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Os controles polticos sobre a burocracia*


Ceclia olivieri**

S u m r i o : 1. Democracia, governo e burocracia em Max Weber; 2. A relao entre poltica e burocracia no Brasil e nos EUA; 3. O controle dos polticos sobre a burocracia. S u m m a ry : 1. Democracy, government and bureaucracy in Max Weber; 2. The relationship between politics and bureaucracy in Brazil and the U.S; 3. The control of politicians over the bureaucracy. P a l a v r a S - c h a v e : burocracia; controles democrticos; controle poltico da burocracia. Key
wordS:

bureaucracy; democratic controls; political control over bureaucracy.

O artigo revisa a literatura sobre os temas da relao entre poltica e burocracia e dos controles democrticos sobre a burocracia analisando trs conjuntos de obras: a produo weberiana sobre a relao entre governo e burocracia, a literatura norteamericana e a produo nacional. A obra weberiana nos permite estabelecer com preciso as caractersticas centrais da burocracia moderna, seu papel no governo democrtico contemporneo e a necessidade do controle dos polticos sobre a burocracia. O debate norte-americano, por sua vez, explicita a ausncia, no Brasil, de discusso sobre a relao entre poltica e burocracia na perspectiva democrtica. A despeito desta ausncia, analisamos a literatura nacional contempornea com o objetivo de traar um panorama da situao dos controles sobre a burocracia no Brasil e compreender, ainda que de forma incipiente, como funcionam os mecanismos de controle, em especial a nomeao, o oramento, a legislao e o monitoramento. Political controls over the bureaucracy The article reviews the literature on the themes of the relationship between politics and bureaucracy and democratic control over the bureaucracy by analyzing three

* Artigo recebido em set. 2010 e aceito em mar. 2011. ** Professora doutora da Escola de Artes, Cincias e Humanidades (EACH) da Universidade de So Paulo (USP). Endereo: rua Arlindo Bttio, 1000 Ermelino Matarazzo CEP 03828-000, So Paulo, SP, Brasil. Email: cecilia.olivieri@usp.br.

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sets of works: Webers production on the relationship between government and bureaucracy, the North American literature and national production. Webers work allows us to establish with precision the central features of modern bureaucracy, its role in contemporary democratic government and the need for political control over bureaucracy. The debate in the U.S., in turn, explains the absence, in Brazil, the discussion on the relationship between politics and bureaucracy in a democratic perspective. Despite this absence, we analyze the contemporary literature in order to describe the present situation of the controls on the bureaucracy in Brazil and understand, even in incipient way, the mechanics of control, in particular the appointment, the budget, legislation and monitoring.

Os temas da relao entre poltica e burocracia e dos controles democrticos sobre a burocracia tm sido praticamente negligenciados pela literatura nacional, a despeito de sua importncia para a compreenso de questes atuais como qualidade e eficincia da gesto pblica, responsabilizao dos governantes perante a sociedade e democratizao do Estado. A burocracia no apenas o conjunto dos funcionrios pblicos e dos processos administrativos, mas um dos fundamentos do exerccio do poder estatal e do governo democrtico, e por isso necessria a compreenso sobre sua composio, seu funcionamento e sua relao com os dirigentes polticos eleitos. Para discutir estes temas, o artigo revisa a literatura com foco em trs conjuntos de obras: a produo weberiana sobre a relao entre governo e burocracia, a literatura norte-americana e a produo nacional. Nossa leitura foi guiada pelo objetivo de chegar discusso, na ltima sesso, do estado dos controles polticos sobre a burocracia no Brasil contemporneo. Apesar de, como j dissemos, a literatura nacional no tratar dos controles polticos sobre a burocracia, cremos que seja possvel indicar os motivos dessa lacuna e os caminhos para preench-la e para este trabalho a anlise da produo norte-americana fundamental, j que nossos sistemas polticos so institucionalmente semelhantes, e esse tema desenvolvido de forma aprofundada em muitas obras. A obra weberiana, por sua vez, nos permite estabelecer com preciso as caractersticas centrais da burocracia moderna, seu papel no governo democrtico contemporneo e a necessidade do controle dos polticos sobre a burocracia. Este o contedo da primeira seo do artigo. A seo seguinte prossegue com a comparao entre Brasil e EUA quanto ao tratamento terico do tema da relao entre poltica e burocracia e ao dos controles sobre a burocracia, e nos permite apontar com mais clareza os termos desse debate entre ns ou, na verdade, por que a discusso sobre burocracia no Brasil no inclui a preocupao com a democracia e com
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o controle poltico sobre a burocracia. O debate norte-americano explicita a ausncia, no Brasil, de discusso sobre a relao entre poltica e burocracia na perspectiva democrtica. O olhar dos cientistas sociais brasileiros sobre a burocracia sempre teve como foco a construo do Estado, e no as condies de democratizao da administrao pblica e de responsabilizao dos dirigentes polticos. Consequentemente, o debate acerca do controle poltico sobre a burocracia praticamente inexistente no Brasil, especialmente se comparado profuso de textos sobre o tema nos EUA. As semelhanas institucionais entre os dois pases presidencialismo, burocracia aberta a entrada lateral e a nomeaes polticas, tradio clientelista (spoils system) no produziram preocupaes tericas semelhantes a respeito do controle democrtico sobre a burocracia. Essa breve comparao mostra, ainda, que o espelho americano no pode ser aproveitado em sua totalidade, devido s particularidades da distribuio de poder entre os Poderes Executivo e Legislativo no Brasil em relao aos EUA. Uma diferena fundamental entre os dois pases a predominncia do Poder Executivo nas relaes com o Legislativo no Brasil, em face do equilbrio das relaes entre os dois Poderes nos EUA explica a aparncia do tema do controle poltico sobre a burocracia no Brasil como uma ideia fora de lugar e explica, tambm, parcela do desinteresse da literatura nacional pela questo. Essa aparncia, entretanto, falsa, e o desinteresse, improdutivo. Finalmente, a terceira seo revisa a literatura contempornea com o objetivo de traar um panorama da situao dos controles sobre a burocracia no Brasil. As obras citadas, com exceo do trabalho sobre o controle interno, no problematizam analiticamente a questo do controle sobre a burocracia, mas trazem contribuies que nos permitem compreender, ainda que de forma incipiente, como funcionam os mecanismos de controle, em especial a nomeao, o oramento, a legislao e o monitoramento.

1. Democracia, governo e burocracia em Max Weber


As questes desenvolvidas por Weber sobre burocracia e governo ainda so atuais, e dois temas centrais no seu pensamento so particularmente contemporneos e importantes para o estudo do controle poltico da burocracia, balizando nossa leitura de seus textos:
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A expanso da burocracia nos domnios pblico e privado, devido sua superioridade tcnica.

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O conflito latente entre burocratizao e democratizao, expresso, entre outras formas, nas disputas sobre o controle da burocracia em nome da democracia.

