioria pretestante e minoria catlica, o gover-
no pela maioria fez com que o Partido Unionista, representante da maioria
protestante, ganhasse todas as eleies, formando todos os governos entre
1921 e 1972. Os intensos protestos catlicos, no final da dcada de 1960,
transformaram-se numa guerra civil entre protestantes e catlicos, que s pde
5 2
"'10DElOS DE DEMOCRACIA
ser controlada pela interveno militar britnica e pela imposio de um
governo direto de Londres. -
Nas sociedades mais profundamente divididas, como a Irlanda do Nor-
te, o governo majoritrio implica no propriamente uma democracia, mas
sim uma ditadura da maioria e enfrentamento civil. Essas sociedades preci-'
sam de um democrtico que estimule o consenso, em vez da oposi-'
o; que promova a mcluso, em vez da excluso, e que tente ampliar a
maioria governante, em vez de se satisfazer com uma pequena maioria: essa
a democracia de consenso. Apesar das suas inclinaes majoritrias, os ga-
binetes britnicos tm sucessivamente reconhecido essa necessidade: insisti-
ram na representao proporcional em todas as eleies na Irlanda do Norte
(exceto para a Cmara dos Comuns) e nas amplas coalizes, cem a participa-
o de protestantes e catlicos no poder, como pr-requisito para o retorno
da autonomia poltica na Irlanda do Norte. A RP e a participao no poder
so tambm elementos capitais no acordo sobre a Irlanda do Norte, irmado
em 1998. Lewis (1965: 51-55,65-84) tambm recomenda com insistncia a
Rp, inclusive as coalizes e o federalismo, para as sociedades plurais da fri-
ca Ocidental. Obviamente, o modelo consensual adequado tambm j:-ara
pases menos divididos, apesar de heterogneos, e constitui uma alternativa'
razovel e possvel ao modelo Westminster, mesmo nos pases de razovel
homogeneidade.
Os exemplos que uso para ilustrar o modelo consensual so a Sua, a
Blgica e a Unio Europia - todos constituindo unidades de etnias mlti-
plas. A Sua o melhor exemplo: com uma nica exceo, ela se aproxima
perfeitamente do modelo consensual puro. A Blgica tambm constitui um
bom exemplo, principalmente depois que se tornou oficialmente uma nao
federativa, em 1993. Por isso, chamo particular ateno para o modelo po-
ltico da Blgica no perodo mais recente. A Unio Europia (UE) uma or-
ganizao supranacional- mais do que apenas uma organizao internacional
-, porm no , ou ainda no , um Estado soberano. Devido situao
intermediria da Unio Europia, analistas do assunto discordam quanto
maneira de consider-la, se como organizao internacional ou como uma
nao federativa incipiente, embora esta ltima abordagem esteja cada vez
mais se tornando comum (Hix, 1994). Esta , tambm, a minha posio: se
encararmos a UE como uma nao federativa, suas instituies sero nota-
53
AR EN O LIJPItART
velmente prximas do modelo consensual de democracia. Discutirei, em pd-
~ m e i r o lugar, os prottipos da Sua e da Blgica, comparando-os depois en-
tre si, e ento passarei ao exemplo da UE.
o MODELO CONSENSUAL NA suA E NA BLGICA
Pode-se descrever o modelo consensual de democracia segundo os dez ele-
mentos que fazem um agudo contraste com cada uma das dez principais ca-
ractersticas majoritrias do modelo Westminster. Em lugar de concentrar o
poder nas mos da maioria, o modelo consensual tenta compartilhar, disper-
sar e restringir o poder de vrias formas.
1. Partilha do Poder Executivo por meio de gabinetes de ampla coalizo.
Contrastando com a tendncia do modelo Westminster, que de concentrar
o Poder Executivo em gabinetes unipartidrios de maioria mnima, o princ-
pio do consenso permitir que todos os partidos importantes, ou a maior
parte deles, participem do Poder Executivo, atravs da formao de amplas
coalizes. O Executivo nar;ional suo, composto de sete membros -o Con-
selho Federal- nos d um excelente exemplo dessa ampla coalizo: os trs
grandes partidos nacionais - o Cristo Democrtico, o Social Democrtico
e o Radical Democrtico -, cada um dos quais obteve cerca de um oitavo
das cadeiras, compartilham os sete cargos executivos de maneira proporcio-
nal, de acordo com a chamada frmula mgica 2:2:2: 1, estabelecida em 1959.
Um critrio adicional determina que os grupos lingsticos sejam represen-
tados na proporo aproximada de suas dimenses: quatro ou cinco falantes
de lngua alem, um ou dois falantes de francs e, freqentemente, um falan-
te de italiano. Ambos os critrios constituem regras informais, porm so es-
tritamente obedecidos.
A Constituio belga apresenta um requisito formal p;tra que o Execu-
tivo inclua representantes dos grandes grupos lingsticos. Desde muito tem-
po j era costume formar gabinetes com aproximadamente o mesmo nmero
de ministros representantes da maioria flamenga e da minoria de lngua
francesa. Isso se tornou regra formal em 1970, e a nova Constituio fede-
ral novamente estipula que, "com a eventual exceo do primeiro-minis-
tro, o Conselho de Ministros [gabinete] dever incluir tanto membros
54
MODELOS DE DEMOCRACIA
falan_tes da lngua francesa quanto do flamengo" (Alen e Ergec, 1994). Esse
.' regulamento .I!ose aplica composio partidria do gabinete. S ocor-
. reu um governo unipartidrio por um perodo de cerca de quatro anos, no
ps-guerra. Desde 1980, todos os gabinetes so coalizes de quatro e seis
partidos.
2. Equilbrio de poder entre.o Executivo e o Legislativo. O sistema pol-
tico suo no nem parlamentarista, nem presidencialiSta. A relao entre
o Conselho Federal do Executivo e a legislatura explicada pelo cientista
poltico suo Jrg Steiner (1974: 43) da seguinte forma: "Os membros do
Conselho so eleitos individualmente por um prazo fixo de quatro anos e,
de acordo com a Constituio, a legislatura no pode emitir nenhum voto
de censura durante esse perodo. Se alguma proposta do governo for derro-
tada pelo Parlamento, isso no ocasionar nem a demissao do membro do
Conselho Federal que apoiou a proposta, nem a renncia desse rgo como
um todo." Essa separao fmmal entre os poderes torna o Executivo e o
Legislativo mais independentes entre si, e seu relacionamento muito mais
equilibrado do que as relaes gabinete-Parlamento na Inglaterra, Nova
Zelndia e Barbados, onde o gabinete claramente dominante. O Conselho
Federal suo poderoso, porm no supremo.
A Blgica tem uma forma de governo parlamentarista, com um gabinete
dependente da confiana da legislatura, como nos trs prottipos do mode-
lo Westminster. Entretanto, os gabinetes belgas, em grande parte porque
constituem freqentemente coalizes amplas e pouco coesas, no so de for-
ma alguma to dominantes quanto seus equivalentes do modelo \X
1
estminster,
tendendo a manter um relacionamento de concesses mtuas com o Parla-
mento. O fato de que os gabinetes belgas com freqncia tenham vida curta
demonstra sua posi?o relativammte frgil: de 1980 at 1995, por exemplo,
houvc seis gabinetes, que se compunham de diferentes coalizes multi-
partidrias - com uma vida mdia do gabinete de cerca de dois anos e meio,
apenas.
3. Sistema multipartidrio. Tanto a Sua quanto a Blgica contam com
sistemas multi partidrios, sem que nenhum partido se aproxime do status
majoritrio. Nas eleies de 1995 para o Conselho Nacional Suo, 15 par-
tidos obtiveram cadeiras, mas em sua maior parte - 162, de um total de
duzentas - elas foram ocupadas pelos quatro maiores partidos representa,
5 5
A R E N Dll J P H A R T
dos no Conselh Federal. Assim, pode-se dizer que a Sua tem um sistema
de quatro partidos.
At o final da dcada de 1960, a Blgica caracterizava-se por um sistema
de trs partidos, integrado por dois de grande porte - o Cristo Democr-
tico e o Socialista - e o Liberal, de porte mdio. Desde ento, entretanto,
esses partidos maiores se cindiram, devido a diferenas lingsticas, e vrios
novos partidos lingsticos ganharam projeo, criando um sistema extre-
mamente multipartidfio: cerca de 12 partidos so capazes de obter vagas
na Cmara dos Representantes, e nove deles foram suficientemente impor-
tantes para serem includos em um ou mais gabinetes.
A emergncia dos sistemas multi partidrios l1 Sua e na Blgica pode
ser explicada por dois fatores. O primeiro deles que ambos os pases cons-
tituem sociedades plurais, di vididas por diversas clivagens. Essa multiplicidade
de divises se reflete no carter multidimensional dos seus sistemas de parti-
dos. Na Sua, as divergncias religiosas separam os democrata-cristos -
apoiados principalmente pelos catlicos praticantes - dos social-democra-
tas e dos radicais, que recebem a maior parte do apoio dos catlicos que quase
nunca, ou nunca, freqentam a igreja, e dos protestantes. As divergncias
socioeconmicas separam ainda mais os social-democratas - apoiados prin-
cipalmente pela classe trabalhadora - dos radical-democratas, que recebem
apoio da classe mdia. O Partido Popular da Sua especialmente forte entre
os agricultores protestantes. A terceira fonte de diviso - a lngua - no
provoca muito mais divergncias no sistema partidrio suo, embora o apoio
ao Partido Popular da Sua se situe principalmente na Sua de fala alem, e
os trs grandes partidos constituam alianas relativamente flexveis entre
partidos ca ntonais, dentro dos quais a diviso lingstica significativa
(McRae, 1983: 111-14).
Assim tambm, a diviso religiosa no setor catlico belga separa o Par-
tido Social Cristo, que representa os catlicos mais fervorosos, do Socia-
lista e do Liberal, que so apoiados pelos catlicos pouco praticantes, ou
no-praticantes. Os socialistas e os liberais separam-se por diferenas de
classe. Em contraste com a Sua, a diviso lingstica na Blgica provo-
cou mais separaes, em decorrncia no s da diviso dos trs grupos
referidos acima, que constituam os trs partidos dominantes da Blgica,
em partidos separados e menores de idioma flamengo e francs, como
56
MODELOS DE DEMOCRACIA
tambm do surgime'uto de vrios outros pequenos partidos lingsticos
(McRae, 1986: 130-48).
4. Representao proporcional. A segunda explicao para o surgimento
de sistemas multipartidrios na Sua e na Blgica que seus sistemas eleito-
rais proporcionais no inibiram a traduo das divises de carter social em
divises no sistema partidrio. Em contraste com o mtodo da maioria sim-
ples, cuja tendncia representar maciamente o ~ grandes partidos e de for-
ma insignificante os pequenos, o objetivo fundamental da representao
proporcional (RP) a distribuio das cadeiras parlamentares entre os parti-
dos de acordo com os votos que obtiveram. As cmaras baixas de ambas as
legislaturas so eleitas por representao proporcional.
5. Corporativismo dos grupos de interesse. Os especialistas discordam um
pouco a respeito do grau de corporativismo na Sua e na Blgica, principal-
mente porque os sindicatos de trabalhadores nesses dois pases costumam
ser menos organizados e exercer menos influncia do que o empresariado.
Essa divergncia pode ser resolvida, entretanto, fazendo-se a distino entre
duas variantes do corporativismo: o corporativismo social, em que os sindi-
catos de trabalhadores predominam, e o corporativismo liberal, no qual as
associaes comerciais so a fora mais poderosa. Peter J. Katzenstein (1985:
105 e 130) usa a Sua e a Blgica como duas amostras deste ltimo, e con-
clui que a Sua "caracteriza mais claramente os traos tpicos do corporJti-
vismo liberal". Ambos os pases apresentam, com nitidez, os trs elementos
gerais do corporativismo: a concertao tripartite, os grupos de interesse-
relativamente poucos e relativamente grandes - e a proeminncia das asso-
ciaes de cpula. Gerhard Lehmbruch (1993: 52) escreve que "a fora d ~ : s
associaes de cpula da Sua notvel, e quase consenso que a coeso
das associaes de interesse suas superior dos partidos polticos daque-
le pas". Alm disso, Klaus Armingeon (1997) afirma que, embora a exten-
so e a eficcia do corporativismo em muitos pases europeus tenham
declinado na dcada de 1990, ele permanece forte na Sua.
6. Governo fedeml e descentralizado. A Sua uma nao federativa em
que o poder dividido entre o governo central, os governos de vinte cantes,
e ainda seis subcantes, assim chamados por serem oriundos da diviso de
trs cantes anteriormente unidos. Os subcantes tm apenas um represen-
tante, e no dois, na Cmara Federa! sua - o Conselho dos Estados - e
5 7
representam apenas a metade do peso dos cantes na votao de
emendas constitucionais. Na maior parte dos outros apects, entretanto, seu
status equivalente ao dos cantes pl;nos, A Sua uma das na-
es mais descentralizadas do mundo.
Por muito tempo a Blgica constituiu um Estado unitrio e centralizado,
mas, a partir de 1970, foi gradativamente caminhando em direo des-
centralizao e ao federalismo. Em 1993, tomou-se oficilmente uma nao
federativa. A forma de federalismo que adotou um "federalismo nico"
(Fitzmaurice, 1996) e de uma "complexidade bizantina" (McRae, 1997: 289),
porque consiste em trs regies geograficamente definidas - Flandres,
Valnia e a capital bilnge, Bruxelas - e trs comunidades culturais no
geograficamente definidas - as grandes comunidades flamenga e francesa e
a comunidade de lngua alem, que muito menor. A principal razo para a
construo desse sistema em duas camadas foi que a regio bilnge de Bru-
xelas tem uma grande maioria de falantes de francs, porm circundada
pela regio de Flandres, de fala flamenga. H uma considervel justaposio
entre as regies e as comunidades, porm no h uma correspondncia exa-
ta entre elas. Cada uma tem seu prprio Legislativo e Executivo, exceto
Flandres, onde o governo da comunidade flamenga tambm atua sobre a
regio geogrfica.
7. Forte bicameralismo. A principal justificativa para a constituio de
I
um Legislativo bicameral, em lugar do unicameral, a de conferir-se especial
, representatividade para as minorias - incluindo os estados menores nos sis-
" temas federais, numa segunda cmara, ou seja, a cmara alta. Duas condi-
t:s devem ser satisfeitas para que essa representao minoritria seja
significati va: a cmara alta deve ser eleita segundo critrios diferentes dos da
cmara baixa, e deve contar com um poder efetivo - pelo menos tanto poder
quanto o da cmara baixa. Essas duas condies se encontram presentes no
sistema suo: o Conselho Nacional a cmara baixa, e representa o povo
suo, e o Conselho dos Estados equivale cmara aita, ou federa!, represen-
tan te dos can tes, cada um dispondo de dois represen tantes, e cada subcanto,
um representante. Assim, os pequenos cantes encontram-se muito mais
solidamente representados no Conselho dos Estados do que no Conselho
Nacional. Alm disso, como declara Wolf Linder (1994: 47), a "igualdade
absoluta" das duas cmaras constitui uma regra "sacrossanta" na Sua.
58
MODELOS DE DEMOCRACIA
As d'Jas cmaras do Parlamento belga - a Cmara dos Representantes e
o Senado - praticamente dispunham de poderes iguais na Blgica anterior
ao federalismo. Mas ambas eram formadas de maneira proporcional, e da
serem muito semelhantes na composio. O novo Senado, eleito pela pri-
meira vez em 1995, representa especialmente os dois grupos lingstico-cul-
turais, mas ainda constitudo em grande parte de forma proporcional, e
no se destina a prover as minorias de ingua francesa e alem de uma super-
representao. I Ademais, os seus poderes furam reduzidos em comparao
com os do velho senado. Por exemplo, no mais dispe de uma autoridade
oramentria (Senelle, 1996: 283). Por isso, a nova legislatura federal da
Blgica constitui o exemplo de um bicameralismo relativamente fraco, e no ;
forte.
8. Rigidez constitucional. Tanto a Blgica como a Sua dispem de uma
Constituio escrita - documento nico, contendo as regras bsicas do go-
verno - que s pode ser modificado por maiorias especiais. Emendas
Constituio sua exigem a aprovao por um referendo, no apenas com
maioria de votantes de ampiitude nacional, mas tambm com maiorias na
maior parte dos cantes. Na apurao especfica dos cantes, os subcantes
tm a metade do peso dos cantes regulares. Isto significa que, por exemplo,
uma emenda constitucional pode ser adotada se houver um resultado de 13 5
,
cantes a favor e 12,5 contra. O requisito da maioria cantonal significa que
as populaes dos cantes menores e dos subcantes, representando menos
que 20 por cento da populao total da Sua, tm poder para vetar mudan-
as constitucionais.
Na Blgica, h dois tipos de supermaiorias. Todas as emendas constitucionais
exigem a aprovao de maiorias de dois teros, em ambas as casas do Legislativo.
Alm Jisso, leis pertencentes organizao e aos poderes das comunidades e
regies dispem de um status semiconstitucional, e so ainda mais difceis de
adotar e de moJificar: alm das maiorias de dois teros em ambas as casas, das
IA maioria dos senadores - quarenta, entre 71 - silo eleitos diretamente em dois distritos
plurinominais, que so parcialmente definidos em termos no-geogrficos - um, que com-
preende Flandres e falantes do flamengo em Bruxelas, e O outro, a Valnia e falantes franceses
em Bruxelas. Os 31 senadores remanescentes so eleitos indiretamente ou cooptados de di-
versas formas. A composio lingstica geral : 41 falantes de flamengo, 29 falantes de fran-
cs e um falante de alemo. Uma nova e curiosa disposio a de que quaisquer filhos adultos
do rei so "senadores por direito".
59
AREND LIJPH.i\RT
exigem a aprovao das maiorias no interior tanto do grupo de lngua flamenga
quanto do de lngua francesa, em cada uma das casas. Essa regra confere aos
falantes de francs um poder efetivo de veto minoritrio.
9. Reviso judicial. AS ua, em um aspecto, se desvia do modelo consensual
puro: sua suprema corte, o Tribunal Federal, no tem o poder de realizar revi-
so judicial. Uma tentativa popular de introduzir esse direito foi perempto-
por um plebiscito em 1939 (Codding, 1961: 112).2
Tambm no houve reviso judicial na Blgica antes de 1984, quando foi
inaugurada a Nova Corte de Arbitragem. A responsabilidade principal e ori-
ginal da corte era a interpretao dos estatutos constitucionais referentes
separao de poderes entre os governos central, comunitrio e regional. Sua
autoridade ficou muito ampliada pela reviso constitucional de 1988, e a
Corte de Arbitragem pode agora ser vista como um genuno tribunal consti-
tucional (Alen e Ergec, 1994: 20-22; Verougstraete, 1992: 95).
10. Independncia do banco central. H muito tempo o banco central
da Sua visto como um dos mais fortes e independentes do mundo, junta-
mente com o Bundesbank alemo e o Federal Reserve System, dos Estados
Unidos. Em contrapartida, o Banco Nacional da Blgica foi durante muito
tempo considerado um dos mais fracos. Entretanto, sua foi subs-
tancialmente reforada no incio da dcada de 1990, aproximadamente du-
rante a transio para o sistema federalista, porm principalmente como
resultado do Tratado de Maastricht, firmado em 1992 e ratificado em 1993,
que obrigava os membros da Unio Europia a aumentarem a independn-
cia de seus bancos centrais. Robert Senelle (1996: 279) conclui que, agora, o
banco central da Blgica desfruta "alto nvel de autollomia ( ... ) na con-
duo de sua poltica monetria".
o MODELO CONSENSUAL NA UNIO EUROPIA
As principais instituies da Unio Europia no se ajustam classificao
em rgos executivos, legislativos, judiciais e financeiros de maneira to f-
2As leis nacionais podem, entretanto, ser questionadas de forma diferente: se, passando-se
noventa dias da aprovao da lei, um mnimo de 50 mil cidados exigir um referendo sobre
ela, uma maioria de votantes suos pode rejeit-la.
6 O
MODELOS DE -flEiYOCRACA
cil quanto as cinco naes soberanas discutjdas at agora. Isso especialmente
verdadeiro para o Conselho-Europeu,(}ue se compe dos cl1efes_ de governo
dos 15 pases membros, e qlie se reune pelo menos duas vezes por ano. Ele
pode exercer uma grande influncia poltica, e a maioria dos principais pas-
sos para o desenvolvimento da Comunidade Europia - e, desde 1993, da
Unio Europia - teve a iniciativa do Conselho Europeu. Das outras insti-
tuies, a Comisso Europia atua orno o executivo da UE, e pode compa-
rar-se a um gabinete. O Parlamento Europeu a cmara baixa do Legislativo,
e o Conselho da Unio Europia pode ser considerado a cmara alta. As res-
ponsabilidades da Corte Europia de Justia e do Banco Central Europeu
so evidentes por seus prprios nomes.
1. Partilha do Poder Executivo por meio de gabinetes de ampla coalizo.
A Comisso Europia se compe de vinte membros, cada um deles com uma
responsabilidade ministerial especfica, nomeado pelos governos dos pases
membros. Cada um dos cinco maiores pases - Alemanha, Reino Unido,
Frana, Itlia e Espanha - indica dois membros da Comisso, e cada um dos
dez membros restantes indica um. Uma vez que todas as 15 naes perten-
centes UE esto representadas na Comisso, ela constitui uma coalizo ampla
e permanente entre as naes. Na prtica, a Comisso tambm uma coali-
zo que rene a esquerda, o centro e a direita, no espectro poltico da Euro-
pa. Um exemplo notrio que, em meados da dcada de 1990, os dois
membros britnicos da Comisso eram o conservador Leon B,ittan e o ex-
lder do Partido Trabaihista Neil Kinnock - polticos que dificimente atua-
riam juntos num gztbinete britnico.
2. Equilfbrio de poder entre o Exec.tivo e o Legislativo. Aps cada uma
das cinco eleies anuais parlamentares, a nova Comisso Europia precisa
ser aprovada pelo voto no Parlamento Europeu. O Parlanento tambm dis-
pe do poder de rejeitar a Comisso, porm s por uma maioria de dois ter-
os. O Parlamento tem fortes poderes oramentrios, mas embora seus outros
poderes legislativos tenham sido ampliados pelo Tratado de Amsterd, em
1997, ainda permanecem relativamente fracos. Em comparao com a Co-
misso, o papel do Parlamento parece secundrio. Essa avaliao da relao
entre Executivo e Legislativo se modifica, entretanto, quando acrescentamos
ao quadro geral o Conselho da Unio Europia - composto de ministros
dos governos dos 15 pases membros. George Tsebelis e Jeannette Money
6 1
AREND llJPHART '.
. (1997: 180) chamam o Conselho de "o equivalente et:fOpeu de [u
ma
l cma-
ra-alta".:O Conselho tambm , nitidamente, a mais forte entre as trs insti-
tuies. Em termos gerais, portanto, a Comisso'{ muito' mais o parceiro,
em igualdade de condies, do modelo consensual do que o gabinete domi-
nante do modelo Westminster.
3. Sistema multipartidrio. Em 1996, o Parlamento Europeu, de 626
membros, se compunha de oito partidos oficialmente reconhecidos (os quais
dispunham de um mnimo de 18 membros exigido para o reconhecimento).
O maior deles era o Partido dos Socialistas Europeus, com cerca de 34 por
cento das cadeiras no Parlamento - muito menos que uma maioria parla-
mentar. O segundo em tamanho era o Partido Popular Europeu (composto
principalmente de democratas-cristos), com aproximadamente 29 por cen-
to das cadeiras. Nenhum dos outros partidos dispunha de mais de 10 por
cento das vagas. A fragmentao poltica ainda maior do que aparece nesse
padro multipartidrio, uma vez que os partidos no Parlamento Europeu so
consideravelmente menos coesos e disciplinados do que nos parlamentos
nacionais. A composio partidria da "cmara alta" - o Conselho da Unio
Europia - muda toda vez que os gabinetes dos pases membros so substi-
tudos. Ela tambm depende do assunto em discusso, que ir determinar
qual ministro em particular participar daquela determinada sesso. Por exem-
plo, se na agenda do Conselho constarem medidas de natureza agrcola, muito
provavelmente os ministros da Agricultura iro participar. Na prtica, entre-
tanto, o Conselho tambm constitui um organismo multi partidrio.
4. Representao proporcional. O Parlamento Europeu tem sido eleito
diretamente desde 1979. Deve ser eleito em cada pas de acordo com um
sistema eleitoral uniforme, mas os pases membros ainda no foram capazes
de entrar em ~ c o r d o sobre esse sistema. No entanto, o mtodo que prevale-
ce uma espcie de variante da representao proporcional (RP), usada por
todos os pases membros e tambm pela Irlanda do Norte. A nica exceo
foi a eleio por maioria simples dos representantes britnicos do Reino
Unido, mas, em 1997, o novo gabinete trabalhista decidiu que as eleies do
Parlamento Europeu no Reino Unido, em 1999, seriam inteiramente por RP.
Mesmo assim, no entanto, ainda permanece um nvel significativo de despro-
porcionalidade, como resultado da super-representao dos pequenos pases
e da sub-representao dos grandes, no Parlamento Europeu. Nos extremos,
62
MODELOS DE DEMOCRACIA
a Alemanha conta com 99 representantes no Parlamento Europeu, enquan-
to Luxemburge tem seis, muit0 embora a populao alem seja cerca de
. duzentas vezes maior que a de Luxemburgo. Quanto a isso, o Parlamento
Europeu combina, numa nica cmara legislativa, os princpios da represen-
tao proporcional e os da representao nacional igualitria, o que na Su-
a, por exemplo, acontece em dU:ls cmaras separadas da legislatura.
S. Corporativismo dos grupos de interesse. A UE ainda no dispe de um
corporativismo totalmente desenvolvido, em grande parte porque as deci-
ses econmicas mais importantes so ainda tomadas em nvel nacional, ou
sujeitas a vetos nacionais. medida que a UE se tornar mais integrada, o
grau de corporativismo fatalmente ir aumentar. No ttulo do livro de Michael
J. Corges (1996) - EuroCorporatism? -, o ponto de interrogao deli-
berado e Gorges, na maioria das vezes, d uma resposta negativa questo.
Mas ele tambm v significativos elementos corporativistas em determina-
dos setores, bem como uma ntida tendncia para um maior corporativismo.
Um fator importante que a Comisso Europia h muito tem favorecido
um estilo corporativista de negociar com os grupos de interesse. Por exem-
plo, apoiou uma srie de conferncias tripartites durante a.dcada de 1970
e, embora essas conferncias no tivessem levado institucionalizao de
acordos tripartites, "a Comisso jamais abandonou seu objetivo de promo-
ver o dilogo entre os parceiros sociais e melhorar a sua participao no
processo decisrio da Comunidade" (Gorges, 1996: 139). Outro indcio da
inclinao da UE para o corporativismo o fato de ser o Comit Econmico
e Social de consultoria - urna de suas instituies formais - composto por
membros de grupos de interesse indicados pelos governos membros.
6. Governo federal e descentralizado. Comparada com outras organiza-
es internacionais, a supranacional Unio Europia (UE) extremamente
unificada e centralizada; porm, se comparada com Estados nacionais -
mesmo com uma nao to descentralizada como a Sua -, a UE obvia-
mente ainda mais "confederativa" do que federativa, como tambm extre-
mamente descentralizada.
7. Forte bicameralismo. Os dois critrios para o bicameralismo forte so
que as duas casas da legislatura sejam equivalentes em fora e diferentes em
composio. A legislatura da UE ajusta-se sem dificuldade ao segundo crit-
rio: o Conselho tem igual representao dos pases membros e se compe de
63
AREND llJPHART
representantes dos governos nacionais, enquanto o Parlamento eleito por
voto direto pelos eleitores, e as delegaes nacionais so calculadas de acor-
do com o tamanho da populao. Cstumam ser uma vantagem para-a c-
mara baixa, nas legislaturas nacionais, os desvios do poder equivalente. Na
DE passa-se o oposto: a cmara alta (Conselho) consideravelmente mais
poderosa que a baixa (Parlamento) - no totalmente em conformidade com _
o modelo consensual, porm menos ainda que com o majoritrio.
3
8. Rigidez constitucional. A "Constituio" da UE compe-se do funda-
mental Tratado da Comunidade Econmica Europia, assinado em Roma,
em 1957, e de uma srie de outros tratados, tanto anteriores quanto subse-
qentes. Uma vez que constituem tratados internacionais, s podem ser
modificados com o consentimento de todos os signatrios. So, por isso,
extremamente rgidos. Alm disso, as decises mais importantes no Conse-
lho exigem unanimidade. Em assuntos de menor importncia, tornou-se mais
comum, desde a dcada de 1980, tomar as decises pelo "voto da maioria
qualificada", ou seja, por maiorias de aproximadamente dois teros e pelo
sistema de votao ponderada (semelhante ao da distribuio ponderada de
cadeiras no Parlamento Europeu).
9. Reviso judicial. Uma instituio chave da UE a Corte Europia de
Justia. A Corte tem poderes para realizar a reviso judicial e para declarar
inconstitucionais tanto as leis da UE quanto as nacionais, caso violem os di-
versos tratados da UE. Alm disso, a abordagem da Corte a suas tarefas judi-
cirias tem sido criativa e ativista. Martin Shapiro e Alec Stone (1994: 408)
informam que "sem dvida, os dois tribunais constitucionais politicamente
mais influentes na Europa so os ,da Aiemanha e da Comunidade (DE). ( ... )
H poucos exemplos to facilmente observveis e importantes como o caso
da CEJ, a Corte Europia de Justia, que no s se estabelece como institui-
o poltica, como tambm formou todo o conjunto de instituies do qual
parte integrante".
10. Independncia do banco central. O Banco Central Europeu, que co-
meou a operar em 1998, foi planejado para ser um banco central extrema-
mente independente. De fato, a revista T/Je EcolZomist, na edio de 8 de
'Outro timo exemplo de pelo menos uma ligeira assimetria favorecendo a cmara alta o
Congresso dos Estados Unidos, no qual O Senado (em poderes especiais sobre tratados e no-
meaes.
64
MODElOS Jf DEMOCRACIA
novembro de 1997, apontou: "sua constitio o torna o banco central mais
i n d e p e n d ~ n t e do mundo". Entretanto, sua independncia ficou parcialmen-
te comprometida quando o seu primeiro presidente foi indicado, em 1998.
A fim de tornar mais ampla a autoridade presidencial, o mandato formal-
mente de oito anos, porm o primeiro presidente teve de renunciar muito
antes do trmino do seu mandato, talvez passados quatro anos, como parte
de um acordo poltico entre a Frana, que insistira no seu prprio candida-
to, e os demais membros da DE.
No comeo deste captulo, destaquei que o modelo majoritrio era in-
compatvel com as necessidades das sociedades plurais, profunJamente divi-
didas. A UE claramente uma sociedade plural desse tipo. "Diferenas
nacionais profundas e duradouras, a lngua sendo apenas uma delas, no de-
sapareceram e nem desaparecero na Europa" (Kirchner, 1994: 263). Por
isso no surpreende que as instituies da UE se adaptem to bem ao mode-
lo consensual, em vez de ao modelo majoritrio. Ivluitos observadores pre-
vem que a UE afinal se tornar um Estado federativo, em resultado,
sobretudo, da adoo de uma moeda comum. Por exemplo, Martin FeIdstein
(1997: 60) afirma que "o efeito fundamental, a longo prazo, de se adotar
uma moeda nica [ser] a criao de uma unio poltica, um Estado federal
europeu, com responsabilidade por uma poltica externa e de segurana de
mbito europeu, como tambm pelo que agora so as polticas domsticas,
econmiras e sociais." Se a UE vier a tornar-se um Estado europeu soberano-
e quando isso acontecer -, provvel que suas instituies mudem. O Par-
lamento Europeu, por exemplo, provavelmente se tornar uma cmara
legislativa mais poderosa, mas no provvel que se desvie muito do mode-
lo consensual, e quase certo que tome a forma de um "Estados Unidos da
Europa" federativo.
6 5
~
" :;r
c
5
.".
A partir de agora, este livro desenvolver uma comparao sistemtica entre
os 36 pases (com populaes de no mnimo 250 mil habitantes) qUe eram
democrticos em meados de 1996, e que haviam sido democrticos conti-
nuamente desde 1977, ou antes. Cada democracia ser analisada a partir da
sua primeira eleio democrtica, no ano de 1945 ou em data posterior, at
30 de junho de 1996. O intervalo de tempo para as 36 democracias, dessa
forma, varia de 55 (1945-96) a 19 anos (1977-96). Neste captulo, explica-
rei os critrios para a seleo das 36 democracias, e para a escolha do mni-
mo de anos de experincia democrtica. Tambm discuto as principais
caractersticas sociais e econmicas que, segundo se espera, podem influen-
ciar os tipos de democracia e o desempenho democrtico desses 36 pases.
DEFINiES DE DEMOCRACIA
Embora os cientistas polticos discordem sobre alguns detalhes na definio
e na avaliao da democracia (Beetham, 1994; lnkeles, 1991), os oito crit-
rios propostos por Robert A. Dahl (1971: 3) em seu influente livro Polyarchy
ainda recebem amplo apoio. So eles: (1) o direito ao voto, (2) o direito a
ser eleito, (3) o direito dos lderes polticos de competirem por apoio e vo-
tos, (4) eleies livres e honestas, (5) liberdade de reunio, (6) liberdade de
expresso, (7) fontes alternativas de informao e (8) instituies capazes de
fazer com que as medidas do governo dependam do voto e de outras mani-
festaes da vontade popular. Esses requisitos j estavam implcitos na sim-
ples definio que Lincoln props para democracia, como o governo pelo
povo (ou por representantes do povo) e para o povo. Por exemplo, a expres-
so "pelo povo" contm implicitamente o sufrgio universal, o acesso aos
69
ARENO llJPHART
cargos pblicos e eleies livres e honestas. As eleies no podem ser livres
e honests se no houver liberdade de expresso e de reunio, tanto antes
das eleies no perodo entre as mesmas. De modo similar, "para o
povo" contm implicitamente o oitavo critrio de DahI, o da responsabili-
dade do governo para com as preferncias dos eleitores. Entretanto, vale a
pena enumerar os critrios especficos para se decidir quais os pases que
podem ser considerados como democracias, e quais os que no podem.
A democracia, como definida por Dah!, um fenmeno do sculo XX.
G6ran Therborn (1977: 11-17) acredita que a Austrlia e a Nova Zelndia
tenham estabelecido os primeiros sistemas genuinamente democrticos,
na primeira dcada do sculo XX. A Nova Zelndia tem os mais fortes
motivos para isso porque, j em 1893, foi o primeiro pas a instituir um
verdadeiro sufrgio universal, isto , o direito ao voto tanto para homens
quanto para mulheres e tambm para a minoria maori. As mulheres, no
entanto, no puderam candidatar-se a cargos pblicos antes de 1919. A
Austrlia adotou o sufrgio para homens e mulheres em 1902, mas os
aborgines australianos - reconhecidamente uma pequena minoria de
cerca de 2 por cento da populao total- no tive-ram o direito de votar
nas eleies federais, a no ser a partir de 1962 (Unio Interparlamentar,
1995: 61, 193).
A Tabela 4.1 relaciona os pases que podem ser considerados democrti-
cos em 1996, e que constituram democracias durante, pelo menos, 19 anos.
So esses os 36 pases analisados neste livro, classificados pela dcada e pelo
primeiro ano em que se iniciou a anlise de cada um. A fim de decidir quais
deveriam ser classificados como democracias, baseei-me em grande parte -
seguindo o exemplo de muitos outros pesquisadores - na classificao
fornecida desde 1972 pela Freedom House para todos os pases no mundo
(Gastil, 1989: 50-61). Nas pesquisas da Freedom House, os pases so das-
'i sificados como livres, parcialmente livres ou no livres, e essas classificaes
; baseiam-se em dois conjuntos de critrios semelhantes aos sugeridos por Dahl:
, direitos polticos, tais como o direito de participar em eleies livres e com-
petitivas; e liberdades civis, tais como a liberdade de discurso e de reunio.
Por isso, os pases "livres" tambm podem ser encarados como pases demo-
\ crticos.
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M OTi E lOS _D E D E M o C R A C I A
TABELA 4.1. AS 36 DEMOCRACIAS INCL\JDAS NESTE ESTUDO, CLASSIFICADAS
POR DCADA PRIMEIRO ANO DO PEROQ0 ANALISADO MEADOS DE 1996)
Dcada
Dcada de 1940
Dcada de 1950
Dcada de 1960
Dcada de 1970
Primeiro ano
analisado Democracias
1945 ustria, Canad, Dinamarca, Finlndia,
-- Luxemburgo, Noruega, Reino Unido
1946 Austrlia, Blgica, Islndia, Itlia, Japo,
Holanda, Nova Zelndia, Estados Unidos
1947 Sua
1948 Irlanda, Sucia
1949 Alemanha, Israel
1953
1958
1961
Costa Rica
Colmbia, Frana, Venezuela
Trinidad e Tobago
1962 Jamaica
1965 Botsuana
1966 Barbados, Malta
1972 Bahamas
1974 Grcia
1976 Maurcio, Portugal
1977 ndia, Papua-Nova Guin, Espanha
H quatro casos indeterminados: ndia, Papua-Nova Guin, Colmbia e
Venezuela. Na avaliao do grupo de pesquis:1 da Freedo:n House (1996), que
se baseou principalmente nos altos nveis de violncia poltica e de corrupo
nesses pases, imperceptiYelmente se passou do conceito "livre" para o de ape-
nas "parcialmente livre", no incio da dcada de 1990. Para a ndia, essa ava-
liao provavelmente muito severa, dada su:c imensido territorial e o fato
de que a maior parte da yiolncia tem se restringido periferia do pas. Mas
praticamente no h dvida de que a democracia tem estado muito distante
da perfeio nos ltimos anos, em qualquer dos quatro pases mencionados.
Outra pesquisa sobre os sistemas polticos do mundo, de 1994, que usa uma
escala de dez pontos, sendo 10 a nota mais alta -, classifica os quatro pases
mencionados com notas abaixo da perfeio do 10- que dada, efetivamen-
te, ao total de pases da Tabela 4.1. Por outro lado, os quatro casos interme-
dirios ainda merecem notas razoavelmente altas, e vrios outros pases tm
7 1
-
tambm nota inferior a 10. A Colmbia recebeu nota 9-- a mesma que Israel
-- e Espanha; a ndia, Papua-Nova Guin e Venezuela ficaram com 8 -, a mes-
ma que a Frana e Trinidad-Tobago (Jaggers e Gurr, 1995). Segundo da-
dos colhidos por Mark J. Gasiorowski (1996: 480-81), rastreando mudanas
em regimes polticos durante o ano de 1992, todos os quatro pases mantive-
ram um regime democrtico at o final de 1992.
Escrevendo no final da dcada de 1980, Larry Diamond (1989: 1) acha-
va a ndia "o caso mais surpreendente e importante de resistncia democrtica
do mundo em desenvolvimento", e que Papua-Nova Guin havia "mani-
festado um sistema democrtico notavelmente vibrante e saliente". O desem-
penho democrtico desses pases se deteriorou na dcada de 1990, mas, em
minha opinio, no o bastante para justificar a concluso de que no mais
possam ser encarados como democracias. Se cometer equvocos,
prefervel faz-lo pela incluso deles, uma vez que a ndia a democracia
mais populosa do mundo, e tambm porque esses quatro pases tornam muito
mais interessante e diversificado o conjunto de democracias analisado neste
livro: a ndia e Papua-Nova Guin so os menos desenvolvidos dentre os 36,
e esto entre as sociedades mais divididas etnicamente. Colmbia e Venezuel
constituem dois, entre apenas cinco democracias presidencialistas, e so as
nicas duas democracias sul-americanas presentes entre os trinta e seis pa-
ses. 1 (At fins de 1998, a ndia, a Venezuela e Papua-Nova Guin haviam sido
readmitidas como pases "livres" na Freedom House.)
De alguma forma, demonstro tambm alguma indulgncia para com di-
versos outros pases que fazem parte da lista de democracias duradouras da
Tabela 4.1, a despeito da inexistncia neles de sufrgio plenamente universal
_ de todos os requisitos democrticos, o mais fundamental. Na Sua antes
de 1971, as mulheres ainda no tinham o direito de votar. Na Austrlia, como
se observou acima, antes de 1962 os aborgines no tinham direito ao voto.
E, apesar da declarao do presidente Bill Clinton, em seu discurso de posse
em 1993, de que os Estados Unidos so "a mais antiga democracia do mun-
lEste livro no se destina a contribuir para o debate acadmico sobre a viabilidade do regime
parlamentar versus presidencial (ver Linz e Valcnzuela, 1994; Power e Gasiorowski, 1997).
Entretanto, parece significativo que existam, em 1996, apenas cinco sistemas presidencialistas
entre as 36 democracias duradouras, e que duas destas constituam casos intermedirios de
democracia.
7 2
",ODElOS DE DEMOCRACIA
do" (New York Times, 21 de janeiro de 1993, "AlI), no se estabeleceu soli-
damente o sufrgio universal nos Estados Unidos at a aprovao da "Lei do
Direito ao Voto", em 1965. O princpio do sufrgio universal tambm-foi
violado pelo Reino Unido, Frana, Holanda e Blgica, enquanto esses pases
constituam potncias coloniais, pelas trs potncias aliadas enquanto ocu-
pavam a Alemanha e o Japo, e por Israel depois de 1967, devido ao seu
controle sobre os ocupados.
2
Ao focalizar a ateno sobre-o
perodo posterior a 1945, minimizam-se esses problemas, pois os imprios
coloniais foram rapidamente dissolvidos e porque, afinal, as mulheres rece-
beram o direito ao voto na Blgica, na frana e na Itlia.
Em anlises comparativas de democracia, as naes menores e menos po-
pulosas so normalmente excludas. O ponto limite tende a variar entre
populaes de um milho e de um quarto de milho. Aqui, tambm, optei
por ser inclusivo ao selecionar o mais baixo limite.
Existem duas razes para a exigncia de que os pases sejam no apenas
sistemas democrticos, mas tambm que o tenham sido por um longo perodo
de tempo. A razo mais substancial que isso nos d a segurana de que as
democracias analisadas no so entidades efl11eraS, mas, sim, sistemas conso-
lidados e razoavelmente estveis de democracia. A segunda razo de ordem
processual: a fim de analisar, por exempio, a tendncia dos resultados das elei-
es, dos tipos de gabinetes que devem formar-se e a durabilidade desses gabi-
netes num pas em particular, precisamos ter condies para avaliar mais do
que apenas urna, ou algumas, dessas eleies e desses gabinetes. Evidentemen-
te que de forma um tanto arbitrria, primeiro escolhi como espao de tempo
mnimo o intervalo de vinte anos, mas depois suavizei ligeiramente esse cnt-
rio, para poder incluir ndia, Papua-Nova Guin e Espanha.
A Tabela 4.1 mostra o primeiro ano do perodo analisado para cada uma das
36 democracias. Geralmente, este o ano da primeira eleio democrtica des-
de 1945, ou desde a independncia. Em pases onde a democracia foi interrom-
pida no perodo do ps-guerra - na Frana, em 1958, na Grcia, de 1967 a
1974, na ndia, de 1975 a 1977 e na Venezuela de 1948 a 1958 -, o a.'10
20 controle exercido no ps-guerra sobre pases ou regies conquistados constitui a violao
menos grave dos padres do sufrgio universal, diante do carter temporrio de tal controle.
Quanto mais tempo durar esse controle, entretanto, maior o dilema que criar para a demo-
cracia.
7 3
AREND LlJPHART
eleitoral que marca a retomada da democracia. Nos pases que se tornaram in- -
dependentes nas dcadas de e 1970, o ano da realizao d eleio mais
prxima da independncia (Trinidad e Tobago, Botsuana e as Baliamas).3 A ni-
ca exceo a Repblica de Maurcio, que realizou uma eleio democrtica em
1967, um ano antes da sua independncia oficial, em 1968, porm onde a de-
mocracia falhou por vrios anos,- no incio da dcada de 1970: um estado de
emergncia entrou em vigor de 1971 a 1976, lderes oposicionistas foram pre-
sos, sindicatos de trabalhadores considerados ilegais. E a eleio de 1972 foi adiada
para 1976 (Bowman, 1991: 73-74; Brutigam, 1997: 50). A eleio de 1976
marca a restaurao da democracia, e a Repblica de Maurcio est, por isso,
includa na anlise a partir de 1976.
TABELA 4.2 AS OUTRAS 25 DEMOCRACIAS (COM POPUlAES SUPERIORES A
250 MIL PESSOAS), A PARTIR DE JANEIRO DE 1996. ClASSIFICADAS
Dcada
Dcada de 1970
Dcada de 1980
Dcada de 1990
POR DCADA E ANO DE DEMOCRATIZAO
Ano da
democratizao
1978
1980
1981
1984
1985
1988
1990
1991
1993
1994
1995
Democracias
Ilhas Salomo
Equador
Chipre
Argentina
Uruguai
Coria
Chile, Repblica Tcheca, Hungria,
Nambia, Polnia
Benin, Buigiria, Cabo Verde,
Litunia, Monglia, Eslovnia
Estnia, Guiana
Letnia, Malau, Panam, Eslovquia,
frica do Sul
Mali
Fonte: Baseado em informao do Frecdom Housc Survey Team, de 1996, e dos primeiros volumes
da pesquisa anual Freedom in lhe World
3Trinidad-Tobago - por motivos de praticidade referida simplesmente, de agora em diante, como
"Trinidad" -e aJamaica tornaram-se independentes em 1962, Malta em 1964, Barbados e Botsuana
em 1966, Repblica de Maurcio em 1968, Bahamas em 1973 e Papua- Nova Guin em 1975.
74
MO D <'1- OS DE DE M o C R A C I A
A exigncia do intervalo mnimo de 19 anos de experincia democrtica signifi-
,-ca f()rosamente que pouqussimas democracias tiveram de ser excludas da an-
lise, Felizmente; como demonstra a Tabela 4.2, esse nmero no muito grande.
A tabela relaciona os 25 pases considerados democrticos pela pesquisa da equipe
da Freedom House (1996) at janeiro de 1996, e fornece o ano a partir do qual
a democracia perdurou de modo contnuo em cada um deles at 1996. Reduzir
o intervalo de tempo de 19 para anos resultaria na incluso de apenas mais
cinco pases: as ilhas Salomo, o Equador, Chipre (a parte grega da ilha), a Ar-
gentina e o Uruguai. Alm disso, as 25 democracias mais recentes constituem
geralmente pases menores. Nenhum pas tem populao n1dior que 50 milhes,
e s as populaes da Coria e da frica do Sul excederam os 40 milhes, Da
populao total combinada das 61 democracias - mais de dois bilhes de pes-
soas -, as 63 democracias mais antigas abrangem mais de 87 por cento.
4
TRINTA E SEIS DEMOCRACIAS DIVERSAS
Nosso conjunto de 36 democracias inclui representantes de cada uma das
trs ondas de democratizao identificadas por Samuel P. Huntington
(1991: 13-26). Usando uma definio bastante tolerante de sufrgio "uni-
versal" - o direito ao voto para pelo menos 50 por cento dos adultos do
masculinoS -, Huntington observa uma longa primeira onda, que
comea j em 1828 e perdura at 1926. Uma curta segunda onda vai de
1943 at 1962, e uma terceira onda inicia-Se em 1974. Duas ondas
reversas, nas quais a democracia fracassou em ,'rios pases, ocorreram
entre as trs ondas de democratizao. Diversos pases que experimenta-
ram ondzts reversas participaram de mais de uma onda com direo para
a frente. Entre as nossas 36 democracias, a Grcia constitui um caso de
envolvimento em todas as trs ondas com direo para a frente e em ambas
as ondas reversas. Todos os pases relacionados na Tabela 4.1 como ten-
'Se excluirmos a ndia, com sua imensa populao de quase um bilho de pessoas, a percenta-
gem da populao combinada dos 35 pases remanescentes de democracia mais antiga ainda
maior que 77 por cento.
SHuntington (1991:14) admite que inclui sistemas tanto democrticos quanto
"semidemocrticos".
