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A dupla face dos escndalos oramentrios: corrupo como varivel dependente e independente Srgio Praa A relao entre corrupo

e instituies polticas tem sido extensamente analisada por economistas (Bardhan 1997; Ackerman 2006; Mndez e Seplveda 2009) e cientistas polticos (Treisman 2007). Os mais diversos mtodos so utilizados para avaliar essa relao. H exemplos de surveys sobre a incidncia potencial de atos corruptos (Transparency International 2007; ver a crtica de Abramo 2005), de anlise da infra-estrutura italiana (Golden e Picci 2005), de experimentos com policiais rodovirios no Mxico (Fried et al 2010), entre outros. Embora seja uma literatura razoavelmente extensa, ainda h enorme controvrsia sobre, por exemplo, o desenho de instituies eleitorais que leva maior ou menor incidncia de corrupo (Kunicov e Rose-Ackerman 2005; Chang 2005; Chang e Golden 2007). Este artigo prope um olhar duplo sobre a relao entre corrupo e desenhos institucionais. Analisa, em um primeiro momento, o impacto das instituies na corrupo oramentria e, posteriormente, o efeito indireto da publicizao dos escndalos de corrupo no desenho institucional. No perodo ps-constituinte brasileiro, dois escndalos de corrupo ligados ao processo oramentrio os anes do oramento em 1993/1994 e os sanguessugas em 2005/2006 afetaram a agenda pblica de propostas anti-corrupo no pas. As reformas no processo oramentrio resultantes das opes disponveis nesta agenda pblica, por sua vez, afetaram diretamente os padres de corrupo no oramento existentes no Brasil. O texto explora inicialmente a corrupo como varivel dependente, ao explicar de que modo a configurao institucional do processo oramentrio, centralizada ou descentralizada, afeta os padres de corrupo descobertos. A segunda parte do artigo trata a corrupo como varivel independente, ao considerar escndalos de corrupo oramentria como uma das variveis endgenas presentes em critical junctures que define a agenda de reformas institucionais.

Texto a ser apresentado no X Congresso Internacional da Brasa (Brazilian Studies Association), Braslia, Julho/2010. Doutor em Cincia Poltica pela Universidade de So Paulo e ps-doutorando na Escola de Economia da Fundao Getulio Vargas de So Paulo.

(I) o que explica a corrupo oramentria?

Pensar como certos desenhos institucionais podem levar a tipos diversos de corrupo impe lidar com a literatura sobre centralizao e descentralizao institucional. H, de acordo com Johnston (2005, p. 3), quatro tipos bsicos de corrupo poltica. O primeiro relacionada influncia do mercado e envolve esforo por parte de interesses privados (empresas, geralmente) para obter acesso e influencio dentro de processos polticos bem institucionalizados. o tipo de corrupo mais caracterstico de democracias desenvolvidas. O segundo a corrupo de um cartel de elite. Ela ocorre dentro de, e ajuda a sustentar, redes de elites polticas, econmicas, burocrticas etc. Ajuda a manter a hegemonia dessas elites em um contexto de competio poltica crescente e instituies polticas moderadamente

institucionalizadas. O terceiro tipo a corrupo de oligarcas e cls, que ocorre em contextos arriscados, freqentemente violentos, em que h oportunidades polticas e econmicas em expanso dentro de instituies fracas. dominado por atores com poder pessoal, que atraem militantes e seguidores no por causa do cargo que ocupam, mas por carisma ou ameaas. Por fim, o quarto tipo a corrupo de burocratas. Nesse tipo, polticos e burocratas de sua confiana assaltam o oramento com impunidade. H pouqussima competio poltica e a institucionalizao poltica e econmica so baixssimas, resultando que oportunidades econmicas so escassas e disputadas com afinco. Esses quatro tipos de corrupo poderiam ser considerados em um continuum descentralizao-centralizao institucional. Os efeitos deletrios para o sistema econmico e poltico de cada tipo de corrupo so variados, embora a literatura tenda a considerar mais custosa a corrupo centralizada (Klitgaard 1988; Shleifer e Vishny 1993; excees so Gerring e Thacker 2004; Fisman e Miguel 2008, p. 44-45). Vale considerar detidamente a proposta terica de Shleifer e Vishny (1993, p. 607-608). H, para esses autores, trs possibilidades de esquemas corruptos. Consideremos os tipos de polticas pblicas teoricamente possveis para organizar pedgios em uma rodovia. O primeiro tipo, chamado de joint monopoly solution, a existncia de uma cabine de pedgio que d ao motorista pagante o direito de usar a estrada toda. (Ou seja, h completa centralizao do servio.) No segundo tipo, diversas cidades que cruzam a estrada estabelecem seus pedgios de
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maneira independente e cobram quantias diferentes pela passagem. a independent monopolists solution, e nela o volume do trnsito e da quantia arrecadada caem em relao joint monopoly solution. Se qualquer um puder instalar seu prprio pedgio, no haver carros passando por essa estrada. Por fim, a terceira poltica pblica possvel a competitive solution, na qual h, em determinado ponto da estrada, diversos pedgios administrados por pessoas ou organizaes diferentes, competindo pelo direito de cobrar a tarifa. Nesse caso, haver mais transito e menos dinheiro ser arrecadado, pois a competio leva o preo para baixo. A metfora pode ser trazida realidade poltica considerando cada pedgio como um ministrio, comisso parlamentar ou rgo burocrtico e a quantia cobrada como o suborno para satisfazer a demanda dos motoristas: empreiteiras, lobistas, sindicatos, cidados etc. Em qual cenrio h mais atos corruptos e maior receita advinda da corrupo? Na independent monopolists solution ou seja, descentralizao institucional intermediria h mais atos corruptos, seguido pela joint monopoly solution (centralizao institucional) e competitive solution (alta descentralizao institucional). A receita corrupta , no entanto, mais alta quanto maior a centralizao institucional, j que acordos entre agentes corruptos para estabelecer o preo do suborno se tornam impossveis com altssima descentralizao institucional. Para os fins deste artigo, considero que a corrupo centralizada ocorre quando um agente poltico (ou um grupo fechado de agentes, como os membros de uma comisso parlamentar) controla o acesso ao esquema de corrupo. o que ocorre, por exemplo, quando um traficante controla um bairro e exige propina dos comerciantes. Outro exemplo o esquema dos anes do oramento. Os anes eram o grupo poltico que controlava o processo oramentrio no Brasil de 1989 a 1993 a partir da Comisso Mista de Oramento, interagindo de modo corrupto tanto com integrantes do Executivo quanto com certas empreiteiras. Assemelhase, na tipologia de Johnston (2005), corrupo de um cartel de elite. Por sua vez, a corrupo descentralizada existe quando vrios agentes polticos, sem coordenao, agem de modo corrupto. o que ocorre, por exemplo, quando vrios traficantes concorrem e exigem, separadamente, propina dos comerciantes. Outro exemplo o esquema dos sanguessugas do oramento. Os sanguessugas foram um grupo composto por 72 parlamentares, desmascarados em 2006, que destinavam emendas oramentrias ligadas rea da sade e compartilhavam, com prefeitos e burocratas do Ministrio da Sade, os ganhos