A burocracia continua um objeto importante de estudo em funo no apenas de sua presena crescente, mas tambm por causa das implicaes de seu funcionamento para a democracia. Enquanto forma de organizao do domnio, a burocracia continua em expanso nas sociedades contemporneas, apesar dos movimentos de reforma administrativa por que muitos pases passaram na dcada de 1980 e do enorme desenvolvimento da tecnologia da informao. As reformas administrativas tinham como um de seus objetivos reduzir o tamanho da burocracia, enquanto a revoluo da informtica trazia a possibilidade da extino de processos e papelrios e, portanto, tambm de reduo de procedimentos burocrticos e at da quantidade de funcionrios. Entretanto, o que se observa que as reformas no reduziram o tamanho dos aparatos administrativos (Pollitt e Bouckaert, 2002) e a tecnologia da informao, apesar de possibilitar a reduo dos processos, tambm levou criao de novas atividades e de novas demandas ao Estado (Medeiros e Guimares, 2004). As implicaes do desenvolvimento da burocracia para o governo democrtico tambm continuam atuais, uma vez que a democracia, apesar de todas as mudanas que ocorreram nas ltimas dcadas, continua dependendo da expanso da burocracia na medida em que o aparato burocrtico o responsvel pela garantia das regras legais que sustentam o sistema poltico. Entretanto, o desenvolvimento da burocracia pode representar uma ameaa democracia, pois os burocratas podem usurpar dos polticos o poder de decidir sobre os assuntos do governo. Essa questo do controle democrtico sobre os atos do governo tem aparecido atualmente na literatura das cincias sociais, em especial da cincia poltica, sob o conceito de accountability, ou seja, a capacidade do governo e da sociedade de controlarem as decises tomadas por polticos e burocratas. Neste trabalho, utilizaremos a seguinte definio de accountability poltica: relao formal entre um ator que pode legalmente controlar, monitorar e/ou punir um agente pblico (Mainwaring e Welna, 2003). A accountability poltica , portanto, uma relao entre um ator ou rgo de controle e um agente pblico (seja poltico ou burocrata). Essa relao se caracteriza pela obrigao legal do agente pblico de responder ao ator ou rgo de controle. Segundo Mainwaring, essa relao no inclui, necessariamente, a capacidade de sano pelo ator ou rgo de controle, desde que exista a possibilidade de
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sano atravs do encaminhamento pelo rgo de controle a instncias com poder legal de sano, como o Judicirio, por exemplo. Weber se preocupou com a questo da burocracia ao tratar na sociologia da dominao das formas pelas quais o poder e a dominao moldam a ao social e as relaes entre os indivduos. Todas as formas de ao social, sem exceo, mostram-se profundamente influenciadas por complexos de dominao. (Weber, 1999:187). O exemplo apresentado por Weber dessa inevitvel influncia da dominao sobre toda ao social o que ocorre em uma rea aparentemente to alheia a questes de poder como a da lingustica, em que um evento como a elevao de um dialeto a idioma oficial por iniciativa estatal pode promover grandes mudanas, como o desenvolvimento de comunidades lngustico-literrias homogneas (Weber, 1999:187). Relaes aparentemente prosaicas, como o idioma pelo qual as pessoas se comunicam, so, portanto, influenciadas pela estrutura de dominao e no apenas pela cultura ou pela escolha dos indivduos. Dois grandes temas da sociologia weberiana so as formas de dominao (em cujo mbito ele desenvolve os tipos de legitimao do poder de mando: dominao legal, racional ou burocrtica, dominao tradicional e dominao carismtica) e a sociologia do Estado, em que analisa as formas modernas da dominao racional atravs do Estado, dos partidos e do Parlamento. A burocracia ocupa posio de destaque porque o instrumento por excelncia da forma moderna de dominao a dominao racional e por causa das consequncias para a democracia e para o exerccio do governo da posio de poder que os funcionrios estatais ocupam no Estado. A burocracia, como forma de organizao da dominao atravs da ocupao de funcionrios a servio do soberano, no surgiu com a dominao racional, nem dela exclusiva, uma vez que as formas tradicionais e patrimoniais de dominao tambm se organizavam atravs do trabalho de funcionrios; a burocracia moderna, entretanto, tem especificidades que a diferenciam radicalmente da burocracia patrimonial. As caractersticas da moderna burocracia, tanto da pblica quanto da do setor privado, so (Weber, 1999:199-200):
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princpio das competncias fixas (distribuio fixa das atividades necessrias para a realizao dos deveres oficiais, distribuio fixa dos poderes de mando e dos meios coativos, criao de providncias planejadas e contratao de pessoas qualificadas segundo critrios gerais), princpio da hierarquia de cargos,

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documentao dos atos e decises, especializao das tarefas, profissionalizao da fora de trabalho dos funcionrios (o trabalho na organizao burocrtica a ocupao principal dos funcionrios e no uma ocupao amadora ou diletante), administrao de acordo com regras.

No mbito da dominao baseada no direito pblico, esses fatores constituem a autoridade burocrtica, e, no mbito da dominao da economia privada, eles constituem a empresa burocrtica (Weber, 1999:199). A moderna burocracia pblica exerce, portanto, autoridade poltica, o que a coloca no centro da disputa pela diviso do poder, que se materializa, principalmente, na disputa pelos principais instrumentos de exerccio do poder: os cargos pblicos. Veremos adiante as consequncias da burocratizao para a disputa poltica e a democracia. O avano da organizao burocrtica se deve sua superioridade puramente tcnica sobre qualquer outra forma [de organizao] (Weber, 1999:212). Mas a afirmao da superioridade tcnica da burocracia no significa que Weber compreendesse esse avano como um fenmeno inexorvel, que cumpriria uma funo na evoluo da sociedade ocidental; ao contrrio, nada mais distante da sociologia weberiana do que anlises que no consideram fatores histricos e sociais complexos e de longa durao. Entre os fatores que permitiram o desenvolvimento da burocracia e que moldaram suas caractersticas atuais esto fenmenos complexos como o desenvolvimento da economia financeira moderna, a racionalizao do direito, a democratizao (que ele denomina fenmeno de massa), a extenso da interveno estatal aos domnios mais diversos das atividades humanas e, sobretudo, o desenvolvimento da racionalizao tcnica (Freund, 2003:171-172). Vrios desses desenvolvimentos contriburam decisivamente para um aspecto essencial da burocracia moderna: sua tica de disciplina. O desenvolvimento da economia monetria, por exemplo, contribuiu para o estabelecimento da disciplina burocrtica ao permitir o pagamento em forma de salrio e, portanto, a substituio do sistema de prebendas. Dessa forma, o governante passou a ter maior controle sobre o funcionrio, uma vez que o sustento deste deixa de depender de meios privados de coleta de recursos o que caracteriza o sistema de prebendas e passa a depender de um montante fixo pago pelo Estado (Weber, 1999:207). A separao entre a esfera privada do funcionrio e a atividade oficial, por sua vez, permitiu a profissionalizao
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dos funcionrios e a atribuio de um carter objetivo ao cargo, desvinculando assim o funcionrio de uma relao pessoal com o governante e estabelecendo a norma e no a vontade do soberano como o fundamento da subordinao e da disciplina (Weber, 1999:208). A obedincia dos funcionrios ao detentor do poder no se baseia, entretanto, apenas na legitimidade do soberano, mas tambm em dois outros meios, que so particularmente atraentes para os burocratas: recompensa material (em suas diversas formas: feudos, prebendas, salrio) e honraria social (que tambm assume diversos formatos: honra dos cavaleiros, privilgios dos estados, honra do servidor pblico). Ou seja, a obedincia no determinada apenas pela lei, mas tambm por medo, esperana e pelos interesses (Weber, 1982). Essa subordinao hierrquica da estrutura da burocracia to rigorosa no funcionalismo moderno que Weber chega a compar-la sujeio dos escravos aos senhores, no sentido de que nenhuma forma de organizao da administrao da dominao to eficaz na garantia de disciplina sobre os funcionrios quanto a moderna burocracia, nem mesmo a escravido:
Somente onde a sujeio dos funcionrios ao senhor era absoluta tambm em sentido puramente pessoal, isto , no caso da administrao por parte de escravos ou empregados tratados como se fossem escravos, podia ser alcanada, pelo menos sob uma direo muito enrgica [do senhor], uma preciso semelhante quelas que apresentam, no Ocidente da atualidade, os funcionrios contratados (Weber, 1999:207).

Essa disciplina do funcionalismo moderno se baseia na normatizao de procedimentos, na profissionalizao dos funcionrios, na especializao do trabalho, na fixao prvia (ou seja, no arbitrria) de competncias e de poderes de coao, e pressuposto absoluto do xito da administrao da dominao (Weber, 1999:540). Todo o aparato administrativo viria abaixo sem a disciplina tica da burocracia: a obedincia dos burocratas aos polticos mesmo contra as prprias convices (Weber, 1999:539). Entretanto, essa eficcia inigualvel da burocracia em estabelecer a disciplina dos funcionrios no neutraliza conflitos entre polticos e burocratas pelo poder; a posio de poder da burocracia muito forte, uma vez que se fundamenta em seus aspectos constitutivos: o controle sobre o conhecimento tcnico especializado necessrio conduo do Estado, adquirido atravs da educao formal, e o controle sobre as informaes exclusivas advindas do cargo (Weber, 1993:73). Mas esse poder sofre contrapontos e resistncias por parte dos polticos, que lutam para no ser subordinados pela burocracia.
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Nas trs formas de dominao, o lder que assume o poder tem de lidar com o mesmo problema: dirigir e controlar o aparelho (Bendix, 1986). Na dominao tradicional e carismtica, o lder consegue obedincia pessoal direta, mas, na dominao legal, o problema da liderana e a luta pelo poder so de ordem diferente: como a autoridade corporificada no domnio da lei, o sucesso na luta pelo poder se manifesta na influncia sobre a promulgao das regras. Para obter essa posio o poltico compete por votos nas eleies e no Parlamento, mas ao longo do exerccio de seu mandato ele disputa com a burocracia a superviso da execuo das leis. O controle sobre a implementao administrativa fundamental, pois a despeito de a titularidade da autoridade na dominao racional legal ser do poltico, a burocracia que a exerce. Sem esse controle, a burocracia usurpa o processo de deciso poltica, de acordo com sua tendncia de transformar questes polticas em problemas administrativos (Bendix, 1986:337-338). O poder da burocracia , portanto, muito grande, e ela sempre procura aument-lo, e uma de suas principais armas a manuteno do segredo sobre seus conhecimentos e intenes (Weber, 1999:225): Tendencialmente, a administrao burocrtica sempre uma administrao que exclui o pblico (Weber, 1999:225). A manuteno de certas questes fora da discusso pblica pode se justificar em reas sensveis como a militar e a diplomtica, em que o sigilo pode ser necessrio eficincia da atuao governamental. O segredo, entretanto, deve ser combatido quando tem como motor o puro interesse no poder, o interesse da burocracia em se contrapor ao Parlamento ou ao monarca e de ocupar uma situao privilegiada (Weber, 1999:226).
Uma vez que o conhecimento especial se torna, em proporo crescente, a base da posio de poder dos detentores de cargos oficiais, constitui h muito tempo um objeto de preocupao do senhor a maneira em que pode aproveitar-se deste conhecimento sem renunciar a favor dele, mantendo, ao contrrio, sua posio dominante (Weber, 1999, p. 227).