7 5
A R E "O t 1 J P H A R T
do sido continuamente democrticos, desde a dcada de 1940, com ex-
ceode Israel, j faziam parte das primeiras ondas de Huntingfon. Cer-
ca da metade tambm se inclua na segunda onda: aqueles em que a
democracia fracassara na primeira onda reversa, como a Alemanha e a
Itlia, e os pases onde a democracia foi interrompida pela ocupao ale-
m durante a Segunda Guerra MJmdial.
Os pases relacionados na Tabela 4.1 como tendo sido democrticos
desde as dcadas de 1950 e 1960 pertencem segunda onda. Para o gru-
po da dcada de 1960, a democratizao chegou como resultdo da
descolonizao. Huntington usa o ano de 1962 como aquele em que a
segunda onda terminou, porm Botsuana, Barbados, Malta e at mesmo
as Bahamas (que s ficaram independentes em 1973) devem ser includos
na segunda onda. O fim da ditadura portuguesa, em 1974, iniciou a ter-
ceira onda, que tambm abrange as demais democracias do grupo da d-
cada de 1970 (com exceo das Bahamas) e que se prolongou nas dcadas
de 1980 e 1990, principalmente na Amrica Latina e Europa Oriental
(Tabela 4.2).
As vinte democracias que perduraram desde a dcada de 1940 (ou antes)
constituem de certa forma um grupo homogneo, em diversas aspectos-cha-
ve, exceo feita ao seu grau de pluralismo: todas so economicamente de-
senvolvidas, industrializadas e urbanizadas. Excetuando-se o Japo, pertencem
ao mundo ocidental judaico-cristo, e a maioria concentra-se geograficamente
na regio do Atlntico Norte. Entretanto, a incluso das democracias da se-
gunda e terceira ondas aumenta muito a sua diversidade. Trs diferenas
importantes so destacadas na Tabela 4.3: o grau em que as 36 democracias
constituem sociedades pluralistas, seus nveis de desenvolvimento socioeco-
nmico e sua populao.
A primeira diferena o gran de diviso da sociedade. Esta varivel
comumente operacionalizada pelo nmero e o tamanho relativo dos grupos
tnicos em diferentes pases (Ordeshook e Shvetsova, 1994; Amorim Neto e
Cox, 1997). Essa medida dos grupos tnicos apreende um elemento im-
portante da diviso da sociedade. Por exemplo, ceteris paribus, um pas que
se compe de trs grupos tnicos de igual tamanho menos dividido do
que outro com quatro grupos do mesmo porte, e um pas com dois grupos
tnicos que compreendam, 90 e 10 por cento da populao ser menos di-
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viddodo que outro com grupos de 50 por cento cada. Uma outra van-
tagem que o grupo pode ser quantificado precisa.
6
A sua desvmagem deixar de parte vrios aspectos imprtntes da divi-
so. Em primeiro lugar, as divises tnicas no constituem as nicas diferen-
as relevantes. Particularmente, as cises religiosas, tais como as que existem
entre os hindus,os muulmanos e ossikhs, na ndia, podem ser to impor-
tantes, ou at mesmo mais. Em segundo lugar, a medida poderia, em princ-
pio, ser adaptada para incluir tanto as diferenas religiosas quanto as tnicas,
embora ainda assim estivesse omitindo outras cises importantes no interior
dos grupos rdigiosos, tais como a diferena entre os catlicos fiis e prati-
cantes, de um lado, e os catlicos eventuais e no praticantes, de outro, e a
diviso entre as foras pr-Igreja e as foras anticlericais que a ela se rela-
cionam, as quais historicamente tanto tm contribudo para dar forma po-
ltica da Frana, da Itlia e da Colmbia.
Em terceiro iugar, a medida no leva em conta a profundidade da divi-
so. ilusrio, por exemplo, equiparar a diviso entre protestantes e catli-
cos na Irlan da do Norte que se verifica na Sua, na Alemanha e na Holanda.
Ou considerar equivalentes as divises tnicas em que a diferenciao lin-
gstica relativamente pouco importante, como as que se verificam entre
galeses e ingleses, ou entre frsios e holandeses, e aquelas que coincidem com
diferenas lingsticas acentuadas, como ocorre na Blgica, Sua, ndia,
Espanha e Finlndia. Em quarto lugar, a medida no consegue indicar a ex-
tenso em que os grupos tnicos, religiosos e outros, possivelmente, se dife-
renciam entre si de uma forma organizada. Fode-se verificar um elevado grau
desse fato na ustria, Blgica, Holanda e Israel, onde os grupos religiosos e
ideolgicos se organizaram em pequenas sociedades, mais ou menos separa-
das, com suas prprias associaes poltic:1s, socioecunmicas, culturais,
educacionais e recreacionais.
A tripla classificao em sociedades plurais, semiplurais e no-plurais, da
Tabela 4.3, leva todas essas consideraes em conta. bvio que se trata de
uma medida muito mais subjetiva e aproximada do que a que se baseia ex-
clusivamente no nmero e tamanho dos grupos tnicos, porm constitui tam-
6A medida usada por Ordeshook e Shvetsova (1994) e Amorim Neto e Cox (1997) o "nme-
ro efetivo dos grupos tnicos", conceitualmente semelhante ao nmero efetivo dos partidos
polticos que sero introduzidos e explicados no captulo S.
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bm uma medida mais vlida e significativa. Trs novos comentrios sobre a
classificao tricotmica so oportunos. Prinleiro, com uma nica exceo,
todas as sociedades plurais constituem pases divididos lingisticamente. A
ndia, com mais de 12 lnguas reconhecidas, um caso extremo, e Papua-
Nova Guin mostra-se ainda mais fragmentado segundo as fronteiras lings-
ticas. A populao da Repblica de Maurcio compe-se de cerca de dois
teros de pessoas de ascendncia indiana e de um tero de ascendncia afri-
cana. A comunidade indiana constitui um microcosmo das divises lingsti-
cas e religiosas da ndia. Israel uma sociedade pluralista, no s por causa
da divisio entre os cidados judeus e rabes, porm, mais ainda, em resulta-
do da aguda diviso entre os judeus religiosos e os laicos. O nico caso ex-
cepcional o de Trinidad, que tem uma lngua comum, porm onde "uma
ciso difundida e fundamental ( ... ) domina a sociedade trinidadiana: a por-
o crioula/negra versus a indiana" (Premdas, 1993: 100).
Em segundo lugar, a tripla classificao reflete a situao de meados da
dcada de 1990, porm no seria muito diferente caso se baseasse num in-
tervalo de tempo ainda maior. As nicas excees seriam a ustria, a Holanda
e Luxemburgo, que aqui so classificados como semiplurais, mas que teriam
sido rotuladas corno plurais nas duas primeiras dcadas de ps-guerra, quando
seus segmentos ideolgicos e religiosos, do ponto de vista da organizao,
eram muito mais distintos. Em terceiro, importante no fazer equivalerem i
os conceitos de "no-plural" e de "homogneo": as sociedades no-plurais
em sua maioria so divididas religiosamente, pelo menos at certo ponto e .
a maior parte delas contm pelo menos uma ou mais minorias de peque:as :
propores. Exemplos j mencionados so as minorias tnicas no Reino
Unido, Austrli:1 e Nova Zelndia. Outro exemplo Botsuana, freqente-
mente considerada a nao mais homognea da frica, mas onde existe urna
significativa minoria tnica, os kalanga, e onde o grupo tnico dominante-
o tsuana - se divide internamente em oito tribos.
A Tabela 4.3 indica tambm o nvel de desenvoivimento socioeconmico
nas 36 democracias. Essa varivel tem sido tradicionalmente operacionalizada
pelo produto interno bruto (PIE) per capita, embora h muito tempo se te-
nha reconhecido que o PIE per capita constitui uma medida problemtica,
devido sua extrema vulnerabilidade diante das flutuaes da taxa cambial
e de seu exagero da pobreza das naes menos desenvolvidas. Uma melhora
7 9
AREND lIJPHART
considervel seria adaptar o PIE per capita aos diferentes ndices de preos
nos dIferentes pases, produzindo as chamadas paridades de poder aquisiti-
vo (Dogan, 1994: 44-46). Outra grande melhora o ndice do desenvolvi- -
mento humano, elaborado pelo Programa de Desenvolvimento das Naes
Unidas (1997:44) no incio da dcada de 1990: "Trata-se de um ndice com-
plexo de realizaes das capacidades humanas bsicas, em trs dimenses
fundamentais: vida longa e saudvel, educao e padro de vida decente."
As trs variveis nas quais o ndice se baseia so a renda, a expectativa de
vida e a realizao educacional. Este um indicador mais preciso do desen-
volvimento, por ter uma base mais ampla que as duas medidas mais antigas,
e j encontrou ampla aceitao entre os cientistas sociais (Diamond, 1992:
100-102; Lane e Ersson, 1994a: 214-28; Vanhanen, 1997: 75-79).
Em princpio, o ndice de desenvolvimento humano pode variar desde o
ponto mais elevado, 1, at mais baixo, O. Como mostra a Tabela 4.3, ba-
seada em dados de 1994, a maioria dos pases comumente considerados como
extremamente desenvolvidos e industrializados tem ndices mais aitos que
0,9. Os ndices da maior parte dos pases em desenvolvimento ficam entre
0,8 e 0,9, porm quatro pases tm ndices muitQ mais baixos: o mais baixo
de todos o da ndia (0,446), seguindo-se, em ordem crescente, Papua-Nova
Guin, Botsuana e Jamaica.
A maior dierena entre os 36 pases , obviamente, o tamanho das suas
populaes. A Tabela 4.3 destaca essas diferenas, relacionando os pases em
cada uma das trs categorias de graus de pluralismo, em ordem decrescente de
tamanho. A ndia de longe o maior pas, com uma populao prxima a um
bilho de habitantes. De acordo com os dados do Banco Mundial, publicados
em 1995, a populao da ndia era maior do que as populaes dos outros 35
pases juntos. Uma outra maneira de salientar essas enormes diferenas cal-
cular o crescimento semanal da populao da ndia dentro do seu crescimento
anual, que de cerca de 18 milhes de pessoas. O crescimento populacional
por semana de aproximadamente 350 mil habitantes, mais do que a popula-
o total de trs das 36 democracias: Bahamas, Barbados e Islndia.
As variveis acima so importantes, nesta anlise comparativa, porque
possvel supor que elas tenham influncia sobre a forma de democracia ado-
tada em diferentes pases, como tambm sobre o desempenho democrtico
dos mesmos. Por exemplo, sugeri, em capmlos anteriores, que a democracia
8 o
-NOUElOS DE-DEMOCRACIA
- -
de consenso adequada para as sociedades plurais, enquanto
o federalismo tem maissentidonQs:pases maiores que nos menores. Alm
disso, provvel que o de desenvolviment tenha efeito no desempe-
nho macroeconmico dos governos. Essas relaes so detalhadas nos cap-
tulos 14 e 15.
As trs variveis tm apenas uma frgil relao entre si. lgico supor
que os pases maiores sejam mais heterogneos que os menores (Dahl e Tufte,
1973: 13-14). Na verdade, o tamanho da populao (registrada) e o grau de
pluralismo nas nossas 36 democracias so positivamente relacionados, mas
o coeficiente de correlao um simples 0,26, significativo estatisticamente
apenas no nvel de 10 por cento. As sociedades plurais tendem a ser menos
desenvolvidas (r = -0,24, significativo no nvel de 10 por cento), mas essa
relao em grande parte causada pelos dois casos da ndia e de Papua-Nova
Guin. Pases maiores so, de algum modo, menos desenvolvidos que os
menores (r = -0,10), mas a relao muito frgil e no significativa esta-
tisticamente. Finalmente, a durao da experincia democrtica contnua en-
tre 1945 e 1996 (medida por dcada, como indicado na Tabela 4.1) est muito
fortemente relacionada ao desenvolvimento - as democracias mais antigas
so tambm os pases mais ricos (r = 0,57, significativo no nvel de 1 por
cento), mas no existe relao significativa nem com o tamanho da popula-
o, nem com o grau de pluralismo.
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A primeira das dez variveis que caracterizam o contraste majoritrio-
consensual, apresentado no captulo 1, era a diferena entre os governos
unipartidrios de maioria e as amplas coalizes multipartidrias. Essa pri-
meira diferena tambm pode ser vista como a mais tpica e importante en-
tre os dois modelos de democracia, porque resume o contraste entre a
concentrao de poder, por um lado, e a distribuio de poder, por outro.
Alm disso, a anlise fatorial apresentada no captulo 14 mostra que ela se
relaciona com o "fator" que representa a primeira dimenso (executivos-
partidos) mais fortemente do que qualquer das outras quatro variveis per-
tencentes a essa dimenso. Por isso, faz sentido dedicar este captulo - o
primeiro de nove que iro discutir as dez variveis bsicas
1
- a essa primeira
e mais tpica varivel.
Entretanto, por motivos de ordem prtica, ser necessrio discutir os
sistemas panidrios em primeiro lugar. A cbssiicao dos gabinetes - ga-
binetes unipartidrios uersus gabinetes multipartidrios de coalizClO; gzbi-
netes de maioria mnima versus gabinetes de minoria, e gabinetes que contm
em seu interior partidos "desnecessrios" - depende, em granJe parte, de
como so definidos os partidos polticos, c o nmero deles, nos sistemas
partidrios. Por isso, esses problemas de definio precisam ser soluciona-
dos antes de se apresentar propriamente a questo dos tipos de gabinetes.
Devemos notar, entretanto, que o tipo de sistema partidrio tambm um
forte componente da dimenso executivos-partidos. Para dar uma yiso
prvia da anlise fatorial do captulo 14 mais uma vez, a varivel do siste-
ma partidrio relaciona-se com o primeiro "fator" quase to fortemente
'Duas dessas variveis - a da rigidez constitucional e a da re\lso judicial- sero discutidas
no captulo 12.
8 5
AREND llJPHART
quant; o tipo de gabinete, e mais fortemente do que as trs rema-
nescentes.
2
_
- Os sistemas bipartidrios caracterizam o modelo majoritrio de demo-
cracia, enquanto os multi partidrios, o modelo consensual. A literatura tra-
dicional sobre os sistemas partidrios firmemente majoritria, favorecendo
de maneira enftica o sistema bipartidrio. Afirma-se que os sistemas bipar-
tidrios tm vantagens, tanto diretas quanto indiretas, sobre os multi-
partidrios. O primeiro benefcio direto que eles oferecem aos eleitores
uma clara escolha entre dois conjuntos alternativos de diretrizes pblicas. O
segundo que a sua influncia moderadora, uma vez que os dois partidos
precisam competir pelos eleitores indecisos, que se acham no centro es-
pectro poltico, e por isso precisam defender diretrizes moderadas e centns:as.
Esse mecanismo especialmente forte quando um grande nmero de elelto-
res se encontra no centro poltico, mas sua lgica continua a operar mesmo
quando as opinies ficam mais polarizadas: nas duas extremidades do espec-
tro, os partidos iro perder alguns de seus adeptos, que decidiro abster-se
em vez de votar a favor de algo que, para eles, constitui um programa dema-
siadamente moderado. Mas um voto ganho no centro, tomado ao outro
partido, ainda vale duas vezes mais do que um voto perdido por absteno.
As duas posies so plausveis - mas tambm contraditrias. Se ambos os
programas dos partidos estiverem prximos do centro poltico, sero muito
semelhantes entre si e, em vez de oferecerem uma significativa "escolha" para
os eleitores, o mais provvel que faam eco, um para o outro, das suas
convices.
3
Alm disso, afirma-se que os sistemas bipartidrios tm uma impor-
tante vantagem indireta: eles so necessrios para a formao dos gabi-
netes unipartidrios, que sero estveis e eficazes administraes. Por
exemplo, A. Lawrence Lowell (1896: 70, 73-74), um dos primeiros cien-
2EmAs democracias contemporneas, os sistemas partidrios realmente aparecem o ele-
mento mais forte do primeiro "fator", e o tipo de gabinete fica em segundo plano (Lllphart,
1984: 214). _
'Os tericos do sistema bipartidrio, em sua maioria, no fazem ambas as afirmaoescompe-
titivas simultaneamente. A vantagem da moderao partidria geralmente defendida pela.
escola de pensamento americana, enquanto a afirmao da escolha definida reflete a escola
bipartidria britnica.
86
MODELOS DE DEMOCRACIA
tistas polticos modernos, escreveu que a legislatura deve conter "dois, e
apenas dois partidos", ( ... ) a fim de que a forma parlamentar de governo
possa produzir permanentemente bons resultados". Ele chamava de "axio-
ma poltico" o fato de os gabinetes de coalizo serem frgeis e de vida
curta, comparados com os gabinetes uniparti drios: quanto maior o
nmero de grupos divergentes, formando a maioria, mais difcil ser a
tarefa de satisfaz-los a todos, e mais fraca e instvel ser a posio do
gabinete".
Nos prximos dois captulos confirmarei a hiptese de Lowell, relacio-
nando sistemas partidrios a tipos de gabinetes, e seu "axioma" de que os
gabinetes uni partidrios de maioria so mais duradouros e predominantes
do que os de coalizo. A preferncia dos defensores do modelo majoritrio
pelos sistemas bipartidrios, assim, est clara e logicamente ligada sua pre-
ferncia pelos gabinetes uni partidrios poderosos e predominantes. Alm dis-
so, no captulo 8, mostrarei urna forte ligao entre os sistemas partidrios e
os sistemas eleitorais, o que explica ainda mais a slida preferncia dos ad-
vogados do _modelo majoritrio pelo sistema de maioria simples, em lugar da
representao proporcional, por causa de sua inclinao pelos partidos maio-
res e sua contribuio para o estabelecimento e a manuteno dos sistemas
bipartidrios. Entretanto, o fato de essa sndrome das caractersticas majori-
trias realmente traduzir-se, ou no, por um processo decisrio mais capal e
eficaz do que seu correspondente consensual totJ.lmente um outro assun-
to. Lowell afirma, simplesmente, que a fora concentrada significa uma efe-
tiva capacidade de tomar decises. No captulo 15 demonstrarei que essa
certeza , em grande parte, incorreta.
Neste captulo, abordo primeiramente a questo de como se deve con-
tar o nmero de partidos nos sistemas partid::rios, e argumento que o "n-
mero efetivo dos partidos parlamentares" a medida. Tento tambm
resolver o problema de como tratar os partidos bccionados, e tambm os
partidos que formam slidas alianas: devem eles ser tratados como um
partido s, ou como mais de um? Em seguida, sJ.o apresentados e discuti-
dos os nmeros efetivos mdios dos partidos parlamentares, nas nossas trinta
e seis democracias. Esses nmeros exibem uma ampla escala - desde mui-
8 7
AREND -tfJPHART
to abaixo de dois at quase ses os nmeros dos par-
tidos so relacionados aos tiposdedLmenses temticas que os
dividem.
o NMERO EFETIVO DE PARTIDOS
Os casos de sistemas bipartidrios puros, compostos de "dois partidos, e
apenas dois" - segundo as palavras de Lowell citadas acima -, so extre-
mamente raros. No captulo 2, os sistemas partidrios da Gr-Bretanha, Nova
Zelndia e Barbados foram tambm descritos como bipartidrios, a despeito
da presena usual, na legislatura, de um ou mais partidos, menores. Ser esta
uma descrio correta, ou deveramos modific-la de alguma forma? Essa
questo aponta para o mais importante problema na determinao do n-
mero de partidos em um sistema: se devemos contar ou no os partidos
menores e, em caso negativa, que tamanho deve ter um partido para ser in-
cludo na contagem.
Uma soluo bastante difundida foi a proposta por Giovanni Sartori
(1976: 122-23). Sugere ele, antes de tudo, que os partidos que no conse-
guem obter cadeiras no Parlamento sejam descartados. Que a fora relati-
va dos demais partidos seja calculada pelo nmero de cadeiras no Parlamento,
e que nem todos os partidos, sem se considerar seu tama!1ho, podem ser
contados mas aue no se pode estabelecer um limite arbitrrio de, diga-
, "
mos,5 ou 10 por cento, acima do qual os partidos sejam contados, e abai-
xo do qual devam ser ignorados. -Esses pressupostos preliminares no
admitem excees. controvertidas so as "regras de contagem" que
ele apresenta. Argumenta que s os partidos "re1eV2'1tes" quanto ao seu
potencial de "coalizo" ou de "chantagem" devem ser relacionados como
componentes do sistema partidrio. Um partido tem potencial de coalizo
quando j participou de coalizes governamentais (ou, claro, de gover-
nos unipartidrios) ou quando os principais partidos o consideram um par-
ceiro em potencial para uma coalizo. Partidos ideologicamente inaceitveis
a todos, ou maior parte dos parceiros da coalizo e que, por isso, no so
vistos como aliados em potencial, assim mesmo devem ser contados, se fo-
rem suficientemente grandes. Exemplos disso so os fortes partidos comu-
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MODELOS Dl'
cRistas da Fran-a e da Itlia at a dcada de 1970. Esta a "regra subsidiria
de contagem, baseada no poder de intimidao ou, mis exatamente, no
potncial de chantagem dos partidos de orientao oposicionista", proposta
por Sartori.
4
Os critrios de Sartori so muito teis para se distinguir entre os par-
tidos significativos para o sistema polti.co e os que s desempenham U!'1
papel menor. A seo sobre a questo das dimenses do conflito partid-
rio, mais adiante neste mesmo captulo, os emprega com esse propsito.
Mas esses mesmos critrios no se aplicam bem contagem do nmero
de partidos num sistema partidrio. Em primeiro lugar, embora os critrios
de Sartori se baseiem em duas variveis - o tamanho e a compatibilidade
ideolgica -, o tamanho o fator crucial. S os partidos suficientemente
grandes podem ter o potencial de persuaso, mas este mesmo tamanho
tambm constitui o principal determinante do potencial de coalizo: par-
tidos muito pequenos, com apenas algumas cadeiras no Legislativo, po-
dem ser totalmente moderados e, por isso, so ideologicamente aceitveis
para a maioria dos outros partidos. Mas dificilmente tero potencial de
coalizo, por no terem "peso" suficiente para contribuir com um gabi-
nete. Por esse motivo, os partidos a serem contados, sejam eles ideologi-
camente compatveis ou no, so, em especial, os maiores. Em segundo
lugar, embora o tamanho seja uma questo de muita proeminncia no
pensamento de Sartori, ele no usa esse fator para novas distines entre
os partidos de relevncia: por exempio, tanto o Partido Democrata Cris-
to, que dominou a poltica italiana at a dcada de 1990, quanto seu
freqente - porm muito pequeno - parceiro de coalizo, o Republica-
no, que jamais obteve mais de 5 por cento das cadeiras da cmara baixa,
so contados de maneira igual.
'Sanori (1976: 123) mostra-se demasiadamente crtico sobre seu critrio de potencial de
coalizo, quando afirma ser ele meramente "ps-ditivo", uma vez que "os partidos que tm
um potencial de coaiizo coincidem, na prtica, com os partidos que de fato participaram,
alguma vez, de coalizes governamentais". Por exemplo, imediatamente aps o primeiro su-
cesso eleitoral do Partido Democrata '66, da Holanda, no ano de 1967, ele foi amplamente
considerado como um possvel parceiro de coalizo, embora na verdade no participasse de
nenhum gabinete at 1973.
8 9
AREND llJPHART
TABELA 5.1 ClASSIFICAO DOS SISTEMAS PARTIDRIOS BASEADA NO NMERO
E NOS TAMANHOS RElATIVOS DOS PARTIDOS POLTICOS
Exemplos hipotticos de
Sistemas partidrios cotas de cadeiras
Sistema bipartidrio 55-45
Sistema de dois partidos e meio 45-40-15
Sistema multi partidrio
com um partido dominante 45-20-15-10-10
Sistema multi partidrio sem
um partido dominante 25-25-25-15-10
Fonte: Adaptado de Blondel, 1968: 184-87
Nmero efetivo
de partidos
2,0
2,6
3,5
4,5
Para remediar esse defeito, Jean Blondel (1968: 184-87) prope uma classifi-
cao de sistemas partidrios que leva em considera<1o tanto seu nmero quanto
seus tamanhos relativos. Suas quatro categorias so mostradas na Tabela 5.1.
Os sistemas bipartidrios so dominados por dois grandes partidos, embora
possa haver alguns outros partidos pequenos no Parlamento. Os exemplos de
Blondel incluem os nossos prottipos britnicos e neozeJandeses. Se houver,
alm dos dois grandes partidos, um consideravelmente menor, porm com
potencial de coalizo, e que desempenhe um papel poltico significativo - tal
como o Partido Liberal, da Alemanha e de Luxemburgo, o Partido Trabalhista
Irlands e o Partido Novos Democratas, do -, Blondel chama a isto
um sistema "de dois partidos e meio". Sistemas significativos com mais de dois
partidos e meio so sistemas multipartidrios, e estes podem ser ainda subdivi-
didos em sistemas multi partidrios com um partido dominante, e Sf'm o mes-
mo. Exemplos do primeiro so a Itlia anterior a 1990, com seu partido
dominante, o Democrata Cristo, e os trs pases escandinavos com seus for-
tes partidos socialistas. Instncias representativas de sistemas partidrios sem
um partido dominante so a Sua, a Holanda e a Finlndia.
Os conceitos de partido "dominante" e de "meio" partido so de extre-
ma utilidade para que se destaque, respectivamente, a posio relativamente
forte e a relativamente fraca de um partido, comparado aos outros partidos
importantes do sistema. Mas bvio que eles so vagos. Precisamos de um
ndice que nos informe exatamente quantos partidos existem em determina-
do sistema partidrio, tomando seus tamanhos relativos em considerao.
9 O
DEMOCRACIA
Esse ndice foi desnvolvido por Markku Laakso e Rein-Taagepera (1979), e
agora amplamente inpregadO corrparativi:.tas da cincia poltica: o
nmero efetivo de-partidos. Esse nIIlero eNT calculado da
1
N=-
2: s?
onde Si a proporo de do partido i.
5
Pode-se perceber facilmente que, num sistema bipartidrio com dois
partidos igualmente fortes, o nmero efetivo de partidos exatamente 2,0.
Se um partido for consideravelmente mais forte que o outro, com, por exem-
plo, uma porcentagem respectiva de cadeiras na ordem de 70 e 30 por cen-
to, o nmero efetivo de partidos de 1,7 - de acordo com nossa avaliao
intuitiva de que estamos nos afastando de um sistema bipartidrio puro em
direo a um sistema unipartidrio. Da mesma forma, com trs partidos exa-
tamente iguais, a frmula do nmero efetivo produz um valor de 3,0. Se um
desses partidos for mais fraco que os outros dois, o nmero efetivo de parti-
dos ser algo entre 2,0 e 3,0, a depender da fora relativa do terceiro par-
tido. No exemplo hipottico do sistema de dois partidos e meio, da Tabela
5.1 - com trs partidos tendo 45,40 e 15 por cento das cadeiras do Parla-
mento -, o nmero efetivo de partidos ser de fato muito prximo a dois e
meio, precisamente 2,6.
Em todos os casos em que todos os partidos so exatamente iguais, o n-
mero efetivo ser o mesmo que a conta numrica aproximada. Quando os
partidos no so iguais em for:.-, o nmero efetivo ser mais baixo que o n-
S tambm possvel calcular o nmero efetivo de partidos com base em seu percentual de vo-
tos, em lugar do percentual de cadeiras, porm eu uso, de irma coerer.:e, a cota de cadeiras
porque o foco central deste estudo est na fora e nos modelos dos partidos no Parlamento,
nos seus efeitos sobre a iorma,;o dos gabinetes. O nmero efetivo de partidos (N) traz a mesma
informao que o ndice de fragmentao (F) de Douglas W Rae e Michael Taylor (1970: 22-
44), e poe ser facilmente cliculado a partir de F, como a seguir:
N=_l_
l-F
A N que ele pode ser visualizado mais facilmente como o nmero de partidos
do que o abstrato ndice de fragmentao de Rae-Taylor.
9 i
AREND lIJPrrART
mero reaL Isto tambm pode ser visto na Tabela 5:1. Os dois exemplos hipo-
multipartidrios contm, cada um deles, cinco partidos.
Quando h um partido o nmero efetivo de partidos de apenas
3,5. Sem um partido dominante, a cota de cadeiras mais igualitria e o n-
mero efetivO aumenta para 4,5, prximo ao nmero aproximado de partidos
no qual todos so contados, sem levar-se em considerao o seu tamanho.
PARTIDOS ESTREITAMENTE ALIADOS
o problema de como contar partidos de tamanhos variados resolvido com
o emprego da medida do nmero efetivo. Entretanto, essa medida no solu-
ciona a questo de saber em que consiste um partido poltico. O pressuposto
comum na cincia poltica de que as organizaes que se podem denomi-
nar de "partidos polticos" constituem, de fato, partidos polticos. Esse pres-
suposto se aplica bem maioria dos partidos, na maioria dos pases, porm
se mostra problemtico em duas situaes: existem partidos to estreitamente
combinados que mais parecem constituir um nico partido, e no dois, e,
inversamente, partidos de tal modo faccionados internamente que aparen-
tam mais serem dois ou mais partidos do que um s. O primeiro problema
menos difcil de resolver que o ltimo.Vamos nos concentrar primeiro na
questo relativamente mais fcil.
Os casos em referncia incluem os seguintes partidos, estreitamente
aliados e em nmero de cinco: a Unio Democrtica Crist:l (CDU) e a Unio
Social Crist (CSU) na Alemanh, os Partidos Liberal e Nacional na Aus-
trlia, e, na Blgica, os dois Partidos Democratas Cristos, que resultaram
de uma diviso devida a fronteiras lingsticas em 1968; os dois Partidos
Liberais, divididos de forma semelhante desde 1971; e os dois Partidos So-
cialistas, desde 1978. Particularmente, os dois partidos alemes e os dois
australianos so freqentemente tratados como se fossem um s partido.
Por exemplo, Blonde! (1968: 185) considem que os liberais e os nacionais
formem um nico partido, quando qualifica o sistema partidrio australia-
no como bipartidrio, em lugar de um sistema de dois partidos e meio, e
trata o CDU e o CSU como um s partido, ao denominar o sistema alemo
de dois partidos e meio, em lugar de sistema partidrio de dois partidos e
92
MODELOS DE DEMOCRACIA
duas metades. Outro exemplo a afirmao de G. Schmidt (1996:
95) de que os trs "principais partidos estabelecidos" na Alemanha so o
CDU-CSU, o SPD (socialistas) e os liberais."
Quatro critrios podem ser aplicados para decidir se os partidos estreita-
mente aliados - com nomes diferentes e diversa organizao interna - so
na realidade dois partidos ou, mais propriamente, um partido s. Primeiro
critrio: normalmente, os partidos polticos competem entre si para obter os
votos nas eleies. Ser que os cinco pares problemticos de partidos agem
dessa forma? O CDU e o CSU no entram em competio para obter votos,
porque atuam em diferentes partes do pas: o CSU age na Baviera e o CDU, no
resto da Alemanha. Tampouco o fazem os trs pares de partidos da Blgica,
porque competem por votos em Flandres ou na Valnia, e entre falantes de
francs ou de flamengo, em Bruxelas. Nas eleies uninominais australianas, o
modelo misto: liberais e nacionais nrmalmente no ameaam o represen-
tante titular do outro partido, porm podem, cada um deles, indicar um can-
didato nos distritos de maioria trabalhista e em distritos sem um titular.
O segundo critrio gira em torno do grau de cooperao entre os partidos
e o Parlamento e, particularmente, da possibilidade ambos frmarem um
nico grupo partidrio parlamentar, e tambm se os partidos fazem conven-
es em conjunto. S o CDU e o CSU fazem isso. Terceiro critrio: compor-
tam-se os partidos como se fossem separados na forma:lo do gabinete? Esto
juntos quer no gabinete, quer na oposio, ou possvel que um esteja no ga-
binete e o outro na oposio? A este respeito, cada um dos cinco pares :tma
estritamente como um partido nico. O exemplo australiano particulanw:n-
te notvel porque, embora os liberais tenham obtido ntida maioria de cadei-
ras nas eleies de 1975,1977 e 1996, podendo assim ter governado sozinhos,
incluram membros dos nacionais em todos os trs gabinetes que formaram.
O quarto critrio o tempo: s faz sentido contar os partidos estreita-
mente aliados como um s se a estreita colaborao en tre eles j existe desde
longa data. Tanto a durao quanto o grau de proximidade distinguem os
cinco pares de partidos mencionados acima de outros exemplos de alianas
eleitorais, que representam apenas "casamentos de conyenincia". Sistemas
eleitorais com eleies uninominais do aos pequenos e mdios partidos um
forte incentivo para compor tais alianas, porm estas tendem a ser ad hoc ,
temporrias e substituveis. Temos como exemplos a Fr;lna, a ndia e a Rep-
9 3
AREND LlJPHART
blica de Maurcio. 6 Tambm ocorrem alianas eleitorais em sistemas de re- c
presentao proporcional tais como, em Portugal, a Aliana Democrtica, "
composta de trs partidos, que apresenfou uma lista nica de candidatDs' e
saiu-se muito bem nas eleies de 1979 e de 1980, mas que, a partir de 1983,
retornou condio de partidos mutuamente competitivos. Tambm na It-
lia, aps a mudana para um sistema menos proporcional, em 1994, grupos
como a Aliana Plo pela Liberdade e a Aliana A Oliveira tm sido, como
mostram os seus nomes, meras alianas entre partidos, e no partidos, pro-
priamente.
Infelizmente, os quatro critrios no fornecem uma resposta inequvoca
questo de como os cinco problemticos pares de partidos na Austrlia,
Blgica e Alemanha devam ser considerados. Esto todos eles, genuinamen-
te, em alguma regio entre dois partidos e um s partido. Por isso, em vez de
optar arbitrariamente entre a soluo de um partido ou de dois - ou sim-
plesmente tirar a sorte ... -, proponho aqui dividir a diferena: calculam-se
dois nmeros efetivos de partidos, baseando-se primeiro no pressuposto dos
dois partidos, e depois no de um partido, obtendo-se a mdia desses dois
nmeros. Isco quer dizer que cada par combinado de partidos contado como
um partido e meio. Como qualquer soluo de compromisso, pode no re-
presentar a alternativa mais elegante, porm reflete a realidade desses atores
partidrios, melhor do que as duas opes mais extremadas.
PARTIDOS FACCIONADOS
Quero propor uma soluo semelhante p3ra os partidos e)..'tremamente faccio-
nados: os Partidos Liberal e Conservador, da Colmbia, o Partido do Congresso
'Como o sistema alternatiyo da Austrlia, o sistema eleitoral francs em dois turnos na rea-
lidade encoraja os partidos a no se fundirem, mas. sim a realizarem alianas eom partidos
de mcnt31idadc semelhante (ver captulo 8). EntretantO, diversamente da Aiiana Liberal-
Nacional australiana, as Alianas Socialista-Comunista e Gaullista-Republicana, da Frana,
no conseguem corresponder aos critrios para os partidos estreitamente aliados. Os moti-
vos para isso so que os gabinetes socialistas normalmente no incluram os comunistas, e
os gaullistas e os republicanos confrontaram-se ferozmente nas eleies presidenciais. Isso
s no aconteceu em 1995, quando houve dois candidatos gaullistas, porm nenhum repu-
blicano.
94
MODELOS DE .9EMOCRACIA
. Indiano, o Democrata Cristo da Itlia, o Particio Liberal do Ja-
pa;-e Democrata, dos Estados Estes no so os nicos parti-
dos, nas democracias'nrodernas, que carecem de perfeita coeso - de fato,
constitui um erro genrico considerar os partidos como "atores unitrios" (Laver
e Schofield, 1990: 14-28) -, porm so os casos mais extremos, levando os
analistas a concluir que as faces partidrias se assemelham muito a partidos
separados. Por exemplo, especialistas do Japo consideram geralmente as fac-
es do Partido Liberal Democrata como "partidos dentro do partido" (Reed e
Bolland, 1999). Junichiro Wada (1996: 28) escreve que os liberais democratas
"no so um partido nico, mas sim uma coalizo de faces". E Raymond D.
Gastil (1991: 25) oportunamente destaca que o "verdadeiro" sistema partidrio
do Japo o sistema faccional no interior do Partido Liberal Democrata. Sobre
os democratas cristos, da Itlia, John B. Goodman (1991: 341) declara que so
"mais uma coleo de faces do que um partido unificado".
John A. Peder (1985: 102) descreve os dois grandes partidos colombia-
nos como "dominados por faces", e declara que "para a maior parte dos
propsitos as faces, e no os partidos, representam os verdadeiros atores
polticos". De forma semelhante, Jonathan Hartlyn (1989: 321) conclui que
o "faccionalismo partidrio" faz com que o sistema de partidos colombiano
"parea mais um sistema multipartidrio" do que um bipartidrio. Paul R.
Brass (1990: 97) argumenta ser mais preciso falar-se do "sistema faccional"
indiano do que do sistema partidrio daquele pas. E Klaus von Beyme (1985:
229) afirma que o Congresso dos Estados Unidos "jam3is teve um sistema
bipartidrio, e [que] todos os estudos existentes admitem um sistema tetra-
partidrio ou, no mnimo, tripartidrio. Principalmente os democratas, que
agem, de modo geral, como se constitussem dois partidos no Congresso: os
conservadores do Sul e os liberais do Norte".
Esses tipos de faces fortes intrapartidrias tendem t3mbm a atuar muito
como partidos polticos, durante a formao de gabinetes e nos gabinetes de
coalizo. Como foi mencionado anteriormente, os gabinetes de coalizo
costumam ser menos duradouros do que os monopartidrios. Se as faces
se comportam como partidos, poderamos tambm supor que os gabinetes
compostos por partidos faccionados durassem menos que os compostos por
partidos mais coesos. Em um estudo comparativo sobre oito pases, James
N. Druckman (1996) constatou que, na verdade, era isso o que se passava.
9 5

A R E N D li J P H A R-T
-O grande desafio para se encontrar uma soluo de compromisso para
. a contagem dos partidos faccionados que os dois nmers a serem acor- ..
dados no so bvios de irnediato: num extremo, est a alternativa de um
partido, mas qual o nmero dos partidos no outro extremo? Na Itlia e
no Japo, onde as faces intrapartidrias mais se tm mostrado distintas e
.identificveis, o nmero de faces tem sido bastante elevado: se essas fac-
es forem contadas como partidos, medidos nos termos do nmero efeti-
vo de partidos discutido h pouco, tanto os democratas cristos quanto os
liberais democratas teriam de se contar como cinco a seis partidos (basean-
do-se em dados de Leonardi e Wertman, 1989: 114-15; Baerwald, 1986:
27). Isto evidentemente excessivo, uma vez que tornaria os sistemas par-
tidrios desses dois pases, em geral, os mais extremos do mundo. A minha
proposta para a alternativa, na extremidade multipartidria, muito mais
modesta: trata-se de considerar cada partido faccionado como dois parti-
dos de igual tamanho. O resultado, ento, obtm-se pela mdia do nmero
efetivo de partidos, b2.seada na hiptese de um partido, e o nmero efetivo
baseado na hiptese de dois partidos iguais.
O resultado que os partidos faccionados so contados como um parti-
do e meio - exatamente a mesma soluo que propus para os partidos de
estreita aliana. claro que a minha soluo para os partidos faccionados
tanto uma aproximao grosso modo como tambm no convencional- e
por isso ser, provavelmente, mais controvertida. Entretanto, principalmen-
te pelo fato de este livro focalizar o grau de multipartidarismo como um dos
elementos da concentrao versus fragmentao de poder, absolutamente
necessrio que uma severa fragmentao intrapartidria seja tomada em con-
siderao. t1inha nica dvida no se um ajuste ser necessrio e justifica-
do, mas, sim, se o ajuste proposto suficientemente substanciaF
7 A questo de saber se partidos de estretca e partidos faccionados so contados como
um partido e meio ou, de maneira mais convencional, como dois e um partido, respectiva-
mente, tambm afeta a classificao dos gabinetes (gabinetes de um partido versus gabinetes
de coalizo, e vitrias mnimas versus outros tipos de gabinetes) e afeta tambm o ckulo da
desproporcionalidade eleitoral. Para os leitores que preferem a definio convencional dos
partidos, a qual aceita a prpria definio que os partidos do de o Apndice B
fornece os valores baseados nesta definio alternativa para as trs variveis no perodo de
1945-96, como tambm no perodo de 1971-96.
96
MODELOS DE DEMOCRACIA
OS SISTEMAS PARTIDRIOS DAS 36 DEMOCRACIAS
A Tabela 5.2 mostra os nmeros eftivos de partidos em 36 democracias-
baseados na composio partidria da cmara baixa (geralmente a mais im-
portante) das legislaturas bicamerais, ou na cmara nica das legislaturas
unicamerais,B com a mdia de todas as eleies entre 1945 e meados de
1996. Eles so relacionados na ordem decrescente dos nmeros efetivos -
de partidos. A faixa muito ampla: vai de um alto nvel de 5,98 partidos,
em Papua-Nova Guin, a um nvel baixo, de 1,35 partido, em Botsuana. A
mdia, para as trinta e seis democracias, de 3,16, e o nmero mediano,
de 3,12 partidos.
Prximo ao final da lista, como era de se esperar, encontramos tambm
nossos casos prototpicos do Reino Unido, Nova Zelndia e Barbados. A m-
dia de 2,11 partidos na Cmara dos Comuns da Gr-Bretanha reflete os nume-
rosos pequenos partidos nesse sistema, que ainda basicamente biparndrio.
Na Nova Zelndia e em Barbados, onde tem havido um pequeno nmero de
terceiros partidos, e a cota de cadeiras do partido vencedor demonstrou ten-
dncia :1_ ser relativamente alta, os membros efetivos mdios ficam abaixo de
2,00. O mesmo se aplica s outras trs democracias da Commonwealth no
Caribe - Jamaica, Trinidad e Bahamas -, a Malta, e principalmente a
'O nmero efetivo de partidos baseado nos partiJos da legislatura quando esta pela primeira
vez se rene aps uma eleio. Na m2ioria dos casos, 1130 existe diferena entre 25 cadeiras
ganhas pelos partidos numa eleio e as cadeiras que eks ocupam na legislatura. Entretanto,
virias mudanas menores ocorreram em trs pases. No J3po, desde a dcada de 1950, di\cr-
50S candidatos independentes bcm-sucdidos jun:aram-se aos Liberais Democratas "PS a sua
eleio. Passagens semelhantes de um status independente para a participao como membro
nos partidos parlamentares, e entre partidos, verificam-se com muita intensidade aps as elei-
es em Papua-Nova Guin. Na cmara baixa de Botsu:lna, quatro legisl3dores eleitos "espe-
cialmente" so cooptados pelos que foram eleites pelo voto popular. Isto fez aumentar de
quatro cadeiras as maiorias legislativas do partido Botswana Democratic, do governo (Holm,
1989: 197), e tarnbm diminuiu um pouco, necessariamente, o nmero efetivo de partidos,
de 1,39 para 1,35. Duas outras questes menores: (1) As duas instncias de eleies boicota-
das por um partido importante- em Trinidad em 1971 e na Jamaica em 1983 - resultaram
na eleio de legislaturas monopartidrias. No considerei esses resultados eleitorais por se-
rem perfeitamente atpicos. (2) Todos os membros independentes das legislaturas foram con-
tados como partidos mnimos, compostos de um s membro - o que significa, claro, que
so praticamente ignorados no clculo do nmero efetivo de partidos, que avalia o peso des-
tes ltimos por sua participao nas cadeiras.
9 7
Botsuana,-onde o partido governante tem sido, numericamente, dominante
ao mximo. Na outra p_onta da srie, aSua_est-quse n() topo. A Blgica
fica apenas com o oitavo nvefmais alto do- multipartidarismo, no -perodo
total. Entretanto, nas seis eleies desde 1978, depois que todos os princi-
pais partidos se fracionaram, segundo diferenas lingsticas, o nmero efe-
tivo mdio era de 5,82 partidos -ligeiramente mais baixo que o nmero
em Papua-Nova Guin.
9
A Tabela 5.2 tambm indica a escaia de variao no interior de cada uma
das 36 democracias, mostrando os nmeros efetivos mais baixos e mais altos
em todas as suas eleies (cujo nmero dado na ltima coluna). Em Malta,
o sistema bipartidrio puro, composto de dois - e apenas dois - partidos
parlamentares, extremamente equivalentes, mostra a menor variao: entre
1,97 e 2,00, ao longo de seis eleies. Indiscutivelmente a maior variao
pode ser vista nas quatro eleies em Papua-Nova Guin: a tendncia origi-
nal parecia ser no sentido da consolidao do sistema partidrio, quando o
nmero efetivo de partidos decresceu de 4,46, na primeira eleio aps a
independncia, no ano de 1977, para 2,69 na segunda eleio, em 1982.
Porm essa tendncia foi invertida em 1987 e 1992, quando os nmeros
pularam para 5,95 e 10,83 - o ltimo dos quais, principalmente, refletindo
um grande nmero de pequenos panidos, muitos deles independentes na le-
gislatura.
'Estes nmeros refletem o ajuste de '"um partido e meio", discutido acima. No perodo a par-
tir de 1Y45, o nmero ajustado de partidos 4,32 (ver Tabela 5.2), entre os dois nmeros no
ajustados 3,59 e 5,05. No caso da Blgica, o ajuste tem um impacto considervel porque en-
volve de trs a seis entidades partidrias. O impacto do ajust' menor no c"so da Austrlia e
da Alemanha. Considerando o CDU-CSU como um nico partido, resulta o nmero efetivo
de 2,64 partidos; considerandc o CDU e o CSU como partidos independentes, resultam 3,23
partidos. A mdia relatada na tabela de 2,93 partidos. Na Austrlia, considerando liberais e
nacionais como um nico partido, resulta 1,94 partido, e considerando-os como partidos in-
dependentes, 2,5 O - prximo de um ajuste puro de dois partidos e dois partidos e meio res-
pectivamente -, com o nmero ajustado de 2,22 partidos representando algo como um sistema
partidrio de dois partidos e um quarto. O ajuste para partidos faccionalizados tem grande
impacto no sistema partidrio colombiano, porque afeta os dois partidos mais importantes. O
tratamento convencional resulta em 2,22 partidos em comparao com o nmero aiustado de
3,32. Os nmeros para a ndia so de 3,34 e 4,11, respectivamente; para a Itlia, 4,16 e 4,91;
para o Japo, 3,08 e 3,71; e para os Estados Unidos, 1,93 e 2,40.
9 8
"i
. TABELA 5.2 MDIA. NMERO EFETIVO MAIS BAIXO E MAIS ELEVADO DE PARTIDOS
RESULTANTES DAS ELEiES EM 36 DEMOCRACIAS, E O NMERO
DE ELEIOES EM QUE SE BASEIAM ESSAS MDIAS. NO PERODO DE 1945 A 1996
Mdia baixo Mais alto
N de eleies
Papua-Nova Guin
5,98 2,69 10,83
4
Sua
5,24 4,71 6,70
13
Finlndia
5,03 4,54 5,58 15
Itlia
4,91 . 3,76
6,97 14
Holanda
4,65 3,49 6,42 15
Israel
4,55 3,12 5,96
14
Dinamarca
4,51 3,50 6,86 21
Blgica
4,32 2,45 6,SI 17
ndia
4,11 2,51 6,53
6
Islndia
3,72 3,20 5,34
16
Japo
3,71 2,58 5,76 19
Frana
3,43 2,49 4,52 10
Venezuela
3,38 2,42 4,88
8
Luxemburgo
3,36
2,68 4,05 11
Noruega
3,35 2,67 4,23
13
Portugal
3,33 2,23 4,26
8
Sucia
3,33 2,87 4,19 16
Colmbia
3,32 2,98 4,84 14
Alemanha
2,93 2,48 4,33
13
Irlanda
2,84 2,38 3,63 15
Espanha
2,76 2,34 3,02
7
Maurcio
2,71 2,07 3,48
6
ustria
2,48 2,09 3,73 16
Costa Rica
2,41 1,96 3,21
11
Estados Unidos
2,40 2,20 2,44 25
Canad
2,37 1,54 2,86 16
Austrlia
2,22 2,03 2,30
21
Grcia
2,20 1,72 2,40
8
Reino Unido
2,11 1,99 2,27 14
1\1alta
1,99 1,97
2,00
6
Nova Zelndia
1,96 1,74 2,16 17
Trindad
1,82 1,18 2,23
7
Barbados
1,76 1,25 2,18
7
Bah3mas
1,68 1,45 1,97
5
Jamaica
1,62
1,30 1,95
7
Botsuana
1,35 1,17 1,71
7
Fonte: Baseado em dados de Mackie e Rose, 1991; Mackie e Rose 1997 N hl 1993' S' h
1994' L" h . ' , o en, , mg,
, lJP art, 1994; e dados fornecldos por Pradeeo K. Chhibber Michael Coppedge B - F
C - G H k- ", nan .
nsp, ary os m, Mark E Jones, J. Ra)' Kenned)', Hansraj Mathur, Shaheen Mozaffar, Ben Reilly
e Andrew S. Reynolds
ARENO LlJPHART
Diversos pases experimentaram uma prolongada tendncia no senti-
do de um maior multiprtidarismo: principalmente a Blgica, mas tam-
bm a ustria, Colmbia, Dinamarca, ndia, Itlia, Noruega e Sua. Na
Alemanha, Israel e Japo, o nmero efetivo de partidos primeiro decli-
nou gradualmente, e depois aumentou de novo, nas duas ou trs dcadas
passadas. Portugal constitui o nico exemplo de uma clara tendncia a
um nmero menor de partidos. Na maioria dos demais pases, ou existe
pouca variao no tempo, ou flutuao, sem nenhuma clara tendncia a
longo prazo. De fato, os nmeros efetivos de partidos mais baixos e mais
altos foram produzidos em eleies consecutivas em no menos que sete
pases: Botsuana, Canad, Costa Rica, Frana, Nova Zelndia, Espanha e
Estados Unidos.
