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A nd roas J.

Krell

I\'):.!.!d

I<rcll, Andreas J. Discricionariedade administrativa e proteo amblcntul: () controle dos conceitos jurdicos indcrerrninados c a cornpcrnciu dos rgos ambientais: um estudo comparativo / Andrcas J. Krell - Porto Alegre: Livraria do Advogado Editora, 2004. 151 p.; 16 x 23 em. ISBN 85-7348-309-1 I. Poder discricionrio. 2. Discricionariedade. 3. DireiAdministrativo. 4. Ato administrativo. 5. Proteo arnbicntal. I. Ttulo.
10

Discriconaredade Administrativa
e Proteo Ambiental
o CONTROLE
DOS CONCEITOS JURDICOS INDETERMINADOS E A COMPETNCIA DOS RGOS AMBIENTAIS um estudo comparativo

CDU - 35.076:504.06

ndices para o catlogo sistemtico: Poder discricionrio Discricionariedade Direito Administrativo Ato Administrativo Proteo ambiental: Administrao

pblica

(Bibliotecria

responsvel:

Marta Roberto, CRB-IO/652)

livrar~~a DO AD OSJADO editora


Porto Alegre 2004

<)

Alldl'('uS

J. 1<1'('11,2004

Capa, projeto grfico e diagrarnao Livraria do Advogado Editora

de

Embouchure

Imagem da capa de ia riviere Caxoera (Foz do Rio Cachoeira)


colorida (Parte I, tbua 26) do livro & Co., 1835.

Litografia

Malerische Reise in Brasilien, de Moritz Rugendas,


Paris: Engelrnunn

s minhas duas queridas Monikas: minha me, mulher maravilhosa e exemplar em sua dedicao, energia, fineza e beleza, e minha filha, que tem o direito de, quando crescer, tomar banho em praias limpas, passear em florestas verdes e consumir alimentos saudveis, seja no Brasil, seja na Alemanha,

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/ Printed in Brazil

"O sentimento jurdico exige, por consequncia, uma inteligncia viva e gil, to capaz de poder elevar-se rapidamente do particular ao geral, como, inversamente, de baixar do geral ao particular. por isso que o tipo do lutador de direito se caracteriza por um misto curioso de intelectualismo e de paixo. Se oseu intelectualismo lhe permite ver facilmente o particular no geral, habilitando-o portanto a formular com rapidez juzos justiceiros, , porm, a paixo que lhe permite depois realizar a sua ideia abstracta de justia, lanando dentro dela o fogo de seu temperamento activo."
GUSTAV Filosofia RADBRUCH do Direito,

/932. p, 218.

Sumrio
Introduo . li

Parte I O controle judicial dos atos administrativos discricionrios na rea da proteo ambiental 1. O fenmeno da discricionariedade administrativa e o seu tratamento tradicional no Brasil . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.1. A concesso legislativa de liberdade de deciso Administrao
Pblica 1.2. Evoluo da matria no Brasil: a distino rgida entre atos "vinculados" e "discricionrios" e o seu fracionamento em elementos 17 17 21 29 29 33

2. A teoria dos conceitos jurdicos indeterminados


2.1. Origens da teoria alem dos "conceitos jurdicos indeterrninados" e as mudanas doutrinrias nesse pas sobre o assunto 2.2. A recepo da distino entre conceitos indeterminados e discricionariedade na doutrina brasileira . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

3. A abrangncia do controle dos atos administrativos pelos tribunais . . . . . . . ..

discricionrios .
37 41 45 50 53 57 57

3.1. Concesso de "espaos de livre apreciao" Administrao .. ... 3.2. A questo hermenutica: aspectos "cognitivos" e "volitivos" da interpretao jurdica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.3. A viso "jurdico-funcional" da densidade adequada de sindicncia judicial 3.4. Diferentes tipos de conceitos indeterminados uti lizados nos textos legais 3.5. O progressivo controle na base dos princpios constitucionais no Brasil A teoria germnica dos "vcios de discricionariedade" . . . . . . . . . ..

4. O controle da discricionariedade administrativa no mbito da proteo ao meio ambiente . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..


4.1. Os conceitos interpretao jurdicos indeterminados nas leis ambientais e a sua axiologicamente adequada . . . . . . . . . . . . . . . . ..

1.'

1)1"111111'1111111'1111111'" illll'II'~SI'~ dilll~os: idcnti l'icuuo direta ele valores pI'11I Illdll'lrtllll IIlrIlV'~~ da "U\'I!O idcclgicn'' pelo Poder Pblico atravs da

. .

61

I, I. ('Illlll'llk de ruos licenciados/autorizados 11\'110 civil pblica: a questo do "dano"

64 68
73 73 81

1..1. A sindicncia de atos discricionrios no mbito da ao popularControle do legislador na identificao dos interesses difusos ... ~. A nova funo do Judicirio na realizao distorcida dos valores constitucionais ....
.

~. I. O perigo da "ponderao" 5.2. () controle judicial


urnbicntal

de princpios

e interesses

de omisses

administrativas

na rea do saneamento

Introduo
o propsito deste trabalho contribuir para a melhor compreenso de um dos temas mais importantes do Direito Administrativo-Arnbiental, que a conceituao e definio do fenmeno da discricionariedade administrativa e seu devido controle por parte dos tribunais. A maior parte das competncias que as leis ambientais brasileiras conferem aos administradores tem carter discricionrio, sendo a tendncia a graelativa restrio da margem ele liberdade ele deciso ou, pelo menos, a sua "contaminao" com os valores arnbientais.' O estudioso encontra um nmero elevadssimo de trabalhos nacionais e estrangeiros sobre o tema da discricionariedade, cujos autores desenvolvem teorias diversificaelas e linhas especficas de anlise, diferentes pontos de partida e metodolcgias,? o que dificulta a compreenso dos verdadeiros problemas. Ao mesmo tempo, h inmeros juzes, promotores, procuradores e advogados que evitam uma discusso mais profunda e acabam aderindo jurisprudncia tradicional, que costuma usar uma classificao ultrapassada referente aos atos administrativos, que no consegue fornecer solues adequadas aos problemas. Apesar do grande volume de publicaes sobre o assunto, vale ressaltar que ainda no existe uma teoria firme sobre a discricionariedade administrativa e seu controle no Brasil, nos planos doutrinrio e jurisprudencial' As contribuies dos administrativistas nacionais mais importantes divergem bastante entre si, trazendo para a discusso
I Benjamin, A. Herrnan: Milar, dis. Estudo prvio de impacto ambient al, 1993, p. 61.

Parte" Poder de Polcia e Licenciamento no mbito do Sistema Nacional do Meio Ambiente (,. A aplicao efetiva das leis: o verdadeiro Direito Ambiental brasileiro 7. As competncias 7.2. Atribuio estatais comuns especfica problema do .

89
93 de convnios 93

do art. 23 da Carta administrativa de competncias

Federal a todos os entes .

7. I. O sistema de separao

e a celebrao "materiais"

96 100
.

