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DIREITO ADMINISTRATIVO

NDICE

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APRESENTAO
Direito Administrativo: Noes e Origem Histrica
CAPTULO 1
A Administrao Pblica no Contexto Atual do Estado e do Governo
CAPTULO 2
Descentralizao na Administrao Pblica
CAPTULO 3
rgos Pblicos
CAPTULO 4
Administrao Direta e Indireta
CAPTULO 5
Princpios da Administrao Pblica
CAPTULO 6
Poderes Administrativos
CAPTULO 7
Licitao
CAPTULO 8
Das Sanes adminisrtrativas
CAPTULO 9
Servidores Pblicos
CAPTULO 10
Dos Contratos Bilaterais
CAPTULO 11
Das Arras
CAPTULO 12
Das Estipulaes em Favor de Terceiros
CAPTULO 13
Dos Vcios Redibitrios
CAPTULO 14
Da Evico
CAPTULO 15
Dos Contratos Aleatrios
CAPTULO 16
Poder de Polcia
CAPTULO 17
Servidores Pblicos
Referncias Bibliogrficas

APRESENTAO
Direito Administrativo: Noes e Origem Histrica

Para um melhor entendimento sobre o Direito Administrativo, torna-se necessrio um rpido retrospecto em
relao s bases doutrinrias e legais que embasam a ao administrativa estatal.
"Com relao origem do Direito Administrativo, entendido como o conjunto de normas legais e
princpios que regulam as atividades de Administrao Pblica, Medauar, 1 atravs das lies de
Zanobini, menciona a Lei n 28 pluviose do ano VIII (1800) como o ato que registra o seu nascimento, na
Frana, da era napolenica."
O que embasa essa afirmao, o fato de a citada lei ter dado administrao francesa uma jurisdicidade na
sua organizao, tornando os seus preceitos obrigatrios no mbito social. A referida lei tratava da organizao
administrativa do Estado francs e tambm abordava a maneira de solucionar os eventuais litgios contra a
Administrao Pblica.
No seu aspecto organizativo, so dois os princpios basilares da referida lei:
a) o da hierarquizao. Como decorrncia do primeiro princpio tem-se, pela primeira vez, uma diviso clara
entre o agente que exerce funes polticas e o funcionrio que exerce a atividade puramente administrativa e
que se encontra subordinado quele. A propsito disso, a doutrina ptria diferencia o agente pblico, que
gnero do qual os agentes polticos, os agentes administrativos (antigamente chamados de funcionrios e, aps
a Constituio de 1988, chamados de servidores), os agentes honorficos e outros so espcies.

Os agentes polticos caracterizam-se principalmente pela independncia de atuao e pelo poder hierrquico
que exercem sobre os agentes administrativos, tambm chamados funcionrios e, hoje, no Brasil, como j
mencionado, servidores pblicos.
b) Retomando o aspecto histrico, a justificativa do segundo princpio - o da centralizao - baseava-se na
necessidade de abolir a "desordem" que ocorria na Frana ainda em funo dos efeitos da recente revoluo
burguesa de 1789. Soma-se a isso a tendncia centralizadora de Napoleo, que visava a um novo modelo de
Estado ps-revolucionrio, baseado em uma administrao "fortalecida" no sentido do exerccio de poder sobre
os administrados.

Nesse sentido, a diferena fundamental com o modelo estatal anterior, de cunho absolutista, seria que, neste, o
poder soberano do monarca - vale dizer, do prprio Estado - no estava sujeito s leis, gozando de prerrogativas
discricionrias sem limites (o que, no nosso contexto atual, seria arbitrariedade, mas, naquela poca, por estar
legitimada a sua prtica, passava a ser chamado de atuao discricionria).
No contexto napolenico, no entanto, apesar de haver um poder central fortalecido e com certa
discricionariedade no desempenho das funes administrativas, foram fixados limites legais ao desempenho
dessas funes aos quais nem o soberano estava imune.
Aps a edio da citada lei de 1800, assiste-se ao surgimento de diversos manuais e obras sobre o tema,
como a de Romagnosi, na Itlia (1814), ou Macarel, na Frana (1818). Um ano mais tarde, em 1819, cria-se em
Paris a ctedra de Direito Pblico e Administrativo. 2
Dentro dessa viso histrica, o Direito A dministrativo parece ter sua origem datada e apresentar um corte
radical com relao situao histrica anterior ao sculo XIX. No entanto, esse entendimento no pacfico,
havendo discrepncias na doutrina quanto ao fato de ter havido, com o surgimento do Direito Administrativo no
sculo XIX, uma ruptura total com o passado. No obstante esse aspecto, segundo algumas doutrinas,
teramos uma linha de continuidade e no-ruptura com os modelos administrativos de outras pocas.

Em relao ao primeiro entendimento, temos Prosper Well, 3 afirmando a emergncia do Direito Administrativo
"do nada", ou seja, advoga um divisor de guas entre o que se tinha no Estado Absolutista e o que surge no
novo Estado gerado pela Revoluo Francesa. Nessa linha tambm encontra-se Jean Rivero, que faz meno

obra destrutiva da Revoluo Francesa, pela qual "a quase totalidade da administrao do Ancin Regime
desaparece.
pelo menos na aparncia, a tabula rasa, a ruptura total com o passado. Subsistem apenas os corpos
administrativos especializados, devido ao seu carter tcnico".4 Retomando as lies de Medauar, na j citada
obra, a autora apresenta-nos a linha de pensamento contrria (continuidade), por intermdio dos estudos de
Jean-Luis Mestre, numa pesquisa historiogrfica de textos medievais e do Antigo Regime, de que tambm
nessas pocas havia uma sujeio estatal s normas de Direito e afirma que o que ocorreu foram profundas
reformas nas relaes entre a Administrao e os particulares que culminaram em 1789. Tais reformas
contriburam para apagar uma longa elaborao de um corpo normativo de carter administrativo, que foi
desenvolvido entre os sculos XI e XVIII. Para Mestre, as reformas passaram a identificar o Antigo Regime com
o reino do arbtrio administrativo.

A discusso a respeito da ruptura com o passado ou a continuidade com o mesmo, no Direito Administrativo,
no se esgota nesses autores e no apresenta, pelo menos at o presente momento, uma soluo definitiva.
No entanto, para os fins desta exposio, basta-nos observar, como panorama histrico, esses dois
posicionamentos doutrinrios que teorizam a respeito das origens do Direito Administrativo.

NOTA IMPORTANTE!!!! Resumo retirado dos ensinamentos do professor CADEMARTORI, Luiz Henrique
Urquhart, DIREITO ADMINISTRATIVO Sntese - 2000

INTRODUO
1.

Ramos do direito. O direito divide-se em direito pbilica e direito privado.

O direito pblico compe-se predominantemente de normas imperativas inafastveis.


O direito privado, ao contrrio, compe-se predominantemente de normas mais flexveis, que podem ser
modificadas por acordo das partes. O contrato de depsito, por exemplo, gratuito, em princpio, mas as
partes podem estipular que o depsito seja remunerado.

O direito administrativo, que rege a administrao pblica, um dos ramos do direito pblico.

O direito administrativo, que rege a administrao pblica, um dos ramos do direito do direito pblico.

Os direito administrativo, que rege a administrao pblica, um dos ramos do direito pblico.

H autores que classificam o direito trabalhista como direito privado.

Formao do direito administrativo. Antigamente o direito administrativo confundia-se


com o direito civil. No fim do sculo XVIII, porm, na Frana, passou o direito administrativo a
delinear as suas caractersticas prprias. O carter absolutista dos governos de perodos
2.

anteriores no era propcio ao florescimento do direito administrativo, vez que os soberanos


no se submetiam a nenhuma regra, a no ser aos caprichos de sua prpria vontade.
Nesse sentido, pode-se dizer que o direito administrativo, uma conquista dos regimes republicanos e
democrticos, com a sujeio no s do povo, mas tambm dos governos, a certas regras gerais.

3. Relao do direito administrativo com a moral.

No direito civil procura-se estabelecer sempre


uma distino ntida entre direito e moral. No direito administrativo, porm, de certa forma, a
moral faz parte do prprio conceito de legalidade, como se ver adiante, no exame do
pricpio da moralidade.
4. Interpretao das normas administrativas.

A interpretao das normas administrativos deve

atenter s seguintes regras:


a)

Os atos administrativos tm presuno de legitimidade, salvo prova em contrrio.

b)
O interesse pblico prevalace sobre o interesse individual, respeitadas as garantias
constitucionais.
c)
A administrao pode agir com certa discricionariedade, desde que observada a
legalidade.
5. Fontes do direito administrativo.

As fontes do direito administrativo so as mesmas do direito


civil, ou seja, a lei, a doutrina, a jurisprudncia, os costumes e os princpios gerais de direito.

A lei a norma posta pelo Estado. A doutrina a lio dos mestres e estudiosos do direito. A
jurisprudncia a interpretao da lei dada pelos tribunais. Os costumes so prticas habituais, tidas como
obrigatrias, que o juiz pode aplicar, na falta de lei sobre determinado assunto. Os princpios gerais de direito
so critrios maiores, s vezes at no escritos, percebidos pela lgica ou por induo.

CAPTULO 1
A Administrao Pblica no Contexto Atual do Estado e do Governo
Para entendermos melhor o que seja Administrao Pblica, bem como as suas funes, torna-se necessrio
contextualiz-la juntamente com dois outros fenmenos que com ela interagem: Estado e Governo.

1.1 Noo de Estado


Entendemos por Estado o fenmeno scio-poltico e histrico que hoje engloba no somente o Poder Executivo
- que, como se ver, composto pelas atividades governamentais e administrativas - como tambm os outros
poderes (Legislativo e Judicirio).
Tal fenmeno, ao longo da histria, relaciona-se de forma diversificada e muitas vezes ambgua com o entorno
social, porm o que sempre se mantm como caracterstica exclusiva do Estado e que o diferencia de qualquer
outro agrupamento social que ele mantm, de forma duradoura, em dado territrio e populao, o monoplio
legtimo da fora, visando eliminao de outras formas de violncia que provenham do entorno social,
objetivando com isso a paz social, o interesse pblico, a igualdade ou o que constar da sua diretriz ideolgica.

5 Atualmente, na sua relao com a esfera social, o Estado vincula-se e imbrica-se com ela em um nmero
cada vez maior de inter-relaes, o que acarreta modelos estatais mais ou menos interventores na ordem social
e econmica.
1.2 Formas de Estado
Com relao s formas de Estado que hoje se apresentam no mundo ocidental, basicamente temos duas:
Estados Unitrios e Estados Federados.
O Estado Unitrio caracteriza-se por apresentar um menor grau de descentralizao das suas unidades polticoadministrativas, com relao ao poder central, ou seja, o grau de autonomia destas unidades menor do que a
que se apresenta nos modelos estatais federados.
O Estado Federado, por seu turno, caracteriza-se por apresentar um grau maior de descentralizao entre o
poder central e as unidades federadas - portanto, estas apresentaro um maior grau de autonomia poltica e
administrativa frente ao poder central. importante observar que, comparando o Estado Federado com o Estado
Unitrio, v-se que no apresentam diferenas de natureza, e sim de grau, quanto descentralizao e
autonomia das suas esferas.
No caso brasileiro, sabemos que o nosso modelo estatal federado, ou seja, os entes que compem a
Repblica Federativa do Brasil (Unio, Estados-membros, Distrito Federal e municpios, entes federados pelo
disposto no art. 18 da Constituio Federal), por se constiturem em unidades descentralizadas, apresentam,
na viso de Merlin Clve, 6 capacidade de:
a)
auto-organizao, ou seja, capacidade de se auto-organizar de forma instituda, seja por
Constituies Estaduais, no caso dos Estados-membros, ou Leis Orgnicas, no caso dos municpios e
Distrito Federal;
b)
capacidade de autogoverno, que consiste na possibilidade da sua populao escolher o
governante local pelo voto;
c)
capacidade de autolegislao, que atribui unidade federada o poder de, por meio dos seus
rgos competentes, editar suas prprias leis, dentro da delimitao de competncias que a Constituio
Federal estatui;
d)
capacidade de auto-administrao, que consiste na faculdade do ente federado de dispor
sobre a administrao dos seus servios, assim como sobre seus agentes pblicos, podendo criar os
rgos que julgar necessrios e at mesmo pessoas jurdicas de direito pblico ou privado com funes
administrativas, investindo nos cargos e contratando para os empregos aqueles agentes que, por
disposio normativa, forem considerados aptos.

1.3 Noo de Administrao Pblica


Delimitados alguns dos aspectos relevantes do Estado, vejamos agora onde se situa a Administrao Pblica.
Podemos definir a Administrao Pblica como o conjunto de atividades inseridas no mbito do Poder
Executivo, que exerce as funes burocrticas e organizacionais, no espao interno estatal, o que significa que
os outros poderes do Estado tambm apresentam atividade administrativa; mas deve-se observar, contudo, que
o conceito de Administrao Pblica (com maiscula) est ligado primacialmente ao Poder Executivo.

No mbito externo estatal, ou seja, no espao ocupado pela sociedade civil, a Administrao Pblica
caracterizar-se- pela produo de bens e servios oferecidos populao, alm das formas de interveno
direta e indireta na ordem econmica e, por outro lado, no exerccio do poder de polcia, que se constitui

fundamentalmente nas limitaes impostas liberdade e propriedade dos cidados, regulando-se sempre o
exerccio deste poder, nos parmetros da lei, que, por sua vez, estabelece a moldura jurdica dos direitos e
garantias dos cidados, assegurados na Constituio.
claro que essas atividades, no contexto de Estados cada vez mais complexos em sua estruturao e
funes, no resumem toda a atividade administrativa. Tal fato faz com que essa atividade possa ser
identificada por excluso com respeito s atividades precpuas dos poderes Legislativo e Judicirio. Dada funo
estatal, ao no estar ligada precipuamente s atividades legislativa ou judiciria, estar ligada ao mbito
administrativo.

1.4 Noo de Governo


No caso do conceito de Governo, podemos defini-lo, em sua acepo mais comum e contempornea, como
um fenmeno varivel e complexo ao longo da histria das instituies polticas. Da mesma forma que o
conceito de Administrao Pblica no temos tambm, com relao ao conceito de Governo, uma definio
nica e exaustiva. Para os fins desta exposio, Governo ser considerado como o aspecto poltico da atividade
exercida no mbito do Poder Executivo, ou seja, o aspecto estatal que engloba as decises de carter
independente, para a vida da coletividade e visando ao seu futuro.

Ainda quando tratamos do tema Governo, devemos atentar a uma trplice diviso, considerando: Formas de
Governo; Sistemas de Governo e Regimes de Governo. Saliente-se que, devido s diversas modelaes que
o Estado sofreu ao longo de sua histria, muitas delas onde a prpria figura do Estado se confundia com a
sociedade civil e com o governo - por exemplo, nos modelos absolutistas de Estado do sculo XVII, ou nos
modelos totalitrios de Estado de meados do sculo XX - esta atual classificao ainda apresenta algumas
incongruncias, na qual questes de Estado so classificadas no mbito do governo e vice-versa. Entretanto, o
nosso atual Ordenamento Jurdico consagra esta classificao (a ttulo de exemplo, conferir o art. 2 do ADCT
da nossa Lei Maior), portanto, vamos a esta classificao.

Art. 2. No dia 7 de setembro de 1993 o eleitorado definir, atravs de plebiscito, a forma (repblica ou
monarquia constitucional) e o sistema de governo (parlamentarismo ou presidencialismo) que devem vigorar no
Pas.
1.5 Formas de Governo, Sistemas de Governo e Regimes de Governo
As formas de governo dizem respeito fundamentalmente maneira de transmisso do poder poltico, sendo que
ele passa a ser um poder de Estado, sendo atualmente classificadas em Monarquia e Repblica. A primeira
caracteriza-se por determinar a transmisso do poder poltico de forma hereditria, e a segunda, pela
transmisso por meio do voto (participao do cidado), que pode ser universal ou restrito.
Os sistemas de governo, que tratam, principalmente, da maneira de interao entre os poderes Executivo e
Legislativo, so divididos em Parlamentarismo e Presidencialismo. No primeiro deles, os poderes Executivo e
Legislativo encontram-se imbricados nas suas atuaes e responsabilidades, tendo em vista o fato de que a
responsabilidade do sucesso ou fracasso dos planos de governo compartilhada por ambos os poderes, pois, o
Chefe de Governo (Poder Executivo) em geral , indicado pelo partido que ganha, majoritariamente, as cadeiras
do Parlamento (Poder Legislativo).

Observe-se ainda que, neste sistema, existe uma diviso entre o Chefe de Governo (Primeiro-Ministro) e o Chefe

de Estado (Presidente, nos modelos parlamentares republicanos, ou algum da Realeza, como o Rei ou a
Rainha nos modelos parlamentares monrquicos).
No caso do sistema Presidencialista, como o caso do Brasil, a sua sistemtica funciona exatamente ao
contrrio do sistema Parlamentarista. Ou seja, no sistema Presidencialista, esto mais amplamente divididas
as atribuies e as responsabilidades entre os poderes Executivo e Legislativo: o Chefe do Executivo tem a
tarefa de implementar e suportar o sucesso ou fracasso dos planos de governo sem que o Legislativo tenha que
arcar diretamente com as conseqncias disso.
O sistema Presidencialista tambm se diferencia por apresentar as chefias de Governo e de Estado,
incorporadas em uma s pessoa, necessariamente encarnadas na figura do Presidente da Repblica.
Observe-se, tambm, que esse sistema deve apresentar-se, necessariamente, sob a forma republicana, para
poder conciliar um regime democrtico com o sistema Presidencialista, o que no ocorre no Parlamentarismo,
pois o Chefe de Governo eleito pelo voto, e o Chefe de Estado, pela transmisso hereditria de poder poltico,
no caso do Parlamentarismo monrquico. Quando se tratar de Parlamentarismo republicano, ambos os chefes
sero eleitos pelo voto do cidado.
No caso dos regimes de governo, eles dizem respeito basicamente maneira como se exerce o poder poltico,
que poder vir do pice deste poder e impor-se de forma autoritria na base da sociedade civil, ou, a contrario
sensu, derivar da base social e, via representao parlamentar e executiva (voto, plebiscito, referendum ou
iniciativa popular de lei), ser exercido no pice do poder estatal.
Dizemos que no primeiro caso estamos diante do regime autocrtico de governo (ditaduras ou modelos
totalitrios, sejam eles de esquerda ou de direita no espectro ideolgico) e, no segundo, diante de regime
democrtico cujo grau de abrangncia pode ser maior ou menor na estrutura scio-poltica do sistema social.
Comparando os conceitos de Administrao Pblica e Governo, observamos que ambos esto vinculados ao
Poder Executivo; entretanto, podemos diferenci-los dizendo que a dimenso administrativa do Poder Executivo
materializa-se nas aes da Administrao Pblica, e a dimenso poltica da atuao deste poder materializase nas aes de governo. Ao tratarmos das funes polticas e administrativas, observaremos melhor as
divises de tarefas que envolvem essas duas dimenses do Poder Executivo.

CAPTULO 2
Descentralizao na Administrao Pblica
Quando tratamos deste tema, percebemos a grande confuso que se estabelece entre os conceitos de
descentralizao e desconcentrao (conceito a ser desenvolvido no item 3.3), termos esses que designam
situaes diversas e que, no entanto, so utilizados indistintamente para designar uma nica situao. Como
bem salienta Medauar, 7 o termo descentralizao adquiriu um significado geral para designar todo tipo
de descongestionamento de atuaes ou atividades de um rgo central ou matriz para outros rgos ou
pessoas jurdicas privadas, como no caso do Decreto-Lei n 200/67, que promoveu a ltima reforma da
Administrao Pblica antes da EC n 19, de 4 de junho de 1998. Segundo este Decreto-Lei, a
descentralizao abrange:

a)
execuo;
b)

a separao dentro dos quadros da Administrao Federal, do nvel de direo do nvel de


a transferncia de execuo de atividades para unidades federadas;

c)
b e c).

a transferncia de atividades para a rbita privada mediante contratos e concesses (art. 10, 1, a,

2.1 Noes, Diferenas e Tipos de Descentralizao


A descentralizao pressupe a atribuio de competncias a entidades com personalidade jurdica prpria, ou
seja, que, por meio dela, criam-se novas pessoas jurdicas com autonomia e atribuies prprias, e estas, por
serem autnomas, apresentam poderes de deciso em matrias especficas dentro de parmetros normativos
que delimitam at onde se estende a sua autonomia.
Observe-se que a descentralizao pressupe diviso de atribuies entre entidades autnomas, sendo que tal
caracterstica (autonomia) atributo caracterstico de entidades, j que elas atuam sob uma espcie de
liberdade vigiada dentro de limites legais, por meio de um sistema de controle ou tutela (a ser analisado mais
adiante) e possuem personalidade jurdica prpria. Portanto, descentralizao pressupe diviso de atribuies,
autonomia dos entes descentralizados e personalidade jurdica destes separada do ente central, que estabelece
formas de controle sobre as unidades descentralizadas.

2.2 Descentralizao Administrativa e Poltica


A descentralizao chamada administrativa territorial quando determinada coletividade geogrfica dotada de
personalidade jurdica prpria, cabendo aos seus agentes, na esfera delimitada, a misso de executar a
totalidade ou parte dos servios que interessem quela circunscrio; essa forma de descentralizao
identificada por Medauar8 como a que ocorre em pases de modelo estatal unitrio, como Frana, Blgica,
Portugal ou Itlia, onde so criadas provncias, departamentos, regies ou comunas na sua diviso
poltico - administrativa.

Medauar continua sua explanao, afirmando que, em estados federados como o Brasil, tal descentralizao
administrativa territorial de pouca valia, pois cada Estado-membro autnomo no sentido de poder
elaborar o prprio direito, sem controle poltico ou administrativo exterior, somente nos limites do texto
constitucional. Entretanto, entendemos que esta ltima forma exemplificada corresponde descentralizao
poltica e no administrativa, pois poder criar direito novo (via legislao), eleger pelo voto os mandatrios dos
poderes Legislativo e Executivo daquela circunscrio (um Estado-membro ou municpio, por exemplo) e
determinar-se por meio de uma Constituio prpria (Constituio Estadual) so prerrogativas tipicamente
polticas e no administrativas.

Estas ltimas prerrogativas (administrativas) no pressupem tais caractersticas e, alm disso, devem partir de
um pressuposto de neutralidade poltica, poisa sua atividade (administrativa) mais de ordem tcnica, nas
esferas organizacionais e burocrticas do Estado.
Ainda no aspecto administrativo, temos um tipo de descentralizao, chamado de tcnico ou funcional, e que
se caracteriza por conferir personalidade jurdica a um ou muitos servios pblicos especificados a uma
determinada unidade poltica do Estado ou no Pas como um todo, sendo que os agentes dessas entidades
descentralizadas exercem suas atividades num regime de liberdade vigiada, ou seja, de forma autnoma.

Em nosso Pas, o exemplo mais visvel desse tipo de descentralizao encontra-se na diviso operada pelo
Decreto-Lei n 200/67, que dividiu a Administrao Pblica federal em Administrao direta e indireta, tpico
que ser tratado mais adiante.

2.3 Noo de Desconcentrao


A desconcentrao, diferentemente da descentralizao, consiste em atividade executada centralizadamente em dada entidade -, porm dividida em vrios rgos que a compem, sendo que esta desconcentrada a fim
de facilitar o desempenho das suas tarefas, simplificando e acelerando as suas atividades internas.
Percebe-se, ento, que tal modalidade de diviso ocorre dentro da prpria entidade, estruturada em rgos que
a compem e lhe conferem a sua dinmica, sendo que aqui no h autonomia entre eles e, sim, regra geral,
uma relao de cunho hierrquico entre os diversos rgos que compem a entidade desconcentrada.
A fim de tornar mais clara esta explanao, trataremos a seguir da teoria geral do rgo pblico (unidade
despersonalizada que compe a entidade) e, posteriormente, da diviso administrativa entre Administrao
direta e indireta.
CAPTULO 3
rgos Pblicos
Valemo-nos, para os fins desta exposio, das lies de Hely Lpes Meirelles, 9 que entende serem os rgos
pblicos centros de competncia institudos para o desempenho de funes estatais, por meio dos seus
agentes aos quais sua atuao imputada, para fins de responsabilizao judicial, que recair sobre a
pessoa jurdica a que pertencem. Essas unidades (rgos) possuem funes, cargos e agentes, mas com
eles no se confundem, j que podem ser extintos ou modificados sem que isso afete o rgo. Uma das
caractersticas fundamentais dos rgos que eles no possuem personalidade jurdica, ao contrrio da
entidade que por eles formada e, por ser assim, o rgo no pode responder judicialmente por seus atos. Ou
seja, falta-lhe capacidade processual; entretanto, a jurisprudncia j pacificou o entendimento de que certos
rgos pblicos (independentes e autnomos, a serem classificados a seguir) possuem esta capacidade
quando se tratar de defesa das suas prerrogativas funcionais, atravs de mandado de segurana.

comum em alguns municpios, mandados de segurana impetrados pela Prefeitura (rgo independente)
contra a Cmara Municipal (rgo independente tambm), alegando que esta foi alm da sua competncia e
invadiu o espao de competncia da Prefeitura. Entretanto, a regra geral a de que a atuao dos rgos
imputada pessoa jurdica que eles integram. Ainda segundo Meirelles, no h entre a entidade e seus
rgos relao de representao, mas imputao, tendo em vista o fato de a atividade do rgo se
confundir e identificar com a da pessoa jurdica. Assim, os atos do rgo so considerados como
advindos da pessoa jurdica que ele integra.

3.1 Classificao dos rgos Pblicos


No que se refere posio estatal ocupada, os rgos podem ser independentes, autnomos, superiores ou
subalternos.

rgos independentes: so assim classificados os originrios da Constituio e representativos dos


poderes de Estado (Legislativo, Executivo e Judicirio). Tais rgos esto no pice da estrutura estatal e so
independentes por no estarem subordinados hierarquicamente a nenhum outro rgo ou poder. Observe-se que
o conceito independncia pressupe uma liberdade de ao ainda mais ampla do que o conceito autonomia
(liberdade vigiada).
O conceito de independncia, por pressupor um tipo de liberdade no-submetida a nenhum tipo de comando

hierrquico ou de tut ela, ressalvada a submisso ao Direito, est mais ligado atividade poltica. So exemplos
de rgos independentes as corporaes legislativas (Congresso Nacional, Senado, Cmara de Deputados), as
chefias do Executivo (Presidncia da Repblica, Governadorias de Estado, etc.), os Tribunais Judicirios e
juzes singulares.

rgos autnomos: so os que se encontram logo a seguir dos independentes, com autonomia
financeira, administrativa e tcnica e funes de planejamento, superviso e controle nas sua reas de
competncia. So exemplos desses rgos os ministrios, as secretarias de estado e de municpio, a
consultoria geral da Repblica, entre outros.

rgos superiores: so aqueles que no possuem autonomia administrativa nem financeira e sua
liberdade funcional est restrita ao planejamento e s tarefas de ordem tcnica, cuja execuo cabe aos rgos
subalternos. Exemplos de rgos superiores so os gabinetes, as secretarias e as procuradorias judiciais.

rgos subalternos: so todos aqueles hierarquicamente subordinados aos anteriores dentro da


estrutura administrativa do Estado.
Quanto sua estrutura, os rgos podem ser simples ou compostos.

rgo simples: o formado por uma s unidade de competncia, sem nenhum outro rgo ligado a ele.

rgo composto: o que rene em sua estrutura outros rgos a ele ligados, seja com uma funo
idntica, seja com funes auxiliares.
NOTA IMPORTANTE!!!! EXISTEM AINDA OUTRAS FORMAS DE CLASSIFICAO COMO SINGULARES E
COLETIVOS, CENTRAIS E GERAIS.
Quanto atuao funcional, os rgos podem ser singulares ou colegiados: os primeiros caracterizam-se por
produzirem decises por meio de um nico agente (chefe e representante); os rgos colegiados caracterizamse por produzirem suas decises sempre atravs de uma deliberao coletiva.

CAPTULO 4
Administrao Direta e Indireta
J observamos que a tcnica de descentralizao pressupe uma diviso entre entidades, conservando elas a
sua autonomia e as suas atribuies especficas.
Vimos, ainda, que a descentralizao pode ser de tipo poltico em Estados federados que, como o Brasil,
dividem-se em unidades com autonomia poltica e administrativa (no caso brasileiro, temos a Unio, os
Estados-membros, o Distrito Federal e os municpios como exemplos de unidades polticas e administrativas).
Este ltimo tipo de descentralizao (administrativa somente) o que produz, no Brasil, a diviso entre
administrao direta e indireta.
Preliminarmente, deve-se observar que as unidades federadas do Brasil tambm se dividem, estruturalmente e
em carter interno, em administrao direta e indireta. Entretanto, o modelo normativo desse tipo de diviso
ocorreu com o Decreto-Lei n 200/67, que promoveu a reforma administrativa federal antes da EC n 19, de
4/6/98.
Embora esta ltima Emenda Constitucional tenha trazido profundas mudanas na estrutura administrativa
brasileira, vigora ainda a diviso estabelecida pelo Decreto-Lei n 200/67 quanto diviso operada entre uma
administrao central, formada pelos rgos de cpula do poder estatal (Presidncia da Repblica, Ministrios,
Secretarias e Gabinetes Civil e Militar), e uma administrao indireta, descentralizada da primeira e formada

pelas seguintes entidades: autarquias, fundaes pblicas, empresas pblicas e sociedades de economia
mista. Cabe ressaltar que a redao do caput do art. 37 da CF anterior emenda 19 falava em "Administrao
Pblica Direta e Indireta, includas as fundaes institudas e mantidas pelo Poder Pblico" como se as
fundaes pblicas no fizessem parte da administrao indireta. Essa distoro foi corrigida com a emenda
19, posto que agora consta desta redao "A administrao pblica direta e indireta de qualquer dos
Poderes da Unio...".

Tais entidades da administrao indireta, alm de possurem personalidade jurdica prpria, so dotadas de
poder de deciso prprio estabelecido na lei que as cria - no caso das autarquias - e da lei que autoriza a
instituio de fundaes pblicas, empresas pblicas e sociedades de economia mista, cabendo lei
complementar, neste ltimo caso, definir as reas de sua atuao, conforme determina o inc. XIX do art. 37 da
Constituio Federal.

Art. 37. A administrao pblica direta e indireta de qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municpios obedecer aos princpios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e
eficincia e, tambm, ao seguinte: (Redao dada ao caput pela Emenda Constitucional n 19/98)
...omisiss....
XIX - somente por lei especfica poder ser criada autarquia e autorizada a instituio de empresa pblica, de
sociedade de economia mista e de fundao, cabendo lei complementar, neste ltimo caso, definir as reas
de sua atuao; (Redao dada ao inciso pela Emenda Constitucional n 19/98)

4.1 Formas de Controle sobre a Administrao Indireta


O tipo de vnculo que se estabelece entre os rgos centrais - no caso, os ministrios (rgos autnomos,
como j visto) que, regra geral, so os rgos que exercem o controle sobre as entidades da administrao
indireta - chamado por alguns autores como "tutela", sendo que outros autores discordam de tal termo. Ainda
existe o termo superviso ministerial, dado pelo Decreto-Lei n 900/69, que alterou a redao do art. 19 do
Decreto-Lei n 200/67, que trata desse assunto. Optamos aqui por adotar o termo "controle" em sentido estrito,
ou simplesmente "tutela".

De outra parte, tambm comum a confuso entre o poder hierrquico, como forma de controle para esses
casos, e a tutela ou controle em sentido estrito para designar o tipo de vnculo entre os rgos centrais e as
entidades descentralizadas.
Para dirimir tais dvidas, valemo-nos do que exposto por Medauar10 ao afirmar que, em sentido estritamente
jurdico, h diferenas entre a relao de hierarquia e o vnculo entre rgo central e entidades
descentralizadas, significando que o controle exercido sobre os entes descentralizados no se confunde
com o tipo de vnculo do qual deriva o poder hierrquico.
Tal fato ocorre porque da relao hierrquica decorrem poderes dos superiores em relao aos subordinados,
tais como:
a)

poder de dar ordens ao inferior, a desobedincia acarretando sanes disciplinares;

b)

poder de fiscalizar as atividades do subordinado, inclusive o cumprimento das instrues editadas;

c)
poder de avocar, ou seja, chamar para si (para o superior) assuntos da rbita do subordinado, se
no houver impedimento legal;

d)
poder de rever os atos do subordinado, ou seja, modificar, revogar, anular ou substituir as decises
tomadas pelo subordinado, de ofcio ou mediante recurso.
Portanto, a relao de hierarquia ocorre entre agentes colocados em graus diferentes de quadros pertencentes
mesma pessoa jurdica; em outros termos, uma relao interna de servio que acarreta subordinao dos
agentes em grau inferior aos de grau superior.
Pelo exposto, percebe-se que essa forma de organizao ocorre na desconcentrao administrativa e no na
descentralizao que como j observado, a diviso operada entre entes personalizados com poder prprio de
deciso, como o caso das entidades da administrao indireta. Assim, quando essas entidades apresentam
competncia prpria, tem excludo aqui o carter de fungibilidade nas atribuies respectivas do
superior sobre o inferior, que tpica da relao hierrquica, no dizer de Medauar.