corruptos obtidos a partir de licitaes municipais irregulares ligadas a essas emendas. Assemelha-se, na tipologia de Johnston (2005), corrupo sujeita influncia do mercado. Quais so, na etapa legislativa do processo oramentrio brasileiro, os os desenhos institucionais mais vulnerveis corrupo? Apresento, a seguir, quatro argumentos sobre interferncia legislativa e corrupo oramentria orientados pela discusso terica realizada acima. O primeiro : mantidos constantes outros fatores, o Legislativo ser um possvel locus de corrupo oramentria caso tenha a prerrogativa de adicionar novas despesas proposta oramentria enviada pelo Executivo. Afinal, para que se concretize, a corrupo oramentria necessita de uma oportunidade inicial para que seja includa no oramento a previso para certa despesa com fins corruptos. A corrupo ser concretizada posteriormente, no momento da execuo oramentria. Mas a importncia da etapa inicial, na qual agentes privados e agentes polticos corruptos atuam em conluio para incluir certa despesa para fins corruptos, no pode ser subestimada. Caso os parlamentares no possam propor novas despesas, o Executivo com seus ministrios e burocracias concentrar o planejamento definitivo e a execuo do oramento, sendo assim o nico possvel locus poltico de corrupo oramentria. Em pases com este desenho institucional, o agente privado corrupto no negociar despesas potencialmente desviadas para corrupo com os parlamentares. Assim, o Executivo ser o nico locus de corrupo no processo oramentrio, pois a ele cabe formular e executar o oramento. Nesse sentido, Isaksen (2005, p. 5) afirma que caso o Legislativo no esteja envolvido no planejamento oramentrio, a preparao do oramento caber apenas ao Executivo mais especificamente, equipe tcnica pertencente ao mdio e baixo escalo da burocracia.. De 1988 at 1997, parlamentares brasileiros podiam propor emendas sem limite de valor. Durante o processo oramentrio de 1997, a coalizo liderada pelo Executivo comeou a estabelecer um limite informal de valor para as emendas oramentrias. Esta soluo foi consagrada formalmente partir da resoluo congressual 1/2001, onde definiu-se que a lei oramentria anual estabeleceria um limite monetrio para o total de emendas propostas por cada deputado ou senador. Neste quesito, o Brasil est em posio intermediria, nem tpica (seria este o caso se o Legislativo pudesse propor emendas sem limite de valor) nem idiossincrtica (seria este o caso se o Legislativo no pudesse propor novas despesas).
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O segundo argumento : mantidos constantes outros fatores, oramentos analisados por apenas uma casa legislativa (ou em conjunto por ambas) tendem a ser mais vulnerveis corrupo do que oramentos que tramitam por duas casas legislativas. Se as condies institucionais de monoplio e autonomia so aquelas sob as quais a corrupo tende a prosperar (Klitgaard 1988), plausvel imaginar que, se duas casas legislativas tratam de assuntos oramentrios, a corrupo em uma delas limitada, ainda que informalmente, pela outra. Um agente privado corrupto que queira subornar parlamentares para que estes incluam emendas de seu interesse (e mais tarde pressionam o Executivo para a liberao das verbas) no oramento ter seu custo poltico e econmico multiplicado para obter benefcios corruptos. Sob a perspectiva do agente poltico corrupto, os custos tambm aumentam. O parlamentar corrupto estar sujeito anlise do oramento pela outra casa legislativa, onde sua interferncia corrupta poder ser revisada ou eliminada. Desde 1969 o Congresso Nacional brasileiro aprecia e vota, em sesso mista, o oramento federal1. O terceiro argumento : mantidos constantes outros fatores, Legislativos compostos por diversas comisses oramentrias setoriais, sem uma comisso oramentria final com poder para definir as despesas finais, sero menos vulnerveis s oportunidades de corrupo. Se uma comisso parlamentar monopoliza a anlise do oramento, seus integrantes tm mais credibilidade para negociar/intermediar atos corruptos com agentes privados do que os demais parlamentares. Agentes privados corruptos tm menos custos para agir de modo ilegal se as oportunidades iniciais de corrupo estiverem concentradas em uma nica comisso, em vez de dispersas em vrias. Podemos imaginar, por exemplo, que em certo Legislativo h uma comisso oramentria responsvel por analisar despesas e receitas totais, e esta comisso compartilha poder com diversas comisses setoriais que tm a prerrogativa de definir os oramentos especficos dos ministrios correspondentes. O agente privado corrupto pode negociar uma emenda para fins corruptos na comisso setorial, mas no ter a garantia que o parlamentar corrupto da comisso setorial no poder lhe fornecer de que aquela emenda sobreviver ao escrutnio da comisso oramentria final. Desde 1969, como j foi dito, temos a Comisso Mista do Oramento como responsvel pela interferncia legislativa neste tema. Por fim, o quarto argumento : mantidos constantes outros fatores, parlamentos com comisses autnomas para decidir a incluso definitiva de novas despesas sem o escrutnio do
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Sobre a criao da Comisso Mista de Oramento em 1969, ver Vieira (2002, p. 205-206).

plenrio tendem a oferecer mais oportunidades para a corrupo do que parlamentos nos quais o plenrio tem a prerrogativa de apreciar ou rejeitar novas despesas. Se as instncias decisrias consagradas em qualquer Legislativo so as comisses e o plenrio, a autonomia da comisso oramentria em relao ao plenrio um aspecto relevante a ser considerado. Uma comisso oramentria com o monoplio da apreciao de emendas e autonomia para inclu-las no oramento sem a manifestao do plenrio tende a ser procurada por agentes privados corruptos, pois os parlamentares que integrarem essa comisso tero, alm das oportunidades para incluir a emenda com fins corruptos, credibilidade suficiente para convencer o agente privado corrupto de que o plenrio no derrubar a emenda. No Brasil, a resoluo congressual 1/1991 definiu, em seu artigo 24, que o parecer da Comisso Mista de Oramento sobre as emendas ser conclusivo e final, salvo requerimento assinado por 1/10 dos congressistas para que a emenda seja submetida a votos. Embora essa resoluo j tenha sido revogada, artigo semelhante continuou constando das resolues congressuais sobre oramento subseqentes. A votao das emendas oramentrias em plenrio se d na votao da lei oramentria anual, no sendo previsto, exceto pela situao descrita no artigo acima, momento de votao especfico para as emendas dos parlamentares. O desenho oramentrio mais vulnervel corrupo , portanto, o seguinte: i) o Legislativo pode propor novas despesas ao oramento; ii) o Legislativo tem a prerrogativa de alterar certas regras do processo oramentrio sem precisar mudar a Constituio; iii) apenas uma casa parlamentar (ou ambas conjuntamente) analisam o oramento; iv) apenas uma comisso (de deputados, de senadores ou mista) analisa o oramento; v) esta comisso oramentria relativamente autnoma em relao ao plenrio no que se refere apreciao de emendas parlamentares.

Tabela 1: Desenhos oramentrios e vulnerabilidade corrupo no Brasil, 1946-2008 CF/1946 Regime CF/1988 (1988) CF/1988 + Resolues Militar (2008) (1967/1969)* Sim, quase No Sim, com limites Sim, com limites Legislativo pode sem limites emendar oramento? No Sim Sim Sim Apenas uma casa legislativa analisa oramento? No Sim Sim Sim Apenas uma comisso legislativa analisa oramento? Sim Regimento Sim Comisso oramentria Pouco Interno autnoma em relao determinar** ao plenrio?
* Constituio Federal de 1967 e Emenda Constitucional 1/1969 ** Resoluo 1/1991 do Congresso Nacional estipulou que parecer da Comisso Mista de Oramento sobre emendas seria conclusivo e final, salvo manifestao de 1/10 do plenrio de ambas as casas legislativas.