7.3. A Lei complementar do art. 23, pargrafo verdadeiro "federalismo cooperativo" 11.O Sistema Nacional do Meio Ambiente: nacionais legal deficiente

nico; ausncia de um . e estruturais ... do SISNAMA nos diferentes . .

falhas jurdicas precrio

8. I. Formao

de "sistemas"

e estaduais

de administrao

105 105
107 111 115

8.2. Configurao

e funcionamento

8.3. O exerccio desarticulado nveis governamentais

do licenciarnenro

ambienta!

8.4. Virtudes e defeitos da Resoluo 8.5. Estudo de Impacto Ambiental 9. O poder de polcia arnbiental

n? 237/97 do CONAMA administrativa

e discricionariedade

119
. 123

9. I. Evoluo 9.3. Aplicao diferentes "oncluses Bibliografia

do conceito

do "poder de polcia"

da Administrao

Pblica

9.2. A competncia

municipal

para aplicar normas arnbientais

superiores.

123 126 129 133

de sanes administrativas nveis federativos

entre rgos pblicos de ' .

e Perspectivas .

139

2 Na Espanha h grande proliferao de publicaes, sendo a maioria dos autores fortemente influenciada pela doutrina germnica; cf. Bacigalupo, Mari ano. Lu discrecionalidad ... , 1997, p. 15-43. mesmo vale para Portugal (cf', Sousa, Antnio F. de. Conceitos indetenninados .... 1994, p. 86-103) e, acima de tudo, para a prpria Alemanha, de onde provm a grande maioria das teorias sobre o lema.

3 Cf. Moraes,

Germana

de O. Controle jurisdicional

... , 1999, p. 46-55, 76.

Discricionariedade Administrativa e Proteo Ambienta!

11

111111VI'Z IlIlIi" 1!'II11,INI) 11:IIIII)N<i"O 1'0111111 ri dl'S('11V()lvld()~. 111'1.1 11 II 11111 ti 11 I' 111'1.\ jlll ispllld('II(in l:SlllIlIgeirus especialmente da 1\1"11111111", , 1111111) s "('llll('l'i!OS jurdicos o indetcrrninados", a "margem de livre 11'1"\'i11,':10", n "reduo da discri cionariedade a zero", entre outros. N':Il,~l' us, contudo, pode-se observar uma evoluo ciclica, ou at um p "iuu-rtuinvcl debate", sobre a discricionariedade administrativa e seu cun tI'()1(, .i lid ic ial. 4 Por isso, pretende-se apresentar aqui, de forma resumida, os tpiros mais importantes dessa discusso e tecer algumas consideraes I'Illlll(' 11 sua utilizao e utilidade no sistema brasileiro. Ao mesmo I"IIIPO, devem ser discutidos os pontos duvidosos e os equvocos das ll'llJ'ias gerrnnicas sobre a discricionariedade, que, muitas vezes, j ~1I1J'l'J'all1uma reformulao no seu pas de origem, sem que este fato 11:111111 divulgado por aqui. sido S0m dvida, uma doutrina sobre os atos discricionrios da AdrnilIislruo e seu controle guarda conexo ntima com o desenvolvimento do I~SLUdode Direito e do constitucionalismo em cada pas e, por isso, dvvc seguir, necessariamente, caminhos prprios. Qualquer estudo de Direilo "comparado", portanto, deve ser desenvolvido com a devida svnsibilidade para com as diferenas das condies histricas, poltiI'OS, socioeconrnicas e culturais entre os pases.> forma, a discusso sobre o assunto se move sempre os plos principiolgicos do acesso irrestrito aos tribunais, responsvcis pelo controle da correta aplicao do Direito, e a autonomia dll Administrao Pblica para exercer a funo que lhe foi constitucionalmente assegurada: escolher, dentro dos limites legais, a melhor opc;o a ser seguida pelo Poder Pblico diante de uma situao con('rcla.6
entre

Nu HOHIIIIIIII[l1I1I1} I'Slll(\O silu analisados dll os lilllites legais das ('lllll[H'I('lll;IIlS IIdllill:-;ll'lIlivlIS em uuuriu umhicntal, assentadas no art. \ da Curtu II('d('l'1\1. nsl0 tema est intimamente ligado s falhas de illlplemenlao legal, de longe o maior problema do Direito Ambiental

De qualquer

brasileiro. Veremos que o arranjo institucional do Sistema Nacional do Meio Ambiente, introduzido em 1981, no tem levado aos resultados esperados, devido a incoerncias jurdicas e dificuldades de ordem prtica. Assim, o \icenciamento ambiental - o mais importante instrumento preventivo de proteo ecolgica - at hoje, pode ser concedido, de forma desarticulada, por todos os entes federativos, sendo mais comum ainda a omisso generalizada. A Resoluo n" 237/97 do CON AMA no possui fora jurdica para mudar o quadro de ausncia de um verdadeiro federalismo cooperativo no Brasil. Alm disso, a responsabilidade administrativa ambiental sofreu uma regulamentao bastante confusa pela recente Lei da Natureza, restando srias dvidas a respeito da ordem de preferncia na aplicao de sanes. Nesse contexto, merece ateno especial o "poder de polcia" dos diferentes nveis governamentais, entendido pela doutrina progressiva como verdadeiro poder-dever. O conceito continua, no entanto, gerando perplexidade, especialmente na rea da proteo ambiental, onde resta no resolvida a questo da atuao cumulativa e da autuao recproca de rgos estatais.

de frisar tambm que no ser aprofundada aqui a questo das novas formas de controle da discricionariedade administrativa atravs dos princpios constitucionais do art. 37 da Constituio Brasileira. I\ste tema de grande atualidade e importncia est sendo tratado, com muita propriedade, por um nmero crescente de autores nacionais, o que justifica a limitao de sua abordagem nos moldes deste trabalho.
,I llucigalupo, Mariano. Op, cit., p. 18. sociais e controle judicial no Brasil e
1/(/

~ C 1'. Krell, Andreas oJ I ss.


(j

J. Direitos

Alemanha,

2002, p.

Sundfeld, Carlos A.; Cmara, Jacintho A. Controle judicial

dos atos administrativos,

2002, p. 24.

12

ANDREAS J. KREU

Discricionariedade

Administrativa e Proteo Ambienta!

13

Parte

judicial dos atos administrativos discricionrios na rea da proteo ambiental

o controle

1.

o fenmeno

da discricionariedade administrativa e o seu tratamento tradicional no Brasil


de deciso

1.1. A concesso legislativa de liberdade Administrao Pblica

No antigo Estado de Polcia da Europa dos sculos XVI a XVIII, a discricionariedade ainda era considerada genuna expresso da soberania do monarca. Com o advento da Revoluo Francesa, iniciou-se uma crescente preocupao com a proteo dos direitos individuais do cidado, especialmente a sua liberdade e sua propriedade. A partir do incio do sculo XIX, aumentou a produo legislativa dos novos parlamentos criados em vrios Estados europeus e americanos. Do Poder Executivo foi retirada a prerrogativa de editar leis, e a vontade do Rei, substituda pela vontade geral do Povo. A partir da pragmtica teoria da separao dos Poderes, comeou-se a impor limites s atividades dos rgos estatais, especialmente da Polcia, tudo em defesa dos direitos dos cidados. Surgiu tambm a distino entre o Governo, como atividade poltica e discricionria, livre da apreciao judicial, e a Administrao propriamente dita. O grande desafio do jovem Estado de Direito era conciliar a tradicionalliberdade decisria do Executivo com a observncia do princpio da legalidade, ganhando crescente popularidade a idia de que a Administrao Pblica devia ser regulamentada tanto quanto possvel e sem lacunas pelas leis e controlada plenamente pelos tribunais." Nesse
7 Bullinger, Martin. v crwauungsermessen itn inoderneu Staat, 1986, p. 131.