Se na relao hierrquica o superior pode anular, revogar ou modificar decises de subordinados, na forma de
controle da administrao direta e seus rgos centrais sobre as entidades da administrao indireta, a
autoridade controladora somente pode anular os atos dos dirigentes das entidades controladas por disposio
expressa de lei, ou intervir nelas quando extrapolarem os limites da lei que as criou ou autorizou.

Esse tipo de controle pressupe as seguintes potestades sobre a entidade controlada: instrues prvias,
autorizao, aprovao, anulao, revogao, suspenso, homologao, ratificao, etc. Observe-se que o
controlador no pode nomear agentes, rever ou chamar para si os atos de competncia do controlado ou punir
os agentes de entidades controladas disciplinarmente.
Quando um agente nomeado na entidade descentralizada, o agente controlador do rgo central somente
pode aprovar ou vetar a nomeao e nunca substituir o poder de iniciativa do ente descentralizado o mesmo
ocorrendo com relao aplicao de pena disciplinar, que pronunciada pelo ente descentralizado, com
relao ao seu agente e aprovada pela autoridade central, embora isto no signifique que, na prtica, tal
obedincia de parmetros seja seguida.

4.2 Entidades da Administrao Indireta


Autarquias: segundo o Decreto-Lei n 200/67, as autarquias so "um servio autnomo criado por lei, com
personalidade jurdica, patrimnio e receita prprios, para executar atividades tpicas da Administrao
Pblica, que requeiram, para o seu melhor funcionamento, gesto administrativa e financeira
descentralizada". Entendemos, acompanhando as lies de Bandeira de Mello, 11 que essa redao legal
deixou de considerar o aspecto mais importante que caracteriza a autarquia, e que a sua personalidade
jurdica de Direito Pblico, pois, precisamente em funo disso que as autarquias podem ser titulares
de interesses pblicos, ao contrrio das empresas pblicas e sociedades de economia mista que, ao
apresentarem personalidade de Direito Privado, podem somente receber qualificao para exercer
atividades pblicas, mas no titulariz-las. Quanto aos agentes que nas autarquias desempenham suas
atribuies, estes so ainda servidores estatutrios, pois, embora a emenda 19 tenha flexibilizado a anterior
obrigatoriedade de regime jurdico nico para cada unidade poltico-administrativa da federao e tenha-se
entendido que a natureza de tal regime deveria ser o estatutrio e no outro (como o celetista, por exemplo),
mesmo agora com a redao do art. 39 da CF alterada - determinando a criao, nas entidades federadas, de
conselho de poltica de administrao e remunerao de pessoal -, ainda subsiste a Lei n 8112/90, com
recentes alteraes, instituindo o regime jurdico nico dos servidores pblicos federais.

Art. 39. A Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios instituiro conselho de poltica de
administrao e remunerao de pessoal, integrado por servidores designados pelos respectivos Poderes.

Alm disso, a EC n 19, de 4/6/98, ao redefinir setores do Estado visando a criar um novo perfil de trabalho,
editou algumas leis recentes para atender a algumas diretrizes da emenda, tais como a Lei n 9649/98, que cria
as Agncias Executivas na Administrao Pblica Federal.
Agora as autarquias e fundaes pblicas podero ser qualificadas - pela da edio de Decreto especfico para
cada caso - como agncias executivas, com maior autonomia de gesto e sujeitas responsabilizao por
metas a serem atingidas, as quais sero fixadas via contrato de gesto (cujos critrios de acompanhamento
esto regulados pelo Decreto n 2.487/98) firmado entre ela e a administrao direta.
Ocorrendo isso, deixa de existir a autarquia ou a fundao e surge outra entidade (Agncia Executiva) com
qualificao, personalidade jurdica e agentes com regime jurdico diversos dos da autarquia, embora a
finalidade pblica da entidade continue a mesma. As autarquias atuais brasileiras no mbito federal, destinamse a atividades educacionais (como as universidades), previdencirias (INSS) e outras.
Afora isso, entendemos que, se para serem criadas, as autarquias precisam de lei especfica (art. 37, XIX, da
CF), para serem extintas de modo diverso ao j comentado, deveriam s-lo, tambm, atravs de lei especfica e
a CF omite-se quanto a isto, inclusive quanto s outras entidades da Administrao indireta (empresas
pblicas, sociedades de economia mista e fundaes), pois os atos da Administrao Pblica esto sujeitos ao
princpio da legalidade (caput do art. 37 da CF), cuja interpretao a de que a Administrao Pblica somente
poder agir desde que as suas aes estejam previamente estabelecidas em lei, explcita ou implicitamente.
Se, neste caso, a criao de entidade demanda lei especfica, a sua extino deveria ser tambm precedida de
lei.

Art. 37. A administrao pblica direta e indireta de qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municpios obedecer aos princpios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e
eficincia e, tambm, ao seguinte: (Redao dada ao caput pela Emenda Constitucional n 19/98)

Fundaes pblicas: segundo o Decreto-Lei n 200/67, alterado pela Lei n 7.596/87, no que tange definio
de fundao pblica, esta passou a ser definida como "a entidade dotada de personalidade jurdica de
Direito Privado, sem fins lucrativos, criada em virtude de autorizao legislativa, para o desenvolvimento
de atividades que no exijam execuo por rgos ou entidades de Direito Pblico, com autonomia
administrativa, patrimnio gerido pelos respectivos rgos de direo e funcionamento custeado por
recursos da Unio e de outras fontes". Segundo Bandeira de Mello, 12 incorreta a afirmao da lei quanto
personalidade jurdica das fundaes pblicas: na sua opinio, elas deveriam ter personalidade de
Direito Pblico, pois, se o regime jurdico estabelecido na lei que as cria lhes atribuiu a titularidade de
poderes pblicos e no simplesmente o exerccio destes, e as disciplinou de maneira que suas relaes
sejam regidas pelo Direito Pblico, a pessoa jurdica ser de Direito Pblico, embora as leis
autorizadoras, em cada caso, possam criar tanto fundaes de direito pblico como de direito privado:
salientamos que, se ela for de Direito Pblico, em nada se diferenciar de uma autarquia. Bandeira de
Mello ainda argumentava, em edies anteriores emenda constitucional n 19, que o art. 39 da CF, ao
referir-se especificamente aos servidores das "fundaes pblicas", deixou claro que as considerava
pessoas de Direito Pblico ao determinar que os seus servidores deveriam ser submetidos ao regime
jurdico nico, tpico dos servidores pblicos. Porm, com esta emenda constitucional, que extinguiu a
obrigatoriedade de adoo do regime jurdico nico, tal vinculao desapareceu. Restou, entretanto, com a sua
redao original, o art. 19 do ADCT, o qual tambm foi salientado por Bandeira de Mello, pois conferiu

estabilidade aos servidores pblicos civis que houvessem ingressado sem concurso, mas que contassem com
mais de cinco anos de exerccio continuado na esfera pblica, na data da promulgao da Constituio.

Art. 19. Os servidores pblicos civis da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, da
administrao direta, autrquica e das fundaes pblicas, em exerccio na data da promulgao da
Constituio, h pelo menos cinco anos continuados, e que no tenham sido admitidos na forma regulada no
artigo 37, da Constituio, so considerados estveis no servio pblico.

Este dispositivo abrange tanto os servidores da administrao direta como os das autarquias e fundaes
pblicas.
De qualquer maneira, o que deve ficar claro que, embora o Decreto-Lei n 200/67 especifique que a
personalidade jurdica das fundaes seja de Direito Privado, nada impede que determinada lei que crie uma
dada fundao pblica atribua a ela personalidade de Direito Pblico, pois o Decreto-Lei n 200/67 tem status
de lei ordinria; salienta-se que outra lei ordinria posterior, que trate de forma especfica a matria-objeto de lei
anterior, pode faz-lo de maneira diversa da lei pretrita, existindo, de fato, certas fundaes pblicas com
personalidade de Direito Pblico, como a Fundao Memorial da Amrica Latina, criada pela Lei estadual n
6.472/89.

Ressalte-se tambm que tanto as fundaes pblicas quanto as autarquias, por serem entidades, possuem
autonomia administrativa e financeira para gerir o seu pessoal (sem subordinao hierrquica aos rgos
centrais), os bens e recursos que lhes so destinados pela administrao direta, via repartio oramentria,
sujeitas s normas gerais de direito financeiro constantes na Lei n 4320/64, tendo estrutura interna
hierarquizada com quadro prprio de pessoal diverso do que compe a administrao direta.

Por fim, cabe salientar que ambas as entidades, por no visarem lucro nas suas atividades, beneficiam-se de
imunidade fiscal nos moldes preceituados no 2 do art. 150 da Constituio Federal.

Art. 150. Sem prejuzo de outras garantias asseguradas ao contribuinte, vedado Unio, aos Estados, ao
Distrito Federal e aos Municpios:
...omissis...
2. A vedao do inciso VI, a, extensiva s autarquias e s fundaes institudas e mantidas pelo Poder
Pblico, no que se refere ao patrimnio, renda e aos servios, vinculados a suas finalidades essenciais ou s
leis decorrentes.
Empresas Pblicas: segundo o art. 5 do Decreto-Lei n 200/67, empresa pblica "a entidade dotada de
personalidade jurdica de Direito Privado, com patrimnio prprio e capital exclusivo da Unio, criada
por lei para a explorao de atividade econmica que o governo seja levado a exercer por fora de
contingncia ou de convenincia administrativa, podendo revestir-se de qualquer das formas admitidas
em Direito".
Pelo que estabelecido nesse artigo, tais entidades destinam-se explorao econmica; no entanto, existem

tambm empresas pblicas que exploram servios pblicos. Importante ressaltar que o art. 173 da
Constituio Federal, que estabelece diretrizes com relao explorao de atividade econmica por parte do
Estado, por meio da criao de empresas pblicas e sociedades de economia mista e que teve o seu 1
alterado pela emenda n 19, estabelece no seu caput que: a explorao de atividade econmica estatal
somente ser admitida em carter excepcional, em virtude de imperativos de segurana nacional ou relevante
interesse coletivo".

Art. 173. Ressalvados os casos previstos nesta Constituio, a explorao direta de atividade econmica pelo
Estado s ser permitida quando necessria aos imperativos da segurana nacional ou a relevante interesse
coletivo, conforme definidos em lei.
1. A lei estabelecer o estatuto jurdico da empresa pblica, da sociedade de economia mista e de suas
subsidirias que explorem atividade econmica de produo ou comercializao de bens ou de prestao de
servios, dispondo sobre:
I - sua funo social e formas de fiscalizao pelo Estado e pela sociedade;
II - a sujeio ao regime jurdico prprio das empresas privadas, inclusive quanto aos direitos e obrigaes civis,
comerciais, trabalhistas e tributrios;
III - licitao e contratao de obras, servios, compras e alienaes, observados os princpios da administrao
pblica;
IV - a constituio e o funcionamento dos conselhos de administrao e fiscal, com a participao de
acionistas minoritrios;
V - os mandatos, a avaliao de desempenho e a responsabilidade dos administradores. (Redao dada ao
pargrafo pela Emenda Constitucional n 19/98)
preciso observar tambm que, se no caso das autarquias, a CF no seu art. 37, XIX, condiciona a sua criao
a uma lei especfica, no caso das fundaes pblicas, empresas pblicas e sociedades de economia mista, a
lei que o dispositivo constitucional determina no para cri-las, mas sim para autorizar a sua criao; no caso
das empresas pblicas e sociedades de economia mista, tambm chamadas de "estatais", a lei estabelecer o
seu estatuto jurdico, bem como das suas subsidirias que explorem atividade econmica de produo ou
comercializao de bens ou de prestao de servios pblicos, conforme se depreende do 1 do art. 173 da
CF.

Alm disso, a referida lei dever estabelecer a funo social e a fiscalizao que a sociedade dever exercer
sobre tais empresas, a sua sujeio ao regime jurdico prprio das empresas privadas, inclusive quanto aos
direitos e obrigaes civis, comerciais, trabalhistas e tributrios, o que significa que agora tambm elas
poderiam sujeitarem-se lei de falncias, fato que no ocorria antes da emenda 19, a qual acrescentou os
termos "civis" e "comerciais" redao deste dispositivo constitucional.

Salienta-se, tambm, que as prerrogativas de impenhorabilidade e de no-suscetibilidade ao gravame de nus


real dos bens pblicos que eram extensveis aos bens das estatais independentemente da sua natureza de
atividade (explorao econmica ou prestao de servios pblicos) e que alteravam a sistemtica de execuo
judicial contra essas empresas, tornando-as similares, para estes fins, aos demais entes pblicos que se
sujeitam regra do art. 100 da CF podem agora desaparecer.

Art. 100. exceo dos crditos de natureza alimentcia, os pagamentos devidos pela Fazenda Federal,
Estadual ou Municipal, em virtude de sentena judiciria, far-se-o exclusivamente na ordem cronolgica de

apresentao dos precatrios e conta dos crditos respectivos, proibida a designao de casos ou de
pessoas nas dotaes oramentrias e nos crditos adicionais abertos para este fim.

Tal fato ocorre porque, ao serem estas estatais civil e comercialmente iguais aos seus pares na iniciativa
privada, inclusive para efeitos de processos judiciais de execuo (supe-se), tais prerrogativas especiais no
poderiam se manter nestas entidades estatais. Evidentemente que, se a CF separa, na nova redao do 1 do
art. 173, as atividades econmicas da prestao de servios pblicos, previstos no seu artigo 175, possvel
que esta nova lei que estabelecer o estatuto jurdico das estatais e subsidirias mantenha algumas das
prerrogativas tpicas do regime jurdico de direito pblico para as estatais que prestam servios pblicos (pois o
servio pblico regido por normas de direito pblico), bem como determine um tratamento jurdico totalmente
privado para as outras estatais que exploram atividade econmica, pois essa atividade tipicamente privada e a
sua explorao admitida pelo Estado somente em carter excepcional, como j foi salientado.

Art. 175. Incumbe ao Poder Pblico, na forma da lei, diretamente ou sob regime de concesso ou permisso,
sempre atravs de licitao, a prestao de servios pblicos.

As outras inovaes que esta lei regulamentadora (estatuto jurdico) das estatais dever observar dizem respeito
ao estabelecimento de regras prprias de licitao e contratao para elas diferentes, portanto, das estipuladas
pela Lei n 8666/93 e suas alteraes, que do as regras gerais sobre licitaes e contratos administrativos,
embora estas novas disposies licitatrias devam tambm ser regidas pelos princpios gerais da administrao
pblica, apresentados no caput do art. 37 da CF.
A nova lei dever prever tambm a constituio e o funcionamento de conselhos fiscais e de administrao,
formados com a participao de acionistas minoritrios (nos casos de sociedades de economia mista), alm de
prever para ambas (empresas pblicas e sociedades de economia mista) a durao de mandato dos seus
dirigentes, bem como a sua avaliao de desempenho e responsabilidades.
Sociedades de economia mista: de acordo com o Decreto-Lei n 200/67, esse tipo de entidade definido
como: "entidade dotada de personalidade jurdica de Direito Privado, criada por lei para a explorao de
atividade econmica, sob a forma de sociedade annima, cujas aes com direito a voto pertenam em
sua maioria Unio ou a entidade da Administrao Indireta".
Do que j foi exposto sobre as empresas pblicas, tais consideraes aplicam-se quase que por inteiro s
sociedades de economia mista, sendo que a diferena fundamental entre elas diz respeito diviso do seu
capital social, que nas empresas pblicas concentra-se nas mos do Poder Pblico e, nas sociedades de
economia mista, divide-se, na forma de aes, entre o Poder Pblico e os particulares, com a maioria do capital
votante nas mos daquele.

4.3 Entidades Paraestatais


Alm das quatro entidades j comentadas, que pertencem chamada administrao indireta, por fora do
Decreto-Lei n 200/67, que assim as considera, existe na esfera estatal certo tipo de entidades que, embora
ligadas ao Poder Pblico, no se enquadram exatamente nos mesmos parmetros que definem as entidades da
administrao indireta.

Tal fato ocorre porque algumas delas desempenham parte de suas atividades em carter tipicamente pblico,
outras recebem recursos pblicos e h tambm as que colaboram na realizao de atividades de interesse
pblico. Para esses casos, a doutrina no chegou a um consenso na adoo de um termo nico para
classific-las, sendo que alguns autores consideram tais entidades como pertencentes ao espao da
"paradministrao", outros utilizam o termo "paraestatais" (que se tornou o mais comum na doutrina brasileira)
e ainda existe a terminologia "entes de cooperao".
So eles: as ordens e conselhos profissionais, que fiscalizam o exerccio das profisses, tais como a OAB e o
CREA, as fundaes de apoio, que no se confundem com as fundaes pblicas que integram a
administrao indireta, pois so entidades criadas pelas entidades de ensino superior, como as universidades,
com personalidade jurdica privada e regidas pela legislao civil; seu objetivo normalmente manter convnios
ou contratos com o ente que as criou, a fim de, por exemplo, financiar programas de pesquisa, contratar
pesquisadores estrangeiros, etc.

H, ainda, as fundaes de previdncia privada, tambm conhecidas como fundos de penso, cujo objetivo o
de complementar a aposentadoria dos empregados das estatais, que, por serem regidos pela CLT, no se
aposentam na previdncia pblica com vencimentos integrais. Por fim h as empresas controladas pelo Poder
Pblico, que no se confundem com as empresas estatais j vistas e que integram a administrao indireta;
portanto, no podem ser classificadas como "empresas pblicas" ou "sociedades de economia mista".

Apesar disso, o Poder Pblico acionista controlador dessas entidades, que passaram ao seu poder ou por
terem se tornado subsidirias das sociedades de economia mista, nos moldes do inc. XX do art. 37 da CF ou
por outra das formas admitidas em Direito.
Alm disso, temos, como entidades paraestatais, os servios sociais autnomos, pessoas jurdicas de Direito
Privado criadas com a funo de prestar assistncia social, de ensino ou mdica a certos grupos profissionais
ou populao em geral, tais como o SESI, SENAC e o SESC.

CAPTULO 5
PRINCPIOS DA ADMINISTRAO PBLICA
A administrao pblica rege-se pelos seguintes pricpios:
1. Interesse pblico. Regra bsica da administrao o atendimento ao interesse pblico. O
ato administrador agiu no interesse prprio, e no no interesse pblico, ainda que obedecida formalmente a letra
da lei.
O interesse que deve ser atentido o chamado interesse pblico primrio, referente ao bem-estar
coletivo, da sociedade como um todo, que nem sempre coincide com o interesse pblico secundrio, referente
a rgos estatais ou governantes do momento.

2. Supremacia do interesse pblico. O interesse pblico prevalece sobre o interesse individual, respeitadas
as garantias constitucionais e pagas as indenizaes devidas, quando for o caso.

3.
Legalidade. O administrador no pode agir, nem deixar de agir, seno de acordo com a lei, na forma
determinada. No direito administrativo, o conceito de legalidade contm em si no s a lei mas, tambm, o
interesse pblico e a moralidade.

4. Moralidade. Reafirmando o conceito do item anterior, tanto a moralidade como o interesse pblico fazem
parte da legalidade administrativa. Como diz Bandeira de Mello, violar a moral corresponde a violar o prprio
direito (Curso de Direito Administrativo, 9 ed., So Paulo, Malheiro Editores, p. 72).

Trata-se no da moral comum, mas da moral administrativa, ou tica profissional, que consiste no conjunto de
princpios morais que se devem observar no exerccio de uma profisso (cf. Dicionrio Melhoramentos).

Para anular um ato administrativo, o Judicirio pode examinar no s a legalidade estrita, mas tambm a
moralidade do ato, bem como a sua conformidade com o interesse pblico.

5. Impessoalidade. Administrao deve servir a todos, sem preferncias ou averses pessoais ou partidrias.

O mrito dos atos pertence administrao, e no s autoridades que os executam. A publicadade dos rgos
pblicos deve ser impessoal, no podendo conter nomes, smbolos ou imagens que caracterizem promoo
pessoal (art. 155 do CPC) etc.
6. Publicidade. Os atos pblicos devem Ter divulgao oficial, como requesito de sua eficcia, salvo as
excees previstas em lei. Entre as excees esto a segurana nacional (art. 5, XXVIII, da CF), certas
investigaes policiais (art. 20 do CPP), processos cveis em segredo de justia (art. 155 do CPC) etc.

7. Finalidade. A administrao deve agir com a finalidade de atender ao interesse pblico visado pela lei.
Caso contrrio, dar-se- o desvio de finalidade, que uma forma de abuso do poder, acarretando a nulidade do
ato.
8. Indisponibilidade. A administrao no pode transigir, ou deixar de aplicar a lei, seno nos casos
expressamente permitidos. Nem dispor de bens, verbas ou interesses fora dos estritos limites legais.

9. Continuidade. Os servios pblicos no podem parar, devendo manter-se sempre em funcionamento,


dentro das formas e perodos prprios de prestao.
No deveria haver greve sem limites no servio pblico. Mas o assunto ainda agurda regulamentao por
lei, como manda o art. 37, VIII, da CF. Para o militar h proibio expressa de greve (art. 142, 3, IV, da CF).

O particular contrato para executar servio, pblico no pode interromper a obra sob a alegao de no
ter sido pago. Em relao administrao no vigora a exceptio non adimpleti contractus (art. 1.092 do CC).
Contudo, o art. 78, XV, da Lei de Licitaes e Contratos (L 8.666/93) permite a suspenso dos servios no caso
de atraso de pagamento por mais de 90 dias, salvo se houver calamidade pblica, perturbao da ordem ou
guerra.

10. Autotutela. A administrao pode corrigir seus atos, revogando os irregulares ou inoportunos e anulando

os ilegais, respeitados os direitos adquiridos e indenizados os prejudicados, se for o caso Smulas 346 e 474
do STF).
11. Motivaao (fundamentao). Os atos administrativos devem ser justificados expressamente, com a
indicao de seus fundamentos de fato e de direito.
12. Razoabilidade. A administrao deve agir com bom senso, de modo razovel e proporcional.

13.
Proporcionalidade. Este princpio j est contido no anterior.
separado, para realar esse aspecto.

Mas alguns autores o colocam em

14. Igualdade. Dentro das mesmas condies, todos devem ser tratados de modo igual (art. 5 da CF).

15. Controle judicial. Todos os atos administrativos esto sujeitos ao crivo judicial. A lei no excluir da
apreciao do Poder Judicirio leso ou ameaa a direito (art. 5, XXXV, da CF).
Ao contrrio do que ocorre em outros pases, no h no Brasil decises administrativas que no possam ser
apreciadas pelo Judicirio. Mas predomina o entendimento de que no pode o juiz analisar o mrito do ato
administrativo discricionrio.

16. Hierarquia. Os rgo e agentes de nvel superior podem rever, delegar ou avocar atos e atribuies. A
hierarquia limita-se esfera do Poder Executivo, no se aplicando a funes tpicas judiciais ou legislativas.

17. Poder-dever. A administrao, em regra, tem no s o poder, mas tambm o dever de agir, dentro de sua
competncia, acordo com o determinado em lei.
18. Eficincia. O princpio da eficincia foi introduzido expressamente pela EC 19, de 4.6.98. No basta a
instalao do servio pblico. Exige-se que esse servio seja eficaz e que atenda plenamente necessidade
para a qual foi criado.
19. Especialidade. O princpio da especialidade aplica-se mais s autarquias. No podem elas ter outras
funes alm daquelas para as quais foram criadas, salvo alterao legal posterior.
At aqui so 19 princpios. Um modo de guardar todos esses princpios, sem esquecer de nenhum, a
construo de uma ou mais frases usando a primeira slaba ou a primeira letra de cada princpio, para ajudar a
memria.
Uma chave de memorizao, por exemplo, poderia ser o seguinte dilogo: O H.P. disse: momo concon e
pufile para todos. Respondemos: iiminin suaura pro c tambm!

CAPTULO 6
PODERES ADMINISTRATIVOS
1. Poderes administrativos. A administrao possui determinados poderes, como o poder
hierrquico, o poder disciplinar, o poder regulamentar e o chamado poder de polcia.

Tais poderes so caractersticos do Executivo e se prestam para o desempenho de suas


atribuies prprias. So chamados poderes administrativos ou instrumentais, sendo distribudos por toda a
administrao em todas as esferas. Ao contrrio, o poder poltico aquele institucional do Estado, exercido
apenas pelas altas autoridades.

Os poderes administrativos podem ser classificados conforme a maior ou menor liberdade de


agir do agente pblico. Assim, o poder ser vinculado, quando a administrao somente pode fazer o que a lei
estabelece. E pode ser discricionrio, quando o administrador pode optar, dentro de um juzo de convenincia e
oportunidade (mrito administrativo).

A discricionariedade no se confunde com a arbitrariedade. Esta se caracteriza quando a


autoridade age fora do interesse pblico, sem competncia, ou de forma ilegal. Portanto, a discricionariedade
sempre relativa ou parcial, j que a autoridade est, em todo o tempo, presa a alguns limites (competncia,
finalidade e forma). O Judicirio pode controlar esses limites objetivos e, se for o caso, anular o ato. Mas no
se admite a anlise pelo juiz do mrito administrativo, em substituio ao administrador.

2. Poder hierrquico. o que se compe de graus ou escales na esfera interna da


administrao, numa relao de ascendncia e subordinao entre rgos ou agentes, com o fim de distribuir
funes, fiscalizar, rever e corrigir atos.
Em princpio, no h hierarquia nos Poderes Judicirio e Legislativo.
Mas h distines a fazer. No existe hierarquia no Judicirio e no Legislativo no que se refere
s funes tpicas constituicionais (julgar e legislar). H hierarquia, porm, no que tange s funes
administrativas daqueles poderes. Assim, o juiz, embora autnomo e absolutamente independente para julgar,
fica sujeito hierarquia no que se refere, por exemplo, aos atos de administrao do prdio do Frum, tendo
inclusive de prestar contas (CF, art. 70, n.).

3. Poder disciplinar. uma outra face do poder hierrquico e tem por fim a punio do
servidor infrator. Embora haja certa discricionariedade na aplicao das sanes, o poder disciplinar
obrigatrio, sendo que a inrcia da autoridade administrativa superior pode constituir crime (condescendncia
criminosa, art. 320 do CP).
As penas disciplinares devem estar previstas em lei, e podem ser de advertncia, repreenso, multa,
demisso, demisso com a nota de ser a bem do servio pblico, cassao de aposentadoria, disponibilidade
ou destituio de cargo ou funo comissionada.
Ao contrrio do que ocorre no direito penal, no h no direito administrativo o princpio da pena
especfica, podendo a autoridade escolher a sano a ser aplicada, dentro das previstas, em juzo de
proporcionalidade.
4. Poder regulamentar. o que tm os chefes do Executivo para regulamentar a lei por
decreto (decreto regulamentar).
O regulamento serve para detalhar a lei, no podendo, porm, em nenhuma hiptese, ir alm da lei ou
contra a lei.
No pode tambm o regulamento invadir competncia e dispor sobre matria exclusiva de lei, fato

geralmente apontado na CF (matria de reserva legal).


No sistema brasileiro no h lugar para o regulamento autnomo, sobre assunto ainda no previsto em
lei. O regulamento solto, sem a alicerce da lei, incuo ou vazio, pois ningum obrigado a fazer ou deixar de
fazer alguma coisa seno em virtude de lei (art. 5, II, da CF).

5. Poder de polcia. O poder de polcia refere-se ao controle estatal das atividades e dos
interesses individuais, para mant-los nos seus justos limites, sem prejudicar outrem, ou para restringi-los por
motivos de interesse pblico.
O controle efetua-se pela edio de normas e regulamentos, bem como por atos concretos.
O termo polcia vem do grego, polis, significando administrao da cidade.
A polcia judiciria trata da preveno e represso das infraes penais.
A polcia administrativa cuida da adequao dos interesses individuais com o interesse coletivo, dentro
da comunidade.
O poder de polcia pode ser discricionrio ou vinculado.
Mas, normalmente, na rea administrativa, so atributos do poder de polcia a discricionariedade (juzo
de convenincia e oportunidade), a auto-executoriedade (faculdade de executar diretamente o ato, sem recorrer
ao Judicirio) e a coercibilidade (possibilidade de impor a execuo do ato, at com o uso de fora pblica, se
for preciso).
No pode o poder de polcia ser arbitrrio. Limita-se ele pela lei e pela obedincia aos requisitos do ato
administrativo (competncia, objeto, forma, finalidade, motivo), bem como pelos pricpios da administrao
(legalidade, moralidade, proporcionalidade, etc.).

O poder de polcia poder restringir o exerccio do direito individual, mas nunca suprimi-lo
completamente.
6. Atos Administrativos: Consideraes Gerais a Respeito do Tema
Os atos administrativos - entendidos preliminarmente como uma manifestao de poder-dever da autoridade
pblica ou de seu representante frente aos administrados ou no mbito interno da organizao estatal, a qual
veiculada por meio de uma declarao complementria da lei, a ttulo de lhe dar cumprimento - constituem-se
em um dos pilares fundamentais para a dinamizao da atividade administrativa.
Tal fato ocorre porque, dentro da estrutura estatal, a Administrao Pblica que executa automotivadamente a
lei e dentro dos seus parmetros implementa os projetos de atendimento das necessidades coletivas. Tudo isso
se materializa seja pela prestao de servios, pela fiscalizao das atividades dos agentes privados, pela
interveno nestas atividades, seja pela regulamentao dos direitos dos cidados sempre que julgar
necessrio.
Para a consecuo de toda essa gama de atividades, a Administrao age tanto pela edio de atos
administrativos unilaterais como por contratos administrativos celebrados com os agentes privados (atos
administrativos bilaterais). Tanto os atos como os contratos administrativos so, portanto, instrumentos de
veiculao dos poderes e da ao da Administrao Pblica.

Atos administrativos tpicos so os praticados pela administrao no uso de seus poderes estatais.
Atos administrativos atpicos (tambm chamados atos da administrao) so os que no envolvem

poderes estatais, ficando o poder pblico no mesmo nvel das demais pessoas, como nos atos regidos pelo
direito civil ou comercial, e no pelo direito administrativo.

6.1 Noes a respeito dos atos administrativos


No temos, no nosso ordenamento jurdico, uma definio legal do que sejam atos administrativos; entretanto, e
at em virtude disso, a doutrina farta em definies que variam de autor para autor, sendo umas mais
abrangentes do que outras. Preferimos adotar a definio formulada por Bandeira de Mello, a qual bastante
abrangente, conforme ser visto. Para esse autor, atos administrativos so: "declarao do Estado (ou de
quem lhe faa as vezes - como, por exemplo, um concessionrio de servio pblico), no exerccio de
prerrogativas pblicas, manifestada mediante providncias jurdicas complementares da lei a ttulo de
lhe dar cumprimento e sujeitas a controle de legitimidade por rgo jurisdicional"! 13

Observe-se que o ato administrativo , antes de tudo, declarao, ou seja, uma fala ou pronncia sobre certa
coisa ou situao, no dizer do mesmo autor; portanto, os fatos (acontecimentos) que tenham alguma relevncia
para o Direito Administrativo, por bvio, no se incluiro entre os atos administrativos, pois so precisamente
fatos administrativos, embora se considere que os atos so espcie do gnero fatos administrativos.
Juridicamente, Bandeira de Mello diferencia estes fatos dos atos administrativos ao dizer que:

a)
os atos administrativos podem ser anulados ou revogados nos termos da lei, o que no ocorre
com os fatos administrativos, pois simplesmente acontecem;
b)

os atos administrativos possuem presuno de legitimidade, e os fatos administrativos, no;

c)
o tema da vontade relevante para certos atos administrativos (como se ver adiante); nos
fatos administrativos, isso nem poderia ser proposto.
Delimitadas essas diferenas entre fatos e atos administrativos, e atendo-nos, ento, a estes ltimos, note-se
que o termo "declarao do Estado" da definio destes atos pressupe uma abrangncia em dois sentidos.
Primeiramente, a declarao destes no precisa ser necessariamente de vontade, pois, dentro de um critrio
amplo, tambm os atos de opinio (como os pareceres ou laudos tcnicos) ou conhecimento (como atestados
ou certides) que no so manifestaes de vontade podem ser includos como atos administrativos, tendo-se
em vista que certamente declaram algo e possuem f pblica.
Ainda a respeito do conceito de declarao, salientamos que ela do Estado e no somente da Administrao
Pblica - portanto, os atos enquadrveis nesta definio que provenham de outros poderes do Estado tambm
podero ser considerados como atos administrativos, desde que praticados em virtude de atividade
administrativa (no confundir com os atos polticos ou de governo, tais como os Decretos legislativos, a
convocao do Congresso, a iniciativa e os vetos a projetos de lei e outros que no possuem natureza
administrativa e sim poltica), que, como j vimos, tambm se verifica no Judicirio e no Legislativo; por
exemplo, os atos relativos vida funcional dos servidores destes poderes como nomeaes ou exoneraes ou,
ainda, licitaes que estes sejam levados a fazer.

Quanto questo de saber quem de direito pode praticar tais atos, segundo a referida definio, esses podem
advir tanto de autoridades pblicas como daqueles particulares que estejam investidos em prerrogativas
estatais, tais como os administradores de escolas particulares.