AS DIMENSES TEMTICAS DO CONFLITO PARTIDRIO
Como possvel determinar-se o contedo e a intensidade dos programas
dos partidos e as dimenses temticas dos sisteuas partidrios? As plata-
formas partidrias oficiais, ou os manifestos, devem ser lidos com ceticis-
mo, embora no deixem de fornecer algumas chaves sobre o lugar onde se
situam partidos na poltica pblica, principalmente se forem comple-
mentados por outros pronunciamentos partidrios formais, debates em
conferncias partidrias, discursos de lderes do pcTtido no Parlamento e
outros lugares. Alm disso, podemos observar a verdadeira poltica defen-
dida por um partido quando o 'mesmo est no poder, conhecer a poltica
promovida pelo partido quando ele compartilha o poder governamental
com um ou mais parceiros em uma coligao (Budge, Robertson e Hearl,
1987; Laver e Hunt, 1992; Klingemann, Hofferbert e Budge, 1994). Os
programas partidrios devem ser distintos das caractersticas dos eleitores
que os partidos representam. Por exemplo, o fato de um partido receber,
em carter excepcional, um forte apoio dos eleitores catlicos no o torna
. automaticamente um partido catlico, e nem indica que a religio deva ser
uma importante dimenso temtica de seu sistema partidrio. Ainda que
exista, normalmente, uma mtua relao entre o programa partidrio e os
100
MOOTLOS DE" DEMOCRACIA
interesses e necessidades -objetivos e subjetivos- daqueles
o partido. " " "" - ""'.._
Uma segunda diretriz para a das temticas dos
sistemas partidrios que o foco deve ser dirigido s diferenas entre os
partidos, e no ao interior dos mesmos. Isto quer dizer que certos con-. .
juntos de questes importantes, em um pas, podem no constituir dimen- -\
temticas do seu sistema partidrio: elas podem di vidir os partidos
lllternamente, em vez de dividi-los entre si. Uma terceira diretriz que a
anlise se restringe s questes polticas que dividem o que Sartori (1976)
chama de partidos "relevantes" - aqueles com potencial tanto de coali-
zo quanto de persuaso. Finalmente, o foco se dirige s dimenses
temticas duradouras dos sistemas partidrios. As diferenas partidrias
que surgem numa eleio, desaparecendo logo depois, devem ser igno-
radas.
As sete dimenses temticas seguintes podem ser observadas em pelo
menos alguns dos sistemas partidrios das 36 democracias, no perodo
de 1945 a 1996. So elas: (1) socioeconmicas, (2) religiosas, (3) etno-
culturais, (4) urbano-rurais, (5) apoio ao regime, (6) poltica externa e
(7) questes ps-materialistas. A Tabela 5.3 indica quais as dimenses
temticas que tm estado presentes em cada uma das 36 democracias. Faz-
se uma distino entre as dimenses de alta salincia (A), e as de apenas
mdia intensidade, ou as que variaram no tempo entre alta e baixa inten- ,.
(M). sobre os quais se baseia a tabela so, necessa-I ':
namente, subJetlvos, mas a maioria deles direta e incontroversa. Os'
poucos casos que dificuldade so apresentados na discusso
de cda uma das dimenses temticas.
1. A dimenso socioeCOllmica. A dimenso temtica socioeconmica
vem relacionada em primeiro lugar, na Tabela 5.3, por ser a mais impor-
tante e por estar prescn te em todos os sistemas partidrios democrticos,
no perodo entre 1945 e 1996. Muitos estudos tm demonstrado as signi-
ficativas diferenas que h entre as polticas socioeconmcas defendidas e
praticadas pelos partidos e governos de orientao de esquerda e aquelas
que os partidos de direita defendem. Os governos de esquerda tm produ-
zido, sistematicamente, uma maior taxa de crescimento do setor pblico
da economia, maiores oramentos do governo central, maior uniformiza-
1 o 1
TABELA 5.3 DIMENSES TEMTICAS DE 36 SISTEMAS PARTIDRIOS DEMOCRTICOS, DE 1945 A 1996
(NOTA: A INDICA DIMENSO TEMTICA DE GRANDE RELEVNCIA; M, DE MDIA RELEVNCIA)
Socio- Etno- Urbano- Apoio ao Poltica Ps- N de
econmicas Religiosas culturais rurais regime externa materialismo dimenses
Finlndia A M A M M ' 3,5
Blgica A A A 3,0
Alemanha A A M M 3,0
ndia A A M M 3,0
Israel A A A 3,0
Itlia A A M M 3,0
Holanda A A A '30 , ,
Noruega A A M M 3,0
Papua-N.G. A M A M 3,0
Sua A A M M 3,0
Frana A M M M 2,5
Japo A M M M 2,5
Portugal A M M M 2,5
Colmbia A M M M 2,5
Dinamarca A M M M 2,5
Espanha A M A
2,5
Sucia A M M M 2,5
Costa Rica A A
2,0
Luxemburgo A A
Venezuela
A A
2,0
2,0
Islndia
A
M
M
2,0
Malta
A M
M
2;0
Maurcio
A
A
Irlanda
A
2,0
M
1,5
Jamaica A
M
1,5
Reino Unido A
M
1,5
Canad
M
A
Trinidad M
A
1,5
Austnlia
A
1,5
M
ustria A M
1,5
Botsuana
A
1,5
M
Grcia
A
1,5
M
1,5
Barbados A
1,0
Nova Zelndia A
1,0
Estados Unidos M
M
1,0
Bahamas M
0,5
Total 14,0 16,5 9,5 4,0 4,0 6,5 2,5 77,0
Nota: A indica uma dimenso socioeconrnica alta e M uma dimenso mdia
AREND lIJPHART
o da renda, maiores esforos para a reduo do desemprego e mai ar nfase
na educao, sade pblica e nos gastos com o bem-star social do que ()s
governos de direita. Essa constatao pode resumir-se na seguinte decla-
rao feita por Edward R. Tufte (1978: 104): "O nico determinante, de
maior relevncia, nas variaes do desempenho macroeconmico entre uma
democracia industrializada e outra a localizao do partido poltico go-
vernante no espectro da esquerda-direita. As plataformas e as ideologias
polticas estabelecem as prioridades e ajudam na escolha das polticas de
governo."
As divergncias entre a esquerda e a direita quanto s questes socioeco-
nmicas tm, de um modo geral, declinado desde a dcada de 1960, mas
no ao ponto de se poder afirmar que, no perodo considerado para cada
pas, essa dimenso temtica tenha desaparecido, ou mesmo passado a ter
uma proeminncia de "alta" a apenas "mdia" na maior parte desses pases.
A Tabela 5.3 atribui nveis "mdios" apenas aos Estados Unidos, Canad,
Bahamas e Trinidad. Quando os 36 nveis so somados - com um A equi-
valendo a 1,0 e um M a 0,5 -, o total 34,0, como indicado na linha in-
fe:-ior da tabela. Esse resultado total para a dimenso socioeconmica mais
do que o dobro do resultado total de quaisquer outras dimenses. A di-
menso socioeconmica , tambm, a nica que tem estado presente de
forma significativa em todos os 36 sistemas partidrios - o que vem a con-
firmar a famosa declarao de Seymour Martin Lipset (1960: 220) de que
as eleies podem ser encaradas como "a expresso da luta de classes de-
mocrtica".
2. A dimenso religiosa. As diferenas entre os partidos religiosos e secula-
res constituem a segunda dimenso temtica, em importncia. Essas diferen-
as podem ser encontradas em mais da metade das 36 democracias. Em 12
pases, em grande parte catlicos e/ou pOtestantes, existem, ou tm existido
h muito tempo, diversos partidos que explicitamente se qualificam como
"cristos": Blgica, Costa Rica, Dinamarca, Finlndia, Alemanha, Itlia,
Luxemburgo, Holanda, Noruega, Sucia, Sua e Venezuela. Na Tabela 5.3,
entre esses 12 sistemas partidrios, atribu-se um grau "alto" queles em que
a diferena religiosa/secular tem sido importante, no perodo considerado, e
um grau "mdio" aos demais. Em seis pases de maioria catlica, as divises
104
l-
i -
I
I
-- L
M O D . ~ L O S DE DEMOCRACIA
religiosas tm sido menos importaGres e manifestas, em mdia, porm mere-
'" cem, ainda assim, um grau pelo menos "mdio": ustria, Colmbia, Frana,
Malta, Portugal e Espanha. Em trs pases de maioria no-crist, uma dimen--
so temtica religiosa tambm se faz presente. Ela foi, e continua sendo,
extremamente importante em Israel, onde o Partido Religioso Nacional e
outros partidos religiosos h muito tempo so defensores extremamente efi-
cazes da poltica religiosa ortod-oxa, e na ndia, onde o Partido Bharatiya
Janata normalmente descrito como um partido "nacionalista hindu". No
Japo, o Partido Komeito tornou-se presena poltica significativa na dcada
de 1970: ele o representante poltico da seita budista Soka Gakkai.
Assim como a dimenso temtica socioeconmica, a religiosa tem geral-
mente perdido importncia no perodo posterior Segunda Guerra Mun-
dial. Nos pases europeus, com populaes mist:ls de catlicos e protestantes
e um antigo antagonismo entre essas duas religies, as tenses inter-religio-
sas desapareceram em grande parte, e agora os dois grupos demonstram at
mesmo uma tendncia para se unir politicamente. A Unio Democrtica
Crist, da Alemanha do ps-guerra, foi fundada como um partido conjunto
catlico-protestante. Na Holanda, o partido catlico e os dois principais
partidos protestantes apresentaram uma lista conjunta para as eleies par-
lamentares de 1977, e pouco tempo depois se uniram numa nica organiza-
o partidria. Alm disso, tanto os partidos polticos quanto os seus
oponentes antic1ericas tm moderado, em grande parte, suas reivindicaes
e contra-reivindicaes. Entretanto, os partidos religiosos e seculares mos-
tram-se ainda divididos quanto a questes de ordem moral, tais como o ca-
samento e o divrcio, os direitos dos homossexuais, o controle da natalidade,
o aborto, a educao sexual, a pornografia e outras. Essas questes torna-
ram-se particularmeme relevantes a partir do final da dcada de 1960. Alm
disso, s na segunda metade do perodo que os partidos religiosos relativa-
mente pequenos do Japo, Dinamarca, Finlndia e Sucia se tornaram elei-
toralmente importanres, e s no incio da dcada de 1990 eles manifestaram
claramente o seu potencial de aliana, participando de fato de gabinetes de
coalizo.
3. A dimenso etnocultural. Em sua teoria desenvol\'imentista das estru-
turas de ciso e de sistemas partidrios, Seymour Martin Lipset e Stein Rokkan
(1967) identificaram quatro fontes bsicas de ciso nos sistemas partidrios.
1 05
A R li J P H A R T
So elas, alm das dimenses socioeconmicas e religiosas j discutidas: as
divergncias etnoculturais e a diviso entre os interesses agrorrurais e urba-
no-industriais. A dimenso etnocultural de alguma importncia em todos
os nove pases descritos como sociedades pluralistas, no captulo 4, com
exceo de Israel. Na maioria deles, as questes etnoculturais t:n acentuada
relevncia. As duas excees, bastante surpreendentes, so a India, que
extremamente dividida etnicamente, e a Sua. Nesses dois pases, a dimen-
so religiosa um fator diferenciador muito mais relevante em nvei nacional.
Em trs das sociedades semipluralistas, a dimenso etnocultural tambm
tem certa importncia. Na Finlndia, a minoria de lngua sueca e o Partido
Popular Sueco so ambos bem pequenos, mas o partido tem sido um eficiente
ator poltico e um freqente parceiro nos governos de coalizo. Devido ao
fato de se contar a Unio Social Crist, da Baviera, como um "meio" partido,
e tambm graas emergncia do Partido do Socialismo Democrtico como
partido especificamente alemo-oriental, desde a unificao em 1990, a ,"'Je-
manha recl'beu um grau "mdio". Nenhum partido americano tem uma base
exclusivamente tnica, mas os democratas sempre representaram as minorias
tnicas e raciais, e foram muito mais sensveis aos seus interesses do que os
republicanos. Quando as aes afirmativas e outros programas especiais de
participao das minorias se tornaram objeto de controvrsias, os democratas
tenderam a apoi-los, enquanto os republicanos se opuseram a eles. Em
Botsuana, o partido goyernante " considerado pelas tribos Bamanguato e
Bakuena como o representante do seu povo" (Holm, 1988: 191).
4. A dimenso urbano-rural. As diyergncias entre reas e interesses ur-
bano-rurais ocorrem em todas as democracias, mas constituem uma fonte de
dimenses temticas nos sistemas partidrios de um pequeno nmero dessas
democracias apenas, e com uma relevncia no mais que mediana. Nos pa-
ses nrdicos, onde principalmente se encontram os partidos agrrios, estes
tendem a se tornar menos exclusivamente rurais e a apelar tambm para o
eleitorado urbano, movidos pelo declnio da populao rural. Um ntido si-
nal dessa mudana que todos os partidos agrrios suecos, noruegueses e
finlandeses mudaram os seus nomes para "Partido do Centro", entre 1957 e
1965. Os liberais dinamarqueses e os progressistas islandeses tambm come-
aram como partidos agrrios, mas, de forma similar, procuram ter uma
imagem de partidos do centro. O Partido Popular Suo e os conservadores
, 06
MODELOS DE DEMCRACIA
colombianos tambm podem ser considerados como representantes, at cer-
to ponto, dos interesses rurais. Costumava-se chamar 6 Partido Nacional
Australiano de "Partid do Campo", e ele tem sido o tradicional
nas questes rurais e agrcolas. Em deferncia sua classificao como "meio"
partido, entretanto, a Austrlia recebeu apenas um grau "mdio" na dimen-
so urbano-rural.
5. A dimenso de apoio ao regime. Essa dimenso pode ocorrer, nas de-
mocracias, como resultado da presena de importantes partidos que se
opem ao regime democrtico. Nas nossas 36 democracias, isso ocorreu
principalmente nos pases europeus e asiticos, que dispem de consider-
veis partidos comunistas: a Frana, a Itlia, a Finlndia, Portugal, Grcia,
ndia e Japo. Entretanto, a tendncia para o "eurocomunismo" acarretou
mudanas bsicas nas atitudes dos comunistas, tanto em relao demo-
cracia quanto poltica externa. Tambm os partidos comunistas da ndia
e do Japo se tornaram mais moderados. Por este motivo, nenhum dos sis-
temas partidrios recebeu mais que um conceito "mdio" nesta dimenso.
O nico outro pas que dispe de um partido comunista de porte conside-
rvel a Islndia, porm pode-se dizer que os comunistas islandeses tm
sido eurocomunistas desde 1938. Naquele tempo, eles se juntaram a uma
faco socialista, para formar um novo partido que, como declara o cien-
tista poltico islands Olafur R. Grimsson (1982: 145), "aceitaria o cami-
nho parlamentar para o poder, aderiria a uma forma islandesa de socialismo
e renunciaria participao [do partido] como membro do Komintern, po-
sio esta que refletia mais a posio europia da dcada de 1970 que a do
final da dcada de 1930". A Colmbia recebeu um conceito "mdio" por
uma razo completamente diferente: o importante papel do Partido AD-
M19, que se originou como um movimento revolucionrio, mas que de-
pois participou das eleies, ingressando mesmo no gabinete, no incio da
dcada de 1990.
6. A dimenso da poltica externa. Uma grande variedade de questes
de poltica externa dividiu os partidos em 12 das nossas 36 democracias:
a posio pr-sovitica tradicional - embora em declnio - dos parti-
dos comunistas europeus; a oposio participao como membros da
OTAN (Organizao do Tratado do Atlntico Norte) na Frana e na Is-
lndia; a oposio participao como membros da Unio Europia e de
, 07
-
IrREND UJPHART
seus predecessores, na-Gr-Bretanha, Dinamarca, Frana, Irlanda e Mal-
ta; relaes com os- Unidos, e ri Jamaica; relaes com
a Austrlia, em Pap-ua-Nova Guin; rel:ies com a -Lbia, em -Mlta; e
diferentes atitudes dos partidos irlandeses com relao ao problema da
Irlanda do Norte. Nenhuma dessas questes, entretanto, foi relevante ou
duradoura o suficiente par? merecer mais que um grau "mdio". O nico
pas com uma nota "alta", n Tabela5.3, Israel. Ali, a questo nacio-
nalista-territorial e o debate, segundo as palavras da cientista poltica is-
raelense Ofira Seliktar (1982: 295), se faz "entre os que seguem a tradio
territorial maximalista dos revisionistas, e os que aderem s exigncias
territoriais mais moderadas da escola social-sionista". Essa dimenso
temtica tem sido especialmente relevante desde a ocupao dos territ-
rios rabes, em 1967.
7. A dimenso materialismo versus ps-materialismo. Essa dimenso gira
em torno de duas questes da democracia participativa e ambientalista, que
tanto se adaptam ao choque de valores, chamado de "ps-materialismo" por
Ronald lnglehart (1977: 40-59; tambm Inglehart, 1997: 108-30). Inglehart
verificou que, principalmente entre os jovens de classe mdia nas democra-
cias ocidentais, se confere uma grande prioridade a metas do tipo "fazer com
que as pessoas possam interferir mais no modo como se decidem as coisas,
no trabalho e nas suas comunidades" e "dar maior voz ao povo, nas decises
importantes do governo". Alm disso, nas naes mais ricas, o choque de
valores ps-materialistas tambm inclui o objetivo de "tentar embelezar as
nossas cidades e campos". Como demonstra a Tabela 5.3, o ps-materialis-
mo tornou-se fonte de uma nva dimenso em alguns poucos sistemas parti-
drios, apenas. A explicao que ele s surgiu nos pases mais desenvolvidos,
e recentemente. Como resultado disso, os partidos ps-materialistas conti-
nuaram pequenos e geralmente sem um ntido potencial de coalizo. Entre-
tanto, os Partidos do Centro, da Noruega, e do Centro, da Sucia, fizeram
uma transio sutil, passando dos valores rurais, ultrapassados, para os do
ambientalismo moderno. E dois novos partidos holandeses - o Partido
Democrata '66 e o Partido Radical- adotaram as propostas participativas,
desde fins da dcada de 1960, ingressando em um gabinete de coalizo em
1973. A Alemanha tambm ficou com um grau "mdio" nesta dimenso, por
causa da importncia do Partido Verde; ele tem participado de diversos go-
1 08
MODElO_5 [}E DEMOCRACIA
vemos em nvel estadual, e foi amplamente reconhecido como detentor de
potencial de coalizo tambm em nvel nacional,- mesmo antes de- participar
de fato de um gabinete nacional, como o parceiro mais jovem dos Socialis-
tas, em 1998.
DIMENSES TEMTICS E SISTEMAS PARTIDRIOS
A ltima coluna da Tabela 5.3 mostra o nmero de dimenses temticas
em cada uma das 36 democracias. Esse nmero, em princpio, poderia abran-
ger de 7 a dimenses, porm o atual alcance de 3,5 a 0,5. Os pases com
os mesmos resultados totais esto agrupados na tabela, e esses grupos so
relacionados na ordem decrescente do nmero de dimenses temticas.
Dentro de cada categoria, pases com o mesmo padro de dimenses
temticas esto relacionados em primeiro lugar. Por exemplo, no grupo com
2,5 dimenses temticas, a Frana, o Japo e Portugal tm a mesma dimen-
so socioeconmica "alta", e mais as mesmas dimenses religiosas, de apoio
ao regime e de poltica externa, com grau "mdio". Costa Rica, Luxemburgo
e Venezuela formam um subgrupo semelhante, 'na categoria 2,0. Cinco pases
com herana poltica britnica formam dois subgrupos na categoria 1,5:
um se compe de Irlanda, Jamaica e Reino Unido; o outro, do Canad e
Trinidad.
Como se relacionam esses nmeros de dimenses temticas com os n-
meros efetivos de partidos polticos? H duas razes para se supor uma forte
ligao entre eles. Primeiro, quando h vrias dimenses de conflito poltico
numa sociedade, era de se esperar a necessidade de um nmero relativamen-
te grande de partidos para expressar todas essas dimenses, a menos que elas
pudessem coincidir. Em segundo lugar, tm -se definido as dimenses temticas
em termos das diferenas entre os partidos, em lugar de diferenas no inte-
rior dos partidos. Isto quer dizer que, por exemplo, os sistemas bipartidrios
no podem abrigar facilmente tantas dimenses temticas quanto os siste-
mas multi partidrios. O coeficiente de correlao entre o nmero efetivo de
partidos, nas 36 democracias (Tabela 5.2) e o nmero de dimenses temticas
(Tabela 5.3) , na verdade, um valor muito forte e, do ponto de vista estats-
tico, muito significativo: 0,84.
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2 3
Nmero efetivo de partidos polticos
Fig. 5.1 Relao entre o nmero efetivo de partidos parlamentares e o nmero de dimenses temticas
em 36 democracias, de 1945 a 1996
A Figura 5.1 mostra a forma de relacionamento entre as duas variveis e
as posies de cada um dos 36 pases graficamente.
lo
Rein Taagepera e
Grofman (1985) sugeriram que a relao entre o nmero efetivo de partIdos
(N) e o nmero de dimenses temticas (I) possa ser expresso por:
N==I+1.
lONa Figura 5.1, e em outras semelhantes nos prximos captulos, as 36 democracias S30
identificadas pela trs primeiras letras de seus nomes em ingls, com exceo de
significa Austrlia, AUT -ustria, CR - Co,ta Rica, JPN - Japo,.NZ- Nova Zelandla,
PNG _ Papua-Nova Guin, UK - Reino Unido e US - Estados Unidos.
110
-- MODEJOS DE DEMOCRACIA
. o sistema bipartidrio. caracterstico do modelo Westminster, em geral com
- uma dimenso temtica, ajusta-se perfeitamEnte aesta frmula. Depois, a cada
aumento no nmerO dos partidos, ocorrer exatamente o rnsmo aumento -
no nmero das dimenses temticas. A frmula de Taagepera-Grofman uma
excelente estimativa, embora a linha real de regresso na Figura 5.1 seja de
algum modo mais horizontal do que eles previram: na parte inferior h mais
dimenses temticas, na suprior, menos do que se previu, com base na-
quela frmula. Entretanto, os dois nmeros relacionam-se muito fortemen-
te. Aleinaha, Noruega, Estados Unidos e Bahamas so os mais distantes da
linha de regresso, mas mesmo esses quatro pases no podem ser descritos
como distantes forasteiros.
Diversamente do nmero efetivo de partidos, e das quatro variveis que
sero discutidas nos prximos quatro captulos, o nmero de dimenses
temticas no constitui uma varivel institucional, e por isso no usado como
um dos componentes da dimenso geral executivos-partidos. Entretanto, por
ser to estreitamente relacionado ao nmero de partidos, poderia ajustar-se
a esta dimenso de forma muito prxima e, se fosse includo, pouco afetaria a
forma da mesma.
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I A segunda das dez variveis bsicas que caracterizam a diferena entre as
formas majoritria e consensual da democracia, que sero discutidas neste
captulo, refere-se extenso da participao dos representantes do povo
no ramo executivo do governo. Como afirmei no incio do captulo 5, essa
varivel pode ser considerada a mais tpica do contraste majoritrio-con-
sensual: a diferena entre os governos majoritrios de um partido e as am-
plas coalizes multi partidrias caracterizam o contraste entre o princpio
majoritrio de concentrao de poder nas mos da maioria e o princpio con-
sensual da ampla participao no poder.
Os gabinetes unipartidrios de maioria e as amplas coalizes mul-
tipartidrias diferem entre si quanto a dois aspectos: primeiro, se o gabinete
unipartidrio ou de coalizo; segundo, quanto ao tipo de base parlamentar
em que se apia. No que concerne base de apoio, a classificao padro
trplice na teoria das coalizes faz distino entre: (1) gabinetes minimamen-
te vitoriosos: "vitoriosos" no sentido em que o partido do gabinete - ou os :
partidos que o compem - controbm a maioria de cadeir3s parlamentares;
porm "mnimos", no sentido em que o gabinete no comm partido algum
que no seja necessrio para chegar maioria no Parlamento; (2) gabinetes:
"sobredimensionados" (ou de ampla maioria), que certamente contm mais
partidos do que o necessrio para obter apoio da maiori:l no Legislativo; e
(3) gabinetes de minoria, ou "subdimensionados", que no so apoiados por
uma maioria parlamenrar. O tipo de gabinete mais majoritrio aquele que
uni partidrio e minimamente vitorioso - ou seja, um gabinete uni partidrio
de maioria. O tipo de gabinete mais consensual muI ti partidrio e sobre-
dimensionado. Como irei discutir mais adiante, os gabinetes de minoria pa-
recem com os gabinetes sobredimensionados, e os gabinetes multipartidrios
de minoria, por isso, tambm pertencem ao plo consensua do espectro.
1 1 5
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I
I
I
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Isto dois tipos de gabinetes em posio intermediria: os gabinetes
multi partidrios minimamente vitoriosos e os gabinetes unipartidrios de mi-
noria.
Neste captulo, fao um balano das principais teorias das coalizes e ex-
plico os motivos pelos quais elas prevem de maneira to insuficiente os. ti-
pos de gabinetes que se formam,_ de nas democracias. Um motlvo
importante para isto que elas se baseiam, quase totalmente, em
tos majoritrios. Outro motivo que elas tendem a ignorar as caractenstlCas
institucionais que estimulam a formao dos gabinetes de minoria e dos
sooredimensicmados. Em seguida, aps discutir os critrios precisos para clas-
sificar os gabinetes nas diferentes categorias, apresento os achados empricos
relativos aos tipos de gabinetes enconlrados em 36 democracias no perodo
de 1945-96. As nossas democracias diferem muito quanto a esta varivel-
desde 100 por cento de gabinetes unipartidrios e minimamente vitoriosos,
em cinco pases, at 4,1 por cento, na Sua. Por ltimo, analiso a relao
entre os tipos de gabinetes e os nmeros efetivos de partidos, no nosso con-
junto de 36 pases.
TEORIAS DAS COALIZES
Nos sistemas parlamentaristas de governo, os gabinetes tm de se formar
de maneira a desfrutarem da confiana de uma maioria parlamentar - ou,
pelo menos, a serem tolerados por ela. Ser possvel prever qual
especfico ir se formar, se conbecermos as foras dos diferentes partIdos
no Parlamento? Se um determinado partido detiver a maioria das cadeiras
do Parlamento, parecer fcil a previso: a probabilidade ser de que o
partido majoritrio forme um gabinete unipartidrio. Essa
reta na maioria dos casos, mas tambm possvel que o partido maJonta-
rio forme uma coalizo com um ou mais partidos de minoria. Por exemplo,
os conservadores britnicos conseguiram uma ntida maioria na Cmara dos
Comuns, durante a Segunda Guerra Mundial, porm o gabinete de guerra
de Churchill se compunha de uma ampla coalizo dos partidos Conserva-
dor, Trabalhista e Liberal. Se nenhum partido dispe de uma maioria par-
lamentar, provave - exceto no caso , 1 de constituir-se um gabinete
1 ! 6
MODELOS DE DEMOCRACIA-
inonopartidrio de minoria - que se forme um gabinete de coalizo. Mas
qual coalizo seria a mais provvel? l foram propostas diversas teorias para
prever as coalizes que S podem formar nos sistemas parlamentares. As
seis mais importantes dessas teorias prevem os seguintes tipos de coali-
zo:!
1. Coalizes minimamente vitoriosas. O "princpio do tamanho", de
William H. Riker (1962: 32-46), prev que sero formadas coalizes mini-
mamente vitoriosas: coalizes (majoritrias) vitoriosas, das quais s partici- i
pam os partidos minimamente necessrios para dar ao gabinete o status de
majoritrio. A Tabela 6.1 mostra um exemplo: a coalizo ABC (um gabinete
de coalizo envolvendo os partidos A, B e C) uma coalizo vitoriosa, por-
que A, B e C controlam uma maioria de 55 cadeiras parlamentares, de um
total de cem. mnima, porque todos os trs partidos so necessrios para
formar uma maioria. A eliminao do menor dos participantes - o partido
A - ir reduzir o apoio parlamentar coalizo, de uma maioria de 55 cadei-
ras para apenas 47. A incluso do partido D iria tornar a coalizo maior do
que mnima, porque na coalizo ABCD tanto A quanto D poderiam ser eli-
-minados sem perder o apoio da maioria.
O pressuposto bsico da teoria d:1s coalizes minim:lInente vitoriosas ,
ao mesmo tempo, simples e plausvel: os partidos polticos tm interesse em
ampliar seu poder. Nos sistemas parlamentaristJs, poder significa participa-
o no gabinete, e poder mximo quer dizer: manter o mximo possvel de
postos no gabinete. Para participar do gabinete, um partido minoritrio ter
de se juntar a um ou mais partidos, porm ir resistir incluso dz.:jueIes
partidos desnecessrios COJJizo, pois isso redziria sua cota de ministros
no gabinete. Por exemplo, no gabinete de coalizo CE, na Tabela 6.1, o par-
tido C contribui com quase a metade do apoio parlamentar, e por isso pro-
vvel que receba quase a metade das indicaes ministeriais. Se o partido B
fosse includo na COJlizo, a cota de C nos postos do gabinete provavelmen-
te seria de apenas um tero.
IA bibliografia de cincia pollic3 sobre a formao e durao dos governos de coalizo ex-
ter.sa. Resumos Oportunos e resenhas crticas podem ser encontrados em Laver e Schofield,
1990. Stmm e Leipart, 1993; Stmm 1995 e Grofrnan e van Roozendali, 1997.
! 1 7
A Rl' N D li H H A R T
TABELA 6.1 COALIZES DE GABINETE, PREVISTAS POR SEIS TEORIAS DE COALIZO
, PARA UMA DISTfU8\JIO HIPOTTLCA DE CADEtAAHARLAMENTARES
Partidos
A B e D E
(esquerda)
(direita)
Cadeiras 8
21 26 12 33
Teorias:
Coalizo minimamente vitoriosa
ABe ADE BCD BE CE
Tamanho mnimo
ADE
Proposio de barganha
BE CE
Amplitude mnima
ARe BCD CE
t.1inimamente vitoriosa e ideologicamente conexa
ABe ECD CDE
Coalizo programatcamente vivel
ABC BCD CE
Apenas se houver um partido majoritrio no Parlamento, pode a teoria
das coalizes minimamente vitoriosas fazer uma nica e especfica previso:
um gabinete no coalescente, uni partidrio, formado pelo partido majorit-
rio. Se no houver partido majoritrio, a teoria ir sempre prever mais de
uma possibilidade:. No exemplo da Tabela 6.1, cinco coalizes so previstas.
As prximas trs teorias das coalizes a serem discutidas tentam melhorar a
teoria das coalizes minimamente vitoriosas, com a introduo de novos cri-
trios para se chegar a previses mais especficas.
2. Coalizes de tamanho mnimo. A teoria da coalizo de tamanho m-
nimo baseia-se no mesmo pressuposto de maximizao do poder que a teo-
ria da coalizo minimamente vitoriosa, mas segue suas razes fundamentais
at a sua concluso lgica. Se os partidos polticos querem excluir os parcei-
ros desnecessrios de um gabinete de coalizo, para ampliar sua cota de po-
der no mesmo, espera-se que prefiram que o gabinete se baseie na mais estreita
maioria parlamentar. Por exemplo, ser mais vantajoso para o partido E for-
mar a coalizo ADE, com 53 cadeiras, do que a CE, com 59. Na primeira, as
33 cadeiras de E no Parlamento contribuiro com 62 por cento do apoio
parlamentar do gabinete, e na segunda, com apenas 56 por cento. Num ga-
binete com vinte ministros, essa diferena facilmente vale, para E, mais uma
indicao ministerial. De acordo com esse raciocnio, so previstos gabine-
1 1 8
I'
j
MODELOS DE DEMOCRACIA
tes de tamanho mnimo. No exemplo da Tabela 6.1, prevista a coalizo
. ADE,com 53 cadeiras parlamentares, mais do que as outras coalizes mini-
mamente vitoriosas, cujos tamanhos vo de 54 at 59 cadeiras.
3. Coalizes com o menor nmero de partidos. Outro critrio que pode
ser usado para se escolher entre as muitas coalizes previstas pela teoria da
coalizo minimamente vitoriosa a "proposio de barganha" de Michael
Leiserson (1970: 90): Afirma ele que essas coalizes minimamente vitorio-
sas tendero a um padro envolvendo o menor nmero de partidos, porque
as "negociaes e a barganha [relativos formao de uma coalizo] so mais
fceis de realizar, estando os outros problemas resolvidos, com menor n-
mero de partidos". Das cinco coalizes minimamente vitoriosas da Tabela
6.1, a proposio de barganha prev a formao das coalizes BE ou CE, por
envolverem apenas dois partidos, em vez de algum tipo de coalizo de trs
partidos.
4. Coalizes de amplitude mnima. As teorias precedentes baseiam suas
previses na proporo e no nmero dos partidos poiticos envolvidos, po-
rm ignoram seus programas e preferncias programticas. A teoria da coa-
lizo de amplitude mnima prope o pressuposto plausvel de que mais fcil
formar e manter coalizes entre partidos que tenham preferncias pro-
gramticas semelhantes do que entre partidos muito afastados um do outro
nesse aspecto. Entre as muitas verses, ligeiramente diferentes, dessa teoria,
a Tabela 6.1 apresenta a mais bsica de todas: distribuem-se os partidos numa
escala que vai da esquerda direita, com o partido A ocupando a extrema
esquerda, e o E, a extrema direita. A distncia entre eles medida segundo o
nmero de "espaos" que os separam. As cinco coalizes minimamente vito-
riosas tm distncias de dois, trs e quatro "espaos". Se os partidos buscam
uma coalizo com parceiros com afinidade de pensamento, muito mais
provvel formar-se a coalizo ABC, com uma distncia de dois "espaos", do
que a coalizo ADE, com distncia de quatro "espaos", cobrindo todo o
espectro esquerda-direita. A teoria da amplitude mnima tambm prev a
formao das coalizes BCD e CE, que tm a mesma distncia mnima de
dois espaos, tal como a ABC.
5. Coalizes minimamente vitoriosas e ideologicamente conexas. Uma
teoria estreitamente relacionada anterior foi proposta por Robert
AXelrod (1970: 165-87). Prev ele que sejam formadas coalizes tanto
1 1 9
I
I
I
ARfND llJPHART
"conexas" - isto , compostas por partidos adjacentes na escala poltica -
quanto esprovidas de parceiros desnecessrios. O pressuposto subjacente
dessa teoria que os partidos tentaro se unir a seus vizinhos imediatos,
e que outros partidos adjacentes iro sendo acrescentados, at se formar
uma coalizo majoritria. O exemplo da Tabela 6.1 mostra que as coali-
zes minimamente vitoriosas e ideologicamente conexas no so., neces-
. sariamente, coalizes minimamente vitoriosas. De acordo com a ltima
teoria, a coalizo eDE contm um parceiro suprfluo - o partido D -
porm, segundo a teoria de Axelrod, o partido D necessrio para tor-
nar a coalizo conexa.
6. Coalizes programaticamente uiueis. A teoria das coalizes pro-
gramaticamente viveis leva ao extremo a concentrao sobre as prefern-
cias polticas dos partidos. Se tivermos como certo que os partidos, na
realidade, s se preocupam com o programa, e no com a manuteno dos
cargos, o poder verdadeiro reside na Assemblia - onde medidas polticas
novas e importantes precisam ser aprovadas - e no no gabinete. Na As-
semblia, o partido "piv" que tem vital importncia. O partido piv aque-
le que, numa escala poltica unidimensional, como a.esquerda-direita, contm
o membro mediano do Parlamento: o partido e, no exemplo da Tabela 6.l.
Esse partido piv pode, na prtica, ditar o programa, porque nem os parti-
dos sua esquerda, nem sua direita, dispem da maioria necessria para
aprovarem qualquer medida contrria aos seus desgnios. Isto quer dizer que,
em termos estritamente polticos, totalmente irrelevante saber quantos e
quais os partidos que participam do gabinete. De fato, como afirmam !'v1ichael
Laver e Norman Schofield (1990: 88), para a formao de gabinetes pro-
gramaticamente viveis, "no importa [nem mesmo 1 que o partido piv par-
ticipe ou no".
No entanto, Laver e Schofield (1990: 55) admitem que se deve fazer
uma distino entre amplas questes programticas e assuntos mais deta-
lhados sobre as mesmas. Para exercer inHuncia sobre as questes progra-
mticas detalhadas, pode ser muito importante, afinal de contas, pertencer
ao O"abinete e estar frente de um ministrio. Esta considerao "pode pro-
b
porcionar um grande incentivo para os partidos, que de modo algum se
preocupam com as recompensas intrnsecas ao cargo, mas que, apesar de
tudo, podem querer lutar por um lugar no gabinete". A importncia de se
120
..
M.0 D'E L O S DI E M O C R A C I A
saber que partidojr receber qual determinada pasta do gabinete tam-
bm destacadanq obra recente de e Kenneth A. Shepsle
(1996). O que Iica subentendido f que os partidos,presumvelmente, es-
to tambm interessados em "iutar" pelo mximo de cadeiras no gabinete
e de pastas ministeriais que puderem obter - o que nos leva de volta
lgica das coalizes minimamente vitoriosas, com a condio de que o
partido piv seja includo nas seguintes coalizes: ABe, BeD e eE, na Ta-
bela 6.1. Na anlise final, a teoria da coalizo programaticamente vivel
ou bem deixa de fazer qualquer previso quanto composio dos gabine-
tes, ou prev coalizes minimamente vitoriosas, semelhantes quelas pre-
vistas pela teoria da amplitude mnima.
2
INCENTIVOS PARA A FORMAO DE GABINETES DE MINORIA
E DE AMPLA MAIORIA
Das seis teorias das coalizes acima mencionadas, as que se baseiam em pro-
gramas partidrios conseguiram prever verdadeiras coalizes de gabinete com
mais sucesso do que as teorias que no levavam em conta os programas (de
Swaan, 1973). Parte deste sucesso deve sofrer um desconto, porque a classifi-
cao de certos partidos em posies na escala esquerda-direita pode envolver
raciocnios circulares. A posio de um partido quanto a questes de esquer-
da-direita pode ser inferida, por exemplo, pelo seu programa formal e por seus
votos no Parlamento, mas, tambm provvel que sej," influenciada por fato-
res tais como a participao presente ou passada do partido no governo e tam-
bm os outros partidos com os quais j formou coalizes. Na Alemanha, por
'Duas interpret3es "Itemativas da teoria das coalizes programaticamente vi\'eis so as se-
guintes: (1) que o partido piv deve ser capaz de gO\Trnar sozinho, ou (2) que a coalizo deva
incluir o partido piv (Stmm, Budge e Laver, i994: 328). A primeira interpretao oferece a
previ,o de que se ir formar um gabinete minorirrio de um partido - no uma interpreta
o po%iveimcnte bemsucedida, porque menos de 20 por cento dos gabinetes formados em
situaes de minoria constituem gabinetes minoritrios de um partido (ver Tabela 6.2, adian-
te). O problema com a segunda interpretao que ela produz um grande nmero de previ-
ses: na situao da Tabela 6.1, 15 coalizes podem formar-se inciuindo O partido C. Uma
dessas pode muito bem ser o gabinete formado. Se for assim, a nica previso correta fica em
desvantagem, diante de catorze outras incorretas.
1 21
E N D li J P HA R T
- -
exemplo, o Partido Democrata Livre - normalmente colocado na posio do
na escala programtica - em contraste com a posio direita do cen-
tro de outros partidos liberais da Europa ::..:..- pelo fato de ter participado em
diversas coalizes de gabinete, juntamente com os social-democratas, de es-
querda, de 1969 a 1982. Explicar essa coalizo em termos da afinidade
programtica dos dois partidos, que por sua vez so derivadas do seu compor-
tamento coalizacional, obviamente no esclarece muita coisa.
O problema bsico de todas as teorias que elas prevem coalizes mini-
mamente vitoriosas, de um tipo ou de outro. A teoria de Axelrod constitui
uma exceo apenas parcial, porque poucas de suas coalizes vitoriosas mi-
nimamente conexas so maiores que as minimamente vitoriosas. A previso
minimamente vitoriosa baseia-se num pressuposto majoritrio, e ela entra
em conflito com o grande nmero de verdadeiras coalizes minoritrias e de
ampla maioria que se formam nas democracias parlamentaristas. Laver e
Schoficld (1990: 70-71) classificam 196 gabinetes formados em "situaes
de minoria" (isto , quando no h um partido majoritrio no Parlamento)
em 12 democracias multipartidrias europias, de 1945 a 1987. Somente 77
destas - 39,3 por cento - eram coalizes minimamente vitoriosas, 46 eram
gabinetes de ampla maioria e 73, gabinetes de minoria.
A Tabela 6.2 apresenta dados semelhantes sobre os gabinetes, nos 32
sistemas parlamentaristas estudados neste livro (incluindo a Sua e as duas
wrtas fases de governo parlamentarista na V Repblica da Frana). V-
rios deles so pases que normalmente dispem de partidos majoritrios
em seus parlamentos. Isto explica a grande proporo de gabinetes majo-
ritrios de um partido: 37,1 por,cento. Como j se falou antes, quando
um partido detm maioria de cadeiras no Parlamento, fcil, e quase
sempre correto, prever a formao de um gabinete unipartidrio majori-
trio. Quando esses gabinetes so excludos, na segunda coluna da Tabela
6.2, a proporo de coalizes minimamente vitoriosas de 39,3 por cen-
to - que vem a ser idntica percentagem encontrada por Laver e
Schofield, a despeito de se referir a pases diferentes, a pocas diferentes
e a diferentes definies de gabinete empregadas nos dois estudos.
3
Coa-
3Laver e Schofield contam cada gabinete pela poca de sua formao, sem levar em considera
o o seu tempo de durao, enquanto eu avalio os gabinete< pela sua durao.
1 22
MODELOS DE DEMOCRACIA
lizes de ampla maioria (sobredimensionadas) compreendem 33,4 por cen-
to do total, e gabinetes de minoria, 27,3 por cento. Juntos, eles ultrapas-
sam o nmero de gabinetes minimamente vitoriosos por uma proporo
de mais de trs para dois.
4
TABELA 6.2 PROPORES DE TEMPO EM QUE CINCO TIPOS DE GABINETES ESTIVERAM
NO PODER, EM 32 DEMOCRACIAS PARLAMENTARISTAS, DE 1945 A 1996
Tipos de gabinete
_'" Minimamente vitoriosos de um partido
Minimamente vitoriosos de coalizo
Minoritrios de um partido
Minoritrios de coalizo
Coalizo de ampla maioria
Total
Todos os gabinetes
(%)
37,1
24,7
11,4
5,8
21,0
100,0
Todos os gabinetes,
exceto os minima-
mente vitoriosos de
um partido
(%)
39,3
18,1
9,2
33,4
100,0
Fonte: Baseado em dados de Woldendorp, Keman e Buclge, 1998; Banks, Daye Muller, 1997; Mller
e Stwm, 1997; Stwm, 1990; von Beyme, 1985; e Keesing's Contemporary Archives
Como se poderiam explicar todos esses gabinetes de ampla maioria e
minoritrios? Os tipos de incentivos racionais, em que se baseiam as teorias
acima, podem tambm explicar a formao de outros gabineces que no os
minimamente vitoriosos. Uma importante considerao a perspectiva de
4A classificao dos gabinetes em minimamente vitoriosos, sobredimensionados e de coalizo
no totalmente abrangente, porque deixa de lado dois casos intermedirios: os chamados
gabinetes de bloqueio - compostos de p3rtidos com exatamente 5 O por cento das cadeiras no
Parlamento - e gabinetes que se tornam de bloqueio se o menor parceiro cio gabinete se re-
tirar. Um exemplo do primeiro caso foi o gabinete espanhol de 1989-93, sob o primeiro-m:-
nistro Felipe Gonzlez, cujo Partido Socialista controlava 175 das 350 cadeiras da cmara
baixa do Parlamento. Exemplo do segundo caso foi a coalizo de quatro partidos, em 1992-
93, do primeiro-ministro Giuliano Amati, na Itlia: juntos, os quatro partidos controlavam
331 das 630 cadeiras da Cmara dos Deputados, mas, sem o menor partido, apenas 31S. Para
a classificao de tais gabinetes, a melhor soluo dividir a diferena. Metade do tempo em
que os gabinetes de bloqueio esto no poder pode ser atribuda a gabinetes minimamente vi-
toriosos, e metade a gabinetes minoritrios. Igualmente, gabinetes como o de Amati podem
ser contados metade como superdimensionados e metade como minimamente vitoriosos.
1 23
AREND LlJPHART
tempo dos partidos. Mesmo se for correto admitir que os
poder, e que poder significa participao no gabinet, no
te verdade que os partidos queiram o tempo todo ter um lugar nos
teso Eles podem perfeitamente achar que passar algum tempo sem qualquer
responsabilidade governamental poder trazer-lhes vantagens eleitorais e, por
isso, que um perodo passado na oposio oferecer a oportunidade tanto
de vantagens eleitorais quanto a possibilidade de melhor participao' futur,a
no gabinete (Strom, 1990: 44-47). Se essa considerao importante para
muitos partidos, ela tambm cria uma grande probabiiidade de que se forme
um gabinete minoritrio.
O prprio Riker reconhece expressamente uma razo para a formao
de gabinetes maiores do que os minimamente vitoriosos. Ele a chama de
"efeito incerteza": nas negociaes para a formao de um gabinete, pode
haver uma considervel incerteza a respeito da lealdade de um ou mais par-
tidos que eventualmente integram o governo, ou de legisladores individuais
pertencentes aos mesmos, para com o gabinete que se prope formar. Por
isso, outros partidos adicionais podem ser convidados a fazer parte da coa-
1i.zo, como uma medida de segurana contra as deseres, e como garantia
do status vitorioso do gabinete. Segundo as palavras de Riker (1962: 88),
"se os participantes da coalizo no sabem quanto peso um determinado par-
ticipante no ir acrescentar, ento pode-se esperar que eles
visem formar uma coalizao mais ampla do que a minimamente vitoriosa".
Uma segunda considerao que as teorias baseadas em programas par-
tidrios tambm levam em conta o princpio do tamanho. Elas representam
acrscimos, em vez de alternativas, para a teoria das coalizes
vitoriosas: as coalizes de amplitude mnima so lambm coalizes minima-
mente vitoriosas, e as coalizes vitoriosas minimamente conexas ou se igualam
ou tm um tamanho ligeiramente maior do que as minimamente vitoriosas.