Discricionariedade Administrativa e Proteo Ambiental

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!'IIIII",'III, :1 di"llil;inllll/il'dildl) IIdlllilllSlllllivlI Cllllll\'111l il I,C'I l'IIIIHidl~ 1,1111111111:Ofpll 1... 1'1111110" 1 " 1 tklllro do I\Slndo dl' Dircuu, 11111l:l'iqllkio I dll 111 i nu il'dalll' IIIUII:tI''1l1i<:ll, que deveria, por qualquer meio, ser h nlilllll:ldll, SOIlIVIlIt: "ps muitos anos de debate poltico e justerico, a dis11ititlllill'il'dllt!e pus sou a ser aceita como verdadeira necessidade para hnlu litur a Administrao Pblica a agir com mais eficincia na orga11i/1l\'jIO dos servios pblicos e no atendimento das mltiplas dernan.Ins I' reivindicaes das sociedades industrial izadas.f Ficou evidente que, perante a dinmica do mundo moderno, onde sempre vm surgindo situaes novas e imprevistas, que exigem uma atuao clere e l,rfl'H/', da Administrao, o legislador est impossibilitado de regulaturntur todos os possveis casos de modo antecipado e em detalhes. J 110 fim do sculo XVII, John Locke tinha afirmado que "muitas quesIIH'S h que a lei no pode em absoluto prover e que devem ser deixadas I1 discrio daquele que tenha nas mos o poder executivo, para serem por ele reguladas, conforme o exijam o bem e a vantagem do pblico"." Por isso, h razes de ordem material para a existncia da discricionariedade, que resulta de uma "abertura norrnativa", quando a lei cuufcre ao administrador uma margem de liberdade para constituir o Direito no caso concreto. Nessa rbita de livre deciso prevalece sua uvuliao e vontade, que , via de regra, no ou pouco sindicvel pelos Iribunais.lo Pode-se afirmar que o exerccio de discricionariedade significa uma "competncia para a concretizao do Direito nos moldes de uma Iixuo finalista anterior". J I O legislador sempre vai conceder um grau maior de discricionariedade onde as circunstncias da realidade, que deve ser regulamentada, dificilmente so previsveis, e o alcance de um determinado fim exige o exerccio de conhecimentos especficos da Administrao para garantir uma deciso justa e correta no caso concreto, risco"
H Costa,
I)

Tambm no se deve olvidar que, na moderna "sociedade de (U. Beck) de um mundo globalizado, aumentaram, de forma
Regina H. Conceitos Dois tratados jurdicos
indeterminados.. . 1989. p. 38.

VIIII)'llIll.,II, IIN !,lllldl'lIll1!! du'~ pIIVI'IIIlI~ uuviouui t xuluuu-iouuix (I'\' I'lIIIIIIS, loruix), qlll' \kl:1I11 11 cnlrcntar IlOVOS desafios ligados ao jlJ()gl't~sso (bIS t'i('JlI'III~ nuturais (v.g.: energia nuclear, biotccnologia) e da degradao e cxuustuo dos recursos naturais (gua, ar, solo, flora, tuuna, paisagens ctc.). Alm disso, os pases chamados de "subdesenvolvidos" ou (melhor) de "perifricos", onde "as promessas da modernidade continuam no cumpridas", so obrigados a desenvolver esforos hercleos para combater os antigos e cada vez mais urgentes problemas causados pela excluso social de grandes partes de sua populao, em busca da implantao de um verdadeiro Estado Social, que, no Brasil, segundo Streck, "no passou de um simulacro.'? Nessa misso, o moderno Estado Intervencionista trabalha com as chamadas "normas-objetivo" 13 ou "normas de criao" (Gestaltungsnormen), que possuem uma programao finalista e servem de base jurdica na irnplernentao de polticas pblicas pelas organizaes burocrticas governamentais, que deixaram de ser apenas executores de normas preestabelecidas pelos Legislati vos e, na verdade, detm as informaes estratgicas e o know how da organizao dessas polticas." Esses standards legais tm por funo impor metas, resultados e fins para o prprio Estado, sem especificar os meios pelos quais devem ser alcanados, concedendo ao Poder Executivo uma larga margem de discricionariedade.P Para realizar essa abertura, muitas leis utilizam conceitos vagos e fluidos, que conferem Administrao um mbito de responsabilidade prpria para avaliao de questes tcnicas, polticas, valorativas, a ponderao de interesses contraditrios ou a apreciao de evolues futuras. Por isso, h bastante variao na densidade normativa das leis administrativas, especialmente nas reas da sade pblica, do fomento econmico, do planejamento espacial, do controle urbanstico e da proteo ambienta!. A estrutura norrnativa desses diplomas legais tambm no uniforme: nem sempre eles so programados na forma condicional, seguindo o cdigo "se A acontecer, ento seja B", caraterstica do Direito Privado e do Direito Penal.
12 Sireck, Lenio L. Jurisdio constitucional e liermenutica. administrativa 2002. p. 115. .... 1991. p. 22. ... 2000, p. 34.

l.ocke, John.

sobre o governo tem


li

(1698).

1998. p. 529. o que significa

10 A prpria palavra discricionariedade separar, distinguir ou avaliar. 11 Sturck, Christian.

sua raiz no verbo latino discernere, ... , 1991. p. 167.

13Dcrani,
14 Di Pietro, 15 Frana,

Cristiane. Vladimir

Direi/o Ambiental
R, tnvalidao

econmico.

1997, p. 201.

M. Sylvia

Z. Discricionariedade judicial

Das Yerwaltungsermessen

da discricionariedade

18

ANDREAS J. KREU

Discricionariedade

Administrativa e Proteo Ambienta!