Dado o desenho institucional consagrado pela Constituio Federal de 1988, exposto na terceira coluna da tabela 1, no de espantar que o Brasil tenha se deparado com dois escndalos de corrupo oramentria em 1993/1994 e 2005/2006, embora com configuraes e efeitos econmicos bastante distintos. A prxima seo analisa como a publicizao desses escndalos afetou as escolhas sobre instituies oramentrias no perodo democrtico recente. Em outras palavras, se a primeira seo tratou de como a corrupo explicada pela organizao institucional, a segunda seo trata de como a corrupo explica a formao de instituies.

(II) o que a corrupo oramentria explica?

Em 1990, o deputado federal Joo Alves (PPR), Relator-Geral do processo oramentrio daquele ano, tinha liberdade para propor emendas oramentrias com novos projetos. Aproveitava-se de um vasto vazio institucional resultante da falta de uma resoluo congressual que regulasse a tramitao do oramento; afinal, a Constituio Federal de 1988 tratava apenas das regras bsicas. Alves props um parecer preliminar sobre a proposta oramentria do Executivo com o contedo que queria, sem trechos obrigatrios nem anlise detalhada da conjuntura econmica. O mais famoso ano do oramento tinha tambm a prerrogativa de avaliar as emendas individuais propostas por seus colegas parlamentares, sem fixar um limite de valor mximo e

sem autorizar emendas propostas coletivamente. Sozinho, Alves podia, por fim, reestimar vontade a receita prevista pelo Executivo para o ano seguinte. Dezessete anos depois, este cenrio tornou-se impossvel. O Relator-Geral de 2007, Jos Pimentel (PT), no pde propor emendas de relator que colocassem novos projetos no oramento. Seguiu os 161 artigos das 38 pginas da Resoluo 1/2006 do Congresso Nacional, que dispe sobre a tramitao do projeto oramentrio no Legislativo. Pimentel props um parecer preliminar de 75 pginas, com duas partes2, extremamente detalhado. Parlamentares propuseram emendas individuais e emendas coletivas atravs das comisses da Cmara dos Deputados e Senado Federal e das bancadas estaduais. Definiu-se um valor mximo para cada parlamentar emendar individualmente o oramento, aps negociaes com lderes partidrios. A Resoluo 1/2006 fixou em 25 o nmero de emendas individuais a serem propostas por cada parlamentar. Pimentel teve que trabalhar com Francisco Dornelles, o Relator da Receita, para definir a reestimativa em relao proposta do Executivo. Observa-se que as mudanas institucionais no processo oramentrio brasileiro desde 1988 foram notveis. Boa parte dessas alteraes teve a corrupo dos anes ou dos sanguessugas como indutora. Antes de analisar como isso ocorreu, necessrio esclarecer quais so os interesses polticos que orientam o desenvolvimento e estabilidade de instituies oramentrias no Brasil. A partir de quais interesses os parlamentares brasileiros agem para formar e reformar instituies oramentrias? O trabalho de Schickler (2001) um excelente ponto de partida, pois analisa mudanas institucionais no Congresso norte-americano. Adoto a perspectiva citada por Mahoney (2005, p. 325), para quem as preferncias dos atores polticos sao determinadas pela necessidade de obter, manter e aumentar seu poder poltico pessoal. Supe-se que polticos tm interesse bsico em poder poltico, e este interesse normalmente entendido como derivado das demandas desenhadas a partir do ambiente institucional no qual os atores esto inseridos.

A primeira parte avaliou as metas fiscais em funo dos resultados primrio e nominal implcitos no projeto; a programao oramentria comparada com a execuo do exerccio anterior e o autorizado pela Lei Oramentria em vigor; as despesas divididas por reas temticas; a compatibilizao com o projeto de lei do plano plurianual, com a lei de diretrizes oramentrias e a Lei Complementar n 101, de 2000. A segunda parte definiu as regras, parmetros e critrios que nortearam os trabalhos das relatorias; o limite financeiro para apresentao e atendimento das emendas individuais; orientaes especficas referentes apresentao e apreciao de emendas, inclusive de relator, e cancelamentos em dotaes constantes do projeto; reavaliao das despesas obrigatrias e da reserva de contingncia; critrios adotados na distribuio da reserva de recursos; competncias temticas, programao passvel de ser objeto de emenda individual.

De acordo com Schickler (2001, p. 5), cinco tipos de interesses coletivos presentes no Legislativo diferentes e parcialmente contraditrios podem motivar o desenho de instituies legislativas e oramentrias. So eles: i) interesse na reeleio: parlamentares incumbentes tendem a criar e preservar dispositivos institucionais que aumentam suas chances de se reeleger; ii) interesse no Legislativo como ator coletivo: todos os parlamentares esto potencialmente interessados em aumentar a capacidade, poder e prestgio do Legislativo como instituio; iii) interesses nos postos de poder institucional: parlamentares que ocupam posies institucionais de grande poder tendem a querer conserv-las, enquanto os que no tm acesso a essas posies institucionais tendem a querer diminuir as prerrogativas e poderes inerentes a esses postos; iv) interesses partidrios: membros do partido majoritrio no Legislativo podem discordar de desenhos institucionais que interessem aos integrantes do partido minoritrio; v) interesses em polticas pblicas: esse tipo de interesse se firma analiticamente na conexo entre instituies e resultados polticos. Certas instituies podem favorecer determinados resultados polticos em detrimento de outros. Assim, discordncias substantivas (relativas a resultados polticos) de natureza ideolgica ou setorial podem dar origem a discordncias procedimentais (referentes a desenhos institucionais). Os trs primeiros interesses assinalados por Schickler (2001) parecem ser razoavelmente universais e podem ser aplicados ao caso brasileiro. O interesse na reeleio manifesta-se em discusses sobre prerrogativas de emendamento e mecanismos para melhorar a execuo das emendas sob a tica dos parlamentares. A noo de que ter emendas oramentrias individuais executadas um dos mais importantes fatores para conseguir a reeleio para o Legislativo (ou continuar a carreira poltica dentro do distrito eleitoral brasileiro, o estado) bastante presente tanto na literatura acadmica (Pereira e Renn, 2003) quanto entre os parlamentares (Carvalho 2003, p. 154-155). O interesse no Legislativo como ator coletivo est presente, arrisco dizer, em qualquer parlamento. O interesse nos postos de poder institucional, o principal interesse associado organizao da Comisso Mista de Oramento. Trata-se da vontade de manter o acesso a cargos institucionais, internos ao Legislativo, que permitem mobilizar recursos, organizar pequenas coalizes a favor ou contra certa proposta e dialogar com ministros e outros membros do Executivo.

