Ecuador: Rigidez Estructural de las Finanzas del Gobierno Central

es la hora de un Pacto Fiscal ?1

Por Lenin Parreo Velsquez2

Abstract3
This paper described main stylized facts of Central Government (CG) instead non Financial Public Sector due to Finance Minister is responsible most of rigidities in Ecuadorian fiscal policy. The framework of this work show a brief theoretical scheme, which the main objective is to understand basic concepts for optimal fiscal strategy for oil exporting countries, because it helps to introduce two following sections: first, a brief history and core structural problems in CG and links with business cycle, and others issues like income pre destination, subsidies, relationship with Local Governments and decentralization process, fiscal rules, debt sustainable, and budget process. All these subjects to try to understand original and father of all sins. Second and final section presents the importance of Fiscal Pact and urgent requirement to involve policy makers, parliaments, politics, society, and others actors, which is the base to find equilibrium between strong fiscal institutions, credibility, reputation, and investment policy in social sectors.

Las expresiones y comentarios vertidos en este documento son de exclusiva responsabilidad del autor y no representan necesariamente la posicin oficial de las instituciones en las cuales desempea sus labores. 2 Actualmente Profesor de Teora y Poltica Fiscal de la Pontificia Universidad Catlica del Ecuador y Economista para Ecuador de la Corporacin Andina de Fomento. 3 El autor quiere agradecer la contribucin y trabajo conjunto de Diana Pacheco, Andrea Albuja, Lorena Galarza, Mara Isabel Camacho, Pablo Ripalda, Miguel Naranjo, Ricardo Estupin y Jaime Velasco, jvenes economistas de la Facultad de Economa de la Universidad Catlica del Ecuador Quito, quienes realizaron sus trabajos de investigacin en poltica fiscal, durante el segundo y tercer trimestres del ao 2006. Estos importantes desarrollos, contribuyeron sustancialmente y son parte de la sntesis y compendio de algunos de los temas que aqu se abordan.

I. Introduccin Desde que en el ao 2000 el Ecuador decidiera adoptar el dlar como moneda de curso legal, la poltica fiscal se constituy en la nica y principal herramienta de poltica econmica para incidir en los principales agregados macroeconmicos. Las cifras revelan un relativo y positivo comportamiento de las finanzas del Sector Pblico no Financiero 4 (SPNF) en los siete ltimos aos, mostrando aparentemente importantes avances no slo en la consecucin de resultados positivos a nivel global y primario del SPNF, sino que adems se han obtenido logros importantes en materia de reducir la relacin deuda / PIB, implementar reglas macro fiscales y de deuda, as como destacables logros que han permitido implementar fondos de estabilizacin. Sin embargo, existen algunos aspectos que en la estructura siguen siendo una traba permanente tanto en el manejo de las finanzas pblicas como en la correcta y ptima ejecucin de Leyes como la de Responsabilidad Fiscal5 y creacin de Fondos de Estabilizacin que son alimentados por excedentes de ingresos transitorios y derivados de la explotacin de recursos no renovables como es el caso del petrleo ecuatoriano6. En este sentido, es importante indagar ms profundamente y revelar los problemas y rigideces estructurales que enfrenta el Gobierno Central para incidir efectivamente en un manejo proactivo de la poltica fiscal, el cual pueda equilibrar y solucionar un gran dilema de la poltica como es la polaridad entre quienes defienden la sostenibilidad de las finanzas pblicas, versus aquellos que buscan crear espacios para implementar reformas, programas y acciones que permitan la reduccin de la pobreza y elevar el nivel de vida en un contexto intergeneracional. La presente investigacin tiene como objetivos fundamentales exponer algunos hechos estilizados de las finanzas del Gobierno Central, evaluarlos a la luz de los desarrollos tericos que plantean una estrategia fiscal ptima para pases que exportan petrleo, en trminos de evaluar la sostenibilidad fiscal del Presupuesto General del Estado, y la posibilidad de reducir las principales restricciones presupuestarias e institucionales que impiden una mayor cobertura, eficiencia y equidad de las polticas sociales, a fin de debatir si el Ecuador ha llegado y cumple con caractersticas que le conduzcan a implementar o no un Pacto Fiscal. II. Problemas e hiptesis de la investigacin A. Problemas de investigacin En funcin de lo antes mencionado, la presente investigacin busca responder al menos dos preguntas que permitirn conocer el estado del arte de la poltica fiscal en el Ecuador, as como constituirse en uno de los primeros estudios que plante la posibilidad o no de entablar un proceso de Acuerdo o Pacto Fiscal. De sta manera, el anlisis se delimitar principalmente a los aos post dolarizacin, circunscribiendo el mbito de estudio en el Gobierno Central. En esta perspectiva las dos interrogantes tendrn cmo objetivo comprender y resolver cuestionamientos tales como:

a. Cules son las rigideces estructurales de las finanzas del Gobierno Central en los siguientes trminos: (a)
ciclo econmico y poltica fiscal, (b) reducido espacio para ejercer una poltica fiscal activa y orientada a la inversin, (c) preasignacin de rentas, (d) subsidios implcitos y explcitos del Presupuesto General del Estado, (e) estructura del gasto pblico, (f) inversin social e infraestructura, (h) descentralizacin y
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El SPNF se subdivide en 3 niveles: el primero es el Gobierno Central donde se encuentra fundamentalmente el Presupuesto General del Estado, el segundo se refiere a las Empresas Pblicas no Financieras, donde Petroecuador es el elemento clave para el anlisis, y en tercer lugar el Resto del Sector Pblico no Financiero, en el cual figuran entidades como el Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social (IESS), Gobiernos Seccionales (Municipios y Consejos Provinciales), Universidades Estatales, entre los ms importantes. 5 Creada en junio del ao 2002, la cual incorpora reglas que limitan el crecimiento real del gasto corriente, disminuyen progresivamente el dficit no petrolero, y establecen lmites al endeudamiento pblico. 6 Estos fondos sern explicados con mayor detenimiento en secciones posteriores.

transferencia de recursos, (i) reglas fiscales y sostenibilidad fiscal, y (j) transparencia fiscal, formulacin y ejecucin presupuestaria

b. En base a los principales hechos estilizados de las finanzas del Gobierno Central, se puede decir que el
Ecuador ha llegado a un punto tal que es fundamental implementar un proceso de acuerdo o pacto fiscal, en el cual estn inmersos diferentes actores de la sociedad ? B. Hiptesis Las interrogantes planteadas, permitirn comprobar o rechazar las siguientes hiptesis:

a. El Gobierno Central tiene poco espacio para ejercer una verdadera poltica fiscal, debido a una alta
prociclicidad, preasignacin de la renta fiscal, inexistente acuerdo sobre el destino de los excedentes petroleros, ausencia de procesos transparentes sobre los principales subsidios del Presupuesto General del Estado (gas, diesel, electricidad, bono de desarrollo humano y seguridad social), exceso de gasto corriente, el cual disminuye la disponibilidad de recursos para incrementar la inversin pblica, inadecuado proceso de descentralizacin, reglas fiscales que son aplicables nicamente para el Gobierno Central y no para el resto de instituciones del SPNF, por lo que es fundamental evaluar la sostenibilidad de las finanzas del Presupuesto General del Estado antes que las del SPNF. Finalmente, el estado actual demuestra que el proceso de formulacin, aprobacin y ejecucin de la Pro forma del Presupuesto General del Estado es poco transparente y est sujeto a presiones que rebasan los criterios tcnicos para un sano manejo fiscal.

b. Los elementos antes mencionados, ms el divorcio entre los poderes ejecutivo y legislativo para disear
e implementar reformas fiscales, los cuales permitiran resolver problemas estructurales, determinan la necesidad de involucrar a los principales actores (ejecutivo, legislativo y sociedad civil), de forma que se establezca un acuerdo o pacto sobre la orientacin y sostenibilidad de la poltica fiscal. III. Un esquema conceptual y terico para la poltica fiscal en economas petroleras El fantasma de la enfermedad holandesa y sus posibles repercusiones en el desarrollo y crecimiento econmico de pases que dependen de la produccin y explotacin de recursos no renovables (como es el caso del petrleo) y que por lo general estn en manos y administracin del Estado, ha provocado importantes desarrollos a nivel terico que permiten entender y plantear los principales elementos que deberan normar o enmarcar una poltica fiscal sostenible a travs del tiempo. En base a sta premisa, la presente seccin ilustra y provee un esquema o marco terico referencial que permite contestar cmo ingresos inciertos y derivados de recursos no renovables y que pertenecen al Estado, podran ser gastados y distribuidos a las generaciones presentes y futuras ?. Para cumplir con el propsito7 antes planteado, es importante partir por: (a) escoger una funcin de bienestar social (FBS), (b) decidir el conjunto de polticas e instrumentos que la autoridad econmica dispone as como (c) establecer claramente sus restricciones presupuestarias y no presupuestarias, (d) analizar y modelar el comportamiento de los consumidores y sector privado, a fin de (e) establecer un proceso de optimizacin de la funcin de consumo. A. La Funcin de Bienestar Social (FBS) Comnmente una FBS asume que la utilidad per cpita de los individuos depende del consumo en un determinado perodo de tiempo (t) de bienes y servicios provistos tanto por el Gobierno (Cg) como por el sector privado (Cp), de forma que la funcin contempornea o instantnea de utilidad es:
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Esta seccin se basa en los desarrollos tericos realizados por Liuskila, C., Garca A., Basset S., Fiscal Policy Sustainability in Oil Producing Countries, IMF Working Paper 94/137, 2004, y; Engel and Valds, Optimal Fiscal Strategy for Oil Exporting Countries, january, 2000, CEPAL.

u = u (Cg, Cp)

(1)

Esta funcin asume rendimientos marginales decrecientes y supone que ambos bienes y servicios son complementarios en el consumo, es decir, al utilidad marginal del consumo de bienes privados se eleva cuando se incrementa el nivel de consumo de bienes y servicios pblicos. En trminos intertemporales, una alternativa para demostrar la FBS a travs del tiempo es con una especificacin utilitaria, en la cual se toma en cuenta que la funcin de utilidad total en un perodo determinado de vida es igual a la suma ponderada de las funciones de utilidad en diferentes aos (uo, u1, ..... uN) tanto de las generaciones presentes como las futuras:

W(u 0 , u 1 , ..... u N ) = t N t H(u t )

t 0

(2)

Donde es la tasa subjetiva de descuento8, Nt representa la poblacin en el perodo t9, y la funcin H que es una expresin estndar de utilidad, tal como se expres en (1)10. Sin embargo, es importante reconocer que este tipo de modelos debe introducir un componente de incertidumbre de los ingresos futuros y por tanto un coeficiente de aversin al riesgo11. Finalmente, la FBS tambin debe incorporar ajustes o una funcin de control de costos en cada perodo, que afecta la funcin (H) y que se deriva de la experiencia pasada por la administracin y poltica pblica que podra guiar a una mayor inestabilidad poltica, reducir la inversin (nacional y extranjera) y por tanto afectar las condiciones de estabilidad econmica y absorcin de la mano de obra en el sector productivo. B. Instrumentos de poltica La poltica fiscal puede disponer de ciertas reas e instrumentos que permitiran flexibilizar el margen de maniobra de la asignacin y redistribucin de recursos pblicos, entre estos se pueden mencionar:

a. Ingresos adicionales provenientes de la mejora en la administracin (pblica o privada) de empresas

que pertenecen al Estado12,

b. El rendimiento de inversiones financieras, a una tasa R que podra recibir el fisco por mantener
cuentas de ahorro y que permitiran financiar gastos en el futuro.

c. Financiamiento el cual puede ser utilizado para cubrir el gasto de consumo del gobierno as como para o
cubrir el servicio de la deuda pblica, valorado a una tasa R13:

FG, t +1 = R ( FG ,t + YG ,t C G ,t )
8 9

(3)

Los valores se encuentran entre cero y uno, donde un valor cercano a cero representa el grado de impaciencia de los agentes econmicos. La cual se asume que crece a una tasa constante n, es decir Nt = (1+n)t 10 Se puede asumir una funcin tal como:

H (u ) =

u1 (1 )

En este caso se supone una funcin con elasticidad constante (CES) y una elasticidad de sustitucin del consumo en diferentes momentos del tiempo (1/), donde > 0 . 11 Este coeficiente podra ser . 12 En el caso del Ecuador se supone que la empresa de petrleo Petroecuador no puede ser privatizada, mientras que empresas de capital y origen pblico (como las elctricas, telefnicas, etc) pueden ser administradas por entes privados, en un enfoque Principal versus Agente, donde el Estado nicamente recibe una parte de las ganancias generadas, las cuales son reinvertidas para mantener en trminos reales el stock de capital y slo el rendimiento una vez descontada la inflacin, puede ser utilizado para financiar las operaciones fiscales. 13 Por simplicidad se supone que la tasa de inters que recibe el Estado por las inversiones es la misma que tiene que cancelar a sus acreedores, por tanto R es la tasa relevante para el desarrollo del modelo.