19

Mlltlll~ 111'/,0,1'" It'XIIl,., /(ogllIS (kixlIlIl dI' Upl'l'S('IIIIII' li', Ilillllu(llllIifi dI' 111\111) pl't'St'l't'Vl'll1 l pcrscguiuo t' de dl'Il'I'IIIIIIIIIIII" IIl1j,'li VII ." I'iIlS t' metux, () que ncccssuriumcntc abre uma muiur I illl'l'dildl' de ,il'l'is!lU pllro os governos c os rgos administrativos que as implerncn111111. Nas 1I0rl11t1Ssobre planejamento administrativo (setorial e esparlul ), o "esquema se-ento" foi substitudo quase totalmente pelo
lIi'l(lfl,II'.I'

"esquema

fim-meio";"

tlisll'illllftl:ls til' 1'11111111 IIldl'lIudll II iglllllilriu (IJ..t:.: sllhvl'II~tks).II) Nl's SUS rcus scnsfvcix, U~I 1I11IlIlI\Sque atribuem poderes Administruao l'uhlica devem ser ('sl)(('~/i('(/.\'. e no somente genricas. No entanto, lI1Ha excessiva reserva da lei entraria em choque com o princpio da diviso equilibrada dos Poderes e menosprezaria a legitimao democrtica dos outros rgos do Estado.? Dessa forma, h cada vez mais decises e medidas administrativas que somente podem ser tomadas na base de uma ponderao das condies e circunstncias concretas e que no so abertas para uma previso legal mais densa. Nesses casos, a norma legal recua em favor ele uma deciso justa na situao individual.! Outra conseqncia dessa reduzida intensidade da programao normativa uma restrio do controle judicial, que sempre est adstrito s leis e ao Direito. Assim, pode-se afirmar que a independncia do administrador frente ao legislador e a sua independncia em relao ao controle judicial so "as duas caras da mesma moeda't.P O grande problema reside justamente na fixao racional: at onde pode e deve ir o controle judicial dos diferentes atos administrativos.

Tecnicamente, essa diminuio de vinculao legal se opera atraWs do LISOde conceitos jurdicos lndeterminados e da concesso de dtscrtcionoriedade, dois termos que podem ser distintos, mas servem pura o mesmo objetivo, como veremos adiante. A origem desses conccitos indcterminados o Direito Privado, no qual o juiz deve concreIIzur diariamente termos como "boa-f", "vcios ocultos", "bons costumes", referentes a contratos etc. Na rea do Direito AdministraI i VO, no entanto, os tribunais normalmente s controlam as decises que j foram tomadas anteriormente pelos rgos administrativos. nde os parlamentos criam textos legais com pouca densidade rcgulati va, usando conceitos abertos e vagos, ou concedem amplos espaos de deciso para escolher os meios adequados para a soluo dos casos concretos, diminui a vinculao da atuao da Administrao Pblica. Nesses casos, o legislador transfere para a Administrao uma parte de sua "liberdade de conformao legislativa" (gesetzlicher Gestoltungsspielraumy.n Visto por este ngulo, a discricionariedade "a Icrrarnenta jurdica que a cincia do direito entrega ao administrador para que a gesto dos interesses sociais se realize correspondendo s necessidades de cada momentov.'! Essa densidade mandamental das normas varia segundo as exizncias materiais para a soluo dos problemas nas diferentes reas do Direito Administrativo e encontra os seus limites no princpio da "reserva da lei" (Vorbehalt des Gesetresi, segundo o qual o prprio Le~islativo, em virtude de sua maior legitimao democrtica, deve decidir sobre as questes pblicas mais importantes, especialmente onde houver interferncias nos direitos fundamentais dos cidados, mas tambm onde o Estado Social efetua prestaes, que devem ser

1.2. Evoluo da matria no Brasil: a distino rgida entre atos "vinculados" e "discricionrios" e o seu fracionamento em elementos
Ainda prevalece em muitos manuais do Direito Administrativo brasileiro a distino rgida entre atos administrativos vinculados, definidos como aqueles atos para os quais "a lei estabelece os requisitos e condies de sua realizao, deixando os preceitos legais para o rgo nenhuma liberdade de deciso", e atos administrativos discricionrios, que "a Administrao pode praticar com liberdade ele escolha
19 Cf. Ossenbhl, Fritz. AlIgemeines verwaltungsrecht, Direito Constit ucional.s., 1998, p. 639ss. 2002, p. 199ss.; Canotilho, J. J. Gomes.

)(1

Sousa, Antnio

F. de. Conceitos Der Beitrag

indeterminados

... , 1997. p. 113. ... 1995, p. 745. administrativa .. , 1991, p. 42.

)7 Hofrnann,

Christian.

der neueren Rechtsprechung

20 Zippelius, Reinhold. Teoria Geral do Estado, 1997, p. 395. Uma restrio parcial da reserva da lei representa a "teoria da essencialidade" (Wesentlichkeitstheorie) da Corte Constitucional alem, que exige do legislador somente uma "deciso orienrudora", mas deixa ao Governo e Administrao a regulamentao do "ncleo central" do assunto, na medida em que a essncia de uma questo administrativa a justifique ou a exija. 21 Ossenbhl, 22 Bacigalupo, Fritz. Op. cit., p. 206. Mariano.

)8 Fiorini, B. A. apud Di Pietro, M. Sylvia Z. Discricionariedade

La discrccionalidad

... , 1997, p. 84.

20

ANDREAS 1. KREU

Discricionariedade

Administrativa e Proteo Ambienta!

21

dll ',,'11 1:11I111~lid(l, SI'II dl',~lilllll:lI io, de sua <':()IlVI:llil~III,1I1. lill:! di' liI: IIIHlIllIllidlldl' t' do III1Hlo dl' Sllti t'l:llliza~ao".2.l SI'III duvidu, existem medidas em que a atuao administrativa I~,~I(Ipll'Il:tllll'llll' prcdcrcrrninada pelo texto legal, como ocorre na edi,'111) dt ntos que tm como objeto clculos matemticos (v.g.: direito uihutrir!o, de previdncia, de remunerao) ou trabalham com conceilos plvnamcruc objetivos (v.g. : idade de pessoas, distncia entre prdios 1'1<.:.). Estes "conceitos determinados", no entanto, representam IIpl'lllS lima nfima parte dos casos que batem s portas do Judicirio. Muito mais comuns so conceitos legais, que possuem natureza C descritiva, referindo-se a objetos que participam da realidade, isto , que so "fundamentalmente perceptveis" pelos sentidos, 1'01110 "homem", "animal", "fruta", "casa", "bito", "doena", "acidentv", "vermelho", em que normalmente surgem poucas dvidas a respeito das possibilidades de interpretao. O contedo desses conceitos podc ser fixado objeti vamente com recursos experincia comum ou :t conhecimentos cientficos.>
('/II/Jfric(/

(e complicadas) se apresentam as normas que utilie, especialmente, os valorativos, como "interesse pblico", "utilidade pblica", "urgncia", "pobreza", "idoneidadc pessoal", "notrio saber", "conduta ilibada", "bons costumes", "valor histrico ou artstico", "esttica da paisagem" ou "condies I1lI1bicntais salubres". A interpretao desses conceitos pelos rgos administrativos e seu controle judicial bastante problemtica, como veremos adiante.