Quanto ao regime jurdico que preside tais atos, evidentemente ser o regime de Direito Pblico, com todas as
prerrogativas que lhe so inerentes e que, em parte, podero ser melhor explicitadas ao estudarmos os
atributos dos atos administrativos.
No que diz respeito sua sujeio legal (atos complementares da lei), com efeito, todos os atos administrativos
so instrumentos de implementao do disposto em lei; portanto, sero sempre hierarquicamente submetidos a
ela, no podendo extrapolar os seus termos, negar ou anular o que nelas disposto ou agir na sua ausncia
(como editar Decretos que supram o contedo normativo agindo no vazio da lei, como s vezes ocorre; nesses
casos, o ato totalmente invlido). Quanto ao seu exame de legalidade por parte do rgo jurisdicional, os atos
administrativos podem ser apreciados pelo judicirio quanto sua conformidade com a lei, que, como j foi dito,
delimita o seu campo de atuao. Entretanto, existem aspectos do ato administrativo no-estritamente legais,
cuja possibilidade de apreciao judicial ainda discutida na doutrina e na jurisprudncia, tema esse que ser
visto mais adiante, ao tratarmos dos atos administrativos discricionrios.

6.2 Atributos do Ato Administrativo


So quatro os atributos do ato administrativo, a saber:
Presuno de legitimidade: qualidade do ato que determina que este se presume em conformidade com a lei,
at prova em contrrio por parte do seu destinatrio. Ou seja, aquele que desejar opor-se na via judicial a certo
ato administrativo, por entender que tal ato ilegal, dever arcar com o nus da prova de tal ilegalidade. Embora
seja esse o entendimento corrente, comea a ser relativizado o rigor desta presuno iuris tantum (presuno
que admite prova em contrrio) pela influncia da doutrina espanhola. 14 Esses autores, ao identificarem o
Direito Sancionador Administrativo com o Direito Processual Penal, modificam a concepo tradicional da
presuno de legitimidade do ato administrativo. Conseqentemente, essa presuno no mais implica uma
transferncia do nus da prova para o destinatrio do ato, pois ela ser um encargo da Administrao Pblica.
O que a presuno de legitimidade transfere apenas o encargo de acionar ou impugnar determinada deciso
(por parte do destinatrio do ato) para atacar a presuno de validade de que esta se beneficia. Porm tal
impugnao poder basear-se precisamente na falta de prova do ato administrativo.

Imperatividade: a qualidade de imposio do ato administrativo perante terceiros independentemente da


concordncia destes, ou seja, o Poder Pblico poder editar provimentos que iro interferir na esfera jurdica de
outrem, constituindo-o unilateralmente, em obrigao. Somente aps isto, o destinatrio do ato poderia
contest-lo na via judicial.
Exigibilidade: qualidade do ato por meio do qual, o Estado, no exerccio de atividade administrativa, pode exigir
de terceiros o cumprimento das obrigaes, que em funo da sua imperatividade foram determinadas. Se a
imperatividade impe a obrigao, a exigibilidade impele sua obedincia, sem a necessidade do recurso ao
Poder Judicirio para obrigar o destinatrio do ato a observ-la. pertinente o exemplo de Bandeira de Mello15
a esse respeito, quando descreve a hipottica situao em que o Poder Pblico intima o administrado para que
construa calada defronte de sua casa (exemplo de imperatividade), mas no apenas se impe essa obrigao
como a torna exigvel, pois, se o particular desatender o mandato, poder ser multado sem que a Administrao
precise recorrer ao Judicirio (exemplo de exigibilidade).

Executoriedade: a qualidade por meio da qual o Poder Pblico poder compelir materialmente o destinatrio
do ato a cumprir a sua determinao, independentemente da prvia autorizao judicial. Utilizando o exemplo

trazido tona por Bandeira de Mello, na mesma obra, citamos o caso de dissoluo de passeata quando
considerada ofensiva ou apreenso de medicamento cuja validade expirou. importante observar que nesses
casos, o Poder Pblico pode satisfazer diretamente a sua pretenso jurdica, o que no ocorre com a
exigibilidade que permite meios indiretos de satisfao (a multa do exemplo anterior dever ser cobrada satisfao material - por meio de um processo de execuo).

Vale salientar, tambm, que nem todas as situaes jurdicas permitiro esse tipo de auto-execuo por parte
da Administrao ao expedir um ato. Existem casos como os de obrigao pecuniria imposta pelo ato (a
mesma hiptese de uma imposio de multa decorrente da exigibilidade do ato administrativo), em que o Poder
Pblico dever valer-se do devido processo de execuo regulamentada na Lei n 6830/80, que dispe sobre
execues fiscais de dvidas tributrias e no-tributrias perante o Poder Pblico para compelir materialmente o
devedor a saldar a sua dvida.

Requisitos do ato administrativo. O ato administrativo tpico tem os seguintes requisitos: competncia,
objeto, forma, finalidade e motivo. Alm, naturalmente, dos requisitos gerais de todos os atos jurdicos, como
agente capaz, objeto lcito e forma prescrita ou no proibida em lei.
A competncia refere-se atribuio legal do agente ou do rgo para a prtica do ato. O objeto o
assunto de que trata o ato, ou o contedo do ato, como a imposio de uma multa ou a regulamentao de
uma feira livre.
A forma o modo pelo qual o ato deve ser feito. A finalidade o objetivo do ato, de acordo com a
vontade da lei. O desvio de finalidade, ou a finalidade diversa da desejada pela lei, uma espcie de abuso de
poder.
O motivo o fato em virtude do qual agiu a administrao, ou o pressuposto de fato e de direito do ato
administrativo. A transgresso de uma postura, por exemplo, o motivo da multa. A desdia do funcionrio o
motivo de sua demisso.
De acordo com a teoria dos motivos determinantes, a motivao do ato, ainda que dada em carter
facultativo, deve corresponder realidade, sob pena de nulidade.

6.3 Validade e Eficcia dos Atos Administrativos


Sinteticamente, dizemos que um ato vlido, quando preenche todos os requisitos legais para a sua formao.
O termo "requisito" aqui empregado como o conjunto dos elementos e dos pressupostos dos atos
administrativos, que, como ser visto no tpico seguinte, integram a sua estrutura.
A eficcia do ato, por outro lado, diz respeito s condies que este deve cumprir para comear a produzir os
seus efeitos. Efetivamente, um ato pode ser vlido, porm ineficaz, quando, por exemplo, expede-se um ato
administrativo contendo todos os elementos e pressupostos exigidos em lei, porm sujeito a uma condio
suspensiva que dever ocorrer para ele poder comear a produzir os seus efeitos (eficcia).

6.4 Anatomia do Ato Administrativo


Ao analisarmos a estrutura ou anatomia do ato administrativo, consideramos os seus elementos e os seus
pressupostos: sem tais requisitos, o ato no estar preenchendo as suas condies de validade.
Elementos: so trs os elementos que compem um ato administrativo, a saber:
a)
contedo, ou seja, aquilo de que trata o ato, a sua substncia (por exemplo, o ato de nomeao
tem como elemento o provimento de um cargo por certo agente pblico);

b)
o seu objeto, ou seja, aquilo no qual incide o ato (por exemplo, Decreto expropriatrio pode ter
como elemento o imvel a ser expropriado);
c)
a sua forma, que a maneira como se reveste exteriormente o ato. Esta, por seu turno, no se
confunde com a formalizao, que a forma especfica que dado ato ir assumir (por exemplo, a maioria dos
atos administrativos formaliza-se por escrito).
Pressupostos: os pressupostos do ato, isto , aquelas condies sem as quais este no pode vir a existir
validamente, so:
a)
o sujeito, ou seja, aquele que, em virtude de lei, o sujeito competente para expedir determinado
ato (por exemplo, o Decreto regulamentar um ato administrativo cujo sujeito competente para expedi-lo
sempre o chefe do Poder Executivo);
b)
o motivo, que a situao de fato ou de direito que enseja a produo do ato (por exemplo, o ato de
demisso ter como motivo a prtica de infrao disciplinar cometida pelo servidor, comprovada no devido
processo disciplinar). O motivo no se confunde com a motivao, que a justificativa do motivo (regra geral,
por escrito);
c)
a finalidade, pressuposto teleolgico ligado aos fins visados na prtica do ato. Toda atuao da
Administrao Pblica visa ao atendimento do interesse pblico; no obstante isso, cada situao especfica
que determinou a expedio de um certo ato atender tambm a uma finalidade especfica em consonncia
com o interesse pblico (por exemplo, o ato de interdio de uma fbrica que est poluindo o meio ambiente
ter como finalidade especfica a proteo da sade pblica e, por seu turno, estar atendendo ao interesse
pblico);

d)
a causa, que consiste numa relao de adequao a ser estabelecida entre o contedo e o motivo
do ato, visando a um objetivo ou finalidade de interesse pblico (geral e especfico). O princpio balizador da
causa ser o da razoabilidade, e a maneira de operacionalizar esse princpio ser vista no tpico seguinte, ao
tratarmos do controle jurisdicional sobre os atos administrativos.

6.5 Atos Administrativos Discricionrios e Vinculados e o seu Controle Jurisdicional


Primeiramente, cabe ressaltar que a discricionariedade no corresponde a uma simples tipologia de atos
administrativos, estando relacionada, isto sim, ao grau de liberdade de atuao que pode ser deixado - dentro
de parmetros legais - a determinado agente pblico (administrativo, poltico, delegado, ou seja qual for o tipo de
agente que estiver de algum modo ligado esfera estatal) para que este possa escolher, segundo princpios que
podem ser doutrinrios (como o da razoabilidade), ou normativos (como os princpios constitucionais), o
comportamento mais adequado para cada caso concreto que demande providncias de sua parte. Isso ocorrer,
no caso da autoridade administrativa, quando, por fora da impreciso ou ambigidade da linguagem da lei, no
for possvel extrair um sentido mais preciso do seu preceito e, conseqentemente, da soluo mais adequada
para um determinado caso. Sendo assim, a discricionariedade ir manifestar-se como um poder que, numa
situao como a j comentada, permitir ao emissor do ato administrativo uma liberdade de opes entre um
fazer, no-fazer, como ou quando determinada medida, conforme um juzo subjetivo de convenincia e
oportunidade.

justamente em virtude de todo o complexo de funes que so levadas realizao em um Estado de Direito
- portanto, um Estado em que o prprio Poder Pblico se submete s leis - que surge uma srie de
prerrogativas em favor deste mesmo poder (para dar conta da crescente complexidade social e poltica) que
precisam ser equacionadas frente aos direitos individuais e coletivos dos cidados. Se, por um lado, a
Administrao Pblica reveste-se de um poder decorrente da soberania estatal que lhe confere autoridade frente

aos administrados via regime de Direito Pblico, e uma certa liberdade de ao frente a uma situao dada, por
outro, o Estado tambm um ente sujeito a direitos e obrigaes, passvel de responder judicialmente por seus
atos, sempre que extrapole essa mesma prerrogativa de autoridade que o Direito lhe confere.

exatamente nesse ponto de equilbrio que a discricionariedade administrativa situa-se, ou melhor, procura
situar-se, na medida em que consiga encontrar o ponto de equilbrio ideal. Tal fato ocorre porque, como j
salientado, ela consistir numa faculdade outorgada autoridade pblica para que, naquelas circunstncias em
que a lei determine explcita ou implicitamente, ela possa agir com certa liberdade de escolha quanto s
medidas a serem adotadas.
No entanto, essa liberdade de escolha obedece a certos parmetros e esses, quando excedidos, tornam aquele
ato - originariamente discricionrio - em arbitrrio e passvel de apreciao judicial. Explica-se tal situao da
seguinte maneira: quando puramente discricionrio, o ato no poderia ser atingido, em princpio, pelo
exame judicirio, ou, pelo menos, naquilo que se chama de mrito administrativo e que consiste no
julgamento da oportunidade e convenincia para praticar ou no um ato ou escolher uma ou outra
medida a ser implementada. 16

Em verdade, tnue a linha divisria entre discricionariedade e arbitrariedade, entendida como extrapolao dos
poderes auferidos. Ou seja, quando a Administrao entra em ao, cria-se imediatamente um contraponto
entre a sua autoridade no agir e os direitos e liberdades do cidado que no podem ser lesados. Tal aspecto
fica mais claro quando, por exemplo, tem-se uma interveno na ordem econmica ou uma interveno na
propriedade, como na desapropriao, aes essas que reduzem ou eliminam direitos dos administrados.

Nesse e nos outros atos discricionrios, o exame feito pelo Judicirio encontra limites que no podem atingir o
motivo e o contedo do ato discricionrio adotado. Ou seja, no caso do motivo, seria aquela situao concreta
do mundo que determina a prtica de um ato. Quando no existe uma previso legal explcita para aquela
determinada situao, o agente pblico tem liberdade de escolha para praticar tal ato.
No caso do contedo, seria aquilo sobre o qual o ato dispe, ou, dito de outra forma, a prpria medida em si e
que precisa estar de acordo com prvia disposio legal. Em verdade, os atos emanados do Poder Pblico em
geral nunca se apresentam como totalmente discricionrios pois, como afirma Bandeira de Mello, 17 todos os
atos estaro sempre vinculados lei e, portanto, apreciao judicial quanto aos aspectos do fim e da
competncia, ou seja, com relao a quem competente para a prtica do ato e a finalidade que sempre
deve ser a de atender o interesse pblico. Isso ocorre apesar da doutrina mais tradicional afirmar que o ato
discricionrio somente pode ser examinado pelo juiz nos seus aspectos da competncia e da forma, sendo
esta ltima a aparncia externa do ato, a sua estruturao, que deve estar de acordo estritamente com a
maneira com que a lei diz que devem ser apresentados, j que os atos administrativos so, em regra, formais.

Uma liberdade maior de agir , portanto, o atributo bsico da discricionariedade, em contraste com outra das
caractersticas de que se revestem os atos administrativos: a vinculao, ou seja, a impossibilidade de agir com
margens de escolha frente s medidas a serem tomadas, pois, nesses casos, a lei clara e taxativa com
relao ao procedimento a ser adotado. Os atos vinculados so inteiramente passveis de exame pelo juiz,
porque a sua conformao est estritamente regulada por lei, nico aspecto em que o Judicirio, em tese,
poderia intervir no que se refere apreciao da conduta do administrador pblico. No ato vinculado no existem
os elementos volitivos que movem o ato discricionrio, por parte do agente que expede a medida. Percebe-se,
comparando essas duas caractersticas (discricionariedade e vinculao) da ao administrativa, que o estudo
de uma implica necessariamente uma comparao por contraposio com a outra.

Do ponto de vista histrico, o caminho percorrido pela atuao discricionria do Poder Pblico partiu do
contexto do chamado Estado de Polcia, mais especificamente, nos Estados Absolutistas do sculo XVII e
meados do sculo XVIII, em que a ao discricionria do Estado era ampla, quase que sem freios na lei. Logo a
seguir, passou-se para o contexto dos Estados Constitucionais, aps as revolues burguesas, principalmente
a norte-americana de 1776 e a francesa de 1789,18 limitadores da ao discricionria do Poder Pblico, tendo
agora que enfrentar toda uma gama de contradies frente necessidade de conciliar a supremacia do Estado
com os direitos e liberdades dos cidados conquistados nessas revolues.

Atualmente, a realidade estatal depara-se com a necessidade de profundas mudanas em sua organizao,
formas de agir e de controlar o grau de conformidade ao direito da sua atuao. Nessa perspectiva, o Direito
assume cada vez mais um carter principiolgico, cujos postulados, ao manifestarem um grau maior de
generalidade e abstrao nos seus ditames e utilizando uma linguagem povoada de conceitos fluidos, muitas
vezes ambguos e indeterminados, paulatinamente assumem o lugar das normas comuns, que de forma
detalhada, aplicadas a situaes especficas, tentam dar conta de toda uma realidade cada vez mais complexa
e contingente. No caso dos princpios de Direito Pblico que norteiam a atividade discricionria estatal,
devemos considerar que, segundo Enterra, 19 os chamados conceitos indeterminados (como "interesse
pblico", "moralidade", "convenincia e oportunidade", etc.), que funcionam como princpios motivadores
da atuao discricionria do Estado, somente apresentam um carter subjetivo e impreciso quando
considerados em abstrato.

Com efeito, quando deparados com situaes concretas, ou seja, no momento da expedio de atos que
dependam de um juzo subjetivo como a convenincia e oportunidade, tais conceitos fluidos tornam unvocos e
objetivos, dando margem apenas a uma conduta. Dito de outra forma, diante de situaes do mundo real,
sempre ser possvel reconhecer objetivamente se uma dada situao "urgente", "conveniente" ou
"necessria", por exemplo.
Caber, ento, ao Poder Judicirio, interpretar e aplicar a lei enunciadora de tais conceitos a serem invocados
na expedio do ato, avaliando se ele atendeu ou no aos preceitos legais.
Nesta linha de entendimento, no existe uma zona indeterminada ou de incerteza a ser trilhada no momento da
expedio de atos discricionrios por parte do Poder Pblico, zona esta que, se existisse, no admitiria
interferncia jurisdicional na apreciao do mrito do ato (juzo de convenincia e oportunidade) e, ao no
existir, torna o ato discricionrio inteiro passvel de controle pelo julgador.
Por outro lado, Bandeira de Mello20 entende que, em muitos casos, poder o Judicirio conduzir uma dada
situao concreta, na apreciao de um determinado ato administrativo discricionrio, a uma zona de
certeza positiva (o ato foi adequado para a consecuo daquele interesse pblico) ou negativa (o ato foi
inadequado para tanto). Contudo, o referido autor tambm entende, ao contrrio de Enterra, que em certos
casos esse procedimento s ser possvel at um certo ponto, alm do qual as dvidas no podem ser
eliminadas e o juzo subjetivo administrativo dever prevalecer, mantendo a fluidez de conceitos no ato
expedido e a no-interferncia do Judicirio nesse mbito. Ou seja, sobrevive, em alguns casos, a zona de
incerteza ou indeterminao que dar margem de liberdade, para quem expede o ato discricionrio, de faz-lo
com imunidade de mrito frente ao exame judicirio.

Maria Sylvia Di Pietro, 21 por sua vez, entende que a discricionariedade administrativa, diante de casos
concretos, pode ser mais reduzida - mas, no totalmente - diante do previsto, em tese, na lei. Como o

legislador no tem condies de prever todas as situaes possveis, deixar para a autoridade que
expede o ato administrativo disciplinador da lei uma esfera de apreciao subjetiva para decidir como
ou quando se expede tal ato ou no.
A autora filia-se, portanto, ao entendimento de Bandeira de Mello e acrescenta que a doutrina defendida por
Enterra, no que se refere a esse tema, no tem grande aceitao no Brasil, e complementa dizendo que
o que comea a ser cada vez mais aceito para equacionar o problema da interferncia judicial na opo
discricionria que determina a expedio do ato administrativo o princpio da razoabilidade, o qual se
constituir em um dos principais limites discricionariedade administrativa.

Em outras palavras, mesmo que a discricionariedade resulte da lei, a deciso administrativa ser objeto de
controle jurisdicional, quando caso as circunstncias de fato conduzirem para uma nica soluo possvel ou
para uma esfera de opes mais reduzida. Assim, o Judicirio ser obrigado a respeitar aquele ato que implique
opes entre duas ou mais solues igualmente possveis e vlidas de serem adotadas, balizadas por critrio
administrativo de carter subjetivo que expedir o ato de acordo com um juzo de convenincia e oportunidade,
ou seja, o mrito do ato administrativo. Nesse caso, qualquer que seja a opo adotada, ser ela vlida e o juiz
no poder interferir quanto a esse aspecto.

No entanto, se a opo administrativa rec air sobre urna hiptese no-razovel, ser ela tornada invlida pelo
Judicirio e, portanto, estaremos diante de um ato suscetvel de ser controlado judicialmente. por essa razo
que, segundo a autora, a razoabilidade insere-se como um dos principais limites discricionariedade
administrativa.
Esse princpio, segundo o seu entendimento, consiste numa adequao jurdica entre o motivo (situao de fato
ou de direito que enseja a produo do ato) e o objeto (aquilo sobre o qual ele incide) do ato administrativo,
levando em considerao uma finalidade de interesse pblico.
A nica maneira de comprovar o atendimento a esse princpio ser examinando a motivao (justificativa formal
do motivo) que determinou a expedio do ato.
Assim sendo, a motivao do ato no poder limitar-se a indicar a norma legal sob a qual ele se fundamenta ou
os fatos que o determinaram. Ser necessrio que se examine se efetivamente ocorreu uma adequao entre
os meios e os fins visados por ele.

6.6 Classificao dos Atos Administrativos


Os atos administrativos obedecem a uma variada (e muitas vezes contraditria) gama de critrios de
classificao, oriundos da doutrina. Por essa razo, optaremos por um critrio simplificado que considere a
tipologia principal de atos administrativos.
Quanto aos autores Maximiliano Fher temos o seguinte:
4. Classificao dos atos administrativos. Existem vrias classificaes de atos administrativos,
como atos gerais ou regulamentares, que se destinam a todos, ou atos individuais, que se destinam a
determinado sujeito; atos internos, para vigorar no mbito das reparties, atos externos, que se dirigem ao
pblico; atos concretos, que produzem um efeito sensvel, atos abstratos, que apenas regulamentam aes
futuras; atos de imprio, em que a administrao tem supremacia sobre o administrado, atos de gesto, em
que a administrao trabalha sem coero sobre os administrados, atos de expediente, na movimentao de
processos e papis, etc.

Atos simples so os que resultam da manifestao de vontade de um nico rgo; atos


complexos so os que resultam da vontade de mais de um rgo; atos compostos resultam da vontade de um
rgo (ato principal), dependendo, porm, da verificao de outro rgo (ato complementar).
Classificao til e interessante a que divide os atos administrativos em vinculados e
discricionrios.
margem
pblico.

Atos vinculados so os de procedimento quase que totalmente delineado pela lei, com pouca
de iniciativa ou criatividade para o administrador, como, por exemplo, as regras de um concurso

Atos discricionrios so aqueles em que a lei deixa certa margem para a atividade pessoal do
administrador na escolha da oportunidade ou da convenincia do ato, como, por exemplo, na determinao de
mo nica ou mo dupla de trnsito numa rua.
No h atos inteiramente vinculados ou inteiramente discricionrios. Trata-se de uma questo
de preponderncia, de maior ou menor liberdade deliberativa do agente.
O que no se admite o ato arbitrrio, exercido fora dos limites da lei.
Os atos discricionrios independem de fundamentao expressa. Mas, se houver motivao
declarada, a inexistncia do fato alegado, ou a sua descrio errnea, causar a nulidade do ato (teoria dos
motivos determinantes).
6.6.1 Atos Administrativos quanto sua Estrutura
Este critrio considera dois tipos de atos:
a)
Concretos: os que dispem para um determinado e nico caso, esgotando-se nele (por exemplo,
Decreto expropriatrio que, ao incidir validamente sobre aquele imvel, exaure os seus efeitos);
b)
Abstratos: so os que incidem em reiteradas situaes toda vez que se reproduza a situao ftica
prevista na hiptese do ato, do mesmo modo que as normas jurdicas, que se aplicam tantas vezes quantos
forem os acontecimentos interpretados como nela previstos (por exemplo, regulamento que far valer suas
disposies todas as vezes em que ocorrerem casos enquadrveis nas mesmas).
Percebe-se, aqui, a similaridade entre esses atos, que assumem um carter normativo, e as leis em geral, que
tambm possuem certo grau de abstrao; a diferena fundamental entre estes atos abstratos e as leis
ocorrer em relao submisso hierrquica dos primeiros frente a estas ltimas.
tambm no seu processo de formao que na lei ocorre via votao parlamentar e posterior manifestao do
Executivo, enquanto que na emisso dos atos administrativos em geral, estes s dependem da manifestao
da autoridade competente.

6.6.2 Atos Administrativos quanto ao seu Destinatrio


Estes atos podem ser:

Individuais: quando o seu destinatrio for um sujeito (ato individual singular) ou um grupo de sujeitos (ato
individual plrimo) especificamente determinados (um exemplo deste ltimo um decreto expropriatrio que
incida sobre um determinado nmero de imveis; como exemplo do primeiro citamos a nomeao de
determinado servidor pblico);

OBSERVAO IMPORTANTE!!!! PODEM SER CHAMADOS DE ATOS ADMINISTRATIVOS ESPECIAIS.

Gerais: Contrapondo-se ao ato administrativo especial, o ato geral dirige-se impessoal e abstratamente
a uma srie de pessoas indeterminadas. Jose Cetrelle Jnior, in Dicionrio de Direito Administrativo. Ainda, os
que tm como destinatrios um nmero indeterminado de sujeitos (por exemplo, um edital de concurso pblico
ou um regulamento de imposto de renda, atos esses que incidiro sobre qualquer sujeito que se enquadre na
sua hiptese.

6.6.3 Atos Administrativos quanto Manifestao de Vontade da Autoridade Pblica


So chamados atos negociais quando a manifestao de vontade da autoridade depende de um pedido
formulado pelo destinatrio do ato (por exemplo, as permisses de uso de bem pblico, licenas para construir
ou as autorizaes de explorao de jazidas [art. 176, 1 CF]).

Art. 176. As jazidas, em lavra ou no, e demais recursos minerais e os potenciais de energia hidrulica
constituem propriedade distinta da do solo, para efeito de explorao ou aproveitamento, e pertencem Unio,
garantida ao concessionrio a propriedade do produto da lavra.
1. A pesquisa e a lavra de recursos minerais e o aproveitamento dos potenciais a que se refere o caput deste
artigo somente podero ser efetuados mediante autorizao ou concesso da Unio, no interesse nacional, por
brasileiros ou empresa constituda sob as leis brasileiras e que tenha sua sede e administrao no Pas, na
forma da lei, que estabelecer as condies especficas quando essas atividades se desenvolverem em faixa da
fronteira ou terras indgenas. (Redao dada ao pargrafo pela Emenda Constitucional n 06/95)

Estes so tambm chamados por alguns autores de atos constitutivos, por fazerem nascer uma situao
jurdica nova os dois anteriores so ainda conhecidos como atos ampliativos, por aumentarem a esfera de ao
jurdica do destinatrio.
6.6.4 Atos Administrativos quanto sua Esfera de Incidncia
Temos aqui os atos internos e externos:

Internos: Manifestao da vontade da Administrao que, editada a respeito de servios concernentes


prpria pessoa jurdica pblica, poltica ou administrativa, fica circunscrita aos limites da repartio ou da esfera
administrativa, dirigindo-se no aos cidados em geral, mas aos funcionrios pblicos. Jos Cetrella Jnior, in
Dicionrio de Direito Administrativo. Ainda, os que produzem efeitos no interior da esfera administrativa (por
exemplo, uma circular, um ofcio ou um parecer tcnico);

Externos: Manifestao da vontade da Administrao que, editada internamente, ultrapassa os limites


da repartio ou da esfera administrativa, dirigindo-se aos cidados em geral, aos administrados, estranhos ao
corpo do funcionalismo, como por exemplo, a portaria, dirigida ao pblico, no aos funcionrios. Jos Cetrella
Jnior, in Dicionrio de Direito Administrativo. Ainda, so os que produzem seus efeitos no mbito externo
esfera administrativa, ou seja, no espao pblico (por exemplo, licenas, autorizaes e permisses).

6.6.5 Atos Administrativos quanto Formao de Vontade para Expedi

-los
So classificados em:

Simples: Manifestao de vontade de um s sujeito e de um s rgo desse sujeito, no importando a


natureza individual ou colegial do rgo. Jos Cetrella Jnior, in Dicionrio de Direito Administrativo. Ainda, so
os produzidos pela declarao jurdica de um s rgo, como uma autorizao de porte de arma, que um ato
simples e singular; tambm existem os atos simples colegiais, que so os derivados da deciso de um
Conselho de um mesmo rgo (por exemplo, as decises da Cmara de Deputados quando opina em matria
regimental);

Complexos: Manifestao da vontade concomitantemente ou sucessiva de mais de um rgo do estado,


quer singular, quer coletivo. Jos Cetrella Jnior, in Dicionrio de Direito Administrativo. Ainda, so os que
resultam da conjugao de vontade de rgos diferentes, como a nomeao do presidente do Banco Central,
feita pelo chefe do rgo Executivo (Presidente da Repblica), precedida da aprovao pelo rgo Legislativo
(Senado).

6.6.6 Os Atos Administrativos quanto ao Grau de Liberdade de Atuao frente Lei


Estes atos podem ser vinculados ou discricionrios: conforme j visto, os atos em que a Administrao age
com certa margem de liberdade, porque a lei, por ser mais imprecisa ou porque deliberadamente deixou
margens de opo, assim permitiu chamam-se discricionrios. Em muitos casos, so exemplos desses atos
as autorizaes, como as que autorizam o porte de arma de fogo, ou as permisses, como as permisses de
uso de bem pblico.
J os atos vinculados so exatamente o contrrio dos discricionrios, pois aqui a Administrao
expede o ato sem nenhuma margem de liberdade de opes, porque a lei clara e taxativa quanto conduta a
ser regulada pelo ato administrativo. Exemplos desses atos so as licenas para construir e as aposentadorias
compulsrias de servidor pblico.

6.7 Espcies de Atos Administrativos


Dentre a ampla gama de espcies de atos administrativos, as principais so:

Permisso: ato unilateral, discricionrio (quando no for o caso dos atpicos "contratos de permisso"
regulados pela Lei n 8987/95 - concesses e permisses de servios pblicos) individual, concreto externo e
precrio, por meio do qual o Poder Pblico faculta o uso de bem pblico por particular (por exemplo, a
instalao de banca de revistas em praa pblica);

Autorizao: ato unilateral, em regra, discricionrio (exceto nos casos das autorizaes previstas na
Lei 9472/97 - lei das telecomunicaes -, em que o 1 do art. 131 as define como atos vinculados para os
seus fins, alm de outros casos de autorizaes especiais para fins de funcionamento de instituies privadas
de ensino, entre outros) individual, concreto, externo e, em regra, precrio, como nos casos de autorizaes
para explorao de jazidas minerais ou as autorizaes para porte de arma.

Licena: ato vinculado, unilateral, concreto, externo e individual por meio do qual a Administrao
faculta a algum o exerccio de uma atividade, uma vez preenchidas pelo destinatrio certas condies legais.
Quando tais condies so cumpridas, o Poder Pblico no pode negar-se a outorgar a licena, pois, este ato
vinculado e, portanto, a autoridade pblica no tem aqui margens de opo para expedi-la ou no.

6.8 Atos Administrativos como Forma de Veiculao de outros Atos


Existem certos atos administrativos que no se apresentam em funo de contedos especficos, mas como
meros instrumentos formais de exteriorizao de outros atos administrativos, que possuem caractersticas
diferentes entre si e dispem sobre determinadas matrias. So eles:

Decretos: frmula pela qual o chefe do Poder Executivo (de qualquer esfera) expede atos da sua
competncia privativa. Exemplos: decretos que expedem regulamentos (Decreto-regulamentar), portanto, um
tipo de ato normativo de cunho abstrato e geral, como j visto, e decretos que declaram um imvel de utilidade
pblica (Decreto-expropriatrio), que veiculam um tipo de ato individual e concreto. Observa-se, aqui, dois tipos
de atos diferentes veiculados pela mesma frmula:

Portaria: frmula pela qual autoridades de grau inferior aos chefes do Executivo expedem ou decises
de carter interno - que podem ser de vrios tipos, tais como disposies sobre o andamento da atividade
burocrtica, abertura de inquritos, sindicncias ou processos administrativos disciplinares - ou at mesmo atos
externos, como as portarias ministeriais.

Alvar: frmula utilizada para expedir tanto licenas quanto autorizaes.

Resolues: frmula utilizada para externar diversos tipos de deliberaes de rgos colegiais e
tambm, em alguns casos, decises de uma autoridade individualmente considerada.

6.9 Extino dos Atos Administrativos


Os atos administrativos so extintos, fundamentalmente, quando os seus efeitos so exauridos, pois
cumpriram o seu desiderato, ou, ento, por meio de duas formas bsicas:

Revogao: que consiste na retirada do ato, por motivos de convenincia e oportunidade - avaliao
subjetiva permitida nos casos discricionrios - e no por motivo de ilegalidade, pois, nesses casos, o ato
perfeitamente vlido. Ao ocorrer a revogao, os seus efeitos extintivos produzem-se do momento da retirada do
ato em diante, no atingindo situaes passadas pelo ato revogado criadas (efeito ex nunc). A competncia
para revogar somente poder ser da Administrao Pblica, no sendo extensiva ao Judicirio, pois no h
problema de ilegalidade a ser questionado. Quanto aos atos que podem ser objeto de revogao, entende-se
que somente possam ser os discricionrios, pois, o embasamento da revogao (juzo de convenincia e
oportunidade) caracterstico desses atos. Entretanto, h casos como os da licitao, que, embora seja
considerada como ato administrativo formal pela prpria lei que a regula (Lei 8666/93 e alteraes) e apresente
um grau muito maior de vinculao do que de discricionariedade ao longo de todo o processo que a integra,
pode ser revogada por esses motivos de convenincia e oportunidade, sempre que tal aspecto se verificar em
funo de fato superveniente.