Quanto aos interesses partidrios, parece mais frutfero no caso brasileiro substitu-los por interesses referentes ao pertencimento coalizo. Considerando os perodos democrticos no Brasil, apenas no governo de Eurico Dutra, iniciado em 1945 e estimulado por regras eleitorais desenhadas para beneficiar o PSD (Campello de Souza, 1976), um nico partido obteve maioria legislativa a partir das urnas. Outros governos ou foram minoritrios ou estabeleceram coalizes de governo mais ou menos estveis e, aps 1988, geralmente bem-sucedidas no que se refere aprovao de leis propostas pelo Executivo (Figueiredo e Limongi, 1999; para a variao entre coalizes, ver Amorim Neto et. al 2003). Assim, o interesse partidrio definido por Schickler (2001) pode ser adaptado ao Brasil como interesse referente ao pertencimento coalizo, pois a clivagem poltica que define interesses dentro do Legislativo, acesso a postos do Executivo e outros aspectos, o pertencimento ou no coalizo formada pelo presidente. Isto no significa que a coalizo formada sem levar em conta interesses partidrios. Ao contrrio: so os partidos polticos que resolvem problemas de coordenao entre os parlamentares e o Executivo, organizando demandas polticas diversas e informando deputados sobre as propostas legislativas do Executivo (Figueiredo e Limongi, 1999). No entanto, a diviso do Legislativo em coalizo e oposio analiticamente frutfera, dado que embates polticos freqentemente opem esses interesses, enquanto interesses de diversos partidos que pertencem coalizo, por exemplo, tendem a ser mais harmnicos. Com relao aos interesses em polticas pblicas como determinantes de interesses por desenhos institucionais, trata-se de algo que pouco aparece nas discusses sobre reforma oramentria no Brasil3. A estratgia de execuo oramentria utilizada pelo Executivo brasileiro no perodo ps1988 fundamental para explicar como esses interesses interagem de modo a determinar as
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A manifestao mais visvel deste interesse se deu em 2006, quando estava-se discutindo o projeto de resoluo 2/2005, do deputado Ricardo Barros, que reformularia parte do processo oramentrio. Diversos parlamentares do PMDB se opuseram proposta de instituir o rodzio partidrio nas relatorias setoriais, ou seja, de mudar, anualmente, o partido responsvel por indicar o relator setorial para cada uma das dez reas temticas. Se em 2007 o PT, por exemplo, indicou o relator para a rea de Cincia e Tecnologia, em 2008 poderia indicar apenas para outras reas. Acostumado a indicar, ano aps ano, o relator para a rea de Transportes, o PMDB props o rodzio individual nas relatorias: ao partido caberia apenas mudar o parlamentar responsvel. Ora, o controle reiterado do PMDB na rea de Transportes no pode ser visto como interesse por esta poltica pblica? Autores como Figueiredo e Limongi (2008) crem que sim, observando que h correspondncia entre a ocupao de algumas relatorias setoriais na Comisso Mista de Oramento e ministrios. No entanto, exceo do PMDB na rea dos Transportes e do PSDB, por alguns anos, na rea da Sade, esta relao no ocorre. Portanto, defendo que este interesse pode ser deixado em segundo plano no estudo de instituies oramentrias brasileiras.

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preferncias por certas instituies em vez de outras. Explica, portanto, por que parlamentares da coalizo devem, em tese, defender limites ao emendamento, a organizao centralizada da Comisso Mista de Oramento e o Oramento Autorizativo. Os parlamentares da oposio, por sua vez, devem defender emendamento ilimitado, a descentralizao da comisso oramentria e o Oramento Impositivo. A interao entre a execuo de emendas oramentrias individuais e a discricionariedade do Executivo em realizar os gastos previstos por essas emendas (ou seja, o Oramento Autorizativo) a dinmica que sustenta o desenho institucional. H trs atores polticos envolvidos: parlamentares da coalizo liderada pelo Executivo, parlamentares da oposio e o Executivo. O Oramento Autorizativo fornece vantagem distributiva para os membros da coalizo, pois permite que parlamentares pertencentes coalizo governista tenham mais emendas oramentrias individuais executadas do que os oposicionistas. Segundo Figueiredo e Limongi (2008, p. 104), a execuo das emendas individuais pautada por critrios polticos. As emendas dos deputados filiados a partidos da coalizo do governo tm maiores chances de serem executadas do que as dos demais parlamentares. Contudo, parte das emendas de deputados da oposio tambm executada e parte das emendas dos parlamentares que votam com o governo no executada4. A crnica jornalstica concorda com este diagnstico. Trs exemplos: i) Apesar de o governo segurar a liberao de emendas, tem privilegiado aliados ao autorizar o pagamento. O Palcio do Planalto favoreceu PMDB, PSB e PT --principais partidos da base governista que articulam candidaturas Presidncia. (...) A verba destinada aos aliados significativamente maior do que a dos dois maiores partidos de oposio ao governo Lula 5; ii) "Sabe por que o leo no come o domador, ministro? Porque est bem alimentado", disse o deputado Sandro Mabel (PR) para Paulo Bernardo, ministro do Planejamento, durante reunio para tratar de liberao de emendas6; iii) Como medida de austeridade, o governo escolheu sangrar a execuo das emendas coletivas neste final de ano. S 20% delas sero executadas, somando R$
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Esta citao se sustenta mesmo em anos mais recentes, no considerados no livro de Figueiredo e Limongi (2008). De acordo com Perezino (2008), a execuo das emendas individuais dos partidos pertencentes base de sustentao do governo , na mdia entre 2004 e 2007, 45% superior a dos partidos de oposio. 5 Comisso do Oramento aprova parecer que amplia para R$ 12,5 mi emendas individuais , http://www1.folha.uol.com.br/folha/brasil/ult96u651406.shtml, acessado em 12/11/2009. 6 Painel, Folha de S. Paulo, 27/8/2009.

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2 bilhes. Normalmente, o percentual fica prximo de 50%. Nas emendas individuais, o ndice de 70% de execuo deve ser mantido7. Diversos deputados de oposio reclamam de falta de interesse do governo em liberar suas emendas. Dois exemplos para ilustrar: i) Cludio Cajado, PFL: importante termos algum mecanismo que permita que as emendas individuais apresentadas e aprovadas efetivamente sejam liberadas. H dois anos minhas emendas no so liberadas. A pobre cidade de Dias Dvila, da qual minha esposa prefeita, est sofrendo agruras enormes, porque o governo no libera recursos. Fao minha funo como deputado, apresento as emendas, divulgo-as e o povo fica a me cobrar. O contingenciamento fulmina nossas expectativas (Congresso Nacional 2005, 20/4/2005, p. 59); ii) Deputado Pauderney Avelino, PFL: Em 2004, o governo usou politicamente o oramento ao fazer essa elevada execuo oramentria. Isso no pode continuar. No se pode privilegiar o parlamentar que presta um favor ao governo em detrimento de um deputado ou senador que lhe faz oposio.... Quantos parlamentares vivem de pires na mo, mendigando a liberao de emendas aos ministros? lamentvel! Como no freqento ministrios e no peo a ministro execuo de emenda de minha autoria, no tenho uma emenda executada. (Congresso Nacional 2005, 31/3/2005, p. 112). Finalmente, membros da coalizo tambm concordam que h o uso de liberao de emendas para lubrificar o comportamento da coalizo em plenrio. Dois exemplos para encerrar: i) Se depender da rea econmica do governo, as emendas apresentadas pelas comisses do Senado so grandes candidatas tesourada no decreto de contingenciamento do Oramento que est sendo preparado. O valor dobrou de R$ 1,3 bilho em 2008 para R$ 2,6 bilhes em 2009. Mas lderes governistas lembram que no Senado que Lula tem sua base mais frgil 8; ii) Fernando Henrique Cardoso, ex-presidente: No passado, as crises financeiras eram to prementes e a escassez de recursos, de tal monta, que o governo federal tinha de contingenciar as verbas oramentrias e ia liberando a conta-gotas. O que mudou? Mudou que hoje os recursos so mais abundantes e a discricionariedade partidria no momento das liberaes das verbas aumentou, levando muitos parlamentares a buscar o aconchego das maiorias governamentais. A essncia da distoro a mesma: o que est escrito e aprovado no oramento s vale se o Executivo concordar em liberar. Conseqentemente, quem tiver fora junto ao governo ser um