Donde el lado izquierdo de la ecuacin (3) representa el financiamiento neto que requiere el fisco para cubrir su dficit (ingresos (Yt) menos Gastos (Gt)) y el servicio de la deuda Ft en el perodo t.

d. Impuestos, los mismos que generalmente son utilizados para cubrir los gastos permanentes (operacin e
inversin) as como el pago de los intereses para mantener un stock de deuda constantes a travs del tiempo. Se supone que la poltica tributaria debera guardar equidad intergeneracional, esto es, que se cumpla el principio de Equivalencia Ricardiana, o dicho en otras palabras permitir que el mayor gasto / inversin pblico en trminos contemporneos o en el tiempo t, sea financiado con mayores impuestos a futuro dado que las prximas generaciones se encontrarn en mejor posicin que la poblacin actual o viceversa. Sin embargo, este supuesto ha sido rechazado fuertemente dado que se ha podido comprobar que existen pocas probabilidades de que prevalezca un sentido de herencia de la poblacin actual con relacin al bienestar de las futuras generaciones.

FG, t +1 = R ( FG ,t + YG ,t + t C G ,t )

(4)

Donde representa la recaudacin tributaria (o transferencia negativa del sector privado al sector pblico), por tanto la variable Y indica todos aquellos ingresos diferentes a los impuestos.

e. Fondos de estabilizacin, utilizados usualmente para controlar o suavizar los ingresos y gastos cclicos
de las finanzas pblicas. Este tipo de mecanismos es comnmente alimentado o generado por los excedentes o flujos que se producen a travs de la explotacin y exportacin de recursos naturales no renovables y que son administrados por el estado. Este tipo de instrumentos, sus reglas de gasto, inversiones, liquidez y rentabilidad, deben ser complementarias y consistentes con la estrategia fiscal de mediano y largo plazos. Los instrumentos antes citados, permitirn principalmente el aseguramiento y provisin de bienes y servicios pblicos (puros14 e impuros15), as como financiar nuevas inversiones que en esencia deben ser sostenibles e impactar en la calidad de vida de la poblacin.

FG,0 + R t (YG, t + t ) = R t C G, t
t 0 t 0

(5)

Lo anterior implica que el Estado debe enfrentar una restriccin de presupuesto intertemporal, la misma que debe ser financiada a travs de impuestos, otros ingresos, y desembolsos de deuda pblica (externa o interna) en el tiempo, de forma que estos sean iguales al valor presente del gasto: C. Redistribucin intergeneracional Suponiendo entonces una funcin utilitaria de bienestar social, una tasa constante de crecimiento de la poblacin y una elasticidad de sustitucin intertemporal del consumo constante, es posible reescribir la ecuacin (2) de la siguiente forma:

U = t (1 + n) t u t
t 0

1-

(6)

En un momento inicial se supone que el estado recauda impuestos que no generan distorsiones y que los otros ingresos (Y) provienen de la venta de recursos naturales como el petrleo. Tanto los ingresos tributarios como los no tributarios son exgenos, conocidos y tienen altas probabilidades de ocurrencia, los mismos que sern
14 15

No excluyentes y no rivales, como por ejemplo seguridad nacional, produccin de leyes, etc. Excluyentes y/o rivales como es el caso de salud, educacin, etc, en ciertos mbitos que sean diferentes a los niveles bsicos.

utilizados para proveer bienes y servicios pblicos en funcin y consistentemente con la restriccin intertemporal de presupuesto. El consumo total (Ct) de la economa ser lo que produzca el sector privado (Cp) y el sector pblico (Cg), aunque se reconoce que sern en diferentes proporciones, de igual forma la produccin de bienes y servicios provendr de estos dos sectores (Yg, Yp). Por tanto la FBS y el nivel de riqueza de la poblacin sern:

U = t (1 + n) t C t
t 0

1-

(6)

W0 F0 + R t (YG, t + Yp, t )
t 0

(7)

Tal como lo demuestran Engel y Valds (2000), la solucin al problema de maximizacin de la utilidad a travs de encontrar el nivel mximo de consumo presente y futuro, sujeto a la restriccin de presupuesto, se tendran expresiones como las que se muestran a continuacin16:

C 0 = (1 ) RW0

(8) (9)

C t + =( )1 / C t R 1
Donde :

= (1 + n)( R)1 / C t =
~

La ecuacin (9) intuitivamente indica que si R = 1, la hiptesis de ingreso permanente de Friedman (1957) se estara cumpliendo, esto es, que el ms alto ingreso per cpita alcanzado, podra mantenerse de manera indefinida. Sin embargo, los supuestos que interesan para propsitos de analizar los objetivos inicialmente planteados, el enfoque se centrar en estudiar las condiciones naturales de economas petroleras, es decir, incertidumbre sobre los flujos futuros y ausencia de incentivos para no generar herencia o legados a las futuras generaciones, por lo que es necesario modificar las ecuaciones (8) y (9).
~

C 0 = (1 ) R * 0 [W0 ]

(10) (11)

[ t C

t+ 1

] =( )1 / C t R

Donde Et representa la expectativa basada en la informacin disponible en el perodo t. En base a lo antes mencionado y a manera de conclusin, lo que se busca es esbozar un modelo y marco conceptual en donde la recomendacin de poltica econmica implica que la autoridad econmica en primer lugar debe determinar la parte proporcional de los ingresos (tributos y venta de recursos) que pueden
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Para ver en detalla el proceso de maximizacin, vase el Apndice A de Optimal Fiscal Strategy for Oil Exporting Countries, January, 2000, publicado en el Compendio de Documentos del XIII Seminario Regional de Poltica Fiscal, Chile, 2001, CEPAL.

considerarse como permanentes (que son ciertos, que demuestran una tendencia estable y que por tanto tienen una alta probabilidad de ocurrencia), y en segundo lugar, determinar la capacidad de ahorro (fondos de estabilizacin y contingencia) que no dependa de eventos inciertos, y que en gran parte deben servir para suavizar la tendencia del consumo de la poblacin cuando suceden choques exgenos. De otra manera, estas dos recomendaciones de poltica, deben encarar un dilema en la implementacin de polticas de largo plazo como son la sostenibilidad y disciplina fiscal, con la paciencia o impaciencia de las actuales generaciones por recibir polticas de corto plazo que pueden ser a favor o en contra) del beneficio o perjuicio) de los futuros consumidores de bienes y servicios pblicos. De aqu la importancia de conocer la tasa social de descuento y su efecto en la restriccin de presupuesto del Estado y de los agentes econmicos en general. IV. El Gobierno Central: un padre que acarrea problemas estructurales Uno de las equivocaciones ms frecuentes de los anlisis macro sobre las finanzas pblicas en el Ecuador, es confundir al Sector Pblico no Financiero (SPNF), con la autoridad y grado de influencia que ejerce el Ministro de Economa y Finanzas a travs del Presupuesto General del Gobierno Central. En este sentido es importante recordar que la estructura comprende 3 niveles, en los cuales se encuentran:
Grfico No 1: Estructura del SPNF en Ecuador

Ecuador
SPNF

Resto SPNF Gobierno Central

(Ministro de Economa)

Empresas Pblicas (Petroecuador, otrs)

IESS, BEDE, Gob. Seccionales, Univ., Fondos

1. El
Gobierno Central, donde se incluyen los

presupuestos y operaciones financieras de la Funcin Ejecutiva, Legislativa y Judicial, en otras palabras, ste nivel o parte del SPNF est influenciado mayoritariamente por la composicin y decisiones que adopte el Ministro de Economa y Finanzas en el Presupuesto General del Estado.

2. El segundo nivel en la clasificacin del SPNF lo constituyen las empresas pblicas, siendo la empresa
estatal de petrleos (Petroecuador), la de mayor importancia para el anlisis.

3. Finalmente el tercer componente del SPNF est dado por el resto de instituciones como el Instituto
Ecuatoriano de Seguridad Social (IESS), Gobiernos Seccionales (Municipios y Consejos Provinciales), Universidades, Banco del Estado17, Fondos de Estabilizacin Petrolera y el Fondo de Solidaridad18. Esta aclaracin resulta importante, puesto que desde el ao 2000 el SPNF ha reflejado resultados positivos a nivel global y primario que en promedio se han situado por encima del 2% y 4,5% del PIB, lo cual a primera vista pareciera consistente con los clculos de sostenibilidad fiscal efectuados por algunos autores tales como Astorga (2002), Arcos (2003), y Daz (2004), en donde en trminos generales y manteniendo condiciones de crecimiento real de la economa alrededor del 2.5% anual, precios del petrleo estables que en promedio se situaran en US$ 20 por barril y una tasa de inters implcita de la deuda entre el 4 5%. Sin embargo, es importante mencionar que al analizar la composicin del SPNF, se observa que el grupo de entidades que mayor aportacin ha tenido a la consecucin de estos resultados positivos ha sido principalmente el resto de entidades del SPNF (en un rango promedio entre 1 2% del PIB para el perodo 2000 - 2005), debido entre otros factores, al aporte que realiza el Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social (IESS) en los diferentes fondos y depsitos que sta administra, as como la acumulacin de recursos y excedentes petroleros en cuentas y fondos de estabilizacin.
Algunos Indicadores Fiscales del SPNF y Gobierno Central De otra parte, el comportamiento del Gobierno Central demuestra ms bien un 2000 2001 2002 2003 2004 2005 Promedio dficit permanente entre 0.5 y 1% del PIB, Resultado Global (como % del PIB) en un escenario donde los factores SPNF 1,5 0,0 0,8 1,6 2,1 0,7 1,1 positivos se han referido a un incremento Gobierno Central 0,1 -1,0 -0,7 -0,4 -1,0 -0,5 -0,6 de la recaudacin tributaria, mayor Resto SPNF 1,1 1,6 1,9 2,1 2,9 1,5 1,8 Empresas SPNF 0,3 -0,5 -0,4 -0,1 0,2 -0,2 -0,1 volumen de exportacin de petrleo y favorable coyuntura de los precios del Resultado Primario (como % del PIB) hidrocarburo a nivel internacional, dejando SPNF 8,1 4,7 4,2 4,4 4,5 2,9 4,8 Gobierno Central 6,5 3,4 2,6 2,5 1,5 1,8 3,0 entrever por tanto una expansin del gasto Resto SPNF 1,2 1,6 2,0 2,1 2,9 1,5 1,9 en la misma magnitud que el incremento de Empresas SPNF 0,5 -0,3 -0,3 0,0 0,3 -0,2 0,0 los ingresos. Finalmente, en la parte Gobierno Central inferior del cuadro No 1, se puede apreciar Necesidades de Financiamiento Como % PIB 13,1 6,4 6,3 6,0 4,5 5,0 6,9 que adicionalmente a los resultados US$ Millones 2082 1357 1569 1714 1457 1825 1667,3 negativos del Gobierno Central, se puede % Servicio Deuda G. observar que el Presupuesto General del 95% Central / Total Servicio 95% 93% 93% 97% 96% 95% Estado, permanentemente debe conseguir Deuda SPNF financiamiento alrededor de 5 puntos del PIB, dado que entre otros elementos, ste Fuente: MEF, BCE, clculos propios Elaboracin: el autor debe cancelar el 95% del stock de deuda del SPNF. Esta evolucin se acenta no slo porque el Ministerio de Economa y Finanzas ha subrogado deudas de empresas pblicas y otras entidades, sino que adems y en la actualidad asume obligaciones crediticias y emite garantas a favor de Gobiernos Seccionales para efectuar obras de inversin social e infraestructura de manera discrecional. Cuadro No 1