Invalidao: forma de extino derivada de ilegalidade do ato administrativo ou da sua


desconformidade com o direito em sentido mais amplo. Por esse motivo, decorrem da algumas conseqncias,
como a de que, ao ser extinto por invalidao, os efeitos extintivos desta projetam-se no tempo, atingindo
inclusive as situaes pretritas criadas pelo ato invalidado (efeito ex tunc). Alm disso, em funo da Smula

473, do STF, tanto a prpria Administrao quanto o Judicirio so competentes para anular os atos ilegais, a
primeira sob provocao ou ex officio, e o segundo somente sob provocao.

473 - A administrao pode anular seus prprios atos, quando eivados de vcios que os tornam ilegais, porque
deles no se originam direitos; ou revog-los, por motivo de convenincia ou oportunidade, respeitados os
direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciao judicial. (D.C.; D. Adm.)

Quando tratamos da invalidao dos atos administrativos, devemos observar que esta modalidade de extino
divide-se em vrias espcies:

Nulidade: vcio grave de legalidade do ato que no admite eventual suprimento de validade, j que, se
assim ocorrer, a sua ilegalidade continuar existindo, no restando outra opo alm de proceder-se sua
extino.

Anulabilidade: vcio de legalidade do ato que, ao no ser grave, poder admitir o seu suprimento de
validade, pela expedio de outro ato com efeitos retroativos ao primeiro que corrijam o que havia de ilegal nele,
ou seja, que tudo ocorrer como se o novo ato expedido que conseguiu eliminar o que havia de ilegal no ato
anterior tivesse sido produzido exatamente no momento de nascimento do primeiro ato.
O exemplo trazido por Oswaldo Aranha Bandeira de Mello22 o do pedido de exonerao feito por
um funcionrio (exonerao a pedido) depois do ato administrativo que o exonerara ex officio, sendo
que o funcionrio era estvel e, portanto, no enquadrvel neste tipo de exonerao (ex officio), sendo
manifestado este ltimo ato com o propsito de legitimar o primeiro. Tal procedimento chama-se
convalidao, gnero de suprimento de validade que, ao derivar esta da mesma autoridade que expediu o ato
viciado, assumir o nome de ratificao; se proceder de autoridade diversa da que expediu o primitivo ato
viciado, ir se chamar confirmao e, se tal ato resultar tal ato da iniciativa do particular afetado pelo primeiro,
ser denominado saneamento.

No se confunde a convalidao com a converso, que tambm forma de validar um ato com efeitos
retroativos, porm, neste ltimo caso, o ato corrigido passa de uma categoria para outra, o que no ocorre na
convalidao, em que o ato que convalida da mesma categoria do ato a ser convalidado. Como exemplo de
converso citamos uma concesso de uso de bem pblico, obtida sem licitao (o que no legal) convertida
em permisso de uso de bem pblico (esta, sim, admitida em lei, sem licitao).

Irregularidade: ocorre quando o vcio de legalidade do ato apenas formal, a ponto de tornar a sua
invalidao irrelevante para o atendimento do interesse pblico. Nesses casos, o ato ser preservado por inteiro,
mesmo irregular, tal atitude acarretando no mximo a punio disciplinar daquele que o expediu.

Inexistncia: o vcio de legalidade mais grave que um ato administrativo pode apresentar, ou seja,
ocorre quando o contedo do ato diz respeito prtica de um crime. Tais atos diferenciam-se em termos de
conseqncias jurdicas, dos atos nulos, pelo fato de serem imprescritveis (o Decreto-Lei 20.910/32
estabeleceu em cinco anos o prazo para serem impugnados os atos administrativos pelo seu destinatrio) e por
serem passveis de resistncia imediata pelo seu destinatrio, inclusive pela fora, se for o caso.

5. Omisso administrativa. O silncio da Administrao ter o efeito que eventualmente lhe


conferir a lei. Esgotado o prazo estipulado para a prtica do ato administrativo, est configurada a aprovao ou
a rejeio do pedido, de acordo com o determinado pelo legislador.

Se no houver essa determinao legal, nada se poder concluir do silncio. Mas havendo
prazo em lei, seu transcurso sem manifestao da Administrao constituir retardamento e abuso de poder,
sanvel por via judicial.
Por outro lado, se no existir prazo prprio, deve-se esperar por tempo razovel, suficiente
para a prtica do ato reclamado. possvel, tambm, requerer judicialmente a imposio de prazo para a
prtica do ato pela Administrao.
CAPTULO 7
Licitao
Licitao o termo genrico que designa as vrias espcies de procedimentos que, dependendo do
caso, sero utilizados pela Administrao Pblica para atravs de um certame selecionar, dentre vrios
ofertantes (pessoa fsica ou jurdica), aquele cuja proposta resultar na realizao de determinado negcio
jurdico (contrato administrativo) com ela.
Segundo o artigo 37, XXI, da CF: "ressalvados os casos especificados na legislao, as obras, os servios,
as compras e as alienaes sero contratados mediante processo de licitao pblica que assegure
igualdade de condies a todos os concorrentes, com clusulas que estabeleam obrigaes de
pagamento, mantidas as condies efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual somente permitir as
exigncias de qualificao tcnica e econmica indispensveis garantia do cumprimento da
obrigao".

A regulamentao deste inciso veio com a Lei 8666/93, que sofreu alteraes posteriores em alguns de seus
dispositivos com as Leis 8883/94 e 9648/98. Essa Lei bsica e suas alteraes tambm so conhecidas como
Estatuto Federal Licitatrio. Este, em virtude do inc. XXVII do art. 22 da Constituio Federal, deve estabelecer
as regras gerais do processo licitatrio para todas as unidades federadas do Estado, embora ele no tenha
deixado claro quais so as suas regras gerais e quais aquelas que somente se aplicam esfera federal,
deixando para as outras unidades polticas do Estado a competncia para legislar sobre matrias especficas
de licitao e contratao.

Em termos jurdicos mais precisos, a licitao constitui-se num processo - srie concatenada de atos
sucessivos e relativamente autnomos visando a um determinado fim - processo esse que envolve vrios
procedimentos - maneira como se organizam os vrios atos do processo e seus critrios de operatividade.
Tais procedimentos so chamados, de acordo com o art. 22 do Estatuto Licitatrio, de modalidades de
licitao; so elas: concorrncia, tomada de preos, convite, leilo e concurso, (os pargrafos 1 a 5 do
mesmo artigo especificam melhor em que consistem essas modalidades).

Art. 22. So modalidades de licitao:


I - concorrncia;
II - tomada de preos;
III - convite;
IV - concurso;
V - leilo.
1. Concorrncia a modalidade de licitao entre quaisquer interessados que, na fase inicial de habilitao
preliminar, comprovem possuir os requisitos mnimos de qualificao exigidos no edital para execuo de seu
objeto.

2. Tomada de preos a modalidade de licitao entre interessados devidamente cadastrados ou que


atenderem a todas as condies exigidas para cadastramento at o terceiro dia anterior data do recebimento
das propostas, observada a necessria qualificao.
3. Convite a modalidade de licitao entre interessados do ramo pertinente ao seu objeto, cadastrados ou
no, escolhidos e convidados em nmero mnimo de 3 (trs) pela unidade administrativa, a qual afixar, em
local apropriado, cpia do instrumento convocatrio e o estender aos demais cadastrados na correspondente
especialidade que manifestarem seu interesse com antecedncia de at 24 (vinte e quatro) horas da
apresentao das propostas.
4. Concurso a modalidade de licitao entre quaisquer interessados para escolha de trabalho tcnico,
cientfico ou artstico, mediante a instituio de prmios ou remunerao aos vencedores, conforme critrios
constantes de edital publicado na imprensa oficial com antecedncia mnima de 45 (quarenta e cinco) dias.
5. Leilo modalidade de licitao entre quaisquer interessados para a venda de bens mveis inservveis para
a Administrao ou de produtos legalmente apreendidos ou penhorados, ou para a alienao de bens imveis
prevista no artigo 19, a quem oferecer o maior lance, igual ou superior ao valor da avaliao. (Redao dada ao
pargrafo pela Lei n 8.883, de 08.06.1994)

preciso lembrar tambm que todo o processo licitatrio, bem como toda atividade da Administrao Pblica
so pautados por princpios. Se, no caso da Administrao Pblica como um todo, tais princpios so
elencados no caput do art. 37 da Constituio Federal (legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e
eficincia), no caso especfico das licitaes, o seu estatuto no seu art. 3 repete os quatro primeiros princpios
constitucionais e soma a estes os da probidade administrativa, vinculao ao instrumento convocatrio e
julgamento objetivo.

Art. 3. A licitao destina-se a garantir a observncia do princpio constitucional da isonomia e a selecionar a


proposta mais vantajosa para a Administrao e ser processada e julgada em estrita conformidade com os
princpios bsicos da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da igualdade, da publicidade, da probidade
administrativa, da vinculao ao instrumento convocatrio, do julgamento objetivo e dos que lhe so correlatos.

7.1 Dispensa e Inexigibilidade Licitatrias


Tanto a dispensa quanto a inexigibilidade de licitao caracterizam situaes em que a Administrao Pblica
deixa de utilizar o processo licitatrio para firmar diretamente um contrato administrativo com o particular.
Evidentemente, ambos os casos pressupem situaes excepcionais, pois o certame licitatrio a regra que
deve anteceder os contratos.
O que diferencia ambos os casos que na inexigibilidade ocorre uma impossibilidade "lgica" de licitar ou
porque o objeto pretendido pelo contrato singular - ou seja, sem um equivalente (por exemplo, a notria
especializao de profissional de determinada rea a ser contratado) - ou porque somente existe um ofertante
para o objeto pretendido (por exemplo, um determinado produto fornecido por uma s empresa a ser adquirido
pelo contratante).
No caso da dispensa, embora seja lgico licitar, a lei abre certas excees para no faz-lo em funo de
custos muito baixos ou eventos excepcionais (por exemplo, casos de guerra ou grave perturbao da ordem
pblica). Os casos de dispensa de licitao so tratados no art. 24 e incisos do Estatuto Licitatrio; os de
inexigibilidade, tratados no art. 25 e incisos do mesmo estatuto.

Art. 24. dispensvel a licitao:


I - para obras e servios de engenharia de valor at 10% (dez por cento) do limite previsto na alnea a do inciso I
do artigo anterior, desde que no se refiram a parcelas de uma mesma obra ou servio ou ainda para obras e
servios da mesma natureza e no mesmo local que possam ser realizadas conjunta e concomitantemente;
(Redao dada ao inciso pela Lei n 9.648, de 27.05.1998)
Nota: Assim dispunha o inciso alterado:
"I - para obras e servios de engenharia de valor at cinco por cento do limite previsto na alnea a do inciso I do
artigo anterior, desde que no se refiram a parcelas de uma mesma obra ou servio ou ainda para obras e
servios da mesma natureza e no mesmo local que possam ser realizadas conjunta e concomitantemente;
(Redao dada pela Lei n 8.883, de 08.06.1994)"
II - para outros servios e compras de valor at 10% (dez por cento) do limite previsto na alnea a, do inciso II do
artigo anterior, e para alienaes, nos casos previstos nesta Lei, desde que no se refiram a parcelas de um
mesmo servio, compra ou alienao de maior vulto que possa ser realizada de uma s vez; (Redao dada ao
inciso pela Lei n 9.648, de 27.05.1998)
Nota: Assim dispunha o inciso alterado:
"II - para outros servios e compras de valor at 5% (cinco por cento) do limite previsto na alnea a, do inciso II
do artigo anterior, e para alienaes, nos casos previstos nesta Lei, desde que no se refiram a parcelas de um
mesmo servio, compra ou alienao de maior vulto que possa ser realizada de uma s vez;"
III - nos casos de guerra ou grave perturbao da ordem;
IV - nos casos de emergncia ou de calamidade pblica, quando caracterizada urgncia de atendimento de
situao que possa ocasionar prejuzo ou comprometer a segurana de pessoas, obras, servios,
equipamentos e outros bens, pblicos ou particulares, e somente para os bens necessrios ao atendimento de
situao emergencial ou calamitosa e para as parcelas de obras e servios que possam ser concludas no
prazo mximo de 180 (cento e oitenta) dias consecutivos e ininterruptos, contados da ocorrncia da emergncia
ou calamidade, vedada a prorrogao dos respectivos contratos;

V - quando no acudirem interessados licitao anterior e esta, justificadamente, no puder ser repetida sem
prejuzo para a Administrao, mantidas, neste caso, todas as condies preestabelecidas;
VI - quando a Unio tiver que intervir no domnio econmico para regular preos ou normalizar o abastecimento;
VII - quando as propostas apresentadas consignarem preos manifestamente superiores aos praticados no
mercado nacional, ou forem incompatveis com os fixados pelos rgos oficiais competentes, casos em que,
observado o pargrafo nico do artigo 48 desta Lei e, persistindo a situao, ser admitida a adjudicao direta
dos bens ou servios, por valor no superior ao constante do registro de preos, ou dos servios;

VIII - para a aquisio, por pessoa jurdica de direito pblico interno, de bens produzidos ou servios prestados
por rgo ou entidade que integre a Administrao Pblica e que tenha sido criado para esse fim especfico em
data anterior vigncia desta Lei, desde que o preo contratado seja compatvel com o praticado no mercado;
(Redao dada ao inciso pela Lei n 8.883, de 08.06.1994)
IX - quando houver possibilidade de comprometimento da segurana nacional, nos casos estabelecidos em
decreto do Presidente da Repblica, ouvido o Conselho de Defesa Nacional;
Nota: Inciso regulamentado pelo Decreto n 2.295, de 04.08.1997.

X - para a compra ou locao de imvel destinado ao atendimento das finalidades precpuas da Administrao,
cujas necessidades de instalao e localizao condicionem a sua escolha, desde que o preo seja compatvel
com o valor de mercado, segundo avaliao prvia; (Redao dada ao inciso pela Lei n 8.883, de 08.06.1994)

XI - na contratao de remanescente de obra, servio ou fornecimento, em conseqncia de resciso contratual,


desde que atendida a ordem de classificao da licitao anterior e aceitas as mesmas condies oferecidas
pelo licitante vencedor, inclusive quanto ao preo, devidamente corrigido;
XII - nas compras de hortifrutigranjeiros, po e outros gneros perecveis, no tempo necessrio para a realizao
dos processos licitatrios correspondentes, realizadas diretamente com base no preo do dia; (Redao dada
ao inciso pela Lei n 8.883, de 08.06.1994)
XIII - na contratao de instituio brasileira incumbida regimental ou estatutariamente da pesquisa, do ensino
ou do desenvolvimento institucional, ou de instituio dedicada recuperao social do preso, desde que a
contratada detenha inquestionvel reputao tico-profissional e no tenha fins lucrativos; (Redao dada ao
inciso pela Lei n 8.883, de 08.06.1994)
XIV - para a aquisio de bens ou servios nos termos de acordo internacional especfico aprovado pelo
Congresso Nacional, quando as condies ofertadas forem manifestamente vantajosas para o Poder Pblico;
(Redao dada ao inciso pela Lei n 8.883, de 08.06.1994)
XV - para a aquisio ou restaurao de obras de arte e objetos histricos, de autenticidade certificada, desde
que compatveis ou inerentes s finalidades do rgo ou entidade;
XVI - para a impresso dos dirios oficiais, de formulrios padronizados de uso da Administrao e de edies
tcnicas oficiais, bem como para a prestao de servios de informtica a pessoa jurdica de direito pblico
interno, por rgos ou entidades que integrem a Administrao Pblica, criados para esse fim especfico;
(Inciso acrescentado pela Lei n 8.883, de 08.06.1994)
XVII - para a aquisio de componentes ou peas de origem nacional ou estrangeira, necessrios manuteno
de equipamentos durante o perodo de garantia tcnica, junto ao fornecedor original desses equipamentos,
quando tal condio de exclusividade for indispensvel para a vigncia da garantia; (Inciso acrescentado pela Lei
n 8.883, de 08.06.1994)
XVIII - nas compras ou contrataes de servios para o abastecimento de navios, embarcaes, unidades
areas ou tropas e seus meios de deslocamento, quando em estada eventual de c urta durao em portos,
aeroportos ou localidades diferentes de suas sedes, por motivo de movimentao operacional ou de
adestramento, quando a exigidade dos prazos legais puder comprometer a normalidade e os propsitos das
operaes e desde que seu valor no exceda ao limite previsto na alnea a do inciso II do artigo 23 desta Lei;
(Inciso acrescentado pela Lei n 8.883, de 08.06.1994)

XIX - para as compras de materiais, de uso pelas Foras Armadas, com exceo de materiais de uso pessoal e
administrativo, quando houver necessidade de manter a padronizao requerida pela estrutura de apoio logstico
dos meios navais, areos e terrestres, mediante parecer de comisso instituda por decreto; (Inciso
acrescentado pela Lei n 8.883, de 08.06.1994)
XX - na contratao de associao de portadores de deficincia fsica, sem fins lucrativos e de comprovada
idoneidade, por rgos ou entidades da Administrao Pblica, para a prestao de servios ou fornecimento de
mo-de-obra, desde que o preo contratado seja compatvel com o praticado no mercado. (Inciso acrescentado
pela Lei n 8.883, de 08.06.1994)
XXI - para a aquisio de bens destinados exclusivamente pesquisa cientfica e tecnolgica com recursos

concedidos pela CAPES, FINEP, CNPq ou outras instituies de fomento a pesquisas credenciadas pelo CNPq
para esse fim especfico; (Inciso acrescentado pela Lei n 9.648, de 27.05.1998)
XXII - na contratao do fornecimento ou suprimento de energia eltrica com concessionrio, permissionrio ou
autorizado, segundo as normas da legislao especfica; (Inciso acrescentado pela Lei n 9.648, de 27.05.1998)
XXIII - na contratao realizada por empresa pblica ou sociedade de economia mista com suas subsidirias e
controladas, para a aquisio ou alienao de bens, prestao ou obteno de servios, desde que o preo
contratado seja compatvel com o praticado no mercado; (Inciso acrescentado pela Lei n 9.648, de 27.05.1998)
XXIV - para a celebrao de contratos de prestao de servios com as organizaes sociais, qualificadas no
mbito das respectivas esferas de governo, para atividades contempladas no contrato de gesto. (Inciso
acrescentado pela Lei n 9.648, de 27.05.1998)
Pargrafo nico. Os percentuais referidos nos incisos I e II deste artigo, sero de 20% (vinte por cento) para
compras, obras e servios contratados por sociedades de economia mista e empresa pblica, bem assim por
autarquia e fundao qualificadas, na forma da lei, como Agncias Executivas. (Pargrafo acrescentado pela Lei
n 9.648, de 27.05.1998)
Art. 25. inexigvel a licitao quando houver inviabilidade de competio, em especial:
I - para aquisio de materiais, equipamentos, ou gneros que s possam ser fornecidos por produtor, empresa
ou representante comercial exclusivo, vedada a preferncia de marca, devendo a comprovao de exclusividade
ser feita atravs de atestado fornecido pelo rgo de registro do comrcio do local em que se realizaria a
licitao ou a obra ou o servio, pelo Sindicato, Federao ou Confederao Patronal, ou, ainda, pelas
entidades equivalentes;
II - para a contratao de servios tcnicos enumerados no artigo 13 desta Lei, de natureza singular, com
profissionais ou empresas de notria especializao, vedada a inexigibilidade para servios de publicidade e
divulgao;
III - para contratao de profissional de qualquer setor artstico, diretamente ou atravs de empresrio exclusivo,
desde que consagrado pela crtica especializada ou pela opinio pblica.
1. Considera-se de notria especializao o profissional ou empresa cujo conceito no campo de sua
especialidade, decorrente de desempenho anterior, estudos, experincias, publicaes, organizao,
aparelhamento, equipe tcnica, ou de outros requisitos relacionados com suas atividades, permita inferir que o
seu trabalho essencial e indiscutivelmente o mais adequado plena satisfao do objeto do contrato.

2. Na hiptese deste artigo e em qualquer dos casos de dispensa, se comprovado superfaturamento,


respondem solidariamente pelo dano causado Fazenda Pblica o fornecedor ou o prestador de servios e o
agente pblico responsvel, sem prejuzo de outras sanes legais cabveis.

7.2 Fases da Licitao


Com relao s fases que envolvem as licitaes, Maral Justen Filho23 identifica uma "fase interna" das
licitaes, por dizer respeito apenas ao mbito interno da Administrao, descrita no art. 38 da lei, e
uma "fase externa", assim chamada por descrever os atos destinados diretamente a selecionar
contratante e proposta mais vantajosa, fase essa descrita no art. 43 da lei, nos seus incs. I a VI.

Segundo Bandeira de Mello, 24 o processo licitatrio pode ser resumido nas seguintes fases:
a)

edital: ato pelo qual so convocados os interessados e estabelecidas as condies que iro
reger o certame;

b) habilitao: ato pelo qual so admitidos os ofertantes aptos;


c) julgamento com a classificao: ato pelo qual so organizadas as propostas admitidas;
d)

homologao: ato pelo qual examinada a regularidade do desenvolvimento do


procedimento anterior;

e)

adjudicao: ato com o qual se seleciona o ofertante que tenha apresentado proposta tida
como satisfatria.

7.3 Tipos de Licitao


Quanto aos tipos licitatrios, estes, na verdade, so os critrios que a lei determina para serem adotados no
julgamento da proposta vencedora nos casos de licitaes visando a obras, servios e compras, excludas as
modalidades leilo e concurso. Basicamente, so dois os tipos de licitao: menor preo ou melhor tcnica, e
ainda uma combinao de ambos. As hipteses legais que aludem a tais casos, especificando quando devem
ser adotados, encontram-se nos art. 45 e 46 do Estatuto Licitatrio.

Art. 45. O julgamento das propostas ser objetivo, devendo a Comisso de licitao ou o responsvel pelo
convite realiz-lo em conformidade com os tipos de licitao, os critrios previamente estabelecidos no ato
convocatrio e de acordo com os fatores exclusivamente nele referidos, de maneira a possibilitar sua aferio
pelos licitantes e pelos rgos de controle.
1. Para os efeitos deste artigo, constituem tipos de licitao, exceto na modalidade concurso: (Redao
dada pela Lei n 8.883, de 08.06.1994)
I - a de menor preo - quando o critrio de seleo da proposta mais vantajosa para a Administrao determinar
que ser vencedor o licitante que apresentar a proposta de acordo com as especificaes do edital ou convite e
ofertar o menor preo;
II - a de melhor tcnica;
III - a de tcnica e preo;
IV - a de maior lance ou oferta - nos casos de alienao de bens ou concesso de direito real de uso. (Inciso
acrescentado pela Lei n 8.883, de 08.06.1994)
2. No caso de empate entre duas ou mais propostas, e aps obedecido o disposto no 2 do artigo 3 desta
Lei, a classificao se far, obrigatoriamente, por sorteio, em ato pblico, para o qual todos os licitantes sero
convocados, vedado qualquer outro processo.
3. No caso da licitao do tipo menor preo, entre os licitantes considerados qualificados a classificao se
dar pela ordem crescente dos preos propostos, prevalecendo, no caso de empate, exclusivamente o critrio
previsto no pargrafo anterior. (Redao dada pela Lei n 8.883, de 08.06.1994)
4. Para contratao de bens e servios de informtica, a Administrao observar o disposto no artigo 3 da
Lei n 8.248, de 23 de outubro de 1991, levando em conta os fatores especificados em seu 2 e adotando
obrigatoriamente o tipo de licitao tcnica e preo, permitido o emprego de outro tipo de licitao nos casos
indicados em Decreto do Poder Executivo. (Redao dada pela Lei n 8.883, de 08.06.1994)
5. vedada a utilizao de outros tipos de licitao no previstos neste artigo.
6. Na hiptese prevista no artigo 23, 7, sero selecionadas tantas propostas quantas necessrias at que
se atinja a quantidade demandada na licitao. (Pargrafo acrescentado pela Lei n 9.648, de 27.05.1998)

Art. 46. Os tipos de licitao melhor tcnica ou tcnica e preo sero utilizados exclusivamente para servios
de natureza predominantemente intelectual, em especial na elaborao de projetos, clculos, fiscalizao,
superviso e gerenciamento e de engenharia consultiva em geral e, em particular, para a elaborao de estudos
tcnicos preliminares e projetos bsicos e executivos, ressalvado o disposto no 4 do artigo anterior.
(Redao dada ao "caput" pela Lei n 8.883, de 08.06.1994)
1. Nas licitaes do tipo melhor tcnica ser adotado o seguinte procedimento claramente explicitado no
instrumento convocatrio, o qual fixar o preo mximo que a Administrao se prope a pagar:
I - sero abertos os envelopes contendo as propostas tcnicas exclusivamente dos licitantes previamente
qualificados e feita ento a avaliao e classificao destas propostas de acordo com os critrios pertinentes e
adequados ao objeto licitado, definidos com clareza e objetividade no instrumento convocatrio e que
considerem a capacitao e a experincia do proponente, a qualidade tcnica da proposta, compreendendo
metodologia, organizao, tecnologias e recursos materiais a serem utilizados nos trabalhos, e a qualificao
das equipes tcnicas a serem mobilizadas para a sua execuo;

II - uma vez classificadas as propostas tcnicas, proceder-se- abertura das propostas de preo dos licitantes
que tenham atingido a valorizao mnima estabelecida no instrumento convocatrio e negociao das
condies propostas, com a proponente melhor classificada, com base nos oramentos detalhados
apresentados e respectivos preos unitrios e tendo como referncia o limite representado pela proposta de
menor preo entre os licitantes que obtiveram a valorizao mnima;

III - no caso de impasse na negociao anterior, procedimento idntico ser adotado, sucessivamente, com os
demais proponentes, pela ordem de classificao, at a consecuo de acordo para a contratao;
IV - as propostas de preos sero devolvidas intactas aos licitantes que no forem preliminarmente habilitados
ou que no obtiverem a valorizao mnima estabelecida para a proposta tcnica.
2. Nas licitaes do tipo tcnica e preo ser adotado, adicionalmente ao inciso I do pargrafo anterior, o
seguinte procedimento claramente explicitado no instrumento convocatrio:
I - ser feita a avaliao e a valorizao das propostas de preos, de acordo com critrios objetivos
preestabelecidos no instrumento convocatrio;
II - a classificao dos proponentes far-se- de acordo com a mdia ponderada das valorizaes das propostas
tcnicas e de preo, de acordo com os pesos preestabelecidos no instrumento convocatrio.
3. Excepcionalmente, os tipos de licitao previstos neste artigo podero ser adotados, por autorizao
expressa e mediante justificativa circunstanciada da maior autoridade da Administrao promotora constante do
ato convocatrio, para fornecimento de bens e execuo de obras ou prestao de servios de grande vulto
majoritariamente dependentes de tecnologia nitidamente sofisticada e de domnio restrito, atestado por
autoridades tcnicas de reconhecida qualificao, nos casos em que o objeto pretendido admitir solues
alternativas e variaes de execuo, com repercusses significativas sobre sua qualidade, produtividade,
rendimento e durabilidade concretamente mensurveis, e estas puderem ser adotadas livre escolha dos
licitantes, na conformidade dos critrios objetivamente fixados no ato convocatrio.

4. (VETADO).

7.4 Recursos Administrativos e Judiciais nas Licitaes


A Lei 8666/93 estabelece uma srie de sanes administrativas, independentes das sanes civis e penais que
possam ocorrer, para os casos de descumprimento dos seus preceitos por parte dos licitantes e do prprio
Poder Pblico. Tais sanes so previstas nos arts. 81 a 88 da lei.

Art. 81. A recusa injustificada do adjudicatrio em assinar o contrato, aceitar ou retirar o instrumento
equivalente, dentro do prazo estabelecido pela Administrao, caracteriza o descumprimento total da obrigao
assumida, sujeitando-o s penalidades legalmente estabelecidas.
Pargrafo nico. O disposto neste artigo no se aplica aos licitantes convocados nos termos do artigo 64, 2,
desta Lei, que no aceitarem a contratao, nas mesmas condies propostas pelo primeiro adjudicatrio,
inclusive quanto ao prazo e preo.
Art. 82. Os agentes administrativos que praticarem atos em desacordo com os preceitos desta Lei ou visando a
frustrar os objetivos da licitao sujeitam-se s sanes previstas nesta Lei e nos regulamentos prprios, sem
prejuzo das responsabilidades civil e criminal que seu ato ensejar.
Art. 83. Os crimes definidos nesta Lei, ainda que simplesmente tentados, sujeitam os seus autores, quando
servidores pblicos, alm das sanes penais, perda do cargo, emprego, funo ou mandato eletivo.
Art. 84. Considera-se servidor pblico, para os fins desta Lei, aquele que exerce, mesmo que transitoriamente
ou sem remunerao, cargo, funo ou emprego pblico.
1. Equipara-se a servidor pblico, para os fins desta Lei, quem exerce cargo, emprego ou funo em entidade
paraestatal, assim consideradas, alm das fundaes, empresas pblicas e sociedades de economia mista, as
demais entidades sob controle, direto ou indireto, do Poder Pblico.
2. A pena imposta ser acrescida da tera parte, quando os autores dos crimes previstos nesta Lei forem
ocupantes de cargo em comisso ou de funo de confiana em rgo da Administrao direta, autarquia,
empresa pblica, sociedade de economia mista, fundao pblica, ou outra entidade controlada direta ou
indiretamente pelo Poder Pblico.
Art. 85. As infraes penais previstas nesta Lei pertinem s licitaes e aos contratos celebrados pela Unio,
Estados, Distrito Federal, Municpios, e respectivas autarquias, empresas pblicas, sociedades de economia
mista, fundaes pblicas, e quaisquer outras entidades sob seu controle direto ou indireto.

CAPTULO 8
DAS SANES ADMINISTRATIVAS
Art. 86. O atraso injustificado na execuo do contrato sujeitar o contratado multa de mora, na forma prevista
no instrumento convocatrio ou no contrato.
1. A multa a que alude este artigo no impede que a Administrao rescinda unilateralmente o contrato e
aplique as outras sanes previstas nesta Lei.
2. A multa, aplicada aps regular processo administrativo, ser descontada da garantia do respectivo
contratado.
3. Se a multa for de valor superior ao valor da garantia prestada, alm da perda desta, responder o
contratado pela sua diferena, a qual ser descontada dos pagamentos eventualmente devidos pela
Administrao ou ainda, quando for o caso, cobrada judicialmente.
Art. 87. Pela inexecuo total ou parcial do contrato a Administrao poder, garantida a prvia defesa, aplicar
ao contratado as seguintes sanes:

I - advertncia;
II - multa, na forma prevista no instrumento convocatrio ou no contrato;
III - suspenso temporria de participao em licitao e impedimento de contratar com a Administrao, por
prazo no superior a 2 (dois) anos;
IV - declarao de inidoneidade para licitar ou contratar com a Administrao Pblica enquanto perdurarem os
motivos determinantes da punio ou at que seja promovida a reabilitao perante a prpria autoridade que
aplicou a penalidade, que ser concedida sempre que o contratado ressarcir a Administrao pelos prejuzos
resultantes e aps decorrido o prazo da sano aplicada com base no inciso anterior.
1. Se a multa aplicada for superior ao valor da garantia prestada, alm da perda desta, responder o
contratado pela sua diferena, que ser descontada dos pagamentos eventualmente devidos pela Administrao
ou cobrada judicialmente.
2. As sanes previstas nos incisos I, III e IV deste artigo podero ser aplicadas juntamente com a do inciso
II, facultada a defesa prvia do interessado, no respectivo processo, no prazo de 5 (cinco) dias teis.
3. A sano estabelecida no inciso IV deste artigo de competncia exclusiva do Ministro de Estado, do
Secretrio Estadual ou Municipal, conforme o caso, facultada a defesa do interessado no respectivo processo,
no prazo de 10 (dez) dias da abertura de vista, podendo a reabilitao ser requerida aps 2 (dois) anos de sua
aplicao.
Art. 88. As sanes previstas nos incisos III e IV do artigo anterior podero tambm ser aplicadas s empresas
ou aos profissionais que, em razo dos contratos regidos por esta Lei:
I - tenham sofrido condenao definitiva por praticarem, por meios dolosos, fraude fiscal no recolhimento de
quaisquer tributos; II - tenham praticado atos ilcitos visando a frustrar os objetivos da licitao; III - demonstrem
no possuir idoneidade para contratar com a Administrao em virtude de atos ilcitos praticados.

Com relao s sanes de natureza penal, elas so tratadas nos arts. 89 a 98 da lei, sendo que as
disposies gerais sobre a impetrao de ao penal que de natureza pblica incondicionada, cabendo ao
Ministrio Pblico promov-la, so tratadas nos arts. 100 a 108 da lei.

Art. 89. Dispensar ou inexigir licitao fora das hipteses previstas em lei, ou deixar de observar as
formalidades pertinentes dispensa ou inexigibilidade:
Pena - deteno, de 3 (trs) a 5 (cinco) anos, e multa.
Pargrafo nico. Na mesma pena incorre aquele que, tendo comprovadamente concorrido para a consumao
da ilegalidade, beneficiou-se da dispensa ou inexigibilidade ilegal, para celebrar contrato com o Poder Pblico.
Art. 90. Frustrar ou fraudar, mediante ajuste, combinao ou qualquer outro expediente, o carter competitivo do
procedimento licitatrio, com o intuito de obter, para si ou para outrem, vantagem decorrente da adjudicao do
objeto da licitao:
Pena - deteno, de 2 (dois) a 4 (quatro) anos, e multa.
Art. 91. Patrocinar, direta ou indiretamente, interesse privado perante a Administrao, dando causa
instaurao de licitao ou celebrao de contrato, cuja invalidao vier a ser decretada pelo Poder Judicirio:
Pena - deteno, de 6 (seis) meses a 2 (dois) anos, e multa.
Art. 92. Admitir, possibilitar ou dar causa a qualquer modificao ou vantagem, inclusive prorrogao contratual,
em favor do adjudicatrio, durante a execuo dos contratos celebrados com o Poder Pblico, sem autorizao
em lei, no ato convocatrio da licitao ou nos respectivos instrumentos contratuais, ou, ainda, pagar fatura
com preterio da ordem cronolgica de sua exigibilidade, observado o disposto no artigo 121 desta Lei:
(Redao dada pela Lei n 8.883, de 08.06.1994)

Pena - deteno de dois a quatro anos, e multa.