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Painel, Folha de S. Paulo, 14/10/2008. Painel, Folha de S. Paulo, 10/1/2009

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pistolo cobiado pelos fazedores de obras e de negcios. Mas a gravidade da situao a que se chegou muito maior9.

critical junctures e escndalos de corrupo oramentria

A anlise do impacto da corrupo na evoluo de regras oramentrias no Brasil ao longo das duas ltimas dcadas exige olhar cuidadoso sobre os momentos crticos nos quais decises importantes a respeito dessas instituies foram seriamente consideradas e descartadas ou aprovadas. Nesses momentos, chamados de critical junctures, rigorosamente definidos por Capoccia e Kelemen (2007), supe-se que atores polticos realizam decises com fortes conseqncias para o desenrolar do jogo oramentrio nos anos seguintes. fundamental, assim, definir como o poder poltico foi distribudo em cada uma das critical junctures em anlise para entender por que a deciso X e no Y foi tomada. A clssica definio de Collier e Collier (1991, p. 30) uma critical juncture um momento de mudana significativa, que varia de acordo com cada pas (ou outra unidade de anlise) e produz legados diferentes foi recentemente superada. O rigoroso ensaio de Capoccia e Kelemen (2007, p. 352) argumenta que apesar da tentao em equacionar critical junctures com mudana, este argumento no condizente com a nfase em continuidades estruturais e contingncia aguada que as definem. Afinal, se uma instituio X passa por uma critical juncture em que pode se tornar X1 ou X2, por que no poderia permanecer X? Um exemplo o da existncia da Comisso Mista de Oramento. A Comisso Parlamentar de Inqurito concluda em 1994 sugeriu o fim da comisso, algo que no foi acatado ao fim da critical juncture em setembro de 1995, com a aprovao da Resoluo 2/1995. Apesar dessa discrdia, h razovel consenso entre analistas que critical junctures so perodos nos quais idias e propostas circulam mais livremente, permitindo que atores experimentem, testem, aprendam e explorem diversas alternativas (Katznelson 2003, p. 282), estando mais abertos a elas. Trata-se de momentos parecidos com o que Kingdon (1995, p. 1945) denomina policy windows, abertas com a apario de problemas urgentes ou acontecimentos repentinos no meio poltico. Podem ser teis para oxigenar a circulao de idias, abrindo
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Cardoso, Fernando Henrique. Corrupo, voto e oramento, O Estado de S. Paulo, 3/6/2007, p. A2.

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espao para que idias heterodoxas circulem. Afinal, conforme Majone (1989, p. 36) afirma, h uma inrcia intelectual e institucional que confere enorme vantagem s idias condizentes com prticas e arranjos j em vigor. Dada a importncia do conceito para a literatura sobre polticas pblicas e desenvolvimento institucional, havia a necessidade de definir com rigor o que caracteriza uma critical juncture. Capoccia e Kelemen (2007, p. 348) realizam bem essa tarefa, definindo-as como perodos de tempo relativamente curtos, durante os quais h uma probabilidade significativamente maior de que as escolhas dos atores afetaro o resultado poltico que interessa estudar. Esclarecem que o perodo relativamente curto pois a durao da critical juncture deve ser breve se comparada ao processo de reproduo institucional que a sucede. Com relao probabilidade significativamente maior de que as escolhas tero grande impacto, afirmam que tanto antes quanto depois da critica juncture escolhas semelhantes no teriam impacto comparvel. Os momentos que considero crticos neste artigo so 1994-1995 e 2005-2006. A critical juncture de 1994-1995 iniciou-se em Janeiro/1994, quando a CPI do Oramento publicou seu relatrio, e encerrou-se em Setembro/1995, com a promulgao da Resoluo 2/1995. A critical juncture de 2005-2006 iniciou-se em Maro/2005, com um ofcio do presidente da Comisso Mista de Oramento pedindo reformas em certas instituies oramentrias, e encerrou-se em Novembro/2006, com a promulgao da Resoluo 1/2006. Ambas tm forte relao com escndalos de corrupo. A vantagem em analis-las est no fato de que os atores envolvidos, as instituies em debate e os mecanismos de controle da agenda poltica so extremamente semelhantes, mas os resultados foram diferentes. Antes de 1995, o processo oramentrio brasileiro oscilava entre a irrelevncia (pois a hiperinflao tornava os gastos extremamente difceis de controlar e estimulavam brigas entre ministrios, como mostra Pinheiro [1996]) e a corrupo pois de 1988 a 1993 ocorreu danosa captura corrupta da Comisso Mista de Oramento por um grupo de parlamentares. Uma comisso parlamentar de inqurito (CPI) foi instalada em outubro de 1993 para investigar o enriquecimento por meios ilcitos de alguns integrantes da Comisso Mista de Oramento. Com durao de trs meses, a CPI dos anes do oramento investigou 43 parlamentares. 14 foram

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inocentados, mais investigaes foram sugeridas para 11 e 18 tiveram a cassao recomendada 10. Quatro parlamentares renunciaram e seis foram cassados. Em janeiro de 1994, o relatrio final da CPI do Oramento sugeriu 23 mudanas referentes ao processo oramentrio. Na mesma poca, o governo federal preparou e implementou diversas medidas macroeconmicas com o intuito de acabar com a hiperinflao no Brasil mais notadamente o Plano Real em julho de 1994. O parecer preliminar do relator-geral do oramento para 1994 - a pea legislativa mais relevante para o processo alm da prpria lei oramentria -, que deveria ter sido aprovado no fim de 1993, foi aprovado apenas no fim de agosto de 1994 Em novembro de 1994, a Resoluo 2/1994 foi aprovada s pressas para tratar das regras do oramento do ano seguinte. Foi uma resoluo de transio, cujo objetivo era assegurar as preferncias do Executivo no processo oramentrio at Fernando Henrique Cardoso, exministro da Fazenda, eleger-se presidente e seu Plano Real se consolidar. Quatro meses depois, os presidentes da Cmara dos Deputados e Senado Federal instalaram um grupo de trabalho para rever as regras oramentrias, liderado pelo senador Jos Fogaa (PMDB). A resoluo congressual proposta por este grupo foi aprovada em setembro de 1995, a tempo de regulamentar o processo que resultou no oramento para 1996. H grande consenso na literatura de que esta Resoluo 2/1995 resultou da CPI (Vieira 2008, p. 16; Figueiredo e Limongi 2008, p. 49). Quase dez anos depois, em maro de 2005, um ofcio do deputado federal Paulo Bernardo (ento presidente da Comisso Mista de Oramento) enviado para os presidentes da Cmara dos Deputados e Senado Federal tratava de diversos temas relativos reforma oramentria11. Bernardo diagnosticou um distanciamento da execuo oramentria em relao autorizao legislativa expressa na lei oramentria, dada a idia de que o oramento aprovado tem carter autorizativo e um contingenciamento discricionrio da execuo oramentria. A partir deste