Na realidade, entretanto, as preferncias programticas dos partidcs podem
exercer fortes presses para aumentar, em vez de diminuir, o tamanho e a
amplitude das coalizes. Cada partido prefere, naturalmente, formar um
gabinete que adote programas prximos de suas prprias orientaes prefe-
renciais. Um gabinete do qual o partido participa junto com outros que tm
aproximadamente o mesmo peso, tanto direita quanto esquerda, o ideal
nesse aspecto. No exemplo acima, da Tabela 6.1, se B e C estiverem inclina-
, 24
I
-I
1
MODELOS DE DEMOCRACIA
dos a participar juntos de uma cf'.alizo, a coalizo ABC ser mais atraente
para B, porque B vai ocupar ali a posio central enquanto, pelas mesmas
razes, C.ir preferir a coalizo BCD; Numa situao dessas, no nada
improvvel que se venha a formar a coalizo ABCD, de ampla maioria.
A terceira reflexo que as consideraes programticas tambm levam
a coalizes de ampla maioria, se o objetivo mais importante de todos os par-
tidos, ou da maioria deles, o de trabalhar em conjunto para defender o
pas, ou o regime democrtico, das ameaas externas ou internas. As guerras
constituem as principais ameaas externas, e as amplas coalizes de guerra,
tais como o gabinete de guerra de Churchill, na Gr-Bretanha, freqentemente
tm ocorrido. Ameaas internas podem ser lanadas por partidos e movi-
mentos antidemocrticos, e tambm por profundas divergncias entre parti-
dos pr-democrticos, nas sociedades plurais. Ian Budge e Vaientine Herman
(1978: 463) testaram a hiptese seguinte, em 21 pases, durante o perodo
1945-78: "Quando o sistema democrtico subitamente ameaado (exter-
na ou internamente), todos os partidos a favor do sistema se juntaro ao
governo, com exceo dos partidos de oposio ao sistema." Verificaram que,
entre os gabinetes formados sob tais condies de crise, 72 por cento cons-
tituam na verdade aquelas coalizes amplas.
Alm disso, muitos aspectos institucionais podem favorecer a formao
dos gabinetes minoritrios e de ampla maioria, em vez dos minim:lrnente
vitoriosos (Stf0m, Budge e Laver, 1994). Por exemplo, mais fcil formar
um gabinete minoritrio quando no existe requisito de investidura - isto
, quando o novo gabinete pode assumir o cargo sem a necessidade de um
voto parlamentar elegendo-o ou aprovando-o formalmente. mais prov-
vel formar-se um gabinete minoritrio se for permitido maioria parlamen-
tar toler-lo, em vez de ter de lhe dar uma aprovao explcita. Existem muitas
democracias parlamentaristas que no dispem de regras de investidura. Os
exemplos so o Reino Unido, a maioria das ex-colnias britnicas (mas no
a Irlanda e Papua-Nova Guin), os pases escandinavos e a Holanda (Bergman,
1995: 40-46).
O requisito de um voto "construtivo" de desconfiana- isto , a condi-
o de que uma moo de desconfiana deva propor, simultaneamente, um
gabinete alternativo - pode ter dois efeitos diversos. Um voto bem-sucedi-
do de desconfiana, apoiado por maioria parlamentar, semelhante a uma
1 2 5
AREND lIJPHART
investidura e, por isso, encoraja a formao dos gabinetes de maioria. Mes-
mo assim, o requisito construtivo de desconfiana tambm pode manter no
poder um gabinete de m i n o r i a ~ se a maioria parlamentar de oposio ao ga-
binete estiver demasiadamente dividida em relao deciso por uma alter-
nativa. A Alemanha foi o primeiro pas a adotar o voto construtivo de
desconfiana, em sua constituio de ps-guerra. Ele agora tambm usado
pela Espanha, Papua-Nova Guin e, desde 1993, pela Blgica federalista.
Os gabinetes de minoria so tambm estimulados por uma regra inova-
dora da constituio da V Repblica da Frana. Esta regra concede ao gabi-
nete o direito de tornar suas propostas legisiati,,-as questes de confiana, e
estipula que essas propostas sejam automaticamente aprovadas, a menos que
uma maioria absoluta da Assemblia Nacional vote pela destituio do gabi-
nete: o projeto governamental "ser considerado aprovado, a menos que uma
moo de censura ( ... ) seja votada nas condies expostas no pargrafo ante-
rior". Esse pargrafo anterior prescreve que "os nicos votos a serem conta-
dos sero aqueles favorveis moo de censura, a qual s pode ser aprovada
pela maioria dos membros que compem a Assemblia" (Artigo 49). Apoia-
dos por essa regra, os gabinetes socialistas de minoria, no governo do presi-
dente Franois Mitterrand, conseguiram no s permanecer no poder de 1988
at 1993, como tambm aprovar grande parte de seu programa legislativo.
Provavelmete, o mais importante aspecto institucional que viabiliza os
gabinetes de minoria seja a fora dos comits parlamentares. Comits pode-
rosos, com muito poder de presso sobre os detalhes de um projeto de lei,
do aos partidos a capacidade para exercer influncia sobre a poltica, a par-
tir de suas posies na assemblia ~ e faz diminuir seus impulsos para tenta-
rem ingressar no gabinete (Strom, 1990: 70-72). A fora dos comits
legislativos um dos aspectos da questo mais geral do equilbrio de poder
entre os Executivos e as legislaturas (assunto do prximo captulo): como
todos os demais fatores so equivalentes, os estmulos para a participao no
gabinete diminuem e a probabilidade dos gabinetes de minoria aumenta,
; quando as legislaturas so relativamente fortes em face do Executivo.
~ Os gabinetes de ampla maioria podem tambm ser estimulados por
clusulas institucionais particuiares. Um exemplo claro e incomum foi o acor-
do da Frente Nacional, entre os partidos Liberal e Conservador, que acabou
com a violenta guerra civil na Colmbia, em fins da dcada de 1940 e incio
126
.-
M o DEL O S D E O-E M O C R A C) A
da dcada de 1950. A Constituio determinou a representao_ igual de
ambos os partidos no gabinete, e tambin sua alternnCia napresidneia, de_
1958 a 1974. Estendeu-se por mais quatro anos o requIsito para os gabine-
tes de ampla coalizo, mas, mesmo depois de 1978, uma representao "ade-
quada e eqitativa" no gabinete teve de ser oferecida ao segundo maior partido
(Hartlyn, -1989: 292). Isto levou ao prosseguimento das coalizes bipartidrias
at 1986, quando ento os conservadores se recusaram apartidpar do gabi-
nete do presidente liberal Virgilio Barco.
Exemplo diverso de referncia composiiio do gabinete em clusula
constitucional a obrigao do equilbrio lingstico, na Blgica. Indireta-
mente, essa lei provoca a ampliao do gabinete. Se, por exemplo, os socia-
listas flamengos forem convidados a participar do gabinete, o requisito do
equilbrio lingstico aumenta a probabilidade de que os socialistas de fala
francesa sejam tambm includos, mesmo que no sejam necessrios para dar
maioria ao gabinete.
Finalmente, as maiorias especiais, necessrias para a aprovao de emen-
das constitucionais, ou a legislao regular, podem constituir fortes motivos \
para a formao de gabinetes de ampla maioria. Se a agenda programtica \.' .
de um novo gabinete inclui uma ou mais emendas importantes Constitui-
o, quaisquer maiorias especiais requeridas para esse propsito iro prova-
velmente ampliar a composio do gabinete. A regra da maioria de dois teros
para as emendas constituciomis na Blgica foi uma d2s razes para os seus
muitos gabinetes de ampla maioria, durante o longo processo da reforma
constitucional que levou ao estabelecimento de um Estado federalista em
1993. A Blgica representa tambm um exemplo de outras leis 111portantes
que requerem no apenas maiorias de dois teros, porm maiorias concor-
rentes dentro de cada grupo lingstico (ver captulo 3). At incios da dca-
da de 1990, a tendncia da Finlndia para ter gabinetes de ampla maioria
era igualmente reforada peio requisito de maiorias de dois teros e at mesmo
de cinco sextos para certos tipos de legislao econmica. Alm disso, "mes-
mo as leis ordinrias aprovadas por maioria simples podiam ser adiadas at
depois da eleio seguinte por uma votao de um tero dos membros, not-
vel condio para um veto temporrio de minoria. Esses procedimentos re-
compensavam o comportamento consensual e tornaram uma coalizo de
maioria mnima menos valiosa que uma de maioria mais ampla" (McRae,
1 27
I
1997: 290). Na Colmbia, a maior parte das medidas legislativas requeria
maiorias de dois teros para sua _aprovao, durante os primeiros dez anos
da Frente Nacional.
GABINETES DE MINORIA
A trplice classificao dos gabinetes em minimamente vitoriosos, sobredi-
mensionados e de minoria e a dupla classificao em gabinetes uni partidrios e
de coalizo parece simples e direta. Porm levanta alguns problemas que preci-
sam ser resolvidos antes que possam ser usadas para medir o grau de concentra-
o do Poder Executivo. Os mais importantes desses problemas so as condutas
dos gabinetes de minoria e dos gabinetes presidenciais.
claro que os gabinetes minimamente vitoriosos e monopartidrios re-
presentam caractersticas majoritrias, e que os gabinetes sobredimensionados
e de coalizo manifestam aspectos consensuais. Mas onde se situam os gabi-
netes de minoria? Em princpio, pode haver dois tipos de gabinetes de mino-
ria. Um deles o gabinete genuinamente minoritrio, que precisa sempre
negociar com um ou mais partidos fora do gabinete, tanto para permanecer
no cargo quanto para solicitar apoio para suas propostas legislativas. Esse
relacionamento' de barganha, que em geral se realiza com diversos partidos
fora do gahinete, e com diversos propsitos, faz com que esses gabinetes
minoritrios se assemelhem a coalizes de ampla maioria. Outro tipo des-
crito por Strom (1997: 56) como "governos majoritrios disfarados" -
gabinetes de minoria que se assemelham mais a gabinetes majoritrios, por-
que receberam um firme compromisso de apoio, de um ou mais partidos
especficos na legislatura, embora estes tenham optado por no obter pastas
no gabinete.
Em seu estudo anterior, Stf0m (1990: 95) verificou que apenas 11 por
cento dos muitos gabinetes de minoria que analisou poderiam ser considera-
dos como essas maiorias disfaradas - o que lhe permitiu concluir que, numa
larga margem, a maior parte dos gabinetes de minoria no constitui "sim-
plesmente governos de maioria disfarados ( ... ) mas sim, em vez disso, o ga-
binete tpico de minoria um governo unipartidrio ( ... ) que pode precisar
buscar apoio legislativo para cada questo numa base ad hoc (especfica)".
1 28
_.M o o E L O 5 O E O E M O C R A C I A
Com base nas verificaes de Strom, como tambm em duas consideraes
adicionais - a de que o compromisso ete apoio partidri-o jamais to sli-
do quanto o de um partido que de fato faa parte do gabinete, e a de que
muitas vezes difcil determinar at que ponto est um partido qualificado
para dar apoio -, faz muito sentido, tanto do ponto de vista terico quanto,l
prtico, abordar os gabinetes de minoria como gabinetes superdimensionados. i
Conseqentemente, o ser entre os gabinetes minimamente vitoria-I
sos, de um lado, e os gabinetes superdimensionados e de minoria, de outro. I !
,
GABINETES PRESIDENCIALISTAS
As classificaes em gabinetes unipartidrios versus gabinetes de coalizo, e
minimamente vitoriosos versus sobredimensionados versus gabinetes de mi-
noria tm sido aplicadas principalmente a gabinetes nos sistemas parlamen-
taristas de governo, os quais tm constitudo, quase exclusivamente, o foco
de ateno dos tericos da coalizo. Poderiam essas classificaes aplicar-se
tambm aos gabinetes nos sistemas presidencialistas? Dois ajustes cruciais so
necessrios para esse propsito. As diferenas entre os sistemas parlamenta- !
ristas e presidencialistas sero discutidas, de maneira mais completa e siste- .
mtica, no prximo captulo, porm uma importante diferena que o
Executivo (gabinete), nos sistemas parlamentaristas, depende do apoio ma-
joritrio da legislatura, tanto para permanecer no cargo quanto para ter suas
propostas legislativas aprovadls, enquanto o Executivo nos sistemas pre-
sidencialistas necessita da maioria legislativa para as propostas i
legislativas do presidente. Os presidentes so eleitos por um mandato fixo e
nem eles, nem os gabinetes que indicam, dependem da confiana da legislatura
para sua sobrevivncia no cargo. Por isso, quanto a um aspecto - permane-
cer no cargo -, os presidentes e os gabinetes presidenciais so, por defini-
o, minimamente vitoriosos. Quanto ao outro aspecto - o apoio da
legislatura aos projetos de lei -, os gabinetes presidenciais podem ser mini-
mamente vitoriosos, de ampla maioria ou gabinetes de minoria, dependen- i
do das filiaes partidrias dos presidentes e dos membros de seus gabinetes, !
e tambm dos tamanhos dos respectivos partidos na legislatura. Isto quer dizer i
que, enquanto nos sistemas parlamentaristas os gabinetes podem variar de O
1 2 9
AREND LIJPHART
1/ a 100 por cento de minimamente vitoriosos, a variao para os gabinetes
presidenciais fica apenas entre 50 e 100 por cento.
A outra diferena entre os sistemas parlamentaristas e presiden-cialistas,
da maior relevncia em nosso presente estudo, que os executivos parla-
mentaristas constituem gabinetes colegiados, enquanto os presidencialistas
so executiv05 unipessoais. Nos sistemas presidencialistas, o Poder Executi-
vo concentra-se no presidente, e o gabinete compe-se de seus assessores,
em vez de co-participantes mais ou menos equivalentes. Para a distino entre
executivos de um partido e de coalizo, isso significa que, num aspecto, os
gabinetes presidenciais constituem, por definio, gabinetes unipartidrios
- sendo esse partido o partido do presidente, graas ao status predominan-
te do mesmo no gabinete. Por outro lado, faz muita diferena se um presi-
dente indica para o gabinete exclusivamente membros de seu partido, ou se
tambm so includos no gabinete membros de outro ou outros partidos. Na
pressuposio de que esses dois aspectos possam ser avaliados igualmente,
os gabinetes presidenciais podem variar entre 50 e 100 por cento de gabine-
1 tes de um partido, em contraste com os gabinetes parlamentares, em que a
margem de variao de um total de C-a 100 por cento. Como se explicar
de forma mais completa no prximo captulo, os cinco sistemas presi-
dencialistas so: Estados Unidos, Frana (exceto as duas curtas fases parla-
mentaristas), Costa Rica, Colmbia e Venezue1a.
5
Os chamados sistemas
semi presidencialistas, alm da Frana, podem ser tratados como parlamen-
taristas. A Sua constitui um caso intcrmedirio, mas, para o propsito de
se classificar a composio do seu Executivo, pode ser tratada como parla-
mentarista.
GABINETES INCOMUNS NA USTRIA, ESTJ\DOS UNIDOS E JAPO
A grande variedade de formas que os gabinetes podem assumir mais bem
ilustrada em trs das nossas democracias: ustria, Estados Unidos e Japo.
-'Alm disso, a breve experincia de Israel- apenas cerca de um ms, no final do perodo ora
em anlise - sob o "primeiro-ministro diretamente eleito" deveria tambm ser tratada como
uma fase presidencialista (ver captulo 7).
1 3 O
L
,
L
L
i
MODELOS DE DEMOCRACIA
Entretanto) mesm_o esses gabinetes que fogem ao usual podem ser classifiCa-
dos segundo os critrios que distinguem os gabinetes unipartidrios
das coalizes, e os gabinetesminimameI;te vitoriosos dos de ampla
e dos de minoria.
Os chamados gabinetes de grande coalizo, na ustria, de 1949 a 1966,
exemplificam a ocorrnc!a bastante freqente das coalizes muito amplas,
compostas pelos dois maiores partidos de um pas - que so, entretanto,
gabinetes minimamente vitoriosos, em termos puramente tcnicos. Aquelas
c031izes austracas se compunham do Partido Socialista e do conservador
Partido Popular, que controlavam juntos uma mdia maior do que 92 por
cento das cadeiras parlamentares, durante aquele perodo. Entretanto, j que
caJa partido detinha menos que a metade das cadeiras, seus gabinetes eram
tecnicamente gabinetes minimamente vitoriosos, porque o afastamento de
qualquer um dos partidos transformaria o gabinete em gabinete minoritrio.
Em termos concretos, essas grandes coalizes obviamente deveriam ser con-
sideradas como de ampla maioria. Dessa forma, classifico como de ampla
maioria qualquer gabinete de coalizo baseado numa folgada supermaioria
de quatro quintos, ou mais - 8 O por cento - das cadeiras na legislatura.
6
Os gabinetes americanos fornecem os melhores exemplos de gabinetes
partidrios com um ou dois membros "simblicos", retirados de um partido
diferente. A participao simblica nos gabinetes significa uma participao
nas pastas do gabinete muito inferior ao que o partido poderia esperar com
base na proporcionalidade. Por exemplo, os republicanos C. Douglas Dillon
e Robert S. McNamara integraram o gabinete do presidente J ohn F. Kennedy,
e o dcmocratajohn B. Connally, o gabinete do presidente Richard M. Nixon.
O exemplo de Connally particularmente notvel, porque ele fora um ativo
60s outros casos de gabinetes substanci3lmente sobredimensionados 520 um gabinete
rior austraco (1987-90), o gabinete belga de 1961-65, os gabinetes da Frente Nacional na
Colmbia, com representao igual de liberais e conservadores, de 1958 a 1978, a cO:-lnccida
"grande coalizo'; dos democratas cristos e social-democratas na Alemanha, de 1966 a 1969,
o gabinete de Luxemburgo de 1954-59 e a coalizo de trs meses entre os dois principais par-
tidos venezuelanos em 1992. Entretanto, desvio-me da minha prpria regra dos 80 por cento
no caso do gabinete gaullista-republicano, na Frana, que assumiu o poder em 1993, pelo fato
de Sua enorme maioria parlamentar (81,8 por cento) ter sido fabricada a partir de meros 39,9
por cento no primeiro turno da votao. Tecnicamente - de acordo com a regra dos 80 por
cento - este foi um gabinete de ampla maioria, mas, concretamen te, s6 pode ser considerado
como minimamente vitorioso.
1 3 1
A R E N D L I J P H A R T-
poltico democrata, atuando como governador democrata do Texas Ganes,
1984: .107 -8). O u t ~ o exemplo semelhante, mais recente, o da indicao do
ex':-senador republicano William 'Cohen-como secretrio da Defesa, no se-
gundo mandato do presidente Clinton. A concluso de Richard F. Fenno
(1959: 68) ainda vlida: "Geralmente, o gabinete inteiro pertence ao mes-
mo partido poltico do presidente. ( ... ) As poucas excees servem apenas
para provar a regra. Muitos desvios dessa norma so mais aparentes do que -
reais, envolvendo homens cujas idias e afinidades, obviamente, no coinci-
dem com seus rtulos partidrios". Vale a pena notar que mais tarde Connally
mudou de partido e se tornou candidato presidencial republicano, em 1980.
Uma importante verificao genrica, relativa aos gabinetes de coalizo, a
tendncia adeso escrupulosa proporcionalidade aproximada, quando da
diviso dos postos do gabinete (Browne e Frendreis, 1980). Por isso, no
nada difcil distinguir as coalizes simblicas das genunas, e os ministros
simblicos - assim como os ministros sem partido em gabinetes que, por
outro lado, so partidrios? - podem ser ignorados na classificao dos ga-
binetes.
Os gabinetes do Partido Liberal Democrata (LDP) no Japo, de 1976 a
1993, apresentam o caso incomum de um gabinete que, do ponto de vista
numrico, minimamente vitorioso e se comporta como um gabinete de
minoria. T. J. Pempel (1992: 11) declara que o LDP, em vez de usar "sua
maioria parlamentar para pelejar em meio legislao controversa", tendia
a seguir "a norma da construo do consenso interpartidrio. Normalmen-
te, o LDP [tentava] garantir o apoio a suas propostas por parte de pelo me-
nos um partido, ou at mesmo mais de um partido de oposio". No Japo,
chamava-se a isto estratgia da "coalizo parcial" com a oposio parlamen-
tar (Krauss, 1984: 263). Esses gabinetes do LDP - uma vez que os especia-
listas em poltica japonesa relacionam esse comportamento a firmes normas
consensuais, "que agem contra o que normalmente chamado pelos japone-
7Uma vez que todas as classificaes de gabinetes se baseiam na sua composio partidria, os
gabinetes que so totalmente "nopartidrios" ou "tcnicas" devem ser descartados. Mas,
felizmente, eles no ocorrem com freqncia. Os nicos casos, nas nossas 36 democracias,
so trs gabinetes de curta durao, atuando por menos de dois anos no total: na Finlndia, na
Itlia - com o gabinete interino do primeiro-ministro Lamberto Dini, em 1995-96 - e a
administrao sem partido do presidente Ramn Velsquez, em 1993-94, aps a renncia
forada do presidente Carlos Andrs Prez, na Venezuela.
132
MODELOS DE DEMOCRACIA
ses de 'tirania da maioria'" (Pempel, 1992: 11) - deveriam contar-se antes
como minoritrios do que como minimamente vitoriosos.
8
GABINETES EM 36 DEMOCRACIAS
A primeira e a segunda colunas da Tabela 6.3 apresentam os tipos de gabine-
tes em 36 democracias, classificados quanto ao tempo em que estiveram no
poder os gabinetes minimamente vitoriosos e unipartidrios. Os valores da
terceira coluna so as mdias dos que constam nas duas primeiras. Eles me-
dem o grau geral de maioria na formao dos gabinetes. Os pases esto re-
lacionados na ordem crescente da natureza majoritria de seus gabinetes.
Os totais nas duas primeiras coiunas esto fortemente relacionados
(r = 0,62, significativo no nvel de 1 por cento), sobretudo porque na parte
superior da tabela ambos tendem a ser baixos, e na parte inferior, tendem
a ser altos. Os gabinetes monopartidrios, em sua maioria, so tambm
minimamente vitoriosos, e os gabinetes de ampla maioria so, por defini-
o, coalizes. Entretanto, no meio da. tabela esto vrios pases em que
os dois elementos se combinam de forma desigual: alguns, tendo princi-
palmente gabinetes minimamente vitoriosos, e poucos unipartidrios -
especialmente a Blgica, Alemanha, Islndia e Luxemburgo -, e outros
com relativamente poucos gabinetes minimamente vitoriosos, porm
muitos unipartidrios - principalmente Espanha e Sucia. A margem de
'Duas questes finais de classificao precisam ser brevemente mencionadas. Em primeiro lugar,
a conseqncia lgica de se tratar os partidos b.ccionados e os estreitamente ligados como um
partido e meio, explicado no captulo 5, que os gabinetes compostos por tais partidos tm
de ser classificados como gabinetes meio monopartidrios e gabinetes de coalizo meio
bipartidrios. Por exemplo, todos os gabinetes liberal-nacionais, n ~ Austrlia, tm de ser con
tados como situados entre gabinetes uni partidrios e de coalizo. Alm disso, obtendo os libe-
rais uma maioria de cadeiras no Parlamento, tsis gabinetes esto a meio caminho entre os
minimamente vitoriosos e os gabinetes de ampla maioria. Em segundo lugar, quaisquer im-
portantes alteraes no perodo entre as eleie.' nas cadeiras legislativas controladas por
partidos do gabinete devem ser !evadas em considerao. Por exemplo, o gabinete trabalnista
britnico comeou corno um gabinete minimamente vitorioso, em outubro de 1974, mas se
tornou gabinete de minoria em meados de 1976 (ver captulo 2). Um exemplo contrrio o
gabinete do Congresso Indiano, que teve incio como gabinete minoritrio, em 1991, mas se
tornou gabinete minimamente vitorioso em dezembro de 1993, quando diversos desertores
de outros partidos ingressaram no Partido do Congresso.
1 3 3
variao, em ambas as variveis, ampla: de 8,2 a 100 por: cento para
gabinetes minimamente vitoriosos, e de O a 100 porocentoparagabine!es --
de um partido. Sis pases, sem exceo, sempre -tiveram gabinetes mini-
mamente vitoriosos, e nove tiveram sempre gabinetes uni partidrios. Em
contrapartida, cinco pases jamais tiveram gabinetes unipartidrios. A
tendncia para haver gabinetes minimamente vitoriosos ligeiramente
mais forte do que a tendncia para os gabinetes monopartidrios: am-
dia e o nmero mediano dos valores na primeira coluna so de 64,0 e
65,4 por cento, comparados com os 55,2 e 53,5 por cento da segunda
coluna. A terceira coluna vai de 4,1 a 100 por cento, com uma mdia de
59,6 e um nmero mediano de 57,3 por cento.
Como era de se esperar, a Sua surge no topo da tabela. Sua nica coa-
lizo mIlmamente vitoriosa ocorreu de 1955 a 1959, quando houve um
Executivo composto de trs partidos sem a presena dos social-democratas,
em lugar do Executivo usual de quatro partidos. A Blgica situa-se muito
embaixo na tabela, mas teria obtido uma posio mais alta se apenas as dca-
das mais recentes tivessem sido analisadas. Prximo extremidade m:::.jorit-
ria, na parte inferior da tabela, podemos encontrar, tambm como se esperava,
o Reino Unido, Nova Zelndia e Barbados. De forma mais geral, h dois
grupos de pases no lado majoritrio: as democracias de herana poltica
britnica - todos os sete pases ao fundo so, na verdade, ex-colnias brit-
nicas - e as democracias presidencialistas. Parte do carter majoritrio das
democracias presidencialistas, como se discutiu antes, deve-se posio cons-
titucional e ao poder dos presidentes nos sistemas presidencialistas. Entre-
Lanto, no extremo majoritrio h, taOmbm, algumas exceeS notveis a essa
concentrao de herana britnica e democracias presidencialistas. A pre-
sidencialista Colmbia, com seus muitos gabinetes de ampla coalizo, situa-
se aproxi!11adamente no meio da tabela. Ali tambm esto a ndia e a Irlanda,
ambas antigas co!ni8s britnicas. E ainda duas outras ex-colnias britni-
cas, tambm profundamente pluralistas como a ndia, ocupam a quinta e a
sexta posies no topo consensual da tabela: so a Repblica de Maurcio e
Papua-Nova Guin. Em contrapartida, a Grcia constitui uma presena ver-
dadeiramente surpreendente, no meio dos pases de herana britnica, na
extremidade majoritria.
134
MODELO-$ DE DEMOCRACIA
TABELA 6.3 PROPORE.s DE TEMPO EM QUE GABINETES MINIMAMENTE VITORIOSOS E
DE UM PARTIDO ESTIVERAM NO PODER, EM TRINTA E SEIS DEMOCRACIAS, DE 1945 A 1996
Gabinetes minimamente Gabinetes
vitoriosos de um partido Mdia
(o/b) (%) (Oil)
Sua 8,2 0,0 4,1
Israel 21,6 0,1 10,8
Itlia 11,4 10,3 10,9
Finlndia 14,6 10,9 12,3
Maurcio 28,0 0,0 14,0
Papua-Nova Guin 46,0 0,0 23,0
Holanda 50,5 0,0 25,3
Dinamarca 17,4 42,9 30,2
Alemanha 70,8 1,7 36,2
Blgica 66,7 8.3 37,5
Portugal 37,4 43,0 40,2
ustria 49,1 33,8 41,4
Luxemburgo 88,3 0,0 44,1
Islndia 88,2 3,0 45,6
Sucia 24,6
""lA ,1
47,5 IV .. ..,.
Japo 49,9 46,2 48,1
ndia 63,6 41,4 52,5
Colmbia 58,5 52,9 55,7
Irlanda 64,0 53,9 58,9
Frana 71,9 53,1 62,5
Noruega 46.9 79,4 63,1
Espanha 46,0 100.0 73,0
Venezuela 63,6 8.3,1 73,4
Estados Unidos 73,2 89.1 81,2
Austrlia 94/; 69,2 81.9
Costa Rica 78,7 100,0 89,4
Canad 82,0 100,0 91,0
Reino Unido 93,3 100,0 96,7
Grcia 97,3 96.4 96,9
Trinidad 100.0 98.1 99,1
Nova Zelndia Q9,2 99,7 99,5
Bahamas 100,0 100,0 100.0
Barbados 100,0 100,0 100,0
Botsuana 100,0 100,0 100,0
Jamaica 100,0 100,0 100,0
Malta 100,0 100,0 100,0
Fonte: Baseado em dados de Woldcndorp, Keman c Budgc, 1998; Banks, Day c Muller, 1997; lv[ller
e Strom, 1997; Strom, 1990; von Beyme, 1985; COlltemfJoraryArc/Jives, de Keesing e dados fome
cidos por Octavio Amorim Neto
1 35
AREND llJPHART
GABINETES E SiSTEMAS PARTIDRIOS
Existe uma forte relao entre sistemas partidrios e tipos de gabinetes, como
mostra a Figura 6.1. proporo que o nmero efetivo dos partidos p:trl:t-
mentares aumenta, diminui a incidncia dos gabinetes unipartidrios minima-
mente vitoriosos. Todo acrscimo de um partido ao nmero efetivo de partidos
est ligado a uma diminuio de-23,S por cento nos gabinetes monoparridrios
de maioria. O coeficiente de relao de -0,87 (significativo no nvel de 1 por
cento). A maioria dos pases localiza-se bem perto da linha de regresso, e no
h nenhum extremamente afastado. O caso que mais desvia o da Repbli-
ca de Maurcio, onde o sistema de eleies por maioria simples (plul'ality) re-
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2 3 4 5 6
Nmero efetivo de partidOS parlamentares
Fig. 6.1 Relao entre o nmero efetivo dos partidos parlamentares e o tipo de gabinete em 36
democracias, de 1945 a 1996
1 36
-
M o o E lOS. D E D .M o C R A C
duziu O nmero efetivo dos partIdos, de criar um sistema
bipartidrio, e onde um moderadomultipartidari;mo e osgab-inetes de" coali--
zo tm andado lado a lado. Alm disso,a no par-
tido representando a distante ilha de Rodrigues faz com que as coalizes tendam
a ser de ampla maioria. Dois outros casos de relativo afastamento so a ustria
e a Alemanha, ambos com dois grandes partidos, mas que normalmente no
so de maioria -=- o que resulta num multi partidarismo moderado, em
freqentes gabinetes de coalizo. -
A forte relao entre sistemas partidrios e tipos de gabinetes parte do
grupo de cinco variveis estreitamente relacionadas, que compreendem a di-
menso executivos-partidos do contraste entre democracia majoritria e de
consenso, descrito nos trs primeiros captulos deste livro. Os prximos trs
captulos iro analisar as outras trs variveis desse grupo: as relaes entre
Executivo e Legislativo, os sistemas eleitorais e os grupos de interesse. Essa
anlise novamente ir demonstrar fones relaes empricas, embora no to
fortes e significativas quanto a ligao extraordinariamente prxima entre
sistemas partidrios e gabinetes.
ADENDO: O PODER DO PRIMEIRO-MINISTRO
Qual a fora do chefe do executivo no interior do seu gabinete? Nos siste-
mas presidencialistas, o g:tbinete do presidente, e a posio constitucional
deste o torna preeminente. Essa posio pode ser chamada, segundo as pala-
vras de Giovanni Sanori (1994: 109), "um primus solus, :.:omo no caso do
presidente americano (cujo governo compe-se apenas do seu gabinete par-
ticular)". Nos sistemas parlamentaristas, o poder do primeiro-ministro, que
chefia o gabinetc, pode variar muito - para empregar de novo a terminolo-
gia de Sartori -, desde um forte "o primeiro acima de desiguais" at um
mediano "o primeiro entre desiguais", chegando a um relativamente fr:lco
"o primeiro entre iguais".
Neste captulo, medi a concentrao de poder e o grau de maioria no
gabinete segundo a amplitude da representao e do nmero dos partidos
includos no gabinete. O corolrio lgico seria esperar que o grau de poder
do primeiro-ministro estivesse relacio!1:tdo com a concentrao de poder no
1 3 7
REND lIJPHART
gabinete. A tripla classificao de poder intragabinete dos primeiros-minis- -
tros em 13 pases e u r o p e u s ~ def\nt110ny-King (1994: 153) -semelhante ao
-- -
esquema tricotmico de Sartori-, permite testar essa hiptese. King cIassi-
fica seis primeiros-ministros como detentores de um elevado grau de in-
fluncia no interior dos seus gabinetes: os da Alemanha, Grcia, Irlanda,
Portugal, Espanha e Reino Unido. Os primeiros-ministros da ustria, Blgi-
ca, Dinamarca e S-ucia esto em posio mdia. Os da Itlia, Holanda e
Noruega tm um grau relativamente baixo de influncia.
9
Ao compararmos a classificao de King com os resultados da terceira
coluna da Tabela 6.1 observamos que os primeiros-ministros, na verdade,
parecem ter um poder maior nos pases com gabinetes majontrios do que
naqueles com gabinetes consensuais. Apenas trs primeiros-ministros desviam-
se acentuadamente do padro geral: o primeiro-ministro noruegus tem
menos poder, e os da Alemanha e de Portugal, mais poder do que o previsto,
baseando-se no tipo de gabinete. O coeficiente de relao de 0,58 (signifi-
cativo no nvel de 5 por cento). A relao seria mais forte ainda se a Sua
tivesse sido includa. O gabinete suo (Conselho Federal) uma corporao
extremamente igualitria, com a presidncia circulando anualmente por to-
dos os seus sete membros, ievando possivelmente necessidade de se acres-
centar mais um qllarto tipo de primeiro-ministro s trs categorias de Sartori:
a de um "igual entre iguais"! E a Sua tambm tem a mais elevada incidncia
de gabinetes de coalizo de ampla maiori?.
9King (1994: 152) omite os primeirosministros da Frana e da Finlndia, porque eles "repar-
tem o poder de forma algo idiossincrtica" com seus respectivos presidentes. Ele tambm omite
o presidente do Executivo suo (presumivelmente porque a Sua no constitui um sistema
parlamentarista), os primeirosministros dos dois pequenos pases europeus da Islndia e do
Luxemburgo, e todos os primeiros-ministros no europeus.
138
IAPTULO 7
Relaes entre o Executivo e o
Legislativo:
Formas de predomnio e equilbrio de poder
-1--
r
I
1
\
I
.
A terceira diferena entre os modelos majoritrio e consensual de democra-
cia refere-se relao entre os ramos Executivo e Legislativo do governo. O
modelo majoritrio o do predomnio do Executivo, enquanto o modelo
consensual se caracteriza por uma relao mais equilibrada entre Executivo
e Legislativo. Na realidade da vida poltica, uma variedade de formas pode
ocorrer, indo do completo equilbrio at o srio desequilfbrio.
Neste captulo, em primeiro lugar, coloco em contraste os dois tipos for-
mais que mais prevalecem nas relaes entre o Executivo e o Legislativo nos
regimes democrticos: o governo parlamentarista e presidencialista. Pro-
ponho um esquema de classificao baseado nas trs principais diferenas
entre esses tipos de governo, mostrando que quase todas as 36 democracias
includas neste estudo se ajustam quer ao puro tipo parlamentarista, quer ao
puro tipo presidencialista. O tpico seguinte a questo de como medir os
graus de predomnio do Executivo. Proponho um ndice baseado, sobretudo
- porm no totalmente -, na durao dos gabinetes. So necessrios di-
versos ajustes importantes, especialmente no que se refere aos sistemas
presidencialistas. Aps apresentar as verificaes empricas relativas aos di-
ferentes nveis de predomnio do Executivo em 36 no perodo
de 1945 a 1996, examino duas relaes: a ligao entre os cinco tipos bsi-
cos de gabinete e a durao dos mesmos nos regimes parlamentaristas, e a
rdao entre a incidncia do governo majoritrio de um partido e o grau de
predomnio do Executivo nas 36 democracias. Encerro com uma breve dis-
cusso sobre o poder exercido pelos chefes de Estado - monarcas e presi-
dentes - e alguns dos problemas associados ao poder monrquico e o
presidencial.
1 4 1
AREND lIJPHART
FORMAS DE GOVERNO P.QJ\LAMENTARISTAS E PRESIDENCIALISTAS
Os regimes parlamentaristas e presidencialistas de governo apresentam trs
diferenas cruciais. A primeira delas que, num sistema parlamentar, o che-
fe do governo - que pode receber ttulos oficiais corno primeiro-ministro,
premier, chanceler, ministro-presidente, taoiseach (na Irlanda) ou at mes-
mo (inclusive gerando confuso) "presidente" (em Botsuana), mas a quem
genericamente chamo de primeiro-ministro - juntamente com o seu gabi-
nete so responsveis perante a legislatura, no sentido de que dependem da
confiana da mesma e podem ser demitidos do cargo por um voto legislativo
de desconfiana, ou de censura. Num sistema presidencialista, o chefe do
governo - sempre chamado de presidente - eleito por um perodo deter-
minado constitucionalmente e, em circunstncias normais, no pode ser for-
ado a renunciar por um voto legislativo de desconfiana (embora se possa
afastar um presidente por atos criminosos, pelo processo do impeachment).1
A segunda diferena entre regimes presidenciais e parlamentares que
os presidentes so eleitos pelo voto popular, ou de forma direta, ou por um
colgio eleitoral eleito popularmente, e que os primeiros-ministros so sele-
cionados pelas legislaturas. O processo de seleo pode tomar uma varieda-
de de formas. Por exemplo, o chanceler da Alemanha formalmente eleito
pelo Bundestag, 'o taoiseach da Irlanda pelo Dil, o primeiro-ministro do Japo
pela Casa dos Representantes, o "presidente" de Botsuana pela Assemblia
Nacional e o primeiro-ministro de Papua-Nova Guin pela Casa da Assem-
blia. Na Itlia e na Blgica, os gabinetes emergem das negociaes entre os
partidos no Parlamento e, especialmente, entre os lderes dos partidos, po-
rm para eles tambm exigido um voto parlamentar formal de investidura.
No Reino Unido, o rei ou a rainha normalmente indicam o lder do partido
majoritrio como primeiro-ministro, em muitos sistemas multi partidrios,
tambm, os gabinetes que surgem de barganhas interpartidrias so indica-
dos pelos chefes de Estado sem eleio formal ou investidura. Presume-se
'Alm disso, como afirmo mais abaixo, ainda podemos falar de governo presidencialista quando
a legislatura pode demitir o presidente, porm apenas sob duas condies: primeiro, que o
presidente tambm tenha o direito de dissolver a legislatura, e segundo que, na ocorrncia de
qualquer desses eventos, novas eleies, tanto para presidente quanto para o Legislativo, se-
jam realizadas.
142
MODELOS DE DEMOCRACIA
que esses gabinetes detenham a confiana da legislatura, a menos que - ou
at que - ela manifeste sua falta de confiana neles.
A terceira diferena fundamental que os sistemas parlamentaristas tm
executivos coletivos ou colegiados, enquanto os executivos dos sistemas
presidencialistas so uni pessoais e no-colegiados. Como indiquei no final
do captulo anterior, a posio do primeiro.-ministro no gabinete pode va-
riar, desde a preeminncia at a quase igualdade perante os demais minis-
tros, mas existe sempre um alto grau de colegialidade na tomada das decises.
Em contrapartida, os membros dos gabinetes presidenciais so meros asses-
sores e subordinados do presidente. As mais importantes decises nos siste-
mas parlamentaristas tm de ser tomadas pelo gabinete como um todo, no
apenas pelo primeiro-ministro. Nos sistemas presidencialistas, as dccisoes mais
importantes podem ser tomadas pelo presidente com a opinio do gabinete,
sem ela, ou at mesmo contra a opinio do gabinete.
Devido ao fato de os governos parlamentaristas e presidencialistas se
definirem segundo trs critrios dicotmicos, a aplicao conjunta desses
critrios leva s oito combinaes possveis, mostradas na tipologia da Figu-
ra 7.1. Alm dos tipos e presidencialistas puros, h ainda
seis formas hbridas de governo, classificadas de I a VI na tipologia. Trinta e
cinco das nossas 36 democracias ajustam-se aos critrios dos dois tipos pu-
ros, embora a Frana e Israel tenham de ser classificados diferelltemente, em
diferentes perodos. Cinco pases tm sido, principal ou totalmente, pre-
sidenci:llistas - Estados Unidos, Frana, Costa RiCl, Colmbia e Venezuela
- c trinta tm sido principalmente, ou totalmente, parlamemaristJs.
A Sua se ajusta forma hbrida I e constitui o nico exemplo, entre as
nossas 36 democracias, que se pode classificar em qualquer das categorias
hbridas. Este tipo hbrido parlamentarista em dois aspectos e presidencialista
em um: o "gabinete" suo - o Conselho Federal colegiado - eleito pelo
. Parlamento, mas os sete conselheiros ficam no cargo por um m::mdato fixo
de quatro anos, no podendo ser demitidos por voto legislativo de descon-
fiana.
Os tipos hbridos III e V so presidencialistas em dois aspectos e parla-
mentaristas em um. Os Estados Unidos forneceriam o exemplo do tipo IH se
a Conveno Constitucional de 1787 no houvesse mudado sua opinio no
ltimo instante. O pbno da Virgnia inclua a eleio para presidente pela
143
o

o
"

"
Executivo colegiado
Dependente da
confiana
do Legislativo
-
Parlamentarista
Alemanha
Austrlia
* ustria
Bahamas
Barbados
Blgica
Botsuana
Canad
Dinamarca
Espanha
* Finlndia
* Frana (1986-88, 1993-95)
Grcia
Holanda
ndia
*Ilanda
* Islndia
Israel (1949-96)
Itlia
Jamaica
Japo
Luxemburgo
Malta
Maurcio
Nova Zelndia
Noruega
Papua-Nova Gun
* portugal
Reino Unido
Sucia
Trinidad
Hbrido IV
No-dependente
da confiana'
do Legislativo
Hbrido I
Sua
I
Hbrido V
*Sistemas semipresidencia!istas
Dependente
da connana
do
Hbrido 11
I
Hbrido VI
N;;-depenente
. da- confiana
'. do legiSlativo ---
-.- c .
Hbrido 111 I
-
Presidencialista
Colmbia
Costa Rica
Estados Unidos
* Frana (1958-86, 1988-93,
1995-9"1) .
Israel (1996-)
Venezuela
I
Fig. 7.1 Formas de governo parlamentaristas, presidencialistas e hbridas em 36 democracias, de
1945 a 1996: uma tipologia
-I
-I
!
MODELOS DE DEM.OCRACIA
legislatura nacional, Conveno Constitucional votou trs vezes a favor
dess plano. Mas a deciso final foi pela soluo do colgio eleitoral. Deve-
.se tambm observr que, se nenhum candidato presidencial obtiver maioria
no colgio eleitoral, a Constituio americana determina a forma hbrida IH
como o passo seguinte: a eleio pela Casa dos Representantes. Um exemplo
interessante do tipo V o sistema poltico do Uruguai, que teve uma presi-
dncia colegiada de 1952 a 1967: uma corporao de inspirao sua, com-
posta de nove membros, colegiada e atuando por um perodo fixo, como o
Conselho Federal suo, porm eleita pelo voto popular.
No h exemplos empricos dos tipos hbridos II, IVe VI - o que no
surpreende, uma vez que a lgica da confiana legislativa atua contra eles. O
tipo II poderia constituir um sistema parlamentarista, a no ser pelo fato de
que a relao do primeiro-ministro com o gabinete se assemelha de um
presidente com seu gabinete. Pelo texto escrito, a Consti tuio alem parece
adequada a tal sistema, mas, uma vez que o chanceler necessita da confiana
do Bundestag, a negociao de um gabinete colegiado de coalizo se realiza
antes da eleio formal do chanceler pelo Bundestag. Os tipos IV e VI so
problemticos porque um voto legislativo de desconfiana, num Executivo
eleito popularmente, poderia ser visto como.um desafio vontade do povo
e legitimidade democrtica. A nica forma democra ticamente aceitvel
desses dois tipos seria a possibilidade de um voto legislativo de desconfiana
no Executivo ser equilibrado pelo direito do mesmo de dissolver a legislatura,
quando tambm qualquer dessas aes desencadearia novas eleies, tanto
da legislatura quanto do Executivo. Um sistema do tipo VI com emendas
parece ser o que o Comit do Sistema Constitucional props para os Estados
Unidos, em 1987, mas, como demonstro mais adiante, essa proposta acarre-
tou uma forma especial de governo presidencialista, e n50 um tipo hbrido.
O nico problema srio para a cb.ssificao das democracias segundo a
tipologia ctupla levantado pelos regimes que contam tanto com um
presidente eleito pelo voto popular quanto com um primeiro-ministro par-
lamentar, sistemas estes normalmente mencionados como "semipresidenciais"
(Duverger, 1980) ou "regimes presidenciais com premier" (Shugart e Carey,
1992). Entre as nossas 36 democracias, existem seis desses sistemas semi-
presidenciais: ustria, Finlndia, Frana, Islndia, Irlanda e Portugal. Esses
casos podem ser resolvidos com a pergunta: quem realmente o chefe do
145
I
AREND LlJPHART
governo - o presidente ou o primeiro-ministro? Os presidentes da ustria,
Islndia e Irlanda so fracos, embora eleitos pelo voto popular, e essas trs
democracias operai:n muito ao modo dos sistemas parlamentaristas comuns.
O mesmo se aplica a Portugal, especialmente depois que os poderes presi-
denciais foram severamente reduzidos na reviso constitucional de 1982.
O caso francs mais problemtico. Antes de 1986 o presidente, popular-
mente eleito para um mandato fixo de sete anos, era quem claramente consti-
tua o chefe do governo. No o primeiro-ministro. Entretanto, o poder
presidencial baseava-se mais no apoio de fortes maiorias parlamentares do que
em prerrogativas constitucionais. No incio da dcada de 1980, dois conheci-
dos cientistas polticos franceses previram que, se o presidente fosse perder
seu apoio majoritrio, o sistema presidencialista iria transformar-se em parla-
mentarista. Raymond Aron (1982: 8) escreveu: "O Presidente da Repblica
a suprema autoridade, enquanto contar com a maioria na Assemblia Nacio-
nal. Mas dever abandonar a realidade do poder nas mos do primeiro-minis-
tro se por acaso um outro partido, que no o seu prprio, obtiver maioria na
Assemblia." Baseado na mesma lgica, Maurice Duverger (1980: 186) previu
que a V Repblica Francesa haveria de desenvolver uma forma de alternncia
entre fases presidencialistas e parlamentaristas. Foi isto exatamente o que acon-
teceu quando os gaullistas e os republicanos obtiveram uma vitria legislativa
em 1986, e ]aC(1ues Chirac tornou-se primeiro-ministro: "A no ser por algu-
mas questes relativas s relaes exteriores e defesa ( ... ) o [presidente so-
cialista] Franois Mitterrand permaneceu s margens do Legislativo, enqmnto
Chirac funcionava como o executivo poltico da Frana" (Huber, 1996: 28).
A situao se repetiu de 1993 a ,1995, quando o premier gaullista Edouard
Balladur substituiu o presidente !vlitterrand como verdadeiro chefe do gover-
no, e o premier socialista Lionel Jospin inaugurou a terceira fase parlamenta-
rista sob o governo do presidente Chirac, em 1997.
O sistema semi presidencial finlands o caso mais difcil. A Finlndia
tem um presidente eleito - at recentemente, eleito indiretamente, por um
colgio eleitoral - com menos poder do que normalmente dispe o presi-
dente francs, porm mais do que presidentes de outros regimes semi-
presidencialistas. Ainda assim, existe uma estreIta semelhana com o sistema
francs, na sua fase parlamentarista, durante a qual o primeiro-ministro era
o chefe do governo e o poder do presidente limitava-se a um papel especial
146
MODELOS DE DEMOCRACfA
nos negcios exteriores. Se possvel considerar-se essa--fase do sistema fran-
cs como parlamentarista, a situao semelhante d Finlndia tmbrrrdeve-
ria s-lo. Essa classificao poderia ser de Certo discutveCno que se -
refere ao longo perodo de 1956 a 1981, durante o qual o temvel Urho
Kekkonen atuou como presiente, porm ela se ajusta perfeitamente ao pe-
_ rodo posterior ao seu afastamento do cenrio poltico.