A burocracia, portanto, permite a dominao, mas tambm a desafia (Weber, 1999:537). Essa sua dupla face gera a luta latente entre funcionalismo especializado e autocracia pela direo suprema do Estado, uma disputa que j existia muito tempo antes da afirmao da moderna burocracia e que permanece presente nas democracias contemporneas. medida que o soberano se torna cada vez mais diletante (relativamente crescente especializao dos funcionrios), ele precisa se aproveitar do conhecimento especial,
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ao mesmo tempo que se defende do poder crescente deste conhecimento e mantm sua posio dominante diante de seus detentores a burocracia (Weber, 1999:537). A expanso da burocracia por toda parte no significa, necessariamente, o aumento universal de seu poder dentro do Estado. A supremacia tcnica da burocracia e sua indispensabilidade no implicam, necessariamente, poder social ou poltico (os proletrios tambm so indispensveis, mas isso no lhes atribuiu automaticamente poder poltico) (Weber, 1999:225). H resistncia a esse aumento de poder da burocracia, na forma da consulta a outros especialistas, de criao de rgos deliberativos locais ou rgos centrais parlamentares (Weber, 1999:225). Uma das formas que os polticos encontraram para se fortalecer nesse combate e se contrapor ao poder burocrtico crescente foi a politizao de uma parcela da burocracia, em especial do alto escalo. O desenvolvimento da disputa poltica em um sistema que exigia treinamento na luta pelo poder e nos mtodos dessa luta levou diviso dos funcionrios pblicos em duas categorias: funcionrios especializados e funcionrios polticos (Weber, 1999:538). Os funcionrios polticos se caracterizam por poderem ser transferidos, demitidos ou colocados disposio, mas principalmente por terem a tarefa, e este o componente poltico de sua posio, de manter a ordem no pas, ou seja, as condies de dominao existentes (Weber, 1999:538). Outra forma de resistncia dos polticos ao aumento de poder dos burocratas gerar disputas ou concorrncia entre especialistas (o dirigente questiona um especialista por meio de outro para chegar a uma concluso prpria e ter certeza de que no lhe foram sugeridas decises arbitrrias) (Weber, 1999:228). Weber comparou a forma de atuao adiante da burocracia de muitos dirigentes atuais estratgia adotada por Frederico Guilherme, rei prussiano no comeo do sculo XIX: para ao mesmo tempo usar o conhecimento da burocracia e dele se defender, o rei se ausentava das sesses ministeriais, manifestando sua opinio posteriormente em relatrios escritos ou decretos, e depois de discutir com servidores pertencentes ao gabinete, que era constitudo por funcionrios pessoalmente devotados ao rei. Dessa forma, o soberano no se expunha diretamente durante a tomada de decises e, diante do fracasso ou impopularidade de alguma deciso, ele poderia usar o gabinete como anteparo do descontentamento popular ( semelhana do moderno blame shifting). Por outro lado, o gabinete permitia ao soberano contrapor-se ao domnio da burocracia especializada sobre as informaes a respeito da administrao (Weber, 1999:228). Este exemplo mostra dois instrumentos muito comuns de controle sobre a burocracia: a nomeao de funcionrios pessoalmente muito prximos ou ideologicamente afinados com o dirigente para
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cargos de direo da burocracia, e a manipulao da estrutura organizacional de forma a criar contraposies e mtuo controle entre rgos burocrticos. Apesar de os exemplos citados at agora poderem dar a impresso de que os conflitos entre as tendncias da democratizao e da burocratizao interessam apenas ao governante de planto e aos funcionrios, essa concluso seria falsa, pois esses conflitos constituem uma ameaa ao sistema poltico como um todo. nesse sentido que se afirma que as principais ameaas da burocratizao democracia so representadas pelas seguintes questes:
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como salvar resqucios de uma liberdade de ao individual? como controlar e manter os limites do funcionalismo estatal? E qual poder far isso? como suprir limites internos da burocracia, ou seja, sua incapacidade de tomar deciso? ( a questo mais importante, segundo o autor) (Weber, 1999:542).

A ameaa da burocracia tem duas faces: a ameaa aos direitos individuais e liderana poltica responsvel (Weber, 1993:54). O crescimento do poder da burocracia significa uma ameaa potencial garantia dos direitos humanos. Por outro lado, o limite intrnseco da burocracia, ou seja, sua incapacidade de assumir responsabilidades polticas significa que ela precisa de um lder responsvel. O poder que pode se contrapor burocracia o poder democrtico: sem parlamento, o governo por funcionrios forma pura de dominao burocrtica acima de qualquer controle, e por parlamento Weber quer dizer tanto a expresso de um mnimo de aceitao dos governados em relao dominao exercida por meios burocrticos com representao via partidos livres e no via corporaes , quanto o controle poltico sobre a burocracia, atravs do direito de arguio e investigao do parlamento sobre a administrao. Os controles dos polticos sobre a burocracia so necessrios porque a hierarquia e o controle hierrquico no so suficientes para manter a disciplina da burocracia: Enquanto os escales inferiores da hierarquia oficial so controlados e criticados pelos superiores, falhava na Alemanha todo controle, tanto o tcnico quanto o poltico, em relao s instncias supremas, isto , as que se ocupam da poltica (Weber, 1999:565). Na discusso sobre o funcionamento do Parlamento alemo e suas relaes com a burocracia, Weber desenvolveu os temas da responsabilidade poltica e do papel do controle sobre a burocracia como condio para a atuao poltica independente e responsvel dos polticos. O controle do Parlamento sobre a burocracia uma das formas de atuao positiva do Parlamento: definir
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polticas, liderar o governo, assumir a responsabilidade pela direo do Estado e pela inovao (em contraposio a sua atuao negativa de aprovar ou rejeitar o oramento). Os burocratas no podem assumir o papel de renovao, pois a natureza de seu trabalho a manuteno da ordem, da rotina, e, mais importante, eles no podem assumir responsabilidades polticas. Nesse sentido, controlar a direo do funcionalismo a primeira tarefa fundamental do Parlamento:
E no apenas as tarefas atribudas s supremas instncias centrais [da burocracia], mas tambm a instruo em cada questo particular nas instncias inferiores, mesmo que seja de carter puramente tcnico, podem ser politicamente importantes, determinando-se sua soluo por aspectos polticos. Os polticos tm que constituir o contrapeso do funcionalismo. Mas a isto ope resistncia o interesse de poder das instncias dirigentes da burocracia, as quais sempre aspiraro liberdade incontrolada, monopolizao dos cargos de ministro para a ascenso de funcionrios (Weber, 1999:564).