Mais abertas

.nm conceitos

normativos-

ntretanto, vale frisar, j nesse ponto, que a vinculao dos agenrcs administrativos aos termos empregados pela lei apresenta uma variao meramente gradual. Por isso, o ato administrativo "vinculado" no possui uma natureza diferente do ato "discricionrio", sendo 11diferena no grau de liberdade de deciso concedida pelo legislador ,/IICllltitativa, mas no qualitativav A deciso administrativa oscila
Hely L. Direito Adlllinistrativo, 1989. p. 143s.; cf. tambm: l roito Administrativo moderno; 2000, p. 125s.
1.\ Mcirelles,

pI)lo", dil pll'IIII VIIll'IIII1,'III)I' da plcnu disnit'II)J1(11 icdudc, I\SSI:S \'XIII'IIII)H, IIIl 1'1I1111111l, qllasl' 11\\() cxistcu: nu prtica: ti intcusidudc vinculntriu dl'jll'lHk da densidade mandumcntal dos diferentes tipos de termos l iugfsticos utilizados pela respectiva lei. A quuli ficao de um ato administrativo como "plenamente vinculado" - ainda comum na doutrina e jurisprudncia do Brasij27 parece remontar aos equvocos da Escola da Exegese, que pregava que normas legais "serviriam de pronturios repletos e no lacunosos para e1ar soluo aos casos concretos, cabendo ao aplicador um papel subalterno de automatamente (sic) aplicar os comandos prvios e exteriores de sua vontade't.P Ao mesmo tempo, a idia de "conceitos tecnicamente precisos" constitui um legado da Jurisprudncia de Conceitos (Begriffsjurisprudenr), que acreditava na definio da "nica soluo correta do caso especfico"." Est com razo Mel1030 quando critica que a "sirnplificada linguagem vertida na frmula 'ato discricionrio' e 'ato vinculado' tem levado a "inmeras e desnecessrias confuses" e "despertado a enganosa sugesto de que existe uma radical anttese entre atos de uma ou de outra destas supostas categorias antagnicas". Segundo ele, dessa falta de preciso conceitual "resulta o danssimo efei to de arredar o Poder Judicirio do exame completo da legalidade de inmeros atos e conseqente comprometimento da defesa de direitos individuais". Na verdade, "vinculao e discricionariedade se entrelaam" em vrios aspectos, tema este de que trataremos adiante. Para os (des)caminhos da doutrina brasileira nesse campo, certamente contribuiu a Lei da Ao Popular (n 4.717/65), que estabeleceu uma subdiviso dos atos administrativos em diferentes elementos e os conceituou.! De acordo com essa classificao, a doutrina considera
1:11111' W,

27 Cretella
28 Freiras.

Jr., Jos. Controle jurisdicional do ato administrativo. 1998. p. 148ss.; Gasparini , Digenes. Direito Administrativo, 1995. p. 87s.; Reis. Jos Carlos V. dos. As normas con stitucionais prograuiticas ... 2003, p. 197s. Juarez. Os atos administrativos A interpretao de discricionariedade vinculada aos princpios, 1995. p.325.

Medauar,

Odete.

29 Neves. Marcelo.

jurdica

no Estado Democrtico

de Direito.

2001. p. 358.

Sousa, Ant6nio F. de. Conceitos indete/'lIIinados do. Poder discricionrio ... 1991. p. 232.
1

cr.

.. 1997. p. 25s.; Couto e Silva. Alrniro

2.~ Estes seriam os conceitos. que no so simplesmente perceptveis pelos sentidos. mas que podem ser compreendidos somente em conexo com o mundo das normas, como roubo. menor, rostunenra etc. (cf. Sonsa, Ant6nio F. de. Op. cit . p. 27).

30 Mello, C. A. Bandeira de. Relatividade (destaque no original); no mesmo sentido: administrativos .... 2002, p. 135.

da competncia discricionria, 1998. p. 50s .. 55 Poltronieri, Renato. Discricionaredade dos atos

'c,

Rupp, Huns B. "Ermesseu",

"unbestinunter

Reclitsbegrif]" ... 1987. p. 459.

31 "Art. 2 - So nulos os atos lesivos ao patrimnio das entidades mencionadas no artigo anterior, nos casos de: a) incompetncia; b) vcio de forma; c) ilegalidade do objeto; d) inexistncia dos motivos; e) desvio de finalidade. Pargrafo nico - Para a conceituao dos casos de nulidade observar-se-o as seguintes normas: ( ... ) c) a ilegalidade do objeto ocorre quando o

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ANDREAS J. KREU

Discricionariedade

Administrativa e Proteo Ambiental

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t,II'III1'IIIIl'l ""I'IIIPI(' viuvu lndnx" 11('(lI/lI/('(/'l/l'io do ulo (:III'llilli\!1I11 I"~\ld dlllllilll ildlllilli. .. IIIIIVI) ltuhi litnrln), 11SlIlI/O/'II/O (revl:slilllllIlIIJ I I!"~II\I'IIJI' do :tlll) I' li SIIII./i'/I(/litl(/r/I' (resultado ti ser alcanado (;011\ li prl leu do 111l), 1'llqll:llllO o seu motivo c o seu objeto "constituem a residncia lIilllll'ill da discricionaricdadc administrativa'<t e podem agasalhar o
II/I'rito du deciso.

o motivo (ou a causa) do ato os pressupostos ftique determinam ou autorizam a sua realizao, pcdendll vir cx pressa em lei (ato "vinculado") ou ser deixado ao critrio do illltllillislraclor (ala "discricionrio") quanto sua existncia ou valera,dI), () motivo material reside na situao jurdica subjetiva que enseillll 11 expedio do ato, enquanto o motivo legal advm da previso II'Hal nhstrata do fato jurdico-administrativo. Consideram-se
m~ 1)11jurdicos

('01110 o objeto (ou contedo) do ato administrativo tomado illjllilo que o ato dispe, enuncia, certifica (o efeito jurdico imediato), Iltllll'ndo ser vinculado, quando a lei estabelecer um nico como posti (v I para atingir deterrn inado fi m, ou discricionrio, quando hou ver vnrios objetos, e a Administrao puder escolher um deles para alcan,~1I1'II mesmo fim.33
No Brasil, a discusso sempre tem girado com mais intensidade 1'111torno da finalidade do ato. Foi o Direito francs que mais influenvinu <I doutrina no trato do tema da discricionariedade e seu controle, 1\'lIdo a teoria do "desvio do poder" idtournement de pouvoir) sido nmplarncnte adotada por aqui.>' Segundo ela, devem ser anulados atos I'(llll Iins estranhos ao interesse pblico ou atos empregados para alrunar fins administrativos diversos dos previstos na lei.35 At pouco