2
Uma emenda cons-
titucional de 1991 reduziu o poder presidencial, retirando do presidente o
direito de dissolver o Parlamento - direito que o presidente francs man-
tm -, mas ao mesmo tempo aumentou o prestgio presidencial, abolindo o
colgio eleitoral e instituindo a eleio popular direta. Na balana, a demo-
cracia da Finlndia pode ser classificada como um sistema parlamentarista
na tipologia da Figura 7.1. Com certeza est muito mais prxima de um sis-
tema parlamentarista do que de um presidencialista.
de um regime indiscutivelmente parlamenta-
rista, em todos os sentidos, para a eleio popular direta do primeiro-minis-
tro, em 1996 - propondo outro intrigante enigma para uma classificao.
As regras bsicas so que o primeiro-ministro ser eleito direiamente pelos
eleitores, que o Parlamento ser eleito simultaneamente, que o Parlamento
manter o direito de demitir o primeiro-ministro; que o primeiro-ministro
ter tambm o direito de dissolver o Parlamento, e que qualquer dessas aes
resultar em novas eleies, tanto para primeiro-ministro como para o Par-
lamento (Hazan, 1997). Os israelenses penetraram em terreno desconheci-
do com essa inovao, porm ela se assemelha a uma das solues proposras
peio Comit do Sistema Constitucional (1987: 16) para o problema do
impasse entre o Executivo e o Legislativo nos Estados Unidos: "Se fosse pos-
svel para o presidente, ou para o Congresso, convocar novas eleies, te-
ramos um mecanismo para resolver os impasses sobre questes poit::::as
fundamentais." Esse direito mtuo de convocar novas eleies, tanto da par-
te do presidente quanto do Congresso, representaria mais uma mudana 110
sistema do que do sistema presidencialista - isto , os Estados Unidos con-
tinuariam sendo um sistema presidencialista, de acordo com todos os trs
critrios bsicos.
I 2G. Bingham Powell (1982: 56) classificou a Finlndia como sistema parlamentarista mesmo
durante a era Kekkonen.
147
A R E N D -L I J P H A R T
- -- - -
O novo sistema muito semelhante -a essa forma especial de
presidentialismoLan ser I1e!ofato de que o presidente chamado de "pri-
O p;imeiro-ministro (l) eleito pelo voto popular, em vez
de ser escolhido pelo Parlamento; (2) eleito por um perodo fixo de quatro
anos, exceto quando a regra da demisso mtua e novas eleies se torna
operante; e (3) predomina sobre o gabinete em virtude da sua eeio pelo
povo, e cemseqenternente, da sua legitimidade democrtica. Noque se re-
fere ao terceiro ponto, a regra israelense de que os outros membros do gabi-
nete necessitam do voto parlamentar de investidura, antes de tomar posse
do cargo, soa como a manuteno de um dos aspectos do velho parlamenta-
rismo, mas lembremos que nos Estados Unidos, tambm, o presidente s pode
indicar os membros do seu gabinete com a "recomendao e o consentimen-
to" do Senado. O primeiro-ministro eleito pelo voto direto , assim, muito
mais como um presidente num sistema presidencialista do que como um
primeiro-ministro num sistema parlamentarista.
3
A nica incerteza sobre essa classificao refere-se probabiiidade de
freqentes novas eleies. O Comit do Sistema Constitucional (1987: 16)
previu que essas novas eleies seriam raras nos Estados Unidos, j que ne-
nhum lado iria querer encurtar a prpria permanncia no cargo. De fato, o
comit esperava que o prprio tipo de mecanismo que estava propondo "fa-
ria com que se e'vitasse um impasse que, por sua vez, precipitaria novas elei-
es". Para Israel, alguns comentadores fizeram a previso oposta: que o
principal efeito do novo sistema seriam as eleies extremamente freqen-
tes. Por exemplo, Giovanni Sartori (1994a: 115) alerta sobre o perigo das
"eleies icessantes". Se essa preyiso provar-se correta, o sistema israelen-
se, pelo menos nesse aspecto, ir parecer completamente diferente dos ou-
tros sistemas presidencialistas, com seus mandatos fixos e muitas vezes longos.
I 'D, ",,,,do com M,,,h,w Sob"" Sh","" , Soe" Moi"" .. in, (1997, 15)," p,oidwci,tio""
pode ser definido duas bsicas: "origem separada" (eleies populares
separadas) e "sobrevlvencla separada (penodos fIxos de mand:lto, tanto para o preSIdente
quanto para a legislatura). De acordo com o segundo critrio, claro que a proposta do Co-
mit do Sistema Constitucional e o novo sistema israelense no poderiam classificar-se como
presidencialistas, mas tambm no o poderia a V Repblica francesa, uma vez que a Assem-
blia Nacional pode ser dissolvida prematuramente. Alm disso, um perodo fixo de mandato
para a legislatura pode tambm constituir uma caracterstica dos sistemas parlamentaristas,
como no caso da Noruega.
148
MODELOS DE DEMOCRACIA
nUTROS CO.NTRASTES ENTRE o. PARLAMENTARISMO E o. PRESIDENCIALISMO
Alguns eminentes cientistas polticos tm afirmado que, alm das trs dife-
renas cruciais entre os sistemas pariamentaristas e presidencialistas, discuti-
das antes, podem-se mencionar outras trs, igualmente importantes (esp.
Verney, 1959: 17-56). Entretanto, depois de um exame mais profundo, es-
ses contrastes rvelam -a ocorrncia de srias excees enipricas, alm de
serem essenciais para a distino entre as duas importantes formas de governo.
Em primeiro lugar, a separao de poderes nos sistemas presidencialistas
normalmente tomada no apenas como a independncia mtua dos ramos
do Executivo e Legislativo, mas tambm como a regra de que a mesma pes-
soa no pode simultaneamente atuar nos dois. Em contrapartida, a no-se-
parao de poderes nos sistemas parlamentaristas significa no apenas que o
Executivo dependente da confiana da legislatura, mas tambm que as
mesmas pessoas podem ser membros tanto do Parlamento quanto do gabi-
nete. Com respeito a este ltimo, entretanto, existe muita variao dentro
do tipo de governo parlamentarista. Numa extremidade do espectro, muitos
sistemas parlamentaristas - especialmente os do Reino Unido e das ex-co_- \
lnias britnicas - tm como requisito quase absoluto que os membros do
1, .,<
gabinete sejam, tambm, membros da legislatura. Na outra extremidade, \ r \
existem trs pases - Holanda, Noruega e Luxemburgo - nos quais no se .
pode ser membro do gabinete e ao mesmo tempo do Parlamento. Em todos
os trs, entretanto, os membros do gabinete podem participar - e o fazem
efetivamente - dos debates parlamentares. Uma vez que a regra da incom-
patibilidade pe em destaque o status separado do gabinete, ela tende a re-
forar a autoridade do gabinete em face do Parlamento, porm no pode ser
considerada mais que uma variao de menor importncia dentro do tipo
parlamentarista. Seria certamente incorreto afirmar que, nesse aspecto, es-
ses trs pases se ajustam, ou at mesmo se aproximam, da forma pre-
sidencialista de governo.
Em segundo lugar, declara-se com freqncia que nma diferena capital entre
o parlamentarismo e o presidencialismo que os presidentes no podem dissol-
ver a legislatnra, enquanto o primeiro-ministro e seus gabinetes podem faz-lo.
Uma exceo, do lado presidencialista, a do presidente francs, que detm o
poder de dissolver a Assemblia Nacional. Outra exceo o exemplo israelen-
149
AREND llJPHART
se da demisso mtua e de novas eleies para ambos, discutida anterionnente.
Nos sistemas parlamentaristas, h novamente uma ampla margem de variao.
No sistema britnico e nos muitos sistemas de inspirao britnica,--o poder para
')I dissolver quase ilimitado e constitui uma prerrogativa especfica do primeiro-
') ministro. Na Alemanha e vrios outros pases, o Parlamento s pode ser dissoi-
vida em circunstncias especiais, e no na dependncia exclusiva da deciso do
Executivo. Na Noruega, o Parlamento eleito por um perodo de quatro anos e
no pode ser dissolvido de forma alguma. A autoridade do Executivo fica obvia-
mente afetada, a depender de ter ele, ou no, esse poder sobre a legislatura, mas
esse fator no pode ser considerado uma distino essencial entre as formas
parlamentarista e presidencialista de governo.
Em terceiro lugar, os sistemas parlamentaristas normalmente tm dois
Executivos: um chefe de Estado simblico e cerimonial (monarca ou presidente),
":; que tem pouco poder, e um primeiro-ministro que o chefe do governo e que,
\ I juntamente com o gabinete, exece a maior parte do Poder Executivo. A regra
normal nos sistemas presidencialistas que o presidente simultaneamente
chefe de Estado e chefe do governo. Entretanto, existem importantes exce-
es em ambos os lados. Botsuan<l tem um primeiro-ministro, eleito pela
legislatura e sujeito confiana da mesma, que chefe do governo, mas que
tambm funciona. como chefe de Estado - e que por isso recebe o ttulo for-
maI de "presidente". Outro exemplo a frica do Sul, democrtica, cujo pri-
meiro chefe de governo foi o presidente Nelson Mandela - que no como
um presidente num sistema presidencialista, mas uma combinao de chefe de
governo e chefe de Estado, num sistema parlamentarista.
Se, na verdade, o novo primeiro-ministro ismelense, eleito diretamente, pode
ser visto como um presidente em um sistema presidencialista, Israel nos d o
exemplo de um sistema presidencialista com um Executivo dual, em vez de um
nico: alm do primeiro-ministro presidencial, existe um presidente que o chefe
de Estado. Outro exemplo que mostra como o Executivo dual compatvel; em
princpio, com uma forma presidencialista de governo, a proposta de um pri-
meiro-ministro eleito diretamente na Holanda (Andeweg, 1997: 235). Esse pla-
no, amplamente debatido no final da dcada de 1960 e incio da de 1970, levou
eleio popular do primeiro-ministro por um perodo fixo de quatro anos,
no sujeito confiana do Parlamento - mas no trouxe a mudana do sistema
monrquico. Com efeito, esse "primeiro-ministro" seria o chefe do governo num
, 5 O
-MODELOS DE DEMOCRACIA
sistema presfdencilista - mas no o chefe de Estado, uma vez que o monarca
continuaria naql!cb 0 prestgio de ser chefe de Estado obviamente
aumenta influncia-da maioria dos presidentes, e constitui uma de
que carece a grande maioria dos primeiros-ministros. Mas no representa uma
distino essencial entre as duas formas de governo.
SEPARAO DE PODERES E EQUILBRIO DE PODERES
A distino entre os sistemas parlamentaristas e presidencialistas de grande
importncia, em muitos aspectos. Por exemplo, como se viu no captulo ante-
rior, os gabinetes presidenciais so fundamentalmente diferentes, tendo de ser
classificados diferentemente dos gabinetes nos sistemas parlamentaristas. Alm
disso, tanto ao final deste captulo como no prximo, os sistemas presidencialistas
so mais uma vez tratados de forma diversa dos parlamentaristas quanto medi-
o de suas variveis essenciais. No entanto, a distino entre parlamentarismo
e presidencialismo no est diretamente ligada distribuio do poder nas rela-
es entre Executivo e Legislativo. Nos sistemas parlamentaristas, pode-se ob-
servar um certo equilbrio de poderes entre o gabinete e o Parlamento, como
acontece na Blgica, mas tambm possvel encontrar uma clara predominncia
do Executivo, como no Reino Unido, Nova Zelndia e Barbados (ver captulos
2 e 3). A mesma margem de variao ocorre nos sistemas presidencialistas. Nos
Estados Unidos, a separao de poderes tambm significa o equilbrio de pode-
res entre o presidente e o Congresso. O mesmo se d com a Costa Rica como
,
tambm Cvll a Sua, nico sistema de separao de poderes que no constitui
um presidencialismo. O sistema presidencialista francs situa-se no extremo
oposto. Segundo as palavras de Anthony King (1976: 21), "a legislatura france-
sa ( ... ) tornou-se at mais subordinada ao Executivo do que a britnica". Colm-
bia e Venezuela ocupam posies intermedirias.
Os poderes presidenciais derivam de trs fontes. Uma, a sua definio nas
constituies, consistindo nos "poderes reativos" - o poder especificamente
presidencial de veto - e os "poderes pr-ativos" -, especialmente a capacida-
de de legislar por decreto em determinadas reas (Shugart e Mainwaring, 1997:
41). A segunda fonte de poder a fora e a coeso dos partidos do presidente na
legislatura. A terceira consiste no fato de os presidentes extrarem uma fora
1 5 1
AREND LlJPHART.
considervel da sua popular por via direta, e de poderem declarar que
eles (e os seus vice-presidentes, se houver) so as nicas autoridades pblicas eleitas
pelo povo como um todo. Os presidentes da Frana, Venezuela e Costa Rica so
muito fracos, do ponto de vista da constituio, mas detm considervel poder
partidrio.
4
Os presidentes dos Estados Unidos e da Colmbia dependem muito
mais do poder constitucional: o forte poder de veto, no caso norte-americano,
e os poderes de decreto e de veto, na Colmbia.
A freqente dependncia dos presidentes com respeito a seus poderes par-
tidrios significa que o rdativo poder presidencial e das legislaturas pode mudar
abruptamente - o que muitas vezes acontece - e tambm que esse poder ,
de modo geral, menos estvel do que nos sistemas parlamentaristas. Isto es-
pecialmente verdade na Venezuela, com sua "partidocracia", composta por
partidos extremamente fortes que, quando controlam as maiorias legislativas,
podem dar a um presidente uma base muito slida de apoio, mas que podem
colocar o governo num beco sem sada quando h diviso no Poder Executivo
e Legislativo (Coppedge, 1994). Os poderes constitucionais so mais estveis.
O nico exemplo de mudanas maiores, nesse aspecto, em nossos cinco siste-
mas presidencialistas, foi a substancial ampliao do poder presidencial ocor-
rida na Colmbia como resultado da reviso constitucional de 1968, seguida
de ligeira reduo em 1991. A legitimidade democrtica, proveniente da elei-
o popular, pode variar segundo as propores da vitria eleitoral do presi-
dente. til eleger-se com 64,7 por cento dos votos, como no caso do
presidente Jos Figueres, na Costa Rica, em 1953; e no til numa vitria
com 30,5 por cento dos votos, como a do presidente Rafael Caldera em 1993,
na Venezuela. Tampouco tem utilidade para um presidente no-eleito, como
Gerald R. Ford nos Estados Unidos, de 1974 a 1977.
Tm ocorrido m12danas substanciais na experincia histrica dos Esta-
dos Unidos. Woodrow Wilson (1885) condenou a predominncia do Con-
gresso, declarando que o sistema "presidencialista" americano deveria
denominar-se de forma mais realista, como o ttulo de sua famosa obra,
Governo Congressual. Crticos mais recentes sustentaram que, especialmen-
te sob os presidentes Lyndon B. Johnson e Richard M. Nixon, uma "presi-
<Na Frana, como se discutiu antes, no s o poder presidencial como o prprio sistema
presidencialista dependem da possibilidade de o presidente contar com apoio da maioria, ou
da quase maioria, na Assemblia Nacional.
1 52
MODELOS DE DEMOCRACIA
dncia imperial" tendia a eclipsar o Congresso. Na histria muito mais breve.
do sistema presidencialista francs,john T. S. Keeler e Martin A. Schain (1997:
95100) observam quatro perodos alternados de fases "hiperpresiden-
cialistas" e fases de "presidencialismo moderado", no perodo de 1962 a 1993.
A MEDIO DOS GRAUS DE PREDOMNIO E DE EQUILBRIO DE PODER
Como possvel medir o poder relativo dos ramos Executivo e Legislativo
do governo? No que toca aos sistemas parlamentaristas, o melhor indicador
o da durao do gabinete. Um gabinete que permanece no poder por lon-I
go tempo tem a probabilidade de ser dominante para com a legislatura, en-
quanto um gabinete de breve durao deve ser relativamente fraco.
5
Os
tericos das coalizes tm dado muita ateno durao dos gabinetes, po-
rm normalmente admitem - de forma explcita ou, com mais freqncia,
implicitamente - que essa durao um indicador no apenas da fora do
gabinete, comparada da legislatura, mas tambm da estabilidade do regi-
me. O argumento que os gabinetes de curta durao no dispem de tem-
po suficiente para programas slidos e coerentes, e que um
processo decisrio ineficaz ir colocar em risco a viabilidade da democracia:
presume-se que a instabilidade do gabinete leve instabilidade do regime,
podendo, portanto, ser considerada como um indicador desta ltima. Uma
declarao explcita sobre esse efeito a de Paul V. Warwick (1994: 139):
"Um sistema parlamentarista que no produza governos duradouros tambm
no de\'e gerar um processo decisrio eficaz, que atraia o '1mpb adeso po-
pular ou, talvez mesmo, que sobreviva por um prazo mais longo."
Essa opinio tanto equivocada quanto muito difundida. Mesmo os gabine-
tes reconhecidamente curtos d,l IV Repblica Francesa estavam longe de ser
inteiramente ineficientes. Diversos membros de um gabinete extinto atuaram
de novo no gabinete subseqente, e a vida mdia deles como ministros foi con-
sideravelmente mais longa do que a do gabinete como um todo. Um observador
'Esta interpretao apoiada pela confrontao das democracias em geral com os sistemas
no democrticos. Nesses ltimos, podemos observar os mais fones executivos e as legislaturas
mais subservientes, ou nenhuma legislatura de todo. Tambm verificamos ali, de forma "nada
surpreendente" - como afirmam Hem)" Bienen e Nicolas van de \'I'alle (1991: 103), a maior
incidncia dos "lderes duradouros".
1 53
AREND llJPI1ART
francs da poca Andr Siegfried (1956: 399) explicou esse "paradoxo da
rica estvel com gabinetes instveis" da seguinte forma: "Na as
tagens no so to grandes quanto aparentam. ( .. :) Quando h uma crise de
gabinete, mudam alguns ministros, ou os mesmOS ministros apenas trocam
de lugar. Mas no se desloca nenhum funcionrio, e a administrao cotidiana
prossegue sem interrupo. Alm disso, como, na passagem de um gabinete para
outro, os mesmos ministros permanecem, eles formam uma espcie de equipe
de governo. "6 Mattei Dogan (1989) ataca a equivalncia frontal da estabilidade
do gabinete com a estabilidade do regime, e afirma enfaticamente que a estabi-
lidade do gabinete no constitui um indicador vlido do vigor e da viabilidade
do sistema democrtico. A principal razo disso que, na maioria dos sistemas
com gabinetes aparentemente instveis, h um "ncleo" extremamente estvel,
composto pelo pessoal ministerial - semelhante situao da rv' Repblica
descrita por Siegfried.
O que se deve acrescentar argumentao de Dogan que, nos gabine-
tes com vida relativamente curta, h uma tendncia para a continuidade, no
apenas do pessoal, mas tambm dos partidos participantes. Os gabinetes
unipartidrios tendem a ser mais duradouros que os de coalizo, mas a mu-
dana de um gabinete unipartidrio para outro constitui uma reviravolta par-
tidria indiscrimI?ada, ao passo que a mudana de um gabinete de coalizo
para outro acarreta normalmente apenas uma gradual alterao na sua com-
posio partidria. Voltarei questo geral da eficincia decisria no captu-
lo 15. Ali, a questo saber se as democracias majoritrias, com seus executivos
geralmente mais predominantes e duradouros, so mais eficientes do que as
democracias de consenso, com os Seus executivos, em gerar, menos longevos
e predominantes - e a resposta que, simplesmente, no grande a dife-
rena entre elas.
6Em sua anlise com'arc1tiva sobre a durao dos gabinetes em 19 pases, Michael Taylor e
Valentine M. Hcrman (1971: 29) afirmam: "Seria preciso fazer um considervei estudo emprico
antes de poder afirmar que a [durao do gabinete] um indicador de alguma coisa." Eles afir-
mam que o seu artigo n30 fn nenhuma suposijo sobre o significado mais amp;n da durao do
gahinete, mas tambm dec3ram que seus "resultados teriam maior interesse se fosse descoberto
que a observao de Sicgfried, de que a instabilidade da IV Repblica no exerceu influncia
sobre o processo decisrio, "i esse a provar-se incorreta quanto instabilidade de um modo
geral". Evidentemente que sua suposio no declarada que o significado do estudo da dura-
o do gabinete tem muito a ver com sua suposta ligao com a viabilidade do regime.
1 54
-I
j
i
MODnos DE DE.MOCRACIA
o prximo - depois de se haver decidido que possvel usar-se a
duiao do gabinete como indicador do predomnio do Executivo - deci--
dir como medir essa durao. Essa questo se refere aos eventos considerados
como trmino na vida de um gabinete, e que prenunciam a chegada de um
novo. Existem duas alternativas importantes. A primeira focalizar a ateno .
exclusivamente sobre a composio partidria dos gabinetes, contando um V ,
gabinete como um nico quando sua composio partidria no altera- >',':
es. Um estudo pioneiro sobre a durao do gabinete adotou essa abordagem
(Dodd, 1976). Entretanto, muito mais comum considerar vrios outros acon- ..
tecimentos como sinais do trmino de um gabinete e incio de outro: uma elei- .
..
o parlamentar, uma mudana de primeiro-ministro e uma mudana no status
do gabinete, de minimamente vitorioso, ampla maioria ou minoria.
7
Uma van-
tagem da definio ampla de Dndd que ela mede as duraes do gabinete
que podem bem ser interpretadas como indicadores do predomnio do Execu-
tivo. Particularmente, os gabinetes que vencem vrias eleies sucessi\'as - e
que por isso Dodd conta como o mesmo gabinete - tm probabilidade cada
vez menor de se defrontar com ameaas srias a seus parlamentos. Entretanto,
em deferncia ao uso mais comum da definio mais limitada, reno ambas as
abordagens na Tabela 7.1. A segunda coluna da tabela se baseia na definio
limitada de durao do gabinete, que emprega quatro critrios para determi-
nar o trmino de am gabinete: mudanas na composio do partido, mU&ll1a ...
do primeiro-ministro e do status coalizacional e, tambm, realizao de novas
eleies. A primeira coluna baseia-se exclusivamente no critrio da composi-
o partidria. A terceira coluna apresenta as mdias das duas primeiras.
7Essas mudanas no status coalizacional, entre as eleies, ocorreram na Gr-Bretanha, em
1976, e na ndia, em 1993 (ver captulo 6, "ota 8). Em vez de usar esse critrio, WJr ....ick
(1994) usou a renncia formdl do Gaoinete como um dos eventos que significam o trmino do
gabinete. Este critrio no satisfatrio, uma vez que depende demasiadamente de reGras e
Costumes particulares, em diferentes sistemas parlamentaristas: em outras circunstncias. que
por outro lado so semelhantes, os gabinetes de alguns pases tomam a iniciativa de entregar
suas renncias de forma muito mais rpida que em outros. Alm disso, se uma rcnr:cia do
gabinete leva de fato formao de um novo gabinete, com uma composio partidria dife-
rente, ou um diferente primeiroministro, Oll se ela conduz a novas eleies, o gabinete ser
considerado, de qualquer modo, como terminado. Se, entretanto, um gabinete renuncia, po-
rm novamente indicado sob o mesmo primeiro-ministro, e com a mesma composio par-
tidria, fica difcil convencer que o gabir.ete "mudou" de algum modo significativo,
155
TABELA 7.1 MDIA O-E DURAO DO GABINETE, SEGUNDO DOIS CRITRIOS (EM ANOS),
A MDIA DESSAS DUAS MEDIDAS E O NDICE DE PREDOMNIO DO EXECUTIVO
EM 36 DEMOCRACIAS, DE 1945 A 1996
Vida Vida Mdia ndice de

mdia do mdia do das medidas predomnio
gabinete I gabinete II I e II do Executivo
Costa Rica 4,74 3,88 4,31 1,00' i
Estados Unidos 7,07 _ 1,83 4,45 1,00' !
Sua 16,19 0,99 8,59 1,00' '!
Itlia 1,28 0,99 1,14 1,14
Finlndia 1,31 1,18 1,24 1,24
Papua-Nova Guin 1,57 1,57 1,57 1,57
Israel
1,69 1,48 1,58 1,58
Maurcio 1,95 1,63 1,79 1,79
Blgica 2,29 1,68 1,98 1,98
Venezuela 2,82 2,62 2,72 2,00'
ndia 2,41 1,75 2,08 2,08
Portugal 2,32 1,86 2,09 2,09
Dinamarca 2,81 1,75 2,28 2,28
Islndia 2,78 2,17 2,48 2,48
Japo
3,85 1,28 2,57 2,57
Holanda 2,94 2,50 2,72 2,72
Alemanha 3,60 2,03 2,82 2,82
Grcia 3,60 2,16 2,88 2,88
Colmbia 4,74 2,23 3,48 3,00'
Irlanda 3,72 2,42 3,07 3,07
Noruega 4,22 2,11 3,17 3,17
Sucia 4,77 2,07 3,42 3,42
Nova Zelndia 6,19 2,15 4,17 4,17
Espanha 6,35 2,38 4,36 4,36
Luxemburgo 5,62 3,16 4,39 4,39
Canad 7,26 2,54 4,90 4,90
Austrlia 8,28 1,84 5,06 5,06
ustria 8,42 2,53 5,47 5,47
Barbados 7,58 3,3-7 5,48 5,48
Franp. 2,88 2,08 2,48 5,52'
Reino Unido 8,49 2,55 5,52 5,52
Jamaica 8,56 3,42 5,99 5,52'
Trinidad 8,66 3,85 6,26 5,52'
Malta 10,09 4,32 7,21 5,52'
Bahamas 11,89 4,76 8,32 5,52'
Botsuana 31,33 3,92 17,63 5,52'
,: ,",,1
-7
+
"Esses valores do ndice de predomnio do Executivo (para os cinco regimes presidencialistas, a
Sua e cinco ex-colnias britnicas) diferem dos valores da mdia das medidas I e II
Fonte: Baseado em dados de Woldendorp, Keman e Budge, 1998; Banks, Day e Muller, 1997;
e Strim, 1997; von Beyme, 1985; Keesing's Contemporary Archives e dados fornecidos por OctavlO
Amorim Neto
MOi5.ElOS 6.E DEMOCRACiA
Dois ajustes importantes-so requeridos para se traduzir as mdias da ter-
ceira coluna da Tabela 7.1 para um ndice sarisfatrio de predomnio do
cutivo. Primeiro, algumas dessas mdias assumem valres extremes;Botsuana,
que teve gabinetes unipartidrios compostos pelo Partido Democrtico de
Botsuana, de 1965 a 1996, o exemplo mais evidente. Seu ciclo eleitoral de
_ quatro anos reduz a durao mdia da terceira coluna para 17,63 anos, mas );<
isto ainda -mais de trs vezes a mdia de 5,52 anos para a Gr:Bretanha-
e no h uma boa razo para se acreditar que o gabinete de Botsuana seja
trs vezes mais predominante que o britnico. Na realidade, no existem boas
razes para se julgar que quaisquer gabinetes sejam mais predominantes que
o britnico, que constitui o exemplo por excelncia de predomnio do gabi-
nete, segundo o modelo Westminster. De forma correspondente, quaisquer
valores mais altos que 5,52 anos, na terceira coluna, so reduzidos nesse n-
vel, na quarta coluna. Isso produz uma importante reduo para Botsuana,
porm ajustes muito menos subslanciais para outros quatro pases.
necessrio um ajuste muito maior para os sistemas presidencialistas e
para o sistema suo de separao de poderes. Em quatro dos seis casos, a
durao do gabinete d uma impresso completamente errada do grau de
predomnio do executivo. bvio que a mdia sua de 8,59 anos - basea-
da em apenas trs diferentes composies partidrias, de 1947 a 1996, po-
rm com uma mudana na presidncia do Conselho Federal a cada ano -
completamente errnea como medida de predomnio do Executivo, uma vez
que a Sua constitui um timo exemplo de equilbrio entre Executivo e
Legislativo. Por isso eu lhe atribuo, de forma subjetiva, um valor de 1,00 ano.
O mesmo vale para os Estados Unidos e a Costa Na outra ponta da
escala, deve-se atribuir Fran o mais alto grau em predomnio do Execu-
tivo - o mesmo que Gr-Bretanha. O grau de predomnio presidencial
flutuou consideravelmente na Colmbia, porm mesmo ali os presidentes no
tm sido to poderosos quanto costumam ser os fortes gabinetes nos siste-
mas parlamentaristas. Mainwaring e Shugart (1997: 6) observam: "Embora
se haja descrito os presidentes da Colmbia como predominantes, graas aos
seus substanciais poderes formais, eles regularmente enfrentam dificuldades,
at dentro dos seus prprios partidos, para conseguirem o apoio suficiente
para a realizao de mudanas polticas duradouras".
1 57
AREND lIJPHART
- -
RELAES ENTRE O EXECUTIVO E O LEGISLATIVO EM 36 DEMOCRACIAS
-. -
ATabela7.1 as 36 democracias, em-Ordem crescente de predom-
nio do Executivo. O ndice vai desde um valor, arbitrariamente atribudo, de
1,00 ano para Costa Rica, Estados Unidos e Sua; at o valor reduzido de
5,52 anos para sete pases, na parte inferior da tabela. O valor mdio 3,32,
e onmcro median;, de 2,94 anos. Os seis pases da extremidade majorit-
ria so o Reino Unido e cinco ex-colnias britnicas. Barbados fica com um
valor s ligeiramente mais baixo: 5,48, comparado com o valor mximo de
5,52 anos. O ndice da Nova Zelndia para o predomnio do Executivo
consideravelmente inferior - 4,17 anos - graas, principalmente, ao seu
curto mandato parlamentar de trs anos, o que torna impossvel para os seus
gabinetes, segundo a definio mais limitada, permanecer mais de trs anos
no cargo. As ex-possesses britnicas da Austrlia, Canad e Irlanda esto
tambm na metade inferior da tabela. Porm vrios pases de herana brit-
nica surgem na extremidade consensual, na parte superior da tabela - dos
quais os Estados Unidos, sem dvida, constituem o caso mais notvel. Papua-
Nova Guin e a Repblica de Maurcio esto tambm entre os sistemas mais
consensuais, prximo ao topo da tabela - como tambm estavam na Tabela
6.3, no captulo anterior. A ndia se encontra tambm na metade superior.
Dos dois de democracia de consenso, a Sua e a Blgica, atri-
buiu-se Sua uma posio na parte superior da tabela, junto com os Esta-
dos Unidos e a Costa Rica, e a Blgica est muito mais abaixo, embora ainda
ocupando o nono lugar. Dos seis sistemas de separao de poderes - as
democracias presidencialistas e a ,Sua -, apenas o Executivo da Frana
nitidamente predominante. A Colmbia est aproximadamente no meio, e
os outros quatro se encontram todos em posies altas - sugerindo que a
separao constitucional de poderes entre o Executivo e a legislatura cor-
responde, em grande parte, de fato, a um maior equilbrio de poder entre os
dois ramos.
8
'Note-se, entretanto, que esses seis sistemas so os da bem "sucedida separao de poderes, e
que nosso conjunto de 36 democracias duradouras exclui as muitas democracias presidencialistas
fracassadas - que tendem a ser aquelas nas quais a difcil realizao do equilbrio entre exe-
cutivos e legislaturas no foi conseguida.
1 58
MODELOS DE DEMOCRACIA
TIPOS E DURAO DOS GABINETES
Como se relacionam os diferentes tipos de gabinetes, analisados no captulo
anterior, com o grau de predomnio do Executivo? H trs motivos para se es-
perar uma relao positiva entre os gabinetes minimamente vitoriosos e os
unipartidrios, de um lado, e o predomnio do Executivo, de outro. Em pri-
meiro lugar, como se discutiu no caprulo 1, ambas as variveis pertencem ao
mesmo grupo que compe a dimenso executivos-partidos, do contraste majo-
ritrio-consensual. Em segundo, os gabinetes de minoria so, por natureza, de-
pendentes da legislatura nos sistemas parlamentaristas, e por isso no se Dode
esperar deles que predominem sobre suas legislaturas. Em terceiro lugar, es-
tudos sobre a independncia manifestada pelos legisladores, individualmente,
ao votarem contra seu prprio gabinete, na Gr-Bretanha, mostraram que essa
espcie de comportamento parlamentar independente revelava uma tendncia
para variar diretamente de acordo com as propores da maioria do gabinete na
Cmara dos Comuns: os gabinetes de maioria mnima em geral recebem slido
apoio de seus correligionrios no Parlamento, enquanto os gabinetes de ampla
maioria freqentemente se do conta de que seu partido parlamentar se mostra
mais rebelde (Crowe, 1980). Fazendo uma analogia entre essa tendncia "da
Cmara dos Comuns britnica com outros sistemas parlamentaristas, podemos
Supor que a independncia legislativa seja maior quando os gabinetes so de ampla
maioria, do que quando so minimamente vitoriosos.
A Tabela 7.2 e a Figura 7.2 mostram a fora dessas relaes. A Tabela
7.2 classifica os gabinetes que estiveram no poder em 31 sistemas parh-
mentaristas - inclusive as duas fases parlamentaristas na Frana, porm
excluindo as outras democracias presidencialistas e a Sua - segundo os
cinco tipos bsicos de gabinete, e apresentam a durao mdia desses ga-
binetes de acordo com as definies ampla e limitada de durao do gabi-
nete (medidas 1 e II respectivamente).9 Como era de se esperar, encontramos
'A "ibda 7.2 inclui todos os gabinetes que claramente se amoldam em uma das cinco catego-
rias - o que significa que os gabinetes que tm de ser contados, por exemplo, como estando
a meio caminho entre os minimamente-vitoriosos e os sobredimensionados, ou a meio cami-
nho entre os unipartidrios e os gabinetes de coalizo, devem ser descartados. Alm disso, os
gabinetes que, segundo a ampla definio de durao do gabinete, so contados como o mes-
mo gabinete, mas que mudaram de status coalizacional durante a vida do gabinete, tambm
devem ser postos de lado.
159
AREND lIJPHART
gabinetes de durao mais e mais longa nas duas primeiras colunas
- que se baseiam na medida ampla - do que na terceira e quarta co-
lunas.
TABELA 7.2 FREQNCIA E MDIA DE DURAO DO GABINETE,
SEGUNDO DOIS CRITRIOS (EM ANOS), DE CINCO TIPOS DE GABINETES,
EM 31 DEMOCRACIAS PARLAMENTARISTAS, DE 1945 A 1996
Medidal Medida II
Mdia da Mdia da
durao do durao do
Nmero de gabinete Nmero de gabinete
Tipo de gabinete gabinetes (anos) gabinetes (anos)
Minimamente vitorioso,
unipartidrio 45 8,1 142 3,00
Minimamente vitorioso de coalizo 71 3,28 107 2,41
Minoritrio, uni partidrio 38 2,24 76 1,64
Minoritrio de coalizo 52 1,01 59 0,91
Coalizo de ampla maioria 91 2,07 120 1,71
Todos os gabinetes 297 3,09 504 2,12
Fonte: Baseado em dados de Wolendorp, Keman e Budge, 1998; Banks, Day e Muller, 1997; Mller
e Stram, 1997; 1950; von Beyme, 1985 e Kessi/lg's Contemporary Archives
o padro geral muito semelhante, se no se levar em conta qual defi-
nio de durao de gabinete empregada. Os gabinetes minimamente vi-
toriosos unipartidrios tm a mqia mais longa de tempo de vida. E ambos
os tipos de gabinetes minimamente vitoriosos duram mais que os de mino-
ria e os de ampla maioria. As coalizes de ampla maioria e os gabinetes
unipartidrios de minoria - que, quanto ao apoio parlamentar, parecem
estar a uma distncia mxima um do outro - tm, de fato, duraes muito
semelhantes: os gabinetes de ampla maioria duram ligeiramente menos, de
acordo com a primeira medida, porm ligeiramente mais, de acordo com a
segunda. As coalizes de minoria tm vida mais curta. Uma boa explicao
para isso que, nos sistemas muI ri partidrios, essas coalizes freqen-
temente constituem governos interinos aps a queda de um gabinete, en-
quanto se aguarda por novas eleies. Nos pases onde elas atuam mais como
160
MODELOS DE DEMOCRACIA
-
-- gabinetes regulares, como nos pases escandinavos, os gabinetesminoritrios
mais tempo. ror exemplo, a Dinamarcateve sete gabi-
netes minoritrios de coaliz (11 gabinets, segundo a limita-
da), que duraram uma mdia de 2,87 anos (1,83 ano, segundo a definio
limitada).
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Percentual de gabinetes monopartidrios minimamente vitoriosos
Fig. 7.2 Relao entre tipo de gcoinctc e predomnio do Executivo, em 36 democracias,1945-96
A Figura 7.2 mostra a relao entre tipos de gabinete e predomnio do
Executivo quanto combinao das duas caractersticas, em cada uma das
nossas 36 democracias (baseado em dados da terceira coluna da Tabela 6.3,
e da quarta coluna da Tabela 7.1). O padro claro: os pases com maior:
nmero tambm mos- -li
tram tendenCla a serem palses com maIOr predOm1l1IO do Executivo. O coe- \
161
AREND LlJPHART
ficiente de rela5e de 0,68 (estatisticamente significativo no nvel de 1 por
Um aumento de 10 por cento na freqncia dos gabinetes uru-
partidrios mnimamente vitoriosos est associado a um aumento de 0,35
por unidade no ndice de predomnio do Executivo.
A maioria dos pases encontra-se prxima linha de regresso. Os mais
afastados so quatro dos sistemas presidencialistas. Estados Unidos, Cos-
ta Rica e Venezuela tm um nvel muito mais baixo de prdomnio do Exe-
cutivo do que se poderia esperar, baseado em seus freqentes gabinetes
de tipo majoritrio. A Frana mostra uma combinao oposta de carac-
tersticas. A explicao para os trs primeiros pases parece ser uma
caracterstica intrnseca do presidencialismo: os seus gabinetes so, por
definio, parcialmente majoritrios - minimamente vitoriosos e uni-
partidrios - como foi debatido no captulo anterior, porm sua separa-
o de poderes contribui para o aspecto consensual do equilbrio entre
Executivo e Legislativo. Entretanto, uma vez que h apenas cinco siste-
mas presidencialistas entre as nossas 36 democracias (desconsiderando o
curto perodo presidencialista em Israel), essa observao pode ser vista
como experimental.
Dentre as democracias parlamentaristas, somente duas ocupam posi-
es de ntido desvio: a ustria e a Grcia. A ustria teve muitas coalizes
de ampla maioria, que tiveram longevidade inusitada: uma dessas coalizes-
contada como um gabinete, segundo a definio ampla - durou de 1947
at 1966. Na Grcia, o tumulto provocado por duas eleies parlamenta-
res indecisos, e por trs eleies em menos de dez meses, de 1990 a 1991,
foi especialmente responsvel pelo encurtamento da durao mdia do ga-
binete.
ADENDO: MONARCAS E PRESiDENTES
A posio de chefe de Estado tem sido repetidamente mencionada neste
captulo, mas os diferentes tipos de chefe de Estado, e seus poderes relati-
vos, ainda no foram abordados sistematicamente. A mais notvel diferen-
a neste aspecto, nas nossas 36 democracias, que quase a metade delas
constitui monarquias: Austrlia, Bahamas, Barbados, Blgica, Canad, Di-
1 62
MODELOS DE DEMOCRACIA
namarca, Espanha,]amaica, Japo, Luxemburgo, Holanda, Nova Zelndia,
Noruega, Papua-Nova Guin, Reino Unido e Sucia. Os monarcas so
cipalmente reis ou rainhas - representados por um gorernador-geral na
Austrlia, Bahamas, Barbados, Canad, Jamaica, 1\ova Zelndia e Papua-
Nova Guin -, porm o Japo tem um imperador como chefe de Estado,
e Luxemburgo, um gro-duque. O exato nmerode monarquias, a partir
de meados de 1996, era de 16. No incio da dcada de 1970, uma maioria
de 19 pases era de monarquias, porm trs membros da Commonwealth
se tornaram mais tarde repblicas: Malta, em 1974, Trinidad, em 1976, e
a Repblica de Maurcio, em 1992. Surpreende, de fato, que tantas entre
as nossas democracias sejam, ou tenham sido, monarquias, essa forma cons-
titucional que parece menos democrtica que o governo republicano. A
explicao que so monarquias constitucionais, nas quais o poder do
monarca muito limitado. Como dizem Richard Rose e Dennis Kavanagh
(1976: 568), "Os monarcas permaneceram no poder nos pases em que a
famlia real se dispunha a afastar-se da vida poiticC1 ativa. Inversamente, as
monarquias caram ali onde os monarcas procuraram COntinuar a exercer
poder poltico."
A vantagem que normalmente se diz ter a monarquia, para um regime
democrtico, que elJ fornece um chefe de Estado que constitui um sm-
bolo - apoltico e imparcial - da unidade. Isto geralmente verdade,
embora seja tambm possvel que os monarcas se transformem em foras
de diviso. Por exemplo, o comportamento do rei Leopoldo IH, durante a
Segunda Guerra Ivlundial, tornou-se uma importante questo poltica na
Blgica do ps-guerra. No referendo de 1950, parJ se o rei seria
mantido, uma maioria de flamengos e de catlicos o rei, e a maio-
ria de vales, socialistas e liberais queria seu afastamcmo. Leopoldo IH
venceu o referendo com uma maioria geral de 58 por cento -vitria nada
esmagadora para um rei! -, mas prontamente abdicou Cf;} favor de seu
filho, Balduno.
Uma desvantagem, quanto aos princpios democrticos bsicos, que os
monarcas no so totalmente desprovidos de poder. Nos sistemas parlamen-
taristas, eles geralmente preservam o direito de indicar o primeiro-ministro.
Esta no uma funo das mais significativas quando existe preferncia un-
nime por um caudidato ministerial. Mas, quando se d uma morte sbita, ou
1 63
AREN[t lIJPHART
uma renncia, ou quando os partidos, num Parlamento multipartidrio, no
so capazes de chegar a um acordo, a influncia dOfionarca_na escolha--eVln-
tual de um primeiro-ministro pode no ser -nada desprezvel. Afim de redu-
zir o papel do monarca a urna funo meramente cerimonial, a constituio
sueca de 1974 transferiu para o presidente da cmara legislativa o poder de
indicar o primeiro-ministro.
Muito embora os monarcas possam deter poden:sresiduais;
geral- aceito pelos prprios monarcas - que so exclusivamente chefes
de Estado, e no de governo. A tentao de se imiscuir nos poderes do chefe
do governo e do gabinete maior quando as democracias parlamentaristas
tm um presidente como chefe de Estado - geralmente algum que j teve
uma carreira poltica anterior. Um mtodo empregado pelos sistemas parla-
mentaristas para minimizar esse risco o de no permitir que o presidente
tenha o prestgio democrtico - e o poder implcito - de ser popularmen-
te eleito. Em vez disso, o procedimento usual fazer com que o Parlamento
(ou um colgio eleitoral especial, composto de membros dos parlamentos
nacionais e estaduais, corno na Alemanha e na ndia) o eleja. Outra soluo
no ter um presidente totalmente separado, porm dar o ttulo e a funo
de presidente ao primeiro-ministro, corno em Botsuana. A Sua usa um
mtodo semelhan_te, fazendo que o chefe do governo - o presidente rotativo
do Conselho Fcderal- atue ao mesmo tempo como presidente. Entretanto,
a caracterstica especial das democracias semipresidenciais, que funcionam
principalmente como sistemas parlamentaristas - ustri3, Finlndia, Isln-
dia, Irlanda e Portugal - que elas, de fato, tm um presidente eleito pelo
voto popular. O perigo, aqui, guea eleio popu;ar fornea um cbefe de
Estado com justific3o democraticamente legtima para ultrapassar os limi-
tes e assumir a liderana do governo, mudando assim a natureza do sistema
p:->rbmentarista.
Finalment
p
, para aqueles que consideram os sistemas parlamentaristas
preferveis aos presidencialistas, uma vantagem importante da monarquia
constitucional que ela geralmente vista como incompatvel com o presi-
dencialismo. Como discuti antes neste captulo, essa opinio no correta.
Teoricamente, de fato possvel instituir um sistema presidencialista com um
presidente atuando como chefe do governo e um monarca, corno chefe de
Estado. Porm no existem exemplos empricos de tal sistema, e a opinio
164
-MODELOS OE DEMOCRACIA-
de que o presidencialismo e- a monarquia no se podem combinar, embora
equivocada,_-pode evitar que os pases em vias de democratizao, com um
monarca como chefe de Estado - corno a Espanha d-o final da dcada de
1970 - considerem seriamente a possibilidade de adotar uma forma presi-
dencialista de governo.
1 65
J
I
- ,
CAPTULO 8 Sistemas eleitorais:
Mtodos de maioria absoluta e de maIOna
simples versus representao proporcional
A quarta diferena entre os modelos majoritrio e consensual de democracia
bem clara. O sistema eleitoral tpico d. democracia majoritlia o sistema
do distrito uninominal, baseado, seja na regra da maioria simples, seja na de
maioria absoluta. A democracia de consenso, em geral, emprega a represen-
tao proporcional (RP). Os mtodos de maioria simples (plurality) em dis-
trito uninominal so do tipo "o vencedor leva tudo"; vencem os candidatos
apoiados pelo maior nmero de eleitores, e todos os demJis eleitores ficam
sem representante - o que reflete perfeitamente a filosofia majoritria. Alm
disso, o partido vencedor de uma maioria de votos de mbito nacional, ou
de uma maioria simples, contar com uma sobre-representao de_cadeiras
do Parlamento. Fazendo um agudo contraste, o objetivo bsico da represen-
tao proporcional o de representar tanto as maiorias quanto as minorias
e, em vez de representar exagerada ou insuficientemen te qualquer um dos
partidos, expressar proporcionalmente a votao em termos de cadeiras par-
Iam entares.
A lacuna entre os dois tipos de sistema eleitoral grande, tambm, no
sentido em que so comuns as mudanas dentro de cada tipo, porm raros
os casos de democracias que mudam do mtodo da RP para o de m:lioria
simples, ou maioria absoluta, ou vice-versa (Nohlen, 1984). Cada grupo de
pases parece estar solidamente ligado a seu prprio sistema eleitoral. Num
comentrio a respeito de seu recuo diante da nomeao de Lani Guinicr como
subsecretria geral dos direitos humanos, em 1993, o presidente Bill Clinton
- governante de um pas que adota principalmente a eleio por maioria
simples - declarou que sua objeo quela nomeao se devia ao fato de a
candidata defender a RP, qualificada por ele como "muito difcil de defen-
der", e mesmo, "antidemocrtica" (New York Times, 4 de junho de 1993,
AI8).
1 69
AREND lIJPHART
Neste captulo, apresentarei uma classificao mais detalhada dos siste-
mas eleitorais usados pelas nossas 36 democracias, com relao aos sete as-
pectos bsicos desses sistemas, dando nfase frmula eleitoral, magnitude
dos distritos eleitorais e ao estgio eleitoral inicial. A literatura acadmica
sobre os sistemas eleitorais enfoca o grau de proporcionalidade ou de
desproporcionalidade na traduo que esses sistemas fazem do nmero de
-
votos para o nmero de cadeiras parlamentares, e o efeito que exercem so-
bre o nmero de partidos nos sistemas partidrios. Este o tema central da
parte final deste captulo. Depois de discutir a forma como podem ser medi-
dos os graus de desproporcionalidade com uma preciso maior, mostrarei
que, embora haja uma grande variao dentro da famlia da RP, e tambm
embora nenhum sistema de RP seja absolutamente proporcional, os sistemas
de RP tendem de fato a ser consideravelmente menos desproporcionais que
os sistemas de maioria simples e de maioria absoluta, a no ser nas democra-
cias presidencialistas. Os sistemas eleitorais constituem tambm um deter-
minante decisivo dos sistemas partidrios, embora de nenhuma maneira o
nico. Por ltimo, examinarei a relao entre desproporcionalidade eleito-
ral e o nmero efetiyo de partidos parlamentares nas 36 democracias.
FRMULAS ELEITORAIS
Embora a dicotomia da representao proporcional versus os sistemas de
maioria simples, em distritos uninominais, e os sistemas de maioria absolu-
ta constitua a linha divisria mais fundamental na classificao dos siste-
mas eleitorais, necessrio fazermos ainda algumas distines importantes,
e desenvolvermos uma tipologia mais elaborada.! Os sistemas eleitorais po-
dem caracterizar-se por sete parmetros: frmula eleitoral, magnitude dos
distritos eleitorais, barreira eleitoral, nmero total dos membros de uma
assemblia eleita, influncia das eleies presidenciais sobre as eleies
legislativas, grau de desproporcionalidade e vnculos eleitorais interpar-
tidrios.
