RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO Alexandre Mendes e Paulo Rogrio Cirino

CONCEITO DE RESPONSABILIDADE CIVIL: Responsabilidade civil consiste no dever de reparar ou compensar a violao do dever jurdico originrio de agir conforme o ordenamento jurdico. A violao do dever jurdico originrio gera o dever jurdico sucessivo (de indenizar o prejuzo). Do dever de respeito ao patrimnio fsico ou imaterial, surge o dever de repar-lo em caso de violao. HISTRICO DAS TEORIAS DA RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO: 1 Irresponsabilidade do Estado: metade do sculo XIX. O Estado no tinha qualquer responsabilidade pelos atos praticados por seus agentes (the king can do no wrong). decorrncia do denominado Estado Liberal, que tinha limitada atuao, raramente intervindo nas relaes entre particulares. 2 Responsabilidade subjetiva (com culpa): distino entre os atos estatais (atos de imprio x atos de gesto). Apenas os ltimos acarretavam a responsabilidade civil da administrao se houver culpa, cabendo a identificao do agente pblico culpado. 3 Responsabilidade pela falta do servio (culpa annima): bastava comprovar o mau funcionamento do servio pblico (culpa), mas sem necessidade de apontar o agente pblico especfico. 4 Responsabilidade objetiva: adotada desde a CF de 1946 at a atualidade (art. 37, 6 CF). Dispensa a prova da culpa no servio, exigindo apenas 3 elementos: conduta estatal, dano e nexo de causalidade entre a conduta e o dano. Fundamento: se o Estado tem mais poder e prerrogativas que os administrados, no seria justo que, diante de prejuzos oriundos da atividade estatal, tivessem os administrados que arcar com o risco. Quanto maiores os poderes e prerrogativas do Estado, maior o risco de sua atividade vir lesar a terceiros. Surge ento a teoria do risco administrativo como fundamento da responsabilidade objetiva do Estado. Tambm fundamenta essa teoria o princpio da repartio dos encargos: a sociedade, ltima beneficiria das prerrogativas e poderes estatais, quem indeniza eventuais prejudicados por condutas estatais; Nova teoria do risco social: o foco da responsabilidade civil a vtima e no o autor do dano, de modo que a reparao estaria a cargo de toda coletividade, com a socializao dos riscos (Srgio Cavalieri Filho). Jos dos Santos Carvalho Filho repudia essa teoria, equiparando-a ao risco integral. Teoria do risco integral: o Estado seria segurador universal, indenizando o particular por todo e qualquer dano, mesmo que inexistentes os elementos necessrios (conduta e nexo causal). Os doutrinadores administrativistas repudiam essa teoria. Outros como Cavalieri Filho admitem essa teoria na hiptese de dano decorrente de material blico, substncias nucleares e dano ambiental.