11'1111'11I11'(L~.I1 ~'1 illldl' IIllillll ia das \'(11111bui ,'()('S lia litcruturu udminix1 i 1I'II1ivisla 1\'111SI' 11I1I11"d(l fi discusso desses aspectos ..!" A rcl'cridu (-"J'ase tia doutrina nacional no combate ao desvio da t'inulidudc dos atos administrativos certamente foi justificada, se consideramos os fenmenos do nepotismo, do clientelismo, da corrupo e ela falta dc uma clara separao entre o espao pblico e o privado, problema este que, at hoje, talvez seja o maior da Administrao Pblica brasi le ira.?? Esse tipo de controle, contudo, no resolve o problema da possibilidade da reviso de decises administrativas nas diferentes reas de interveno do Estado moderno, onde uma boa parte da doutrina e da jurisprudncia costuma alegar a impossibilidade do controle do "mrito"38 do ato administrativo, que assinala o ncleo da discricionariedade, resultado de consideraes extrajurdicas, de oportunidade ou convenincia, os quais seriam imunes reviso judicial. No entanto, a invocao pouco refletida da orientao jurisprudencial, segundo a qual descabe ao Poder Judicirio invadir o mrito da deciso adrninistrati va, acaba excluindo da apreciao judicial uma srie de situaes em que ela seria possvel. A prpria palavra mrito, oriunda da doutrina italiana, "tem recebido um tratamento fragmentrio e pouco homogneo" na doutrina brasileira e significa nada mais do que o resultado do exerccio regular de discricionariedade.? lamentvel que a expresso tem servido de "palavra mgica que detm o controle do Poder Judicirio sobre os atos da Administrao";" Entretanto, vale ressaltar que, hoje, no Direito Farias, Edilsom. Op. cit.: Hentz, Antonio S. Consideraes atuais sobre o controle da discricionariedude, 1993. p. 130ss.: Cadernuriori. Luiz Hcnrique U. Discricionuriedade adtniuistrativa no Estado Constitucional de Direito, 2001, pussitu, Nesse contexto, o autor mais cirad o portugus A. Rodrigues Queir (Reflexes sobre a teoria do desvio de poder em Direito Administrcuivo, 1940; A teoria do desvio de poder do Direito Administrativo, Rev. de Direito Administrarivo, n" 6. p. 41ss.). 37 Barroso, Lus R. Pblico, privado e o futuro do Estado no Brasil. 2003, p. 107; sobre o fenmeno da corrupo e os meios jurdicos para o seu combate, vicie Sarmento, George. lmprobidade administrativa, 2002, p. 25ss. 38 A Lei n. 221, de 1894, rezava, no seu art. 13, 9, a): "(...) A autoridade judiciria fundar-se-a em razes jurdicas, abstendo-se de apreciar o merecimento dos aros administrativos. sob o ponto de vista de sua convenincia ou oportunidade"; cf. Couro e Silva, Alrniro do. Poder discricionrio..., 1991, p. 235s. 39 Moreira Neto, Diogo dc F. Legitimidade e discricionariedade, 1991, p. 31s., 34. 40 Di Pietro, M. Sylvia Z. Discricionariedade administrativa ... , 1991, p. 91. C. R. de Siqucira Castro observa que "vigora no Brasil uma perigosa indisposio, tanto doutrinria quanto jurisprudenci al, para o controle meritrio dos atos discricionrios (...)", fato que, segundo ele, "revela
36 v.g.:

lI'hlllllldodo ato importa em violao de lei, regulamento ou outro ato norrnauvo: d) a inexis1~1ll'i1l motivos se verifica quando a matria de fato ou de direito. em que se fundamenta o dos 1110, rntn erialmente incxisiente ou iuridicamente inadequada ao resultado obtido; e) o desvio d,' [lnalidade se verifica quando o agente pratica o aio visando a fim diverso daquele previsto, nplrcilll ou implicitamente, na regra de competncia." (Destaques nossos.) 1.' Jlrllll~II. Vladirnir R. lnvalidao judicial da discricionaredade ... , 2000, p. 100. \.I C1'.Mcirclles, I-Iely L. Direi/o Adniinistrativa, 1989. p. 130s.; Seabra Fagundes, MigueJ. O ti 011' dos atos administrativos pelo Poder Judicirio, 1984, p. 21ss. t.1Di Pictro, M. Sylvia Z. Discricionariedade administrativa ... , 1991, p. 95: Mancuso, Sandra R. 1\ concreo do poder discricionrio .... 1992, p. 66; Mello, C. A. Bandeira de. Discricionaitvttor: e controle judicial, 1998, p. 49-83. t., I\xcmplos clssicos so a remoo de funcionrio para fins de punio c a fixao de horrios dl' linhas de nibus, que serve de pretexto para beneficiar determinada empresa; cf. Farias. IlIlilsom. Tcnicas de controle da discriciollariedade administrativa, 1994, p. 163ss.

1'1111

ANDI?EAS J. KREU_

Discricionariedade

Administrativa e Proteo Ambiental

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1'1I~lIlvn hlil},ilt;iltl, IIH',XISll' (J\llIlqm'l' I'('grll uccrcu !lU}, lilllile" d(1 ((\11 11<1h,jllll~dl('i(llllll dn disl'I'il:iolltlriedad, Em geral, pode SI: 1111111\:11 que I 1!,'\lell,~ill) (' o ulcuuce do controle judicial da atividade administruti va 1:IIIISlilll('llI, ulr hoje, matria pouco pacfica no Direito brasileiro."

I\. n-Icridu subdiviso do ato administrativo em seus elementos, 1111erdade, tem contribudo pouco para uma mais acurada anlise da v lI)rllllgCI1L:ia c cio controle da discricionariedade, sendo ela talvez at l\~sp()lIsvel pela generalizada e indevida simplificao (ato vinculado x UI() discricionrio) do fenmeno da liberdade de deciso do Poder I~Xl:t'lIlivo. Passos afirma que este "fracionamento artificial" do ato [urfdico administrativo "exerce uma funo de imunizao dos elernentos cluunados 'internos' (finalidade e objeto), excluindo-os da aprecia\~il()do magistrado ( ...)".42
Tambm no convence a classificao em motivos "expressos em lei" c motivos "deixados ao critrio do administrador". Afirmaes ('OIllO "o motivo, quando expresso em lei, ser um elemento vinculado",1J ou "embora o motivo ftico possa constituir elemento discricionnrio, o motivo legal sempre ser vinculado'r" pecam por no considerar suficientemente a relao complexa e dinmica entre os vuriudos tipos de pressupostos (tcnicos, de experincia, valor ativos, Ik prognose etc.) assentados nos textos legais e a sua concretizao pelos intrpretes nos casos concretos." Deve ficar sempre claro que o rrau da vinculao do "motivo" depende da densidade conceitual-Iing(1(stica dos termos empregados na respectiva lei, que altamente vilrivel.46

Nu l:illlllllll, 1111111' ()!lsl'rvill' 11111111('111 li IlltHI"I'II!1 duu ri un Nl' qUI' hlllsikiril do l>irl'!lol\.dllllllislrlllivo defende COI11 vccmnciu LI ampliatlo do controle jurisdicional da discricionariedadc; ao contrrio, a jurisprudncia, at hoje, apresenta uma "atitude mais contida de autorestrio" quanto ao controle do mrito do ato administrativo.i"

do Estado no Brasil e sua funo autoritria. em cujo mago descansa a proeminncia c 11 incontrastubilidade dos agentes governamentais em face do cidado comum" (O devido nrocesso legal e a razoabitidade das leis. 1989. p. 186s.). I11 1'1'lIna. Vladimir R. lnvalidao jiulicial da discricionariedade administrativa ... 2000. p. 122. e justia ambietual; Digenes. 2001. Direito -12 PIISSOS.Ldia Helena p.457. F. da C. Discricionariedade Administrativo judicial

11 idulutriu

,)1 Mcirelles, Hely L. Direito 11 dnnistmvo. 1995. p. 65s.

.... 1989. p. 130; Gasparini, da discricionariedade,

-liI Cf', Frana.


-15 Vale

Vladimir

R., Invalidao

2000. p. 101.

frisar quc a Lei n" 9.784. de 1999. que regula o processo da Administrao Pblica jll'tleral, no menciona mais o motivo do ato. que. em termos rgidos. nem faz pane dele. mas representa o "suporte ftico" da tomada da deciso administrativa; cf. Figueiredo. Lcia V. Curso di' Direito Administrativo, 2001. p. 178s. Sobre o complexo processo de aplicao dos conceitos legais nos fatos vide Poltronieri, Renato. Discricionarieade dos atos administrativos.. . 2002. p. I64ss. administrativa .... 1991. p. 54.