Finalmente, y a fin de demostrar porque es importante enfocarse en el Gobierno Central antes que en la totalidad del SPNF, es fundamental mencionar que a mediados del ao 2002, el Congreso Nacional aprob

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Esta institucin es considerada por la legislacin ecuatoriana como parte del SPNF, sin embargo sus funciones primordiales son recibir aportes del Ministerio de Economa y Finanzas y algunas Leyes Especiales a fin de conceder y administrar lneas de crdito con organismos seccionales. 18 Este fondo surgi como un primer paso a la privatizacin de las empresas del estado en electricidad y telecomunicaciones, proceso que fue inconcluso luego de que a finales de los aos noventa, en referndum se decidiera no continuar con la venta de las acciones al sector privado. De sta forma, las empresas pasaron a regirse por normas del derecho privado, y el fondo se constituy en el mayor propietario de las acciones en las empresas elctricas (generacin, distribucin y transmisin) y de telefona. El fondo recibe las utilidades (en caso de que existan) de las empresas, y como primera prioridad debe mantener el stock de capital constante en trminos reales, y nicamente despus de haber cubierto los valores necesarios, el remanente es destinado a programas de orden e ndole social.

la Ley de Responsabilidad, Estabilizacin y Transparencia Fiscal19, no obstante y dado que la Constitucin de la Repblica otorga autonoma (administrativa y financiera) a algunas entidades (entre ellas los Gobiernos Seccionales), el marco legal se circunscribe y es aplicable fundamentalmente al Gobierno Central. Esta Ley impone algunas reglas macro fiscales 20 tales como: (a) crecimiento real del gasto primario anual en 3.5%, en el cual se excluye el gasto de capital o inversin21; (b) reduccin del dficit no petrolero en trminos anuales en 0.2% del PIB, y (c) una relacin deuda / PIB que no debe sobre pasar el 40%. Las razones antes expuestas merecen una especial atencin dada la condicin natural de la economa ecuatoriana debido a que sus polticas e instrumentos para incidir en las expectativas racionales de los agentes se han reducido y se concentran principalmente en lo que la poltica fiscal pueda decidir, pero que como se ha podido demostrar, la poltica fiscal liderada principalmente por el Ministro de Economa y Finanzas a travs del Presupuesto General del Estado, es a penas una parte del SPNF y por tanto es necesario que se pase revista a las principales restricciones de ste nivel de Gobierno, dado que es fundamental analizar la posibilidad de levantar los problemas estructurales y evaluar las reformas, recursos, herramientas de poltica y el tiempo que se requerira para llegar a implementar una estrategia ptima y flexible en la administracin de las finanzas pblicas. A. Volatilidad y pro ciclicidad de la poltica fiscal del Gobierno Central Las finanzas del Gobierno Central del Grfico No 2: Relacin Ingresos y Gastos Fiscales Ecuador no escapan a los resultados con el Crecimiento Real de la Economa (1990 - 2005) encontrados en algunos pases de Amrica Latina como lo demuestran Bienes y Servicios 1,1 Gavin y Perotti (1997), Cowan (2000), T ransferencias de Capital 1,6 Castilla y Manzano (2003), Gasto de Capital 1,6 refirindose a la volatilidad de la Intereses de deuda 3,6 poltica fiscal y su relacin positiva T ransferencias Corrientes 4,5 con el ciclo. Explican y comprueban que stas se deben a su baja capacidad Gastos T otales 6,3 para acceder a financiamiento en los Sueldos 7,5 mercados de capitales especialmente Gasto Corriente 7,9 en pocas de recesin; la estructura de Otro Gasto Corriente 8,4 ingresos dependen ms de impuestos Ingresos Petroleros -0,1 indirectos e ingresos asociados a la Ingresos T otales 1,48 venta de recursos naturales en manos Ingresos T ributarios 4,2 del estado; y los gastos son inflexibles puesto que la mayor parte de estos -0,5 0,5 1,5 2,5 3,5 4,5 5,5 6,5 7,5 8,5 9,5 estn destinados al servicio de la Incremento % ante un incremento de 1% en el PIB deuda pblica, sueldos y salarios, Fuente : MEF, BCE, clculos propios subsidios, transferencias explcitas en leyes superiores y gastos de capital para asegurar el mnimo de manutencin de la infraestructura pblica. En esta misma perspectiva, el primer hecho que se debe resaltar es que el Ecuador ha mantenido un comportamiento altamente pro cclico tanto en sus ingresos as como en sus gastos. Sin embargo, si se observa el grfico No 2, se puede apreciar que ste comportamiento es mucho ms evidente en los gastos permanentes (corrientes) que en los ingresos tributarios e ingresos de capital. Es interesante notar que ante un incremento de un punto porcentual en el crecimiento real de la economa, los gastos corrientes aumentan casi ocho veces, los sueldos y salarios crecen en 7.5, las transferencias corrientes en 4.5 y el pago de intereses de la deuda en 3.6 veces en comparacin con el incremento real de la produccin. De otra manera, los ingresos tributarios y el gasto de capital mantienen un
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La misma que en el proyecto inicial enviado al Parlamento contemplaba un mbito de aplicacin para todo el SPNF, Estas sern evaluadas en una seccin posterior. 21 Reforma aprobada en
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Ingresos y Gastos Gobierno Central

comportamiento ms consistente, puesto que los primeros crecen en 4.2, mientas que los segundos lo hacen en 1.6 veces22. Finalmente, obsrvese que los ingresos por exportaciones de petrleo no guardan mayor relacin con el crecimiento real de la economa, sin embargo en el grfico No 3 se puede identificar claramente la alta correlacin e influencia de las variaciones de los ingresos petroleros en los resultados o balances del Gobierno Central. Estos dos resultados demuestran que el crecimiento de la economa puede deberse o no a impulsos en la economa petrolera, pero lo que si es evidente es el impacto y comportamiento altamente correlacionado entre las variaciones del ingreso petrolero del Gobierno Central y su correspondiente balance. Lo antes mencionado contradice la hiptesis de Grfico No 3: Balance Gobierno Central e Friedman del Ingreso Permanente, en tanto el Ingresos por Expor. Petrleo GC (US$ Mill) Gobierno Central y las administraciones de turno han 500 2000 percibido a los choques exgenos y transitorios (como por ejemplo incrementos del precio del petrleo) como 0 1500 incrementos en la renta permanente del Estado (efecto -500 1000 riqueza), con lo cual se ha sobrepuesto un velo o creado una ilusin por el lado del gasto no productivo -1000 500 o corriente, incrementndose de manera sostenida y -1500 0 ms que proporcional que lo que podra considerarse un ingreso permanente, que en este caso bien podran asociarse a incremento o variaciones de un gran Balance Fiscal GC porcentaje de la recaudacin tributaria. Dicho de otra Fue nte: BCE y MEF Expor. Petrleo GC manera, los incrementos en los ingresos de la produccin y exportacin de un recurso natural no renovable, el cual se ha caracterizado por presentar cambios continuos y de manera voltil en los precios a nivel internacional, han sido la base para incrementar obligaciones permanentes e inflexibles como son sueldos, subsidios, transferencias, pago de deuda, etc, los cuales son difciles de revertir sino se adoptan reformas estructurales profundas y que en la mayor parte de los casos afectan sectores e intereses sensibles en diferentes grupos de la sociedad.
Export. Petrleo Balance GC 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002

B. El Ministro de Economa es un pagador antes que un estratega o actor clave en el bienestar social La historia de las finanzas pblicas del Gobierno Central se ha caracterizado por ser altamente dependiente de los ingresos petroleros (exportaciones y venta interna de derivados), inflexibilidad en el gasto corriente, rentas preasignadas, elevado servicio de la deuda pblica y una poltica de subsidios poco transparente. Para demostrar estos enunciados, es importante partir de la composicin o estructura del Presupuesto del Gobierno Central, tal como se presenta en el cuadro No 2. Aqu fcilmente se puede determinar como en los ltimos 10 aos el Gobierno Central ha mostrado un dficit que ha estado en rangos entre el 1 2%, sin embargo, si se toma en cuenta la probabilidad de ocurrencia tanto de ingresos y gastos en funcin del PIB tendencial o de largo plazo, se observa que el dficit estructural est alrededor del 1.7% del PIB, mostrando de cierta manera el tamao del ajuste (incremento de ingresos o reduccin de gasto permanentes) a fin de que el componente cclico sea considerado como un ingreso transitorio y el cual en principio debera ser ahorrado u orientado a fines de inversin productiva
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Cuadro No 2

Estructura Presupuesto Gobierno Central

(como porcentaje del PIB) 90-95 96-00 01-05 Ingresos Totales Petroleros Tributarios Otros Gastos Totales Corrientes Capital Balance Fiscal Promedio Balance Primario Promedio Balance Fiscal Estructural* 14,5 6,8 6,8 0,9 13,9 11,4 2,6 0,6 3,6 -1,1 16,0 6,1 8,5 1,5 18,1 14,0 4,1 -2,1 2,9 -1,9 17,1 5,2 10,4 1,5 17,9 13,0 4,9 -0,8 4,1 -1,6

* En base a la tendencia de largo plazo del PIB Fuente: BCE, MEF y clculos propios Elaboracin: el autor

Los detalles se pueden apreciar en el Anexo A.

2004

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en un plan de largo plazo23. Adicionalmente, y luego de la crisis econmica de finales de los aos 90, el fisco incurri en elevados niveles de endeudamiento, incrementando por tanto el servicio de la deuda. En esta misma lnea obsrvese que el esfuerzo fiscal para mantener el stock de deuda constante 24, el ahorro primario debe ser de al menos 4 puntos del PIB, lo cual ratifica lo mencionado anteriormente, en trminos de que la sostenibilidad fiscal trascendente y vital es la del Gobierno Central, dado que es quien asume el mayor porcentaje de la deuda pblica interna y externa. Algunos indicadores en los ltimos 15 aos pueden dar Algunos Indicadores Gobierno Central cuenta y resumir la rigidez fiscal que an viven y (como porcentajes) enfrentan las finanzas del Gobierno Central, as por 90-95 96-00 01-05 ejemplo en el cuadro No 3 se puede comprobar que si 46,8 36,6 32,8 bien la dependencia de los ingresos petroleros ha ido Ing. Petroleros / Ing. Totales 78,3 90,2 76,5 disminuyendo en el tiempo, estos an representan un Gasto Corriente / Ing Totales Gasto Corriente / Gasto Total 81,6 76,7 73,8 tercio del total de ingresos, notndose adems y (Gto Cte + Trans K) / Ing Totales 87,4 99,9 88,5 destacndose de manera importante un loable esfuerzo Gasto Corriente / Impuestos 166,7 168,1 130,6 81,9 74,4 57,0 en materia tributaria a finales de la dcada de los Sueldos / Impuestos Servicio Deuda / (Ingresos + Desembolsos) 36,8 51,0 39,1 25 noventa , lo cual permiti compensar el peso de los Servicio Deuda / (Impuestos) 97,6 135,3 87,5 recursos petroleros. Por su parte, tambin se puede Neceisidades de Financiamiento (% PIB) 3,8 3,7 5,1 anotar que el gasto corriente representa Fuente: BCE, MEF y clculos propios aproximadamente un 80% y 75% del total de ingresos y Elaboracin: el autor gastos del Gobierno Central, respectivamente, y alrededor de 1,3 veces ms la recaudacin de impuestos, es decir, s el Ecuador en un evento fortuito perdiera el recurso hidrocarburfero y tuviera que enfrentar una Enfermedad Holandesa, ste tendra que reducir el 100% de los gastos de inversin, es decir 25% total del gasto o 4 puntos del PIB. Un tercer grupo de indicadores demuestran que la sumatoria de gastos inflexibles, como son el gasto corriente y las transferencias de capital (15% de los ingresos corrientes), y que por mandato Constitucional se deben transferir a los Gobiernos Secciones, representan alrededor del 90% de los ingresos totales, dejando a penas un 10% del Presupuesto para gastos de inversin que en la prctica nicamente han servido para mantener la infraestructura fsica estatal mnima26. Tambin dentro del gasto corriente es vlido sealar que los sueldos y salarios de la Administracin Central constituyen en promedio el 60% de la recaudacin tributaria. Con relacin a indicadores de deuda, el servicio de la deuda pblica del Gobierno Central, representa un 40% y casi la totalidad de la recaudacin impositiva. Finalmente, y suponiendo que los ingresos seran iguales a los gastos, es interesante observar el importante esfuerzo (5% del PIB) que debe realizar la autoridad econmica para obtener financiamiento que le permita cubrir un dficit estructural que en promedio estara alrededor del 1,5% del PIB y otros 2,5 puntos porcentuales del PIB para la amortizacin del principal de la deuda pblica. En otras palabras y a modo de conclusin, se puede decir que el Ministro de Economa y Finanzas tiene comprometido casi la totalidad de su ingreso (tanto permanente como transitorio) para un gasto prcticamente inflexible, incluyendo adicionalmente que la mayor parte del esfuerzo se dedica a conseguir desembolsos y recursos para cubrir los vencimientos de deudas de aos anteriores, antes que disear una verdadera agenda y una estrategia que permita mejorar la redistribucin del ingreso y por ende disminuir los niveles de pobreza. C. Preasignacin de rentas tambin limitan el accionar de la poltica fiscal
Cuadro No 3

