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ARTIGOS COMPLETOS/COMPLETS ARTICLES A BUROCRACIA FORA DO SENSO COMUM. June Alisson Westarb Cruz (1) Faculdades Paranaense, Curitiba-PR.
RESUMO A identificao da forma do desenvolvimento de nossa sociedade nos possibilita administrar nossas potencialidades e dificuldades. Nesse contexto, o presente estudo prope uma percepo terica da burocracia. Contudo, trata-se de um estudo predominantemente descritivo, que aborda as origens, principais caractersticas, disfunes e colaboradores da burocracia, objetivando observar o contexto e as reais contribuies da burocracia. Como resultado, percebe-se a contribuio impar da burocracia aos dias atuais, e nos remete a uma provvel percepo comum contempornea de burocracia resumida as suas disfunes e no no seu real contedo. PALAVRAS-CHAVE: Burocracia; Organizaes; Disfunes; Senso Comum.

BUREAUCRACY OUT OF THE COMMON SENSE ABSTRACT The identification of the way our society has developed makes us control our capability and difficulties. In this context we will realize bureaucracy theoretically. But, most part of this study is descriptive. It is about the origins, main characteristics and dysfunctions of bureaucracy, trying to observe the context and the real value of bureaucracy. As a result, we are able to notice the important contribution of bureaucracy nowadays. It makes us think about a probable new common perception of bureaucracy and not in its real content. KEYWORDS: Bureaucracy; Organizations; Dysfunctions; Common sense.

Rev. Perspec. Contemp. Campo Mouro, v.1, n.1, jan./jul., 2006.

1) INTRODUO A Teoria das Organizaes vem apresentando uma farta discusso a respeito de modelos organizacionais. As organizaes so, indiscutivelmente, o tipo de sistema predominante na sociedade contempornea. A Teoria das Organizaes encontra seu sentido no mbito da Sociologia das Organizaes Complexas e, mostrar isso, o principal mrito de Weber, que descreveu as organizaes burocrticas com uma perspectiva dimensional, juntando uma sria de atributos organizacionais que, presentes, configuram uma forma burocrtica de organizao.

Neste estudo pretende-se examinar, por meio de observaes tericas, o surgimento da burocracia e seu contexto ao longo do tempo, conforme as determinaes econmico-sociais existentes. O trabalho pretende resgatar, de forma descritiva, a reflexo da real contribuio da burocracia aos dias de hoje.

O levantamento dos dados para realizao deste ensaio terico deu-se em textos significativos de autores como Ramos (1981), Tragtenberg (1992), Etzioni (1973), entre outros. Este estudo remonta as origens da burocracia e seus aspectos de surgimento, passando as principais caractersticas da mesma, aos tipos de autoridades, suas disfunes, seus graus e encerra com as consideraes finais do autor.

2) ORIGEM DA BUROCRACIA A organizao formal burocrtica, identifica-se com o Estado, muito antes de seu surgimento na rea da empresa privada.
A burocracia protege uma generalidade imaginria de interesses particulares. As finalidades do Estado so as da burocracia, e as finalidades desta se transformam em finalidades do Estado. A burocracia sinnimo de toda casta, seja hindu ou chinesa. Ela possui o Estado como sua propriedade. (TRAGTENBERG, 1992, p. 24).

Seu surgimento se deu como forma de dominao estatal na antiga Mesopotmia, ndia, Rssia, China e antigo Egito. Emergindo como mediao dos interesses particulares e gerais, pode ser caracterizada no modo de produo asitico,
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coordenando os esforos da sociedade, determinando maior diviso de trabalho, separando mais rigidamente a agricultura e o artesanato. D-se, ento, a apropriao de poucos representantes da sociedade.

No Egito, na antiga Mesopotmia e na China, a gua era controlada por funcionrios do Estado que exerciam dominao sobre os camponeses, que eram incapazes de se organizarem. Sua ideologia se mostra na diviso dos funcionrios como portadores de smbolos, e no pelo conhecimento tcnico e utilitrio real. Seus registros emergem em instituies como a Igreja e o Exrcito. (MOTA e PEREIRA, 2004)

Embora algumas caractersticas burocrticas mostrem-se presentes h sculos, seu efetivo estudo melhor delineado nos trabalhos do socilogo alemo Max Weber. Segundo Ramos (1981), a identificao da burocracia apresentada por Weber ocorre no final do sculo passado, quando a Alemanha se revela importante competidora dos mercados mundiais com a Inglaterra, que desencadear o processo do capitalismo industrial. Neste meio, a Alemanha passa por um arranque industrial, regido pela burocracia de Bismarck e pela estruturao de um proletariado de conscincia individual e por uma burguesia dependente do Estado.