4(>Cf', Di Pietro, M. Sylvia Z. Discrcionariedade

47 Moraes,

Gerrnana

de O. Controle jurisdicionnl

... 1999. p. 53.

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ANDREAS

1. KRELL

Discricionariedade

Administrativa e Proteo Ambiental

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2. A teoria dos conceitos jurdicos indeterminados


2.1. Origens da teoria alem dos "conceitos jurdicos indeterminados" e as mudanas doutrinrias nesse pas sobre o assunto
Normalmente, os diplomas jurdicos so compostos por duas partes: a hiptese da norma, onde so descritos os fatos que podem ocorrer (fato-tipo)," e o seu mandamento, no qual se definem as conseqncias jurdicas que incidem caso os fatos descritos ocorram." importante ressaltar que, dentro do mbito da discricionariedade, devemos distinguir entre a deciso do rgo administrativo, se ele vai agir ou no, e a deciso do rgo, como ele vai agir, o que envolve o poder de escolha entre vrias possibilidades. A ntima interligao e as interdependncias entre essas duas partes do ato administrativo sero abordadas em seguida. No fim do sculo XIX, na ustria, Bernatzik entendia que conceitos abertos como "interesse pblico" teriam que ser preenchidos pelos rgos administrativos especializados, sem a possibilidade da reviso da deciso pelos tribunais. Tezner, contrrio a essa teoria, exigia um controle objetivo de todos os conceitos normativos - inclusive os vagos - das leis que regiam a relao entre a Administrao e os cidados. 50
48 Pontes de Miranda utiliza a expresso suporte [tico, que se aproxima mais ao termo alemo Tatbesiand; a conseqncia (uu o mandamento) da norma, nessa teoria, denominado preceito. 49 Di Pietro, M. Sylvia Z. Discricionariedade administrativa ... 1991, p. 50. e da

50 A respeito dos detalhes dessa disputa no antigo Direito Administrativo da ustria Alemanha, vide Sousa, Antnio F. de. Conceitos indetenninculos ... , 1994, p. 34-44.

Discriconariedade

Administrativa

e Proteo Arnbiental

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AIH"dll' lia ,1I11[l11l 1Il'('lII,t\O IIl's,~tI 111(11)111 Il'Sl', !'OI'111)1 1;1iUtltt1i, em Cl'"II1II, 1IIIIill'S l'1It111V('/, mnis rlgid()s para o coutroh- jllt!I(11I1 tllIS III~II"IW ,UllllilllSII'i1livlIS, sob a alegao de que certos tipos dl' l'lllIl'l'i 111'" 1t'I',III" (11S rll' valor c o oniprcscntc interesse pblico) abririam e"pllI;n pnru a "atitude individual" da Administrao e exigiriam uma 11111'111111 lnvestiguc da questo para cada caso." Surgiu, assim, a 1111111111111 "concci tos jurdicos indeterrninados", os quais no foram dos IIllIis c()lIsiderados como uma expresso da discricionariedade, mas ple1lIlIlIl'.lIll' sindicveis pelo Poder Judicirio mediante interpretaoP I\specialmente aps a criao da Repblica Federal da Alemanha, 11 [lIHil'r discricionrio foi consideravelmente reduzido por parte da IIl!llll i11i e da jurisprudncia. l A amarga experincia do regime nazista, li 11' errudicou l o controle judicial elos rgos governamentais e admi1I),~ll'iIliv()s cio regime totalitrio, contribuiu para um aumento expres.rvo do controle judicial em vrias reas da Administrao Pblica no IH'rlndo ps-guerra. A partir da promulgao da Lei Fundamental de 11()1I11, e 1949, o reforo do princpio ela reserva da lei e a garantia d l!OIlS(ilucional de uma plena proteo judicial contriburam para que a IIlllll ri na c a jurisprudncia, num primeiro momento, adotassem amplauuntc a linha de que o emprego de conceitos indeterminados numa 111l esc legal no atribua qualquer discricionariedade.P p Fator decisivo nesse desenvolvimento na Alemanha foi tambm 11111entimento enraizado (porm pouco refletido) de desconfiana s em l'l'lu,'<\o Administrao e, por outro lado, uma confiana sliela no trabalho do Judicirio, que se tornou - apesar da sua subservincia em 1'I'IIIo ao governo nazista - depsito de esperana da sociedade na jovem Repblica Federal da Alemanha." Acreditava-se tambm na plena viabilidade da decifrao das decises administrativas pelos Iri hunais atravs dos meios modernos de herrnenutica, como a jurisprudncia de interesses, a interpretao teleolgica, a interpretao conforme a constituio etc."
~1 Especialmente \/llIgsgeschichle,
~? C 1'.Sousa,

NIl l'I1I:II)I(I, \'1111'flll<11I<1"1' 11 Il'orill IIll'lIl:I du discrir iouuricdude rlcseuvolvcu SI', 1'111viii il)s IISpt:(;IOS, de modo diferente relativamente u concepes jllrrdll'lIs estrangeiras, encontrando-se ainda atualmente em complexo processo de transformao. Assim, na grande maioria dos pases europeus." no est sendo utilizada uma distino rgida entre discricionariedade e conceitos jurdicos indeterminados: a prpria ordem jurdica da Unio Europia no os diferencia, a exemplo da Frana e da Gr-Bretanha. Na prpria Alemanha, essa diferenciao se tornou dominante na doutrina somente nos anos 50 do sculo XX; antes, falava-se da discricionariedade cognitiva e da discricionariedade volitivaP Vale ressaltar, portanto, que aquilo que em outros sistemas teria sido considerado como discricionariedade, na Alemanha passou a ser visto como hiptese de interpretao legal, passvel de controle pelo Judicirio." A teoria do controle abrangente dos conceitos indeterminados empregados nas leis administrativas veio atribuindo aos tribunais alemes um extenso poder de substituio das valoraes efetuadas pela Administrao. Assim, at o fim dos anos 70 do sculo passado, existiu nas reas do Direito das Construes, de Polcia, Econmico e Ambiental (v.g. poluio do ar e da gua, reatores nucleares, proteo da paisagem) um controle judicial quase total dos conceitos legais indeterminados. Os apelos de integrantes da doutrina direcionados ao Poder Judicirio para o exerccio de uma maior auto-restrio lograram ter pouco efeito.'? Desde ento, contudo, houve uma mudana na doutrina administrativista deste pas, que comeou a criticar a propriedade terico-normativa e efetivo-funcional desse controle judicial abrangente. Nas ltimas duas dcadas, cresceu consideravelmente o nmero de autores germnicos que no aceitam mais a distino rgida entre conceitos indeterminados e discricionariedade.s? hoje, eles representam talvez a maioria. Por isso, equivocada a afirmao de vrios autores brasileiros de que a posio, que distingue rigidamente entre conceitos inde56 Starck, Christian. Op. cit . p. 168. v erwaltungsrechi, zum unbestimmten 2002. p. 208. ... 1991, p. 73. 1987, p. 337s. Rechtsbegrif], ... 1991, p. 168. administrativa

G. Jellinek; cf. Ehrncke, Horst. Beitrtige 1981, p. 177ss. F. de. Op. cii., p. 45s.

zur Yerfussungstheorie

und Yerfas-

Antnio

~lllullinger, Martin. Verwaltungsermessen i m modernen til' . Controle jurisdicional ... , 1999. p. 66.
1'01110

Staat, 1986, p. 139s.; Moraes, Germana

~,I Starck, Christian. Das verwoltungsermessen ... , 1991, p. l72s.; Maus, lngeborg. O Judicirio superego da sociedade - sobre o papel da atividade jurisprudenciaiua "sociedade rf'', 2000, p. 148ss. ~~ Rupp, Hans H. "Ermessen ", "unbest immter Rechtsbegriff", .. 1987. p. 461.