Nesta passagem, Weber prenunciou os temas da literatura contempornea sobre burocracia e poltica, como o poder da burocracia de ponta de linha (os street level bureaucrats, cuja atuao no se limita implementao das polticas pblicas, mas avana sobre a tomada de decises tpicas de formuladores), a relevncia poltica dos controles administrativos de procedimentos enquanto instrumentos de controle dos polticos sobre a burocracia (viso de MacNollGast dos procedimentos administrativos como fire alarms os procedimentos no so apenas instrumentos de garantias legais ou do rule of Law, mas insumo para o controle do Congresso sobre a atuao do Executivo) (McCubbins, Noll e Weingast, 1987), e a importncia da anlise diferenciada da burocracia quanto s formas de provimento dos cargos (cargos de livre nomeao e cargos providos por concurso/mrito devem ser analisados de forma diferente, pois os primeiros se assemelham aos cargos polticos e os segundos representam a burocracia meritocrtica a que Weber se refere) (Loureiro e Abrucio, 1999). A falta de controle do Parlamento sobre a burocracia gera dois tipos de problemas: a invisibilidade da atuao da burocracia perante a populao e, no extremo, a irresponsabilidade dos parlamentares em face dos desafios do Estado. Comparando o funcionamento das comisses parlamentares inglesas e alems, Weber afirmou que, na Alemanha,
os problemas com os quais tm que lutar os funcionrios na realizao de seu trabalho no se manifestam, em nenhuma parte, de forma visvel. Jamais pode-

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r ser compreendido e estimado seu desempenho, jamais sero superados aqueles ataques estreis contra o So Burocrtico, que tomam o lugar da crtica positiva, se continuar a situao da dominao incontrolada dos funcionrios (Weber, 1999:565).

O acompanhamento das discusses nas comisses do Parlamento ingls pela imprensa e pela populao era considerado por Weber indicadores da integridade do funcionalismo britnico e do alto nvel de educao poltica do pas, mas ele identificou o fundamento dessa integridade e dessa educao no direito de arguio do Parlamento ingls. Alm de promover o escrutnio pblico da atuao da burocracia e a participao responsvel dos dominados na gesto do domnio, o poder de controlar a administrao atravs do direito de arguio pressuposto indispensvel para a transformao do Parlamento em um lugar de seleo dos lderes polticos responsveis pela direo da nao (Weber, 1999:566). Sem o poder de convocar funcionrios para argui-los e interrog-los e sem o poder de inspeo dos documentos oficiais o Parlamento alemo no passava de uma casa de demagogos, cujas falas no tinham importncia para a vida da nao e cuja principal motivao passava a ser a busca por prebendas. Os polticos somente assumiro seu papel de liderana poltica quando tiverem poder de influenciar a administrao e de dirigir a burocracia. Voltemos, agora, s duas questes com que iniciamos a discusso dos textos de Weber: a expanso da burocracia devido sua superioridade tcnica, e o conflito latente entre burocratizao e democratizao. A superioridade tcnica da burocracia continua determinando sua expanso nos domnios pblico e privado, atravs do aprofundamento de suas principais caractersticas: profissionalizao e especializao das tarefas, normatizao e documentao, controle e disciplina. O desenvolvimento da tcnica, como o aprimoramento da tecnologia da informao, no combate a burocratizao nesse sentido definido por Weber. Ao contrrio do que acredita o senso comum, o desenvolvimento de algumas tcnicas promove o controle dos dirigentes sobre a organizao e aprofunda sua funo disciplinadora e, portanto, refora a burocratizao. No setor pblico brasileiro, onde a aplicao dos sistemas de informao est em incipiente expanso, eles tm possibilitado maior controle hierrquico nas organizaes; no governo estadual de So Paulo, por exemplo, a informatizao do processo de compras teve como principal resultado o maior controle sobre a atuao da burocracia da ponta do sistema (Sanchez, 2005).
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A outra questo fundamental para Weber o conflito latente entre burocratizao e democratizao, expresso, entre outras formas, nas disputas sobre o controle da burocracia em nome da democracia. A burocracia moderna, como j vimos, sinnimo de disciplina e, no mbito estatal, tambm de autoridade poltica. Sua fora est em ser, ao mesmo tempo, objeto (enquanto instrumento de dominao do lder sobre os dominados) e sujeito (pois controla os meios de dominao, a tcnica e o conhecimento advindo do cargo). Por causa disso, a burocracia carrega em seu bojo dois princpios conflitantes: a vocao para a subordinao ao lder poltico e o germe da ambio do exerccio autnomo da autoridade. Na democracia, a ameaa da perda de supremacia pelo lder poltico para a burocracia mais que uma ameaa ordem pblica, pois ela tambm coloca em risco a liberdade individual como valor e como fundamento da ao poltica (sem liberdade de escolha e de exerccio do poder, os polticos no so responsveis por suas aes). A democracia espera que o poder se organize de forma a respeitar a igualdade legal entre os indivduos com base em normas, portanto, que se organize de forma burocrtica, mas, ao mesmo tempo, a democracia se volta contra a resistncia da burocracia em ser controlada e dirigida pela sociedade e pelos polticos. As relaes entre poltica e burocracia so naturalmente ambivalentes:
a democracia, como tal [como igualdade jurdica dos dominados], apesar de fomentar inevitavelmente, mas sem querer, a burocratizao, e tambm por causa disso, inimiga do domnio da burocracia, podendo criar, neste papel, rupturas e obstculos muito sensveis para a organizao burocrtica (Weber, 1999:224).

Essa questo da relao entre poltica e burocracia inseparvel da discusso dos papis dos polticos e dos burocratas. As diferenas entre eles residem parcialmente na natureza da atuao esperada de cada um e principalmente na natureza de suas responsabilidades. A natureza de suas atuaes semelhante, uma vez que se exigem capacidades de deciso e de organizao de ambos:
a ideia de que o funcionrio se limite a cumprir deveres subalternos rotineiros e somente o dirigente tenha que realizar as tarefas interessantes, que requerem capacidade intelectual, completamente absurda e somente pode surgir em um pas que no est a par da forma em que se administram seus assuntos e da atuao de seus funcionrios pblicos (Weber, 1999:543).

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A diferena de suas responsabilidades significa que o funcionrio s deve responder por seu dever, ou seja, pelo cumprimento de ordens (o que no significa que no possa e, mais que isso, que no deva fazer objees a ordens que considere equivocadas, mas que deve cumpri-las se o governante reafirm-las, ainda que continue discordando delas), enquanto a responsabilidade do poltico em relao luta pelo poder e pelos acordos que realiza, enfim, por suas escolhas. O lder pessoal e exclusivamente responsvel, enquanto a natureza do servidor ser mau poltico e, principalmente, poltico irresponsvel (Weber, 1982). Sendo a burocracia uma ameaa democracia de que no podemos, apesar disso, prescindir, a questo, ento, : como organizar os sistemas do controle democrtico entre burocratas e polticos? Como organizar um sistema de equilbrio inevitavelmente precrio e instvel dada a natureza conflituosa da relao entre poltica e burocracia? Vejamos, a seguir, como a literatura contempornea tem respondido, ou no, a essas perguntas e desafios.

2. A relao entre poltica e burocracia no Brasil e nos EUA


O debate sobre a relao entre poltica e burocracia na literatura norte-americana marcado por duas caractersticas: a referncia a um debate que remonta ao texto de Woodrow Wilson de 1887 sobre a relao entre poltica e administrao, e a intensa referncia s vises liberais e republicanas sobre a esfera pblica. Os textos que fazem a genealogia dessa temtica referem-se ao debate inaugurado na poca da primeira reforma administrativa dos EUA, no final do sculo XIX, sem referncia explcita obra de Weber. A ideia bsica de Woodrow Wilson (acadmico que exerceu a presidncia dos EUA entre 1913 e 1921), ou ao menos a ideia apontada na literatura como o antecedente do debate atual, a de separao entre burocracia e poltica (Eisner e Meier, 1990). Wilson defendia a separao clara entre as atividades dos burocratas e as dos polticos, de forma que os polticos decidissem sobre as escolhas das polticas pblicas, e os burocratas apenas as implementassem, como agentes tcnicos e neutros.1