Sob este contexto, entre 1889 e 1920, os principais estudos de Weber revelam-se abrangendo os mecanismos do capitalismo, realizando estudos sobre a Revoluo Russa de 1905. Visto como prspero poltico da Dieta Municipal de Berlim, Weber era conselheiro e pertencia ao grupo liberal.

Sua percepo da burocracia deve-se ao fato de realizar vrias pesquisas relacionadas ao trabalho rural a respeito da seleo e adaptao dos operrios nas grandes indstrias, o comportamento do consumidor, entre outros. Seus referenciais tericos observavam consideraes de Kant, Rickert, entre outros.

Weber tinha formao burguesa, era educado de acordo com a cultura da poca, mas, apesar disso, reconhecia que sua classe no dispunha de maturidade para a direo do pas, critica [...] a Alemanha dominada ilegitimamente e manipulada por funcionrios que nada entendem de poltica, e especialmente o militarismo que
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tomou o comando e lembra a necessidade de falar menos no Estado e lembrar mais da Nao (TRAGTENBERG, 1992, p. 119).

A contribuio mpar de Weber, na realizao de estudos a respeito da burocracia, intensificou-se no contato direto na administrao do hospital da Alemanha por ocasio da Primeira Grande Guerra, convertendo seus colabores de diletantes em burocratas racionais (TRAGTENBERG, 1992, p. 137). Sua obra foi traduzida para o ingls em 1947 e somente a partir da seus escritos passaram a ser discutidos nos meios acadmicos e empresariais do mundo, como a Teoria da Burocracia.

3) ASPECTOS DO SURGIMENTO DA BUROCRACIA Segundo Ramos (1981), uma caracterstica distinta das modernas sociedades seu carter burocrtico, possibilitando que as organizaes atinjam dimenses enormes sem que haja disfunes graves. Entre outros, esse um dos fatos que fez da burocracia um sistema dominante nas organizaes.

A burocracia surgiu em funo de alguns aspectos, como a necessidade de mtodos tericos que possibilitassem uma abordagem global e integrada dos problemas organizacionais tentativa que Taylor e Fayol exploraram em suas teorias, porm, com enfoques totalmente divergentes e incompletos, que se caracterizam, na maioria das variveis, como a organizao estrutural e do comportamento humano da tendncia de crescimento das organizaes, que necessitariam de modelos bem definidos e aplicados a grandes estruturas, e do descobrimento das obras de Weber, que rapidamente foram aplicadas de forma prtica, proporcionando as bases para a Teoria da Burocracia.

4) CARACTERSTICAS DA TEORIA DA BUROCRACIA A teoria da burocracia fundamenta-se em uma perspectiva dimensional, obtendo uma srie de atributos que, se presentes, constituem uma forma burocrtica de organizao. De acordo com Motta e Pereira (2004), os atributos so: a. Diviso do trabalho: atende a uma racionalidade, decorrendo a eficincia no cumprimento dos objetivos da organizao, sendo assim uma estrutura

racionalmente organizada.
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b. Hierarquia de autoridade: um sistema organizado de domnio e subordinao mtua entre as autoridades, mediante superviso das inferiores pelas superiores, possibilitando ao subordinado apelar da deciso de uma autoridade inferior a uma autoridade superior. c. Separao entre administrao e proprietrio; surge o profissional especializado em gerir as organizaes, que no se trata necessariamente do proprietrio, e sim de um profissional preparado para a funo de administrador. d. Salrio e promoo baseado na competncia tcnica; as escolhas de definio de salrios e de estabelecimento de promoes, so realizadas pelo mrito e no por preferncias pessoais. e. Impessoalidade no relacionamento; no sendo possvel a observao de sentimentos nas relaes. f. Rotinas e procedimentos padronizados: o funcionrio no determina o que pretende ser, ele o que a burocracia determina ou impe, e o desempenho no cargo assegurado por um conjunto de regras. g. Carter legal das normas: uma organizao regida por normas prestabelecidas por escrito, caracterizada por ter uma legislao prpria. h. Carter formal das comunicaes: usa-se comunicao escrita, todas as aes e decises so comprovadas por documentao adequada, sendo realizadas repetitivamente atravs de formulrios. (Cf. MOTTA e PEREIRA, 2004)

Para esta corrente, essas caractersticas formulam o modelo ideal de organizao ou burocracia. Assim, o chamado tipo ideal trata-se de uma abstrao, que trazem caractersticas extremas do modelo.

5) A AUTORIDADE CLSSICA DA BUROCRACIA Autoridade significa a probabilidade de que um comando especfico seja obedecido, representando o poder institucionalizado e oficializado. Aqui, poder implica o potencial para exercer influncia sobre o prximo. Assim, a autoridade proporciona o poder, baseando-se nas fontes e tipos de legitimidade empregados e no nos tipos de poder.