Pargrafo nico. Incide na mesma pena o contratado que, tendo comprovadamente concorrido para a
consumao da ilegalidade, obtm vantagem indevida ou se beneficia, injustamente, das modificaes ou
prorrogaes contratuais.
Art. 93. Impedir, perturbar ou fraudar a realizao de qualquer ato de procedimento licitatrio:
Pena - deteno, de 6 (seis) meses a 2 (dois) anos, e multa.
Art. 94. Devassar o sigilo de proposta apresentada em procedimento licitatrio, ou proporcionar a terceiro o
ensejo de devass-lo:
Pena - deteno, de 2 (dois) a 3 (trs) anos, e multa.
Art. 95. Afastar ou procurar afastar licitante, por meio de violncia, grave ameaa, fraude ou oferecimento de
vantagem de qualquer tipo:
Pena - deteno, de 2 (dois) a 4 (quatro) anos, e multa, alm da pena correspondente violncia.
Pargrafo nico. Incorre na mesma pena quem se abstm ou desiste de licitar, em razo da vantagem
oferecida.
Art. 96. Fraudar, em prejuzo da Fazenda Pblica, licitao instaurada para aquisio ou venda de bens ou
mercadorias, ou contrato dela decorrente:
I - elevando arbitrariamente os preos;
II - vendendo, como verdadeira ou perfeita, mercadoria falsificada ou deteriorada;
III - entregando uma mercadoria por outra;
IV - alterando substncia, qualidade ou quantidade da mercadoria fornecida;
V - tornando, por qualquer modo, injustamente, mais onerosa a proposta ou a execuo do contrato:
Pena - deteno, de 3 (trs) a 6 (seis) anos, e multa.
Art. 97. Admitir licitao ou celebrar contrato com empresa ou profissional declarado inidneo:
Pena - deteno, de 6 (seis) meses a 2 (dois) anos, e multa.
Pargrafo nico. Incide na mesma pena aquele que, declarado inidneo, venha a licitar ou a contratar com a
Administrao.
Art. 98. Obstar, impedir ou dificultar, injustamente, a inscrio de qualquer interessado nos registros cadastrais
ou promover indevidamente a alterao, suspenso ou cancelamento de registro do inscrito:
Pena - deteno, de 6 (seis) meses a 2 (dois) anos, e multa.
Art. 99. A pena de multa cominada nos artigos 89 a 98 desta Lei consiste no pagamento de quantia fixada na
sentena e calculada em ndices percentuais, cuja base corresponder ao valor da vantagem efetivamente
obtida ou potencialmente aufervel pelo agente.
1. Os ndices a que se refere este artigo no podero ser inferiores a 2% (dois por cento), nem superiores a
5% (cinco por cento) do valor do contrato licitado ou celebrado com dispensa ou inexigibilidade de licitao.
2. O produto da arrecadao da multa reverter, conforme o caso, Fazenda Federal, Distrital, Estadual ou
Municipal.
Art. 100. Os crimes definidos nesta Lei so de ao penal pblica incondicionada, cabendo ao Ministrio
Pblico promov-la.
Art. 101. Qualquer pessoa poder provocar, para os efeitos desta Lei, a iniciativa do Ministrio Pblico,
fornecendo-lhe, por escrito, informaes sobre o fato e sua autoria, bem como as circunstncias em que se deu
a ocorrncia.
Pargrafo nico. Quando a comunicao for verbal, mandar a autoridade reduzi-la a termo, assinado pelo
apresentante e por duas testemunhas.

Art. 102. Quando em autos ou documentos de que conhecerem, os magistrados, os membros dos Tribunais ou
Conselhos de Contas ou os titulares dos rgos integrantes do sistema de controle interno de qualquer dos
Poderes verificarem a existncia dos crimes definidos nesta Lei, remetero ao Ministrio Pblico as cpias e os
documentos necessrios ao oferecimento da denncia.
Art. 103. Ser admitida ao penal privada subsidiria da pblica, se esta no for ajuizada no prazo legal,
aplicando-se, no que couber, o disposto nos artigos 29 e 30 do Cdigo de Processo Penal.
Art. 104. Recebida a denncia e citado o ru, ter este o prazo de 10 (dez) dias para apresentao de defesa
escrita, contado da data do seu interrogatrio, podendo juntar documentos, arrolar as testemunhas que tiver, em
nmero no superior a 5 (cinco), e indicar as demais provas que pretenda produzir.
Art. 105. Ouvidas as testemunhas da acusao e da defesa e praticadas as diligncias instrutrias deferidas ou
ordenadas pelo juiz, abrir-se-, sucessivamente, o prazo de 5 (cinco) dias a cada parte para alegaes finais.
Art. 106. Decorrido esse prazo, e conclusos os autos dentro de 24 (vinte e quatro) horas, ter o juiz 10 (dez)
dias para proferir a sentena.
Art. 107. Da sentena cabe apelao, interponvel no prazo de 5 (cinco) dias.
Art. 108. No processamento e julgamento das infraes penais definidas nesta Lei, assim como nos recursos e
nas execues que lhes digam respeito, aplicar-se-o, subsidiariamente, o Cdigo de Processo Penal e a Lei
de Execuo Penal.
Quanto s normas sobre os recursos administrativos contra os atos praticados em desacordo com a lei, bem
como sobre o seu processamento, encontram-se no art. 109 do Estatuto Licitatrio.

Art. 109. Dos atos da Administrao decorrentes da aplicao desta Lei cabem:
I - recurso, no prazo de 5 (cinco) dias teis a contar da intimao do ato ou da lavratura da ata, nos casos de:
a) habilitao ou inabilitao do licitante;
b) julgamento das propostas;
c) anulao ou revogao da licitao;
d) indeferimento do pedido de inscrio em registro cadastral, sua alterao ou cancelamento;
e) resciso do contrato, a que se refere o inciso I do artigo 79 desta Lei. (Redao dada pela Lei n 8.883, de
08.06.1994)
f) aplicao das penas de advertncia, suspenso temporria ou de multa;
II - representao, no prazo de 5 (cinco) dias teis da intimao da deciso relacionada com o objeto da
licitao ou do contrato, de que no caiba recurso hierrquico.
III - pedido de reconsiderao, de deciso de Ministro de Estado, ou Secretrio Estadual ou Municipal, conforme
o caso, na hiptese do 4 do artigo 87 desta Lei, no prazo de 10 (dez) dias teis da intimao do ato.
1. A intimao dos atos referidos o inciso I, alneas a, b, c e e, deste artigo, excludos os relativos a
advertncia e multa de mora, e no inciso III, ser feita mediante publicao na imprensa oficial, salvo para os
casos previstos nas alneas a e b, se presentes os prepostos dos licitantes no ato em que foi adotada a
deciso, quando poder ser feita por comunicao direta aos interessados e lavrada em ata.
2. O recurso previsto nas alneas a e b do inciso I deste artigo ter efeito suspensivo, podendo a autoridade
competente, motivadamente e presentes razes de interesse pblico, atribuir ao recurso interposto eficcia
suspensiva aos demais recursos.

3. Interposto, o recurso ser comunicado aos demais licitantes, que podero impugn-lo no prazo de 5
(cinco) dias teis.
4. O recurso ser dirigido autoridade superior, por intermdio da que praticou o ato recorrido, a qual poder
reconsiderar sua deciso, no prazo de 5 (cinco) dias teis, ou, nesse mesmo prazo, faz-lo subir, devidamente
informado, devendo, neste caso, a deciso ser proferida dentro do prazo de 5 (cinco) dias teis, contado do
recebimento do recurso, sob pena de responsabilidade.
5. Nenhum prazo de recurso, representao ou pedido de reconsiderao se inicia ou corre sem que os
autos do processo estejam com vista franqueada ao interessado.
6. Em se tratando de licitaes efetuadas na modalidade de carta convite os prazos estabelecidos nos
incisos I e II e no 3 deste artigo sero de dois dias teis. (Pargrafo acrescentado pela Lei n 8.883, de
08.06.1994)
O item a seguir deveria referir-se aos contratos administrativos regidos por este mesmo Estatuto Licitatrio;
entretanto, entendemos que metodologicamente mais adequado tratar deste tema aps o item a seguir
(servios pblicos). Isto porque os contratos administrativos no se encontram apenas na Lei 8666/93 e
alteraes, mas tambm so tratados, de forma diferenciada, na Lei 8987/95 (servios pblicos), alm de outras
leis que tratam de matria contratual entre Estado e particulares. Portanto, toda a matria aqui abordada sobre
contrato administrativo ser vista aps tratarmos dos servios pblicos.

8. Servios Pblicos
A Constituio de 1988 prev no seu art. 175 que a atribuio de prestar servios pblicos por parte do Poder
Pblico dever ser feita, na forma da lei, diretamente por ele ou via concesso ou permisso, sempre por meio
de licitao prvia. No seu pargrafo nico, esse dispositivo delimitou quais as diretrizes que a lei deveria
atender para cumprir tais atribuies.
Primeiramente, cabe ressaltar que no existe uma definio legal do que seja "servio pblico", havendo, sim,
definies doutrinrias e tentativas de caracterizar a sua especificidade contempornea, como o faz Rivero. 25
Ele, ao referir-se ao fenmeno contemporneo da reduo do que chama de "contedo jurdico da noo de
servio pblico", identifica dois elementos bsicos para caracterizar, hoje em dia, tais servios: a satisfao de
uma necessidade de interesse geral e a dependncia, direta ou indireta, de uma autoridade pblica.

O autor ressalta ainda que a atuao administrativa, nesses casos, deve ser voltada para a prestao de
atividades "concretas" para os indivduos, excluindo-se, portanto, atividades como a diplomacia, gesto da
poltica econmica e defesa externa.
Salienta, ainda, que no existe uma definio exaustiva e extempornea desta atividade, sendo ela varivel
conforme as circunstncias scio-polticas e culturais de cada poca. No Brasil, atualmente, no so todos os
que consideram, por exemplo, atividades como a educao, a sade e a previdncia como servios pblicos,
mas como funes do Estado.
No que se refere ao aspecto normativo, a primeira alterao importante que esse dispositivo constitucional (o
citado art. 175 e pargrafo da CF) introduziu foi a de condicionar tambm a permisso a uma prvia licitao (a
concesso, regra geral, por ser considerada um contrato administrativo, j exigia, pelo menos na doutrina,
processo licitatrio anterior). Pelo exposto anteriormente, a permisso era definida como um ato unilateral,
discricionrio e precrio e, portanto - por ser precrio - no-gerador de direitos subjetivos ao seu destinatrio.
Isso fazia com que a permisso pudesse ser retirada a qualquer momento, em regra, sem direito a indenizao.

Agora, com a exigncia da licitao - processo tpico que antecede os contratos administrativos e garante
julgamento objetivo com critrios tcnicos -, a permisso perde boa parte do seu poder discricionrio. Esse
aspecto refere-se permisso para a prestao de servios pblicos, pois, no caso de permisses de uso de
bens pblicos, o referido ato pode continuar a ser mais discricionrio, dependendo do acordo entre as partes e
de haver apenas um interessado na permisso de uso e sendo regido este acordo, no que couber, pela Lei n
8666/93 e suas posteriores alteraes (Estatuto Federal Licitatrio).

A lei que foi criada para atender ao art. 175 e seu pargrafo da Constituio de 1988 a Lei n 8987/95, que
regula as concesses e permisses para prestao de servios pblicos, transformando as permisses de atos
unilaterais a contratos de adeso (art. 40 da lei citada), alm de reafirmar o status contratual para as
concesses. Apesar disso, cometeu-se, no referido artigo, a paradoxal situao de definir a permisso como
contrato (o que pressupe um acordo de vontades), porm de cunho precrio (o que pressupe uma sujeio
quase total vontade do contratante).

Por essa razo, os tribunais entendem que, neste ltimo caso, o Poder Pblico (contratante) deve respeitar o
direito de ampla defesa do contratado e indeniz-lo sempre que o mesmo venha a sofrer uma injusta perda
patrimonial em virtude de uma eventual extino unilateral do contrato por parte do Poder Pblico que pela lei
chama-se revogao (tpica dos atos unilaterais) quando deveria chamar-se resciso (forma de extino de atos
bilaterais no decorrentes de ilegalidade).
No que se refere a definies doutrinrias a respeito do servio pblico, adotamos a conceituao de Bandeira
de Mello, 26 que entende serem estes: "toda atividade de oferecimento de utilidade ou comodidade
material fruvel diretamente pelos administrados, prestado pelo Estado ou por quem lhe faa as vezes,
sob um regime de direito pblico - portanto, consagrador de prerrogativas de supremacia e de restries
especiais -, institudo pelo Estado em favor dos interesses que houver definido como prprios no sistema
normativo".

8.1 Servios Pblicos e Atividades Econmicas Estatais


Para diferenciarmos servios pblicos de atividades econmicas do Estado, basta remetermo-nos
Constituio Federal, pois nela feita uma clara diferenciao entre ambos, ao tratar das atividades
econmicas estatais nos arts. 173 e 174; na Constituio Federal est determinado que esta atividade, quando
explorada pelo Estado, dever ser realizada por ele somente na ocorrncia de duas hipteses: segurana
nacional e motivo de interesse pblico relevante; as mesmas so implementadas via empresa pblica,
sociedade de economia mista ou outras entidades, todas elas estando sujeitas ao regime jurdico prprio das
empresas privadas.

Art. 173. Ressalvados os casos previstos nesta Constituio, a explorao direta de atividade econmica pelo
Estado s ser permitida quando necessria aos imperativos da segurana nacional ou a relevante interesse
coletivo, conforme definidos em lei.
1. A lei estabelecer o estatuto jurdico da empresa pblica, da sociedade de economia mista e de suas
subsidirias que explorem atividade econmica de produo ou comercializao de bens ou de prestao de
servios, dispondo sobre:
I - sua funo social e formas de fiscalizao pelo Estado e pela sociedade;
II - a sujeio ao regime jurdico prprio das empresas privadas, inclusive quanto aos direitos e obrigaes civis,
comerciais, trabalhistas e tributrios;

III - licitao e contratao de obras, servios, compras e alienaes, observados os princpios da administrao
pblica;
IV - a constituio e o funcionamento dos conselhos de administrao e fiscal, com a participao de
acionistas minoritrios;
V - os mandatos, a avaliao de desempenho e a responsabilidade dos administradores. (Redao dada ao
pargrafo pela Emenda Constitucional n 19/98)
Nota: Assim dispunha o pargrafo alterado:
" 1. A empresa pblica, a sociedade de economia mista e outras entidades que explorem atividade
econmica sujeitam-se ao regime jurdico prprio das empresas privadas, inclusive quanto s obrigaes
trabalhistas e tributrias."
2. As empresas pblicas e as sociedades de economia mista no podero gozar de privilgios fiscais no
extensivos s do setor privado.
3. A lei regulamentar as relaes da empresa pblica com o Estado e a sociedade.
4. A lei reprimir o abuso do poder econmico que vise dominao dos mercados, eliminao da
concorrncia e ao aumento arbitrrio dos lucros.
Notas:
1) Dispositivo regulamentado pelas Leis ns 8.002, de 14.03.1990; 8.078, de 11.09.1990 (CDC); 8.137, de
27.12.1990; 8.158, de 08.01.1991; 8.176, de 08.01.1991; 8.383, de 30.12.1991; 8.884, de 11.06.1994; 9.069, de
29.06.1995;
2) A Lei n 8.881, de 03.06.1994, altera a redao do artigo 11 da Lei Delegada n 4, de 26.09.1962 e d outras
providncias.
3) A Lei n 8.035, de 27.04.1990, d nova redao ao artigo 325 do Decreto-Lei n 3.689, de 03.10.1941 (Cdigo
de Processo Penal (fiana) e ao artigo 43 da Lei n 4.137, de 10.09.1962 (prazo para que cesse a prtica do
abuso, e multa);
4) Legislao anterior a 1988: Leis ns 1.521, de 26.12.1951; 4.137, de 10.09.1962; Lei Delegada n 4, de
26.09.1962.
5. A lei, sem prejuzo da responsabilidade individual dos dirigentes da pessoa jurdica, estabelecer a
responsabilidade desta, sujeitando-a s punies compatveis com sua natureza, nos atos praticados contra a
ordem econmica e financeira e contra a economia popular.
Nota: Legislao anterior a 1988: Lei Delegada n 04, de 26.09.1962; Leis ns 4.137, de 10.09.1963; 7.492, de
16.06.1986.
Art. 174. Como agente normativo e regulador da atividade econmica, o Estado exercer, na forma da lei, as
funes de fiscalizao, incentivo e planejamento, sendo este determinante para o setor pblico e indicativo
para o setor privado.
1. A lei estabelecer as diretrizes e bases do planejamento do desenvolvimento nacional equilibrado, o qual
incorporar e compatibilizar os planos nacionais e regionais de desenvolvimento.
Nota: Legislao anterior a 1988: Atos Complementares n 43, de 29.01.1969, e 76, de 21.10.1969; Lei
Complementar n 9, de 11.12.1970.
2. A lei apoiar e estimular o cooperativismo e outras formas de associativismo.
Nota: Legislao anterior a 1988: Lei n 5.764, de 16.12.1971; Lei n 6.981, de 30.03.1982.
3. O Estado favorecer a organizao da atividade garimpeira em cooperativas, levando em conta a proteo
do meio ambiente e a promoo econmico-social dos garimpeiros.
Nota: Legislao anterior a 1988: DL n 227, de 28.02.1967.
4. As cooperativas a que se refere o pargrafo anterior tero prioridade na autorizao ou concesso para

pesquisa e lavra dos recursos e jazidas de minerais garimpveis, nas reas onde estejam atuando, e naquelas
fixadas de acordo com o artigo 21, XXV, na forma da lei.

No que se refere aos servios pblicos, a Constituio os prev no seu art. 175, determinando que a sua
prestao ser feita diretamente ou sob a forma de concesso ou permisso, sempre precedidas de licitao;
nesses casos, o regime jurdico que se aplica o de direito pblico.

Art. 175. Incumbe ao Poder Pblico, na forma da lei, diretamente ou sob regime de concesso ou permisso,
sempre atravs de licitao, a prestao de servios pblicos.
Notas:
1) Dispositivo regulamentado pelas Leis n 8.987, de 13.02.1995, e 9.074, de 07.07.1995;

2) Ver tb. Lei n 8.666, de 21.06.1993 (Licitaes)


Pargrafo nico. A lei dispor sobre:
Nota: Dispositivo regulamentado pelas Leis ns 8.987, de 13.02.1995, 9.074, de 07.07.1995, e 8.078, de
11.09.1990 (CDC), artigo 6, X.
I - o regime das empresas concessionrias e permissionrias de servios pblicos, o carter especial de seu
contrato e de sua prorrogao, bem como as condies de caducidade, fiscalizao e resciso da concesso
ou permisso;
II - os direitos dos usurios;
III - poltica tarifria;
IV - a obrigao de manter servio adequado.
Segundo o mestre Maximiliano Fher, temos o seguinte:
1. Definio. Servio pblico a atividade exercida pelo poder pblico, direta ou
indiretamente, para realizar o que entende estar de acordo com os seus fins e suas atribuies.
Os servios pblicos podem ser delegados a entidades pblicas ou privadas, na forma de
concesso, permisso ou autorizao de servio.
H tambm a concesso, a permisso e a autorizao de uso, que so modos de utilizao
especial de bens pblicos por particulares.
2. Princpios do servio pblico. Aplicam-se ao servio pblico oito princpios especficos,
arrolados na lei: regularidade, continuidade, eficincia, segurana, atualidade, generalidade, cortesia e
modicidade (art. 6, 1, da Lei 8.987/95, que regula a concesso e a permisso de servios).
Estes princpios podem ser lembrados todos, lembrando o nome de um cidado chamado Caio
Cesar M.G.
Pelo princpio da continuidade, os servio pblicos no devem ser interrompidos, especialmente
os essenciais.
Pelo princpio da generalidade, os servios pblicos devem dirigir-se a toda a sociedade.
Pelo princpio da atualidade, o servio pblico deve estar altura do estado atual da tcnica.

3. Classificao dos servios pblicos. Os servios pblicos costumam receber a seguinte


classificao:
Prprios: so os servios pblicos inerentes soberania do Estado, como a defesa nacional
ou a polcia judiciria.
De utilidade pblica; so os considerados teis ou convenientes, como o transporte coletivo e
o fornecimento de energia eltrica.
uti universi ou gerais: so os prestados sociedade em geral, como a defesa do territrio.
As partculas latinas ut ou uti significam de que modo, ou seja, uti universi, de modo geral ou indefinido.

Uti singuli ou individualizveis: so tambm servios prestados a todos, mas com


possibilidade de identificao dos beneficiados, como os servios de telefone, gua ou energia.

O no pagamento de servio uti singuli compulsrio (gua, esgoto etc.) no autoriza a


supresso do mesmo. A remunerao feita por taxa, sendo autorizada somente a cobrana executiva.
O no pagamento de servio uti singuli facultativo (tefone etc.) autoriza o corte, porque a
retribuio mediante tarifa ou preo (Hely Lopes Meirelles, ob. Cit, p 300).

Compulsrios: so os servios que no podem ser recusados pelo destinatrio, como os


servios de esgoto ou coleta de lixo. No caso de serem remunerados, so pagos por taxa.

Facultativos: so os servios que o usurio pode aceitar ou no, como o transporte coletivo.
So pagos por tarifa ou preo.
Adequados: servios adequados so os executados de acordo com os oito princpios
especficos de servio pblico (Caio Cesar M.G.).

4. Concesso de servios. Na concesso de servios o poder pblico delega a prestao


dos mesmos a entidade pblicas ou privadas, que os executam por sua conta e risco, com remunerao paga,
em regra, pelo usurio. Regula-se a concesso pela L 8.987/95.
A concesso s pode ser dada a pessoa jurdica ou consrcio de empresas, devidamente
capacitadas, mediante concorrncia. Admite-se a subconcesso, desde que autorizada.
Os contratos da concessionria com terceiros no envolvem o poder concedente.
A concessionria pode proceder s desapropriaes necessrias, mediante outorga de
poderes, por parte do concedente.
Os servios da concessionria devem ser adequados, isto , executados de acordo com os
princpios de servio pblico.
O poder concedente pode fiscalizar os servios, bem como intervir na concesso, se
necessrio.

A concesso pode extinguir-se, entre outros motivos, por encampao, caducidade, anulao
ou resciso.

A encampao consiste na ocupao do servio pelo poder concedente, por motivo de


interesse pblico, com a resciso unilateral na vigncia do contrato.
Cabe indenizao prvia ao
concessionrio.
Caducidade o mesmo que encampao, mas por motivo de inexecuo do contrato por parte
do concessionrio. No cabe indenizao, em princpio.

5. Concesso de servios precedida da execuo de obra. Nesta modalidade de


concesso, deve o c oncessionrio primeiro construir, conservar, reformar, ampliar ou melhorar determinada obra
pblica, por sua prpria conta e risco.
Em seguida, passa ele a explorar o servio por prazo determinado, suficientemente longo, para
que obtenha a remunerao e amortizao de seu investimento.
Exemplo da espcie a reforma e conservao de estrada de rodagem, remunerada depois
pelo pedgio, pago pelos usurios.
6. Permisso de servio. A permisso de servio semelhante concesso, apenas com
algumas nuanas diferenciais. A principal diferena seria o carter mais precrio da permisso.
As permisses regulam-se, no que couber, pelas mesmas normas que regulam as concesses
(L 8.987/95, art. 40, n.).
A concesso tem carter mais estvel. Exige autorizao legislativa, licitao exclusivamente
por concorrncia, formalizao por contrato e prazo determinado. Abrange s pessoas jurdicas ou consrcio
de empresas.
A permisso tem carter mais precrio. Em regra, no exige autorizao legislativa. Admite
qualquer modalidade de licitao e no apenas a concorrncia. formalizada por contrato de adeso e no
tem, necessariamente, prazo determinado. Abrange tanto pessoas jurdicas como pessoas fisicas.
Na letra da lei, as concesses formalizam-se por contrato (L 8.987/95, art. 23) e as permisses
formalizam-se por contrato de adeso (art. 40), dando a impresso de que nas concesses o contrato seria
paritrio, com igualdade entre as partes.
Na verdade, porm, nas concesses o contrato tambm de adeso, vez que vinculado
minuta contida no edital de concorrncia (art. 18, XIV), bem como supremacia do poder concedente em
relao ao contratante particular.

7. Autorizao e suas trs modalidades. A autorizao possui trs modalidades distintas.

Primeiro temos a autorizao de uso, em que um particular autorizado a utilizar bem pblico
de forma especial, como na autorizao do uso de uma rua para a realizao de quermesse.
Em segundo lugar vem a autorizao de atos privados controlados, em que o particular no
pode exercer certas atividades sem a autorizao do poder pblico. So atividades exercidas por particulares
mas consideradas de interesse pblico. Exemplos: porte de arma, despachantes, servio de txi.

Neste contexto, quando se fala em autorizao, fal-se tambm em licena, que so termos
semelhantes.
A diferena que a autorizao ato discricionrio da administrao. A licena, ao contrrio,
ato vinculado.
Na licena, o interessado tem o direito de obt-la, e pode exigi-la, desde que preencha certos
requisitos, como ocorre na licena para dirigir veculos, ou na licena para localizao e funcionamento de
estabelecimento comercial.
Pode-se, assim, concluir que, na essncia, a licena uma autorizao vinculada.
Em terceiro lugar, temos a autorizao de servios pblicos. A autorizao, nesse sentido,
coloca-se ao lado da concesso e da permisso de servios pblicos.
A autorizao de servios destina-se a servios muito simples, de alcance limitado, ou a
trabalhos de emergncia. exceo, e no regra, na delegao de servios pblicos. A regre a concesso
ou a permisso de servios.
Em princpio, a autorizao de servios segue as normas da concesso e da permisso de
servios, no que for cabvel.
Na autorizao de servios, a licitao pode ser dispensvel ou inexigvel, nops termos dos
arts. 24 e 25 da L 8.666/93. formalizada por decreto ou portaria, por se tratar de ato unilateral e precrio.

CAPTULO 9
SERVIDORES PBLICOS

1. Regime jurdico. A Emenda Constitucional n. 19 suprimiu o regime nico para os


servidores pblicos (art. 39 da CF, na redao da EC n. 19 de 4.6.98).
Na redao original do art. 39 da CF exigia-se o regime nico, tendo-se interpretado o assunto
de trs modos: a) o regime nico era s o estatutrio; b) s estatutrio ou s celetista; c) misto, mas com
igualdade de direitos e deveres.
Agora, com a modificao do art. 39, e com a referncia a ocupante de cargo, funo e
emprego pblico (no art. 37, XI e XV, da CF, na redao da EC n. 19), a Constituio eliminou, na verdade, o
regime nico passando a admitir a convivncia entre os sistemas celetista e estatutrio.

2. Funes, cargos e empregos. A funo pblica uma tarefa. Todos os cargos tm uma
funo, mas nem todas as funes decorrem de um cargo.
Cargo o posto, o lugar reservado a uma pessoa, para o desempenho de determinadas
funes. Os cargos efetivos podem ser isolados ou escalonados em carreira. Os cargos em comisso , ou
cargo de confiana, so ocupados em carter precrio, por pessoas que podem ser mantidas ou no no lugar
pelo superior hierrquico.
Nos cargos em comisso o servidor pode ser exonerado ad nutum, ou seja, sem necessidade
de fundamentao.
O quadro de servidores de cada entidade formado pelas respectivas carreiras, cargos
isolados e funes. A carreira composta pelas classes existentes dentro de um servio, sendo cada classe,
ou conjunto de cargos da mesma denominao, como que um degrau na evoluo da carreira.
A lotao refere-se ao nmero de servidores previstos para a repartio. Vacncia significa
cargo sem ocupante. Provimento o ato de preenchimento do cargo.

Emprego pblico a relao empregatcia estabelecida pelo poder pblico no regime da


Consolidao das Leis do Trabalho-CLT (v. n. 15, adiante)
3. Acesso ao servio pblico. Os cargos, empregos e funes pblicas podem ser
exercidos por brasileiros natos ou naturalizados, e tambm por estrangeiros, de acordo com regulamentao
estabelecida em lei (art. 37, I, da CF).
Um exemplo de exerccio por estrangeiros a contratao de professores, tcnicos e
cientistas de outros pases por universidades e instituies de pesquisa cientfica e tecnolgica (art. 207, 1
e 2, da CF).
A investidura tanto em cargo pblico como em emprego pblico depende de aprovao em
concurso pblico, salvo cargos em comisso, de livre nomeao e exonerao (art. 37, II, da CF).
So proibidas diferenas nos critrios de admisso por motivo de sexo, idade, cor ou estado
civil (art. 7, XXX, da CF).
H divergncia no que se refere idade e ao sexo. Uma corrente probe, mesmo, qualquer
distino. Outra corrente, porm, leva em considerao a natureza da atividade, admitindo, ento, fixao de
idade mnima ou mxima, ou provimento de cargo s por homens ou s por mulheres.

4. Contratao por tempo determinado. Pode ser realizada para atender a necessidade
temporria, de excepcional interesse pblico (art. 37, IX, da CF). Na rea federal vigora a L. 8.754, de 9.12.93,
com as alteraes introduzidas pela L. 9.849, de 26.10.99, abrangendo, por exemplo, assistncia a situaes
de calamidade pblica ou o combate a surtos endmicos.

5. Acumulao de cargos. vedada, em regra, a acumulao remunerada de cargos,


empregos ou funes pblicas, na administrao direta, indireta e fundacional, bem como em sociedades
controladas direta ou indiretamente pelo poder pblica.
Havendo compatibilidade de horrios, permite-se a acumulao nas seguintes hipteses:
dois cargos de professor (art. 37, XVI, a, da CF);
um de professor e outro tcnico ou cientfico (art. 37, XVI, b, da CF);
dois cargos de mdico (art. 37, XVI, c, da CF);
um de juiz e um de professor (art. 95, n., I, da CF);
um de promotor e um de professor (art. 128, 5, II, d, da CF);
um cargo de vereador com qualquer outro cargo, emprego ou funo (art. 38, III, da CF).

Em qualquer caso, os vencimentos acumulados no podem ultrapassar o teto correspondente aos


subsdios dos Ministros do STF (art. 37, XI e XVI, da CF).
O servidor aposentado pode somar seus proventos remunerao de um dos cargos acumulveis
acima citados (CF, art. 37, 10).
6. Associao sindical.
sindical (art. 37, VI, da CF).

garantido ao servidor pblico civil o direito livre associao

7. Direito de greve. O direito de greve ser exercido nos termos e nos limites definidos em
lei especfica (ainda no editada) (art. 37, VII, da CF).

8. Deveres. Entre os principais deveres dos servidores, relacionados na lei federal (L


8.112/90, art. 116), esto os seguintes: zelo e lealdade, cumprimento das normas legais e ordens superiores
(salvo se manifestamente ilegais), presteza no servio, assiduidade, pontualidade.

9. Proibies. O servidor no deve exercer comrcio, nem asssumir a direo de empresa


comercial ou sociedade civil. No deve exercer comrcio, nem assumir a direo de empresa comercial ou
sociedade civil. No deve praticar usura. No deve deixar que estranhos reparties faam o servio, salvo
nos casos previstos em lei (L 8.112/90, art.117). Inmera outras vedaes e orientaes constam das leis
referentes matria.

10. Penalidades. Entre as penalidades disciplinares esto a advertncia, a suspenso, a


demisso, a cassao de aposentadoria (L 8.112/90, art. 127) e, ainda, em certas carreiras, a colocao em
disponibilidade.
A advertncia aplicada por escrito, nas infraes mais leves (L 8.112/90, art. 117).
A suspenso, at 90 dias, aplicada na reincidncia de infraes leves (L 8.112/90, art. 130).
A demisso aplicada nas faltas graves (art. 132), podendo ser acrescida da nota a bem do
servio pblico.
Demisso dispensa em carter de penalidade. Exonerao, ao contrrio, dispensa sem
conotao de penalidade.
A cassao de aposentadoria penalidade aplicada no caso de falta punivl com demisso
praticada ao tempo em que o servidor, ora aposentado, ainda estava na ativa (art. 134).
A disponibilidade, embora em princpio no o seja, pode tambm ser uma penalidade, conforme
se v no item seguinte.
11. Disponibilidade. A disponibilidade consiste no desligamento do servio ativo de servidor
estvel em razo da extino do cargo, da desnecessidade do cargo ou da reintegrao de seu titular, com
proventos proporcionais ao tempo de servio, at o aproveitamento do servidor em outro cargo vago compatvel.
A disponibilidade figura tambm como medida disciplinar em certas carreiras, como, por
exemplo, no art. 42, IV, da Lei Orgnica da Magistratura Nacional, LC 35, de 14.3.79.