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Para un mayor detalle sobre la metodologa utilizada vase Arcos 2003, op cit.

Es decir el pago nicamente de los intereses, suponiendo que el Gobierno Central obtiene financiamiento para cancelar sus obligaciones o amortizacin del capital. 25 En el ao 1998 se sustituy la Direccin General de Rentas por una nueva institucin denominada Servicio de Rentas Internas, donde la principal caracterstica de sta reforma fue el fortalecimiento institucional y sobre todo una disposicin legal que determinaba que los funcionarios de la institucin eran de libre remocin. La recaudacin tributaria creci notablemente a pesar de que los cambios en las tasas de los impuestos ms importantes no variaron sustancialmente. Esto dice mucho del gran logro y el incremento en la eficiencia de la recaudacin tributaria. 26 Esto es mantenimiento de vas y carreteras principales, hospitales, escuelas, etc.

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Otro aspecto interesante a resaltar es el marco legal mediante el cual se establecen preasignacin de ingresos estatales para cumplir con ciertos propsitos de gasto o transferencia de recursos a determinadas instituciones. Como se presenta en el estudio realizado por Albuja (2006), las preasignaciones fiscales han representado en promedio casi 5% del PIB en los 6 ltimos aos, de los cuales aproximadamente entre un 55 60% corresponden a preasignaciones de la renta petrolera. Las preasignaciones tributarias, ocasionan que Grfico No 4: Preasignaciones Tributarias el Gobierno Central reciba alrededor del 80% de la recaudacin tributaria bruta, de los cuales Univers. entidades como las Universidades27 participan 6% con el 36%, Fondo de Desarrollo Seccional con FODESEC el 12%, donaciones del impuesto a la renta 2% Otros 12% y Fondo de Salvamento (FONSAL) con Gob. Central Donac. y Fonsal 83% 18% 3% un 17%, para equipamiento hospitalario y Hosp. Matern. maternidad gratuita el 7%, Servicio de Rentas 1% Internas (SRI) y Corporacin Aduanera SRI - CAE Ecuatoriana 8%, entre los ms importantes. No 1% obstante, las implicaciones y el debate sobre la Otros 4% orientacin de la poltica, no obedece a la institucin per s, sino ms bien a la Fuente: Albuja 2006 flexibilidad con que se puedan ajustar las transferencias de recursos y los presupuestos de las instituciones beneficiarias cuando suceden choques negativos en la economa real. En trminos prcticos, no existe un mecanismo que durante el ejercicio fiscal permita realizar ajustes acorde no slo a la evolucin de las finanzas pblicas sino que adems sean consistentes con el ciclo econmico. Por el lado petrolero28, en el perodo 2001 2003, los ingresos registraron en promedio 10% Grfico No 5: Distribucin y Preasignaciones Ingreso Petrolero del PIB, mientras que las preasignaciones Petroecuador (Petroecuador principalmente va restitucin de 17% costos) mostraron aproximadamente un 2.45% del PIB. Sin embargo, a partir del ao 2004 y CEREPS y FEP 14% Otros una vez que el nuevo oleoducto de crudos Gob. Central 29% 71% pesados (OCP) entr en operacin, se cre una FEISEH nueva preasignacin a travs de la conformacin 35% de un fondo29 y posteriormente en el ao 2005 Otros ste cambi a una Cuenta de Estabilizacin, 5% Reduccin del Endeudamiento Pblico y Proteccin Social30, la cual en promedio abarca el 14% de la renta petrolera. Posteriormente, en Fuente: Albuja y Naranjo 2006 el ao 2006 y luego de que sucedieran dos hechos relevantes como: a) la caducidad del contrato con Oxy, y b) la reforma a la ley de hidrocarburos, las finanzas pblicas elevaron su ingreso petrolero en aproximadamente US$ 1500 millones o alrededor de 4% del PIB, sin embargo, en ste mismo ao el Congreso Nacional aprob una Ley mediante la cual se crea el Fondo de Estabilizacin para la Inversin Social, Energtica e Hidrocarburos (FEISEH), el mismo que predestina estos recursos al apoyo e implementacin de proyectos en el rea petrolera e hidro generacin elctrica31.
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Se incluyen tambin Escuelas Politcnicas. El Anexo B presenta un flujo grama de la generacin y distribucin de la renta petrolera. 29 En el ao 2002, con la expedicin de la Ley de Responsabilidad Fiscal se cre el Fondo de Estabilizacin, Inversin y Reactivacin Productiva (FEIREP), el cual tendra como fuentes principales de ingreso los recursos adicionales y proveniente del nuevo OCP. Los recursos se destinara 70% para recompra de deuda, 20% para estabilizar ingresos y 10% para programas de salud y educacin. 30 El destino de sta nueva cuenta est conformado de la siguiente manera: 35% para reactivacin productiva, 30% inversin social, 20% estabilizacin de ingresos petroleros, 5% investigacin y desarrollo cientfico, 5% red vial nacional, y 5% rehabilitacin ambiental. 31 Para un mayor detalle de la distribucin de la renta petrolera vanse los trabajos de Albuja (2006) y Naranjo (2006).

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Como se puede ver en el grfico No 5, apenas un tercio de la renta petrolera est a disposicin del Gobierno Central, el mismo que se destina a gastos de inversin, sin embargo, los recursos del Fondo de Estabilizacin Petrolera 32(FEP) y la CEREPS tambin son parte del Presupuesto General del Estado, siempre que se cumpla con lo destino que est establecido en la Ley de Responsabilidad Fiscal. Los otros dos tercios de la renta petrolera se destinan a Petroecuador (17%), 14% a la CEREPS y FEP, 35% al FEISEH y un 5% a otros partcipes del SPNF. Esta distribucin puede leerse desde algunos puntos de vista. La primera arista, tiene que ver con un destacable esfuerzo (Ejecutivo y Legislativo) por resguardar los excedentes petroleros hacia actividades y sectores considerados como estratgicos como son la inversin productiva, programas sociales y ambientales, infraestructura productiva y energtica, as como tambin a estabilizar ingresos y recompra de deuda pblica. Sin embargo y como segunda forma de analizar sta distribucin se enmarca en la forma en cmo se han designado los participes o beneficiarios de la renta, dado que an no se ha completado el crculo de evaluacin de s estos recursos sern asignados eficiente y equitativamente por las instituciones titulares y poseedoras de estas preasignaciones. Esto es vlido, puesto que la falta de reglas claras y/o capacidad institucional para utilizar los recursos petroleros, han ocasionado que los fondos se acumulen de manera no deseada. En resumen, el pas ha aprendido que los ingresos transitorios como los petroleros, deben guardarse para pocas difciles, no obstante y en un pas donde las necesidades bsicas insatisfechas son elevadas y se requieren inversiones para mejorar la productividad y competitividad del pas, las decisiones han involucrado beneficiarios en stas dos ltimas reas. Sin embargo y dado que los proyectos de inversin social y productiva toman tiempo en ser implementados y en repetidas ocasiones la institucionalidad del pas no permite que tales iniciativas se desarrollen y/o ejecuten en el corto y mediano plazos, el costo de oportunidad de guardar estos recursos ocasionan tambin dos grandes tentaciones: por un lado, incrementar el gasto corriente (permanente), o utilizar esos mismos recursos para la reduccin de pasivos o alivio de deuda 33, sin llegar a un feliz entendimiento entre quienes defienden stas dos posiciones. D. Subsidios escondidos y mal focalizados El Gobierno Central mantiene programas de subsidios principalmente a la demanda, entre los que se pueden mencionar al menos 4 de gran importancia:

1. Bono de desarrollo humano.- constituye una transferencia monetaria, que tiene como objetivo principal
aliviar los problemas sociales aportando al consumo bsico de las personas que se encuentren en situacin de pobreza y extrema pobreza. Los beneficiarios de este subsidio son (a) madres de familias pobres con al menos un hijo menor de 18 aos, cuyo ingreso familiar no supere US$ 40 mensuales, siempre que ellas ni sus cnyuges reciban un salario fijo mensual, ni estn afiliados al IESS, (b) las personas mayores de 65 aos, cuyo ingreso familiar no supere los US$ 40 mensuales ni reciban un salario fijo, (c) las personas discapacitadas entre 18 y 65 aos con un grado mayor o igual al 70% de discapacidad, sin trabajo fijo en relacin de dependencia. En cuanto al monto del subsidio, se tuvo la siguiente distribucin: madres de familia US$ 11.5 mensuales, personas de la tercera edad y discapacitados US$ 7 mensuales. Posiblemente, ste tipo de subsidios es el que mejores resultados ha tenido en trminos de focalizacin, pero tambin se ha debatido si ste tipo de programas mantenidos de manera permanente constituye o no un incentivo para no superar la condicin social de los beneficiarios, especialmente el grupo asociado a las madres de familia.

2. Subsidio al gas para uso domstico.- este surge de la fijacin del precio del tanque de 15 Kg y que es
utilizado para fines domsticos, en base a una resolucin del Presidente de la Repblica, y que en dcadas el precio al consumidor final se ha mantenido por debajo del costo real. A pesar de que se han realizado esfuerzos por los diferentes gobiernos desde 1996 por eliminar o al menos reducirlo, el
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Este Fondo se alimenta cuando del diferencial entre el precio efectivo de las exportaciones de petrleo y el precio presupuestado, siempre que no hay cambios en el volumen estimado para el ejercicio fiscal. 33 Un estudio ms amplio de este tema se puede encontrar en Velasco J, 2006.

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consumo de gas mantiene un subsidio entre 4 6 dlares por tanque34. No obstante, el costo de proveer este subsidio se incrementa no slo por el incremento de la poblacin y la utilizacin para actividades econmicas o consumo no bsico35, sino tambin por el desvo a pases vecinos como son Colombia y Per, donde el precio domstico es 6 y 7 veces superior al que se cobra en Ecuador. Estos eventos han ocasionado que el pas incremente constantemente las importaciones de gas, llegando a un punto en el cual la produccin nacional apenas represente en promedio el 35% de la demanda nacional.