Wilson escreveu seu trabalho no contexto da discusso sobre a primeira reforma administrativa norte-americana, que foi aprovada em 1883, na forma de uma lei conhecida como Pendleton Act (Wilson, 1887). Essa reforma instaurou a obrigatoriedade de concurso pblico para a escolha de algumas categorias de funcionrios pblicos e foi o primeiro passo de um processo, que se estendeu ao longo do sculo XX, de constituio de uma burocracia meritocrtica.
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interessante notar a oposio entre as ideias de Wilson e as Andrew Jackson, que ocupou a Presidncia um sculo antes, entre 1829 e 1837, e que encarnou o esprito das relaes entre poltica e burocracia nesse perodo. Embora a literatura no aponte o debate direto entre suas ideias, fica clara a posio de Wilson em favor da noo de burocracia neutra e meritocrtica, em relao defesa de Jackson do que ele denominava como burocracia representativa. Jackson defendia o sistema de esplio (spoils system) com base na ideia de burocracia representativa (Divine, 1979). O sistema de esplio se caracteriza pela distribuio dos cargos da burocracia pblica entre os eleitores e correligionrios do candidato vencedor Presidncia. Para Jackson, essa era uma forma de reforar a democracia, pois os cidados comuns trazidos para a administrao representariam os diversos grupos ou setores da sociedade que poderiam no estar representados, ou no estar adequadamente representados, no Congresso. O esprito do sistema de esplio no era, portanto, antirrepublicano, como o o do clientelismo e o do sistema de prebendas. A concepo da distribuio do esplio entre os vencedores no era a de atribuio de benesses aos aliados com recursos pblicos, mas, sim, uma forma de reforar a democracia representativa. O spoils system permitia que, atravs da escolha de pessoas comuns, que representavam as concepes e a moral de seus concidados, a representatividade do sistema democrtico fosse aperfeioada ou aprofundada. A ideia de burocracia representativa no pode ser colada diretamente de clientelismo; ela reala, na verdade, a ligao antiga entre burocracia e democracia no debate norte-americano. Essa comparao ser desenvolvida adiante. Continuemos na comparao entre burocracia meritocrtica e representativa. No sistema de esplio, a escolha de servidores pblicos civis por critrios polticos no se opunha escolha por critrios tcnicos. Havia, sim, uma sobreposio, uma coincidncia entre poltico e tcnico, mas de forma que o poltico no se reduzisse ao tcnico e permanecesse com escopo e amplitude maiores que o tcnico. Ou seja, no interessava apenas escolher, entre os cidados, aquele que sabia mais e estava mais capacitado para assumir o cargo. Tratava-se de escolher, ao mesmo tempo, conforme critrios tcnicos mnimos e conforme a possibilidade de representao de grupos sociais dentro do servio pblico federal (Divine, 1979). Uma consequncia importante da burocracia representativa que ela permitia trazer a poltica para dentro da burocracia, e isso significava reproduzir as divises e os interesses da sociedade dentro do Executivo, de forma to legtima quanto as eleies prorap rio de Janeiro 45(5):1395-1424, Set./out. 2011

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moviam a representao do povo dentro do Congresso. E o que legitimava a representatividade da burocracia era no apenas o princpio democrtico da representao, mas a viso pluralista da sociedade, a viso da sociedade como dividida em grupos com interesses diferentes e igualmente legtimos perante o poder pblico. Na oposio entre burocracia representativa e burocracia neutra no estava apenas o debate sobre a necessidade de conhecimento tcnico, mas, principalmente, sobre a concepo de poltica e de democracia. A possibilidade de cidados comuns exercerem funes pblicas, fossem elas legislativas ou administrativas, era tpica da exaltao norte-americana do homem comum. Na Europa, ao contrrio, a poltica era a esfera privativa do sbio e do experiente, daquele capaz, por sua condio natural ou social, de exercer o poder (Divine, 1979). A burocracia representativa se opunha a tal diferenciao entre os homens, colocando-se, portanto, ao lado da tradio americana que prezava o homem comum, bem como da tradio da igualdade e da democracia representativa. Isso no significa que os defensores da burocracia meritocrtica fossem contra a igualdade como direito civil bsico e contra a democracia representativa. Mas a institucionalizao da burocracia meritocrtica, a partir de fins do sculo XIX, obrigou a uma reconsiderao da relao entre poltica e burocracia no quadro dessas instituies. Quando a burocracia passa a ser o lugar dos experts, dos que detm conhecimento tcnico e profissional, surge espao para a oposio entre burocracia e poltica. A profissionalizao da burocracia atravs do sistema meritocrtico pressupe a formao de um grupo social com um ethos diferente, tanto em relao aos demais grupos da sociedade (pois os burocratas administram a coisa pblica, e no um negcio privado), quanto em relao aos polticos (cuja posio, em relao definio das polticas, de comando, e que assumem a responsabilidade pelos seus resultados ao contrrio dos burocratas, que so comandados e politicamente irresponsveis). Dessa diferena quanto responsabilidade de burocratas e de polticos surge espao para se pensar a ideia do controle sobre a burocracia. Na medida em que os burocratas, com a reforma meritocrtica e o abandono da burocracia representativa, deixam de ser cidados comuns com a funo de legitimamente representar grupos e interesses da sociedade dentro do Estado, surge a possibilidade de eles no serem fiis s escolhas ou preferncias do povo. No sistema de esplio, se os burocratas eram, antes e acima de tudo, cidados como todos os outros, no havia como questionar sua fidelidade aos interesses do povo. A consequncia natural do surgimento dessa desconfiana contra
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a burocracia de mrito a necessidade de controlar os burocratas para que eles sejam fiis aos interesses dos representantes do povo, dos nicos representantes que permaneceram no Estado: os legisladores. A outra consequncia natural a possibilidade de pensar a burocracia como uma fonte de ameaa democracia. Esse novo formato das relaes entre poltica e burocracia, baseado na burocracia meritocrtica, encontra respaldo no constitucionalismo, como antes a burocracia representativa encontrava respaldo nas instituies da igualdade civil e da representao democrtica. O constitucionalismo norte-americano est fundado na afirmao da soberania do poder Legislativo, como nico ou principal poder legitimamente competente para determinar a direo da poltica (Long, 1952). A fora dessa doutrina e de sua prtica mostra-se na diviso do controle sobre a burocracia civil entre o Legislativo e o Executivo. Muitos rgos burocrticos (denominados agencies) norte-americanos tm suas diretrizes definidas por comisses do Congresso e somente a elas respondem, e uma das principais formas de controle poltico da burocracia aquela exercida pelo Congresso. As questes sobre a autonomia da burocracia e sobre sua captura pelos interesses privados aparecem na literatura norte-americana de forma a problematizar o carter democrtico ou no da autonomia e da captura, e no o carter do Estado e suas formas de institucionalizao. Nesse sentido, os grandes problemas que a burocracia meritocrtica impe ao regime democrtico, segundo os estudiosos norte-americanos, so o grau de discricionariedade da burocracia e o risco de captura das agncias executivas por interesses de minorias. A discricionariedade da burocracia (que nada mais do que certo grau de autonomia de deciso da burocracia) um problema, porque pe nas mos de outros agentes que no os legisladores que so os legtimos representantes da vontade do povo a deciso sobre a direo das polticas pblicas. Disso deriva seu carter antidemocrtico, e a necessidade de controlar o modo pelo qual a burocracia exerce sua inevitvel discricionariedade. A captura das agncias governamentais pelos interesses privados, por sua vez, antidemocrtica porque caracteriza a sobreposio do interesse da minoria sobre o interesse geral ou da maioria, cuja guarda atribuio do governo. A captura uma anomalia da representao democrtica dos diversos interesses sociais, e o principal remdio para esse desvio tambm o controle poltico sobre a burocracia. Sinteticamente, a relao entre poltica e burocracia nos EUA apresentou duas formas distintas. Uma baseada na burocracia representativa, respaldada nas instituies da igualdade civil e da representatividade democrtica, e
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em que a relao entre poltica e burocracia se estabelecia como sobreposio e indiferenciao. A outra, baseada na burocracia meritocrtica, respaldada no constitucionalismo norte-americano e em que a relao entre poltica e burocracia se estabelece como de complementaridade (devido diviso das tarefas entre polticos e burocratas) e de contraposio (graas oposio das suas responsabilidades). Na literatura brasileira, a poltica e a burocracia sempre foram vistas como opostas e conflitantes. A histria da relao entre poltica e burocracia no Brasil contada em termos de oposies entre a racionalidade da poltica (distributiva) e a racionalidade da burocracia (eficincia), e entre a burocracia politizada (instrumentalizada pelo clientelismo ou capturada por grupos da sociedade) e a burocracia meritocrtica (supostamente neutra) (Nunes, 1999). O que sempre se analisou e apontou na literatura brasileira foram o clientelismo e a ineficincia da burocracia. O clientelismo conceito corrente da anlise sobre a prtica poltica e sobre as formas de organizao de setores da administrao pblica. Enquanto prtica poltica, o clientelismo se ope poltica ideolgica a representao de interesses da sociedade nas esferas pblicas e estatais distorcida pela forma patrimonial de relao entre polticos e parcela significativa da sociedade. Por outro lado, enquanto forma de organizao da administrao pblica, o clientelismo se ope burocracia meritocrtica e neutra, que leva prtica de insulamento burocrtico e seus corolrios: os anis burocrticos e o tecnocratismo. Alm disso, os estudos sobre burocracia, no Brasil, no tm como foco a relao entre burocracia e democracia, mas entre burocracia e formao do Estado. O que talvez explique essa diferena de foco em relao literatura norte-americana , principalmente, a diferena de perspectiva analtica adotada, que faria estudiosos norte-americanos e brasileiros olhar para problemas diferentes. Assim, se o pluralismo uma das principais vertentes analticas nos EUA, no Brasil predominou, nas ltimas dcadas, o neomarxismo do Estado (Marques, 1997). Nessa perspectiva marxista, os temas principais no estudo sobre o Estado so sua autonomia e as alianas entre elites estatais e elites econmicas. O problema terico que se busca resolver identificar os atores que exercem a autonomia do Estado, bem como as formas pelas quais os agentes econmicos conseguem manter a ao do Estado na direo de seus interesses. Assim, a autonomia dos burocratas aparece como a comprovao de certo grau de autonomia do Estado, e no como uma ameaa aos legtimos interesses da sociedade. Da mesma forma, as alianas entre as classes econmicas e as elites estatais so a comprovao da instrumentalizao do Estado
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pelos interesses da classe dirigente, e no a hegemonia no democrtica de interesses de uma minoria.2 No Brasil, no h um fundador do debate, que exera um papel semelhante ao que Woodrow Wilson ocupou na literatura norte-americana, nem h a preocupao, de forma direta e explcita, com a democracia, mas sim com a formao e a institucionalizao do Estado enquanto poder pblico. interessante perceber que, nos EUA, aparecem as mesmas questes sobre autonomia da burocracia e sobre sua captura pelos interesses privados, mas de forma diferente, posto que se problematiza no o carter do Estado e suas formas de institucionalizao, mas o carter democrtico ou no da autonomia e da captura. Como j vimos, os grandes problemas que a burocracia meritocrtica impe ao regime democrtico, segundo os estudiosos norte-americanos, so o grau de discricionariedade da burocracia e o risco de captura das agncias executivas por interesses de minorias. A discricionariedade da burocracia um problema porque coloca nas mos de outros agentes que no os legtimos representantes da vontade do povo (os legisladores) a deciso sobre a direo das polticas pblicas. Disso deriva seu carter antidemocrtico, e a necessidade de controlar o modo pelo qual a burocracia exerce sua inevitvel discricionariedade. A captura das agncias governamentais pelos interesses privados, por sua vez, antidemocrtica porque caracteriza a sobreposio do interesse da minoria sobre o interesse geral ou da maioria, cuja guarda atribuio do governo. A captura uma anomalia da representao democrtica dos diversos interesses sociais. O principal remdio para esse desvio tambm o controle poltico sobre a burocracia. Essa diferena de perspectivas analticas talvez seja um dos fatores responsveis pela ausncia do tema do controle poltico sobre a burocracia na literatura brasileira que trata do tema da relao entre poltica e burocracia. A necessidade de controle poltico sobre a burocracia no um problema que se coloca na perspectiva analtica em que o Estado , inevitavelmente, um instrumento das elites econmicas. Nessa perspectiva, o controle poltico seria, talvez, interpretado como instrumento incuo diante dessa estrutura intrinsecamente desigual, inevitavelmente manipulada e utilizada como instrumento de dominao. Carlos Estevam Martins identificou a ojeriza dos cientistas sociais brasileiros em relao ao tema do controle poltico, qualificando-a como uma atitude preconceituosa e irresponsvel:

Para um debate mais profundo dessa literatura ver Loureiro, Olivieri e Martes (2010).

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Este artigo visa apenas apresentar, sem maiores pretenses, algumas anotaes a respeito de um assunto que meio tabu no contexto brasileiro das cincias sociais: a questo do controle. Em geral, as pessoas preferem evitar esse tema, temendo talvez provocar mal-entendidos e reaes de reprovao, carregadas de emocionalidade negativa. Esse clima, tipicamente preconceituoso, talvez se deva prpria ambiguidade do assunto. A existncia de controles pressupe sempre dois lados o do controlador e o do controlado sendo que no gostamos do primeiro, tido como algoz, e simpatizamos com o segundo, tido como vtima. O povo, na condio de classe dominada, controlado, enquanto a classe dominante, por definio, controladora. Estar a favor dos controles, deduz-se, atitude muito suspeita, sinal quase certo de que no se est do lado dos oprimidos. Do ponto de vista do credo democrtico, porm, tal argumentao inaceitvel. Nas democracias, presume-se que o povo detm o poder soberano e, portanto, ao povo que cabe a funo de controlador. Estar a favor dos controles, para os democratas, nada implica de antipopular: ao contrrio, ser consequente (Martins, 1989:5, grifos nossos).

A perspectiva de anlise que privilegia a estrutura do Estado soma-se a outra influncia analtica, a weberiana, no sentido de concentrar a ateno dos estudiosos na estruturao do Estado e da sociedade, em detrimento da esfera da poltica enquanto representao e jogo de interesses. As mais influentes anlises sociais e histricas do Brasil, como as de Srgio Buarque de Holanda, Raymundo Faoro e Simon Schwartzman, apontam como fundamental a estrutura social patrimonialista, e tm Weber como principal referncia. Esses autores apontam a ausncia de encaminhamento tipicamente burgus e classista do desenvolvimento nacional, baseada na representao de interesses (Campante, 2003). Ou seja, essa perspectiva de anlise tambm coloca como central a figura do Estado (e a do estamento ou das elites), em contraposio sociedade e aos interesses difusos. Antes da preocupao com a democracia, temos, portanto, a preocupao com a modernidade e com a construo das instituies modernas: o Estado racional-legal, a sociedade plural (sempre ausente e ablica, na interpretao de Faoro), a burocracia meritocrtica e republicana.3

Seria interessante estabelecer um paralelo entre a grande influncia do pensamento weberiano sobre os clssicos do pensamento social brasileiro e sobre as anlises do Estado e da burocracia com a grande ausncia de citaes a Weber nos trabalhos norte-americanos. Uma pergunta interessante seria: por que o patrimonialismo em que degenerou a burocracia representativa de Andrew Jackson no foi analisado nos termos weberianos de tradio versus modernidade?
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Essas anlises fundadas no patrimonialismo reforam a viso da poltica como domnio do clientelismo. Esse outro fator que tambm afasta os estudiosos brasileiros do tema do controle democrtico da burocracia: a identificao da poltica com a prtica do clientelismo. Se a poltica, quando dentro da administrao pblica, significa clientelismo, ou seja, distribuio de recursos pblicos segundo critrios patrimonialistas ou, em outras palavras, critrios no universalistas e no democrticos, as solues que necessariamente se apresentam so tirar a poltica da burocracia, reforando a dicotomia entre poltica e burocracia, e isolar a burocracia da poltica, insulando-a. O problema dessa soluo est em que, reforando a dicotomia, nega o carter poltico das decises da burocracia (e o discurso da neutralidade da tcnica importante aliado dessa negao). E, ao negar o carter poltico das decises burocrticas, coerentemente reduz ou anula a necessidade de controle poltico sobre a burocracia. Vejamos, a seguir, como, a despeito da no problematizao dos controles polticos sobre a burocracia no Brasil, possvel analisar seu estado atual.