12. Estabilidade e vitaliciedade. O servidor concursado adquire estabilidade aps trs


anos no exerccio de cargo efetivo e aprovao em avaliao de desempenho. Os requisitos para a
estabilidade, agora, portanto, so trs: concurso, tempo de exerccio (trs anos) e aprovao de desempenho
(art. 41 da CF).
Em princpio, o servidor estvel s perde o cargo em virtude de sentena judicial transitada em
julgado ou mediante processo administrativo com ampla defesa, ou, ainda, mediante procedimento de avaliao
peridica, na forma de lei complementar com ampla defesa.
Excepcionalmente, porm, pode tambm o estvel vir a perder o cargo por excesso de despesa
com pessoal. A hiptese ocorre quando, mesmo aps as medidas prvias cabveis, a despesa com pessoal
ativo e inativo, da Unio, dos Estados, do Distrito Federal ou dos Municpios, exceder os limites estabelecidos
em lei complementar (art. 169 da CF).
Neste ltimo caso, caber indenizao de um ms de remunerao por ano de servio (art.
169, 5, da CF). O cargo reduzido ser considerado extinto, no podendo ser criado outro, igual ou

semelhante, pelo prazo de quatro anos ( 6).


No que se refere aos servidores que desenvolvam atividades exclusivas de Estado, sero
editadas leis com critrios e garantias especiais para os casos de perda de cargo em razo de avaliao
peridica de desempenho ou por excesso de despesa com pessoal (art. 247 da CF, acrescendo pelo art. 32 da
EC 19).
Nos cargos vitalcios a perda do cargo s pode ocorrer por sentena judicial transitada em
julgado. A vitaliciedade abrange os juzes de direito, os membros do Ministrio Pblico e os membros dos
Tribunais de Contas.

13. Vencimento-Vencimentos e Subsdios. De acordo com a terminologia que costuma


ser empregada nas leis que regem o assunto, o termo vencimento, no singular, possui o significado de
retribuio pecuniria bsica ou padro.
Vencimentos, no plural, significa a soma do padro mais as vantagens do cargo, como
adicionais e gratificaes. o mesmo que remunerao.
Subsdio a denominao da remunerao nica de membro do Poder (Executivo, Legislativo,
Judicirio), de detentor de mandato eletivo, de Ministro de Estado e de Secretrios Estaduais e Municipais. O
subsdio fixado em parcela nica, vedado qualquer acrscimo (art. 39, 4, da CF).

O vencimento (retribuio-padro) no pode ser inferior ao salrio mnimo (art. 7, IV, c/c art.
39, 3, da CF).
Por outro lado, h limites mximos de percepo, baseados nos subsdios dos Ministros do
STF (art. 37, XI, da CF).
Em princpio, os vencimentos so irredutveis (art. 37, XV, da CF). Podem eles, porm, sofrer a
incidncia dos seguintes fatores:
I teto no excedente aos subsdios dos Ministros de STF (art. 37, XI, da CF);
II desconsiderao de acrscimos pecunirios para fins de concesses de acrscimos ulteriores (art. 37, XIV,
da CF);
III sujeio ao imposto de renda (art. 153, III, da CF).
Os vencimentos tm carter salarial e alimentar, sendo, portanto, impenhorveis. O mesmo ocorre
com os subsdios, por terem a mesma natureza.
Os adicionais podem ser por tempo de servio, como os qinqnios ou a sexta-parte. Podem
ser tambm por funo, como o adicional de dedicao exclusiva.
As gratificaes podem ser de servio, como a gratificao de representao ou pessoais,
como o salrio-famlia.
14. Aposentadoria. Aps a EC 20, de 16.12.98, a aposentadoria do servidor pblico poder
ser classificada em quatro categorias: o regime anterior, o regime bsico atual, o regime de transio e o
regime de previdncia complementar.
14.1 Regime anterior
A lei assegurou o regime anterior para os que j estavam aposentados na data da EC 20, e

tambm para os que, na data, j possuam os requisitos para se aposentarem (EC 20, art. 3, caput, e 3).
No regime anterior havia a aposentadoria por idade e a aposentadoria por tempo de servio,
espcies agora substitudas por uma conjungao de idade com tempo de servio, tempo no servio pblico e
tempo no ltimo cargo a ser considerado para a aposentadoria.

Regime bsico atual


A aposentadoria, no regime bsico atual, pode dar-se pelos seguintes fundamentos:
aposentadoria,voluntria com proventos integrais (CF, art. 40, 1, III, a):
a-1) homens: 60 anos de idade e 35 anos de contribuio;
a-2) mulheres: 55 anos de idade e 30 anos de contribuio;
aposentadoria voluntria com proventos proporcionais (aposentadoria por idade) (CF, art. 40, 1, III, b):
b-1) homens: 65 anos de idade;
b-2) mulheres: 60 anos de idade.
Requisitos adicionais, em ambas as hipteses acima: 10 anos de efetivo exerccio no servio
pblico e 5 anos no cargo efetivo em que se dar a aposentadoria (CF, art. 40, 1, III).
At que lei venha disciplinar a matria, o tempo de servio equivale, em todos os casos, ao
tempo de contribuio (EC 20, art. 4).
Para efeito de aposentadoria, continua a contagem recproca do tempo de contribuio da
administrao pblica e da atividade privada (CF, arts. 40, 9, e 201, 9).

c) aposentadoria voluntria de professor (com tempo de servio exclusivamente de magistrio


na educao infantil e no ensino fundamental e mdio).
Reduo em 5 anos nos requisitos de idade e de tempo de contribuio, para a aposentadoria
com proventos integrais (CF, art. 40, 5).
d) aposentadoria compulsria, aos 70 anos de idade, com proventos proporcionais ao tempo de
contribuio (CF, art. 40, 1, II).
e) aposentadoria por invalidez permanente, com proventos proporcionais ao tempo de servio. E
com proventos integrais nos casos de acidente em servio, molstia profissional ou doena grave, contagiosa
ou incurvel, especificadas em lei (CF, art. 40, 1, I).

Regime de transio
A lei estabeleceu um regime de transio para a aposentadoria voluntria dos servidores que j
se encontravam no servio pblico na data da publicao da EC 20 (16.12.98), com os seguintes requisitos.

a) aposentadoria voluntria de transio com proventos integrais (EC 20, art. 8, III, b):

homens: 53 anos de idade e 35 anos de contribuio;


mulheres: 48 anos de idade e 30 anos de contribuio.
Requisitos adicionais: 5 anos de efetivo exerccio no cargo em que se dar a aposentadoria e
mais um perodo adicional de contribuio.
O perodo adicional de 20%, calculado sobre o espao de tempo que vai da EC 20 (16.12.98)
data em que o servidor completaria 35 anos de contribuio (homem) ou 30 anos (mulher) (EC 20, art. 8, III,
b). Um servidor, por exemplo, tinha 30 anos de servio (contribuio) no dia 16.12.98 (data da EC 20),
faltando, portanto, 5 anos para completar os 35 anos exigidos pela lei. Cinco anos equivalem a 60 meses e
20% de 60 meses so 12 meses, ou um ano. Em conseqncia, esse servidor, alm de Ter obrigatoriamente
53 anos de idade, ter de apresentar tambm 36 anos de contribuio (servio) (35 anos regulamentares, mais
1 ano de adicional).

b) aposentadoria voluntria de transio com proventos proporcionais (EC 20, art. 8, 1, II):

homens: 53 anos de idade e 30 anos de contribuio;


mulheres: 48 anos de idade e 25 anos de contribuio.
Requisitos adicionais: 5 anos de efetivo exerccio no cargo em que se dar a aposentadoria, e
mais um perodo adicional de contribuio, de 40%, na forma acima exemplificada (EC 20, art. 8, 1, b). Os
proventos, no caso, sero de 70% de remunerao da ativa, mais 5% por ano de adicional de contribuio, at
o limite de 100%.
Na hiptese em exame, o magistrado ou o membro do Ministrio Pblico ou do Tribunal de
Contas, se homem, ter o tempo de servio exercido at a publicao da EC 20 contado com o acrscimo de
17% (EC 20, art. 8, 3), no se entendendo, aqui, a limitao do benefcio s para homens. Assim tambm
os professores, com os requisitos j referidos (acrscimo, na contagem de tempo, de 17% para homens e 20%
para mulheres) (EC 20, art. 8, 4).

Regime de previdncia complementar


Futuramente, quando for editada lei complementar sobre o assunto, a Unio, os Estados, o
Distrito Federal e os Municpios podero instituir o regime de previdncia complementar.
Neste regime, pode ser fixado um teto para as aposentadorias, de R$ 1.200,00 (um mil e
duzentos reais), reajustveis, ficando o restante, se for o caso, para ser coberto por fundos prprios, ainda no
definidas, mantidos por contribuies, bens e direitos (CF, art. 40, 14; EC 20, art. 14).
Mas o regime de previdncia complementar s poder ser aplicado mediante prvia e expressa
opo do servidor que tiver ingressado no servio pblico at a data da lei complementar editada sobre a
matria (CF, art. 40, 16).
15. Emprego pblico. Emprego pblico a relao empregatcia estabelecida pelo poder
pblico no regime da Consolidao das Leis do Trabalho-CLT e legislao trabalhista correlata. A Lei 9.962, de
22.2.2000, regula a matria na rea federal.

A contratao depende de concurso pblico. A despedida limita-se a quatro hiptese:

a) falta grave (art. 482 CLT);


b) acumulao ilegal de cargos, empregos ou funes pblicas;
c) necessidade de reduo de quadro de pessoal, por excesso despesa, de acordo com a regulamentao
respectiva (art. 169 CF);
d) insuficincia de desempenho, tambm de acordo com a regulamentao respectiva.

rgos com autonomia gerecial (art. 37, 8, CF), como as fundaes, no esto sujeitas s quatro
limitaes acima.
Cargos em comisso no podem ser providos pelo regime de emprego pblico.

9. Contratos Administrativos: Consideraes Preliminares


Nos contratos em geral - instrumentos jurdicos formalizadores de acordos de vontade e historicamente
utilizados no mbito das relaes privadas, prevalece, em regra, a rgida igualdade formal entre as partes, da
qual decorrem trs princpios fundamentais: o contrato faz lei entre as partes; os contratos devem ser
observados (pacta sunt servanda) e prevalecem sempre os princpios de ordem pblica sobre o pactuado entre
as partes.
No ordenamento jurdico brasileiro, as normas gerais sobre contratos so tratadas no Cdigo Civil, arts. 1079 a
1121. Entretanto, essas normas aplicam-se supletivamente aos contratos administrativos, pois eles possuem
legislao prpria plasmada na Lei n 8666/93 e suas alteraes.

Art. 1079. A manifestao da vontade, nos contratos, pode ser tcita, quando a lei no exigir que seja
expressa.
Notas:
1) Ver CCB, artigos 85, 126, 129, 1.027, 1.084, 1.090, 1.094, 1.292 e 1.483.
2) Ver C. Com., artigos 130 e 131.
3) Ver Lei n 8.078/90, Cdigo de Defesa do Consumidor, artigos 18, 2, 2 parte, e 54.
Art. 1080. A proposta de contrato obriga o proponente, se o contrrio no resultar dos termos dela, da natureza
do negcio, ou das circunstncias do caso. (Redao dada ao artigo pelo Decreto Legislativo n 3.725, de
15.01.1919)
Art. 1081. Deixa de ser obrigatria a proposta:
I - Se, feita sem prazo a uma pessoa presente, no foi imediatamente aceita.
Considera-se tambm presente a pessoa que contrata por meio de telefone.
II - Se, feita sem prazo a pessoa ausente, tiver decorrido tempo suficiente para chegar a resposta ao
conhecimento do proponente.
III - Se, feita a pessoa ausente, no tiver sido expedida a resposta dentro do prazo dado.
IV - Se, antes dela, ou simultaneamente, chegar ao conhecimento da outra parte a retratao do proponente.
Nota: Ver Lei n 8.078/90, Cdigo de Defesa do Consumidor, artigo 49, "caput".
Art. 1082. Se a aceitao, por circunstncia imprevista, chegar tarde ao conhecimento do proponente, este
comunic-lo- imediatamente ao aceitante, sob pena de responder por perdas e danos.

Nota: Ver CCB, artigos 1.059 a 1.061.


Art. 1083. A aceitao fora do prazo, com adies, restries, ou modificaes, importar nova proposta.
Art. 1084. Se o negcio for daqueles, em que se no costuma a aceitao expressa, ou o proponente a tiver
dispensado, reputar-se- concludo o contrato, no chegando a tempo a recusa.
Notas:
1) Ver CCB, artigos 1.079 e 1.292.
2) Ver Lei n 8.078/90, Cdigo de Defesa do Consumidor, artigo 39, nico.
Art. 1085. Considera-se inexistente a aceitao, se antes dela ou com ela chegar ao proponente a retratao do
aceitante.
Art. 1086. Os contratos por correspondncia epistolar, ou telegrfica, tornam-se perfeitos desde que a aceitao
expedida, exceto:
I - No caso do artigo antecedente.
II - Se o proponente se houver comprometido a esperar resposta.
III - Se ela no chegar no prazo convencionado.
Nota: Ver C. Com., artigos 27 e 127.
Art. 1087. Reputar-se- celebrado o contrato no lugar em que foi proposto.
Nota: Ver Dec.-Lei n 4.657/42, Lei de Introduo ao Cdigo Civil, artigo 9, 2.
Art. 1088. Quando o instrumento pblico for exigido como prova do contrato, qualquer das partes pode
arrepender-se, antes de o assinar, ressarcindo outra as perdas e danos resultantes do arrepedimento, sem
prejuzo do estatudo nos artigos 1.095 a 1.097.
Notas:
1) Ver CCB, artigos 133, 134, 879, 1.059 a 1.061 e 1.095.
2) Ver C. Com., artigo 126.
3) Ver Smula 412 do STF
Art. 1089. No pode ser objeto de contrato a herana de pessoa viva.
Nota: Ver CCB, artigos 257, 1.402 e 1.776.
Art. 1090. Os contratos benficos interpretar-se-o estritamente.
Notas:
1) Ver CCB, artigos 85 e 1.483.
2) Ver C. Com., artigos 130 e 131.
Art. 1091. A impossibilidade da prestao no invalida o contrato, sendo relativa, ou cessando antes de
realizada a condio.
Nota: Ver CCB, artigo 116.
CAPTULO 10
DOS CONTRATOS BILATERAIS
Art. 1092. Nos contratos bilaterais, nenhum dos contraentes, antes de cumprida a sua obrigao, pode exigir o
implemento da do outro.
Se, depois de concludo o contrato, sobrevier a uma das partes contratantes diminuio em seu patrimnio,
capaz de comprometer ou tornar duvidosa a prestao pela qual se obrigou, pode a parte, a quem incumbe
fazer prestao em primeiro lugar, recusar-se a esta, at que a outra satisfaa a que lhe compete ou d
garantia bastante de satisfaz-la.
Pargrafo nico. A parte lesada pelo inadimplemento pode requerer a resciso do contrato com perdas e danos.
Notas:

1) Ver CCB, artigos 159, 1 parte, 954, 954, III, 1.056, 1.059 a 1.061, 1.130, 1.131, 1.261 e 1.427.
2) Ver C. Com., artigo 198.
Art. 1093. O distrato faz-se pela mesma forma que o contrato. Mas a quitao vale, qualquer que seja a sua
forma.
Notas:
1) Ver CCB, artigos 939 a 946.
2) Ver C. Com., artigos 337 e 338.
3) Ver Lei n 6.015/73, Registros Pblicos, artigo 251.
CAPTULO 11
DAS ARRAS
Art. 1094. O sinal, ou arras, dado por um dos contraentes, firma a presuno de acordo final, e torna obrigatrio
o contrato.
Notas:
1) Ver CCB, artigo 1.088.
2) Ver C. Com., artigo 218.
Art. 1095. Podem, porm, as partes estipular o direito de se arrepender, no obstante as arras dadas. Em caso
tal, se o arrependido for o que as deu, perd-las- em proveito do outro; se o que as recebeu, restitu-las- em
dobro.
Notas:
1) Ver CCB, artigo 1.098.
2) Ver C. Com., artigo 218.
3) Ver Smula 412 do STF
Art. 1096. Salvo estipulao em contrrio, as arras em dinheiro consideram-se princpio de pagamento. Fora
esse caso, devem ser restitudas, quando o contrato for concludo, ou ficar desfeito.
Art. 1097. Se o que deu arras, der causa a se impossibilitar a prestao, ou a se rescindir o contrato, perd-las em benefcio do outro.
CAPTULO 12
DAS ESTIPULAES EM FAVOR DE TERCEIRO
Art. 1098. O que estipula em favor de terceiro pode exigir o cumprimento da obrigao.
Pargrafo nico. Ao terceiro, em favor de quem se estipulou a obrigao, tambm permitido exigi-la, ficando,
todavia, sujeito s condies e normas do contrato, se a ele anuir, e o estipulante o no inovar nos termos do
artigo 1.100.
Nota: Ver CCB, artigos 74, III, e 1.180.
Art. 1099. Se ao terceiro, em favor de quem se fez o contrato, se deixar o direito de reclamar-lhe a execuo,
no poder o estipulante exonerar o devedor.
Art. 1100. O estipulante pode reservar-se o direito de substituir o terceiro designado no contrato,
independentemente da sua anuncia e da do outro contraente (artigo 1.098, pargrafo nico).
Pargrafo nico. Tal substituio pode ser feita por ato entre vivos ou por disposio de ltima vontade.
Nota: Ver CCB, artigo 1.473.
CAPTULO 13
DOS VCIOS REDIBITRIOS
Art. 1101. A coisa recebida em virtude de contrato comutativo pode ser enjeitada por vcios ou defeitos ocultos,
que a tornem imprpria ao uso a que destinada, ou lhe diminuam o valor.

Pargrafo nico. aplicvel a disposio deste artigo s doaes gravadas de encargo.


Notas:
1) Ver CCB, artigos 86, 128, 178, 2 e 5, IV, 1.105, 1.135 a 1.138, 1.144, 1.167, 1.180 e 1.191.
2) Ver C. Com., artigos 210 e 211.
3) Ver Lei n 8.078/90, Cdigo de Defesa do Consumidor, disposies sobre o assunto.
Art. 1102. Salvo clusula expressa no contrato, a ignorncia de tais vcios pelo alienante no o exime da
responsabilidade (artigo 1.103). (Redao dada ao artigo pelo Decreto Legislativo n 3.725, de 15.01.1919)
Nota: Ver Lei n 8.078/90, Cdigo do Consumidor, artigos 24 e 25.
Art. 1103. Se o alienante conhecia o vcio, ou o defeito, restituir o que recebeu com perdas e danos; se o no
conhecia, to-somente restituir o valor recebido, mais as despesas do contrato.
Nota: Ver CCB, artigos 1.059 a 1.061.
Art. 1104. A responsabilidade do alienante subsiste ainda que a coisa perea em poder do alienatrio, se
perecer por vcio oculto, j existente ao tempo da tradio.
Art. 1105. Em vez de rejeitar a coisa, redibindo o contrato (artigo 1.101), pode o adquirente reclamar abatimento
no preo (artigo 178, 2 e 5, n IV).
Notas:
1) Ver artigo 1.243.
2) Ver Lei n 8.078/90, Cdigo do Consumidor, artigo 18, 1, III.
Art. 1106. Se a coisa foi vendida em hasta pblica, no cabe a ao redibitria, nem a de pedir abatimento no
preo.
Nota: Ver CPC, artigos 686 a 707.
CAPTULO 14
DA EVICO
Art. 1107. Nos contratos onerosos, pelos quais se transfere o domnio, posse ou uso, ser obrigado o alienante
a resguardar o adquirente dos riscos da evico, toda vez que se no tenha excludo expressamente esta
responsabilidade.
Pargrafo nico. As partes podem reforar ou diminuir essa garantia.
Notas:
1) Ver CCB, artigos 170, III, 285, 521, 998, 1.032, 1.179, 1.377, 1.802 a 1.804.
2) Ver CPC, artigos 948, 949 e 974, 2.
Art. 1108. No obstante a clusula que exclui a garantia contra a evico (artigo 1.107), se esta se der, tem
direito o evicto a recobrar o preo, que pagou pela coisa evicta, se no soube do risco da evico, ou dele
informado, o no assumiu.
Art. 1109. Salvo estipulao em contrrio, tem direito o evicto, alm da restituio integral do preo, ou das
quantias, que pagou:
I - indenizao dos frutos que tiver sido obrigado a restituir.
II - das despesas dos contratos e dos prejuzos que diretamente resultarem da evico.
III - s custas judiciais.
Art. 1110. Subsiste para o alienante esta obrigao, ainda que a coisa alienada esteja deteriorada, exceto dolo
do adquirente.
Nota: Ver CCB, artigos 92 a 97.
Art. 1111. Se o adquirente tiver auferido vantagens das deterioraes, e no tiver sido condenado a indeniz-las,

o valor das vantagens ser deduzido da quantia que lhe houver de dar o alienante.
Art. 1112. As benfeitorias necessrias ou teis, no abonadas ao que sofreu a evico, sero pagas pelo
alienante.
Nota: Ver CCB, artigo 63, 2 e 3.
Art. 1113. Se as benfeitorias abonadas ao que sofreu a evico tiverem sido feitas pelo alienante, o valor delas
ser levado em conta na restituio devida.
Art. 1114. Se a evico for parcial, mas considervel, poder o evicto optar entre a resciso do contrato e a
restituio da parte do preo correspondente ao desfalque sofrido.
Nota: Ver CCB, artigo 1.105.
Art. 1115. A importncia do desfalque, na hiptese do artigo antecedente, ser calculada em proporo do valor
da coisa ao tempo em que se evenceu.
Art. 1116. Para poder exercitar o direito, que da evico lhe resulta, o adquirente notificar do litgio o alienante,
quando e como lho determinarem as leis do processo.
Nota: Ver CPC, artigos 70, 76 e 109.
Art. 1117. No pode o adquirente demandar pela evico:
I - Se foi privado da coisa, no pelos meios judiciais, mas por caso fortuito, fora maior, roubo, ou furto.
II - Se sabia que a coisa era alheia, ou litigiosa.
CAPTULO 15
DOS CONTRATOS ALEATRIOS
Art. 1118. Se o contrato for aleatrio, por dizer respeito a coisas futuras, cujo risco de no virem a existir
assume o adquirente, ter direito o alienante a todo o preo, desde que de sua parte no tenha havido culpa,
ainda que delas no venha a existir absolutamente nada.
Art. 1119. Se for aleatrio, por serem objeto dele coisas futuras, tomando o adquirente a si o risco de virem a
existir em qualquer quantidade, ter tambm direito o alienante a todo o preo, desde que de sua parte no tiver
concorrido culpa, ainda que a coisa venha a existir em quantidade inferior esperada.
Pargrafo nico. Mas, se da coisa nada vier a existir, alienao no haver, e o adquirente restituir o preo
recebido.
Nota: No texto publicado, a expresso, equivocadamente, "adquirente", em lugar de "alienante".
Art. 1120. Se for aleatrio, por se referir a coisas existentes, mas expostas a risco, assumido pelo adquirente,
ter igualmente direito o alienante a todo o preo, posto que a coisa j no existisse, em parte, ou de todo, no
dia do contrato.
Art. 1121. A alienao aleatria do artigo antecedente poder ser anulada como dolosa pelo prejudicado, se
provar que o outro contraente no ignorava a consumao do risco, a que no contrato se considerava exposta a
coisa.
Tais mudanas vieram com as Leis 8883/94 e 9648/98, que, como j mencionado, integram o Estatuto Federal
Licitatrio, o qual conceitua o contrato, para os seus fins, no pargrafo nico do seu art. 2 e, a partir do seu art.
54, estabelece as normas gerais dos contratos decorrentes das licitaes por ele normatizadas. Os contratos
de prestao de servios pblicos, que podem ser considerados como um tipo especfico de contrato
administrativo, veiculados por meio de concesso ou permisso, estes so regidos pela Lei n 8987/95. Alm
desses, temos no nosso Ordenamento Jurdico outras normas referentes a contratos entre o Poder Pblico e
particulares. Trataremos aqui algumas das principais normas contratuais.

15.1 Os Contratos Administrativos segundo a Lei 8666/93 e Alteraes


Nos contratos administrativos, ajustes celebrados, em regra, entre o Poder Pblico e os particulares, os
princpios elencados no item anterior, operam mais em favor de uma das partes (a Administrao Pblica) do
que em funo da outra (o particular contratado). Ocorre que nesse tipo de contrato, embora a Administrao
Pblica tambm tenha que obedecer a estes princpios, por vezes teria que se afastar deles, em virtude da sua
supremacia e das prerrogativas de poder pblico que lhe so inerentes.

A Administrao Pblica, por estar agindo em funo da coletividade e perseguindo o interesse pblico, detm
o poder de tornar a relao contratual instvel, seja alterando ou ento rescindindo o contrato de maneira
unilateral, e sacrificando, dessa forma, os princpios citados. exatamente por isso que os contratos
administrativos possuem tambm as chamadas "clusulas exorbitantes", fora, portanto, da rbita do direito
privado e privilegiadoras da Administrao Pblica.
Tais clusulas, que ocorrem em funo do Poder Pblico, podem ser enumeradas da seguinte maneira:
1.

Alterao e resciso unilateral do contrato, no que se refere s suas clusulas regulamentares.

2.
Impossibilidade pelo contratado de argir exceo do contrato no-cumprido (comum a ambas as
partes nos contratos de Direito Privado), exceto em situaes especiais (art. 78, incs. XIV e XV, da Lei n
8666/93).
3.

Controle da execuo do contrato por parte do Poder Pblico contratante por meio da fiscalizao.

4.

Possibilidade de aplicao de penalidades contratuais pela Administrao.

5.

Possibilidade de interveno na execuo do contrato em virtude do interesse pblico.

6.

Obrigatoriedade da manuteno do equilbrio econmico-financeiro.

7.
Possibilidade de ocupao provisria de bens, pessoal e servios vinculados ao contrato, na hiptese
de resciso do contrato ou de apurao de faltas contratuais. Todas essas clusulas so depreendidas do art.
58 e seus pargrafos da Lei n 8666/93, exceto o item 2, supracitado.

Apesar de todas essas prerrogativas em favor do Poder Pblico, o particular contratado tem garantias contra
eventuais perdas patrimoniais decorrentes destas clusulas. Essas garantias constam no 2 do citado art. 58.
A atual legislao sobre licitaes e contratos administrativos em geral, decorrente da Lei n 8666/93 e
alteraes, editada em cumprimento do art. 22, XXVII, da Constituio Federal, embora de carter geral, no se
ocupou com a normatizao dos contratos de concesso de servios pblicos, prescrevendo to somente que
as concesses em geral sero precedidas de licitao (a Constituio Federal de 1988, no art. 175, prev o
instrumento da concesso na forma contratual especificamente para a prestao de servios pblicos).

Saliente-se tambm que a Lei 8666/93, no seu art. 62, 3, inc. I, prev a possibilidade de contratos feitos pelo
Poder Pblico regidos pelo direito privado (contratos administrativos atpicos, conforme salienta Meirelles),27 no
qual o Poder Pblico abre mo da sua superioridade frente aos administrados, fazendo um contrato no
mais de cunho administrativo. Contudo, mesmo nesses casos, como determina o citado artigo, so
mantidas algumas das prerrogativas pblicas, como a obrigatoriedade da definio do objeto e a
preservao das clusulas exorbitantes, eliminando-se basicamente o processo licitatrio prvio. Apesar
disso, parte da doutrina e da jurisprudncia defende a tese de que esses contratos devem ser regidos
inteiramente pelo Direito Privado.

Como exemplo dessa outra modalidade contratual (contrato administrativo atpico), aponta-se o Decreto-Lei
9760/46, que regulamenta os casos de locaes residenciais feitas pelo Poder Pblico para as autoridades
federais (agora regulados pelo Decreto 810/93), os arrendamentos de terras pblicas para a explorao agrcola
e ainda os casos de enfiteuse.
Embora este ltimo instituto seja decadente no mbito do Direito Privado, a Constituio de 1988 o recepcionou
na esfera pblica, ao dispor no pargrafo 3 do art. 49 das Disposies Constitucionais Transitrias que a
enfiteuse continuar sendo aplicada nos terrenos de marinha situados na faixa de segurana a partir da orla
martima.

15.2 Os Contratos Administrativos segundo a Lei 8987/95


No que se refere aos contratos administrativos que tm por objeto a prestao de servios pblicos, a
sua legislao veio em decorrncia da regulamentao do art. 175 e pargrafo da Constituio Federal de 1988,
ou seja, com a Lei n 8987/95, que, como j mencionado, normatizou tanto as concesses quanto as
permisses para prestao de servios pblicos por parte dos agentes privados. Vejamos, ento, algumas das
inovaes trazidas por essa lei, face s clusulas exorbitantes, que regem os contratos administrativos
regulados pela Lei 8666/93 e alteraes.

Comeando pela possibilidade de interveno, normalmente cabvel, por parte do Poder Pblico para garantir a
regularidade e a continuidade do servio, esta hiptese uma decorrncia tpica das clusulas exorbitantes. A
esse respeito, o art. 33 da Lei n 8987/95 assevera que: "Declarada a interveno, o poder concedente
dever, no prazo de trinta dias, instaurar procedimento administrativo para comprovar as causas
determinantes da medida e apurar responsabilidades, assegurado o direito de ampla defesa".

De acordo com esse preceito, condiciona-se a interveno a uma espcie de clusula resolutiva, por fora da
qual a no-instaurao do processo no prazo legal ou a sua procrastinao alm do prazo (art. 33, inc. 2)
determinam a cessao dos efeitos da sano e o retomo ao status quo ante.
exemplar a esse respeito tambm o art. 38 da mesma lei, que trata da caducidade do contrato, ou seja, da
hiptese de resciso contratual em virtude de inadimplncia do contratado particular. Nesse dispositivo, uma
das grandes inovaes concernentes a esse tema dada no inc. III do citado artigo, ao estabelecer: "No ser
instaurado processo administrativo de inadimplncia antes de comunicados concessionria, detalhadamente,
os descumprimentos contratuais referidos no pargrafo 1 deste artigo, dando-lhe um prazo para corrigir as
falhas e transgresses apontadas e para o enquadramento nos termos contratuais".

Com relao ao referido prazo para corrigir falhas, entende-se que, embora ele esteja na esfera
discricionria da Administrao Pblica, pode haver aqui um controle jurisdicional sobre o dimensionamento do
prazo com o fim de no inutilizar a vontade da lei, devendo o juiz basear-se, para este fim, no princpio da
razoabilidade (j comentado nesta obra).
As inovaes fundamentais desses dispositivos referem-se, primeiro, ao nus da prova, que passa a ser do
Poder Pblico. Dito de outra forma, presume-se, tanto na hiptese do art. 33 como no pargrafo 3 do art. 38 da
Lei 8987/95, a inocncia do concessionrio, de maneira a transferir o nus probandi da falta grave ao Poder
Pblico. Em segundo lugar, processualiza-se, cada vez mais, a atividade administrativa e com isso garante-se
uma maior qualidade em termos de apreciao e deciso dados pelo agente competente, pois sero melhor
atendidos os princpios do contraditrio e da ampla defesa.

Outra das inovaes trazidas pela referida lei e que afetou as prerrogativas especiais do Poder Pblico
contratante refere-se ao princpio da "exceo do contrato no-cumprido" (exceptio non adimpleti contractus),
Sabe-se que, pelo estabelecido no art. 1092 do Cdigo Civil, "nos contratos bilaterais, nenhum dos contraentes,
antes de cumprida a sua obrigao, pode exigir a implementao da do outro". Sabe-se tambm que, no caso
dos contratos administrativos em geral, tal princpio prevalece mais com relao ao Poder Pblico (ver o art. 78,
incs. XIV e XV, da Lei 8666/93).
A esse respeito, Rivero assevera que sempre se assegura a continuidade do servio, pois o particular no pode
desligar-se da sua obrigao invocando o no-cumprimento pela Administrao ou dificuldades materiais ou
pecunirias. Ao serem preenchidas essas condies, a nica justificativa do particular seria a invocao da
teoria da impreviso (rebus sic stantibus). Portanto, somente motivos de fora maior poderiam exonerar o
concessionrio. Para Meirelles, 28 a execuo, nesse caso, pode ser substituda pela subseqente
indenizao dos prejuzos suportados pelo particular, ou pela ao rescisria movida por ele, sendo
dele tambm o nus de provar a culpa da Administrao Pblica.