3. Subsidio al consumo de energa elctrica.- su origen tambin se suscita por una decisin
gubernamental discrecional-, a travs de la cual se establece la tarifa que deber pagar el consumidor final. En los ltimos aos la tarifa promedio se ha mantenido alrededor de US$ 0.08 por Kwh, mientras que el costo real de proveer energa sobre pasa los US$ 0.12 por Kwh, determinndose por tanto un subsidio entre US$ 0.04 y US$ 0.05 por Kwh. Se debe aadir adems, que el Ecuador a pesar de contar con un alto potencial hdrico, no ha podido realizar las inversiones suficientes que permitan incrementar la generacin eficiente y a bajo costo, como representa la energa hidroelctrica, teniendo a su vez que contratar energa contaminante y con un alto costo como es la energa trmica, o importar desde Colombia y/o Per a precios ms altos que la tarifa impuesta por el Ejecutivo, por tanto acentuando ms el problema y costo de ste subsidio.

4. Pago del 40% de las pensiones de la Seguridad Social (IESS).- por mucho tiempo (antes de la
reforma a la Seguridad Social en 1998), el IESS administraba el llamado Seguro General Obligatorio (SGO) el mismo que estaba constituido y acumulado en un solo fondo, y que adoleca de normas claras para su utilizacin e inversin, permitiendo que en repetidas ocasiones, se utilicen estos recursos para financiar los requerimientos de la caja fiscal. Esto provoc que en los actuales momentos, sea el Gobierno Central el mayor deudor del IESS, deuda que hasta la actualidad no ha sido registrada en el stock de pasivos del Gobierno Central y que podra representar un monto alrededor de US$ 500 millones36. En vista de que el Ministerio de Economa y Finanzas no contaba con los recursos para cancelar directamente el saldo adeudado, se decidi en el ao 2001, que una manera de compensar ste crdito, era asumir directamente el 40% de las pensiones de los seguros de vejez, invalidez y muerte, sin dejar de lado que el Gobierno Central tambin tenga que cubrir la brecha entre los aportes de los contribuyentes y el pago de pensiones (dficit actuarial). El cuadro No 4 muestra que los subsidios Cuadro No 4: Principales Subsidios Gobierno Central 2000 - 2005 (en US$ Millones y como % del PIB) antes mencionados le han significado en promedio al Presupuesto General del 2000 2001 2002 2003 2004 2005 Prom. Estado un monto superior a los US$ 600 (en US$ Millones) millones o 2.7 puntos porcentuales del Bono de Desarrollo Humano (BDH) 128 147 137 168 173 174 155 122 86 102 147 212 302 162 PIB, en el perodo entre el ao 2000 y Subsidio al Gas Domstico 501 281 137 96 93 206 219 2005. Sin embargo, es importante destacar Subsidio tarifa al consumo elctrico Pago 40% pensiones (IESS) 41 46 78 174 220 257 136 que apenas 2 de los cuatro subsidios se Total subsidios 792 561 453 586 697 939 671 encuentran contabilizados en las cuentas (como % del PIB) del Gobierno Central (bono de desarrollo Bono de Desarrollo Humano (BDH) 0,80 0,69 0,55 0,59 0,52 0,48 0,61 humano y el 40% de las pensiones del Subsidio al Gas Domstico 0,76 0,40 0,41 0,52 0,64 0,83 0,59 3,14 1,32 0,55 0,34 0,28 0,57 1,03 IESS), representando entre los dos, 1% del Subsidio tarifa al consumo elctrico Pago 40% pensiones (IESS) 0,26 0,22 0,31 0,61 0,66 0,71 0,46 PIB. De otra parte, los subsidios al gas Total subsidios 5,0 2,6 1,8 2,1 2,1 2,6 2,7 (0.6% del PIB) y al consumo elctrico (1% del PIB), son asumidos directamente Fuente: BCE, Petroecuador, MEF, CONELEC, IESS, Galarza L (2006) por Petroecuador y las empresas elctricas de distribucin, respectivamente. En el primer caso, Petroecuador realiza las importaciones de gas y descuenta ste valor de la renta petrolera que debe transferir al Gobierno Central. En el segundo caso, las empresas elctricas de distribucin han tenido que incurrir en permanentes atrasos con las empresas de generacin no slo porque el Gobierno Central dej de transferir los recursos
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El precio desde el ao 2002 no ha variado y ha permanecido en US$ 1.6 por tanque de 15 Kg. Calentamiento de piscinas, agua para el consumo humano, actividades de transporte comercial como taxis y buses, etc. Vase Camacho M, 2006.

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correspondientes al dficit (subsidio) tarifario, sino porque las diferentes administraciones en las empresas de distribucin elctrica dejaron de realizar inversiones y permitieron con el pasar del tiempo, que las prdidas tcnicas y no tcnicas se incrementen, ocasionando que la escasa recaudacin del consumo elctrico provoque mayor iliquidez en las empresas de distribucin y por tanto mayores deudas con las empresas suministradoras de energa elctrica. Este crculo vicioso y catico, permiti que a mediados del ao 2006 el Congreso Nacional aprobara una Ley mediante la cual se reconoce a las empresas de distribucin elctrica y obliga al Gobierno Central el pago de una deuda acumulada por concepto del dficit tarifario, entre el ao 1999 y primeros meses de 2006, por aproximadamente US$ 1000 millones, monto que tampoco ha sido considerado de manera explcita, en los pasivos del Presupuesto General del Estado, pero que sin duda es un primer paso para corregir el desequilibrio financiero de las empresas elctricas de distribucin. De manera interesante, ntese (cuadro No Cuadro No 5: Impacto de los Subsidios por Quintiles 4) que para el ao 2005 los subsidios (en porcentaje, 2005) bordean los US$ 1000 millones y representan aproximadamente 2.6% del Quintiles Poblacin* 1er 2do 3er 4to 5to PIB. No obstante, en el cuadro No 5 se puede apreciar como se distribuyen estos Consumo per cpita 5 9 13 20 53 mismos subsidios en 5 quintiles de la Bono de Desarrollo Humano (BDH) 33 29 23 12 3 12 17 19 23 29 poblacin, observndose que en promedio Subsidio al Gas Domstico 10 15 19 23 33 los dos quintiles ms pobres (1ro y 2do) Subsidio tarifa al consumo elctrico Pago 40% pensiones (IESS) 4 8 20 23 45 de la poblacin apenas reciben el 32% del 14,8 17,3 20,3 20,3 27,5 total de los subsidios, mientras que los dos Total subsidios quintiles ms ricos (4to y 5to) se apropian * El primer quintil corresponde al estrato ms pobre de la poblacin. del 50% del monto asignado a estos Fuente: BCE, Petroecuador, MEF, CONELEC, IESS, SIISE, Frente Social, Galarza L (2006) programas que en principio son de asistencia y/o beneficio social en los sectores ms necesitados. Con estos resultados, fcilmente se puede establecer que la mala focalizacin de estos subsidios le cuesta al pas alrededor de 1.2% del PIB, sin tomar en cuenta las distorsiones en la fijacin de precios y costos de la economa. S bien sta descripcin de los hechos resulta fcil, la economa poltica para eliminarlos, reducirlos y/o focalizarlos resulta mucho ms compleja, puesto que de por medio se encuentran intereses polticos, grupos sociales que percibiran una gran afectacin y por ende una oposicin a cualquier poltica de racionalizacin, as como variaciones y expectativas no racionales de los agentes que podran acrecentar procesos de especulacin y por ende efectos en la inflacin. Tambin es cierto que en los ltimos aos no ha existido un proceso que incluya de manera transparente estos subsidios en el Presupuesto del Gobierno Central, y sobre todo tampoco se ha iniciado una campaa de informacin o educacin de los objetivos, alcance, ventajas y desventajas de los mismos, de forma que la ciudadana conozca e incorpore dentro de su funcin de bienestar social el esfuerzo y costo que el fisco debe incurrir por mantener este tipo de polticas. E. Restricciones de la inversin pblica del Gobierno Central En la seccin B de ste mismo acpite, se mencion que el Gobierno Central tiene apenas entre el 20- 25% del gasto total para realizar gastos de inversin o capital en la economa. El grfico No 6 demuestra que la inversin del Presupuesto General del Estado se ha recuperado e incrementado en comparacin a los aos de crisis de finales de la dcada de los noventa, llegando a
% PIB

Grfico No 6: Gasto de Inversin del Gobierno Central (1990 - 2005)

7,0 6,0 5,0 4,0 3,0 2,0 1,0 0,0 1992 1996 1997 1998 2002 1990 1991 1993 1994 1995 1999 2000 2001 2003 2004 2005 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% Participacin % Transfer / Gasto Capital

Fuente: BCE, MEF, clculos propios

Transf K / Gto Tot K Gasto de Capital Total GC Transferencias de Capital a Gob. Secc.

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representar aproximadamente 4% del PIB37. Sin embargo, es importante resaltar que desde el ao 1998, en el cual se reform la Constitucin de la Repblica y se otorg no slo la autonoma administrativa y financiera a los Gobiernos Seccionales, sino que adems se estableci que el Ministerio de Economa y Finanzas transfiera de manera obligatoria38 el 15% de los ingresos corrientes del Presupuesto General del Estado, a fin de que estas entidades puedan ejecutar dentro de sus territorios y jurisdicciones, los proyectos de inversin que requieran mayor prioridad o atencin. Esta disposicin constitucional, ha generado que alrededor del 47% del total del gasto de capital del Gobierno Central sea transferido a los Gobiernos Seccionales, dejando apenas en promedio un 53% del total, es decir, 2% del PIB para que el Gobierno Central utilice directamente los recursos en proyectos de inversin o formacin bruta de capital fijo. Con este reducido monto, Ministerios como los de Obras Pblica, Salud, Educacin, Vivienda, entre los ms importantes, apenas puedan reponer y mantener la infraestructura estatal en vas, hospitales, centros de educacin, y generar planes de vivienda reducidos y con poco impacto en la calidad de vida de la poblacin y el crecimiento real de la economa. F. Descentralizacin sin competencias y alta dependencia financiera de los Gobiernos Seccionales El Ecuador ha entrado al igual que la mayor parte de los pases de Amrica Latina, en un proceso acelerado de descentralizacin. Particularmente, la experiencia ecuatoriana no ha sido satisfactoria puesto que si bien han habido avances sustanciales en producir leyes, normas y reglamentos a favor de un proceso de delegacin, stas ms bien se han referido a una obligatoriedad de traspasar recursos, ms no responsabilizar que con estos vayan acompaadas nuevas tareas. La Ley del 15% constituye un ejemplo de sta afirmacin, en tanto el Gobierno Central debe asignar y traspasar recursos, sin pedir nada a cambio, puesto que el Ministerio de Economa y Finanzas est limitado y tiene poca incidencia en los presupuestos, planes de inversin y en la utilizacin misma de las transferencias de capital realizadas por el Gobierno Central, dado el estatus autnomo- de los Gobiernos Seccionales. Esto es importante anotar, debido a que en algunas ocasiones las inversiones no guardan consistencia o no producen sinergia con las necesidades nacionales de proyectos para mejorar el nivel de vida, ms an existen competencia entre Gobiernos Seccionales por realizar obras que bien son relevantes a nivel local, stas no guardan coherencia con estrategia de pas, un ejemplo claro de esto es la concesin de puertos y aeropuertos. Tal como lo demuestra Estupin (2006), sta normativa legal (Ley del 15%) ha provocado una mayor dependencia de los Gobiernos Seccionales y un menor incentivo para generar rentas o ingresos propios, que en el mediano y largo plazos, stas entidades deberan apuntar a la auto sostenibilidad econmica y financiera de la provisin de bienes y servicios pblicos en el mbito local.
Cuadro No 6: Algunos Indicadores Financieros Gobiernos Seccionales
2000 - 2005 Consejos Provinciales Pichincha Guayas Otros Municipios Poblacin Poblacin entre 100 menor a Quito Guayaquil Cuenca y 399 mil 100 mil hab hab 50,1 49,4 69,4 53,4 44,8 55,8 55,0 44,3 56,5 68,9 30,4 50,3 81,2 18,8 36,9

Trans GC / Ingreso Total Ingreso Propio / Ingreso Total Gasto Inversin / Gasto Total Fuente: Estupian 2006.
37

76,0 24,0 58,4

93,1 7,0 64,5

95,0 5,0 65,8

Durante los aos 80 e inicios de los 90, las transferencias de capital llegaron a representar el 80% del total del gasto, dado que el Ministerio de Economa y Finanzas estaba facultado a transferir recursos a empresas estatales como las del sector elctrico y telecomunicaciones. Desde el ao de 1997, el MEF est impedido de realizar stas mismas transferencias por cuanto stas pasaron a regirse por normas de derecho privado, puesto que la intencin original era vender las acciones y privatizar estos servicios, proceso que no se llev a cumplir, razn por las cuales el Fondo de Solidaridad es dueo de las acciones y por tanto el responsables de las empresas elctricas (distribucin, transmisin y generacin) y de telefona (Andinatel y Pacifictel). 38 Tomando en consideracin parmetros de poblacin y necesidades bsicas insatisfechas, entre los ms importantes.