3. O controle dos polticos sobre a burocracia


Uma nova vertente de anlise da poltica brasileira, que no se filia aos estudos sobre a formao do Estado nem aos trabalhos de cunho mais sociolgico, abriu novas perspectivas, ainda pouco exploradas, para o estudo sobre a burocracia. a vertente neoinstitucional, que se diferencia pelo fato de permitir a anlise da poltica e das instituies polticas (sistema de governo, regras eleitorais, relaes entre Executivo e Legislativo etc.) como entes analiticamente autnomos em relao estrutura social, estrutura de classes, ao desenvolvimento econmico-social. Na literatura internacional, essa vertente deu origem a novos estudos de poltica comparada e sobre o processo de democratizao, e entre os trabalhos que exerceram maior influncia no debate latino-americano e nacional esto os de Juan Linz, Alfred Stepan, Scott Mainwaring e Arend Lijphart, que compararam as caractersticas institucionais dos sistemas presidencialista e parlamentarista quanto a sua capacidade de produzir governos democrticos estveis. No Brasil, essa vertente deu origem a um debate em torno da governabilidade do sistema presidencialista na Nova Repblica. O diagnstico de Mainwaring (1997), afirmando a ingovernabildade do sistema poltico brasileiro devido combinao das caractersticas do presidencialismo, do multipartidarismo e do federalismo, deu origem a uma srie de estudos que conrap rio de Janeiro 45(5):1395-1424, Set./out. 2011

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firmavam (Lamounier, 1994) ou contestavam a tese da ingovernabilidade (Limongi e Figueiredo, 1998). Esse debate produziu muitos estudos inovadores sobre as instituies polticas brasileiras, mas poucos trabalhos sobre o papel da burocracia como lcus de poder e ator poltico, e nenhum sobre o controle democrtico dos polticos sobre a burocracia. Na literatura norte-americana, ao contrrio, a perspectiva neoinstitucional avanou no debate sobre esse tema, e aponta os termos em que essa discusso pode ser adotada no Brasil: a identificao dos mecanismos de controle sobre a burocracia e sua compreenso na perspectiva do funcionamento do sistema poltico. Esses mecanismos so: nomeao poltica, controle oramentrio, reorganizao da estrutura administrativa, personnel Power,4 monitoramento (oversight) e legislao (Wood e Waterman, 1991). Nos EUA, esses mecanismos de controle promovem a transparncia da administrao pblica e a responsabilizao dos polticos graas ao equilbrio e constante competio entre os Poderes Executivo e Legislativo. A distribuio equilibrada desses instrumentos de controle entre o presidente e o Congresso garante um controle efetivo entre os poderes (checks and balances), e a competio de ambos pelo controle sobre a burocracia promove sua transparncia e responsabilizao. Os principais estmulos a que a burocracia norte-americana responde so compartilhados pelos dois poderes: nomeao e oramento (Wood e Waterman, 1994). O presidente tem o poder de nomear os ocupantes de diversos cargos de direo da burocracia, mas esse poder no exercido de forma incontrastada, uma vez que h a necessidade de aprovao desses nomes pelo Congresso. As negociaes sobre os nomes apresentados pelo presidente ao Congresso levaram institucionalizao de um processo semiformal e relativamente transparente de escolha desses nomes, a clearence, pelo qual as credenciais pessoais e profissionais do candidato so avaliadas pelo Executivo e negociadas com a comisso responsvel por sua aprovao (Mackenzie e Shogan, 1996). Embora o sistema poltico norte-americano de separao de poderes tenha sido desenhado antes do crescimento da administrao pblica, essa ampliao foi acompanhada do desenvolvimento, tanto pelo Executivo quanto pelo Legislativo, de formas de monitoramento sobre a ao da burocracia (Aberbach, 1990). A agncia de superviso sobre o Executivo Government Accountability Office (GAO) foi criada em 1921 por determinao do Con-

Poder de escolher os senior career executives, que so os funcionrios estveis da burocracia norte-americana.
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gresso. Ao longo do sculo XX, o Executivo reagiu ao crescimento da capacidade do Congresso de acompanhar as aes do governo atravs do fortalecimento do gabinete presidencial, em especial do Office of Management and Budget (OMB), responsvel pela reviso da legislao emanada dos ministrios e de muitos rgos autnomos, alm do acompanhamento da elaborao e execuo do oramento (Wood e Waterman, 1991). Para trazer esse debate para o Brasil, preciso perguntar Como se constroem controles polticos democrticos sobre a burocracia? tendo em vista as caractersticas do sistema poltico brasileiro: presidencialismo consensual, federalismo forte, multipartidarismo e partidos fracos (Palermo, 2000). A questo como essas caractersticas influenciam a relao entre polticos e burocracia, mais especificamente a relao de direo dos funcionrios especializados pelos funcionrios polticos e pelos prprios polticos. Por causa do presidencialismo consensual, o presidente divide a direo da burocracia com os membros da coalizo e, por causa do multipartidarismo, da fraqueza dos partidos e do federalismo, essa repartio feita de acordo com critrios no exclusivamente partidrios nem tcnicos, mas tambm federativos (considerando as lideranas regionais dos partidos) e pessoais (do presidente da Repblica), entre outros (Loureiro e Abrucio, 1999). Uma das principais faces dessa repartio o preenchimento dos cargos de direo da burocracia por membros da coalizo ou por pessoas por eles indicados. O problema dessa distribuio de milhares de cargos entre os aliados polticos do governo no a politizao em si que ela acarreta, mas a existncia, ou no, de mecanismos democrticos de controle sobre a atuao desses nomeados. A politizao sempre ocorre, at em regimes autoritrios, pois alguma viso sobre a direo governamental das polticas pblicas sempre prevalece sobre outras, seja em decorrncia da definio autocrtica por parte do governante, que privilegia alguns grupos em detrimento de outros, seja graas vitria nas urnas de uma corrente ou de um partido poltico. A questo como garantir a accountability aps as eleies, ou seja, desde a nomeao de pessoas que no necessariamente foram eleitas at sua atuao na direo das polticas pblicas. Nesse sentido, os instrumentos de controle sobre a burocracia disposio do Congresso e do presidente funcionam, ou deveriam funcionar, como formas de transparncia e de responsabilizao das escolhas sobre quem so os nomeados e sobre quais so os acordos polticos envolvidos na nomeao. Como j vimos, os controles polticos so necessrios porque h delegao de poder. Os polticos recebem delegao do povo para governar e por isso precisam, em primeiro lugar, ser controlados quanto possibilidade de abuso de poder, e, em segundo lugar, mas no menos importante, precirap rio de Janeiro 45(5):1395-1424, Set./out. 2011

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sam prestar contas do que fizeram com esse poder. Os polticos, por sua vez, delegam parte desse poder para a burocracia, e por isso precisam, da mesma forma, impedir abusos e garantir o controle sobre a atuao dessa burocracia. Os polticos precisam garantir a supremacia sobre os burocratas, ou seja, garantir que a burocracia respeite e acate a definio sobre polticas pblicas dos polticos; do contrrio, o princpio democrtico deixa de ser respeitado. Na relao de delegao do presidente para a burocracia, o presidente e o gabinete (ministros) precisam tomar contas da burocracia para, a partir da, poderem prestar contas populao sobre o exerccio de seus mandatos. Para isso, o presidente e o gabinete precisam de mecanismos capazes de tomar as contas da burocracia, ou seja, controlar seu desempenho. Essa delegao do presidente para a burocracia monitorada atravs dos mecanismos de controle entre polticos e burocratas: nomeao, oramento, legislao, monitoramento. As principais caractersticas desses mecanismos de controle no Brasil so:
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sua concentrao no Executivo, em detrimento do Legislativo, e a influncia da forma de construo da coalizo e do gabinete de governo sobre o funcionamento desses mecanismos de controle.

Vejamos como essas caractersticas se apresentam e conformam a nomeao, o oramento, a legislao e o monitoramento, vistos aqui como mecanismos de controle dos polticos sobre os burocratas. O presidente tem o poder de nomear milhares de cargos e funes de confiana, e apenas um nmero extremamente reduzido deles deve ser ratificado pelo Congresso. Existem quase 70 mil cargos e funes de livre provimento do presidente (Brasil, 2005). As nomeaes do presidente que devem ser aprovadas pelo Senado no chegam a uma centena de cargos, apesar de serem cargos de alta relevncia, como os de ministros do Supremo Tribunal Federal e dos Tribunais Superiores, ministros do Tribunal de Contas da Unio, de procurador-geral da Repblica e de presidente e diretores do Banco Central, entre outros (CF, art. 52). H um grande nmero de cargos de livre nomeao, caracterizando uma enorme abertura da burocracia para entradas laterais (em oposio entrada via concurso e progresso hierrquica), o que, por sua vez, caracteriza um relativo enfraquecimento da entrada por mrito e da progresso hierrquica com base na carreira. Por outro lado, o Congresso tem poder de aprovar algumas nomeaes feitas pelo Executivo para cargos muito importantes, mas esse poder tem sido pouco utilizado, pois h indicaes de que a sabatina