'Para uma abordagem completa dos sistemas eleitorais, ver Rae (1967), Nohlen (1978), Katz
(1980), Taagepera e Shugart (1989), Lijphart (1994), Cox (1997) e Reynolds e Reilly (1997).
170
r--
I -
I
-I
I
frmula, de maioria simples
e maioria absoluta
frmulas
semiproporcionais
Representao
proporcional
I
(
Frmula de maioria
simples
I
Maioria absoluta/m simples:
\ Voto alternativo:
{
Voto limitado:
Voto nico intransfervel:
Com binao maioria simples-RP:
Representao
proporcional em listas:
Distritos mistos
com frmula
proporcional:
\ Voto nico
t:-ansfervel:
'- Bahamas
Barbados
Botsuana
Canad
Estados Unidos
ndia
Jamaica
Mauricio
Nova Zelndia (1946-93)
Papua-Nova Guin
Reino Unido
Trinidad-
Frana (exceto 1986)
Austrlia
Japo (1946)
Japo (1947-93)
Japo (1996-)
I
ustria
Blgica
I
Colmbia
Costa Rica
J
Dinamarca
Espanha
Finlndia
Frana (1986)
Grcia
Holanda

Islndia
I'
Israel
i
Itlia (1946-92)
M
Luxemburgo
r
[
Portugal
i:
Sucia
\
Sua
Venezuela (1958-88)
[
Alemanha
Italia (1994-)
t
Nova 2elnGiJ (1996-)
Venezuela (1993-)
(
i Irlanda
Malta
8.1 Uma classificao das frmulas eleitorais para a eleio da primeira cmara, ou a cmara
unlca, em 36 democracias, 1945-96
AKEND lIJPHART-
A Fig,rra 8.1 apresenta uma classificao de acordo com a primeira des-
sas dimenses - a frmula eleitoral- e tambm as categorias a qU: perten-
cem as-trinta seis democracias ou, em alguns casos, perodos especficos
nesses pases. A primeira categoria - a das frmulas de maioria simples e de
maioria absoluta - pode subdividir-se em trs classes mais especficas. A regra
da maioria simples - normalmente chamada de first past the post na Gr-
Bretanha - de longe a mais simples de todas: o candidto que receber a
maior quantidade de votos, seja de maioria absoluta, seja de maioria sim-
ples, ser eleito. , obviamente, uma frmula popular: 12 das 36 democra-
cias a empregaram no perodo de 1945 a 1996. Tambm usada nas eleies
presidenciais na Venezuela, Islndia, Costa Rica (numa forma ligeiramente
modificada)2 e na Colmbia (at 1990).
As frmulas de mJioria requerem uma maioria absoluta para a eleio.
Um modo de satisfazer esse requisito realizar um segundo turno comple-
mentar entre os dois candidatos mais votados, no caso de nenhum deles ter
obtido maioria absoluta no primeiro turno. Usa-se freqentemente esse m-
todo nas eleies presidenciais - na Frana, ustria, Portugal e, desde 1994,
lU Colmbia e na Finlndia - e tambm nas eleies diretas para primeiro-
ministro em Israel - porm no nas eleies legislativas. Um mtodo que
apresenta muita afinidade com esse, entretanto, usado na Frana para as
eleies da legislatura. A Assemblia Nacional eleita segundo uma frmula
mista entre maioria absoluta e maioria simples, em distritos uninominais: no
primeiro turno, requer-se a maioria absoluta para a eleio, mas, se nenhum
candidato a obtiver, a maioria simples ser suficiente no segundo turno. Os
candidatos que no conseguirem receber uma percent:lgem mnima de votos
no primeiro turno - 12,5 por cento dos votos registrados, desde 1976 -
seriio impedidos de ir para o segundo turno. A competiio do segundo tur-
110 normalmente entre 0S dois principais candidatos, de modo que, na pr-
tica, no h muita diferena entre a frmula da maioria absoluta-maioria
simples e da maioria absoluta-eleiiio com segundo turno.
'Na Co,ta Rica, a regra que o presidente seja deito por m'lloria simples, enquanto esta
mclloria simples con'tituir pclo menos 40 por cento do tm'll dos votos. Se o resultado for
n1C!10r que 40 por cento, deve-se rc.llizar dei:lo complementar, porm isro jamais foi
ncccssrio, el11 todas as deies realizadas entre 1953 e 1994. Sobre os sistemas eleitorais de
modo geral, ver Blclls, Massicotte e Dobrzynsb (1997).
1 72
I
I
I
-I
MODELOS DE DEMOCRACIA
o voto alternativo, usado na Austrlia, uma autntica frmula de maio-
ria. Os eleitores devem indicar seus candidatos por ordem de 6
favorito, o segundo em preferncia, e assinrsucessivamente. Se um candida- -
to receber a maioria absoluta das primeiras preferncias, ser eleito. Se isso
no ocorrer, o candidato com o menor nmero de primeiras preferncias
ser retirado da competio, e as cdulas onde ele constava como primeira
preferncia sero transferidas para a segunda escolha. Esse processo repe-
tido, pela excluso do candidato mais fraco e a redistribuio das cdulas
para o candidato que se encontra imediatamente acima, em cada estgio da
contagem, at que um vencedor majoritrio se revele. O voto alternativo
tambm usado nas eleies presidenciais na Irlanda.
Distinguimos trs tipos principais de representao proporcional. A for-
ma mais comum o sistema de listas, usado por metade das nossas democra-
cias -18 das 36 - na maior parte do perodo de 1945 a 1996. H pequenas
variaes nessas frmulas de listas, porm em todas h o requisito de que os
partidos indiquem suas listas de candidatos para os distritos plurinominais;
que os eleitores votem em uma ou outra das listas partidrias (embora algu-
mas vezes eles P?ssam diversificar seus votos por entre as vrias listas) e que
as cadeiras sejam distribudas na proporo do nmero de votos que cada
partido obteve. Os sistemas de RP em listas podem, por sua vez, ser subdivi-
didos, de acordo com frmulas matemticas usadas traduzir a votao
em nmero de cadeiras. O mtodo aplicado com mais freqncia a frmu-
la d'Hondt, que, comparada a Outros mtodos, mostra LIma leve inclinao
em favor dos gralldes partidos, e contra os menores (\"Cr Lijphart, 1994: 153-
59, para uma descrio mais detalhada).3
A segunda forma de representao proporcional a frmula "distritos
mistos com frmula proporcional" (DMP) - termo cunhado 11;1 Nova Zelndia
'Outra diferena emrc as frmulas de listas RP a possibilidJde de essas listas serem abertas
parcialmente abertas ou fechadas. Nos sistemas de listas fecilddJs, os eleitores s podem vota;
n:hsta, como um todo, e no podem manifestar sua preferncia por nenhum candidato espe-
:1600 aa lista. Os ondidatos so eleitos estritamente de acordo com a ordem em que foram
lI1dlcados pelo partido. Os exemplos so Costa Rica, Israel c Espanha. Num sistema de listas
completamente abertas, do qual a Finlndia constitui o melhor exemplo, os eleitores votam
nos candidatos individuais da lista, e a ordem em que estes so eleitos determinada pelos
votos que recebem individualmente. Na Blgica, Holanda e vrios outros pases, as list8s so
abertas: embora os eleitores possam expressar suas preferncias por candidatos
mdlVlduJ/S, tende a prevalecer a ordem da lista tal qual foi apresentada pelos partidos.
1 73
para sua verso do sistema, porm agora de modo geral para toda a
categoria. Cerca d metade dos -legisladores Alemanha, Nova Zelndia e
Venezuela, e perto de trs quartos--na eleitos por maioria simples em -
distritos uninominais, e os demais so eleitos por listas de Cada eleitor tem
dois votos, um para o candidato distrital, e um para a lista do partido. O mo-
tivo pelo qual essa mistura de mtodos se qualifica como sistema de RP que
as cadeiras oriundas das listas de RP compensam qualque-r desproporcionalidade
produzida pelos resultados de cadeiras distritais. O exato grau dos resultados
gerais depende de quantas cadeiras de listas RP so disponveis para o prop-
sito da compensao. Os resultados na Itlia tm sido consideravelmente me-
nos proporcionais que os dos outros trs pases.
O terceiro tipo importante de RP o voto nico transfervel (VUT).
diferente da lista RP pelo fato de os eleitores vota[em em candidatos indivi-
duais, e no em listas de partidos. A cdula semelhante do sistema de
voto alternativo: contm os nomes dos candidatos, que devem ser postos em
ordem pelos eleitores. O processo para determinar os candidatos vencedo-
res ligeiramente mais complexo que no mtodo do voto alternativo. Ocor-
rem dois tipos de transferncia de votos: pelo primeiro, os votos excedentes,
desnecessrios ao candidato que j dispe da cota mnima requerida para a
eleio, sero transferidos para o candidato seguinte em preferncia nas c-
dulas em questo'. No segundo tipo, o candidato mais fraco ser eliminado,
e suas cdulas sero transferidas da mesma maneira. Caso seja necessrio,
esses passos sero repetidos at que todas as cadeiras disponveis sejam ocu-
padas. O VUT muito elogiado, porque combina as vantagens de se per-
mitir o voto em candidatos com a produo de resultados
proporcionais, porm no empregado com muita freqncia. Os nicos
exemplos na Figura 8.1 so a Irlanda e Malta. O outro exemplo importante
de seu uso nas eleies para o Senado na Austrlia.
/\. maioria das frmulas eleitorais se ajusta s duas grandes categorias: a
representao proporcional e a maioria simples ou maioria absoluta, porm
algumas ficam no meio-termo. Essas frmulas semiproporcionais raramente
so usadas, e os nicos exemplos, em nosso conjunto de pases, so os trs sis-
temas empregados no Japo. O voto limitado, usado na eleio de 1946, e o
voto nico no transfervel (VUNT), usado em todas as eleies subseqentes,
at 1996, so estreitamente ligados. Os eleitores votam em seus candidatos
174
M_O o E L o S D E o E M o C [tA C I A
indi','-iduais e, como nos sistemas de maioria simples, ganham os candidatos
que obtiverem o maior nmero de votos. Entretanto, diversamente dos siste- -
ms de rriioria simples, os eleitores no dispem de tantos votos quantas so
as cadeiras de cada distrito, os quais devem ter, pelo menos, duas cadeiras.
Quanto mais limitado o nmero de votos de que cada eleitor dispe, maior
ser o nmero de cadeiras envolvidas, maior a tendncia de o voto limitado
desviar-se da maioria simples, assemelhando-se RP. i'Ja eleio de 1946,
cada eleitor dispunha de dois ou trs votos, em distritos variando de quatro a
14 cadeiras. O VUNT o caso especial de voto limitado, em que o nmero de
votos de cada eleitor reduzido a um. Na sua verso japonesa, ele foi aplicado
em distritos com uma mdia de cerca de quatro cadeiras.
No sistema de combinao de maioria simples com RP, introduzido pelo
Japo em 1996, trezentos legisladores foram eleitos por maioria simples, em
distritos uninominais, e duzentos foram eleitos por listas de RP. Cada eleitor
dispunha tanto de um voto distrital quanto de um voto de RP. Essas caracte-
rsticas o fazem assemelhar-se ao DMp, porm a diferena crucial que as
cadeiras da RP no so compensatrias. Os componen tes da eleio por
maioria simples e por RP so mantidos completamente separados. Por isso,
diferentemente da DMP, este sistema apenas em parte proporcional, em
vez de constituir uma forma de representao proporcional.
A maioria dos pases no mudou suas frmulas eleitorais ao longo do pero-
do de 1945-96. O voto limitado, j usado no Japo em 1946, e o sistema de
listas de RP na Frana, em 1986, so excees de menor monta. As mudanas
mais importantes que ocorreram realizaram-se todas na dcada de 1990 - na
Nova Zelndia, Itlia, Japo e Venezuela -, e trs desses quatro pases paS5.lram
a adotar o DMP. Note-se, entretanto, que as primeiras eleies de acordo com
as novas frmulas, no Japo e na Nova Zelndia, foram realizadas na segunda
metade de 1996, passado o ponto-limite para este estudo, que o meio de 1996.
MAGNITUDES DOS DISTRITOS ELEITORAIS
A magnitude de um distrito eleitoral denota o nmero de candidatos que
podem ser eleitos nele. No deve ser confundida com a dimenso geogrfi-
ca, ou com o nmero de eleitores que o referido distrito contm. As frmu-
1 7 5
AREND lIJPHART
las de maioria simples e de maioria absoluta podem ser aplicadas tanto nos
distritos uninominais quanto nos plurinominais. A RP e o VUNT reque-
rem distritos plurinominais, variando dos binominais a um distrito nico de
mbito nacional, onde todos os membros do Parlamento so eleitos. Que a
magnitude distrital tem grande efeito sobre o grau de desproporcional idade,
e sobre o nmero de partidos, j se sabe desde longa data. George Horwill
(1925': 53) j a chamava de "o fator essencial" e, na anlise de Rein TJagepera
e Matthew S. Shugart (1989: 112), ela foi novamente tida como "fator deci-
sivo".
A magnitude do distrito eleitoral constitui um fator importante, sob dois
aspectos. O primeiro deles que ela exerce uma grande influncia, tanto nos
de maioria simples/maioria absoluta quanto nos sistemas de RP (e
VUNT), embora em direo oposta: aumentar a magnitude distrital nos siste-
\mas de maioria simples e maioria absoluta acarreta uma grande despropor-
cionalidade e maiores vantagens para os grandes partidos, enquanto sob a RP
.:, ela resulta em maior proporcionalidade e em condies mais favorveis para
os pequenos partidos. Com respeito maioria simples, vamos supor, por exem-
plo, que na eleio a competio se d entre os partidos A e que o partido
A seja ligeiramente mais forte em determinada regio. Se essa regio for um
distrito de trs membros, provvel que o partido A ganhe todas as trs cadei-
ras. Entretanto: se a regio estiver dividida em trs distritos uninominais,
bem provvel que o partido B ganhe em um dos distritos e, conseqentemen-
te, obtenha uma das trs cadeiras. Quando a magnitude do distrito ainda
mais aumentada, a desproporcionalidade tambm cresce. I'h hiptese de um
distrito de mbito nacional de maioria simples, supondo-se que todos os elei-
tores votem de forma estritamente partidria, o partido vencedor, em todo o
pas, de uma maioria simples de votos, ganhar todas as cadeiras.
No sistema do voto alternativo da Austrlia, e no sistema francs de
maioria absoluta/maioria simples, apenas os distritos uninominais tm sido
usados. Nos sistemas de maioria simples h poucos exemplos do uso de dis-
tritos binominais, ou mesmo maiores, porm so cada vez mais raros os dis-
tritos maiores que os uni nominais. O Reino Unido usou vrios distritos
binominais em 1945, e tanto os Estados Unidos quanto o Canad tiveram
alguns, no perodo de 1945-68. Nas eleies de 1952 e de 1957, na ndia,
foi eleito cerca de um tero dos legisladores em distritos binominais, e
1 76
i
I
I
l-
i
M ori'l:LD.s, DE DE M o C RACI A
Barbados elegeu sua legislatura intei!a em distritos binominais, em 1966. At
1970, entretnto, todos esses distritosbinQI';'naiS foeram abolidos.
4
O nico pas de maioria simples em que sobrevivem dis"tritos maIores 'que
os uninominais a Repblica de Maurcio, onde 62 legisladores so eleitos
em distritos de 23 membros, e um distrito binominal. Um caso intermedi-
rio o de Papua-Nova Guin, onde cada eleitor tem direito a dois votos:
um, a ser depositado num dos 89 distritos uninominais, relativamente pe-
quenos, e o outro, num dos vinte distritos provinciais uninominais, que so
maiores.
5
Uma nzo importante para explicar por que os distritos plu-
rinominais tm se tornado raros que, como se mostrou antes, eles levam a
uma desproporcionalidade ainda maior do que os distritos uninominais, que
j so extremamente desproporcionais. No caso da Repblica de Maurcio,
deve-se observar, entretanto, que os distritos de trs membros tm propor-
cionado um tipo diferente de proporcionalidade: eles estimulam os partidos
e as alianas partidrias a indicarem listas de candidatos, equilibradas do ponto
de vista tnico e religioso, o que resuita numa representao das minorias
tnicas e religiosas melhor do que se poderia conseguir com eleies de dis-
tritos uninominais. Alm disso, em acrscimo aos 62 legisladores eleitos, oito
cadeiras so designadas para os chamados "melhores perdedores", a fim de
se garantir uma justa representao minoritria (Mathur, 1991: 54-71; 1997).
Trs outros pases de maioriJ simples tomaram medidas especiais para a re-
presentao das minorias tnicas e comul1ais, marcando clistr.tos especficos
para esse propsito: os distritos maoris, na Nova Zelndia, discutidos no
captulo 2; cerca de um quinto dos distritos na ndia, que foram sepJrados
para as "castas registradas" (inroc:veis) e as "tribos registradas"; e os distri-
tos manipuiados "afirmativamente", nos Estados Unidos.
O segundo motivo de ser to importante a magnitude distrital que-
diferentemente do que acontece nos sistemas de maioria simples e de mJio-
'Outras excccs menores so <) antigo uso de 11m distrito de oito membros (o estado do
Alabdma), na eieio para o Congresso americano de 1962; o uso dos sistemas de
eleio complementar em Louisian3 (onde o primeiro est5gio da eleio se chama "primria
sem partido"); at recentemente, na Gergia; e, tambm, o uso de quatro distritos VUT na
eleio britnica de 1945.
'Grandes distritos plurinominais tambm sobrevivem no sistema para a elei-
o do colgio eleitoral presidencial, em que os cinqenta estados e o distrito de Colmbia
servem como distritos eleitorais: a grandeza mdia de 10,5 cadeiras por distrito.
1 77
AREND LlJPHART
ria absol uta - ela varia nos de !".epresentao proporcional e,
_ isso, tem um forte impacto sobre o grau..de proporcionalidade atingido
-pelos diversos-sistemas-de RP. Por exemplo, um partido que represente uma
minoria de 10 por cento no deve obter uma cadeira num distrito de cinco
membros, porm ser bem-sucedido num distrito de dez membros. Assim,
os distritos binominais dificilmente podero ser considerados compatveis
com o princpio da proporcionalidade. Pelo contrrio, um distrito de mbi-
to nacional, na hiptese da igualdade dos demais fatores, timo para a tra-
duo proporcional de votos em cadeiras parlamentares. Israel e Holanda
constituem exemplos de sistemas de RP com semelhantes distritos nacionais.
Muitos pases que empregam o sistema de listas de RP usam dois nveis
\ de distritos, a fim de combinarem as vantagens do contato maior entre o dei-
I tor e seu representante - nos pequenos distritos - com a proporcionalidade
I mais elevada, nos distritos grandes, especialmente os de mbito nacional.
Como nos sistemas de DMP, o distrito maior compensa quaisquer des-
proporcionalidades dos menores, embora seja provvel que estas ltimas sejam
muito menos pronunciadas nos pequenos distritos plurinominais, que em-
pregam o sistema de listas de RP, do que nos distritos uni nominais, que usam
o DMP. Exemplos de sistemas de listas duplas de RP com um distrito nacio-
nal no nvel mais alto so a Dinamarca, a Sucia depois de 1970 e a Noruega
desde 1989.
BARREIRA ELEITORAL
Os distritos de representao proporcional e de elevada magnitude tendem
a maximizar a proporcionalidade e a facilitar a representao, mesmo dos
partidos muito pequenos. Isto especialmente verdade em relao aos dis-
tritos de mbito nacional da Holanda e de Israel, como tambm em relao
a todos os sistemas que usam distritos nacionais de nvel superior. A fim de
no ficar excessivamente fcil para os pequenos partidos ganharem a elei-
o, todos os pases que dispem de distritos grandes ou nacionais institu-
ram as barreiras mnimas para a representatividade, definidas quanto ao
nmero mnimo de cadeiras ganhas em distritos de nveis inferiores e/ou
quanto percentagem mnima da votao total, em nvel nacional. Essas
1 78
1-
I--
I
I
i
,.
(
MODELOS DE DEMOCRACIA
percentagens podem ser proporcionalmente baixas, e por isso incuas, como
a do m.nimo de 0,67 por cento, na Holanda, desde 1965, e do mnimo de
1,0 por cento em Israel (aumentado para 1,5 por cento em 1992). Mas quando
chegam a 4 por cento, como na Sucia e na Noruega, ou a 5 por cento, como
nos sistemas DMP da Alemanha e da Nova Zelndia posterior a 1996, re-
presentam barreiras significativos para os partidos menores.
As magnitudes distritais e as barreiras eleitorais podem ser vistos como
dois lados da mesma moeda: a barreira explcita contra os pequenos parti-
dos, imposta por uma barreira eleitoral, tem essencialmente a mesma funo
da barreira implcita na magnitude distrital. Uma estimativa lgica da sua re-
lao a seguinte:
B
75%
M+1
na qual B a barreira e M a grandeza mdia do distrito. De acordo com essa
equao, o distrito mediano de quatro membros, na Irlanda (que usa distri-
tos com trs, quatro e cinco cadeiras) tem uma barreira implcita de 15 por
cento, e a mdia de distritos com magnitude de 6,7 cadeiras, no sistema es-
panhol de RP em listas com uma camada nica de distritos, tem uma barrei-
ra implcita de 9,7 por cento. Inversamente, as barreiras eleitorais de 5 por
cento, na Alemanha, e de 4 por cento, na Sucia, tm aproximadamente o
mesmo efeito que as magnitudes distritais de 14,0 e 17,8 cadeiras.
OUTROS ATRIBUTOS DO SISTEMA ELEITORAL
Outro fator que pode afetar a proporcionalidade dos resultados eleitorais e
o nmero dos partidos so as dimenses do corpo a ser eleito. primeira
vista, pode parecer que isso no faz parte, realmente, do sistema eleitoral.
Entretanto, j que os sistemas eleitorais constituem mtodos para a traduo
de votos em cadeiras parlamentares, o nmero de cadeiras disponveis para
essa traduo c1ar:::mente parte integrante do sistema de traduo. Esse
nmero importante por duas razes. Primeiramente, supe que trs parti-
dos consigam 43, 31 e 26 por cento da votao nacional numa eleio por
179
AREND LIJPHART
I
.<1 .
RP. Se a eleio for para uma com apenas cinco cadeiras, no
haver, obviamente, um meio pelo qual a distribuio de cadeiras possa se
efetuar com um alto grau de proporcionalidade. As chances de uma.disrri-
buio proporcional melhoram consideravelmente para uma legislatura de
dez membros. E a perfeita proporcionalidade pode ser alcanada, pelo me-
nos em princpio, para um corpo legislativo de cem membros. Para legislaturas
com cem ou mais membros, a questo do tamanho vai perdendo a importn-
cia, mas no nada desprezvel para as cmaras legislativas baixa ou nica da
Repblica de Maurcio (setenta membros na ltima eleio realizada antes
da metade de 1996), Malta (65), Islndia (63), Jamaica e Luxemburgo (ses-
senta cada um), Costa Rica (57), Bahamas (49), Botsuana (44), Trinidad (36)
e Barbados (28).
Em segundo lugar, o padro geral que os pases populosos tm grandes
legislaturas, que os pases com pequenas populaes tm legislaturas peque-
nas, e que o tamanho da legislatura tende a ser de aproximadamente a raiz
cbica da populao. As eleies por maioria simples costumam sempre ser
desproporcionais, mas essa tendncia reforada quando o conjunto de
membros. da legislatura tem um nmero significativamente abaixo da raiz
cbica da populao (Taagepera e Shugart, 1989: 156-67).6 Barbados um
caso muito ilustrativo: com base na sua populao de 266 mil pessoas (ver
Tabela 4.3), sua" Casa de Assemblia "deveria" ter 64 membros, e no 28.
Assim tambm, Trinidad devia ter uma cmara baixa com 109 membros, e
no 36, e Bahamas, Botsuana, Jamaica e a Repblica de Maurcio tambm
esto muito abaixo do nmero previsto pela lei da raiz cbica - e por isso
pode-se supor, no havendo vari<:e nos demais fatores, que tenham uma
desproporcionalidade anormalmente elevada nos resultados de suas eleies.
Uma legislatura de pequenas propores no constitui uma caracterstica de
todos os sistemas de maioria simples. Por exemplo, a Cmara dos Comuns
da Gr-Bretanha sensivelmente maior que o previsto pela lei da raiz cbica.
Segundo a lei da raiz cbica, se em eleies de sistemas bipartidrios e distritos uninominais de
maioria simples, os votos recebidos pelos dois partidos forem divididos numa razo de a:b, as
cadeiras que obtiverem estaro na razo de a':b'. Entretanto, o expoente 3 se aplica somente
quando o tamanho do corpo legislativo est em concordncia com a lei da raiz cbica, e o expo
ente sobe - e por isso, desproporcionalmente, tambm aumenta - medida que o tamanho da
legislatura diminui e/ou a populao aumenta (Taagepera e Shugart, 1989: 15867).
180
MODELOS DE DEMOCRACIA
r C ... ...
) ',:C ',.l'"
Os sistemas presidencialistas podem exercer um efeito indireto, porm
forte, sobre o nmero eftivo dos partidos parlamentares. Uma vez que a
presidncia wnstituLo mais alto prmio poltico que se possa receber, e j
que s os partidos maiores tm a chance de ganh-la, esses partidos grandes
levam uma vantagem considervel sobre os menores, vantagem que se pode
prolongar at as eleies legislativas, mesmo quando estas so por RP, como
na Costa Rica, Colmbia e Venezuela. Essa tendncia especialmente forte
quando a eleio presidencial decidida por maioria simples, e no por
maioria absoluta/com segundo turno (em que os pequenos partidos podem
querer tentar a sorte no primeiro turno) e quando as eleies legislativas so
realizadas ao mesmo tempo, ou pouco depois da eleio presidencial (Shugart
e Carey, 1992: 206-58; Jones, 1995: 88-118). Mesmo na Frana, onde as
eleies presidenciais e legislativas normalmente no coiJlcidem, e onde as elei-
es presidenciais so por maioria absoluta/com segundo turno, o presiden-
cialismo reduziu o multipartidarismo. !vfaurice Duverger (1986: 81-82)
compara a V Repblica presidencialista com a IH Repblica parlamentarista,
ambas as quais empregaram o sistema de dois turnos para as eleies le-
gislativas, e pergunta "por que o mesmo sistema eleitoral coincidiu com uma
dezena de partidos, na III Repblica, mas terminou com apenas quatro [par-
tidos em formato de dois blocos] na V Repblica". Sua principal explicao
"a eleio popular direta do presidente, que transformou o regime poltico".
A manipulao geogrfica dos distritos tambm pode contribuir para a
desproporcionalidade eleitoral. Em distritos uninominais, ela significa que
os distritos tm populaes com capacidade de \'oto substancialmente desi-
gual. Distritos plurinominais geograficamente manipulados tm tamanhos que
no so proporcionais a suas populaes eleitoras. especialmente difcil
evitar a manipulao em sistemas de maioria simples e de maioria absoluta
com distritos uninominais, porque a distribuio eqiutiva requer que os
distritos muito pequenos sejam escolhidos com eleitorados ou populaes
exatamente iguais. Isto praticamente j no causa problema nos sistemas de
representao proporcional, que usam distritos relativamente grandes, de
&versas magnitudes, porque as cadeiras podem ser proporcionalmente dis-
tribudas para unidades geogrficas preexistentes, tais como provncias ou
cantes. E a manipulao casustica inteiramente eliminada como proble-
ma quando as eleies so conduzidas num grande distrito de mbito nacio-
1 8 1
AR"-ND-LlJPHART
nal, como em Israel e na Holanda, ou numa camada superior de mbito na-
cional, como na Alemanha e na Sucia.
Os principais casos de geogrfica casustica estavam rela-
cionados sobre-representao rural. So eles: os Estados Unidos (at a re-
voluo da redistribuio, de 1960), a Austrlia e a Frana (at cerca de 1980),
o Japo sob o sistema do VUNT, a Noruega at 1985, a Islndia de 1946 a
1959 e a Espanha. Entretanto, a maipulao em favor de reas rurais s
leva a uma crescente desproporcionalidade na representao partidria se os
grandes partidos tirarem benefcio dela. Este foi claramente o caso dos libe-
ral-democratas no Japo, do Partido Progressista na Islilndia e do Partido Na-
cional (antigo Partido do Campo) na Austrlia, a ponto de esse partido,
relativamente pequeno, ser tratado como parte de uma grande organizao
partidria com os liberais. .
Finalmente, alguns sistemas de RP em listas permitem que os partidos
f 1 "r " s tenham listas separadas na cdula, mas que orma mente cO>lguem essa
listas, o que significa que o total de votos combinados ser usado na distri-
buio inicial de cadeiras. O passo seguinte ser a distribuio proporcional,
a cada um dos partidos, das cadeiras ganhas por eles. Usa-se normalmente o
termo francs apparentement para se referir a um conjunto dessas listas
interpartidrias aparentadas. Exemplos de sistemas de listas com essa carac-
terstica espccial'so a Sua, Israel e, desde 1977, a Holanda. Em razo da
ajuda que presta aos partidos menores, com tendncia a serem sub-represen-
tados, o apparentement tende a reduzir a desproporcionalidade e a aumen-
tar o nmero efetivo dos partidos. Alm disso, a formao de coligaes
eleitorais interpartidrias de benefcio mtuo permitida no s pelo
apparcntement em alguns sistema; de listas de RP, como tambm como uma
conseqncia lgica dos trs outros sistemas eleitorais. Tanto o voto alterna-
tivo quanto o VUT permitem que os partidos se coliguem visando a uma m-
xima vitria eleitoral, simplesmente concordando em pedir que seus eleitores
dem suas primeiras preferncias aos prprios candidatos, mas que as segun-
das sejam dadas aos candidatos do partido coligado - vantagem da qual os
partidos australianos e iriandeses (mas no os mal teses) freqentemen:e se
aproveitam. De forma semelhante, o sistema francs de dois turnos admitem
implicitamente a possibilidade de se coligarem os partidos, com o propsito
de uma retirada recproca do segundo turno, nos diferentes distritos. Tanto
182
MODELOS DE DEMOCRACIA
os partidos de esquerda quanto os de direita fazem uso regular'dessa opor
tunidade.
GRAUS DE DESPROPORClONALlDADE
Como j ioi visto, muitos atributos dos sistemas eleitorais exercem influn-
cia sobre o grau de desproporcionalidade, como tambm influenciam indi-
retamente o nmero de partidos que compem o sistema IJartirio. Como
pode ser medida a desproporcionalidade geral das eleies? fcil determi-
nar a desproporcionalidade para cada partido, numa eleio particular: ela
simplesmente a diferena entre a percentagem de votos e a percentagem de
cadeiras que o partido obtm. O mais difcil reunir os desvios de todos os
partidos, relativamente s suas respectivas cotas de votos e de cadeiras. So-
mar as diferenas (absolutas) no suficiente, porque no se faz a distino
entre alguns desvios grandes e srios e um grande nmero de outros desvios
pequenos e, relativamente, insignificantes.? O ndice de desproporcionalidade
proposto por Michael Gallagher (1991), empregado no presente estudo,
resolve o problema avaliando os desvios por seus prprios valores - fazen-
do, assim, com que os grandes desvios contem muito mais, no ndice sum-
rio, do que os pequenos. O cmputo do ndice Gallagher (G) o seguinte: as
diferenas entre as percentagens de voto (v) e d cadeiras (s)
p;lra cada partido so elevadas ao quadrado, em seguida adicionadas; este
total dividido por 2. Finalmente, tira-se a raiz quadr;;da desse valor:8

2 I I
'Uma das conseqncias desse problema que o ndice de Loo,cmore-Hanby (1971), que
emprega a abordagem aditiva, tende a reduzir a importncia eL! proporcionalidade dos sistemas
de RP. Uma alternativa bvia, proposta pelo ndice de Rae (1967), calcular a mdia das dife-
renas absolutas das percentagens de VOtos e de cadeiras. O erro aqui vai noutra direo, exa-
gerando-se a importncia da proporcionalidade nos sistemas de RI' (I'er Lijphart, 1994: 58-60).
'No clculo do ndice Gallagher, quaisquer pequenos partidos, agrupados como "outros" par-
tidos nas estatsticas eleitorais, devem ser desconsiderados.
1 83
LlJPHART
Em alguns podem-se usar dois tipos de votos com
o propsito de caltilar as cli:feren.as entEe vton cadeiJas. Qual desses
tipos deve ser usad?Nos--sistemas DMp'a escolha est entreas-listas de
do partido e os votos do distrito, e o consenso acadmico de que
. . " . .
a lista de votos do partido expressa de forma maIs preCIsa as pre,erenClas
partidrias do eleitorado. Nos sistemas do voto alternativo e do VUT, a
escolha entre os votos de primeira preferncia e os votos finais - isto
, os votos depois que a transferncia de preferncias foi completada. S
os votos de primeira preferncia so normalmente computados, e os
estudiosos concordam em que as diferenas entre os dois so de menor
importncia. O nico caso em que a diferena substancial entre os
resultados do primeiro e segundo turnos, na Frana. No primeiro turno,
os votos tendem a ser divididos por muitos candidatos, e a escolha real se
d no segundo turno. l" melhor soluo contar os votos decisivos: prin-
cipalmente os votos do segundo turno, mas tambm os de primeiro turno
em distritos onde os candidatos foram eleitos em primeiro turno (Goldey
e Williams, 1983: 79).9
ELEITORAL EM DEMOCRACIAS PRESIDENCIALISTAS
A discusso sobre os sistemas eleitorais se tem centrado at agora quase in-
teiramente nas eleies legislativas. Nas democracias presidencialistas, en-
tretanto, a eleio do presidente pelo menos to importante quanto a do
'Diversas questes metodolgicas me:-,ores, relJtivas ao clculo do ndice de despro-
porcionalidade, tambm necessitam ser esclarecidas. Enl primeiro lugdr, como no clculo
do nmero efetivo dos partidos pad,:entares, as cadeiras so as das cmaras baixa ou
nica dos parlamentos. En1 segundo, <ilferentemcnte do clculo do nmero efetivo dos
partidos, so usadas as cadeiras ganhas pelos partidos na eleio, e no as ganhas pelos
legisladores, que se unem aos partidos aps a eleio, como no Japo e em Papua-i";ova
Guin. Em terceiro lugar, as cadeiras que no forem contestadas - o que ocorre princi-
palmente nos sistemas de maioria simples, porm cada vez mais raramente - so exclu-
das (se for possvel faz-lo). Em quarto lugar, as duas eleies boicotadas em Trinidad, em
1971, e na Jamaica, em 1983, no so consideradas. Em quinto e ltimo, os partidos
l
i faccionados e os estreitamente aliados so novamente um e partido
_ procedimento este, entretanto, que tem apenas um impacto mmlmo sobre o rndlce de
I de'proporcionalidade.
'84
I
1

I
M o DEL o 5.- D E o E M o C R A C I A
Legislati vo: aproximadamente da mesma importncia nos sistemas com equi-
lbrio entre Executivo e Legislativo, e e maior importncia em com
predomnio do Executivo. De fato, mesmo nos sistemas de equilbrio Execu-
tivo-Legislativo, os eleitores consideram que a eleio presidencial a mais
importante, como fica demonstrao na participao mais baixa nas eleies
legislativas, quando estas no so realizadas simultaneamente pres;dencial.
Por exemplo, o comparecimento s urnas em eleies para o Congresso, nos
Estados Unidos, tende a ser de apenas dois teros em relao ao de eleies
presidenciais.
TABELA 8.1 DESPROPORCIONALlDADES MDIAS EM ELEiES LEGISLATIVAS
E PRESIDENCIAIS, OS NMEROS DAS ELEiES EM QUE SE BASEIAM ESSAS MDIAS,
E AS MDIAS GEOMTRICAS DAS DUAS DESPROPORCIONALlDADES EM SEIS
SISTEMAS PRESIDENCIALISTAS, PERODO DE 1946 A 1996
Despropor- Despropor-
cionalidade Eleies cionalidade Eleies Mdia
legislativa legislativas presidencial presidenciais geomtrica
(%) (N) (%) (N) (%)
Israel (a) 1,65 49,51 1 9,05
Colmbia 2,96 14 38,04 10 10,62
Costa Rica 4,13 11 45,11 11 13,65
Venezuela 4,28 8 48,49 8 14,41
Est3dos Unidos 4,90 25 45,38 12 14,91
Frana (b) 11,34 8 '16,23 6 22,90
Notas: (a) Apenas a eleio de 1996, na qual o primeiro-ministro foi eleito por voto direto
(b) No incluindo as eleies de 1986 e 1993, que levoram ;, fases parlamentaristas
Fonte: Baseado em dados de Mackie e Rose, 1991; Mackie c Rose, 1997; Nohlcn, 1993; Goldey e
Wlliams, 1983; e dados fornecidos por Michacl Coppedge, Brian F. Crisp, Gary Hoskin, Mark
Jones e J. Iby Kenl1edy
As eleies presidenciais so inerentemente desproporcionais, em resul-
tado de ois atributos do sistema eleitoral discutidos acima: a frmula elei-
toral, que, para a eleio de uma nica autoridade, necessariamente uma
das frmulas da maioria simples ou da maioria absoluta (ou a eleio majo-
ritria por um colgio eleitoral), e o "tamanho do corpo a ser eleito", que
o mnimo absoluto de um. O partido que ganha a presidncia obtm "todas"
1 85
AREND LlJPHAR.
as cadeiras - isto , a nica disponvel - e os partidos perdedores no ga-
nham cadeira alguma:: Este tambm um outro aspecto pelo qual os sistemas
presidencialistas tendem a ser inerentemente majoritrios, alm da sua ten--
dncia, tambm inerente, a ter gabinetes majoritrios, com o efeito redutivo
destes sobre o nmero dos partidos.
A Tabela 8.1 apresenta os ndices de desproporcional idade para as elei-
es legislativas e presidenciais, em seis sistemas presidencialistas. Como
era de se esperar, a desproporcionalidade nas eleies presidenciais mais
alta que nas legislativas: em mdia, entre 38 e 50 por cento, nos seis pases.
Se s houver dois candidatos, o ndice de desproporcionalidade ser igual
percentagem de votos do candidato perdedor. Por exemplo, nas eleies
diretas do primeiro-ministro israelense, em 1996, os nicos candidatos eram
Benjamin Netanyahu, que venceu com 50,49 por cento dos votos, e Shimon
Peres, que perdeu com 49,51 por cento dos votos, produzindo um ndice
de desproporcional idade de 49,51 por cento. 10 Alm disso, a despropor-
cionalidade nas eleies presidenciais no somente mais alta que nas legis-
lativas, mas sim muito mais alta: cinco dos seis sistemas presidencialistas
tm ndices mdios de desproporcionalidade legislativa abaixo de 5 por cen-
to. Se ambas as desproporcionalidades so relevantes e devem ser conta-
das, qual seria amelhor forma de combin-las? Se fosse empregada a mdia
aritmtica, a desproporcionalidade das eleies presidenciais esmagaria a
das legislativas. Por isso, melhor usar a mdia geomtrica - que tambm
geralmente mais adequada, quando valores de grandezas muito diferen-
tes so com parados. 11 Essas mdias geomtricas so mostradas na ltima
coluna da Tabela 8.1.
IIINas eleies para primeiro-ministro, Israel usa o sistema de maioria absoluta com segundo
turno, mas, quando apenas dois candidatos esti"io competindo, obviamente que um segundo tur-
no no ser necessrio. Em todas as eleies presidenciais decididas em segundo turno, os votos
desta, necessariamente divididos entre os dois nicos candidatos, foram usados para calcular o
ndice de desproporcionalidade.
liA mdia geomtrica de dois nmeros, como as duas percentagens da Tabela 8.1, simples-
I mente a raiz quadrada do produto desses dois nmeros.
1 86
t
I
I
-C'MODELOS DE DEMOCRACIA
TABELA 8.2 DESPROPORCIONALlDADE ELEITORAL E TIPO DE SISTEMA ELEITORAL
. (EMPREGADOE-M 36 DEMOCRACIAS, PERODO DE 1945 A 1996
Sistema
Sistema
cionalidade eleitoral
cionalidade eleitoral
(%)
(%)
Holanda
1,30 RP Espanha 8,15 RP
Dinamarca 1,83' RP Austrlia 9,26 M.absol.
Sucia
2,09 RP Papua-Nova
Guin
10,06 M. simples
Israel
2,27 RP Reino Unido 10,33 M. simples
lvlalta
2,36 RP-YUT Colmbia 10,62 RP'
ustria
2,47 RP
Nova Zelndia 11,11 M. simples
Alemanha
2,52 RP ndia
11,38 M. simples
Sua
2,53 RP Canad
11,72 M. simples
Finlndia
2,93 RP Botsuana 11,74 M. simples
Bigica
3,24 RP
Costa Rica 13,65 RI"
Itlia
3,25 RP Trinidad
13,66 M. simples
Luxemburgo
3,26 RP Venezuela
14,41 RI"
Irlanda
3,45 RP-YUT
Estados Unidos 14,91 M. simples*
Portugal 4,04 RP Bahamas
15,47 M. simples
Islndia
4,25 RI' Barbados
15,75 M. simples
Noruega 4,93 RI' Maurcio
16,43 M. simples
Japo 5,03 VUNT Jamaica 17,75 M. simples
Grcia
8,08 RI' Frana
21,08 M. absol. *
*Sistemas presidtncialistas
Os nmero; das eleies em que se baseiam essas mdias podem ser encontrados na Tabela
Fome: Baseado em dados de M;ckie e Rose, 1991; lIackie e Rose. 1997' Nohlen 1993. Sinah
19'" L' h' . l " , b'
- ,IIP a:t, 1994, e dados fornecidos por Pradcep K. Chhibbcr, Michacl Coppedgc, Brian F.
Cnsp, Gary Hosbc;, Mark i' JaDe" J. Ray Kennedy, H;1nsraj Mathur, Shaheen Mozaffar, Ben Reilly
e Andrew S. Reyndds
GRAUS DE DESPROPORClONALlDADE EM 36 DEMOCRACIAS
A mdia das desproporconalidades eleitorais em todas as 36 democracias
em ordem crescente na Tabela 8.2, junto com o principal tipo de
Sistema eleItoral usado em suas eleies legislativas: RP (inclusive os sistemas
VUT da Irlanda e de Malta), VUNT, maioria simples e maioria absoluta (Aus-
1 87
1
I
lIJPHART
trlia e Frana). Um indica se 8- pas presidencialista, ou usualmente
presidencialista (o inclui a Frana-, mas no Israel). Os ndices se estendem
por uma ampla margem, que vai de 1,30 por cento na Holanda at 21,08 por
cento na Frana. A mdia 8,26, e o nmero mediano, 8,11 por cento.
H uma linha notavelmente clara dividindo os sistemas parlamentaristas
com RP dos sistemas de maioria simples e maioria absoluta. Mesmo os dois
pases de RP freqentemente considerados quase no fazendo parte da fam-
lia da RP - Grcia e Espanha -, situam-se ainda no lado RP da linha divi-
sria. O sistema de representao proporcional da Espanha no muito
proporcional, principalmente devido a sua baixa magnitude distrital. O sis-
tema RP grego tem mudado muitas vezes, mas o sistema usual de "RP re-
forada" - uma qualificao ilusria, porque o que se refora so os grandes
partidos, e no a proporcionalidade. Entretanto, mesmo esses dois sistemas
impuros de RP tm uma desproporcionalidade mais baixa que qualquer um
dos sistemas de maioria simples e de maioria absoluta. Deve-se tambm no-
tar que o sistema VUNT do Japo - que antes semi proporcional do que
propriamente de RP, e tambm dispondo de baixa magnitude distrital- est
tambm nitidamente no lado RP da linha divisria. De fato, sua despro-
porcionalidade mdia de 5,03 por cento est muito abaixo em relao da
Grcia e da Espanha. A maioria dos pases de RP tm mdias de despro-
porcionalidade 1 e 5 por cento. Os casos exemplares da Blgica e da
Sua ficam aproximadamente no meio desse espectro.
No lado da linha divisria relativo m3ioria simples e maioria absolu-
ta, a Austrlia constitui o nico pais com um3 desproporcional idade abaixo
de 10 por cento. A maior parte des,ses pases tem desproporcionalidades entre
10 e 20 por cento. Os quatro regimes parlamentaristas C0111 a mais elevada
desproporcionalidade - Bahamas, Barbados, ilha Maurcio e Jamaica - so
todos pases pequenos, com sistemas de maiorias simples e legislaturas inusi-
tadamente pequenas. Alm disso, a Repblica de Maurcio usa princip::tlmcnte
os distritos trinominais. O Reino Unido e a Nova Zelndia esto, na verda-
de, entre os menos desproporcionais dos sistemas de maioria simples. Os
nicos casos excepcionais de sistemas de RP extremamente desproporcio-
nais so trs democracias presidencialistas: Colmbia, Costa Rica e Venezuela.
Um novo relance na Tabela 8.1 revela, entretanto, que as suas despropor-
cionalidades legislativas vo de apenas 2,96 at 4,28 por cento - o que
1 88
MODELOS DE DEMOCRACIA
inteiramente normal para sistemas de RP - e que o presidencialismo des-
- ses pases que Ines d essa alta desproporcionalidade total.
A desproporcionalidade legislativa tambm relativamente baixa nos Es-
tados Unidos, a despeito do mtodo da maioria simples para as eleies
congressionais. A melhor explicao desse fenmeno incomum a existncia
de eleies primrias nos Estados Unidos. Na maioria dos sistemas de maioria
simples, uma grande parte da desproporcionalidade das eleies causada pelos
pequenos partidos, que permanecem sem representao, ou quase sem nenhu-
ma. Existem muito poucos desses nos Estados Unidos, porque as eleies pri-
mrias do fortes incentivos aos dissidentes a tentar sua sorte em uma das
principais primrias partidrias, em vez de estabelecerem partidos pequenos
separados. Alm disso, as leis dos Estados tendem a discriminar os pequenos
partidos. Mesmo assim, no final das contas, as eleies presidenciais do aos
Estados Unidos um elevado nvel geral de desproporcionalidade. A Frana o
sistema mais desproporcionaln3 Tabela 8.2, em resultado do seu sistema des-
proporcional de eleies legislativas, em combinao com o presidencialismo.
Seu ndice ligeiramente mais baixo na Tabela 8.2 do que a mdia geomtrica
mostrada na Tabela 8.1, porque, nas de 1986 e 1993, que inaugura-
ram fases parlamentaristas, somente a desproporcionalidade legislativa foi
considerada. A nica eleio ministerial de Israel (para primeiro-ministro), em
1996, ebou apenas ligeiramente o nvel geral da desproporcionalidade, por-
que foi precedida de 13 eleies puramente parlamentares, nas quais a mdia
de desproporcionalidade foi de apenas 1,75 por cento.
SISTEMAS ELEITORAIS E SISTEMAS PARTIDRIOS
Uma proposio da anlise poltica comparada que se tornou muito conhe-
cida a de que o mtodo da maioria simples favorece os sistemas bipartidrios.
Maurice Duverger (1964: 217, 226) diz que essa proposio se aproxima
"de uma verdadeira lei sociolgica". Inversamente, os sistemas de RP e de
dois turnos (como o mtodo francs da maioria absoluta/maioria simples)
estimula o multipartidarismo. Duverger explica os diferentes efeitos do sis-
tema eleitoral segundo fatores "mecnicos" e "psicolgicos". O efeito mec-
nico da regra da maioria simples que todos os partidos, com exceo dos
1 B 9
A R E N D li J P H A R
dois maiores, ficam sub-representados, pois tendem a perder em cada distri-
to. O Partido Liberal britnico, que continuaniente foi o terceir,o partido na_ -.
poca do ps-guerra, mn bom exemplo. O fator psicolgico refora o
mecnico: "Os eleitores logo se dia conta de que os seus votos sero perdi-
dos se continuarem apoiando um terceiro partido. Da a tendncia natural
de transferir seu voto para amenos pior dos dois adversrios." Alm disso,
o fator psicolgico tambm age no nvel dos polticos, cuja
ral a de no desperdiar energia concorrendo como candidatos de um ter-
ceiro partido, mas sim, juntar-se a um dos partidos maiores.