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S bien los recursos transferidos por el Gobierno Central estn en funcin de indicadores sociales (poblacin y necesidades bsicas insatisfechas), lo que se ha observado en los 6 ltimos aos, es que los Municipios y Consejos Provinciales son generalmente los que han logrado ejecutar obras de infraestructura de gran magnitud y con incidencia en el bienestar social, sin embargo, estos mismos territorios son permanentemente los destinos para acentuar en mayor medida los procesos migratorios de otras localidades, debido al efecto demostracin de proveer mayores y mejores servicios. Grandes ciudades (Quito, Guayaquil y Cuenca) y provincias (Pichincha y Guayas), son las que mayores transferencia de recursos reciben (55% del total), y por ende donde mayor migracin (campo ciudad grande y/o ciudad pequea ciudad grande) se produce, dado que los entes locales han logrado, entre otros factores, crear institucionalidad y continuidad en las obras, lo que les ha permitido desarrollar y ejecutar proyectos de inversin de manera constante. Procesos como estos, resultan ser crculos viciosos puesto que a mayor inversin, se resuelve transitoriamente las necesidades de la poblacin en trminos per cpita, dado que en el siguiente perodo, el mayor flujo de emigrantes (pobres o bajos ingresos), provoca nuevamente el deterioro de los indicadores sociales. A pesar de lo antes anotado, es vlido sealar que la inversin de los entes locales ha, demostrado un mayor grado de efectividad, dado que las obras se realizan en menor tiempo y genera menores conflictos con la poblacin del territorio. De otra manera, los procesos de descentralizacin se han enfocado en reas donde el traspaso de la competencia, dinero, y recursos humanos genera menor resistencia con el poder central, as por ejemplo se pueden mencionar reas como: turismo, medio ambiente, puertos, aeropuertos, entre otros. Lo contrario sucede donde el recurso humano es numeroso y adems cuenta con sindicatos o gremios que representan intereses polticos, como sucede en reas sociales sustanciales como son salud y educacin. No obstante, gran parte de los Gobiernos Seccionales han iniciado procesos para explorar stos sectores, evitando confrontaciones con sectores potencialmente afectados como son maestros y mdicos, procurando ms bien sistemas y polticas innovadoras donde puedan converger los intereses de los principales actores. Sin duda alguna, este proceso es lento y su efectividad depender no slo de un marco legal que permita un proceso ordenado y transparente, sino tambin de un sistema y mecanismo que permita superar las deficiencias institucionales del sector pblico en trminos de eficiencia y equidad. G. Reglas macro fiscales y sostenibilidad de la deuda pblica del Gobierno Central Si bien la Ley de Responsabilidad Fiscal del ao 2002 y puesta en marcha en el ao 2003, establece algunas reglas y normas encaminadas a la disciplina y sostenibilidad fiscal. Esta seccin se referir principalmente a las normas que rigen el crecimiento real del gasto primario anual, y los elementos relacionados con el lmite de endeudamiento y sostenibilidad de las finanzas pblicas.
Grfico No 7: Crecimiento Real del Gasto Corriente, Primario y Sueldos En el primer caso, es importante mencionar que las finanzas del Gobierno 50 31,5 Central han logrado un valioso avance 28,7 30 20,2 16,0 en aras de contener la expansin del 12,9 12,8 7,7 6,4 5,9 2,7 10 gasto primario y sobre todo el gasto corriente (como por ejemplo sueldos y -10 -4,0 -5,1 -12,7 -15,1 salarios), sin embargo, es claro que la -30 -32,3 Ley de Responsabilidad Fiscal no ha -50 sido cumplida a cabalidad (excepto el primer ao de su aplicacin 2003-), puesto que los incrementos reales han Gasto Primario Gasto Corriente Sueldos y Salarios superado el lmite del 3.5% previsto en la regla, para los aos 2004 y 2005. Esto Fuente: MEF, BCE, Clculos Propios sucede, debido a que la Ley prev que los clculos y estimaciones sern en base y aplicarn nicamente para efectos de la presentacin de la Pro forma del Presupuesto General del Estado, por lo que una cosa es lo que se presenta al Congreso Nacional, que
Tasa % Crecimiento Real

93

9 20 00 20 01 20 02 20 03 20 04 20 05

19 9

19 9

19 9

19 9

19 9

19 9

19 9

19 9

19

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representa apenas una estimacin, y otra el resultado efectivo del ao fiscal y en la economa, puesto que una variable a considerarse en sta regla, es la variacin del deflactor del PIB39. El anlisis de esta regla macro fiscal merece especial atencin puesto que el debate se ha centrado en qu y cmo se debe clasificar el gasto primario, en el sentido si los gastos de inversin tambin deberan estar incluidos en la regla. Esto fue precisamente lo que propici la ltima reforma a la Ley de Responsabilidad Fiscal, donde se excluy a la formacin bruta de capital fijo y transferencias de capital de la norma de crecimiento real del gasto primario. A pesar de ste cambio en la Ley, an persiste la idea que gran parte del gasto corriente (sueldos y salarios) tambin debera ser considerado como inversin, puesto que los recursos asignados al rea social son tambin parte de la acumulacin de capital humano. Bajo estas consideraciones y de aprobarse sta premisa, el resultado final provocara que el gasto bajo control40, sera apenas un 35% del total del gasto del Gobierno Central, lo cual sin duda alguna pone en duda si los ingresos permanentes podrn soportar el incremento de gasto / inversin que en el tiempo se vuelve inflexible. De otra parte, los recientes resultados de Grfico No 8: Deuda Gobierno Central % PIB endeudamiento pblico, han mostrado compatibilidad y consistencia con lo establecido en la Ley de Responsabilidad Fiscal (40% del PIB) sin 100 Externa Interna embargo, el valor nominal de la deuda se ha 80 mantenido y lo que se ha visto ms bien son tres hechos relevantes: (a) un crecimiento ms que 60 proporcional del PIB, (b) menor stock de deuda 40 externa y (c) un crecimiento de la deuda interna en el total de las obligaciones del Gobierno Central. En 20 efecto, si se observan los ratios Deuda / PIB, el 0 Gobierno Central tiene una relacin muy cercana al 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 40%, sin embargo si se aprecia con detenimiento la composicin de la misma, se observa una clara Fuente: BCE y M EF tendencia de incremento de la deuda interna y una Grfico No 9: Deuda Gobierno Central - US$ Millones baja en el stock de la deuda externa. Esto se explica, Interna debido a que el Ecuador ha demandado muy pocos 14000 4200 Externa desembolsos de organismos multilaterales 13500 3700 (especialmente BID y Banco Mundial), as como de 13000 Gobiernos y Proveedores externos. Entre otras 3200 12500 razones, porque en el 2003, fue el ltimo ao donde 12000 2700 el pas mantuvo una relacin y carta de intencin 11500 con el FMI. De ah en adelante y con el 2200 11000 aparecimiento de los excedentes petroleros y las 1700 inversiones de corto plazo de instituciones como el 10500 IESS, el financiamiento externo dejo de ser una 10000 1200 variable primordial. No obstante, este cambio en la composicin de los pasivos, ha generado que el Fuente: BCE y M EF perfil de vencimientos sea ms corto, la tasa de inters ms elevada y por tanto la presin fiscal ms fuerte en el servicio de la deuda pblica del Presupuesto General del Estado41.
Deuda Externa
% PIB

Deuda Interna

1994

1998

2001

2004

1995

1996

1997

1999

2000

2002

2003

El gran dilema a resolver comnmente ha sido confrontar y trabajar por el pago de la deuda puntual y ganar credibilidad en los mercados internacionales versus afectacin y menor prioridad a la inversin social. La solucin no es fcil y requiere de un gran esfuerzo por coincidir en polticas que antes de ser excluyentes, sean
39

Tmese en consideracin que el Ecuador al ser un pas petrolero y dada la ltima coyuntura en el mercado internacional, el deflactor ha variado de manera considerable con relacin a las estimaciones iniciales y consideradas en el Presupuesto del Estado. 40 Por ejemplo bienes y servicios, transferencias, y otro gasto corriente. 41 Un detalle de la estructura de la deuda pblica por plazo, monto y tasas promedios, remtase al Anexo C.

2005

18

ms bien incluyentes, es decir, lo uno no va separado de lo otro. Un ejemplo de esto es que el pas puede acceder a programas de condonacin y conversin con acreedores como los pases que se encuentran en el Club de Pars, los cuales han mostrado apertura para recibir propuestas cuyo objetivo sea implementar procesos de condonacin y/o canje de deuda por preservacin del medio ambiente, aplicacin de proyectos sociales y productivos. Ecuador tiene ms de US$ 400 millones que bien podran ser utilizados en sta estrategia de alivio de deuda42, lo que se requiere es que el pas demuestre coordinacin interinstitucional 43 de forma que se presenten proyectos integrales, en el sentido de que unan beneficios no slo financieros, sino tambin incidir en grupos que se encuentran en situacin de pobreza, mejorar los niveles de productividad y competitividad, sostenibilidad de programas sociales y ambientales, etc. Este tipo de polticas debe ser compatible con un anuncio y compromiso de mantener disciplina fiscal, pagos acordes a los vencimientos, y entablar posibles renegociaciones siempre que se demuestre que hay polticas de mediano y largo plazos que estn concebidas y entendidas por la sociedad civil. Esto ltimo es fundamental, porque en la mayora de los pases donde existe un bajo nivel de educacin y brechas importantes en la cobertura de necesidades bsicas insatisfechas, la poblacin usualmente tiene una percepcin errada de los costos y beneficios de las polticas de endeudamiento, privilegiando por tanto ofrecimientos de corto plazo (mayor gasto) antes que incrementar los esfuerzos y lineamientos de ms largo aliento (credibilidad, eficiencia y equidad fiscal). H. Inadecuado y poco transparente proceso en la elaboracin y ejecucin del Presupuesto En el trabajo realizado por Cueva (2006), se mencionan algunos de los principales problemas en los procesos de preparacin, aprobacin y ejecucin presupuestaria. As por ejemplo, en el proceso de preparacin concurren varias entidades como proveedoras de informacin base para la elaboracin de la Proforma Presupuestaria, como el Banco Central, SRI, Petroecuador, etc, las cuales realizan un trabajo previo y coordinado, aunque no necesariamente consistente. Un ejemplo de esto, ha sido la estimacin del precio del petrleo, en donde en algunas ocasiones ha prevalecido el criterio del BCE, otras Petroecuador o el mismo MEF de manera unilateral. La fase de aprobacin se la realiza en el Congreso Nacional, sin embargo, las decisiones que se toman, estn en funcin de presiones polticas y beneficios para determinados sectores, territorios y/o localidades del pas, dejando de lado los planes y objetivos del Gobierno Central, lo cual reitera y demuestra que prevalece un pensamiento local antes que individual. En la fase de ejecucin, los cambios al Presupuesto aprobado por el Congreso se los realiza a travs de modificaciones presupuestarias, que no son compartidos con la sociedad civil o entidades de control de manera gil y oportuna. De otra parte, y como se mencion en el literal anterior, las reglas fiscales sirven fundamentalmente para presentar la Proforma ms no para comprobar su cumplimiento a lo largo del ejercicio fiscal. Finalmente, el Presupuesto es presentado en trminos anuales y se omiten estimaciones de carcter trimestral, de forma que el proceso de seguimiento sea ms expedito y los agentes conozcan el cumplimientos o las desviaciones de las finanzas pblicas. Tampoco se publican y se debaten los proyectos de inversin pblica de mayor prioridad en el pas, los subsidios (electricidad y gas) siguen estando ocultos, y la ciudadana a pesar de que puede acceder a la pgina Web del MEF, no existe un lenguaje adecuado o metodologa que permitan interpretar correctamente las cifras y las polticas que estn detrs de ellas.