A Lei 8987/95 tornou positivada esta ltima hiptese levantada pelo administrativista ptrio ao estabelecer, no
seu art. 39 e pargrafo, que:
"O contrato de concesso poder ser rescindido por iniciativa da concessionria no caso de
descumprimento das normas contratuais pelo poder concedente, mediante ao judicial especialmente
intentada para este fim".
"Pargrafo nico - Na hiptese prevista no caput deste artigo, os servios prestados pela concessionria
no podero ser interrompidos ou paralisados, at deciso judicial transitada em julgado".
Deve-se considerar a respeito desta ltima citao que, segundo o entendimento do judicirio, deve ser a mais
ampla possvel a interpretao do pargrafo nico deste artigo, pois a tutela judicial para esses casos pode ser
obtida inclusive com aes cautelares ou de tutela antecipatria em atendimento ao art. 5, inc. XXXV da
Constituio Federal.
Se, pelo exposto at o momento, esta lei gera vantagens ao particular contratado, ao aproximar o seu regime
contratual ao regime geral dos contratos tratados pelo Cdigo Civil e que dispe sobre os negcios jurdicos na
rbita privada, por outro lado, comete excessos movida pela mesma razo - excessos esses que, alm de
poderem ser prejudiciais ao interesse pblico, afrontam tambm a prpria Constituio. Exemplo disso
encontra-se no art. 25 da Lei 8987/95, que declara, nos seus pargrafos 1 e 2, respectivamente, que:

"Sem prejuzo da responsabilidade a que se refere este artigo, a concessionria poder contratar com
terceiros o desenvolvimento de atividades inerentes, acessrias ou complementares ao servio
concedido, bem como a implementao de projetos associados".
"Os contratos celebrados entre a concessionria e os terceiros a que se refere o pargrafo anterior regerse-o pelo direito privado, no se estabelecendo qualquer relao Jurdica entre os terceiros e o poder
cedente."
Tais dispositivos ferem a Constituio em pelo menos trs aspectos29.
Em primeiro lugar, deve-se observar que o contrato de concesso transfere ao particular a prestao de um
servio, e no a titularidade deste, que continua a ser do Estado. Portanto, a disponibilidade sobre o servio
pblico no pode ser transferida ao particular.
Em segundo lugar, fere-se o princpio da impessoalidade (caput do art. 37 da CF), pois o particular no pode,
em decorrncia dele, contratar por sua livre escolha e mediante critrios pessoais uma terceirizao da
atividade.

Em terceiro lugar, os dispositivos em anlise esto burlando a regra constitucional que obriga a licitao como
procedimento prvio a uma contratao pelo Poder Pblico (art. 37, inc. XXI, da CF), critrio esse que exige
uma habilitao tcnica e um julgamento objetivo para a consecuo do negcio jurdico.

9.3 Os Contratos de Gesto


Ainda a respeito dos contratos que podem ser celebrados com o Poder Pblico, temos o chamado contrato de
gesto (previsto no 8 e incs. do art. 37 da CF) instrumento esse que visa a permitir ao Estado desvincular-se
ainda mais de funes tais como o atendimento sade, educao, pesquisa e previdncia e outras, pois, com
esse tipo de contrato, tanto as associaes civis sem fins lucrativos que exploram ou venham a explorar esse
tipo de atividades quanto as autarquias e fundaes pblicas que tambm o fazem, podem, mediante esse tipo
de acordo, manter com o Poder Pblico um programa de metas a serem atingidas nestas reas, sem um
envolvimento maior por parte do Poder Pblico, na consecuo dessas atividades ou na sua fiscalizao
imediata, mas na cobrana do cumprimento final das metas fixadas neste contrato que definir o tipo de relao
e compromissos entre os signatrios, prevendo a forma de acompanhamento e avaliao de desempenho
institucional da entidade para efeito de superviso ministerial. Ou seja, promove-se uma descentralizao maior
em termos de autonomia para as entidades da administrao indireta e cria-se outro tipo de vnculo com as
entidades privadas que exercem tais funes.

Esse tipo de poltica foi batizado pelo governo como Programa Nacional de Publicizao (PNP), que, segundo o
discurso governamental, visa a permitir a publicizao (o Estado atuando simultaneamente com outras
organizaes privadas, estimulando, via contrato de gesto, a sua atuao na sade, educao, cultura,
proteo ambiental, etc.) de atividades no setor de prestao de servios no-exclusivos do Estado.

Essa forma de administrar chama-se Administrao gerencial ou de gesto. Em tal perspectiva, as associaes
civis sem fins lucrativos que vierem a celebrar contratos de gesto podero faz-lo somente aps se tornarem
organizaes sociais, e as autarquias e fundaes pblicas, agncias executivas. Exemplos de normas que
prevem esse tipo de contrato so a Lei 9637/98, que dispe sobre a qualificao de entidades como
organizaes sociais, criando o Programa Nacional de Publicizao, extinguindo os rgos e as entidades que
menciona e absorvendo as suas atividades por tais organizaes, e o Decreto n 2487/98, que qualifica as
autarquias e as fundaes como agncias executivas, estabelecendo critrios e procedimentos para a
elaborao, o acompanhamento e a avaliao dos contratos de gesto e dos planos estratgicos de
reestruturao e de desenvolvimento institucional das entidades qualificadas, alm de outras providncias.

CAPTULO 16
Poder de Polcia
O poder de polcia da Administrao Pblica constitui-se em limitaes impostas pelo Poder Pblico
liberdade e propriedade dos administrados, dentro dos limites da lei, que por sua vez regulamenta os direitos
e as garantias constitucionais (arts. 5 a 17 da Constituio Federal). Tudo isso vem em decorrncia da ao
da sua polcia administrativa. Esta, por seu turno, no se confunde com a polcia judiciria, ou seja, a polcia
civil (Federal ou Estadual) juridicamente subordinada ao Cdigo Penal e cuja atuao de natureza investigativa
e ostensiva, sobre as pessoas, de forma individual ou geral.

Tambm essas no devem ser confundidas com a chamada polcia de manuteno da ordem pblica (Polcia
Militar) que, juridicamente subordinada a um Cdigo Penal Militar, tambm age de forma ostensiva sobre as
pessoas.
Advirta-se que este ltimo tipo de polcia constitui-se em uma distoro de um Estado que se proclama
Democrtico de Direito (art. 1 da CF), pois essa corporao, ao cuidar da ordem pblica interna e devendo
interagir com os cidados na manuteno desta ordem, o faz sob uma estrutura militar (organizao do Estado
que deve zelar pela sua soberania cuidando da defesa externa) e cuja preparao visa fundamentalmente aos
conflitos armados.
Alm disso, essa polcia "concorre" com a polcia judiciria, que, de regra, a que deve cuidar da ordem estatal
interna, no havendo entre elas unidade ou cooperao e, sim, em muitos casos, conflitos de competncia na
sua atuao.
Se, de um lado, essas polcias (Judiciria e Militar) agem sobre as pessoas, a polcia administrativa age sobre
bens, direitos e atividades exercidas na sociedade civil que possam afetar a coletividade, sendo esse, portanto,
o seu objeto.
Exemplos de legislao a qual se subordina a polcia administrativa nas suas vrias divises (sanitria, florestal,
de trnsito, etc.) encontram-se em leis tais como o Cdigo Florestal, o Cdigo de guas, as leis ambientais, o
Cdigo de Minerao e os cdigos de posturas municipais.
Por ltimo, citamos como definio legal de Poder de Polcia o art. 78 do Cdigo Tributrio Nacional, que
assevera: "Considera-se poder de polcia a atividade da Administrao Pblica que, limitando ou disciplinando
direito, interesse ou liberdade, regula a prtica de ato ou absteno de fato, em razo de interesse pblico
concernente segurana, higiene, ordem, aos costumes, disciplina de produo e do mercado, ao
exerccio de atividades econmicas dependentes de concesso ou autorizao do Poder Pblico,
tranqilidade pblica ou ao respeito propriedade e aos direitos individuais e coletivos".

CAPTULO 17
Servidores Pblicos
Os servidores pblicos, tambm chamados de agentes administrativos, so espcie do gnero agente pblico,
gnero que designa todo aquele indivduo que exerce algum tipo de atividade ligada ao Estado, seja ela em
carter remunerado ou no.
Portanto, agente pblico ser tanto o Presidente da Repblica quanto um senador, deputado, vereador, servidor
autrquico ou de outra entidade da administrao indireta, um permissionrio de servio pblico, etc. No caso
dos servidores pblicos, eles diferenciam-se das outras espcies de agentes pblicos por serem agentes que
titularizam um cargo pblico e no uma simples funo, em qualquer dos trs poderes do Estado e das suas
esferas polticas, exercendo atividade de natureza profissional, de carter no-eventual, sob relao hierrquica
de dependncia e regido por um tipo de legislao especfica (que pode ser estatutria ou no).

A Constituio de 1988, originariamente determinou a criao de um regime jurdico nico a ser institudo em
cada esfera poltica da federao para normatizar a atividade dos servidores pblicos de cada uma dessas
esferas.
Com isso, na esfera da Unio, criou-se a Lei n 8112/90 como regime jurdico nico dos seus servidores, Com a
Emenda Constitucional n 19 de 4/6/98, o art. 39 da CF que determinava a obrigatoriedade de adoo do regime
jurdico nico foi alterado, flexibilizando o tipo de regime de trabalho para esses agentes ao estatuir que: "A
Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios instituiro conselho de poltica de administrao e
remunerao de pessoal, integrado por servidores designados pelos respectivos Poderes". Entretanto, na
esfera da Unio, permaneceu a Lei n 8112/90 como o regime nico dos seus servidores, pois, a necessidade
de alterao do dispositivo constitucional deveu-se mais ao fato de que a rigidez do regime anterior, segundo o

discurso governamental, fez at hoje com que os Estados e Municpios comprometessem a maior parte da sua
receita com o pagamento dos seus agentes, em virtude dos "privilgios" constitucionais que auferiam os
servidores, antes da emenda 19.

Curiosamente, essas distores na aplicao das receitas pblicas dos Estados e municpios no se verificam
na esfera da Unio (tanto que esta preservou o seu Regime Jurdico nico), o que pode indicar que esse
problema nas outras unidades federadas se devesse mais m gesto poltica dos sucessivos governos do que
s prerrogativas legais dos servidores pblicos. Apesar disso, a prpria Lei 8112/90, embora preservada, sofreu
uma srie de alteraes nos seus artigos, sendo que as principais so:

1.
Eliminao da possibilidade de prorrogao do prazo de trinta dias para a posse do servidor admitido e
reduo do prazo para entrada em exerccio de trinta dias para quinze dias.
2.
Permisso do exerccio funcional provisrio para acompanhar cnjuge ou companheiro que tenha sido
deslocado para outro ponto do territrio nacional, para o exterior ou para o exerccio de mandato eletivo nos
Poderes Legislativo e Executivo, agora somente concedida quando o cnjuge ou companheiro tambm for
servidor pblico civil ou militar de qualquer dos poderes da Unio, Estados, Distrito Federal e municpios.

3.
Eliminao da substituio em cascata. Anteriormente, quando o titular de um cargo ou funo se
afastava, ocorria uma corrente de substituies em srie, desde o nvel hierrquico do afastado at o mais
baixo. Considerando que normalmente so seis os nveis hierrquicos dos rgos pblicos, a concesso de
frias ou licena de um servidor acarretava o pagamento de substituies aos outros cinco servidores. Agora, o
substituto do afastado assume automtica e cumulativamente o exerccio do cargo em comisso ou funo de
confiana sem prejuzo do cargo que j ocupa, percebendo a remunerao de um dos cargos, de acordo com a
sua opo.

4.
A converso em pecnia de 1/3 das frias foi extinta e reduzida, bem como foi permitido gozar as frias
de forma parcelada, em at trs etapas, desde que requeridas pelo servidor e autorizadas pela administrao.
5.
A licena-prmio por assiduidade, de trs meses, aps o decurso de tempo de cinco anos
ininterruptos de efetivo exerccio, foi transformada em licena para capacitao aps o mesmo decurso de
tempo.
Alm dessa, foi ampliado o perodo da licena para tratar de assuntos particulares sem remunerao, dos
antigos dois anos para trs anos consecutivos, podendo-se prorrogar por perodo no-superior a esse limite.
No caso da licena por motivo de doena em pessoa da famlia do servidor, foi excludo o parente colateral
consangneo ou afim at o segundo grau civil e includo o dependente que viva s expensas do servidor. Foi
acrescida tambm, como requisito da licena, a impossibilidade de compensao de horrios, bem como
reduzido o prazo de remunerao da licena de noventa para trinta dias, podendo ser prorrogado por mais trinta
a critrio de junta mdica oficial.
A licena para atividade poltica passou a compreender o perodo que vai do registro da candidatura do servidor
at o 10 dia seguinte ao pleito; anteriormente, ele se estendia at o 15 dia til. A licena para mandato
classista foi mantida, porm retirada a sua remunerao e limitado o nmero de servidores em licena. A
licena remunerada para tratamento de sade do prprio servidor foi limitada a 24 meses cumulativos ao longo
do tempo de servio prestado Unio.

6.
As reposies e as indenizaes ao errio devidas pelos servidores so efetuadas em parcelas cujo
valor no exceda a 10% da sua remunerao. A reposio ser efetuada em parcelas no-excedentes a 25% ou
em uma nica parcela, quando constatado pagamento indevido no ms anterior ao do processamento da folha
de pagamento.
7.
A Unio passou a ser responsvel pelo nus financeiro das requisies de servidores de outras esferas
de governo, bem como de empresas pblicas e sociedades de economia mista que no recebam recursos
financeiros do Tesouro Nacional.
8.
No que se refere regulamentao do processo administrativo disciplinar, foi institudo o rito sumrio
para apurao dos casos de acumulaes ilcitas de cargos, empregos ou funes, abandono de cargo e
inassiduidade habitual, preservando-se o princpio constitucional do contraditrio e ampla defesa.
Por ltimo, saliente-se que as mudanas mais significativas a respeito dos servidores pblicos de todas as
esferas do Estado ocorreram como parte da EC n 19, alterando vrios preceitos contidos nos arts. 37 a 41 da
Constituio Federal, tais como a j mencionada flexibilizao do regime de trabalho, alm das novas regras de
estabilidade, critrios de demisso e os padres de vencimento.
Saliente-se, tambm, que com a E.C. n 20, de 15.12.1998 (Reforma da Previdncia) tambm os servidores
pblicos foram atingidos nas suas prerrogativas constitucionais com o acrscimo do pargrafo 10 ao art. 37 e
alterao na redao do caput do art. 40, alm dos seus pargrafos e incisos, dentre outras alteraes.

EMENDA CONSTITUCIONAL N 19, DE 04 DE JUNHO DE 1998


(DOU 05.06.1998)
Modifica o regime e dispe sobre princpios e normas da Administrao Pblica, servidores e agentes polticos,
controle de despesas e finanas pblicas e custeio de atividades a cargo do Distrito Federal, e d outras
providncias.
As Mesas da Cmara dos Deputados e do Senado Federal, nos termos do 3 do artigo 60 da Constituio
Federal, promulgam esta Emenda ao texto constitucional:
Art. 1. Os incisos XIV e XXII do artigo 21 e XXVII do artigo 22 da Constituio Federal passam a vigorar com a
seguinte redao:
"Art. 21. Compete Unio:
.....................................................................
XIV - organizar e manter a polcia civil, a polcia militar e o corpo de bombeiros militar do Distrito Federal, bem
como prestar assistncia financeira ao Distrito Federal para a execuo de servios pblicos, por meio de fundo
prprio;
.....................................................................
XXII - executar os servios de polcia martima, aeroporturia e de fronteiras;
..................................................................."
"Art. 22. Compete privativamente Unio legislar sobre:
.....................................................................
XXVII - normas gerais de licitao e contratao, em todas as modalidades, para as administraes pblicas
diretas, autrquicas e fundacionais da Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios, obedecido o disposto no
artigo 37, XXI, e para as empresas pblicas e sociedades de economia mista, nos termos do artigo 173, 1, III;

..................................................................."
Art. 2. O 2 do artigo 27 e os incisos V e VI do artigo 29 da Constituio Federal passam a vigorar com a
seguinte redao, inserindo-se 2 no artigo 28 e renumerando-se para 1 o atual pargrafo nico:

"Art. 27...............................................................
.....................................................................
2. O subsdio dos Deputados Estaduais ser fixado por lei de iniciativa da Assemblia Legislativa, na razo
de, no mximo, setenta e cinco por cento daquele estabelecido, em espcie, para os Deputados Federais,
observado o que dispem os artigos 39, 4, 57, 7, 150, II, 153, III, e 153, 2, I.
..................................................................."
"Art. 28. .............................................................
1. Perder o mandato o Governador que assumir outro cargo ou funo na administrao pblica direta ou
indireta, ressalvada a posse em virtude de concurso pblico e observado o disposto no artigo 38, I, IV e V.
2. Os subsdios do Governador, do Vice-Governador e dos Secretrios de Estado sero fixados por lei de
iniciativa da Assemblia Legislativa, observado o que dispem os artigos 37, XI, 39, 4, 150, II, 153, III, e 153,
2, I."
"Art. 29...............................................................
.....................................................................
V - subsdios do Prefeito, do Vice-Prefeito e dos Secretrios Municipais fixados por lei de iniciativa da Cmara
Municipal, observado o que dispem os artigos 37, XI, 39, 4, 150, II, 153, III, e 153, 2, I;
VI - subsdio dos Vereadores fixado por lei de iniciativa da Cmara Municipal, na razo de, no mximo, setenta
e cinco por cento daquele estabelecido, em espcie, para os Deputados Estaduais, observado o que dispem
os artigos 39, 4, 57, 7, 150, II, 153, III, e 153, 2, I;
..................................................................."
Art. 3. O caput, os incisos I, II, V, VII, X, XI, XIII, XIV, XV, XVI, XVII e XIX e o 3 do artigo 37 da Constituio
Federal passam a vigorar com a seguinte redao, acrescendo-se ao artigo os 7 a 9:
"Art. 37. A administrao pblica direta e indireta de qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municpios obedecer aos princpios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e
eficincia e, tambm, ao seguinte:
I - os cargos, empregos e funes pblicas so acessveis aos brasileiros que preencham os requisitos
estabelecidos em lei, assim como aos estrangeiros, na forma da lei;
II - a investidura em cargo ou emprego pblico depende de aprovao prvia em concurso pblico de provas ou
de provas e ttulos, de acordo com a natureza e a complexidade do cargo ou emprego, na forma prevista em lei,
ressalvadas as nomeaes para cargo em comisso declarado em lei de livre nomeao e exonerao;

.....................................................................
V - as funes de confiana, exercidas exclusivamente por servidores ocupantes de cargo efetivo, e os cargos
em comisso, a serem preenchidos por servidores de carreira nos casos, condies e percentuais mnimos
previstos em lei, destinam-se apenas s atribuies de direo, chefia e assessoramento;
.....................................................................
VII - o direito de greve ser exercido nos termos e nos limites definidos em lei especfica;
.....................................................................
X - a remunerao dos servidores pblicos e o subsdio de que trata o 4 do artigo 39 somente podero ser

fixados ou alterados por lei especfica, observada a iniciativa privativa em cada caso, assegurada reviso geral
anual, sempre na mesma data e sem distino de ndices;
XI - a remunerao e o subsdio dos ocupantes de cargos, funes e empregos pblicos da administrao
direta, autrquica e fundacional, dos membros de qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municpios, dos detentores de mandato eletivo e dos demais agentes polticos e os proventos,
penses ou outra espcie remuneratria, percebidos cumulativamente ou no, includas as vantagens pessoais
ou de qualquer outra natureza, no podero exceder o subsdio mensal, em espcie, dos Ministros do Supremo
Tribunal Federal;

.....................................................................
XIII - vedada a vinculao ou equiparao de quaisquer espcies remuneratrias para o efeito de remunerao
de pessoal do servio pblico;
XIV - os acrscimos pecunirios percebidos por servidor pblico no sero computados nem acumulados para
fins de concesso de acrscimos ulteriores;
XV - o subsdio e os vencimentos dos ocupantes de cargos e empregos pblicos so irredutveis, ressalvado o
disposto nos incisos XI e XIV deste artigo e nos artigos 39, 4, 150, II, 153, III, e 153, 2, I;
XVI - vedada a acumulao remunerada de cargos pblicos, exceto, quando houver compatibilidade de
horrios, observado em qualquer caso o disposto no inciso XI:
a) a de dois cargos de professor;
b) a de um cargo de professor com outro, tcnico ou cientfico;
c) a de dois cargos privativos de mdico;
XVII - a proibio de acumular estende-se a empregos e funes e abrange autarquias, fundaes, empresas
pblicas, sociedades de economia mista, suas subsidirias, e sociedades controladas, direta ou indiretamente,
pelo poder pblico;
.....................................................................
XIX - somente por lei especfica poder ser criada autarquia e autorizada a instituio de empresa pblica, de
sociedade de economia mista e de fundao, cabendo lei complementar, neste ltimo caso, definir as reas
de sua atuao;
.....................................................................
3. A lei disciplinar as formas de participao do usurio na administrao pblica direta e indireta, regulando
especialmente:
I - as reclamaes relativas prestao dos servios pblicos em geral, asseguradas a manuteno de servios
de atendimento ao usurio e a avaliao peridica, externa e interna, da qualidade dos servios;
II - o acesso dos usurios a registros administrativos e a informaes sobre atos de governo, observado o
disposto no artigo 5, X e XXXIII;
III - a disciplina da representao contra o exerccio negligente ou abusivo de cargo, emprego ou funo na
administrao pblica.
.....................................................................
7. A lei dispor sobre os requisitos e as restries ao ocupante de cargo ou emprego da administrao direta
e indireta que possibilite o acesso a informaes privilegiadas.
8. A autonomia gerencial, oramentria e financeira dos rgos e entidades da administrao direta e indireta
poder ser ampliada mediante contrato, a ser firmado entre seus administradores e o poder pblico, que tenha
por objeto a fixao de metas de desempenho para o rgo ou entidade, cabendo lei dispor sobre:
I - o prazo de durao do contrato;
II - os controles e critrios de avaliao de desempenho, direitos, obrigaes e responsabilidade dos dirigentes;
III - a remunerao do pessoal.

9. O disposto no inciso XI aplica-se s empresas pblicas e s sociedades de economia mista, e suas


subsidirias, que receberem recursos da Unio, dos Estados, do Distrito Federal ou dos Municpios para
pagamento de despesas de pessoal ou de custeio em geral."
Art. 4. O caput do artigo 38 da Constituio Federal passa a vigorar com a seguinte redao:
"Art. 38. Ao servidor pblico da administrao direta, autrquica e fundacional, no exerccio de mandato eletivo,
aplicam-se as seguintes disposies:
..................................................................."
Art. 5. O artigo 39 da Constituio Federal passa a vigorar com a seguinte redao:
"Art. 39. A Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios instituiro conselho de poltica de
administrao e remunerao de pessoal, integrado por servidores designados pelos respectivos Poderes.
1. A fixao dos padres de vencimento e dos demais componentes do sistema remuneratrio observar:
I - a natureza, o grau de responsabilidade e a complexidade dos cargos componentes de cada carreira;
II - os requisitos para a investidura;
III - as peculiaridades dos cargos.
2. A Unio, os Estados e o Distrito Federal mantero escolas de governo para a formao e o
aperfeioamento dos servidores pblicos, constituindo-se a participao nos cursos um dos requisitos para a
promoo na carreira, facultada, para isso, a celebrao de convnios ou contratos entre os entes federados.
3. Aplica-se aos servidores ocupantes de cargo pblico o disposto no artigo 7, IV, VII, VIII, IX, XII, XIII, XV,
XVI, XVII, XVIII, XIX, XX, XXII e XXX, podendo a lei estabelecer requisitos diferenciados de admisso quando a
natureza do cargo o exigir.
4. O membro de Poder, o detentor de mandato eletivo, os Ministros de Estado e os Secretrios Estaduais e
Municipais sero remunerados exclusivamente por subsdio fixado em parcela nica, vedado o acrscimo de
qualquer gratificao, adicional, abono, prmio, verba de representao ou outra espcie remuneratria,
obedecido, em qualquer caso, o disposto no artigo 37, X e XI.
5. Lei da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios poder estabelecer a relao entre a
maior e a menor remunerao dos servidores pblicos, obedecido, em qualquer caso, o disposto no artigo 37,
XI.
6. Os Poderes Executivo, Legislativo e Judicirio publicaro anualmente os valores do subsdio e da
remunerao dos cargos e empregos pblicos.
7. Lei da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios disciplinar a aplicao de recursos
oramentrios provenientes da economia com despesas correntes em cada rgo, autarquia e fundao, para
aplicao no desenvolvimento de programas de qualidade e produtividade, treinamento e desenvolvimento,
modernizao, reaparelhamento e racionalizao do servio pblico, inclusive sob a forma de adicional ou
prmio de produtividade.
8. A remunerao dos servidores pblicos organizados em carreira poder ser fixada nos termos do 4."
Art. 6. O artigo 41 da Constituio Federal passa a vigorar com a seguinte redao:
"Art. 41. So estveis aps trs anos de efetivo exerccio os servidores nomeados para cargo de provimento
efetivo em virtude de concurso pblico.
1. O servidor pblico estvel s perder o cargo:
I - em virtude de sentena judicial transitada em julgado;
II - mediante processo administrativo em que lhe seja assegurada ampla defesa;

III - mediante procedimento de avaliao peridica de desempenho, na forma de lei complementar, assegurada
ampla defesa.
2. Invalidada por sentena judicial a demisso do servidor estvel, ser ele reintegrado, e o eventual ocupante
da vaga, se estvel, reconduzido ao cargo de origem, sem direito a indenizao, aproveitado em outro cargo ou
posto em disponibilidade com remunerao proporcional ao tempo de servio.
3. Extinto o cargo ou declarada a sua desnecessidade, o servidor estvel ficar em disponibilidade, com
remunerao proporcional ao tempo de servio, at seu adequado aproveitamento em outro cargo.
4. Como condio para a aquisio da estabilidade, obrigatria a avaliao especial de desempenho por
comisso instituda para essa finalidade."
Art. 7. O artigo 48 da Constituio Federal passa a vigorar acrescido do seguinte inciso XV:
"Art. 48. Cabe ao Congresso Nacional, com a sano do Presidente da Repblica, no exigida esta para o
especificado nos artigos 49, 51 e 52, dispor sobre todas as matrias de competncia da Unio, especialmente
sobre:
.....................................................................
XV - fixao do subsdio dos Ministros do Supremo Tribunal Federal, por lei de iniciativa conjunta dos
Presidentes da Repblica, da Cmara dos Deputados, do Senado Federal e do Supremo Tribunal Federal,
observado o que dispem os artigos 39, 4, 150, II, 153, III, e 153, 2, I."
Art. 8. Os incisos VII e VIII do artigo 49 da Constituio Federal passam a vigorar com a seguinte redao:
"Art. 49. da competncia exclusiva do Congresso Nacional:
.....................................................................
VII - fixar idntico subsdio para os Deputados Federais e os Senadores, observado o que dispem os artigos
37, XI, 39, 4, 150, II, 153, III, e 153, 2, I;
VIII - fixar os subsdios do Presidente e do Vice-Presidente da Repblica e dos Ministros de Estado, observado
o que dispem os artigos 37, XI, 39, 4, 150, II, 153, III, e 153, 2, I;
..................................................................."
Art. 9. O inciso IV do artigo 51 da Constituio Federal passa a vigorar com a seguinte redao:
"Art. 51. Compete privativamente Cmara dos Deputados:
.....................................................................
IV - dispor sobre sua organizao, funcionamento, polcia, criao, transformao ou extino dos cargos,
empregos e funes de seus servios, e a iniciativa de lei para fixao da respectiva remunerao, observados
os parmetros estabelecidos na lei de diretrizes oramentrias;
..................................................................."
Art. 10. O inciso XIII do artigo 52 da Constituio Federal passa a vigorar com a seguinte redao:
"Art. 52. Compete privativamente ao Senado Federal:
.....................................................................
XIII - dispor sobre sua organizao, funcionamento, polcia, criao, transformao ou extino dos cargos,
empregos e funes de seus servios, e a iniciativa de lei para fixao da respectiva remunerao, observados
os parmetros estabelecidos na lei de diretrizes oramentrias;
..................................................................."
Art. 11. O 7 do artigo 57 da Constituio Federal passa a vigorar com a seguinte redao:
"Art. 57........................................................

.....................................................................
7. Na sesso legislativa extraordinria, o Congresso Nacional somente deliberar sobre a matria para a qual
foi convocado, vedado o pagamento de parcela indenizatria em valor superior ao do subsdio mensal."
Art. 12. O pargrafo nico do artigo 70 da Constituio Federal passa a vigorar com a seguinte redao:
"Art. 70.......................................................
Pargrafo nico. Prestar contas qualquer pessoa fsica ou jurdica, pblica ou privada, que utilize, arrecade,
guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores pblicos ou pelos quais a Unio responda, ou que, em
nome desta, assuma obrigaes de natureza pecuniria."
Art. 13. O inciso V do artigo 93, o inciso III do artigo 95 e a alnea b do inciso II do artigo 96 da Constituio
Federal passam a vigorar com a seguinte redao:
"Art. 93.......................................................
.....................................................................
V - o subsdio dos Ministros dos Tribunais Superiores corresponder a noventa e cinco por cento do subsdio
mensal fixado para os Ministros do Supremo Tribunal Federal e os subsdios dos demais magistrados sero
fixados em lei e escalonados, em nvel federal e estadual, conforme as respectivas categorias da estrutura
judiciria nacional, no podendo a diferena entre uma e outra ser superior a dez por cento ou inferior a cinco
por cento, nem exceder a noventa e cinco por cento do subsdio mensal dos Ministros dos Tribunais Superiores,
obedecido, em qualquer caso, o disposto nos artigos 37, XI, e 39, 4;

..................................................................."
"Art. 95. Os juzes gozam das seguintes garantias:
.....................................................................
III - irredutibilidade de subsdio, ressalvado o disposto nos artigos 37, X e XI, 39, 4, 150, II, 153, III, e 153,
2, I.
..................................................................."
"Art. 96. Compete privativamente:
.....................................................................
II - ao Supremo Tribunal Federal, aos Tribunais Superiores e aos Tribunais de Justia propor ao Poder
Legislativo respectivo, observado o disposto no artigo 169:
.....................................................................
b) a criao e a extino de cargos e a remunerao dos seus servios auxiliares e dos juzos que lhes forem
vinculados, bem como a fixao do subsdio de seus membros e dos juzes, inclusive dos tribunais inferiores,
onde houver, ressalvado o disposto no artigo 48, XV;
..................................................................."
Art. 14. O 2 do artigo 127 da Constituio Federal passa a vigorar com a seguinte redao:
"Art. 127......................................................
.....................................................................
2. Ao Ministrio Pblico assegurada autonomia funcional e administrativa, podendo, observado o disposto
no artigo 169, propor ao Poder Legislativo a criao e extino de seus cargos e servios auxiliares, provendoos por concurso pblico de provas ou de provas e ttulos, a poltica remuneratria e os planos de carreira; a lei
dispor sobre sua organizao e funcionamento.
..................................................................."

Art. 15. A alnea c do inciso I do 5 do artigo 128 da Constituio Federal passa a vigorar com a seguinte
redao:
"Art. 128....................................................
...................................................................
5. Leis complementares da Unio e dos Estados, cuja iniciativa facultada aos respectivos ProcuradoresGerais, estabelecero a organizao, as atribuies e o estatuto de cada Ministrio Pblico, observadas,
relativamente a seus membros:
I - as seguintes garantias:
.....................................................................
c) irredutibilidade de subsdio, fixado na forma do artigo 39, 4, e ressalvado o disposto nos artigos 37, X e XI,
150, II, 153, III, 153, 2, I;
..................................................................."
Art. 16. A Seo II do Captulo IV do Ttulo IV da Constituio Federal passa a denominar-se "DA ADVOCACIA
PBLICA".
Art. 17. O artigo 132 da Constituio Federal passa a vigorar com a seguinte redao:
"Art. 132. Os Procuradores dos Estados e do Distrito Federal, organizados em carreira, na qual o ingresso
depender de concurso pblico de provas e ttulos, com a participao da Ordem dos Advogados do Brasil em
todas as suas fases, exercero a representao judicial e a consultoria jurdica das respectivas unidades
federadas.
Pargrafo nico. Aos procuradores referidos neste artigo assegurada estabilidade aps trs anos de efetivo
exerccio, mediante avaliao de desempenho perante os rgos prprios, aps relatrio circunstanciado das
corregedorias."
Art. 18. O artigo 135 da Constituio Federal passa a vigorar com a seguinte redao:
"Art. 135. Os servidores integrantes das carreiras disciplinadas nas Sees II e III deste Captulo sero
remunerados na forma do artigo 39, 4."
Art. 19. O 1 e seu inciso III e os 2 e 3 do artigo 144 da Constituio Federal passam a vigorar com a
seguinte redao, inserindo-se no artigo 9:
"Art. 144......................................................
.....................................................................
1. A polcia federal, instituda por lei como rgo permanente, organizado e mantido pela Unio e estruturado
em carreira, destina-se a:
....................................................................
III - exercer as funes de polcia martima, aeroporturia e de fronteiras;
.....................................................................
2. A polcia rodoviria federal, rgo permanente, organizado e mantido pela Unio e estruturado em carreira,
destina-se, na forma da lei, ao patrulhamento ostensivo das rodovias federais.
3. A polcia ferroviria federal, rgo permanente, organizado e mantido pela Unio e estruturado em carreira,
destina-se, na forma da lei, ao patrulhamento ostensivo das ferrovias federais.
.....................................................................
9. A remunerao dos servidores policiais integrantes dos rgos relacionados neste artigo ser fixada na
forma do 4 do artigo 39."
Art. 20. O caput do artigo 167 da Constituio Federal passa a vigorar acrescido de inciso X, com a seguinte
redao:
"Art. 167. So vedados:
.....................................................................
X - a transferncia voluntria de recursos e a concesso de emprstimos, inclusive por antecipao de receita,
pelos Governos Federal e Estaduais e suas instituies financeiras, para pagamento de despesas com pessoal
ativo, inativo e pensionista, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios.