RESPONSABILIDADE POR ATOS ILCITOS E LCITOS

A maioria dos doutrinadores admite a responsabilidade civil da administrao por atos lcitos, desde que haja dano anormal. (Ex1: Estado constri um cemitrio ou presdio, gerando prejuzo aos moradores do entorno. Ex2: requisio administrativa de carro particular para perseguio de bandido). O fundamento o princpio da isonomia: no justo que toda a coletividade se beneficie de tais prerrogativas as custas do prejuzo alheio; H precedentes judiciais responsabilizando o Estado por atos lcitos, como RE 422.941-DF, 2a Turma, Rel. Min. Carlos Velloso, 06.12.2005 (Unio condenada a indenizar prejuzos decorrentes de lcita interveno no domnio econmico fixao de preos do acar em patamar inferior aos apurados pela prpria administrao). Registre-se que a doutrina minoritria (ex: Maral Justen Filho) entende que a antijuridicidade da conduta pressuposto para a responsabilizao civil do Estado. ENTIDADES ALCANADAS PELA REGRA DA RESPONSABILIDADE OBJETIVA (ART. 37, 6, CF) Administrao Direta; Se houver descentralizao, h responsabilidade primria da nova pessoa jurdica resultante da descentralizao e subsidiria da pessoa jurdica originria; Empresas pblicas, sociedades de economia mista e fundaes pblicas quando prestam servios pblicos; aplicvel o Cdigo de Defesa do Consumidor tambm s entidades pblicas quando h relao de consumo entre o Estado e o cidado. Neste caso, a responsabilidade objetiva, nos termos dos art. 14 e 20 do CDC, inclusive para as relaes bancrias (conforme previsto no CDC e j reconheceram o STJ (Smula n 297) e o STF (ADin 2591-DF). Ex.: a Caixa Econmica Federal, com relao aos servios bancrios que presta, possui responsabilidade objetiva para com os seus clientes, por fora do CDC, porm, em virtude do art. 37, 6, da Constituio, responde objetivamente por exemplo pelos saques indevidos de FGTS, PIS, Seguro-desemprego. Concessionrios e permissionrios de servios pblicos; O STF tinha entendimento de que a responsabilidade civil dos concessionrios e permissionrios de servios pblicos seria objetiva apenas em relao aos usurios do servio e subjetiva em relao aos no usurios (RE n. 262651/SP, 2a Turma, Rel. Min. Carlos Velloso, DJ 06/05/2005). Porm, essa posio foi revista, estendendo a responsabilidade objetiva aos no usurios do servio (RE 591874/MS, Pleno, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, DJ 17/12/2009); Servios sociais autnomos: tm responsabilidade objetiva, pois prestam servio pblico e se sujeitam a prestao de contas em razo dos recursos pblicos que auferem; Organizaes sociais: h divergncia. Carvalho Filho entende que a responsabilidade subjetiva, apesar do vnculo (contrato de gesto ou termo de parceria). Maral Justen Filho defende a responsabilidade objetiva; Notrios (tabelies e oficiais de registros). Doutrina defende a responsabilidade objetiva direta do Estado, com direito de regresso contra tais profissionais. A jurisprudncia entretanto, tem entendido que a responsabilidade civil do Estado subsidiria (RESP n. 1087862, Rel. Min. Herman Benjamin, DJ 02/02/2010).

Terceirizao no exime a responsabilidade civil do Estado (STJ, RESP n. 904127, DJ 03/10/2008);

NO esto alcanadas pela regra da responsabilidade objetiva do Estado: Entidades religiosas, associaes de moradores, fundaes criadas por particulares, pessoas privadas que exercem atividades comerciais, industriais.

RESPONSALIDADE POR CONDUTAS OMISSIVAS: A grande maioria da doutrina aponta que a responsabilidade do Estado subjetiva. Hoje, a posio predominante na jurisprudncia (ex: RESP n. 1069996, 2a Turma, Rel. Min. Eliana Calmon DJ 01/07/2009 e RE 602223, 2a Turma, Rel. Min. Eros Grau, DJ 09/02/2010). O Estado deve ser responsabilizado quando era possvel impedir o dano de acordo com padres possveis do servio (Fernanda Marinela); Maral Justen Filho defende a diviso da omisso em prpria e imprprias. Na primeira, h um dever de atuao legal e expresso e determinado e o descumprimento gera tratamento equivalente ao da responsabilidade objetiva, objetivando a culpa (ex: omisso de socorro). Na omisso imprpria, o dever de diligncia genrico e a h de se perquirir a culpa (mau funcionamento do servio), ou seja, a responsabilidade seria subjetiva tpica. EXCLUDENTES/ATENUANTES DA RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO: So hipteses em que falta o nexo de causalidade entre a ao do Estado e o dano experimentado, ou o dano pode ser atribudo parcialmente a outrem ou natureza. Hipteses A) Culpa exclusiva da vtima (ex.: suicida que se joga na frente de carro oficial) B) Caso fortuito ou fora maior Eventos da natureza: em regra, no geram dever de indenizar pois no h nexo causal entre conduta administrativa e o dano. Porm, se a administrao descumpre o dever de manter um servio adequado (ex: as galerias limpas e em razo das chuvas, particulares sofrem danos), h dever de indenizar (no pela chuva, mas pela falta ou mau funcionamento do servio). Outro exemplo: se em determinada localidade, h incidncia de raios provocando danos, h dever legal de instalao de pra-raios. Segundo Sergio Cavalieri Filho, caso o Estado tenha concedido licena para construo em rea que depois foi objeto de deslizamento em razo das chuvas, deve ser proporcionalmente responsabilizado pelos danos advindos. C) Atos de terceiros: em regra, no geram responsabilidade estatal por falta de conduta estatal e/ou nexo de causalidade. Porm, em certas circunstncias, se a omisso do poder pblico for notria, h responsabilidade (caso de professora que reportou a direo ameaas de alunos que vieram a se concretizar em agresses, sem que a direo da escola tenha tomado providncias. RESP n. 1.142245, 2a Turma, Rel. Min. Castro Meira, DJ 19/10/2010). Obs.: h casos em que a prpria lei determina que o Estado responda por atos de terceiros. Lei n. 10.744/2003, que dispe sobre a assuno, pela Unio, da responsabilidade civil no caso de atentados terroristas promovidos por terceiros, atos de guerra e eventos correlatos, contra aeronaves de matrcula brasileira.