A autoridade classificada como tradicional, devido ao subordinado aceitar a ordem superior pelo fato de ser sempre assim; como carismtica, quando os subordinados
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aceitam ordem de um superior, justificada por causa da influncia de sua personalidade, com a qual se identificam (ETZIONI, 1973, p. 83); e como racional ou burocrtica, quando os subordinados aceitam ordens dos superiores como justificativas, porque concordam com normas que consideram legitimas. A obedincia no devida a pessoa em si, mas a um conjunto de regras e regulamentos legais estabelecidos. Nesse caso a crena na justia o sustentculo da legitimao, como o governo, quando aceito como justificado, porque concorda com um conjunto de preceitos mais abstratos que consideram legtimos (ETZIONI, 1973, p. 83).

6) AS DISFUNES DA BUROCRACIA O senso comum remete a burocracia como um lento processo de controle, que impede as solues prticas rpidas e eficientes. Este senso comum percebido atravs do estudo de suas disfunes.

O modelo burocrtico em sua forma original remete a opinies diferentes como a de Veblen (1987), de incapacidade treinada, ou a de Dewey (1980) de psicose ocupacional, ou ainda a de Warnotte (1937) de deformao profissional (Cf. CAMPOS, 1976).

Segundo Campos [...] sua inflexibilidade, sua aplicao pratica produz uma srie de desajustes (CAMPOS, 1976, p. 111). Ele ainda diz que podem ser comparados a pintinhos, que so condicionados para que o som de uma campainha se converta em sinal de alimento, e a mesma campainha seja utilizada para a sua decapitao. Diz ainda que em geral usa-se medidas correspondentes a preparao anterior em condies diferentes, possibilitando uma adoo errada de conduta, exercendo sobre os funcionrio uma constante presso para torn-lo metdico, prudente e disciplinado.

Entre outras disfunes, a mais popular apresentada por Campos (1976), o fato de as normas e os regulamentos deixarem de ser ferramentas de trabalho para serem o objetivo do trabalho, ou seja, a submisso s normas, de inicio concebida como meio, transforma-se em um fim em si mesma (CAMPOS, 1976, p. 113), passando o

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cumprimento das normas a ser o fator principal dos burocratas, no importando os reflexos prticos de agilidade e eficincia causados.

Em relao motivao, Campos (1976) refere-se aos carreiristas como pessoas que no observam desafios pelo fato de sua vida estar pr-determinada, havendo pouca competio, ficando desse modo agressividade reduzida no interior do grupo, funo que agrega valor a prtica burocrtica.

Mudanas so pouco bem vindas, pois os interesses chocam-se com qualquer ordem nova que elimine ou diminua a certeza das vantagens estabelecidas (MERLON apud CAMPOS, 1976, p. 117).

Outra caracterstica da estrutura burocrtica a nfase no carter impessoal das relaes entre os colaboradores da organizao, que tende a produzir conflitos do burocrata com seus clientes ou pessoas externas organizao, devido ao fato de categorizar o tratamento, alguns indivduos se queixam com a impessoalidade adotada pelos funcionrios dizendo que os funcionrios adotam postura de superioridade. Assim entre outras diferentes disfunes, a explicitao do comportamento formal e impessoal estabelecido pela teoria se d no tratamento com o pblico externo a organizao, pois algumas vezes o pblico deseja uma ateno especial.

A anlise das disfunes prticas da burocracia faz perceber que em sua aplicabilidade alguns pontos so passveis de questionamentos e estudos. A sociedade, porm, observa e reala as imperfeies da burocracia, podendo deduzir que a palavra burocracia reduziu-se para as massas populacionais, em suas disfunes.

7) GRAUS DA BUROCRACIA O tipo ideal de burocracia, como j foi abordado anteriormente, trata-se de uma abstrao do sistema burocrtico, o que remete a graus de burocracias.
Nem toda associao formal possuir o conjunto das caractersticas incorporadas no tipo ideal de burocracia. O tipo ideal poder ser usado com uma medida que nos possibilita
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determinar em que aspecto particular uma organizao burocratizada. O tipo ideal de burocracia pode ser usado como uma rgua de doze polegadas. No se pode esperar, por exemplo, que todos os objetivos medidos pela rgua tenham exatamente doze polegadas algumas tero mais outros tero menos (GOULDNER apud CAMPOS, 1976, p. 32).

Trata-se de uma condio que no se observa pela ausncia ou presena. Ela simplesmente est, podendo at afirmar que a burocracia dimensionada, de acordo com o experimento de Udy (1959), pois ele utilizou sete caractersticas burocrticas, subdivididas em elementos burocrticos e elementos racionais. Utilizando as respostas de ausente ou presente para cada caracterstica, ele encontrou variaes entre as associaes no padro das respostas para sete dimenses, sendo que as caractersticas no estavam nem totalmente ausentes nem totalmente presentes em qualquer organizao. Foram constitudas escalas para medir cada uma das seis dimenses, sendo utilizado junto com outros mtodos o formato da tcnica de consistncia interna de Likert (1963). Apesar de tratar-se de escalas reduzidas, elas obtiveram um coeficiente de preciso pela tcnica de correlao das metades colocado entre 0,80 e 0,90.