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A lista dos parlamentares, com os anes do oramento em itlico, : os deputados federais Annbal Teixeira (PTB-MG); Carlos Benevides (PMBD-CE); Cid Carvalho (PMDB-MA); Daniel Silva (PPR-MA); zio Ferreira (PFL-AM); Fbio Raunheitti (PTB-RJ); Feres Nader (PTB-RJ); Flvio Derzi (PP-MS); Genebaldo Correia (PMDB-BA); Ibsen Pinheiro( PMDB-RS); Joo Alves de Almeida (expulso do PPR-BA); Joo de Deus Antunes (PPR-RS); Jos Geraldo Ribeiro (PMDB-MG); Manoel Moreira ( PMDB-SP); Paulo Portugal (PP-RJ); Raquel Cndido (PTB-RO); Ricardo Fiza( PFL-PE) e o senador Ronaldo Arago (PMDB-RO). Alm disso, sugeriu mais investigaes para onze congressistas: os deputados federais Gastone Righi (PTB-SP); Jos Carlos Aleluia (PFLBA); Jos Carlos Vasconcellos (PRN-PE); Jos Luiz Maia (PPR-PI); Messias Gis (PFL-SE); Mussa Demes (PFLPI); Paes Landim (PFL-PI); Pinheiro Landim (PMDB-CE); Roberto Jefferson (PTB-RJ); Uldurico Pinto (PSB-BA) e o senador Dario Pereira (PFL-RN). 11 Agradeo Carlos Marshall, consultor de oramento do Senado Federal, por me encaminhar este documento.

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ofcio, uma comisso de deputados e senadores foi encarregada de organizar reunies com membros do Executivo e parlamentares em geral sobre diversos itens da reforma oramentria. Esta comisso no teve sucesso em formar consenso em torno de uma proposta de mudana de regras oramentrias, apesar do aparente esforo do relator Ricardo Barros (PP, oposio). A critical juncture de 2005-2006, iniciada com a instalao desta comisso relatada por Barros, terminou com a aprovao da Resoluo 1/2006 em novembro daquele ano, graas perseverana desse deputado. O prprio Barros (2007, p. 12-14) relata sua estratgia: Travei uma batalha para que o projeto fosse apreciado no Congresso. Como principal arma, eu me vali da obstruo, que me era facultada, como a qualquer congressista, pelo artigo 28 do Regimento Comum, que exige o qurum mnimo de um sexto dos parlamentares de cada Casa durante o transcurso das sesses do Congresso. A obstruo teve incio na votao do Oramento de 2006 e a verdade que sempre tive o apoio de todos, inclusive do presidente do Senado, Renan Calheiros, que nunca se furtou aos elogios ao projeto de Resoluo, mas era dificlimo ver a matria ser votada porque tais alteraes contrariavam os mais diversos interesses. (...) Em novembro de 2006, foi convocada uma sesso para votar crditos que permitiriam o aumento do poder Judicirio, TCU e Ministrio Pblico. A presso era enorme, mas mantivemos a obstruo. Nos dias subseqentes, recebi mais de 3.500 e-mails dos servidores e sindicatos envolvidos reclamando da obstruo. Desta vez no cedi aos apelos sob o compromisso de que a resoluo seria votada antes do projeto de lei oramentria para 2007, o que finalmente aconteceu em 28 de novembro de 2006. bastante plausvel que o insucesso de Barros teria ocorrido tambm no fim de 2006 se no fosse a instalao da CPI das Ambulncias/Sanguessugas em junho daquele ano, investigando a corrupo descentralizada no processo oramentrio, envolvendo ao menos 72 parlamentares. O relatrio final da CPI foi publicado em agosto de 2006. Isto colocou o tema processo oramentrio novamente na mdia e ajudou a impedir que o Executivo e demais parlamentares freassem as mudanas propostas na resoluo de Ricardo Barros. A prxima seo trata de um caso em que a publicizao de escndalos de corrupo oramentria foi crucial para a mudana institucional: o poder do relator-geral da Comisso Mista de Oramento para emendar o oramento.

corrupo importa: a prerrogativa de emendamento do relator-geral


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As emendas de relator-geral foram, no perodo dos anes do oramento, um dos pilares do esquema de corrupo organizado por esses parlamentares. O ex-deputado federal Joo Alves de Almeida (PPR) acumulou, ilegalmente, US$ 30,5 milhes entre 1989 e 1992. Junto com outros parlamentares de baixa estatura, Alves controlou a Comisso Mista de Oramento nesse perodo, tendo sido relator-geral da lei oramentria em 1990, e muito influente mesmo sem ocupar esse posto. Foi, sem dvida, o lder dos anes do Oramento. Joo Alves, em diversos cargos importantes na Comisso Mista do Oramento, passou a decidir a incluso de novas despesas no oramento: construo de pontes, escolas, hospitais, verbas para programas sociais, recursos para grandes obras. Alm disso, poderia incluir em seu relatrio o aumento da dotao em despesas j previstas no projeto do Executivo. O deputado tornou-se dono de um concorrido balco, freqentado por polticos e empreiteiras (Krieger et. al, 1994, p. 26). Conforme o prprio parlamentar afirmou em depoimento CPI, o dinheiro do oramento s saa se algum descontingenciasse, e Jos Carlos Alves dos Santos, como Diretor do Oramento no Executivo, era o intermedirio12. Afirmou tambm que Jos Carlos Alves dos Santos disse que recebia pedidos de parlamentares e de prefeitos que solicitavam o descontingenciamento de recursos destinados s suas respectivas regies. Conhecia tambm empresas particulares, atravs de comentrios de parlamentares, que agilizavam a liberao de verbas e cobravam comisses que variavam de 5% a 15%. Um dos principais recursos utilizados por Alves era a prerrogativa de propor emendas como relator-geral. Um exemplo a emenda 955-6 de 199013. Foi aprovada como emenda de relator-geral face importncia do subprojeto. Trata de infra-estrutura urbana em Lauro de Freitas, municpio baiano. A emenda est no item investimentos do Ministrio da Ao Social, um dos notoriamente corruptos da poca (Krieger et. al, 1994, p. 109). O objetivo promover a recuperao e expanso da infra-estrutura bsica de centros urbanos. No h como provar que esta emenda, especificamente, foi utilizada para fins corruptos. Serve apenas para ilustrar a lgica da autonomia do relator-geral para incluir projetos ligados ou no a atos corruptos sem a concordncia de outros parlamentares.
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Congresso Nacional, 1994, volume II, depoimento tomado em 22/10/1993, p. 4. Congresso Nacional. Comisso Mista de Oramento. Relao Geral dos Pareceres: Emendas Aprovadas. 13/12/1990, p. 3465.