REPARAO DE DANOS Com o art. 5, X, da Constituio, findou com uma histrica discusso acerca da possibilidade ou no de cumulao do pedido de reparao por danos morais e materiais, fixando ser possvel a cumulao ou mesmo o requerimento de apenas danos morais, por exemplo: Art. 5 (...) X - so inviolveis a intimidade, a vida privada, a honra e a imagem das pessoas, assegurado o direito a indenizao pelo dano material ou moral decorrente de sua violao; (...). Danos materiais no s a leso a bens ou interesses patrimoniais, dano ao patrimnio fsico do indivduo, mas tambm a violao de bens personalssimos que reflita no patrimnio material (ex.: o mdico difamado que perde sua clientela). Podem consistir nos lucros cessantes e/ou em danos emergentes. O dano emergente importa efetiva e imediata diminuio no patrimnio da vtima. J os lucros cessantes o reflexo futuro sobre o patrimnio da vtima, aferido com cautela e sob o princpio da razoabilidade (ex.: perda do ganho espervel, frustrao da expectativa de lucro, diminuio potencial do patrimnio da vtima). Aduz Sergio Cavalieri Filho que a compensao de danos materiais pode consistir no pagamento de indenizao para pagamento das despesas necessrias reconstituio especfica da situao anterior, quando possvel (no caso dos danos emergentes) ou at mesmo na fixao de penso (pelos lucros cessantes). a) Penso para a vtima que se inabilitou para a profisso que exercia discute-se muito o critrio que o juiz dever utilizar quando a vtima ainda est hbil para outra atividade laboral, devendo no caso a caso ser considerado o fato de que em algumas situaes o trabalho implicar um sacrifcio inexigvel, um constrangimento ou uma humilhao. Segundo o STJ, se a possibilidade de exerccio de outro trabalho meramente hipottica, a penso deve corresponder remunerao ento recebida pela vtima (REsp 233.610-RJ, Rel. Min. Eduardo Ribeiro, RSTJ 135/367). b) Penso destinada aos pais pela morte de filho segundo o STJ, deve ser reduzida em 50% aos 25 anos, pela presuno de que a vtima constituiria famlia (RSTJ 90/155), e deve findar aos 65 anos (RSTJ 105/341); c) penso destinada aos filhos pela morte do pai para o STJ deve findar aos 25 anos, quando teria completado sua formao escolar (RSTJ 134/88). Danos morais , segundo Sergio Cavalieri, luz do art. 1, III, da Constituio de 1988, a violao do direito dignidade, ou nas palavras de Rui Stoco (Tratado de Responsabilidade Civil), a ofensa a valores morais. Ex.: honra, imagem (deformidades acentuadas com visvel alterao esttica), reputao, dignidade, fama, notoriedade, conceito social ou profissional, convivncia familiar (falecimento de ente querido), protegidos pelos art. 5, V, X e LXXV, da Constituio: Art. 5 (...) V - assegurado o direito de resposta, proporcional ao agravo, alm da indenizao por dano material, moral ou imagem; (...) X - so inviolveis a intimidade, a vida privada [convices religiosas, filosficas, polticas, sentimentos], a honra e a imagem das pessoas, assegurado o direito a indenizao pelo dano material ou moral decorrente de sua violao;

(...) LXXV - o Estado indenizar o condenado por erro judicirio, assim como o que ficar preso alm do tempo fixado na sentena; (...).