Douglas W. Rae (1967: 67-129) contribuiu com diversos aperfeioamen-
tos significativos para o estudo das conexes entre os sistemas eleitorais e os
partidrios. Sistemas eleitorais diferentes produzem impactos diversos sobre
os sistemas partid<irios, porm - sublinha Rae - tambm tm importantes
efeitos comuns. Particularmente, todos os sistemas eleitorais - no somen-
te os de maioria simpies e de maioria absoiuta - tendem a sobre-represen-
tar os partidos maiores e sub-representar os menores. Distinguimos trs
importantes aspectos dessa tendncia: (1) todos os sistemas eleitorais ten-
dem a produzir resultados desproporcionais; (2) todos os sistemas eleitorais
tendem a reduzir o nmero efetivo de partidos parlamentares, comparados
com o nmero. efetivo de partidos eleitorais; e (3) todos os sistemas eleito-
rais podem fabricar uma maioria parlamentar para os partidos que no te-
nham recebido apoio majoritrio dos eleitores. Por outro lado, todas as trs
tendncias se apresentam com muito mais fora nos sistemas de maioria sim-
ples/maioria absoiuta do que nos sistemas de representao proporcional.
A priIl1eira proposio de R8.e claramente mostrada na Tabeia 8.::'-; mes-
mo o sistema mais proporcional, o dei Holanda, tem uma desproporcionalidade
de 1,30 por cento, em vez de zero por cento. Mas, como foi destacado antes,
;1 desproporcionali r1 ade dos sistemas de RP muito mais baixa que a dos siste-
mas de maioria simples/maioria "bsoluta. As proposies segunda e terceira de
Rae baseiam-se no fato de que as desproporcionalidades dos sistemas eleito-
rais no so aleatrias, e sim sistemticas: sistematicamente, elas do vanta-
gem aos partidos maiores e desvantagem aos menores - e isto, mais uma vez,
especialmente nos sistemas de maioria simples e de maioria absoluta. Por isso
as eleies de um modo geral- e particularmente as eleies por maioria sim-
ples/maioria absoluta - reduzem o nmero efetivo dos partidos.
190
I
I
i
DE DEMOCRACIA
A vantagen sistemtica que eleitorais do aos grandes partidos
torna-se especialmente importante quando os partidos que no conseguiram obter
llma maioria de votos so recompensados com uma maioria de cadeiras. Isto
torna possvel formar os gabinetes majoritrios de um partido - uma das mar-
cas distintivas da democracia majoritria. Rae (1967: 74-77) chama a essas
maiorias de "fabricadas" - isto , artificialmente criadas pelo sistema eleitoral.
Maiorias fabricadas podem ser contrastadas com maiorias ganhas - quando-o
partido obtm maiorias tanto de votos quanto de cadeiras - e com minorias
naturais-quando nenhum partido obtm maioria nem de votos nem de cadei-
ras. A Tabela 8.3 apresenta a incidncia mdia de maiorias fabricadas e ganhas,
e de minorias naturais, nos trs principais tipos de sistemas eleitorais.
12
Todos os
trs so capazes de criar maiorias onde os eleitores no criaram, mas essa capa-
cidade particularmente forte nos sistemas de maioria simples e de maioria ab-
soluta - seguidos de perto pelo sistema semi proporcional japons, que
freqentemente fabricou maiorias para o partido Liberal Democrata.
TABELA 8.3 MAIORIAS FABRICADAS, MAIORIAS GANHAS E iv1INORIAS NATURAIS EM
TRS TIPOS DE SISTEMAS ELEITORAIS, PERODO DE 1945 A 1996
Maioria Maioria Minoria
fabricada ganha natural Total Eleies
(%) (Ofo) (%) (%) (N)
Sistemas de maioria simples e
/---"',
m. absoluta (14 pases)
43,7:' 39,1 17,2 100,0 151
Sistemas stmiproporcionais
Qapo)
42,1 15,8 42,1 100,0 19
Representao proporciona!
(22 pases)
9,4 8,3 82,3 100,0 265
Todas as eleies legislativas em
36 democracias
22,8 19,3 57,9 100,0 435
Fome, Baseado em dados de Mackie Rose 1991 I-.hckic e Rose "[':0111' 199' S' h-
.. ' -, 'J.l' en, j; mg,
1994; LlJphart, 1994; e dados fornecidos por Pradeep K. Chhibber, Michad Coppedgc, Brian F.
Cmp, Gary Hoskm, Mark P. Jones, J. Ray Kennedy, Hansraj 5haheen l3n Reilly
e Andre,'.' S. Reynolds
I1Para a construo da Tabela 8.3, os p:lftidos de estreita aliana e faccionados foram conta-
dos como um partido. As sete eleies legislativas colombianas de 1958 a 1970 foram ex-
cludas. porque os partidos Liberal e Conservador receberam, cada um, a metade das cadeiras
legislarivas, de acordo com o prvio acordo do Front Nacional.
1 91
-,
AREND LlJPHART
Os exemplos mais ntidos de maiorias fabricadas podem ser encontrados
em nossos casos prototpicos da Gr-Bretanha e da Nova Zelndia, porm
muitas dessas maiorias tambm ocorreram na Austrlia e no Canad. So co-
muns as maiorias ganhas nos sistemas de maioria simples, com competio
estritamente bipartidria: Bahamas, Botsuana, Jamaica, Trinidad e Estados
Unidos. De fato, como resultado da freqncia das eleies para o Congres-
so, os Estados Unidos contribuem com urna grande proporo no ttal de
maiorias ganhas em sistemas de maioria simples/maioria absoluta: 23 das 59
eleies com maioria ganha. Em contrapartida, a representao proporcio-
nal raf8mente produz tantas maiorias fabricadas quantas maiorias ganhas.
Esses resultados ocorreram principalmente em pases que, a despeito da RP,
tm um nmero relativamente lJequeno de partidos (ustria e Malta); em
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Desproporcionalidade eleitoral
Fig. 8.2 A relao entre a desproporcionalidade eleitoral e o nmero efetivo de partidos parlamen-
tares, em 36 democracias, 1945-96
1 92
MODELOS DE DEMOCRACIA
pases com representao proporcioml relativamente impura (Espanha e
Grcia); e nos sistemas presidencialistas que usam a RP as eleies
legislativas (Colmbia, Costa Rica e Venezuela). O aspecto mais notrio d;
Tabela 8.3 que mais de 80 por cento das eleies por maioria simples e
maioria absoluta levaram a maiorias fabricadas ou ganhas, e que mais de 80 :
por centQ das eleies por RP produziram minorias naturais.
Podemos tambm supor urna relao extremamente en; a
desproporcionalidade do sistema eleitoral e o nmero efetivo dos partidos
parlamentares. A Figura 8.2 mostra essa relao nas nossas 36 democracias.
O coeficiente de relao -0,50, estatisticamente significativo no nvel de 1
por cento. Quando cresce a desproporcionalidade, diminui o nmero efeti-
vo de partidos. Um aumento de 5 por cento na desproporcionalidade est
associado a urna reduo de cerca de meio partido (0,52, para ser exato) no
nmero efetivo de partidos.
Afigura mostra um considervel espalhamento e, nu entanto, poucos de-
masiadamente afastados. Outros fatores afetam fortemente o nmero de par-
tidos. Um deles o grau de pluralismo e o nmero de grupos em que a
sociedade est dividida, que pode explicar o multipartidarismo em Papua-
Nova Guin e na ndia, a despeito dos efeitos redutivos de seus sistemas elei-
torais desproporcionais. Outra sociedade plural, a Sua, tem mesmo mais
multipartidarismo do que se poderia esperar do seu sistema eleitor::Jl pro-
porcional. O efeito oposto pode ser visto na Austria, cuja sociedade plural, e
semiplural mais tarde, consiste principalmente em dois grandes "campos", e
em i\1alta, onde o eleitorado por muito tempo tendeu a reunir-se em dois
grupos de tamanho quase iglul: nesses dois pases coexistiran! -sistemas de
dois partidos e de dois partidos e meio, com sistemas de RP extrem:lmente
proporcionais. Dois dos sistemas presidencialistas - Frana e Venezuela _
tambm apresentam um relativo desvio, com um nmero de partidos consi-
deravelmente maior que o esperado, C0111 base na desproporcional idade desses
sistemas.
Outra maneira de examinar a Figura 8.2 reparar na lacuna em graus de
desproporcionalidade que OCCrTe na faixa de 5 c 8 por cento. No lado mais
desproporcional dessa lacuna, h um considervel espalh:-lInento, porm, se
os casos em desvio de Papua-Nova Guin e ndia forem excludos, o nmero
efetivo mdio de partidos 2,32. Com a ndia e Papua-Nova Guin de 2,61.
193
AREND lIJPHART
No lado maisproporciQnal da l ~ c u n a , o nmero de partidos varia ampla-
mente, nhavendo.nenhum paclro-disernvel"mas a mdia considera-
velmente 'inais elevada: 3,78 partidos. A relao geral entre aS duas variveis
depende em grande parte dessa aprecivel diferena entre dois grupos de
pases, que coincide muito, porm no totalmente, com a diferena entre os
sistemas de RP e de maioria simples: por um lado,. a maior parte dos pases
de RP e mais o Japo, e por outro, os pases de maioria simples e maioria'
absoluta, os sistemas impuros de RP na Grcia e Espanha, e as democracias
presidencialistas.
194
CApTULO 9
Grupos de interesse:
Pluralismo versus corporativismo
A quinta diferena entre democracia majoritria e de consenso - e a ltima
das cinco que, juntas, constituem a dimenso executivos-partidos - diz res-
peito ao sistema de grupos de interesse. O sistema de grupos de interesse
tpico da democracia majoritria um pluralismo competitivo e no-coor-
denado entre grupos independentes, em contraste com o sistema do cor-
porativismo caracterstico do modelo consensual, que coordenado e
orientado para o acordo. O corporativismo muitas vezes chamado de
"corporativismo democrtico", "corporativismo societrio" ou "neocorpo-
rativismo" para distingui-lo das formas autoritrias de corporativismo em
que os grupos de interesse so totalmente controlados pelo Estado. Usarei o
breve termo "corporativismo" sempre como sinnimo de corporativismo
democrtico.
O corporativismo tem dois significados conceitualmente distintos. O
primeiro refere-se a um sistema em que os grupos de interesse so constitu-
dos em organizaes n:lcionais d rico, hierrquicas e mono- ,
polistas. O segundo refere-se incorporao dos grupos d interesse no
processo decisriv.-Philippe C. Schmitter (1982: 263-64) afirma que o segun-
do tipo de corporativismo deveria chamar-se "concenao". Ernpiricamcnte,
entretanto, os dois tendem a ocorrer juntos, po,que o corporativismo no
sentido estrito quase uma condio necessria para uma concertao. Como
diz Schmittcr, parece haver urna "com patibilidade estruturai ( ... ) entre o
corporativismo e a concertao", c lembra que os "elementos de centraliza-
o, representao de monoplio etc. surgiram hi,torClmente em primeiro
lugar, e, por assim dizer, prepararam o caminho para a concertao de deci-
ses, a qual, por seu turno, estimulou uma nova organizao das associaes
de interesse".
Cada um desses dois elementos pode ser subdividido para se chegar aos
1 9 7
I
I
-! AREND lIJPHART
quatro componentes I2-0r meio dos quais se pode imediatamente
reconhecer o corporativismo. No sentido estrito de Schmitter, corporativismo
significa: (1) que os grupos de interesse so relativamente grandes em tama-
nho e relativamente pequenos em nmero, e (2), que so mais coordenados
em organizaes nacionais de pico. Concertao significa: (3) consultas re-
gulares entre os lderes dessas organizaes de cpula - especialmente os
representantes do operariado-e da classe patronal - tanto dos lderes entre
si quanto entre eles e representantes do governo para (4) chegarem a acor-
dos abrangentes, comprometendo 05 trs participantes nas negociaes -
os chamados pactos tripartites. O pluralismo dos grupos de interesse pode
ser reconhecido pelas caractersticas opostas: a abundncia de pequenos gru-
pos de interesse, a ausncia ou a fragilidade das organizaes de pico, ne-
nhuma ou pouca ocorrncia de consulta tripartite, e a ausncia dos pactos
tripartites. Katzenstein (1985: 32 e 157) acrescenta ainda outro trao distin-
tivo do corporativismo: "uma ideologia do relacionamento social" e a au-
sncia de uma mentalidade do tipo "o vencedor-leva-tudo" - trao que liga
o corporativismo s demais caractersticas da democracia de consenso. Evi-
dentemente, so raros o pluralismo e o corporativismo puros, e a maior par-
te das democracias se localiza em algum ponto do cOl1til1uum entre os tipos
puros.
Neste captulo, discuto a contnua relevncia da distino entre pluralismo
e corporativismo para a descrio e anlise dos grupos de interesse, em se-
guida retorno questo de como se podem medir os graus de pluralismo e
de corporativismo, tanto em pases industrializados como em desenvolvimen-
to. Aps apresentar o ndice de pluralismo de grupos de interesse para todas
as 36 democracias, passo a analisar a relao dessa varivel com os tipos de
gabinetes nos 36 pases, e com seus nmeros detivos de partidos parlamen-
tares.
DECLNIO DO CORPORATIVISMO?
Desde a dcada de 1970, o tema do corporativismo e seu contraste com o
pluraiismo tem constitudo o foco principal de ateno no estudo acadmi-
co dos grupos de interesse (Almond, 1983; Wilson, 1990). O veredicto geral
198
MODELOS DE DEMOCRACIA
de toda essa literatura demonstrou uma tendncia extremamente favorvel
ao corpora:rivismo. Particularmente, verificou-se que o seu desel11penho
macroeconmico - medido segundo taxas de elevado crescimento, baixo
desemprego e baixa inflao - era superior ao dos sistemas pluralistas de
grupos de interesse: parecia produzir "um sistema economicamente supe-
rior" (Pekkarinen, Pohjala e Rowthorn, 1992). Nos ltimos tempos, entretan-
to, os estudiosos comearam a discordar dessa i!1terpretao excessvamente
otimista, e agora com freqncia se afirma que o corporativismo se encontra
"em declnio" (Gobeyn, 1993), mesmo naql1eles pases que uma vez foram
mais fortemente corporativistas, como a ustria (Gerlich, 1992) e a Sucia
(Lewin, 1994).
Essas opinies, entretanto, no devem ser tomadas como sinal de que
se deve abandonar a distino entre os sistemas corporativista e pluralista
dos grupos de interesse. Em primeiro lugar, o que a expresso "declnio
do corporativismo" em geral significa que a eficcia das estruturas cor-
porativistas e a feqncia de seu uso tm diminudo, e no que essas pr-
prias estruturas tenham desaparecido ou que se encontrem em vias de
desmantelamento. Em segundo lugar, j que houve declnio em alguns pa-
ses, foi apenas uma questo de grau.-Por exemplo, quando Peter Gerlich
(1992: 145) d "adeus ao corporativismo" na ustria - para citar o ttu-
lo de seu artigo -, seu ponto principal que a ustria no mais constitui
o exemplo excepcionalmente puro de corporativismo que foi, por vrias
dcadas, e no que ela est se transformando em seu oposto pluralista.
Em vez disso, ele prev que Zl ustria se tornar mais parecid:l COm as
"outras naes europias", que tendem a ser corporati vistas de forma mais
moderada.
Em terceiro lugar, no exaustivo estudo quantitativo de Alau Siaroff so-
bre as mudanas no corporativismo, da dcada de 1960 at a de 1980, em
21 democracias, no se verifica absolutamente nenhum decinio, de modo
geral. Apenas dois pases experimentaram uma mudana de mais de 10 por
cento no espectro que vai do puro pluralismo ao puro corporativismo em
seus sistemas de grupos de interesse: a Finlndia ficou mais corporativista, e
Israel, menos. Onze outros pases sofreram mudanas menores, mas tambm
em direo oposta: seis se tornaram ligeiramente mais pluralistas e cinco,
ligeiramente mais corporativist<1<;.
199
AREND lIJPHARl'
Em quarto lugar, segundo Howard J. Wiarda (1997: 175), o corpora-
tivismo, em vez de estar em declnio, simplesmente-est se desenvolvendo
em outras reas: "rro tanto o corporativismo que crticas U:-
est em vias de desaparecer, [mas] apenas uma arena em particular (as rela-
es entre operrios e patres) que agora est sendo reestruturada e to-
mando novas direes". Ele especula que embora a "fase industrial das
relaes tripartites do corporativismo esteja desaparecendo, ques-
tes ps-industriais (educao, sade, bem-estar social, meio ambiente e
outras) esto vindo tona", e que essas novas questes so freqentemente
negociadas da maneira corporativista familiar entre os grupos de interesse
relevantes - representantes de professores, mdicos, enfermeiros, aposen-
tados e ambientalistas - e o governo. E conclui que "o processo decisrio
ainda corporativista".
Em quinto lugar, uma importante explicao para o declnio do corpo-
rativismo tradicional, muitas vezes usada, a da globalizao econmica, que
"limita a capacidade governamental de agir de forma eficaz nas diretrizes
econmicas, particularmente na orientao macroeconmica da economia"
(Armingeon, 1997: 165). O que se deve observar aqui que Katzenstein usa
precisamente o mesmo fator para explicar, no o declnio, mas o crescimen-
to do corporativismo e o motivo de se ter desenvolvido particularmente nos
pases europeus menores: devido a "suas economias abertas", esses peque-
nos pases "foram vulnerveis s mudanas na economia mundial durante o
sculo XX", e adotaram o corporativismo como um dispositivo de prote-
o. A anlise de Katzenstein sugere que a influncia negativa da globalizao
sobre o corporativismo no inevitvel e que, a longo prazo, pode muito
bem tomar a direo oposta.
Em sexto lugar, uma outra razo para o declnio do corporativismo o
"nvel corrosivo ( ... ) da integrao dos indivduos com as organizaes de
interesse e os partidos polticos" (Armingeon, 1997: 165). Particularmente,
esse processo enfraquece a capacidade dos sindicatos de trabalhadores para
agir em prol de grande nmero de trabalhadores, e por isso tambm enfra-
quece sua influncia nas negociaes tripartites. A distino feita por
Katzenstein (1985: 104-23) entre o corporativismo liberal - no qual o
patronato a maior fora - e o corporativismo social - no qual o sin-
200
I
-"I
I
i
MODELOS DE DEMOCRACIA
dicalismo que domina "-_ relevante aqui. Sugere que o declnio da fora
dos sindicatos de trabalhadores no significa necessariamente um declnio
gera! do corporativismo, e sim apenas uma mudana do corporativismo so-
cial para o liberal.
A viso abrangente de Schmitter (1989: 72) - exposta em seu artigo
com ttulo provocador: "O corporativismo est morto! Viva o corpora-
tivismo!" - eminentemente sensata: o corporativismo dos
interesse tem uma espcie de "continuidade dinstica, pontuada por pe-
ridicas mortes e subseqentes ressurreies". O clamor a respeito do
declnio do corporativismo, no final das dcadas de 1980 e 1990, uma
reminiscncia da preocupao sobre o que Alfred Grosser (1964: 242)
chamou de "indiscutvel declnio das ... legislaturas", que estavam "de-
finitivamente em estado de crise" D2 dcada de 1960. Contrariando a
alarmante previso de Grosser, as legislaturas ainda representam uma
instituio suficientemente importante, na dcada de 1990, a ponto de
lhes dedicarmos um captulo (captulo 11), como tambm um outro so-
bre as relaes entre o Executivo e o Legislativo, no qual uma das fo:mas
dessas relaes o equilbrio de poder entre os dois ramos de governo
(captulo 7)1
GRAUS DE PLURALISMO E DE CORPORATIVISMO Erv'l 36 DEMOCRACIAS
No obstante muitas anlises comparativas sobre grupos de interesse te-
nham tentado medir o grau de pluralismo ou de corporativismo em um
nmero relativamente [;rande de pases, essas medidas so de pouca utili-
dade para o propsito deste estudo. Por um lado, elas tendem a pr em
foco os diferentes aspectos do corporativismo: algumas se baseiaIll mais
na presena e na fora d:ls org:lnizaes de cpula, enquanto outras do
nfase maior ao processo de concenao: certos estudos evidenciam as
tendncias da negociao salarial centralizada. Outros destacam a fora e
a orientao histrica - reformistas versus revolucionrios _ dos sindi-
catos trabalhistas. Outros ainda tentam medir o sucesso, ou antes o fra-
casso, da concertao em termos dos nveis de greves e de lockouts em
2 o 1
AREHD LlJPHART
diferentes pases. Essas diferentes nfases respondem pelo fato de que,
embora as medidas usadas em diferentes estudos e_stejam razoavelmente
de acordo uma com a outra, est longe de haver uma perfeita concordn-
cia (Lane e Ersson, 1997; Lijphart e Crepaz, 1991). Seguem-se outros
pontos fracos dessas medidas: em sua maioria, consistem em classifica-
es tricotmicas aproximadas - pluralismo ou corporativismo alto,
versus mdio, versus baixo - cobrindo perodos em geral curtos e no
mais de 15 a 18 pases, e o seu foco dirige-se exclusivamente s democra-
cias industrializadas.
A maior parte desses problemas solucionada no recente estudo com-
parativo de 24 democracias industrializadas, de Siaroff (1998). Siaroff
toma oito aspectos bsicos do contraste entre pluralismo e corporativismo
- agregando os focos de estudos anteriores, mencionados no pargrafo
acima - e classifica suas 24 democracias de acordo com esses aspectos,
empregando uma escala de cinco pontos. Em seguida, obtm a mdia des-
sas classificaes, para chegar a um resultado abrangente para cada pas.
Alm disso, ele aborda dois perodos: 1963-70 para 21 pases, e 1983-90
para os mesmos 21, mais a Espanha, Portugal e Grcia. Esses dois pero-
dos podem ser considerados representativos do longo espao de tempo
desde o final da, dcada de 1940 at 1996, usado para a anlise de vinte
pases no presente estudo, e para a Frana no perodo de 1958-96. Da
mesma forma, os anos 1983-90 constituem uma boa amostra do perodo
aps a democratizao da Espanha, Portugal e Grcia, em meados da
dcada de 1970, at 1996. Dois teros da Tabela 9.1 baseiam-se nos n-
meros de Siaroff. t
IUma tentativa anterior de se chegar a um resultado abrangente, por Markus Crepaz e eu mesmo,
coniava na sa!:Jedoria combinada de 12 eminentes estudiosos do corporativismo de grupos de
interesse, fazendo a mdia de suas classificaes. Isto pde ser fcito para 18 pases indus-
trializados, para os quais pelo menos seis opinies acadmicas eram disponveis (Lijpnart e
Crepaz, 1991). Todos esses pases esto tambm includo:; no conjunto de 24 pases de Siaroff.
Esses resultados da "sabedoria combinada" esto fortemente relacionados com os resultados
da Tabela 9.1: o coeficiente de relao um esmagadoramente forte 0,95 (estatisticamente
significativo ao nvel de 1 por cento).
202
M O D E-t O S O-E, D E M O C R-A C I ~
TABELA 9.1 PLURALISMO DE GRUPOS DE INTERESSE M 36 DEMOCRACIAS,
NOS ANOS 1960 E 1980-
ndice de pluralismo de . ndice de plurlismo de
grupos de interesse
grupos de interesse
Noruega 0,44 Costa Rica 2,50
~ u c i a 0,50 Botsuana 2,60
ustria 0,62 Austrlia 2,66
Dinamarca 1,00 Barbados 2,80
Sua 1,00 Frana 2,84
Israel 1,12 Irlanda 2,94
Holanda 1,19 Neva Zelndia 3,00
Blgica 1,25 Portugal 3,00
Japo 1,25 Itlia 3,12
Finlndia 1,31 Espanha 3,25
Alemanha 1,38 Bahamas 3,30
Luxemburgo 1,38 Jamaica 3,30
Maurcio 1,60 Malta 3,30
Venezuela 1,90 Trinidad 3,30
Papua-Nova Guin 2,10 Estados Unidos 3,31
Islndia 2,25 Reino Unido 3,38
ndia 2,30 Grci 3,50
Colmbia 2,50 Canad 3,56
Fonte: Baseado em dados de Siaroff, 1998, para as 24 democracias industrializadas e as estimativas
do autor para as outras 12
o nico problema que subsiste que os doze pases em desenvolvimento
no esto includos nem no estudo de Siaroff, nem e ~ qualquer dos estu-
dos comparativos anteriores. Uma explicao para essa negligncia que
os dados necessrios para os pases menos desenvolvidos muitas vezes n:'o
cstc disponveis. Outra que os estudiosos dos sistemas de grupos de
interesse demonstram particular interesse pelos sistem::s de corpora-
tivismo, e no pelos de pluralismo e que, de modo geral, os pases em
desenvolvimento tendem a ser mais pluralistas do que corporativistas.
Stephan Haggard e Robert R. Kaufman (1995: 341) assinalam que a mais
importante razo para isso "a fragilidade organizativa dos atores envol-
vidos, o que inclui tanto os grupos de interesse quanto os partidos", que
2 o 3
AREN D LlJ-PHART
-nlLlil:o difcil a tripartite. Os sistemas de grupos de il!.te-
pases-em desenvolviulento, entretanto, no so uniforme e
e grau de pluralismo_ou, at certo ponto, de -
corporativismo mensurvel com base nas opinies expressas pelos es-
pecialistas no pas e na regio.
Das 12 democracias em desenvolvimento includas no presente estu-
do, o pas que tem o sistema mais corporativista de grupos de interesse
a Repblica Maurcio. Deborah Brutigam (1997: 54-55) informa que
esse pas no pode ser considerado extremamente corporativista, mas que
dispe de fato de "mecanismos institucionais [que] asseguram que os sin-
dicatos, o empresariado e o governo se renam periodicamente para ne-
gociar nveis salariais e outros parmetros econmicos". O cientista
poltico mauriciano Hansraj Mathur (comunicao pessoal, 31 de maro
de 1997) acrescenta a seguinte descrio mais detalhada: "A maioria dos
sindicatos trabalhistas so membros de federaes que, por seu turno,
fazem parte de grandes confederaes. Essas grandes confederaes, jun-
tamente com a Mauritius Employers Federation (um forte grupo que re-
ne todos os empregadores) e o governo, realizam reunies tripartites para
discutir o quantum anual de compensao a ser pago para fazer face a
qualquer alta custo de vida. Urna vez decidido esse quantum, ele
aplicado a todos os trabalhadores nas vrias indstrias. Assim, embora as
negociaes setoriais continuem a ,:xisrir, o quantum de compensao
decidido pelo acordo tripartite ser respeitado por todos os setores eco-
nmicos. "
John A. (1985: 104) qualifica os sistemas de grupos de interesse
da Colmbia, Costa Rica e Vcnezueb como "amplamente corporativistas,
com camadas variadas de A Venezuela geralmente considera-
da a mais corporativista dos trs. Michad Coppedge (1993: 260) descreve
sua estrutura institucional como "qU3se idntica de dois Estados corpo-
rativistas societrios: a Alemanha e a Austria", embora atenue essa afirma-
o lembrando que o processo menos bem institucionalizado, e que a classe
trabalhadora venezuelana menos autnoma do que naqueles pases euro-
peus. A representao corporativista canalizada principalmente por meio
de muitas comisses de consultoria. Brian Crisp (1994: 1492-93) relaciona
104
MODELOS DE DEMOCRACIA
330 dessas comisses, criadas entre 1959 e 1989, "com participantes no-
meados para representar grupos de interesse ou setores socioeconmicos intei-
ros". Ele acrescenta que essas comisses "de consultoria" na realidade do
aos grupos de interesse um "acesso formal s decises governamentais", e
que sua grande influncia e o fato de serem nomeadas pelo presidente "aju-
da a explicar por que o presidente venezuelano tem sido to dominante em
relao ao Congresso".
Em Papua-Nova Guin e Botsuana, os sistemas de grupos de interesse
no so muito desenvolvidos e os sindicatos de trabalhadores so fracos.
Entretanto, segundo a opinio do especialista em :lssuntos de BotsuanaJohn
D. Holm e de dois cientistas sociais botsuaneses, Patrick P. Molutsi e Glo-
ria Somolekae (1996: 58), "Botsuana desenvolve-se em direo ao corpora-
tivismo democrtico to evidente na Europa OcidentaL ( ... ) Grupos se
organizam de baixo para cima, e trabalham com autoridades do governo
para formularem diretrizes governamentais abrangen tes com relao a de-
terminado setor em particular da sociedade ou da economia". Essa descri-
o tambm se enquadra - de' fato, at mesmo de maneira mais forte -
ao sistema de grupos de interesse de Papua-Nova Guin. As outras peque-
nas democracias da Commonwealth - os pases do Caribe e Malta - per-
maneceram principalmente pluralistas, embora Barb::tdos tenha desenvolvido
prticas at certo ponto corporativistas nos ltimos anos, como se obser-
vou no captulo 3. O partido do governo em Trinicbd-Tobago organizou
uma conferncia tripartite em 1964, pouco depois da independncia, que
levou designao de vrios comits tripartites para estudar e eiaborar re-
comendaes sobre a utilizao do trabalho e o desenvolvimento econ-
mico. Esse corporativismo incipiente fracassou principalmente devido
hostilidade dos sindicatos de trabalhadores, que o vialll como manobra do
governo edos empr:::gadores para enfraquecer a classe trabalhadora (MacDonald,
1986: 150).
Finalmcr:tc, o sistema dc grupos de interesse da ndia tem sido ao lon-
go do tempo pluralista. O setor da agricultura constitui uma excciio -
embora uma exceo significativa, pois a ndia ainda um pas principal-
mente rural e agrcola. O "ncleo institucional da poltica agrcola" a
Comisso sobre Custos e Preos Agrcolas, composta por represent:Jntes
205
AREND llJPHART
tecnocratas do governo e pelos rep"resentantes dos agricultores (Varshney,
1995: 147).2
Os resultados na Tabela 9.1 refletem o grau de pluralismo, e vo desde
um mximo de 4,00 at um mnimo terico de zero, porm tendo um alcan-
ce emprico mais estreito, partindo de 3,56 para o pas mais pluralista - o
Canad - at 0,44 para o pas mais corporativista - a Noruega. Os pases
esto dispostos na ordem crescente de pluralismo. O resultado mdio de
2,24, e o nmero mediano 2,50, consideravelmente mais alto que o ponto
central terico de 2,00, entre o pluralismo e o corporativismo - o que indi-
ca que as 36 democracias, tomadas em grupo, so mais pluralistas do que
corporativistas. Uma razo importante para isto a presena dos 12 pases
em desenvolvimento, dos quais apenas dois - Repblica de Maurcio e
Venezuela - se encontram no lado corporativista do ponto central. O Rei-
no Unido e a Sua esto prximos, respectivamente, s extremidades
pluralista e corporativista do espectro. As outras trs democracias prototpieas
esto claramente nas metades da tabela, como era esperado, porm no ocu-
pam posies extremas.
SISTEMAS DE GRUPOS DE INTERESSE, SISTEMAS PARTIDRIOS E
TIPOS DE GABINETS
O sistema de grupos de interesse difere das outras variveis bsicas da di-
menso executivos-partidos por no haver nenhuma conexo causal eviden-
te que o ligue s outras quatro variv.eis, ao passo que efetivamente estas outras
quatro tm essas ligaes causais: os sistemas eleitorais do forma aos siste-
mas partidrios, os quais, por seu turno, exercem forte efeito causal sobre a
formao dos gabinetes, e os tipos de gabinete ainda so relacionados com a
durao do gabinete. Por isso, a hiptese de que os grupos de interesse este-
20S resultados do pluralismo para os 12 pases em desenvolvimento se baseiam na minha lei
tura da descrio de seus sistemas de grupos de interesse, feita pelos vrios especiaiistas no
pas em questo, que so citados no texto, como tambm em opinies adicionais de quase
todos eles, e ainda em minha leitura dos critrios empregados por SiarofL Entretanto, eles
permanecem em grande parte como uma viso impressionista, e carecem nitidamente da pre-
ciso dos resultados para os 24 pases industrializados.
2 O 6
MODElOS- DE DEMOCRACIA
com essas variveis intciramer,te na cor-
respondnda conceitual entre a distino corporarvismo/p!uralismo e na am-
_ "pIa diferena conserisua1!majorittio:
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Percentual de gabinetes monopartidrios minimamente
Fig. 9.1 Relao entre o tipo de gabinete e o pluralismo de grupos de interesse em 36 democracias
1945-96 '
As Figuras 9.1 e 9.2 mostram a relao entre os sistemas de grupos de inte-
resse, nas 36 democracias, e seus tipos de gabinetes e de sistemas parridrios.
Segundo a hiptese j formulada, as democracias que dispem de maior
nmero de gabinetes unipartidrios minimamente vitoriosos so tambm os
pases que tm maior nmero de sistemas de grupos de interesse. Pases com
multipartidarismo maior tendem a ser menos pluralistas. O coeficiente de
relao mais forte para a ligao entre gabinetes e grupos de interesse do
l" i',),' : .. C
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2 07
, ,. t i' .t Ir
ARtND lIJPHART
que para-a ligao -entre p,lJ:tidos e grupos de interesse (0,68 e -0,55, respec-
tivamente), porm ambos so estatisticamente significativas no nvel de 1 por
cento. Os principais casos de desvio na Figura 9.1 so os trs sistemas mais
corporativistas - ustria, Noruega e Sucia -, que, nesse aspecto, so muito
mais de orientao consensual do que com relao a seus gabinetes usuais. A
Itlia e Portugal, em contrapartida, so consideravelmente menos cor-
porativistas do que se pDderia esperar, com base na pouca incidnci de g a ~
binetes unipartidrios minimamente vitoriosos.
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2 3 4 5 6
Nmero efetivo de partidos parlamentares
Fig. 9.2 Relao entre o nmero efetivo dos partidos parlamentares e o pluralismo de grupos de
interesse em 36 democracias, 1945-96
A Figura 9.2 mostra um padro aproximadamente semelhante: os corpo-
rativistas ustria, Noruega e Sucia so novamente casos desviantes, como
208
MODELOS DE DEMOCRACIA
tambm a Itlia. O corporativism de Papua-Nova Guin muito mais fraco
que s_eu extremo multipartidarismo, porm no to fraco como seu nvel
relativamente baixo de desenvolvimento poderia fazer- supor. Joseph
LaPalombara (1987: 213, 220) nos d uma intrigante explicao para a po-
sio inusitada da Itlia. Ele descreve a Itlia anterior s reformas de 1994
como uma partitocrazia com ampla participao de todos os partidos na
tomada de dcises e uma forte iilclinao na busca do consenso: os lderes
partidrios tinham "uma profunda averso psicolgica s confrontaes
divisionistas". O consenso produzido pelapartitocrazia foi to forte, na opi-
nio de LaPalombara, que simplesmente no havia necessidade de qualquer
novo consenso a ser produzido pelo corporativismo. Essa opinio sem
dvida plausvel: amplas coalizes polticas e corporativismo de grupos de
interesse constituem mtodos de se chegar ao consenso e, em princpio, po-
dem ser considerados mtodos alternativos. Uma forte cooperao inter-
partidria pode, assim, compensar as fraquezas na coordenao dos grupos
de interesse. Este parece ter sido o caso na Itlia, mas evidentemente no
constitui um padro geral na maioria das democracias. Se constitusse, te-
ramos uma relao negativa entre o multipartidarismo e os gabinetes de ampla
coalizo, de um lado, e o corpor-ativismo, de. outro - em vez da forte rela-
o positiva mostrada nas Figuras 9.1 e 9.2.
O tipo de sistema de grupos de interesse est tambm relacionado ao sis-
tema eleitoral e, embora de maneira menos forte, com o predomnio do Exe-
cutivo. As relaes entre todas as cinco variveis envolvidas na dif".cnso
executivos-partidos so apresent:das no captulo 14. Devemos, porm, nos
dedicar primeiramente, nos prximos quatro captulos, a urlla discusso so-
bre as variveis pertencentes dimenso federal-unitria.
2 o 9
1-
l
I
l-
CAPTULO 10 Diviso de poder:
Os contrastes federal-unitrio e
centralizado-descentralizado
A principal caracterstica do modelo de democracia, como j
destaquei em captulos anteriores, a concentrao do poder nas mos da
O modelo consensual se caracteriza pela no-concentrao do po-
der, que pode tomar as duas formas bsicas, da distribuio e da diviso des-
se poder. Essas duas formas fornecem a estrutura terica das duas dimenses
do contraste majoritrio-consensual. A distino crucial se na democracia
de consenso o poder disseminado pelos atores polticos que agem em con-
junto, dentro das mesmas instituies, ou disseminado para separar as insti-
tuies polticas (ver captulo 1). Nos cinco captulos anteriores, discuti as
cinco variveis da dimenso executivos-partidos (poder conjunto). Neste
captulo, abordo a primeira varivel da dimenso federal-unitria (poder
dividido): o federalismo e a descentralizao versus governo unitrio e cen-
tralizado. adequado conceder esse primeiro lugar de honra ao tema do
federalismo, porque ele pode ser considerado o mtodo mais tpico e drsti-
co da diviso do poder: ele divide o poder entre nveis inteiros do governo.
De fato, como termo da cincia poltica, a "diviso do poder" normalmen-
te usada como sinnimo de federalismo.
Em todas as democracias o poder , at certo ponto, necessariamente
dividido entre governos centrais e no-centrais, mas uma diviso extre-
mamente unilateral na democracia majoritria. Para manter a regra majo-
ritria no modelo majoritrio puro, o governo central precisa controlar no
apenas seu aparato, mas tambm todos os governos no-centrais e poten-
cialmente competidores. Por isso o governo majoritrio tanto unitrio
(no-federal) quanto tambm centralizado. O modelo consensual inspira-
se no objetivo oposto. Seus mtodos so o federalismo e a descentralizao
- isto , no apenas uma diviso garantida do poder entre os nveis cen-
tral e no-central do governo, mas tambm, na prtica, fortes governos no-
2 1 3
A F E LI J P H A R T
centrais qu-e exer-cem uma poro substancial do- poder total disponvel em
os nveis.
Neste em discusso o conceito de federalismo e suas
caractersticas primrias e secundrias. Com base nas caractersticas pri-
mrias, desenvolvo uma escala de cinco pontos do federalismo e da des-
centralizao, atribuindo a cada uma 36 democracias um ponto nessa
escala,a 4ual ser posteriormente comparada com dois mtodos alternati-
vos de se medir a diviso de poder. Por ltimo, discuto as vant:1gens poten-
ciais do federalismo para dois propsitos: o de dar autonomia aos grupos
minoritrios nas sociedades pluralistas e de permitir a experimentao
institucional.
FEDERALISMO E DESCENTRALIZAO
Podemos encontrar uma grande variedade de definies de federalismo
na literatura existente sobre o assunto, porm h um amplo acordo sobre
sua caracterstica mais bsica: uma diviso de poder garantida entre go-
verno central e governos regionais. Segundo a definio abalizada de
William H. Riker (1975: 101), o "federalismo uma organizao polti-
ca em que as atividades do governo so divididas entre os governos regio-
nais e um governo central, de tal forma que cada tipo de governo tem
certas atividades sobre as quais ele toma as decises finais". Um aspecto
dessa definio que merece destaque, e qual retornarei ao final deste
captulc,- que as unidades componentes so chamadas de governos "re-
gionais". Isto compatvel com a viso convencional: o federalismo em
geral descrito como uma diviso espacial ou territorial do poder, em que
as unidades componentes so definidas geograficamente. Essas unidades
so diversamente chamadas de estados (nos Estados Unidos, ndia, Aus-
trlia e Venezuela), provncias (Canad), Uinder (Alemanha e ustria),
cantes (Sua) e regies (Blgica).
Em lugar da definio de Riker - em termos de urna diviso garantida
de poder -, a descrio preferida por Daniel j. Elazar (1997: 239) focaliza
a "no-centralizao" do poder: ele v o federalismo como "a distribuio
fundamental do poder entre mltiplos centros ( ... ), no a devoluo de po-
21 4
MDDELDS DE DEMOCRACIA
deres a partir de um centro nico, ou em direo base de uma
Nenhum desses mltiplos centros no sistema federalista "est acima ou abai-
xo em importncia do que qualquer outro, diversamente da pirmide
organizacional, onde se distinguem os nveis mais altos ou mais baixos, como
urna questo de estrutura constitucional".
Tanto as definies de Elazar quanto as de Riker do margem a um am-
plo espectro de poder real que exercido pelos diferentes nveis de gover-
no. Riker (1975: 101) afirma que cada nvel "tem algumas atividades sobre
as quais toma as decises finais" mas no especifica nenhuma proporo
particular de tais atividades entre o governo central e os regionais. Da mesma
forma, Elazar (1997: 239) declara que "os poderes designados a cada um
dos mltiplos centros" no federalismo podem ser grandes ou pequenos. Es-
ses dois estudiosos do federalismo afirmam, entretanto, que o propsito
fundamental de se garantir uma diviso de poder o de assegurar que uma
poro substancial do poder ser exercida no nvel regional ou, para colo-
car de modo mais sucinto, que o propsito da no-centralizao do poder
a descentralizao do poder. Esses dois elementos so conceitualmente
distintos, mas ambos deveriam ser encarados como caractersticas princi-
pais do federalismo.
Alm dessas caractersticas primrias, os tericos do federalismo fre-
qentemente identificam diversas caractersticas secundrias: em particu-
lar, uma legislatura bicameral dispondo de uma forte cmara federal para
representar as regies componentes, uma constituio escrita difcil de
emendar, e uma suprema corte, ou corte especial constitucional, que pode
proteger a constituio pelo seu poder de reviso judicial. Estas caracters-
ticas esto entre as mais importantes "medidas do federalismo", segundo a
denominao de Ivo D. Duchacek (1970: 188-275). A relao delas com o
federalismo que todas podem servir como garantia da preservao da
diviso federal bsica do poder. Diversamente das caractersticas primrias,
elas constituem antes garantias do federalismo do que, a rigor, componen-
tes do federalismo. Discutirei essas variveis mais detalhadamente nos pr-
ximos dois captulos.
As caractersticas primrias federais da no-centralizao e da des-
centralizao constituem os blocos fundamentais para a construo da clas-
sificao em cinco itens da Tabela 10.1. O primeiro critrio se os estados
2 1 5
AREND lIJPHART
dispem formalmente de constituies federais. Como afirma Elazar (1987:
42), -<'o primeiro teste da existncia do federalismo o desejo ou a vontade
de ser federalista por parte dos sistemas polticos envolvidos. A adoo e a
manuteno de uma constituio federal ( ... ) o primeiro e mais importante
meio de expressar essa vontade". Este critrio produz uma distino inicial
entre sistemas federais e unitrios. Em seguida, cada uma dessas categorias
pode dividir-se em sub classes, como centralizadas e descentralizadas. A cen-
tralizao e a descentralizao so, obviamente, uma questo de grau, mas
na prtica no fica difcil classificar-se a maioria dos pases segundo a sim-
ples dicotomia centralizado-descentralizado. Finalmente, uma categoria
intermediria de sistemas semifederais faz-se necessria para algumas de-
mocracias que no podem ser classificadas a no ser de forma ambgua, ora
como federais, ora como unitrias.
A Tabela 10.1 tambm atribui um total a cada categoria, de forma a
que a classificao possa servir como ndice quantitativo de federalismo,
mostrando a que categoria - ou, em alguns casos, entre que categorias -
cada uma das 36 democracias faz parte. A tabela organizada de maneira
a que os casos fceis, que claJ:.amente se ajustam a determinada categoria
particular, so relacionados nas colunas da esquerda e do meio, e que a
coluna da contm os casos mais complexos, que ficam entre catego-
rias ou que modificaram seu status durante o perodo em considerao. A
mesma conveno empregada para tabelas semelhantes, em alguns cap-
tulos a seguir.
Duas caractersticas dignas de nota na classificao da Tabela 10.1 so,
em primeiro lugar, a de que o federalismo relativamente raro: existem
mais de duas vezes estados unitrios do que federais. Em segundo lugar, as
diferenas federal-unitrio e centralizado-descentralizado esto estreita-
mente relacionadas: os sistemas federais, em sua maior parte, so descen-
tralizados, enquanto a maioria dos sistemas unitrios centralizada.
Conseqentemente, mais da metade das democracias pode se classificar em
uma ou duas categorias extremas. O total mdio de 2,3 e o nmero me-
diano 1,6 - ambos muito mais perto do total de 1,0, da maioria dos pases
unitrios e centralizados, do que do total de 5,0, no outro extremo da es-
cala.
216
-
-- I
I
MODELOS DE DEMOCRACIA
TAB-ELA 10.1 GRAUS DE FEDERALISMO E DESCENTRALIZAO EM
TRINTA E-SEISDEMOCRAClAS, PERODo" DE 1945 A1996_
Federal e descentralizado [5,0]
Austrlia Sua
Canad Estados Unidos
Alemanha
Federal e centralizado [4,0]
Venezuela
Semifederal [3,0]
Israel
Holanda
Papua-Nova Guin
Espanha
Unitrio e descentralizado [2,OJ
Dinamarca
Finlndia
Japo
Noruega
Sucia
Unitrio e centralizado [1, 0J
Bahamas
Barbados
Botsuana
Colmbia
Costa Rica
Grcia

Is!Endia
Jamaica
Luxemburgo
Malta
Maurfcio
Nova Zelndia
Portugal
Reino Unido
Nota: Os ndices de federalismo esto entre colchetes
(Blgica depois de 1993)
ustria [4,5]
ndia [4,5]
Blgica [3,1]
(Blgica antes de 1993)
Frana [1,2]
Itlia [1,3]
Trinidad [1,2]
Seis dos nove sistemas feerais - Austrlia, Canad, Alemanha, Sua, Esta-
dos Unidos e, a partir de 1993, a Blgica - tambm so nitidamente siste-
mas descentraiizados de governo. Apenas um -a Venezuela - claramente
centralizado. Sua "terminologia federalista", escreve Daniel H. Levine (1989:
273), "no deve obscurecer o que na prtica constitui um sistema extrema-
mente centralizado de governo e de administrao pblica". A ustria e a
ndia esto aproximadamente entre esses dois tipos de federalismo: no to
21 7
_AREND LlJPHART
C}uanto, digamos, a Austrlia, mas consideravelmente mais
d que a Venezuela. Assim, em vez de forar sua incluso nesta ou naquela
categoria, mais realista dar-lhes uma posio intermediria, atribuindo-lhes
o total intermedirio de 4,5. A concluso de K. C. Wheare (1964: 28), de
que tanto a constituio da ndia quanto suas prticas governamentais no
passam de "quase-federais", em vez de totalmente federais, muitas vezes
citada. Particularmente, o uso freqente da chamada regra presidencial com
propsitos partidrios distancia o pas do forte federalismo: a constituio
d ao governo central o direito de demitir governos estaduais e substitu-los,
atravs de um dispositivo legal direto do centro, com o propsito de enfren-
tar graves emergncias, mas na prtica a regra presidencial tem sido usada
principalmente pelo governo central no intuito de afastar governos estaduais
controlados por outros partidos, convocando novas eleies estaduais na es-
perana de venc-las (Tummala, 1996: 378-82).
Das muitas democracias unitrias, apenas os quatro pases nrdicos e o
Japo podem classificar-se como descentralizadas. Muitas das outras consti-
tuem pases muito pequenos, que dificilmente necessitam muita descen-
tralizao, mas a categoria unitria e centralizada tambm inclui vrios pases
maiores, como o Reino Unido, Frana, Itlia e Colmbia. Frana, Itlia e
Trinidad ficam com um total pouco mais alto que o mnimo de 1,0, porque
se tornaram lig'eiramente menos centralizados - a um ponto aproximada-
mente intermedirio entre as categorias centralizado e descentralizado -
durante o perodo em esmdo. Na Itlia esse processo comeou por volta de
1970, e na Frana, aps a eleio do presidente Mitterrand, em 1981
(Loughlin e Mazey, 1995), Em Trinidad-Tobago, foi concedido iiha menor
de Tobago o direito ao e prpria Casa de Assemblia, em 1980
(MacDonald, 1986: 196; Payne, 1993: 61). Os totais desses trs pases re-
presentam mdias para o perodo inteiro.