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O nmero de emendas de relator-geral oscilava bastante ano a ano em 198814, 301; em 1993, 60915 - e a natureza desse tipo de emenda comeou a mudar em 1994. Naquele ano, de acordo com o colegiado que atuou como relator-geral, as emendas de relator foram propostas com vistas ao aperfeioamento e adequao da lei oramentria, para aqueles casos em que as indicaes recaram sobre aes no perfeitamente contempladas por emendas existentes16. O uso da emenda de relator-geral foi alterado no perodo de 1995 a 2006, quando essas emendas passaram a atender a demandas dispersas de parlamentares e bancadas estaduais. Em outras palavras, o relator-geral deixou de utilizar essas emendas para atingir objetivos prprios e passou a us-las para equacionar as presses inerentes a este poderoso cargo na Comisso Mista de Oramento. O artigo 23 da Resoluo 2/1995 probe as emendas de relator-geral de inclurem subprojetos novos lei oramentria.No obstante isso, o relator-geral por vezes adota maneiras informais de atender aos pedidos de parlamentares e bancadas. Um exemplo descrito por Sanches (1998, p. 9-10): As Indicaes de Bancada para Emendas de Relator, institudas pelo Parecer Preliminar de 1996 e mantidas no Parecer Preliminar de 1997, contornam as restries s emendas de Relator-Geral, So uma forma de violao aos limites quantitativos fixados pela Resoluo n 2/95-CN para as emendas de bancada estadual. Em 1997. foram apresentadas cerca de 200 emendas de Relator-Geral, das quais pelo menos 25% relativas criao de novos subprojetos e subatividades. Longe de significar atos unilaterais do relator-geral, as emendas de relator nos ltimos anos tm sido um modo de atender s muitas demandas de parlamentares que no conseguiram influenciar o oramento o suficiente a partir de suas emendas individuais e coletivas. Em 2007, por exemplo, o relator-geral incluiu um anexo de metas e prioridades que no constava da proposta enviada pelo Executivo. Uma notcia da poca relata que o anexo prev gastos de R$ 534 milhes em obras que atendero as bases eleitorais dos parlamentares. O valor entrou sob a denominao de "emendas do relator-geral. O deputado Joo Leo (PP) confirmou que a maioria das emendas do anexo veio de membros da comisso. So deputados que h anos
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Pesquisa do autor no Arquivo do Senado Federal, Braslia, 21/5/2008. Comisso Mista de Oramento. Sistema de Informaes Oramentrias. Relatrio de Emendas Aprovadas. 26/3/1993, p. 19 -30. 16 Congresso Nacional. Comisso Mista de Oramento. Parecer Preliminar de 1994. Parecer Final da Comisso Mista de Oramento sobre o Projeto de Lei n. 3 de 1994 (CN) de iniciativa do Poder Executivo que estima a receita e fixa a despesa da Unio para o exerccio financeiro de 1995. Autores: Gilberto Miranda e diversos relatoresadjuntos, que so: senador Carlos Patrocnio; deputado Joo Faustino; deputado Roberto Balestra; deputado Vado Gomes; deputado Joo Almeida; deputado Oswaldo Coelho; senador Ronan Tito. 2/12/1994.

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integram a comisso e passaram a exigir do relator-geral mais espaos para verbas para seus projetos. Para autorizar o relator, a comisso fez novas concesses legais. Um parecer tcnico da consultoria de Oramento do Congresso havia advertido, em outubro de 2007, que o relator no tinha poderes para apresentar tais emendas como se fossem suas. Mas esse inconveniente foi ignorado17. Vimos acima como o poder do relator-geral para emendar o oramento foi usado de modo diferente no perodo dominado pelos anes do oramento (1988-1993) e no perodo em que a coalizo liderada pelo Executivo controlou o processo oramentrio (1994 em diante). Cabe agora analisar quais idias sobre esta prerrogativa institucional circularam nas duas critical junctures, como e por quem elas foram defendidas, e por que foram adotadas ou no. At a Resoluo 2/1994, utilizada apenas para regulamentar a tramitao do oramento para 1995, as emendas de relator-geral no eram de modo alguma limitadas. Para facilitar a vontade individual do legislador, por vezes corrupta, no havia nem mesmo a previso de que essas emendas fossem publicadas para conhecimento dos outros parlamentares, assessores e demais interessados. A Resoluo 2/1994 mostrou preocupao com esse ponto, ao exigir que as emendas de Relator-Geral que venham a ser formuladas com vistas ao cumprimento de suas responsabilidades sero publicadas como parte do relatrio, com indicao do proponente e dos respectivos fundamentos. Ainda durante a critical juncture de 1994-1995, a assessoria tcnica do Congresso Nacional sugeriu que o relator-geral se limitasse a consolidar as propostas dos Relatores Setoriais, promover as correes que se fizerem necessrias e eventuais ajustes em cumprimento do disposto no parecer preliminar, vedada a apresentao de emendas que contenham matria nova (grifo meu). Ambas as sugestes foram incorporadas na Resoluo 2/1995, resultante do controle da coalizo sobre a critical juncture que terminou naquele ano. um exemplo de parlamentares da coalizo defendendo menos prerrogativas para o relator-geral do processo oramentrio. O impacto do escndalo dos anes do oramento para a formao de preferncias explcito neste ponto. O status quo foi mantido, em seus termos bsicos, pela Resoluo 1/2001. Em 2005, o deputado federal Srgio Miranda (PC do B, coalizo) props que uma comisso avalie as emendas do relator-geral. Disse: O poder de insero do relator-geral tem de
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Contrabando no Oramento dedica R$ 534 milhes a emendas, Rubens Valente, Folha de S. Paulo, 25/2/2008.

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ser inibido. Emenda de relator-geral tem de ser avaliada por uma comisso, tem de haver parecer sobre as emendas. Nossas emendas passam por esse aval, por que no as de relator-geral? (Congresso Nacional 2005, 20/4/2005, p. 50). No entanto, sua proposta no empolgou o deputado da oposio que tanto influenciou a critical juncture de 2005-2006: Ricardo Barros18 (PP). Em seu projeto de resoluo de 2005, Barros props: Os relatores somente podero apresentar emendas programao da despesa com a finalidade de: I) corrigir erros e omisses de ordem tcnica ou legal; II) recompor, total ou parcialmente, dotaes canceladas, limitada a recomposio ao montante originalmente proposto no projeto; III) atender s especificaes do parecer preliminar. vedada a apresentao de emendas que tenham por objetivo a incluso de subttulos novos, bem como o acrscimo de valores a dotaes constantes dos projetos. Com modificaes mnimas, a Resoluo 1/2006 manteve a proposta de Barros. O resultado foi a diminuio da autonomia do relator-geral para emendar o oramento, mais at do que em 1995. Se escndalos de corrupo foram fundamentais para diminuir o poder do relator-geral para emendar o oramento, vale lembrar que os interesses dos parlamentares expostos acima, com base em Schickler (2001), tambm ocupam papel central na definio de instituies oramentrias. Considero agora um caso em que a corrupo teve papel secundrio se comparado aos interesses relativos ao pertencimento coalizo: a definio da relao do Relator-Geral com relatores setoriais da Comisso Mista de Oramento.

corrupo importa pouco: a relao do relator-geral com relatores setoriais

As primeiras resolues congressuais que trataram do processo oramentrio no perodo democrtico 1/1991, 1/1993 e 2/1995 conferiam enormes prerrogativas ao relator-geral e pouqussima relevncia aos relatores setoriais. De acordo com a Resoluo 1/1991, cabe ao relator-geral adequar os pareceres setoriais aprovados, vedada qualquer modificao de parecer setorial, ressalvadas as alteraes por ele propostas e aprovadas pelo Plenrio da Comisso, bem como as decorrentes de destaques aprovados pela Comisso. A Resoluo 2/1995 manteve este
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A influncia de Ricardo Barros nesta critical juncture deve-se ao fato de ele haver relatado o Grupo de Trabalho criado em 2005 para pensar em novas regras oramentrias e, tambm, sua tenacidade em passar seu projeto de resoluo resultante desta relatoria no plenrio ao fim de 2006.