42

Se han realizado procesos de canje con Alemania, Blgica y Suiza. En los actuales momentos se realizan procesos con Espaa e Italia, y muy posiblemente Alemania, en temas como educacin, electricidad y medio ambiente. 43 Ministerio de Economa y Finanzas, Ministerio de Relaciones Exteriores y Ministerios del Arrea Social y Ambiental.

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V. La funcin de bienestar social y la necesidad de un pacto fiscal El escaso acuerdo y entendimiento de las Grfico No 10: Nmero de Presidentes de la Repblica y Ministros de poblacin con relacin a las intenciones y Economa y Finanzas decisiones de poltica fiscal, ha provocado 23 un elevado clima de inestabilidad en el 20 Nmero de Presidentes Rep. Acum. 18 Ministerio de Economa, la poltica 17 16 Nmero Ministros de Econ. econmica y las expectativas de los 14 6 6 Acumulado agentes econmicos, producto de los 12 5 5 debates, acuerdos y desacuerdos de la 10 4 4 4 mayor parte de los puntos descritos en la 3 6 seccin IV. El grfico No 10 muestra la 5 alta rotacin de los Ministros de Economa 3 2 (23 en 12 aos, 2 por mes en promedio) as como tambin el reflejo de los 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 problemas de Gobernabilidad (un Presidente de la Repblica cada 2 aos). A esto se suma, el poco apoyo del Legislativo al Ejecutivo. As por ejemplo, en los ltimos 15 aos, los Presidentes de la Repblica han contado con menos de un tercio de legisladores del mismo partido del Ejecutivo o alianzas permanentes para impulsar reformas estructurales. Interesantemente, las uniones o acuerdos entre parlamentarios se han producido en casos de alta conflictividad social y econmica como fueron los primeros meses de la dolarizacin y pocos das previos y posteriores a la destituciones del primer mandatario.
20 15 10 5 0

Esto brinda una idea de los problemas de economa poltica que debe enfrentar la autoridad fiscal, y que se complican ms cuando suceden eventos o choques exgenos positivos como los incrementos en la produccin y exportacin, as como en el precio del petrleo crudo; es decir, los incentivos para unir esfuerzos y lograr reformas importantes para el bienestar social, se dilatan en el tiempo y ms bien aumentan los intereses por repartirse los ingresos fortuitos y transitorios, a travs de compromisos (gastos) que permanecen en el mediano y largo plazos. En este punto, donde se ha realizado un modesto esfuerzo por describir la problemtica y rigidez fiscal del Gobierno Central, el siguiente paso es preguntarse, qu espera la sociedad del Estado ? ... cules son las prioridades de la poblacin en trminos de recibir bienes y servicios pblicos ?. Para contestar estas interrogantes, es importante destacar lo encontrado y desarrollado por Wyploz (2002), el mismo que plantea y aclara que conceptos como las reglas fiscales y la sostenibilidad de la deuda, son conceptos que para agentes y actores polticos y sociedad civil, resultan poco precisos en tanto ellos no conciben cul es el propsito y cmo esto encaja con los debates y decisiones polticas y las necesidades de los grupos menos favorecidos. Adicionalmente Wyploz reconoce la importancia y necesidad de estabilizadores automticos fiscales que compensen los ciclos reales de la economa, sin embargo estos tienen que ser giles y oportunos, y comprender que estos mecanismos de ajuste, deben buscar un equilibrio de manera que puedan coexistir con necesidades bsicas de corto plazo que a la luz de muchos analistas van en contra de una sana y prudente disciplina fiscal, que debe mantenerse en el largo plazo para construir credibilidad y reputacin en los mercados nacionales y extranjeros. En el caso del Ecuador, la evidencia es contundente, en tanto la funcin de bienestar social (tomando como un indicador la ltima encuesta de Latinobarmetro del ao 2006) incluye (aproximadamente 75% de los encuestados) como problemas o variables para maximizar la utilidad de los agentes, temas como: desempleo (24.1%), situacin poltica (20.2%), corrupcin (16.3%), pobreza (7.7%), delincuencia e inseguridad jurdica (6.6%), tal como se puede apreciar en el siguiente grfico:

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Grfico No 11
Ecuador, 2006: Cul considera qu es el problema ms importante en el pas ?
Desocupacin / Desempleo Situacin / problemas de la poltica Otros Corrupcin Pobreza Delincuencia/ seguridad pblica No sabe Problemas de la educacin Inflacin Problemas de la salud Areas No responde Distribucin del ingreso, injusticia so Inestabilidad en el empleo Bajos salarios Ninguno Gas, combustible Problemas con pases vecinos Consumo de drogas Problemas del medio ambiente Discriminacin racial Problemas de vivienda/habitacin T errorismo / violencia poltica/ guerrilla 0 1,7 1,7 1,3 0,8 0,7 0,6 0,3 0,3 0,2 0,2 0,2 0,2 0,2 0,1 0,1 0,1 5 10 15 Como % Poblacin Encuestada 20 25 6,6 7,7 17,0 16,3 20,2 24,1

Los anteriores resultados son consistentes con la elevada volatilidad de la economa petrolera y la baja diversificacin de actividades productivas diferentes a las del sector hidrocarburfero. De otra parte, la falta de consensos y acuerdos mnimos entre los poderes Ejecutivo y Parlamentario, han impedido o evitado que el sector social y productivo se beneficie de mayores recursos y flujos de inversin nacional y extranjera, obstaculizando por tanto que se genere mayor absorcin de la fuerza laboral en actividades formales. Esto a su vez ha incidido en elevados niveles de subempleo (con tasas cercanas al 45%), explicado entre otros factores por la rigidez en las formas de contratacin y despido en el mercado laboral. Estos dos factores antes mencionados, se circunscriben en un escenario de prdida de institucionalidad caracterizado no slo por la inadecuada provisin de bienes y servicios pblicos, sino tambin por el desvo de recursos a causa de actos de corrupcin en los principales estamentos del aparato gubernamental, en donde el sector social no es la excepcin. La estabilidad en los precios ha trado consigo una importante mejora en las condiciones de vida, puesto que el ingreso de las personas se mantiene constante a travs del tiempo. Sin embargo, vale sealar que factores como el flujo migratorio de la fuerza laboral al exterior y las remesas de estos mismos emigrantes (5 - 6% del PIB) tambin han contribuido a mejorar los niveles de consumo de los ciudadanos residentes, ms no las condiciones de vida de la familia, precisamente por un proceso de desarticulacin del ncleo social. Es interesante observar que los problemas antes citados dejan en un papel secundario o minimizan problemas con mayor esencia en la calidad de vida de la poblacin como son la pobreza (7.7%), educacin (1,7%) y salud (0.8%). En otras palabras, obstculos como la inestabilidad poltica, econmica y laboral, corrupcin, e inseguridad, son a la vez las principales causas por las que el pas no pueda debatir sobre la situacin y poltica social que debera implementarse en el mediano y largo plazos.

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Cifras preliminares para el ao 2004 2005 sobre los niveles de pobreza indican que sta se encuentra alrededor del 50%, mientras que la extrema pobreza se ubica en 25%44. La pobreza en el rea rural se ha extendido con mayor rapidez; as, por ejemplo, en el ao 2004 se lleg a estimar que alrededor de 85 de cada 100 campesinos eran pobres y ms del 60% de stos se encontraban por debajo de la lnea de pobreza o en calidad de indigencia. En el rea urbana, los niveles de pobreza se han reducido ms rpido con relacin al rea rural; sin embargo, an se mantiene un 52% del total en condiciones por debajo del salario mnimo vital (aproximadamente US $ 120 mensuales)45. Cuadro No 7
OBJETIVOS Y METAS DEL MILENIO INDICADORES SOCIALES RELEVANTES

METAS Reduccin Pobreza Extrema Reduccin Pobreza Gasto social (% PIB) Tasa neta de matrcula en la escuela primaria Reduccin tasa de mortalidad infantil (por 1.000) Poblacin con subnutricin Reduccin tasa de desnutricin infantil Reduccin tasa de mortalidad materna (por 100.000) Aumento del acceso a servicios de salud preventiva Disminucin del desempleo Disminucin del Subempleo Fuente: Secretara Tcnica del Frente Social SIISE

ESTADO ACTUAL 25.0% 51.0% 7.7% 90.0% 25.0 81.0% 27.0% 80 70.0% 10.0% 45.5%

AO 2003 2003 2003 2003 2003 1999 2003 2003 2003 2003 2003

META 2007 META 2015 10.3% 38.0% 12.5% 96.0% 8.8 60.0% 20.0% 60 80.0% 7.0% 40.0% 2.0% 31.0% 16.0% 100.0% 7.0 40.5% 14.0% 20 90.0% 5.0% 35.0%

PROBABILIDAD DE CUMPLIMIENTO Poco probable Probable Poco probable Probable Probable Muy probable Probable Probable Probable Probable Poco probable

En la Cumbre del Milenio, el Ecuador se comprometi a dirigir su poltica social con base en objetivos y metas dentro de la realidad ecuatoriana. La consecucin de estos objetivos y metas forma parte de la Estrategia de Reduccin de la Pobreza, imponiendo un duro reto y restricciones dadas las condiciones y status de la institucionalidad y presupuesto del rea social. Frente a este compromiso, instituciones como el Frente Social ha desarrollado una Agenda de Desarrollo Humano para el Ecuador, la que promueve un conjunto de programas basados en la lucha contra la pobreza, mediante la proteccin del capital humano y la insercin de los grupos vulnerables en el sector productivo. Con base en la iniciativa del Frente Social, y consecuentes con el compromiso asumido en la Cumbre del Milenio, las autoridades del pas buscan consolidar una institucionalidad permanente en el mbito social, que contribuya a mejorar, en el largo plazo, la calidad de vida de las familias ecuatorianas. En este contexto, el pas trabaja en una Estrategia Nacional de Reduccin de la Pobreza 46. Dentro de sta estrategia la agenda planteada, se concentra en las principales reas:

a. Bienestar y proteccin social.- El objetivo es dar cumplimiento al Plan Decenal de Proteccin Integral
a la Niez y Adolescencia menores de 5 aos, disear una Poltica Social Integral, construir el Sistema Nacional de Promocin de la Juventud, disear e impulsar una Poltica Nacional de Desarrollo Rural con enfoque territorial, entre las ms importantes.

b. Educacin.- Las reas bsicas se refieren a la Universalizacin del Primer Ao de Educacin Bsica,
implementar el Plan Decenal de Educacin en el marco de los ODM, mejorar la cobertura y calidad de la infraestructura escolar priorizando la accin en el primer ao de bsica y en los sectores rurales y urbano
44

El coeficiente de Gini, utilizado para medir la equidad en la distribucin del ingreso, refleja leves cambios en relacin a aos anteriores (0.54), mostrando adems que al menos el 30% ms rico de la poblacin concentrara aproximadamente ms del 70% de la riqueza generada en el pas. Esta distribucin del ingreso empeora ao tras ao, ms an cuando el motor de la economa se concentra en la produccin de petrleo crudo, de la cual un poco ms del 50% es generado por compaas petroleras extranjeras. Es as que el mayor crecimiento observado en los aos 2004 y 2005 no necesariamente se traduce en mejores ingresos y capacidad de compra de los trabajadores y familias ecuatorianas. Quantum, primer trimestre de 2005.
45 46

GESTION, 2005.

En el 2004 se firm el Decreto Ejecutivo 1619, que declara la erradicacin de la pobreza como poltica de Estado, y para avanzar con el proceso se realiz un pacto para fortalecer la transparencia fiscal e incrementar la inversin social de calidad.