CASOS MAIS DISCUTIDOS JUDICIALMENTE Responsabilidade por erro judicirio no-exclusividade da hiptese prevista no art. 5, LXXV, da Constituio possibilidade de criao legal de outros casos: Ex.: 2. A regra constitucional no veio para aditar pressupostos subjetivos regra geral da responsabilidade fundada no risco administrativo, conforme o art. 37, 6, da Lei Fundamental: a partir do entendimento consolidado de que a regra geral a irresponsabilidade civil do Estado por atos de jurisdio, estabelece que, naqueles casos, a indenizao uma garantia individual e, manifestamente, no a submete exigncia de dolo ou culpa do magistrado. 3. O art. 5, LXXV, da Constituio: uma garantia, um mnimo, que nem impede a lei, nem impede eventuais construes doutrinrias que venham a reconhecer a responsabilidade do Estado em hipteses que no a de erro judicirio stricto sensu, mas de evidente falta objetiva do servio pblico da Justia. (RE 505393, Relator(a): Min. SEPLVEDA PERTENCE, Primeira Turma, por maioria, DJ 05-10-2007)

Responsabilidade por morte de preso: Suicdio de preso: h responsabilidade caso o dano seja evitvel (ex: preso usa arma trazida por visita e tira a prpria vida). Se o preso tira a prpria vida de modo impossvel de ser impedido (ex: batendo a cabea nas grades ou na parede) no h responsabilidade estatal. Morte de preso por outro preso: dever de indenizar, pois o Estado tem dever de proteger o preso; Fuga de preso com prtica imediata de crimes nas imediaes: responsabilidade civil objetiva em razo do risco criado ao instalar o presdio naquela localidade; Fuga de preso com prtica de crimes depois de longo perodo de tempo e longe do presdio: no h responsabilidade estatal por ausncia de nexo causal com a situao de risco (RESP n. 980844, 1a Turma, Rel. Min. Luiz Fux, DJ 22/04/2009 e AI n. 463531, 2a Turma, Rel. Min. Ellen Gracie, DJ 22/10/2009). Preso fugitivo contumaz: responsabilidade civil estatal pelos crimes praticados em curto espao de tempo (RE n. 573595, 2a Turma, Rel. Min. Eros Grau, DJ 14/08/2008).

Responsabilidade do Estado por furto de veculo em estacionamento mantido pelo Estado: se o Estado cerca o estacionamento com grades e vigias, h responsabilidade, no com base no art. 37 6 da CF, mas sim porque assumiu o dever de zelar pelo patrimnio que lhe foi entregue (relao similar de depositrio). A responsabilidade contratual. (RE n. 255731, Rel. Min. Seplveda Pertence, DJ 26/11/1999). Responsabilidade por atos legislativos: h responsabilidade civil em casos de atos legislativos inconstitucionais (RE n. 158962, Rel. Min. Celso de Mello, RDA 191, pp. 175, RESP n. 571645, 2a Turma, Rel. Min. Joo Otvio de Noronha, DJ 21/09/2006), por lei defeituosa (leis discriminatrias ou leis com desvio de poder manifesto) e por omisso legislativa (o STF tem exigido a declarao da mora legislativa via mandado de injuno e o transcurso de prazo razovel para o Poder Legislativo suprir a mora: RE 424584, Rel. Joaquim Barbosa, DJ 17/11/2009). A doutrina mais moderna (Carvalho Filho) passa a defender que se a mora legislativa notria, h o dever de indenizar, sendo dispensvel a prvia declarao da mora legislativa, bem como a fixao de prazo

para suprimento (No referido julgado, o Min. Gilmar Mendes faz essa reflexo). Leis de efeitos concretos equiparam-se a atos administrativos e geram responsabilidade civil caso acarretem danos aos particulares (Carvalho Filho e Di Pietro); Responsabilidade por atos judiciais: dividem-se em os atos judicirios (praticados por escrives, oficiais cartrarios acarretam responsabilidade civil do Estado. J os atos jurisdicionais (tpicos da funo de magistrados) CVEIS no acarretam a responsabilidade civil do Estado em razo da soberania do Estado, da independncia funcional dos juzes e da recorribilidade dos atos jurisdicionais, salvo quando se tratar de ato doloso do magistrado (Carvalho Filho). Obs.: caso de atos jurisdicionais em matria penal, h previso especfica de responsabilidade civil do Estado por erro judicirio e pelo que ficou preso alm do tempo fixado na sentena (art. 5 LXXV) Obs.: violao a durao razovel do processo. H doutrina favorvel a responsabilizao civil objetiva (Andre Luiz Nicolitt). Carvalho Filho defende a responsabilidade civil subjetiva.