Na anlise destes resultados pode perceber que valido abordar a burocracia por uma perspectiva dimensional, possibilitando a continuidade da discusso de organizaes altamente burocratizadas, mas de maneira cientfica, possibilitando ainda que outras organizaes percebam seu grau de burocratizao e estimulem a sua realidade contempornea de acordo com suas necessidades.

8) CONSIDERAES FINAIS O julgamento que Weber fez do capitalismo e da moderna sociedade de massa foi essencialmente crtico, apesar de aparentemente parecer favorvel. Percebe-se que o choque em relao maneira pela qual tal sociedade fazia a reavaliao do significado tradicional da racionalidade, em sua existncia, observa-se uma manifestao moral conflituosa em relao moderna sociedade das massas, como amplamente sabido, ele salientou que a racionalidade formal e instrumental (Zweckrationalitat) determinada por uma expectativa de resultado, ou fins calculados. (WEBER apud RAMOS, 1981, p. 5).

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Ramos (1981) cita que Weber descreve a burocracia como empenhada em funes racionais, no contesto peculiar de uma sociedade capitalista centrada no mercado, e cuja racionalidade funcional e no substantiva. Percebe-se ainda a viso de mercado como a maior fonte de fomento da capacidade produtiva de uma sociedade organizada.

A burocracia age de forma a unir a sociedade civil ao Estado, e passa a essencialidade diria. As consideraes de Weber, inserem-se no quadro ideolgico da reproduo do trabalho simples e da industrializao extensiva, na medida em que se separa o trabalhador dos meios de produo, e o administrador e os meios de administrao, sendo a racionalidade operacionalizada atravs da razo comercial, atravs do capital contbil.

Percebe-se que o modelo burocrtico contribui para a Teoria das Organizaes de forma impar. Com sua percepo formal, Weber identificou algumas caractersticas da realidade, que proporcionou o desenvolvimento estrutural das organizaes, e apesar de suas disfunes, interpretadas como as conseqncias da aplicabilidade da teoria, possibilitou desenvolver, resolver e criar inmeros conflitos e virtudes sociais atuais. A realidade contempornea, deve-se em muito a Teoria da Burocracia, que atravs de suas metodologias, desenvolveu a sociedade, sendo observada em seus vrios nveis nas organizaes de hoje. O desenvolvimento da burocracia organiza e d sentido a realidade, porm engessa e formaliza pessoas e servios, dando pouco valor ao subjetivo.

9) REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS CAMPOS, E. Sociologia da burocracia. Rio de Janeiro: Zahar Editores, 1976. CLEGG, S. R. Sucesso do modelo japons pode fazer empresas (RE) descobrirem recursos humanos. So Paulo: Tendncias do trabalho, 1991. DELLAGNELO, E. H. L. Novas formas organizacionais: ruptura com o modelo burocrtico? Florianpolis: Tese de Doutorado, Universidade Federal de Santa Catarina, 2000. DRUCKER, P. F. A organizao do futuro: como preparar hoje as empresas de amanh. So Paulo: Futura, 2000. ETZIONI, A. Organizaes modernas. So Paulo: Pioneira, 1973.
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MOTA, F. C.; PEREIRA, L. C. B. Introduo organizao burocrtica. 7.ed. So Paulo: Brasiliense, 1980. RAMOS, A. G. A Nova cincia das organizaes uma reconceituao da riqueza das naes. Rio de Janeiro: Fundao Getulio Vargas, 1981. TRAGTENBERG, M. Burocracia e ideologia. So Paulo: tica, 1992. WEBER, M. Economia e sociedade. Braslia, Universidade de Braslia, 1991. v.1. WEBER, M. A tica protestante e o esprito do capitalismo. So Paulo, Martin Claret, 2005. 11) NOTAS
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Mestrando em administrao pela Pontifcia Universidade Catlica do Paran (PUC-PR), Ps-graduado em Contabilidade e Finanas pela Universidade Federal do Paran (UFPR) e graduado em Cincias Contbeis pela Faculdade Bom Jesus (FAE). professor titular da Faculdade Paranaense e do Ncleo Preparatrio de Oficiais da Reserva do 5 Batalho Logstico. Suas pesquisas abrangem as teorias organizacionais e a formao de redes organizacionais de forma sustentvel. E-mail: june@brturbo.com.br.

Enviado: 25/02/2006 Aceito: 22/03/2006 Publicado: 06/05/2006

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