A categoria semifederal inclui trs democracias, chamadas por Robert A.
Dahl de "sociologicamente federais" (citado em Verba, 1967: 126): a Blgi-
ca, a Holanda e Israel. Os governos centrais desses pases por muito tempo
reconheceram, fartamente subsidiaram e delegaram poderes a associaes
privadas que desempenhavam importantes funes semipblicas, principal-
mente nos campos da educao, cultura e sade, e fundadas pelos mais im-
portantes grupos religiosos e ideolgicos nessas sociedades. Como esses
21 8
MODELOS DE DEMOCRACIA
grupos no se concentram geograficamente, o federalismo sociolgico des-
via-se do critrio de Riker de que as unidades componentes de uma federa-
o so regionais por natureza. A Blgica passou desse federalismo sociolgico
para um semifederalismo mais formal, a partir de 1970, chegando por fim a
um federalismo total em 1993 - o qual ainda inclui, entre as unidades cons-
tituintes da federao, as comunidades-culturais no definidas geografica-
mente. O total de 3,1 da Blgica a mdia sobre o perodo inteiro de 1946-96.
A Espanha e Papua-Nova Guin devem ser colocadas na mesma categoria
semifederal. A Espanha concedeu ampla autonomia, primeiro Catalunha,
ao Pas Basco e Galcia, porm mais tarde a outras regies tambm, sem
que por isso se tornasse formalmente um Estado federal. Lus Moreno (1994)
chama o sistema espanhol de "federalismo imperfeito". Papua-Nova Guin
teve um sistema de governo extremamente descentralizado, muitas vezes
chamado de "quase-federalismo", durante quase todo o perodo democrti-
co coberto por este estudo. Foi adotado em 1977, porm abolido por emen-
da constitucional em 1995.
OUTROS INDICADORES DO FEDERALISMO E DA DESCENTRALIZAO
Ser que o ndice de federalismo expressa as propriedades do federalismo e
da descentralizao com acuidade e confiabilidade? A confiana no ndice
pode ser reforada comparando-o a dois outros indicadores: a parte do go-
verno central no total de recibos de impostos de um pas, e o ndice de au-
tonomia instituciol18.l de Jan-Erik Lane e Svante Ersson (1994b: 224).
Infelizmente, esses indicadores no podem ser usados como medidas alter-
nativas neste estudo, porque so disponveis para apenas cerca de metade
das 36 democracias.
A medida da participao nos impostos baseia-se no r2.zovel pressupos-
to de que o escopo das atividades dos governos centnis e no-centrais pode
ser medido segundo seus gastos e rendimentos, Uma vez que os gastos e os
rendimentos, se no se encontram em equilbrio, pelo menos esto em cor-
respondncia aproximada entre si, podem ser usados de forma permutvel.
Entretanto, se estamos interessados na fora dos governos no-centrais dian te
do governo centrai, teoricamente mais atraente concentrar o foco nas suas
219
respectivas fontes, especialmente nos impostos. Os impostos no-centrais so
aqueles recolhidos pelos no-centrais para siprpri()s, e-mais a
participo nos impostos recolhidos pel6 governo' central, e que automati- -
camente se acrescentam aos governos no-centrais.! A centralizao gover-
namental pode ento ser medida como a participao do governo central no
total de impostos centrais e no-centrais. Existem dados suficientemente
100
POR +NET
IRE::!. +ITA +BEL
UK +GRE
90
J
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o.
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40
I
I
2 3 4 5
Grau de federalismos e descentralizao
!'ig. 10.1 Relao entre o grau de federalismo-descentralizao e a participao do governo central
no total de impostos centrais e no-centrais em 21 perodo de 1980 a 1992
'Todas as transferncias, condicionais ou irrestritas, do governo centrai para os no-centrais
devem ser excludas. As transferncias condicionais ou restritas silo feitas para propsitos
autorizados pelo governo central, porm mesmo as remessas irrestritas no significam neces-
sariamente que o governo no-central recebeu carta branca. Como destaca Douglas E. Ashford
(1979: 82), freqentemente elas S30, no funes da fora dos governos locais, porm uma
medida da capacidade dos governos centrais para prever como os fundos sero usados". To-
dos os impostos de seguridade social devem tambm ser excludos.
220
\
1
MO D E L OS DE DE M O C R A C l-A
predsos par:l.-apenas 21 pases: os que pertencem Organizao para Coo-
perao e Desenvolvimento Econmico (OCDE), com exceo da -Nova
ZelndiaeLuxemburgo (Lane, McKay e Newton, 1997: 86). No perodo de
1980-92 - escolhido porque 1992 o ano mais recente para o qual os da-
dos sobre impostos so disponveis, e porque comear em 1980 permite a
incluso da Espanha, Portugal e Grcia -, a participao nos impostos do
governo central vai de um pico de 96,1 por cento, na a uma baixa
de 41,9 por cento na Sua.
A Figura 10.1 mostra a relao entre o ndice de federalismo e a partici-
pao do governo central nos impostos: medida que o ndice de federalis-
mo alcana valores mais altos, mais baixa se torna a participao do governo
central nos impostos. A diferena entre os pases unitrios-centralizados, com
um total de 1,0, ou quase isso, no ndice de federalismo e os pases federais-
descentralizados com totais de 5,0, especialmente notvel. O coeficiente
de relao -0,66 (que significativo no n\'el de 1 por cento). Para trs
casos de desvio, o scattergram sugere que o ndice de federalismo ou superes-
tima ou subestima o grau de centralizao: a Austrlia o nico sistema fe-
deral e descentralizado que no apresenta uma baixa participao do governo
central nos impostos, e o Japo e a Sucia j esto classificados como descen-
tralizados entre os pases unitrios, mas parecem ser ainda mais descentrali-
zados de acordo com a participao de seus governos centrais nos impostos.
Lembremos, entretanto, que o ndice de federalismo visa explicitamente a
incluir a distino federal-unitrio, ao passo que o indicador da participao
nos impostos mede apenas o grau de centralizao. A Blgica e a Holanda
tambm ocupam pontos marginais. Aqui, a explicao que a medida da
participao nos impostos no consegue levar em considerao o elemento
do federalismo sociolgico.
O ndice de autonomia institucional de Lane-Ersson leva de fato em con-
siderao tanto o federalismo quanto o federalismo sociol.sico (os autores
chamam o federalismo sociolgico de "autonomia funcional"), como tam-
bm considera a autonomia territorial para as regies particulares e o grau
de "independncia do governo regional e local". De forma cumulativa, os
totais dessas quatro variveis, todos baseados nos julgamentos subjetivos
porm plausveis dos autores, produzem uma escala de seis pontos, com uma
alta de cinco pontos no caso da Sua, e uma baixa de zero ponto para a Grcia
221
I
[
I
I
I
AREND LlJPHART
e a Irlanda.
2
Lane e Ersson propem o seu ndice num estudo comparativo
das democracias da Europa Ocidental e -fornecem nmeros especficos para
apenas-16 pases europeus de tamanhos grande e mdio - menos que a
metade dos pases cobertos por este livro. Para essas 16 democracias, entre-
tanto, o ndice de Lane-Ersson relaciona-se solidamente ao ndice de federa-
lismo: o coeficiente de relao de 0,82, muito significativo estatisticamente.
As ;ompares com as duas medidas alternativas acima conferem uma
forte validao para o ndice de federalismo. Em aiguns dos prximos cap-
tulos mostrarei que esse ndice tambm solidamente relacionado s outras
variveis da segunda dimenso.
FEDERALISMO E AUTONOMIA TNICA
o federalismo tende a ser usado em dois tipos de pases: os relativamente
grandes e as sociedades plurais. Os pases mais populosos includos no pre-
sente estudo - a ndia e os Estados Unidos - so ambos federaes. A fede-
rao com menor populao a Sua, que se situa no meio
das nossas 36 democracias quanto populao. Quatro dos nove sistemas
federais so sociedades plurais: Blgica, Canad, ndia e Sua. Esses so tam-
bm maiores as nove sociedades pluralistas relacionadas na Tabela 4.3.
Nessas sociedades pluralistas, o federalismo desempenha a funo especiai
de dar autonomia a minorias tnicas.
Para analisar essa funo do federalismo, vale a pena distinguir entre o
federalismo congruente e o incorgruente, como sugeriu Charles D. Tarlton
(1965: 868). As federaes congruentes so compostas por unidades ter-
ritoriais com um carter social e cultural semelhante em cada uma das uni-
dades e na federao como um todo. Num sistema federal perfeitamente
congruente, as unidades componentes so "reflexos em miniatura dos aspectos
importantes do sistema federal total". Inversamente, as federaes incon-
20S totais para todos os 16 pases so os seguintes: 5 para a Sua, 4 para a Blgica e a Alema-
nha, 3 para a ustria, Dinamarca e Holanda, 2 para a Finlndia, Noruega, SuCia e Remo
Unido, -1 para a Frana, Itlia, Portugal e Espanha, e O para a Grcia e Irlanda. Desses 1_6
totais, apenas o at certo ponto baixo tOtal da Espanha e o at certo ponto alto total da Gra-
Bretanha parecem questionveis.
222
gruentes tm unidades com composies sociis e culturais que diferem umas
das outras e do pas como um todo,
3
Outra formade diferen-
-a comparar os limites polticos entre--a;unidades coi11
p
onentes federa-
o e os limites sociais entre grupos, como as minorias tnicas. Nas federaes
incongruentes, esses limites tendem a coincidir, porm nos sistemas federais
congruentes, a se extravasarem.
Se os limites polticos so traados para aproximar os limites sociais, a
heterogeneidade presente na federao como llm todo se transforma num
alto grau de ao nvel das unidades componentes. Em ou-
tras palavras, o federalismo incongruente pode tornar uma sociedade plu-
ral menos plural, criando regies menores, relativamente homogneas.
este o padro em todos os quatro sistemas federais que so tambm socie-
dades pluralistas, embora seus limites polticos e tnicos em geral no
coincidam perfeitamente. Na Sua, a diversidade lingstica consi-
deravelmente menor nos cantes do que em nvel nacional. A federao
sua tem quatro lnguas oficiais, porm 22 dos 26 cantes (e subcantes)
so oficialmente monolnges. Apenas trs - Berna, Friburgo e Valais _
so bilnges e somente um - Graubnden - tem trs lnguas oficiais
(McRae, 1983: 172-79). No Canad, a minoria falante de francs concen-
tra-se em Quebec principalmente, e o governo desta capital tem servido
como principal porta-voz dos interesses dessa minoria, porm Ontrio e
New Brunswick tambm tm nmeros relativamente grandes de falantes
de francs.
Os governantes coloniais britnicos da ndia traaram as divises admi-
nistrativas do pas sem muita considcra pelas diferenas lingsticas. A
imposio do federailsmo nessas divises levou a um tipo de federalismo
principalmente congruente nos primeiros anos de illdepelldhcia da ndia.
Entretanto, na dcada de 1950 ocorreu uma total transfofIl1ao num siste-
ma federal incongruente, baseado em divises lingsticas. Depois que o es-
emprega os tern10S "simetria" e ""assimetria", em vez de e "incongrun-
cia". Devido ao fato de o primeiro par de termos ser mais freqentemente usado para descre-
ver diferentes distribuies de poder - por exemplo, entre as duas cm'lfas das legislaturas
bicamerais -, fica menos confuso usar o segundo par de termos para caracterizar as diferen-
tes composies de duas ou mais entidades. Congruncia e incongruncia no federalismo tm
um significado anlogo a congruncia e incongruncia no bicameralismo (ver captulo 11).
223
AREND LIJPHART
tado de foi dividido nos estados separados Tamil :Nadu, de lngua
. tmil, Pradesh, de lngua tlugo, el111953, a Comisso da Reorga-
nizao dos Estados abraou o princpio lingstico e rec6mendu drsticas
revises nos limites estatais de acordo com fronteiras lingsticas, em 1955.
Isto foi rapidamente implementado em 1956, e criaram-se vrios estados
. lingsticos adicionais nos ltimos anos (Brass, 1990: 146-56). Devido
extrema lingstica da ndia, esse federalismo lingstico incon-
gruente no conseguiu acomodar todas as pequenas miTIorias, mas no todo,
segundo as palavras do cientista poltico indiano Rajni Kothari (1970: 115),
conseguiu fazer da lngua "uma influncia unificadora e integradora", em
vez de uma "fora de diviso".
Finalmente, o novo federalismo belga resultado de um esforo deter-
minado para estabelecer uma federao o mais incongruente possvel. As trs
regies geograficamente definidas j so muito incongruentes: as duas maio-
res, Flandres e Valnia, so monolnges, e somente Bruxelas bilnge. A
fim de aperfeioar essa incongruncia lingstica, trs comunidades cultu-
rais no definidas geograficamente foram acrescentadas s regies. Aqui, os
limites polticos e lingsticos coincidem completamente - tornando o sis-
tema federal um tipo puramente incongruente (ver captulo 3).
FEDERALISMO E EXPERIMENTAO INSTITUCIONAL
Um aspecto da autonomia das unidades constituintes das federaes que
eas tm suas prprias constituies, nas quais podem efetuar emendas livre-
mente, dentro de certos limites estabelecidos pela constituio federal. Teo-
ricamente, isto lhes ri a oportunidade de experimentar diferentes formas de
governo. Essa experimentao, quando bem-sucedida, pode ser benfica tantv
para os outros membros da federao quanto para o governo central. Na
prtica, entretanto, encontramos um quase total isomorfismo tanto entre as
formas de governo centrais e de unidades componentes quanto entre as das
unidades componentes em cada pas.
Com respeito escolha dos sistemas presidencialistas ou parlamentaris-
tas, por exemplo, os Estados Unidos so solidamente presidencialistas, com
governadores atuando como "presidentes" ao nvel do estado. Entretanto,
224
MODELOS DE DEMOCRACIA
tem havido maior experimentao no sistema eleitoral americano do que em
outras federaes. O_principal exemplo ao nvel estadual Illinois, que usou
um sistema semiproporcional- voto cumulativo - para eleger sua cmara
baixa, de 1870 a 1980. Alm disso, como foi mencionado no captulo 8, al-
guns estados usaram a regra da maioria absoluta/eleio complementar, em
vez da regra da maioria simples, para eleger seus membros na Cmara de
Deputados dos Estados Unidos. Uma experimentao de mais amplo alcan-
ce encorajada pelo Voters' Choice Act, introduzido pela deputada Cynthia
em 1997 (porm no posto em vigor antes do final de 1998): ele
permitia que os estados usassem os distritos plurinominais, em vez de
uninominais, para as eleies da Cmara, se aplicassem sistemas de RP ou
semiproporcionais nesses distritos.
A Cmara de Deputados da Austrlia e as cmaras baixas dos estados
australianos so todos eleitos pelo voto alternativo, com exceo de um: a
Tasmnia usa a forma VUT da representao nroporcional A RP ,
, . -- e a norma
nos nveis tanto nacional quanto cantonal na Sua, porm alguns cantes
principalmente os pequenos, usam mtodos majoritrios. As outras
es so at n:esmo mais isomrficas com respeito a seus sistemas eleitorais:
o Canad e a India so solidamente fiis regra da maioria e a us-
tria, a Blgica, a Alemanha e a Venezuela, representao proporcional. O
isomorfismo aparente com relao escolha entre sistemas presi-
denCIalIstas e parlamentaristas, como j foi obsen'ado no caso norte-ameri-
As nicas excees podem ser encontradas na Alemanha e na Sua.
os. alemes tm sistemas parlamentares, mas na Baviera o pri-
melro-mlIllstro no pode ser demitido por voto de desconfiana. Na Sua,
os cantes se desviam em um aspecto do sistema hbrido parlamentar-
presidencialista no nvel federal- seus executivos colegiados so eleitos por
voto popular - mas eles so semelhantes entre si, nesse aspecto. sintom-
tico que os redatores da constituio do novo canto do Jura, que formal-
mente passou a existir em 1979, tenham debatido os exemplos britnico e
germnico de sistemas parlamentaristas, para ao final se firmarem nas "nor-
mas suas aceitas" (Tschaeni, 1982: 116).
225
CAPTULO 11
Parlamentos e Congressos:
Concentrao versus diviso do
Poder Legislativo
I
I
I
I
I
I
i
I
I
I
o segundo componente da dimenso federal-unitria a distribuio -
concentrao versus diviso - do poder na legislatura. O modelo majo-
ritrio puro requer a concentrao do Poder Legislativo numa cmara
nica. O modelo consensual puro caracteriza-se por uma legislatura
bicameral, na qual o poder dividido igualmente entre duas cmaras
constitudas de maneira diferente. Na prtica, encontramos uma grande
variedade de composies intermedirias. Nos captulos 2 e 3 vimos que,
sob esse aspecto, os parlamentos da Nova Zelndia (aps 1950) e da Sua
constituem prottipos perfeitos das democracias majoritria e consensual,
respectvamente,_ mas que os outros trs principais exemplos se desviam,
at certo ponto, do modelo puro. O parlamento britnico bicameral,
mas, devido ao fato de a Cmara dos Lordes ter pouco poder, ele pode
ser descrito como sendo assimetricamente bicameral. A mesma descrio
se ajusta legislatura de Barbados, porque o seu Senado, indicado por
nomeao, tem o poder de retardao, porm no de veto. O Parlamento
bicameral belga anterior ao federalismo caracterizJva-se pelo equilbrio
de poder entre as duas cmaras, mas essas cmaras pouco diferiam na
composio. Na nova legislatura federal, eleita pela primeira vez em 1995,
o Senado ainda no composto de forma muito diferente da Cmara dos
Representantes, alm de ter tambm perdido alguns de seus poderes an-
teriores.
O primeiro tpico deste captulo a simples classificao dicotmica dos
parlamentos em bicamerais e unicamerais. Em seguida, discutirei as diferen-
as entre as duas cmaras das legislaturas bicamerais, especialmente com re-
ferncia a seus respectivos poderes e composio. Com base nessas duas
diferenas capitais, elaboro um ndice quantitativo de bicameralismo. Por
ltimo, irei examinar a relao entre a fora do bicameralismo, segundo a
229
ARfND lIJPHART ..
medio desse ndice, e o grau de fede;alismo e de dscenttalizao discuti-
do nos captulos anteriores;
So necessrios, ainda, dois introdutrios. Primeiro, as c--
maras legislativas tm uma diversidade de nomes prprios (entre os quais
Cmara dos Comuns, Cmara de Deputados, Cmara dos Representantes,
Bundestag e Senado) e, a fim de evitar confuso, os seguintes termos gen-
ricos usados na discusso sobre os parlamentos bicamrais: primeira
cmara (ou cmara baixa) e segunda cmara (ou alta). A primeira c-
mara sempre a mais importante ou, nos sistemas federalistas, a casa eleita
com base na populao. I O segundo comentrio que a legislatura bica-
meral, como um todo, normalmente chamada de Congresso nos sistemas
presidencialistas - no na Frana, claro, onde se originou o termo "par-
lamento" - e de Parlamento nos sistemas parlamentaristas de governo.
Entretanto, o termo "parlamento" tambm muitas vezes usado gene-
ricamente, como sinnimo de "legislatura", e irei seguir esse uso convencio-
nal aqui.
UNICAMERALlSMO E BICAMERALlSMO
Uma classificao dicotmica dos parlamentos como unicamerais ou bi-
camerais parece ser simples e direta, porm duas legisiaturas no se ajustam
a nenhuma dessas categorias: a da Noruega e, antes de 1991, a da Islndia.
Os legisladores da Noruega so eleitos com um corpo nico, porm depois
da eleio se dividem em duas c1llaras, pela escol!,a de uma quarta parte de
seus membros para formarem uma segunda cmara. Entretanto, as duas c-
maras tm comits legislativos conjuntos, e quaisquer desacordos entre elas
so resolvidos por uma sesso plenria composta por todos os membros da
legislatura. Aproximadamente a mesma descri-;o pode ser feita sobre o caso
da Islndia, com a exceo de que, ali, a segunda cmara era formada por
um tero dos legisladores eleitos. Dessa forma, essas legislaturas apresentam
IA nica dificuldade potencial dessa terminologia que a primeira cmara do Parlamento
holands formalmente chamada de Segunda Cmara, e que a segunda cmara se chama Pn-
meira Cmara. Da mesma forma, as cmaras primeira e segunda da legislatura bicameral an-
terior a 1970, na Sucia, chamavam-se, respectivamente, Segunda e Primeira Cmaras.
230
MODElOS .. DE DEMOCRACfA
alguns traoS--de unicamerlismo e outros de bicameralismo: a soluo dos
desacordos __por meio de uma sesso conjunta no indica necessariamente o
uni.cameralismo, porque no constitui um mtodo incomum, tampouco para
legIslaturas sem dvida bicamerais. Se fssemos forados a uma escolha pu-
ramente dicotmica, essas legislaturas seriam provavelmente considera-
das como algo mais prximo do unicameralismo que do bicameralismo. Mas
no h necessidade de uma escolha to difcil, e a de todas as
legislaturas apresentadas depois, neste captulo, coloca esses dois casos exa-
tamente na categoria especial de uma cmara e meia.
Em seu amplo estudo comparativo sobre o bicameralismo, George Tsebelis
e ]eannette Money (1997: 1) relatam que cerca de um tero dos pases do
mundo tm legislaturas bicamerais, e aproximadamente dois teros, iegis-
laturas unicamerais. A relao proporcional para as nossas 36 democracias
completamente diferente: o bicameralismo muito mais comum que o
unicameralismo. Em 1996, apenas 13 das 36 democracias- pouco mais que
um tero - tinha parlamentos unicamerais. Quatro pases passaram para o
unicameralismo durante o perodo em anlise: a Nova Zelndia em 1950 a
. ,
Dmamarca em 1953, a Sucia em 1970 e a Islndia em 1991 (Longley e Olson,
1991). No incio do perodo que cobre cada uma das 36 democracias, ape-
nas nove - exatamente a quarta parte - tinham legislaturas unicamerais:
Costa Rica, Finlndia, Grcia, Israel, Luxemburgo, Malta, Repblica de
Maurcio, Papua-Nova Guin e Portugal. No houve mudanas na direo
oposta, de um Parlamento unicameral para um bicameral.
Os 13 pases com parlamentos unicamerais relacionados no pargafo
anterior costumam ser os pases menores. A Grcia, com uma populao de
pouco mais de 10 milhes de habitantes, o maior. Uma caracterstica ainda
mais notvel que nenhum deles constitui um sistema federalista. Colocan-
do de um Outro modo, todos os nove sistemas formalmente federais, entre
as 36 democracias, tm legislaturas bicamerais, ao passo que, a partir de 1996,
os 27 sistemas formalmente unitrios - inclusive aqueles rotulados no cap-
tulo anterior como semi federalistas - so equilibradamente divididos entre
o unicameralismo e o bicameralismo: 13 tm legislaturas unicamerais; 13,
legislaturas bicamerais, e a Noruega tem um sistema de uma cmara e meia.
Isto j uma forte indicao da relao entre estrutura da cmara e distino
federal-unitria. Essa relao analisada mais detalhadamente no final deste
231
I'.'.
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"
l
i!
j
AREND UJPHART
captulo, aps a discusso das diferentes formas que o bicameralisnio pode
assumir.
VARIEDADES DE BICAMERALlSMO
As duas cmaras das legislaturas bicamerais cstumam diferir de diversos
modos. Originalmente, a funo mais importante da segunda cmara - ou
casa "superior" -, eleita com base em um limitado privilgio, era a de servir
como um freio conservador para a casa "inferior", eleita de forma mais de-
mocrtica. Com o advento do sufrgio universal para todas as eleies, em
nosso conjunto de regimes totalmente democrticos, essa funo se tornou
obsoleta. Entretanto, a Cmara dos Lordes, na Gr-Bretanha, e a Casa dos
Chefes, em Botsuana, constituem casos imprecisos: o status de membro da
Cmara dos Lordes ainda se baseia principalmente nos princpios da heredi-
tariedade, e em Botsuana, embora os chefes agora estejam submetidos a uma
eleio formal, na prtica a hereditariedade ainda prevalece. Conseqente-
mente, esses dois corpos tm uma mentalidade firmemente conser:adora. A
Cmara dos Lordes, por exemplo, tem permanentemente uma maioria con-
servadora. Das seis diferenas restantes entre as cmaras primeira e segunda,
trs so especialmente importantes, no sentido em que elas determI1Jm se o
bicameralismo uma instituio de fato significativa. Vamos agora, breve-
mente, examinar as trs diferenas menos importantes.
Em primeiro lugar, as segundas cmaras tendem a ser menores que as
primeiras. De fato, isto poderia ser uma regra absoluta para as legislatHras
bicamerais, em nosso de democracias, no fosse pela Cmara dos
Lordes britnica, composta de aproximadamente 1.200 membros, quase duas
vezes maior que a Cmara dos Comuns, com seus 659 membros, aps as elei-
es de 1997. Entretanto, a exceo mais aparente do que real. Se excluirmos
os membros que raramente participam, em especial muitos pares hereditrios,
reduz-se o nmero em cerca de trezentos. Entre todas as outras scgundas
cmaras, que so menores que as primeiras, existe ainda uma grande variedade
quanto proporo em que so menores. Algumas segundas cmaras tm
tamanhos relativamente prximos aos das respectivas primeiras cmaras: por
exemplo, em Trinidad os respectivos nmeros so 31 e 36, e na Espanha,
--, M o o E L o DE -'D E creR A c I A
257 e 350. No outro Alemanh- tem a maior cmara
democrtica do mundo, com 671 membros aps a eleio-ne 1994 (nmero
- que, de acordo com uma deciso no incIo de 1998, cfev;r ser
reduzido para cerca de seiscentos nas elcies do ano 2002) e tambm uma
das menores segundas cmaras, composta de apenas 69 membros.
Em segundo, os perodos de mandato legislativo tendem a ser mais lon-
gos nas segundas cmaras do quenas primeiras. 0-5 perodos da primeira
cmara oscilam entre dois e cinco anos, c;mparados com os da segunda, que
vo de quatro a nove anos (e, na Gr-Bretanha e no Canad, respectivamen-
te, mandato vitalcio e mandato at a aposentadoria). A Sua constitui uma
nica e menor exceo: alguns dos membros da segunda cmara so eleitos
para mandatos mais curtos que os quatro anos da primeira cmara. Em todas
as demais legislaturas bicamerais, os membros da segunda cmara tm man-
datos que so ou mais longos ou iguais aos dos membros da primeira cmara.2
Em terceiro iugar, uma caracterstica comm das segundas cmaras sua
forma de eleio alternada. Metade dos membros das segundas cmaras aus-
traliana e japonesa se renova a cada trs anos. Um tero das segundas cma-
ras dos Estados Unidos e da ndia eleito a cada dois anos, e um tero da
segunda cmara da Frana se renova a cada trs anos. Da mesma forma os
,
membros das cmaras federais da Austria, Alemanha e Sua so seleciona-
dos de forma intercalada, porm a intervalos irregulares.
Essas trs diferenas afetam, de fato, o modo como atuam as duas cma-
ras das diversas legislaturas. Em particular, as segundas cmaras menores
podem conduzir suas atividades de uma forma mais informal e relaxada do
que usualmente fazem as primeiras muito maiores. Porm, com uma
exceio a ser breve.,1ente mencionada, elas nio afetam a questo de ser o
bicameralismo de um pas uma instituio verdadeiramente forte e significa-
tiva.
IA Cmara de Deputados dos Estados Unidos um caso excepcional, pelo fato de ter um
curto mandato de apenas dois anos. A Cmara Baixa au"raliana e a legislatura unicameral
neozelandesa so eleitas por trs anos. Na Sucia, o perodo era de quatro anos at 1970,
quando foram adotados tanto o unicameralismo quanto o mandato de trs anos, porm os
mandatos de quatro anos foram restaurados a partir de 1994. Em todos os outros pases, os mem-
bros da primeira cmara, ou da cmara nica, podem servir de quatro a cinco anos, porm
na maioria dos sistemas parlamentaristas as dissolues prematuras podem esses
termos mximos.
233
ARElID
B1CAMERAlISMOl'ORTE VERSUS BICAMERALlSMO FRACO
--Trs:cai-acter;tics -os parlamentos bicams:rais determinam a foracJU a
I fraqueza do bicameralismo. O primeiro aspecto importante consiste nos
\ poderes constitucionais formais de que dispem as duas cmaras. O padro
, geral queas segundas cmaras costumam ser subordinadas s primeiras.
Por exemplo, os seus votos um projeto legislativo podem, mui-
tas vezes, ser anulados pelas primeiras cmaras, e na maioria dos sistemas
parlamentares o gabinete responsvel exclusivamente referente primei-
ra cmara. Em dois pases, a ndia e a Venezuela, as divergncias entre as
duas cmaras so resolvidas por uma sesso conjunta. Aqui, os tamanhos
relativos das duas cmaras, discutido na seo anterior, fazem realmente
diferena com relao fora do bicameralismo. A segunda cmara da n-
dia tem quase a metade do tamanho da primeira, ao passo que o Senado
venezuelano tem menos que um quarto dos membros da cmara baixa. Os
nicos exemplos de legislaturas bicamerais com poderes formalmente iguais,
em nosso conjunto de democracias, so as legislaturas da Colmbia, Itlia,
Sua e Estados Unidos. Trs pases costumavam ter cmaras formalmente
iguais - Blgica, Dinamarca e Sucia -, mas o poder do Senado belga foi
seriamente reduzido quando da sua eleio em sua nova forma federal, em
1995, e a Dinamarca e a Sucia aboliram as suas segundas cmaras em 1953
e 1970, respectivamente.
O segundo aspecto que a verdadeira importncia poltica das segundas
cmaras depende no apenas de seus poderes formais, mas tambm de seu
mtodc ,de seleo. Todas as cmaras so eleitas pelo voto direto
dos eleitores, porm os membros da maior parte das segundas cmaras so
eleitos de forma indireta (em geral pelas legislaturas num nvel abaixo do
governo nacional, como na ndia, Holanda e, at 1970, Sucia) ou, com mais
freqncia, so indicados (como os senadores no Canad e nos quatro pases
caribenhos da Commonwealth, e alguns dos senadores irlandeses, e os pares
vitalcios da Cmara dos Lordes britnica), As segundas cmaras que no so
eleitas por voto direto carecem de legitimidade democrtica, e vem da a real
influncia poltica conferida pela eleio popular. Inversamente, a eleio
direta de uma segunda cmara pode at certo ponto compensar seu poder
limitado.
234
MODELOS DE DEMOCRACIA
Com base nos dois critrios acima - os poderes formais relativos -das
duas cmaras e a legitimidade democrtica das segundas cmaras _, as
_ser classificadas ou como siiTt;icas ou assi-I
metncas; Camaras Slmetncas sao aquelas que dispem de poderes constitu- \
cionais iguais, ou apenas moderadamente desiguais, e de legitimidade
democrtica. As cmaras assimtricas so extremamente desiguais nesses as-
pectos. A ctegori simtrica inclui as sete relacionadas acima,
que tm ou tiveram cmaras com poderes formalmente iguais. Trs dessas
legislaturas tambm tm segundas cmaras diretamente eleitas - a Colm-
bia, a Itlia e os Estados Unidos - e os membros das segundas cmaras sua
e belga, em sua maioria, so eleitos pelo voto popular. Alm disso, as cma-
ras de quatro legislaturas bicamerais no so completamente iguais, mas ain-
da assim podem ser classificadas como assimtricas, de acordo com a definio
acima: as da Austrlia, Alemanha, Japo e Holanda. Os parlamentos da Aus-
trlia e do Japo, em sua totalidade, so eleitos diretamente. O Parlamento
holands pertence a essa categoria, a despeito da eleio indireta da segunda
cmara pelas legislaturas provinciais, porque esta cmara tem um absoluto
poder de veto sobre qualquer legislao proposta, que no pode ser anl'lado
pala primeira cmara. A segunda cmara alem no deve sua fora eleio
popular ou a um poder absoluto de veto legislativo, mas sim ao fato de ser
uma cmara nica federal, composta de representantes dos executivos dos
estados membros da federao - usualmente ministros dos gabinetes des-
ses estados membros. Ela pode, assim, ser descrita como "uma das mais for-
tes segundas cmaras do mundo" (Edinger, 1986: 16). A relao de poder
entre as duas casas nos demais parlamentos bicamerais assimtrica.
A terceira diferena crucial entre as duas cmaras das legislaturas bica-
merais que as segundas cmaras podem ser eleitas por diferentes mto-
dos, ou designadas com o propsito de sobre-representar certas minorias.
Se for este o casg, cmaras diferem em sua composio, e podem
ser chamadaS"incollgruenteS. Os exemplos mais notveis so os da maior
parte das segundas cmaras que atuam como cmaras federais e que super-
representam as menores unidades componentes da federao. O maior grau
de sobre-representao ocorre quando h igualdade de representao esta-
dual ou cantonal, sem levar em conta as populaes dos estados ou dos
cantes. Essa paridade pode ser verificada nas cmaras federais da Sua,
235

AREND LlJPHART
Estados Unidos e Venezuela (dois representantes por estado ou canto) e
Austrlia (12 de cada estadop. O Bundesrat alemo e o Senado canadense
so exemplos de cmaras federais em que as unidades componentes no
s igualmente representadas, mas em que as menores unidades so sobre-
representadas e as maiores, sub-representadas. O Bundesrat austraco cons-
titui uma exceo, sendo sua composio aproximadamente proporcional
populao dos Liinder, sem coriceder especial representao aos Liinder
menores. De forma anloga, o novo Senado belga d apenas uma ligeira
sobre-representao s minorias lingsticas de fala francesa e alem. A n-
dia constitui um caso intermedirio.
TABELA 11.1 DESIGUALDADE DE REPRESENTAO EM NOVE CMARAS FEDERAIS
Cadeiras ocupadas por porcentagens
dos eleitores mais favoravelmente ndice
representados Gini
10% 20% 30% 50% de desigualdade
Estados Unidos 39,7 55,0 67,7 83,8 0,49
Sua 38,4 53,2 64,7 80,6 0,46
Venezuela 31,6 47,2 60,0 77,5 0,40
Austrlia 28,7 47,8 58,7 74,0 0,36
Canad 33,4 46,3 55,6 71,3 0,34
Alemanha 24,0 41,7 54,3 72,6 0,32
ndia 15,4 26,9 37,4 56,8 0,10
ustria 11,9 22,5 32,8 52,9 0,05
Blgica 10,8 20,9 31,0 50,9 0,01
Fonte: Baseado em dados do Stepan-Swepden Federal Databank, AlI Souls College, Oxford Uni-
versity
A Tabela 11.1 apresenta, de uma forma mais precisa, o grau de super-
representao das unidades menores nas nove federaes - em termos do
grau de desigualdade de representao devida ao tratamento favorvel das
pequenas unidades. Ela mostra a percentagem dos membros da cmara fede-
JExcees parciais da paridade so os subcantes da Sua, cada um com apenas um
tante na cmara federal, e os territrios australianos da capital e do norte, cada um com dOIS
senadores. Na Venezuela, anligos presidentes so tambm membros do Senado.
236
I
,
J
I
I
I
MODELOS DE DEMOCRACIA
que os 10,20,30 e 50 por cento dapopulao mais Favoravel-
mente pessoas mais bem representadas parte-das
menors unidades-componentes -da federao. O exemplo seguinte ilustra
como so calculadas essas percentagens. Suponhamos que o menor e mais
bem representado estado numa federao tenha 6 por cento da populao, e
dez das cem na cmara federal. E que o segundo menor e mais bem
- representado estd tenha 8 por cento da populao e tambm- dez das cem
cadeiras da cmara federal. Ento os 10 por cento da populao mais bem
representados so os 6 por cento do estado menor, mais a metade da popu-
lao no segundo menor estado. Juntos, esses dez por cento da populao
tm 15 por cento das cadeiras da cmara federal.
A desigualdade na ilustrao acima pequena, se comparada s verda-
deiras desigualdades que encontramos na maioria das cmaras federais. Os
Estados Unidos so o caso mais extremo: os 10 por cento da populao mais
favoravelmente representados, vivendo nos menores estados, tm quase 40
por cento da representao no Senado; 20 por cento dos eleitores mais bem
representados tm uma confortvel maioria de 55 por cento. E exatamente
a metade deles elege uma esmagadora maioria de quase 84 senadores. As
percentagens para a Sua so prximas s dos americanos, e o Conselho dos
Estados suo pode, assim, ser qualificado como quase to manipulado quanto
o Senado dos Estados Unidos. Na Venezuela, Austrlia, Canad e Alemanha,
as desigualdades so menos extremas, porm ainda substanciais: 20 por cen-
to dos eleitores mais bem representados no elegem na verdade maiorias na
cmara alta, mas 30 por cento o fazem. O Bundesrat austraco e o Senado
belga so as nicas cmaras federais em que o grau de super-representao
to leve que eles podem ser quase considerados cmaras proporcionalmente
distribudas, e por isso deveriam ser classificados como congruen tes com suas
primeiras cmaras. A composio das cmaras federais da ndia parece estar
mais prxima do padro austraco e belga do que dos outros seis sistemas
federalistas. Entretanto, pelo fato de tambm ser eleita por um mtodo di-
verso - a forma VUT da representao proporcional, em vez da regra da
maioria simples empregada para eleies da cmara baixa -, a segunda c-
mara indiana devia ser classificada como incongruente.
O ndice Gini de Desigualdade, mostrado na Tabela 11.1, uma medida
concisa do grau de desigualdade. Pode oscilar de zero, quando existe com-
237
,
,
!
I
I
t
AREND lIJPHART
pieta igualdade ...:..- o ndice belga-de 0,01 est prximo desse ponto - at
um-mximo hipottico aproximado de 1,00, quando a unidade mais favora- -
velmente detm todas as cadeiras na cmara federal, e as ou-
tras unidades, nenhuma. O efetivo ndice Gini de 0,49 para os Estados Unidos
est aproximadamente no meio, entre esses dois extremos, e o ndice suo
de 0,46 vem logo a seguir.
Diversas segundas cmaras no-federais tambm devem ser classificadas
como incongruentes. O Senado francs eleito por um colgio eleitoral em
que as pequenas comunas, menos de um tero da populao, tm mais
da metade dos votos. Devido a essa sobre-representao rural e de pequenas
cidades, Maurice Duverger certa vez caracterizou o Senado como a "Cma-
ra da Agricultura" (citado em Ambler, 1971: 165). O Senado espanhol in-
congruente por trs razes: as provncias do continente (mas no as ilhas e
os dois enclaves do norte da frica) so igualmente representados. A maio-
ria dos senadores eleita por meio do sistema semiproporcional do voto li-
mitado (em contraste com o mtodo da representao proporcional usado
para a eleio da primeira cmara). E quase um quinto eleito pelas legis-
laturas regionais autnomas. As duas casas do Congresso da Colmbia cos-
tumavam ser eleitas por mtodos semelhantes - a RP em distritos de
relativamente baixa magnitude -, mas em 1991 o Senado se tornou incon-
gruente, porque seu sistema eleitoral foi mudado para RP num grande dis-
trito de mbito nacional - tornando muito mais fcil para os partidos e
candidatos minoritrios serem eleitos.
Muitas das outras legislaturas bicamerais so congruentes porque suas duas
cmaras so eleitas por mtodos semelhantes: listas de RP na Itlia (at 1992),
Holanda e na Blgica anterior ao fedraJismo; D MP na Itlia desde 1994; VUNT
no Japo at 1996 (embora em parte listas de RP para eleies na cmara alta
desde 1983). Nas Bahamas, Barbados e Jamaica, as cmaras altas so indic;]das
pelo governador-geral, e em T,inidad pelo presidente, de acordo com vrios
critrios, mas sempre de forma a que o primeiro-ministro nomeie a maioria.
Assim, o partido majoritrio na primeira cmara tambm se torna o partido
majoritrio na segunda. O Senado da Irlanda parece ser incongruente, porque
um grande nmero de senadores precisa ser eleito a partir de candidatos no-
meados por grupos de interesse vocacionais e culturais, mas no colgio eleito-
ral, composto de legisladores nacionais e locais, a poltica partidria predomina.
238
MODElOS DE DEMOCRACIA
Da o Senado irlands ser "composto em grande parte por polticos que no
- so muito diferentes em termos de filiao partidria.. dos seus colegas da (pri-
meira cmara) e, como o caso de muitos deles, com conexes muito tnues
com os interesses.que eles tendem a representar" (Chubb, 1982: 212).
AS ESTRUTURAS DE CMARAS DAS 36 LEGISLATURAS DEMOCRTICAS
A Tabela 11.1 usa as distines entre o bicameralismo e o unicameralismo,
entre o bicameralismo simtrico e o assimtrico, e entre o bicameralismo
congruente e o incongruente, para compor uma classificao das estruturas
de cmaras de 36 democracias, como tambm corno ndice de bicameralismo,
oscilando entre 4,0 e 1,0 pontos. Existem quatro categorias principais: o
bicameralismo forte, o meio-forte, o fraco e o unicameralismo. O bica-
meralismo forte caracteriza-se tanto pela simetria quanto pela incongrun-
cia. No bicameralismo meio-forte, falta um desses dois elementos. Essa
categoria dividida em duas subclasses, na dependncia de ser a simetria ou
a incongruncia o elemento que falta, porm ambos so classificados igual-
mente e tm o mesmo ndice de bicameralismo (3,0 pontos). A terceira cate-
goria o bicameralismo fraco, no qual as cmaras so tanto assimtricas
quanto congruentes. E a quarta categoria a das legislaturas unicamerais.
Uma hiptese plausvel pode ser proposta para a combinao das duas lti-
mas categorias: uma legislatura bicameral, composta de duas ou mais casas
idnticas mais uma outra muito mais poderosa que as primeiras, difere de
algum modo significativo de uma legislatura unicameral? Tsebellis e Money
(1997: 211) do uma resposta enfaticamente afirmativa a essa questo: "to-
das as segundas cmaras exercem influncia mesmo que sejam consideradas
fracas ou insignificantes".4 Por isso, para o prGpsito de medir a diviso do
Poder Legislativo, o bicameralismo fraco ainda representa um grau de divi-
so, enquanto o unicameralismo significa completa concentrao de poder.
'Esta concluso tambm solidamente apoiada pelas verificaes de William B. HeIler. EmAs
democracias contemporneas, empreguei os rtulos "forte", "fraco" e "insignificante", em vez
de forte, meio-forte e fraco (Lijphart, 1984: 99-100). Os argumentos de Tscbellis e Money,
como tambm os de Heller, convenceram-me que bicameralismo "insignificante" um termo
enganador, que deve ser evitado.
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AREND 1PHART
TABELA 11.2 ESTRUTURA DE CMARA DS lEGIS1ATURASEM 36 DEMOACIAS.
PERODO DE-l945 A
Forte bicameralismo: cmaras simtricas e incongruentes[4,OJ-" -
J Austrlia Sua depois de 199i)
) Alemanha Estados Umdos L- ' ',' -,
Bicameralismo de fora mdia: cmaras simtricas e congruentes [3,OJ
Blgica Japo Colmbia [3,1)
Itlia Holanda (Colmbia antes de 1991)
(Dinamarca antes de 1953)
(Sucia antes de 1970)
Bicameralismo de fora mdia: cmaras assimtricas e incongruentes {3,0]
Canad Espanha
Frana
ndia
Venezuela
Bicameralismo de fora entre mdia e fraca 2,5]
Botsuana Reino Unido
Fraco bicameralismo: cmaras assimtricas e congruentes [2,0]
ustria Irlanda Sucia [2,0}
Bahamas Jamaica (Nova Zelndia antes de 1950)
Barbados Trinidad
Uma cmara e meia [1,5]
Noruega
Unicameralismo {l,0]
Costa Rica
Finlndia
Grcia
Israel
Luxemburgo
Malta
Maurcio
Papua-Nova Guin
Portugal
Nota: Os ndices de bicameralismo esto entre colchetes
Islndia [1,4]
(Islndia antes _de 1991)
Dinamarca [1,3]
Nova Zelndia [1,11
(Dinamarca depois de 1953)
(Islndia depois de 1991)
(Nova Zelndia depois de 1950)
(Sucia depois de 1970)
Como na Tabela 10.1, que apresentava os graus de federalismo e descen-
tralizao no captulo anterior, a Tabela 11.2 coloca diversos pases em po-
140
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MODnos DE DEMOCRACIA
sies intermedirias entre as quatro principais categorias. Isto necess-
rio, primeiro, porque vrios pases mudaram sua estrutura de cmara du-
_ rante o perodoe-m anrise: para esses pases, so mostrados tanto seu tipo
de estrutura de cmara em cada perodo como tambm os seus resultados
mdios para o perodo tota1.
5
Em segundo lugar, o bicameralismo britni-
co e botsuans, no obstante tecnicamente incongruente, "rebaixado" de
meio ponto porque as cmaras altas so relquias de uma era pr-democr-
tica. Em terceiro, como j se discutiu antes, as legislaturas intermedirias
da Islndia (at 1991) e da Noruega devem ser classificadas como de uma
cmara e meia, e receber o ndice proporcional de 1,5 ponto. O ndice mdio
de bicameralismo para todos os 36 pases 2,2, e o nmero mediano, 2,5
pontos, entre o forte bicameralismo, de um lado, e o unicameralismo, do
outro.
ESTRUTURA DE CMARA E GRAUS DE FEDERALISMO E DESCENTRALIZAO
Como foi destacado antes, h uma forte relao emprica entre as dicotomias
bicameral-monocameral e federal-unitria: todos os sistemas formalmente
federalistas tm legislaturas bicamerais, ao passo que alguns sistemas no-fe-
deralistas tm parlamentos bicamerais, e outros, monocamerais. A mesma
ligao forte aparece quando so relacionados os dois ndices de federalis-
mo e bicameralismo, como mostra a Figura 11.1. medida que aumenta o
grau de federalismo e de descentralizao, primeiro se d uma mudana do
unicameralismo para o bicameralismo e, em seguida, a fora do bicameralismo
aumenta. O coeficiente de relao de 0,64 (significativo no nvel de 1 por
cento).
A ustria federalista, como no poderia deixar de ser, um dos casos de
desvio, como resultado de sua legislatura fracamente bicameral. Trs pases
SAJgo confusamente, a pontuao mdia da Sucia, de 2,0 pontos, coloca-a na categoria
assimtrica e congruente, embora em verdade jamais tenha havido ali esse tipo de Parlamento.
A explicao que 2,0 representa a mdia de dois perodos aproximadamente iguais de cma-
ras simtricas e congruentes (3,0 pontos) e unicameralismo (1,0 ponto). A mudana da Blgi-
ca, de um bicameralismo meio-forte para um fraco, ocorreu no final do perodo - o novo
Senado federal no foi eleito antes de 1995 - e por isso ignorado na tabela.
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Grau de federalismo e descentralizao
Fig. 11.1 Relao entre federalismo-descentralizao e estrutura de cmara em 36 democracias,
perodo de 1945 a 1996
nrdicos que foram classificados como unitrios e descentralizados - Fin-
lndia, Dinamarca e Noruega - tm baixos pontos de bicameralismo, mais
tpicos de sistemas unitrios e centralizados. Da mesma forma, Israel e Papua-
Nova Guin tm parlamentos monocamerais que esto em desacordo com
sua classificao como sistemas semifederalistas. No outro lado da linha de
regresso, um grupo de trs sistemas unitrios e muito centralizados - a
Colmbia, a Frana e a Itlia - tem um bicameralismo muito mais forte do
que se poderia esperar. Uma explicao para esses desvios parece estar no
tamanho da populao. Os pases menores - a ustria (que o segundo
menor dos nove sistemas federalistas), Israel, Papua-Nova Guin e os pases
nrdicos - tendem a ter legislaturas unicamerais ou fracamente bicalT..erais,
242
a despeito de seu status Ee:deralista, Em
pases grandes como a a a ltliatm um
relativamente forte, apesar dos ;eus sistemas e cen--
no captulo anterior, que o tamanho da populao tam-
bem se relaCIOna com o federalismo: os sistemas federalistas tendem a ser os
maiores. As trs variveis esto claramente longe da perfeita correla-
ao. no captulo 14, mostrarei que o tamanho da populao est
estreItamente ligado dimenso federal-unitria inteira, da qual os ndices
de federalismo e bicameralismo constituem dois dos cinco componentes.
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