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desenho bsico, com modificaes mnimas. Na prtica, isso dava ao relator-geral o poder para mudar os relatrios setoriais vontade. De acordo com assessores tcnicos do processo oramentrio no Senado Federal, depois da Resoluo de 1995, se o relator-geral quisesse pegar os relatrios setoriais, jogar no lixo e fazer tudo de novo, ele podia. Esse foi o motivo pelo qual a Resoluo de 2006 tentou ao mximo apertar o parafuso do relator-geral com relao a vrios pontos: o percentual de recursos que ele tem para usar, a distribuio de recursos entre os relatores setoriais etc. Tudo isso para no deixar o Relator-Geral simplesmente destruir o relatrio setorial. O Relator-Geral deveria pegar os relatrios setoriais e ajust-los, decidindo apenas as grandes questes como o salriomnimo (que impacta a previdncia) e parmetros macroeconmico que perpassam os relatrios setoriais. Mas a maior parte do relatrio setorial deveria ser preservada e isso no estava nas resolues antes de 2006. A resoluo de 2006 serviu bem para definir percentualmente os valores para que o Relator-Geral no pudesse definir sozinho a distribuio de recursos para cada relator setorial19. No de espantar, ento, que os deputados federais Paulo Bernardo e Ricardo Barros tenham sugerido o fortalecimento das relatorias setoriais em relao ao Relator-Geral. Em maro de 2005, Bernardo (PT, coalizo) sugeriu dar exclusividade ao acolhimento das despesas discricionrias pelas relatorias setoriais ou estabelecer limites e critrios relatoria geral, no parecer preliminar, para remanejamento e cancelamentos na programao constantes dos relatrios setoriais. Ricardo Barros foi um passo alm. Sugeriu, tambm em maro de 2005, na comisso criada para estudar reformas no processo oramentrio, dois pontos: i) vedao da possibilidade de o relator-geral alterar as dotaes aprovadas nos relatrios setoriais, exceto para aumentar os seus valores e ii) definio, na resoluo, dos percentuais da reestimativa de receita disposio dos relatores setoriais e do relator-geral. Esse era o comportamento a esperar de Barros como membro da oposio. Barros defendeu esses pontos para terminar com o papel secundrio das relatorias setoriais e a possibilidade de reviso, pela relatoria geral, sem critrios definidos, dos relatrios setoriais j aprovados (Congresso Nacional 2005, 31/3/2005, p. 110-111). Afirmou, ainda, que

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Entrevista com os consultores de Oramento Carlos Marshall e Fernando Ramalho Bittencourt, Senado Federal, Maio/2008.

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no podemos continuar repetindo o modelo atual, em que o relator setorial tem muito pouca importncia no resultado final do que foi alocado, porque os valores que acabam ficando para o relator setorial so muito pequenos perto do conjunto das reestimativas feitas posteriormente sua participao (Congresso Nacional 2005, 24/5/2005, p. 252). Em seu projeto de resoluo, Barros props, entre diversos outros pontos, que: i) os relatores setoriais utilizaro como fontes de recursos para atendimento de emendas coletivas de apropriao aquelas definidas no parecer preliminar; ii) o Relator-Geral poder propor em seu relatrio acrscimos e cancelamentos nos valores das emendas coletivas de apropriao aprovadas nos pareceres setoriais, utilizando como fontes de recursos aquelas definidas no parecer preliminar e iii) fosse vedado ao Relator-Geral propor a aprovao de emendas com parecer setorial pela rejeio. A deciso final da Resoluo 1/2006 resultou em vitria completa para Barros neste quesito. Suas trs propostas foram aprovadas. Decidiu-se que os recursos lquidos destinados ao atendimento de emendas coletivas de apropriao tero o seguinte destino, observada a vinculao de fontes: i) 25% para as emendas de Bancada Estadual; ii) 55% aos Relatores Setoriais, para as emendas de Bancada Estadual e as de Comisso; iii) 20% ao Relator-Geral, para alocao, entre as emendas de Bancada Estadual e de Comisso, sendo que o Relator-Geral assegurar que o montante de recursos destinado ao atendimento de emendas de Comisso no seja inferior a 15 % do total dos recursos lquidos. Em outras palavras, a resoluo assegura que uma parcela dos recursos ser decidida de modo autnomo pelos relatores setoriais. Barros comemorou, mais tarde, afirmando que esta deciso eliminar a distoro repetida em muitos relatrios, em que o Relator-Geral aplicava em mdia 74% dos recursos decorrentes de sucessivas reavaliaes de receita. De 2002 a 2007, a maior participao do Relator-Geral foi de 80,68% em 2003 e a menor foi em 2007, com 62,37%. A partir desta nova resoluo, caber ao Relator-Geral 20% dos recursos (Barros 2007, p. 27). O raciocnio complementado por Vieira (2008, p. 35), para quem as modificaes concretizadas na resoluo 1/2006, ao tornar, mais transparente a avaliao da receita, tem tambm o potencial de tornar menos forte a figura do relator-geral em face aos relatores setoriais. O papel dos relatores setoriais se eleva na medida em que o conhecimento antecipado dos recursos oriundos da reestimativa da receita permite que o atendimento por eles definido, relativo s emendas coletivas, seja efetivo. No h, em tese, o risco de que o relator-geral, promovendo nova rodada

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de distribuio de dotaes, acabe por distorcer completamente as decises tomadas no mbito das relatorias setoriais.

(III) Concluses

importante considerar um desafio terico, sugerido por Capoccia e Kelemen (2007, p. 358), para futuras pesquisas sobre corrupo e desenvolvimento institucional. Trata-se de usar anlise contrafactual para avaliar como o processo de mudana institucional poderia ter sido um em vez de outro. Dois escndalos de corrupo foram fundamentais para definir o desenho de instituies de emendamento oramentrio no Brasil. Como exerccio contrafactual, podemos imaginar trs cenrios distintos. Os cenrios variam de acordo com o impacto da CPI dos anes do oramento de 1993-1994, j que a adoo ou no das idias colocadas na agenda por esta CPI foram cruciais para o desenvolvimento posterior das instituies. O primeiro cenrio seria a CPI no influenciar nem a agenda de idias da critical juncture nem os resultados finais. Ou seja, haver manuteno simples do status quo. Neste caso, o processo institucional seria caracterizado por Mahoney e Thelen (2009) como conversion, pois haveria o uso de emendas individuais por outros atores que no aqueles que foram investigados pela CPI (neste caso, os anes do oramento). Outra possibilidade seria a CPI influenciar a agenda temtica da critical juncture de modo parcial, vendo algumas das idias adotadas e outras no pelo grupo poltico que controlou a agenda da critical juncture. Foi o que ocorreu, resultando em layering institucional ou seja, regras novas convivendo com regras antigas. Por fim, outro cenrio possvel seria a adoo integral de idias da CPI como o fim das emendas individuais por outro grupo poltico em controle da agenda da critical juncture (a oposio, neste caso). Ocorreria, assim, o que Mahoney e Thelen (2009) chamam de displacement: extino de regras antigas e a introduo de novas instituies. Como se v, escndalos de corrupo esto longe de provocarem diretamente mudanas ou desenvolvimento institucional. Dependem, para isso, da orientao do grupo poltico que controla a agenda de mudanas institucionais durante critical junctures. Fica o desafio de considerar com cuidado, nesses perodos, quais atores polticos tm poder suficiente para influenciar a agenda de reformas.

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