..................................................................."
Art. 21. O artigo 169 da Constituio Federal passa a vigorar com a seguinte redao:
"Art. 169. A despesa com pessoal ativo e inativo da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios
no poder exceder os limites estabelecidos em lei complementar.
1. A concesso de qualquer vantagem ou aumento de remunerao, a criao de cargos, empregos e
funes ou alterao de estrutura de carreiras, bem como a admisso ou contratao de pessoal, a qualquer
ttulo, pelos rgos e entidades da administrao direta ou indireta, inclusive fundaes institudas e mantidas
pelo poder pblico, s podero ser feitas:
I - se houver prvia dotao oramentria suficiente para atender s projees de despesa de pessoal e aos
acrscimos dela decorrentes;
II - se houver autorizao especfica na lei de diretrizes oramentrias, ressalvadas as empresas pblicas e as
sociedades de economia mista.
2. Decorrido o prazo estabelecido na lei complementar referida neste artigo para a adaptao aos parmetros
ali previstos, sero imediatamente suspensos todos os repasses de verbas federais ou estaduais aos Estados,
ao Distrito Federal e aos Municpios que no observarem os referidos limites.
3. Para o cumprimento dos limites estabelecidos com base neste artigo, durante o prazo fixado na lei
complementar referida no caput, a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios adotaro as seguintes
providncias:
I - reduo em pelo menos vinte por cento das despesas com cargos em comisso e funes de confiana;
II - exonerao dos servidores no estveis.
4. Se as medidas adotadas com base no pargrafo anterior no forem suficientes para assegurar o
cumprimento da determinao da lei complementar referida neste artigo, o servidor estvel poder perder o
cargo, desde que ato normativo motivado de cada um dos Poderes especifique a atividade funcional, o rgo ou
unidade administrativa objeto da reduo de pessoal.
5. O servidor que perder o cargo na forma do pargrafo anterior far jus a indenizao correspondente a um
ms de remunerao por ano de servio.
6. O cargo objeto da reduo prevista nos pargrafos anteriores ser considerado extinto, vedada a criao
de cargo, emprego ou funo com atribuies iguais ou assemelhadas pelo prazo de quatro anos.
7. Lei federal dispor sobre as normas gerais a serem obedecidas na efetivao do disposto no 4."
Art. 22. O 1 do artigo 173 da Constituio Federal passa a vigorar com a seguinte redao:
"Art. 173.....................................................
1. A lei estabelecer o estatuto jurdico da empresa pblica, da sociedade de economia mista e de suas
subsidirias que explorem atividade econmica de produo ou comercializao de bens ou de prestao de
servios, dispondo sobre:
I - sua funo social e formas de fiscalizao pelo Estado e pela sociedade;
II - a sujeio ao regime jurdico prprio das empresas privadas, inclusive quanto aos direitos e obrigaes civis,
comerciais, trabalhistas e tributrios;
III - licitao e contratao de obras, servios, compras e alienaes, observados os princpios da administrao
pblica;
IV - a constituio e o funcionamento dos conselhos de administrao e fiscal, com a participao de
acionistas minoritrios;

V - os mandatos, a avaliao de desempenho e a responsabilidade dos administradores.


..................................................................."
Art. 23. O inciso V do artigo 206 da Constituio Federal passa a vigorar com a seguinte redao:
"Art. 206. O ensino ser ministrado com base nos seguintes princpios:
.....................................................................
V - valorizao dos profissionais do ensino, garantidos, na forma da lei, planos de carreira para o magistrio
pblico, com piso salarial profissional e ingresso exclusivamente por concurso pblico de provas e ttulos;
..................................................................."
Art. 24. O artigo 241 da Constituio Federal passa a vigorar com a seguinte redao:
"Art. 241. A Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios disciplinaro por meio de lei os consrcios
pblicos e os convnios de cooperao entre os entes federados, autorizando a gesto associada de servios
pblicos, bem como a transferncia total ou parcial de encargos, servios, pessoal e bens essenciais
continuidade dos servios transferidos."
Art. 25. At a instituio do fundo a que se refere o inciso XIV do artigo 21 da Constituio Federal, compete
Unio manter os atuais compromissos financeiros com a prestao de servios pblicos do Distrito Federal.
Art. 26. No prazo de dois anos da promulgao desta Emenda, as entidades da administrao indireta tero
seus estatutos revistos quanto respectiva natureza jurdica, tendo em conta a finalidade e as competncias
efetivamente executadas.
Art. 27. O Congresso Nacional, dentro de cento e vinte dias da promulgao desta Emenda, elaborar lei de
defesa do usurio de servios pblicos.
Art. 28. assegurado o prazo de dois anos de efetivo exerccio para aquisio da estabilidade aos atuais
servidores em estgio probatrio, sem prejuzo da avaliao a que se refere o 4 do artigo 41 da Constituio
Federal.
Art. 29. Os subsdios, vencimentos, remunerao, proventos da aposentadoria e penses e quaisquer outras
espcies remuneratrias adequar-se-o, a partir da promulgao desta Emenda, aos limites decorrentes da
Constituio Federal, no se admitindo a percepo de excesso a qualquer ttulo.
Art. 30. O projeto de lei complementar a que se refere o artigo 163 da Constituio Federal ser apresentado
pelo Poder Executivo ao Congresso Nacional, no prazo mximo de cento e oitenta dias da promulgao desta
Emenda.
Art. 31. Os servidores pblicos federais da administrao direta e indireta, os servidores municipais e os
integrantes da carreira policial militar dos ex-Territrios Federais do Amap e de Roraima, que
comprovadamente encontravam-se no exerccio regular de suas funes prestando servios queles exTerritrios na data em que foram transformados em Estados; os policiais militares que tenham sido admitidos
por fora de lei federal, custeados pela Unio; e, ainda, os servidores civis nesses Estados com vnculo
funcional j reconhecido pela Unio, constituiro quadro em extino da administrao federal, assegurados os
direitos e vantagens inerentes aos seus servidores, vedado o pagamento, a qualquer ttulo, de diferenas
remuneratrias.

1. Os servidores da carreira policial militar continuaro prestando servios aos respectivos Estados, na
condio de cedidos, submetidos s disposies legais e regulamentares a que esto sujeitas as corporaes
das respectivas Polcias Militares, observadas as atribuies de funo compatveis com seu grau hierrquico.
2. Os servidores civis continuaro prestando servios aos respectivos Estados, na condio de cedidos, at
seu aproveitamento em rgo da administrao federal.
Art. 32. A Constituio Federal passa a vigorar acrescida do seguinte artigo:

"Art. 247. As leis previstas no inciso III do 1 do artigo 41 e no 7 do artigo 169 estabelecero critrios e
garantias especiais para a perda do cargo pelo servidor pblico estvel que, em decorrncia das atribuies de
seu cargo efetivo, desenvolva atividades exclusivas de Estado.
Pargrafo nico. Na hiptese de insuficincia de desempenho, a perda do cargo somente ocorrer mediante
processo administrativo em que lhe sejam assegurados o contraditrio e a ampla defesa."
Art. 33. Consideram-se servidores no estveis, para os fins do artigo 169, 3, II, da Constituio Federal
aqueles admitidos na administrao direta, autrquica e fundacional sem concurso pblico de provas ou de
provas e ttulos aps o dia 05 de outubro de 1983.
Art. 34. Esta Emenda Constitucional entra em vigor na data de sua promulgao.
EMENDA CONSTITUCIONAL N 20
(DOU 16.12.1998)
Modifica o sistema de previdncia social, estabelece normas de transio e d outras providncias.
As Mesas da Cmara dos Deputados e do Senado Federal, nos termos do 3 do artigo 60 da Constituio
Federal, promulgam a seguinte emenda ao texto constitucional:
Art. 1. A Constituio Federal passa a vigorar com as seguintes alteraes:
Art. 7.........................................................................................................
XII - salrio-famlia pago em razo do dependente do trabalhador de baixa renda nos termos da lei;
....................................................................................................................
XXXIII - proibio de trabalho noturno, perigoso ou insalubre a menores de dezoito e de qualquer trabalho a
menores de dezesseis anos, salvo na condio de aprendiz, a partir de quatorze anos;
....................................................................................................................
Art. 37............................................................................................................
10. vedada a percepo simultnea de proventos de aposentadoria decorrentes do artigo 40 ou dos artigos
42 e 142 com a remunerao de cargo, emprego ou funo pblica, ressalvados os cargos acumulveis na
forma desta Constituio, os cargos eletivos e os cargos em comisso declarados em lei de livre nomeao e
exonerao.
Art. 40. Aos servidores titulares de cargos efetivos da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municpios, includas suas autarquias e fundaes, assegurado regime de previdncia de carter contributivo,
observados critrios que preservem o equilbrio financeiro e atuarial e o disposto neste artigo.
1. Os servidores abrangidos pelo regime de previdncia de que trata este artigo sero aposentados,
calculados os seus proventos a partir dos valores fixados na forma do 3:
I - por invalidez permanente, sendo os proventos proporcionais ao tempo de contribuio, exceto se decorrente
de acidente em servio, molstia profissional ou doena grave, contagiosa ou incurvel, especificadas em lei;
II - compulsoriamente, aos setenta anos de idade, com proventos proporcionais ao tempo de contribuio;
III - voluntariamente, desde que cumprido tempo mnimo de dez anos de efetivo exerccio no servio pblico e
cinco anos no cargo efetivo em que se dar a aposentadoria, observadas as seguintes condies:
a) sessenta anos de idade e trinta e cinco de contribuio, se homem, e cinqenta e cinco anos de idade e
trinta de contribuio, se mulher;

b) sessenta e cinco anos de idade, se homem, e sessenta anos de idade, se mulher, com proventos
proporcionais ao tempo de contribuio.
2. Os proventos de aposentadoria e as penses, por ocasio de sua concesso, no podero exceder a
remunerao do respectivo servidor, no cargo efetivo em que se deu a aposentadoria ou que serviu de referncia
para a concesso da penso.
3. Os proventos de aposentadoria, por ocasio da sua concesso, sero calculados com base na
remunerao do servidor no cargo efetivo em que se der a aposentadoria e, na forma da lei, correspondero
totalidade da remunerao.
4. vedada a adoo de requisitos e critrios diferenciados para a concesso de aposentadoria aos
abrangidos pelo regime de que trata este artigo, ressalvados os casos de atividades exercidas exclusivamente
sob condies especiais que prejudiquem a sade ou a integridade fsica, definidos em lei complementar.
5. Os requisitos de idade e de tempo de contribuio sero reduzidos em cinco anos, em relao ao
disposto no 1, III, a, para o professor que comprove exclusivamente tempo de efetivo exerccio das funes
de magistrio na educao infantil e no ensino fundamental e mdio.
6. Ressalvadas as aposentadorias decorrentes dos cargos acumulveis na forma desta Constituio,
vedada a percepo de mais de uma aposentadoria conta do regime de previdncia previsto neste artigo.
7. Lei dispor sobre a concesso do benefcio da penso por morte, que ser igual ao valor dos proventos do
servidor falecido ou ao valor dos proventos a que teria direito o servidor em atividade na data de seu falecimento,
observado o disposto no 3.
8. Observado o disposto no artigo 37, XI, os proventos de aposentadoria e as penses sero revistos na
mesma proporo e na mesma data, sempre que se modificar a remunerao dos servidores em atividade,
sendo tambm estendidos aos aposentados e aos pensionistas quaisquer benefcios ou vantagens
posteriormente concedidos aos servidores em atividade, inclusive quando decorrentes da transformao ou
reclassificao do cargo ou funo em que se deu a aposentadoria ou que serviu de referncia para a
concesso da penso, na forma da lei.

9. O tempo de contribuio federal, estadual ou municipal ser contado para efeito de aposentadoria e o
tempo de servio correspondente para efeito de disponibilidade.
10. A lei no poder estabelecer qualquer forma de contagem de tempo de contribuio fictcio.
11. Aplica-se o limite fixado no artigo 37, XI, soma total dos proventos de inatividade, inclusive quando
decorrentes da acumulao de cargos ou empregos pblicos, bem como de outras atividades sujeitas a
contribuio para o regime geral de previdncia social, e ao montante resultante da adio de proventos de
inatividade com remunerao de cargo acumulvel na forma desta Constituio, cargo em comisso declarado
em lei de livre nomeao e exonerao, e de cargo eletivo.
12. Alm do disposto neste artigo, o regime de previdncia dos servidores pblicos titulares de cargo efetivo
observar, no que couber, os requisitos e critrios fixados para o regime geral de previdncia social.
13. Ao servidor ocupante, exclusivamente, de cargo em comisso declarado em lei de livre nomeao e
exonerao bem como de outro cargo temporrio ou de emprego pblico, aplica-se o regime geral de
previdncia social.
14. A Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios, desde que instituam regime de previdncia
complementar para os seus respectivos servidores titulares de cargo efetivo, podero fixar, para o valor das
aposentadorias e penses a serem concedidas pelo regime de que trata este artigo, o limite mximo
estabelecido para os benefcios do regime geral de previdncia social de que trata o artigo 201.

15. Observado o disposto no artigo 202, lei complementar dispor sobre as normas gerais para a instituio
de regime de previdncia complementar pela Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios, para atender aos
seus respectivos servidores titulares de cargo efetivo.
16. Somente mediante sua prvia e expressa opo, o disposto nos 14 e 15 poder ser aplicado ao
servidor que tiver ingressado no servio pblico at a data da publicao do ato de instituio do correspondente
regime de previdncia complementar.
Art. 42..........................................................................................................
1. Aplicam-se aos militares dos Estados, do Distrito Federal e dos Territrios, alm do que vier a ser fixado
em lei, as disposies do artigo 14, 8; do artigo 40, 9; e do artigo 142, 2 e 3, cabendo a lei estadual
especfica dispor sobre as matrias do artigo 142, 3, inciso X, sendo as patentes dos oficiais conferidas
pelos respectivos governadores.
2. Aos militares dos Estados, do Distrito Federal e dos Territrios e a seus pensionistas, aplica-se o
disposto no artigo 40, 7 e 8.
Art. 73..................................................................................................................
3. Os Ministros do Tribunal de Contas da Unio tero as mesmas garantias, prerrogativas, impedimentos,
vencimentos e vantagens dos Ministros do Superior Tribunal de Justia, aplicando-se-lhes, quanto
aposentadoria e penso, as normas constantes do artigo 40.
......................................................................................................................................
Art. 93..........................................................................................................
VI - a aposentadoria dos magistrados e a penso de seus dependentes observaro o disposto no artigo 40;
....................................................................................................................."
Art. 100.......................................................................................................
3. O disposto no caput deste artigo, relativamente expedio de precatrios, no se aplica aos pagamentos
de obrigaes definidas em lei como de pequeno valor que a Fazenda Federal, Estadual ou Municipal deva fazer
em virtude de sentena judicial transitada em julgado.
Art. 114......................................................................................................
3. Compete ainda Justia do Trabalho executar, de ofcio, as contribuies sociais previstas no artigo 195,
I, a, e II, e seus acrscimos legais, decorrentes das sentenas que proferir.
Art. 142................................................................................................................
3...........................................................................................................
......................................................................................................................
IX - aplica-se aos militares e a seus pensionistas o disposto no artigo 40, 7 e 8;
...................................................................................................................
Art. 167.................................................................................................................
XI - a utilizao dos recursos provenientes das contribuies sociais de que trata o artigo 195, I, a, e II, para a
realizao de despesas distintas do pagamento de benefcios do regime geral de previdncia social de que trata
o artigo 201.
............................................................................................................................
Art. 194..............................................................................................................
Pargrafo nico..................................................................................................
..............................................................................................................................
VII - carter democrtico e descentralizado da administrao, mediante gesto quadripartite, com participao
dos trabalhadores, dos empregadores, dos aposentados e do Governo nos rgos colegiados.
Art. 195...............................................................................................

I - do empregador, da empresa e da entidade a ela equiparada na forma da lei, incidentes sobre:


a) a folha de salrios e demais rendimentos do trabalho pagos ou creditados, a qualquer ttulo, pessoa fsica
que lhe preste servio, mesmo sem vnculo empregatcio;
b) a receita ou o faturamento;
c) o lucro;
II - do trabalhador e dos demais segurados da previdncia social, no incidindo contribuio sobre aposentadoria
e penso concedidas pelo regime geral de previdncia social de que trata o artigo 201;
.........................................................................................................................
8. O produtor, o parceiro, o meeiro e o arrendatrio rurais e o pescador artesanal, bem como os respectivos
cnjuges, que exeram suas atividades em regime de economia familiar, sem empregados permanentes,
contribuiro para a seguridade social mediante a aplicao de uma alquota sobre o resultado da
comercializao da produo e faro jus aos benefcios nos termos da lei.
9. As contribuies sociais previstas no inciso I deste artigo podero ter alquotas ou bases de clculo
diferenciadas, em razo da atividade econmica ou da utilizao intensiva de mo-de-obra.
10. A lei definir os critrios de transferncia de recursos para o sistema nico de sade e aes de
assistncia social da Unio para os Estados, o Distrito Federal e os Municpios, e dos Estados para os
Municpios, observada a respectiva contrapartida de recursos.
11. vedada a concesso de remisso ou anistia das contribuies sociais de que tratam os incisos I, a, e II
deste artigo, para dbitos em montante superior ao fixado em lei complementar.
Art. 201. A previdncia social ser organizada sob a forma de regime geral, de carter contributivo e de filiao
obrigatria, observados critrios que preservem o equilbrio financeiro e atuarial, e atender, nos termos da lei, a:
I - cobertura dos eventos de doena, invalidez, morte e idade avanada;
II - proteo maternidade, especialmente gestante;
III - proteo ao trabalhador em situao de desemprego involuntrio;
IV - salrio-famlia e auxlio-recluso para os dependentes dos segurados de baixa renda;
V - penso por morte do segurado, homem ou mulher, ao cnjuge ou companheiro e dependentes, observado o
disposto no 2.
1. vedada a adoo de requisitos e critrios diferenciados para a concesso de aposentadoria aos
beneficirios do regime geral de previdncia social, ressalvados os casos de atividades exercidas sob condies
especiais que prejudiquem a sade ou a integridade fsica, definidos em lei complementar.
2. Nenhum benefcio que substitua o salrio de contribuio ou o rendimento do trabalho do segurado ter
valor mensal inferior ao salrio mnimo.
3. Todos os salrios de contribuio considerados para o clculo de benefcio sero devidamente
atualizados, na forma da lei.
4. assegurado o reajustamento dos benefcios para preservar-lhes, em carter permanente, o valor real,
conforme critrios definidos em lei.
5. vedada a filiao ao regime geral de previdncia social, na qualidade de segurado facultativo, de pessoa
participante de regime prprio de previdncia.
6. A gratificao natalina dos aposentados e pensionistas ter por base o valor dos proventos do ms de
dezembro de cada ano.
7. assegurada aposentadoria no regime geral de previdncia social, nos termos da lei, obedecidas as
seguintes condies:

I - trinta e cinco anos de contribuio, se homem, e trinta anos de contribuio, se mulher;


II - sessenta e cinco anos de idade, se homem, e sessenta anos de idade, se mulher, reduzido em cinco anos
o limite para os trabalhadores rurais de ambos os sexos e para os que exeram suas atividades em regime de
economia familiar, nestes includos o produtor rural, o garimpeiro e o pescador artesanal.
8. Os requisitos a que se refere o inciso I do pargrafo anterior sero reduzidos em cinco anos, para o
professor que comprove exclusivamente tempo de efetivo exerccio das funes de magistrio na educao
infantil e no ensino fundamental e mdio.
9. Para efeito de aposentadoria, assegurada a contagem recproca do tempo de contribuio na
administrao pblica e na atividade privada, rural e urbana, hiptese em que os diversos regimes de previdncia
social se compensaro financeiramente, segundo critrios estabelecidos em lei.
10. Lei disciplinar a cobertura do risco de acidente do trabalho, a ser atendida concorrentemente pelo regime
geral de previdncia social e pelo setor privado.
11. Os ganhos habituais do empregado, a qualquer ttulo, sero incorporados ao salrio para efeito de
contribuio previdenciria e conseqente repercusso em benefcios, nos casos e na forma da lei.
Art. 202. O regime de previdncia privada, de carter complementar e organizado de forma autnoma em
relao ao regime geral de previdncia social, ser facultativo, baseado na constituio de reservas que
garantam o benefcio contratado, e regulado por lei complementar.
1. A lei complementar de que trata este artigo assegurar ao participante de planos de benefcios de
entidades de previdncia privada o pleno acesso s informaes relativas gesto de seus respectivos planos.
2. As contribuies do empregador, os benefcios e as condies contratuais previstas nos estatutos,
regulamentos e planos de benefcios das entidades de previdncia privada no integram o contrato de trabalho
dos participantes, assim como, exceo dos benefcios concedidos, no integram a remunerao dos
participantes, nos termos da lei.
3. vedado o aporte de recursos a entidade de previdncia privada pela Unio, Estados, Distrito Federal e
Municpios, suas autarquias, fundaes, empresas pblicas, sociedades de economia mista e outras entidades
pblicas, salvo na qualidade de patrocinador, situao na qual, em hiptese alguma, sua contribuio normal
poder exceder a do segurado.
4. Lei complementar disciplinar a relao entre a Unio, Estados, Distrito Federal ou Municpios, inclusive
suas autarquias, fundaes, sociedades de economia mista e empresas controladas direta ou indiretamente,
enquanto patrocinadoras de entidades fechadas de previdncia privada, e suas respectivas entidades fechadas
de previdncia privada.
5. A lei complementar de que trata o pargrafo anterior aplicar-se-, no que couber, s empresas privadas
permissionrias ou concessionrias de prestao de servios pblicos, quando patrocinadoras de entidades
fechadas de previdncia privada.
6. A lei complementar a que se refere o 4 deste artigo estabelecer os requisitos para a designao dos
membros das diretorias das entidades fechadas de previdncia privada e disciplinar a insero dos
participantes nos colegiados e instncias de deciso em que seus interesses sejam objeto de discusso e
deliberao.
Art. 2. A Constituio Federal, nas Disposies Constitucionais Gerais, acrescida dos seguintes artigos:
Art. 248. Os benefcios pagos, a qualquer ttulo, pelo rgo responsvel pelo regime geral de previdncia social,
ainda que conta do Tesouro Nacional, e os no sujeitos ao limite mximo de valor fixado para os benefcios
concedidos por esse regime observaro os limites fixados no artigo 37, XI.

Art. 249. Com o objetivo de assegurar rec ursos para o pagamento de proventos de aposentadoria e penses
concedidas aos respectivos servidores e seus dependentes, em adio aos recursos dos respectivos tesouros,
a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios podero constituir fundos integrados pelos recursos
provenientes de contribuies e por bens, direitos e ativos de qualquer natureza, mediante lei que dispor sobre
a natureza e administrao desses fundos.
Art. 250. Com o objetivo de assegurar recursos para o pagamento dos benefcios concedidos pelo regime geral
de previdncia social, em adio aos recursos de sua arrecadao, a Unio poder constituir fundo integrado
por bens, direitos e ativos de qualquer natureza, mediante lei que dispor sobre a natureza e administrao
desse fundo.
Art. 3. assegurada a concesso de aposentadoria e penso, a qualquer tempo, aos servidores pblicos e
aos segurados do regime geral de previdncia social, bem como aos seus dependentes, que, at a data da
publicao desta Emenda, tenham cumprido os requisitos para a obteno destes benefcios, com base nos
critrios da legislao ento vigente.
1. O servidor de que trata este artigo, que tenha completado as exigncias para aposentadoria integral e que
opte por permanecer em atividade far jus iseno da contribuio previdenciria at completar as exigncias
para aposentadoria contidas no artigo 40, 1, III, a, da Constituio Federal.
2. Os proventos da aposentadoria a ser concedida aos servidores pblicos referidos no caput, em termos
integrais ou proporcionais ao tempo de servio j exercido at a data de publicao desta Emenda, bem como
as penses de seus dependentes, sero calculados de acordo com a legislao em vigor poca em que foram
atendidas as prescries nela estabelecidas para a concesso destes benefcios ou nas condies da
legislao vigente.
3. So mantidos todos os direitos e garantias assegurados nas disposies constitucionais vigentes data
de publicao desta Emenda aos servidores e militares, inativos e pensionistas, aos anistiados e aos excombatentes, assim como queles que j cumpriram, at aquela data, os requisitos para usufrurem tais
direitos, observado o disposto no artigo 37, XI, da Constituio Federal.
Art. 4. Observado o disposto no artigo 40, 10, da Constituio Federal, o tempo de servio considerado pela
legislao vigente para efeito de aposentadoria, cumprido at que a lei discipline a matria, ser contado como
tempo de contribuio.
Art. 5. O disposto no artigo 202, 3, da Constituio Federal, quanto exigncia de paridade entre a
contribuio da patrocinadora e a contribuio do segurado, ter vigncia no prazo de dois anos a partir da
publicao desta Emenda, ou, caso ocorra antes, na data de publicao da lei complementar a que se refere o
4 do mesmo artigo.
Art. 6. As entidades fechadas de previdncia privada patrocinadas por entidades pblicas, inclusive empresas
pblicas e sociedades de economia mista, devero rever, no prazo de dois anos, a contar da publicao desta
Emenda, seus planos de benefcios e servios, de modo a ajust-los atuarialmente a seus ativos, sob pena de
interveno, sendo seus dirigentes e os de suas respectivas patrocinadoras responsveis civil e criminalmente
pelo descumprimento do disposto neste artigo.
Art. 7. Os projetos das leis complementares previstas no artigo 202 da Constituio Federal devero ser
apresentados ao Congresso Nacional no prazo mximo de noventa dias aps a publicao desta Emenda.
Art. 8. Observado o disposto no artigo 4 desta Emenda e ressalvado o direito de opo a aposentadoria pelas
normas por ela estabelecidas, assegurado o direito aposentadoria voluntria com proventos calculados de
acordo com o artigo 40, 3, da Constituio Federal, quele que tenha ingressado regularmente em cargo
efetivo na Administrao Pblica, direta, autrquica e fundacional, at a data de publicao desta Emenda,

quando o servidor, cumulativamente:


I - tiver cinqenta e trs anos de idade, se homem, e quarenta e oito anos de idade, se mulher;
II - tiver cinco anos de efetivo exerccio no cargo em que se dar a aposentadoria;
III - contar tempo de contribuio igual, no mnimo, soma de:
a) trinta e cinco anos, se homem, e trinta anos, se mulher; e
b) um perodo adicional de contribuio equivalente a vinte por cento do tempo que, na data da publicao desta
Emenda, faltaria para atingir o limite de tempo constante da alnea anterior.
1. O servidor de que trata este artigo, desde que atendido o disposto em seus incisos I e II, e observado o
disposto no artigo 4 desta Emenda, pode aposentar-se com proventos proporcionais ao tempo de contribuio,
quando atendidas as seguintes condies:
I - contar tempo de contribuio igual, no mnimo, soma de:
a) trinta anos, se homem, e vinte e cinco anos, se mulher; e
b) um perodo adicional de contribuio equivalente a quarenta por cento do tempo que, na data da publicao
desta Emenda, faltaria para atingir o limite de tempo constante da alnea anterior;
II - os proventos da aposentadoria proporcional sero equivalentes a setenta por cento do valor mximo que o
servidor poderia obter de acordo com o caput, acrescido de cinco por cento por ano de contribuio que supere
a soma a que se refere o inciso anterior, at o limite de cem por cento.
2. Aplica-se ao magistrado e ao membro do Ministrio Pblico e de Tribunal de Contas o disposto neste
artigo.
3. Na aplicao do disposto no pargrafo anterior, o magistrado ou o membro do Ministrio Pblico ou de
Tribunal de Contas, se homem, ter o tempo de servio exercido at a publicao desta Emenda contado com
o acrscimo de dezessete por cento.
4. O professor, servidor da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, includas suas
autarquias e fundaes, que, at a data da publicao desta Emenda, tenha ingressado, regularmente, em
cargo efetivo de magistrio e que opte por aposentar-se na forma do disposto no caput, ter o tempo de servio
exercido at a publicao desta Emenda contado com o acrscimo de dezessete por cento, se homem, e de
vinte por cento, se mulher, desde que se aposente, exclusivamente, com tempo de efetivo exerccio das
funes de magistrio.

5. O servidor de que trata este artigo, que, aps completar as exigncias para aposentadoria estabelecidas
no caput, permanecer em atividade, far jus iseno da contribuio previdenciria at completar as
exigncias para aposentadoria contidas no artigo 40, 1, III, a, da Constituio Federal.
Art. 9. Observado o disposto no artigo 4 desta Emenda e ressalvado o direito de opo a aposentadoria pelas
normas por ela estabelecidas para o regime geral de previdncia social, assegurado o direito aposentadoria
ao segurado que se tenha filiado ao regime geral de previdncia social, at a data de publicao desta Emenda,
quando, cumulativamente, atender aos seguintes requisitos:
I - contar com cinqenta e trs anos de idade, se homem, e quarenta e oito anos de idade, se mulher; e
II - contar tempo de contribuio igual, no mnimo, soma de:
a) trinta e cinco anos, se homem, e trinta anos, se mulher; e
b) um perodo adicional de contribuio equivalente a vinte por cento do tempo que, na data da publicao desta
Emenda, faltaria para atingir o limite de tempo constante da alnea anterior.

1. O segurado de que trata este artigo, desde que atendido o disposto no inciso I do caput, e observado o
disposto no artigo 4 desta Emenda, pode aposentar-se com valores proporcionais ao tempo de contribuio,
quando atendidas as seguintes condies:

I - contar tempo de contribuio igual, no mnimo, soma de:


a) trinta anos, se homem, e vinte e cinco anos, se mulher; e
b) um perodo adicional de contribuio equivalente a quarenta por cento do tempo que, na data da publicao
desta Emenda, faltaria para atingir o limite de tempo constante da alnea anterior;
II - o valor da aposentadoria proporcional ser equivalente a setenta por cento do valor da aposentadoria a que
se refere o caput, acrescido de cinco por cento por ano de contribuio que supere a soma a que se refere o
inciso anterior, at o limite de cem por cento.
2. O professor que, at a data da publicao desta Emenda, tenha exercido atividade de magistrio e que
opte por aposentar-se na forma do disposto no caput, ter o tempo de servio exercido at a publicao desta
Emenda contado com o acrscimo de dezessete por cento, se homem, e de vinte por cento, se mulher, desde
que se aposente, exclusivamente, com tempo de efetivo exerccio de atividade de magistrio.

Art. 10. O regime de previdncia complementar de que trata o artigo 40, 14, 15 e 16, da Constituio
Federal, somente poder ser institudo aps a publicao da lei complementar prevista no 15 do mesmo
artigo.
Art. 11. A vedao prevista no artigo 37, 10, da Constituio Federal, no se aplica aos membros de poder e
aos inativos, servidores e militares, que, at a publicao desta Emenda, tenham ingressado novamente no
servio pblico por concurso pblico de provas ou de provas e ttulos, e pelas demais formas previstas na
Constituio Federal, sendo-lhes proibida a percepo de mais de uma aposentadoria pelo regime de
previdncia a que se refere o artigo 40 da Constituio Federal, aplicando-se-lhes, em qualquer hiptese, o
limite de que trata o 11 deste mesmo artigo.

Art. 12. At que produzam efeitos as leis que iro dispor sobre as contribuies de que trata o artigo 195 da
Constituio Federal, so exigveis as estabelecidas em lei, destinadas ao custeio da seguridade social e dos
diversos regimes previdencirios.
Art. 13. At que a lei discipline o acesso ao salrio-famlia e auxlio-recluso para os servidores, segurados e
seus dependentes, esses benefcios sero concedidos apenas queles que tenham renda bruta mensal igual ou
inferior a R$ 360,00 (trezentos e sessenta reais), que, at a publicao da lei, sero corrigidos pelos mesmos
ndices aplicados aos benefcios do regime geral de previdncia social.
Art. 14. O limite mximo para o valor dos benefcios do regime geral de previdncia social de que trata o artigo
201 da Constituio Federal fixado em R$ 1.200,00 (um mil e duzentos reais), devendo, a partir da data da
publicao desta Emenda, ser reajustado de forma a preservar, em carter permanente, seu valor real,
atualizado pelos mesmos ndices aplicados aos benefcios do regime geral de previdncia social.

Nota: Conforme deciso liminar na ADI n 1.946-5, DJU 10.05.1999, a Previdncia Social responde pela
integralidade do pagamento do salrio-maternidade.
Art. 15. At que a lei complementar a que se refere o artigo 201, 1, da Constituio Federal, seja publicada,
permanece em vigor o disposto nos artigos 57 e 58 da Lei n 8.213, de 24 de julho de 1991, na redao vigente
data da publicao desta Emenda.
Art. 16. Esta Emenda Constitucional entra em vigor na data de sua publicao.
Art. 17. Revoga-se o inciso II do 2 do artigo 153 da Constituio Federal.

Braslia, 15 de dezembro de 1998

Referncias Bibliogrficas
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