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marginales, fortalecer la institucionalidad del Ministerio de Educacin, campaa de educacin ciudadana sobre deberes y derechos.

c. Salud y Seguridad Social.- El gran reto es la Universalizacin del Aseguramiento en Salud, fortalecer
la ejecucin de planes de salud a favor de la niez y adolescencia, promover y elevar los niveles de salud en la poblacin rural y urbano marginal, prevenir y controlar las enfermedades con alto impacto epidemiolgico, y fortalecer la capacidad institucional de las unidades operativas del Ministerio de Salud.

d. Desarrollo Urbano y Vivienda.- Ampliar la cobertura de la provisin de saneamiento, agua potable y

manejo de residuos slidos, fortalecer y focalizar los programas de acceso a vivienda.

e. Trabajo y Reactivacin Productiva.- Implementar una reforma laboral conducente a responder las
necesidades del aparato productivo, e impulso a la capacitacin de la mano de obra, instrumentacin del Plan de Accin de Empleo a fin de contar con una poltica pblica de fomento y absorcin del mercado laboral. Ecuador requiere de mayor institucionalidad as como de una poltica social integral en el sector pblico, para el desarrollo y cobertura en reas vitales del bienestar social tales como salud, educacin, desarrollo urbano, entre otras. Vale mencionar que entidades como el Frente Social y el Sistema Integrado de Indicadores Sociales (SIISE) han logrado importantes resultados en trminos de sistematizar informacin, elaboracin de indicadores, articulacin y asesoramiento para programas en el rea social, entre los ms importantes, sin embargo, todava quedan reas y acciones para desarrollar una estructura institucional que permita un gasto socialmente equitativo y ptimo, y sta es una importante razn para apoyar acciones en esta direccin. Por su parte la Academia y/o Instituciones de Cooperacin Nacional e Internacional especializados en polticas sociales han llegado tambin a un consenso sobre las principales reas prioritarias y de intervencin a fin de favorecer a los sectores ms pobres de la sociedad, tales como:

a. Alcanzar los Objetivos del Milenio, en base a polticas claras y objetivas, y fundamentalmente b.
c. soportada en una institucionalidad eficiente y que adems cuente con indicadores de calidad de gasto y equidad. Incrementar la cobertura de servicios bsicos y focalizar programas hacia poblaciones ms vulnerables. Transparencia, cuantificacin y focalizacin de subsidios a la demanda como son: electricidad, gas para uso domstico, diesel, bono de desarrollo humano, entre los ms importantes. Implementar una reforma de seguridad social en base a un sistema de capitalizacin mixto, en base a un principio de solidaridad y subsidiariedad, en el cual se reconozca el dficit actuarial del actual sistema de pensiones. Compartir con los Gobiernos Seccionales competencias en la poltica social de manera que no nicamente se transfieran recursos sino que adems se asuman responsabilidades. Establecer un sistema claro que priorice y establezca los principales proyectos de inversin pblica que son responsabilidad del Gobierno Central as como los que son competencia de otros entes, principalmente los relacionados a las jurisdicciones de los Municipios y Consejos Provinciales.

d. e. f.

Sin embargo, y a pesar de haber identificado reas y problemas estructurales de la poltica social, el gran dilema y debate se polariza en dos mbitos: el primero de ellos tiene que ver con un sesgo en el cual se prioriza la sostenibilidad fiscal47 a costa de sacrificar oportunidades e inversiones en el rea social, mientras que el segundo, apunta a utilizar recursos transitorios y voltiles (como los excedentes petroleros) para invertir en el sector social con el objeto de levantar precisamente las restricciones de ndole presupuestario, suponiendo que la inversin es eficiente y genera mayores ingresos en el mediano y largo plazos.
47

Reglas macro fiscales que limitan el gasto corriente y procuran menores niveles de endeudamiento, para lo cual deben reducir la transferencia de recursos a programas sociales.

23

Esta ltima declaracin conduce a pensar que gran parte de los anlisis remarcan la gran restriccin fiscal que enfrenta el Ecuador al ser un pas que perdi el control de la poltica monetaria, pero de otra manera tambin es claro que el pas tiene que enfrentar condiciones de pobreza y escaso accesos a bienes y servicios bsicos. Esta encrucijada, ampla su brecha cuando suceden situaciones coyunturales como la transitoria bonanza petrolera, lo cual a su vez ha generado disputas entre quienes desean ahorrar y quienes tienen mayores incentivos para gastar (invertir) ms en el rea social, aunque como se mencion anteriormente, los rendimientos econmicos y sociales son de largo plazo y con una gran incertidumbre sobre s el andamiaje estatal es lo suficientemente eficiente y equitativo para generar rditos en el futuro. En funcin de lo antes mencionado, la agenda debe partir por un acuerdo mnimo (ejecutivo, legislativo, academia, sociedad civil, organismos, etc) sobre la orientacin de la poltica fiscal y su temporalidad, en tanto los principales actores conozcan que acciones se implementarn en el corto, mediano y largo plazos, bajo la premisa de que se trabajar en la construccin de instituciones y procesos, transparentes, que perduren en el tiempo y sobrevivan al paso transitorio de lderes polticos. VI. Algunos comentarios finales Las finanzas del Gobierno Central no escapan a los problemas estructurales del manejo y administracin de la poltica fiscal en algunos de los pases de Amrica Latina. El balance fiscal requiere ajustes estructurales que corrijan distorsiones como la prociclicidad de la poltica fiscal, incremente espacios para ejercer una verdadera poltica social y productiva, focalice, racionalice y transparenten subsidios, se mejore la calidad de gasto en base a indicadores y resultados, se implemente un proceso ordenado de descentralizacin, entre los ms importantes. Las reglas fiscales deben ser para todos los niveles del SPNF y no nicamente para el Gobierno Central, en un marco consistente con la sostenibilidad de la deuda, en medio de un proceso transparente en la formulacin y ejecucin de la Pro forma del Presupuesto General del Estado. Sin embargo, sta disciplina y credibilidad fiscal, debern buscar un consenso en las bases sociales y puntos de convergencia con las necesidades de corto plazo, para lo cual se requiere el concurso e involucramiento de la sociedad civil, de forma que sta conozca y apruebe las polticas, beneficios y costos de las alternativas seleccionadas, en un espacio que debe tender a implementar un Acuerdo Fiscal, Social e Inversin Productiva.

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VII. Bibliografa 1. Albuja A, Anlisis del Sistema de Preasignaciones Fiscales y su Impacto sobre la Poltica Fiscal del Gobierno Central, perodo 2001 - 2005, Universidad Catlica del Ecuador, Tesis, Octubre de 2006.

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25

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23. Parreo L, Hechos Estilizados de las Finanzas Pblicas e Implicancias de la Ley Orgnica de
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29. Wyploz Ch, Fiscal Policy: Institutions Vs Rules, HEI Working Paper No 03/2002.

26

Anexo A Variables Fiscales y Crecimiento Real de la Economa Log(variable fiscal) = c(1) + c(2) log(crecimiento PIB)

Relacin Crecimiento PIB e Ingresos Totales GC

y = 1,4891x - 8,5787 % Crec. Ingresos 50 % Crec. Ingresos 0 0 -50 -100 % Crec. PIB 2 4 6 8 10 R2 = 0,0114

Relacin Crecimiento PIB y Expor. Petrleo GC

60 40 20 0 -20 0 -40 -60 -80 % Crec. PIB 2 4 y = -0,1155x - 10,292 % Crec. Ingresos R2 = 3E-05 50 0

Relacin Crecimiento PIB e Ingresos Tributarios GC

y = 4,2054x - 15,046 R2 = 0,066

10

0 -50 -100

10

% Crec. PIB

Relacin Crecimiento PIB y Gastos Totales GC

y = 6,2861x - 24,295 50 % Crec. Ingresos 0 -50 -100 -150 % Crec. PIB 0 2 4 6 8 10 R2 = 0,1294 % Crec. Ingresos

Relacin Crecimiento PIB y Gasto Corriente GC

y = 7,9278x - 31,858 % Crec. Ingresos 50 0 0 -50 -100 % Crec. PIB 2 4 6 8 10 R2 = 0,1971

Relacin Crecimiento PIB y Gasto Bienes y Servicios GC

200 150 100 50 0 -50 0 -100 % Crec. PIB 2 4 6 8 10 y = 1,0617x + 14,063 R2 = 0,0008

Relacin Crecimiento PIB y Pago de Intereses de Deuda Pblica GC

% Crec. Ingresos 50 % Crec. Ingresos 0 -50 -100 -150 % Crec. PIB 0 2 4 6 8 10 y = 3,6247x - 22,003 R2 = 0,0321

Relacin Crecimiento PIB Sueldos y Salarios GC

100 0 -100 0 -200 % Crec. PIB 2 4 6 y = 7,5285x - 27,398 % Crec. Gastos R2 = 0,1207 8 10

Relacin Crecimiento PIB y Gasto de Capital

150 100 50 0 -50 0 -100 -150 % Crec. PIB 2 4 6 8 10 y = 1,6028x + 2,1613 R2 = 0,0032

Relacin Crecimiento PIB y Otros Gastos Corrientes

800 % Crec. Gastos 600 400 200 0 -200 0 2 4 6 8 10 y = 31,319x - 22,354 % Crec. Gastos R2 = 0,0527 100 50 0

Relacin Crecimiento PIB y Transferencias Corrientes

y = 4,494x - 3,2459 % Crec. Gastos R2 = 0,0612

Relacin Crecimiento PIB y Gasto de Capital y = 1,6545x + 3,2498

R2 = 0,0039 100 50 0 -50 -100 -150 0 2 4 6 8 10

0 -50

10

% Crec. PIB

% Crec. PIB

% Crec. PIB

Fuente: MEF, BCE, Clculos Propios Elaboracin: el autor

27

Anexo B Distribucin del Ingreso Petrolero del Sector Pblico

Ingreso Bruto generado por Petroecuador

Petroecuador

Gobierno Central

CEREPS y FEP

Recuperacin de Costos e Inversin

Gastos de Inversin

Inversin Social

Deuda y Administracin de Pasivos

Reactivacin Productiva

Infraestructura

Investigacin y Desarrollo

Estabilizacin de Ingresos

Otros: Recuperacin Ambiental, Provincias, Polica, IESS

Ingreso Bruto generado por Cias. Priv.

Oxy y Reforma a la Ley de Hidrocarburos

Gobierno Central

CEREPS y FEP

FEISEH Proyectos Hidroelctricos

Gastos de Inversin

Proyectos Petrleo

28

Anexo C Estructura de la Deuda Pblica: Monto, Plazo y Tasa

9.0%

8.8% DEUDA INTERNA

8.6%

Tasa de inters %

8.4%

US$ 3014 millones

8.2%

8.0%

7.8%

7.6% DEUDA EXTERNA 7.4%

US$ 11493 millones

7.2%

7.0% 0 5 10 15 20 25

Plazo (aos)

Estructura de la Deuda Pblica Interna: Monto, Plazo y Tasa

14%
B. US$ LP: US$ 768.6 mll BEDE US$ 102.2 mll

12%

10%

B. US$ CP: US$ 82.5 mll.

tasa de inters %

8%

UVC US$ 2.8 mll CETES US$ 301.4 mll B. Sucres US$ 9.7 mll B. Filanbanco US$ 116 mll

AGD US$ 1241.7 mll

6%

4%

CFN. US$ 317 mll

2%

0% 0 5 10 15 20

plazo (aos)

29

Estructura de la Deuda Pblica Externa: Monto, Plazo y Tasa

20

18

16

14

tasa de inters %

12

Bonos Global 2012 US$ 1250 mll

10

Bancos
8

Proveedores US$ 38.1 mll

Bonos Global 2030 US$ 2700 mll

US$ 350.6 mll

*
Gobiernos US$ 2640.8 mll Organimos Internacionales US$ 4513.8

0 0

excluye bonos globales

5 10 15 20 25 30 35

plazo (aos)

30