QUESTES PROCESSUAIS Possibilidade de responsabilizao direta do agente pblico causador do dano: a maioria da doutrina entende possvel (ex: Carvalho Filho, Fernanda Marinela, Maral Justen Filho, Digenes Gasparini. Contra: Hely Lopes Meirelles), mas nesse caso, h necessidade de prova do dolo ou culpa do agente, pois a responsabilidade civil deste subjetiva. O STF, entretanto, no abonou esse entendimento. Inicialmente rechaou a propositura da ao direta quando o suposto causador do dano fosse agente poltico (RE 228977, 2a Turma, Rel. Min. Nri da Silveira, DJ 12/04/2002). Mais recentemente proferiu deciso com maior abrangncia, impedindo a promoo da responsabilizao do agente diretamente, entendendo que o art. 37, 6, da CF confere uma dupla garantia, dirigida ao cidado (responsabilidade civil objetiva do Estado) e ao agente (ser responsabilizado apenas via ao de regresso pelo Estado) RE n. 327904, 1a Turma, Rel. Min. Carlos Britto, unnime, DJ 08/09/2006. O STJ admitia a responsabilizao direta, mas passou a seguir o STF (RESP n. 976730, 1a Turma, Rel. Min. Luiz Fux, DJ 04/09/2008). Denunciao lide: consiste na pretenso estatal de trazer para o plo passivo da demanda o agente pblico, com fito de promover o direito de regresso contra ele, no mesmo processo em que eventualmente for condenada a indenizar o administrado. A matria bastante controversa na doutrina e nos tribunais. A maioria da doutrina entende no ser cabvel a denunciao lide (Carvalho Filho, Fernanda Marinela, Maria Sylvia Di Pietro). Favorvel a possibilidade: Digenes Gasparini. Razes: os pressupostos da responsabilidade civil so diversos (objetiva do Estado e subjetiva do agente), no tendo cabimento desfazer o benefcio conferido ao cidado pelo art. 37, 6, da CF; Tambm no h lgica no Estado trazer o agente pblico ao processo e provar a sua culpa, pois, ao faz-lo, estar reconhecendo sua prpria responsabilidade civil (pelo ato de seu agente pblico). Em outras palavras, ao denunciar lide, o Estado j est assumindo sua prpria responsabilidade. A jurisprudncia predominante, entretanto, admite a denunciao lide com base no art. 70, III, do CPC (direito de regresso) entendendo, porm, que o Estado no est obrigado a faz-lo, de sorte que a ausncia de denunciao lide no compromete o direito de regresso ( RESP n. 850251, 2a Turma, Rel. Min. Humberto Martins, DJ 09/03/2007). Entende-se, tambm, que o indeferimento do pedido de denunciao lide no causa nulidade do processo, pois no prejudica o direito de regresso. Aplicao o princpio da economia processual e durao razovel do processo (AgRg no

RESP n. 631723, 1a Turma, Rel. Min. Jos Delgado, DJ 13/09/2004) PRESCRIO DA PRETENSO DE RESPONSABILIZAO Prescrio da pretenso de reparao de danos contra o Estado: matria controversa na jurisprudncia. Os tribunais sempre entenderam aplicvel o prazo de 5 anos para entidades de direito pblico com fulcro no art. 10 do Decreto n. 20910/51 e, para entidades de direito privado prestadora de servios pblicos, o prazo de 5 anos com base na Lei n. 9494/97 (Alterada pela MP n. 2180/01). Porm, com o advento do Cdigo Civil em 2002, passou-se a defender o entendimento de que o prazo seria de 3 anos (art. 206, 3, V). Houve divergncia entre as turmas de direito pblico do STJ (1 e 2 Turmas). No AgRg no RESP n. 1149621, DJ 18/05/2010 a 1 Seo adotou entendimento pelo prazo de 5 anos com base no decreto n. 20910, entendendo ser especial em relao ao Cdigo Civil. Prescrio do direito de regresso do Estado contra o causador do dano: se o causador do dano agente pblico, a pretenso de ressarcimento imprescritvel (art. 37, 5, CF). Se o dano causado por terceiro sem vnculo com o Estado, a prescrio de 3 anos com base no CC.