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ritualstica (Anastasia, 1999). As nomeaes so feitas com base na lgica da formao da coalizo de governo, ou seja, com base nos mesmos critrios das negociaes entre Planalto e os partidos e as lideranas regionais quanto formao da coalizo de apoio ao governo no Congresso. Os controles so feitos, basicamente, de forma informal e pessoal, j que no h mecanismos formais de clearence, e os cargos e as relaes pessoais entre os nomeados estruturam a atuao da burocracia (Olivieri, 2007). Ao repartir o poder entre os aliados da coalizo de governo basicamente preenchendo os postos de direo da burocracia com indicaes dos partidos da coalizo, o presidente passa a precisar manter controle sobre a atuao dessa burocracia. Duas caractersticas da poltica e da administrao pblica brasileira reforam essa necessidade: os polticos almejam posies no Executivo para se promover politicamente (pois, o poder sobre a elaborao e a execuo oramentrias est no Executivo e no no Legislativo) e a administrao pblica brasileira muito aberta (h poucas carreiras estruturadas e muitos cargos de livre nomeao ou de entrada lateral). Ou seja, no s h muitos cargos a serem ocupados, como eles adquirem um peso poltico muito grande na carreira dos polticos, devido ao tipo de distribuio de poderes entre Executivo e Legislativo. A repartio de poder e de cargos entre os aliados do governo na coalizo envolve, alm de acordos partidrios, relaes federativas em dois nveis: os cargos de direo da burocracia federal so distribudos conforme clivagens partidrias e regionais, ou seja, essa distribuio tem de passar por acordos partidrios e intrafederativos, e, em outro nvel, o formato atual da federao gera uma relao entre governo federal e governos municipais esquizofrnica: os municpios e os estados so autnomos poltica, administrativa e financeiramente, mas, em sua maioria, dependem, na prtica, da transferncia de verbas federais e da organizao das polticas pblicas pelo governo federal (por causa da repartio de competncias) para conseguirem cumprir suas obrigaes constitucionais (Abrucio, 2005). Assim como sobre a nomeao de milhares de cargos, o presidente tambm detm a iniciativa da lei oramentria, controlando a liberao das verbas atravs do contingenciamento dos recursos. O Executivo concentra grandes poderes, pois tem a faca e o queijo na mo, uma vez que a iniciativa da lei oramentria exclusiva do presidente e o oramento autorizativo e no mandatrio. Com tantos poderes sobre a elaborao do oramento e sobre sua implementao, o presidente exerce enorme controle sobre a liberao das verbas oramentrias, executando o que foi aprovado no Congresso conforme suas prioridades, praticamente sem prestar contas a ningum. Sabe-se muito pouco
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sobre a negociao para a liberao das previses oramentrias, bem como sobre a negociao das emendas parlamentares ao oramento apenas que as emendas individuais so pouco relevantes, tanto em nmero quanto em valores monetrios no total de emendas (Figueiredo e Limongi, 2002). O noticirio poltico cotidiano prdigo em apontar acordos que envolvem trocas entre votos no Congresso e liberao de verbas para emendas parlamentares. A direo da administrao pblica federal competncia privativa do presidente (CF, art. 84). Isso significa, entre outros poderes, o de reorganizar a administrao pblica por decreto, ou seja, sem a influncia formal do Congresso, quando isso no implicar aumento de despesa nem criao ou extino de rgos pblicos (CF, art. 84), alm da iniciativa legislativa exclusiva quanto criao de cargos e funes e criao e extino de ministrios e rgos pblicos (CF, art. 61). O controle dos polticos sobre a burocracia tambm se exerce atravs da legislao, pela qual se definem os rumos das polticas pblicas a serem executadas pela burocracia. Esse poder tambm concentrado no Executivo brasileiro, que detm grande poder de iniciativa legislativa, como j vimos, alm do poder de decreto (emitir decretos com fora de lei: as medidas provisrias). Sabe-se que a negociao em torno da aprovao das leis feita preponderantemente caso a caso, ou seja, no h acordos prvios e amplos sobre uma agenda mnima a ser implementada pelo governo e por sua coalizo, de tal forma que o Executivo tem de negociar constantemente com sua base de apoio parlamentar. J se conhecem os efeitos das prerrogativas do Executivo (poder de agenda, poder de decreto) sobre essa negociao com o Congresso. Todavia, esses poderes no so suficientes para uma completa submisso do Congresso ao Executivo, ou seja, h margem de negociao entre presidente e coalizo e dentro da coalizo (entre lderes partidrios e seus liderados). Quanto ao Legislativo, a questo sua aparente apatia diante dessa concentrao de poderes do Executivo, que se reflete inclusive na no utilizao dos recursos disposio do parlamento para controlar as polticas pblicas (corpo tcnico de assessores parlamentares, poderes constitucionais, rgo de apoio forte e poderoso o TCU). O controle rotineiro e direto do Congresso e suas comisses sobre o Executivo fraco e pouco eficaz, apesar do aparato legal, informacional e organizacional disposio dos congressistas. Concomitantemente a essa fraqueza, entretanto, o Congresso exerce um controle indireto muito importante, atravs das CPIs, ao prover informaes para a sociedade (Figueiredo, 2003). O monitoramento sobre a execuo das polticas pblicas no mbito do Poder Executivo tambm atribuio do presidente, mas ela compartilhada
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com o Congresso, ao qual cabe monitorar a atuao do Executivo atravs do Tribunal de Contas da Unio (TCU). Esse um tema sobre o qual j h alguns trabalhos, como o de Speck (2000) sobre o TCU, que analisa seu papel como rgo de controle entre os Poderes, e o desta autora sobre o controle interno, que analisa especificamente o mecanismo de controle poltico sobre a burocracia atravs do estudo da Secretaria Federal de Controle Interno (SFC), que um rgo do Executivo com atribuio de monitorar o desempenho e a legalidade da atuao da burocracia federal. O significado poltico do controle interno controle poltico via instrumentos burocrticos no apenas sobre a burocracia, mas tambm sobre a coalizo de governo. Os mecanismos de monitoramento sobre as polticas pblicas federais e sobre a atuao da burocracia federal na implementao das polticas federais nos estados e nos municpios acabam cruzando com os acordos partidrios e regionais, na medida em que esses acordos informaram a nomeao de muitos dos dirigentes dessa burocracia, e na medida em que os prefeitos acabam se tornando responsveis pela execuo de muitas polticas pblicas federais implementadas descentralizadamente atravs de transferncias voluntrias do governo federal aos governos subnacionais. Ao fiscalizar as polticas pblicas federais implementadas nos municpios, o governo federal tem um instrumento para controlar polticos de outras esferas da Unio sob uma justificativa formal e impessoal (Olivieri, 2008). Esta anlise incipiente dos mecanismos de controle poltico sobre a burocracia apresenta muito mais problemas e agendas de pesquisa do que propriamente respostas nossa questo sobre como se constroem controles polticos democrticos sobre a burocracia. Entender a resposta da burocracia aos diferentes instrumentos de controle poltico (monitoramento, nomeao, controle oramentrio e legislao) demanda, em primeiro lugar, analisar esses processos como instrumentos de controle da burocracia (e uma das contribuies deste trabalho nesse sentido) e, em segundo lugar, compreender a resposta da burocracia a eles. A par disso, preciso considerar o funcionamento do sistema poltico. Em nosso caso, o presidencialismo de coalizo acarreta uma enorme disperso do poder de nomeao do presidente entre os lderes dos partidos da coalizo de governo. Embora a nomeao para milhares de cargos na administrao federal seja prerrogativa exclusiva do presidente, sabemos que ele delega esse poder aos membros da coalizo. Sendo o poder de nomeao um dos principais instrumentos do presidente para controlar a burocracia, a questo : como o presidente consegue manter esse controle? Sabemos que o presidente no perde todo o seu poder com as concesses que faz em nome da manuteno da coarap rio de Janeiro 45(5):1395-1424, Set./out. 2011

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lizo no Congresso, uma vez que ele mantm estrita superviso sobre os critrios de nomeao adotados pelos aliados e sobre a nomeao de cargos-chave (como os secretrios executivos, no governo FHC) (Loureiro e Abrucio, 1999). Mas desconhecemos por completo como o presidente usa os demais poderes de oramento, de reorganizao administrativa e de legislao para dirigir a burocracia, como eles se relacionam entre si, e qual o papel que o Congresso exerce, se exerce algum, no controle poltico da burocracia. Sabemos que o monitoramento, atravs do controle interno, um dos mecanismos que pode ser usado pelo presidente (Olivieri, 2008), mas ainda faltam muitos estudos para podermos construir generalizaes e, quem sabe, uma teoria da burocracia.

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