57 Ossenbhl, 59 Sendler, 60 Starck,

Fritz. Allgemeines

58 Di Pietro, M. Sylvia Z. Discricionariedade Horst. Skeptisches Christian. Das verwaitungsermessen

30

ANDREAS J. KRELL

Oiscricionariedade

Administrativa e Proteo Ambiental

31

\1'1'111111111111'0 I~ dj"I:l'it\!lllillidlldl:,

Idklil'ill

a linhu da "nuulcr nu" duu

11' I Itll'llIll 1111 ('llIllillll:l vnlida a aguda crtica de Ehmckc, ele que o problema ela dlll!llcillll:llll'dndl' I)aO l'st limitado s chamadas "normas de poder" (qlll' dl'lXlll1I cxprcssumcntc uma margem de escolha) ou a "conceitos IIlikll'llIlIllildos". /l.s primeiras (elo tipo: "o rgo pode tomar medidl\~",") ~illl l':lp:lZl~S de atribuir ao rgo administrativo uma liberdade di) 1'~I'lll\lil 11IuilO menor do que certos conceitos ineleterminados. E h 111" 11lll'l'ilus que, ~ primeira vista, aparentam ser determinados, 1 porm 1111111'111, IH'l'lulll' casos complexos, abrir ao administrador uma liberdade !'\jll\:~sivil dl' atuul1o.(li Pi\n:cl' l'quivocacla tambm a distino rgida no tratamento do I;lllllllllll dos conccitos jurdicos indeterminados - que exigem interf.'''I'III~'t7(/, sendo o seu pleno controle judicial a regra - e, por outro Lld\l, d\ls utos discricionrios como decises baseadas na convenincia I' I'IH11'tllllidadL:, sindicveis somente em casos de graves erros de ava1111\'11\1 ll'hitrariedade. \1\1 Muitas vezes, a questo no passa de uma 62 1;llIllill)\l'IICia na formulao do prprio texto lega1. /I.~sil1l, uma lei com o teor "caso existir um perigo para a sade \1"1\11 () rgo competente 11'11, pode determinar medidas de vacinao" I Ill\l'l',k umpla discricionariedade Administrao no lado da conserlll/ll/c'ill da norma, no "como agir". No entanto, a lei poderia, sem 1H'lIllllIll:lllllCrao material de contedo, apresentar tambm o seguinte 11'111:"( 'uso existir um perigo para a sade pblica e medidas de vaci11111;:10 parecerem necessrias, o rgo competente deve determinar obriI' :1,'1Il'S de vuci nao". 63 Neste caso, a "liberdade" discricionria (1'IllIl'O sindicvel) do rgo administrativo na parte da conseqncia 11'1',111 ('01110 agir) foi transferida (o para a rea da hiptese (fato-tipo) di! i!11Ii!<;lI0(o se agir),64 e, portanto, para um conceito jurdico indeterminudn, que, por sua vez, seria plenamente sindicvel pelos tribunais, Si't'.lIndo o enlendimento
/,1

Nl~SSIl lluhu, 11111 IIlillH'nl Cl'i'Sl'l'lltl' dI' inll'grallles da doutriuu alcmu modcrnu l'I11I~ldl'lIl possvel li existncia desses espaos livres e at de discriciouuriedudc 110 lado da hiptese da norrna.P E importunte lembrar tambm que outras normas legais prevem um "acoplamonto" (Kopplung) de conceitos indeterrninados com o exerccio de discricionariedade, sendo que a deciso sobre a conseqncia tomada na concretizao valorativa da hiptese, o que transforma de subsuno objeto de urna deciso discricionria nicai" j o ato

Vale lembrar tambm que urna rigorosa separao entre a hiptese e o mandamento da norma "revela uma viso positivista e excessivamente rnecanicista do processo de aplicao da norma aos fatos, como se existisse uma ntida linha divisria entre o plano jurdico e o plano dos fatos e como se o direito no resultasse de um processo interintegrativo ou de uma tenso dialtica entre norma e fato",67 Assim, cada vez maior o nmero de autores alemes que entendem que o legislador habilita (explcita ou implicitamente) a Administrao para completar ou aperfeioar, no ato de aplicao, uma hiptese normativa incompleta ou concretizar uma norma aberta."

2.2 A recepo da distino entre conceitos indeterminados e discricionariedade na doutrina brasileira Como vimos, os conceitos indeterrninados, como bem comum, mulher honesta, boa-f, probidade, propriedade, crdito ou pudor possibilitam o controle social pelo Estado e sua dogrntica jurdica em urna sociedade altamente complexa. Esses topoi vagos e indefi nidos, presentes nas leis estatais e fundamentos de decises jurdicas, segundo Adeodato, "so opinies mais ou menos indefinidas a que, ainda assim ou talvez justamente por isso, a maioria empresta sua adeso, ao mesmo tempo que preenche os inevitveis pontos escuros e ambguos com sua prpria opinio pessoal ( ... )".69
65'Herdegen, Matthias. Op. cit., p. 749. do pagamento seria iulqua, de

exposto.
zur Velj'assul1gslheorie,

,'I iI,llIlll'kl',

1101'S!.

Beurttge Das

1981, p. 202. Mauhias. Beurtei66 Como no caso da autorizao legal para o fisco de isentar o contribuinte determinado imposto sob a condio de que a sua cobrana, no caso concreto,

I,.' "11I1l'~, t'hI'iSliun.


luugl,I/",'!,.,I/I/U

Venva!lfIl1gsermessen".,

1991, p. 168s.; Herdegen,

'li/ri Ennessen.,., 1991, p. 749. /,lo.;l/IIl'I-, Chl'i~liHn. Op. cit . Do mesmo jeito, o teor legal "O rgo policial pode tornar as 1111'1111111' I\l'l:l'ssl'ins para combater um perigo para a segurana pblica" pode ser alterado para "I IlIdl' I'XISlil' UI11perigo para a segurana pblica e medidas para o seu combate forem necess1111",", IIll'SIIHIS devem ser tomadas 1,,1 lilll!l,ch, KIII'l. tntroduo pelo rgo policial". 1983, p. 226s. ,
ANDREAS 1. KRELL

67 Couto

e Silva,

Alrniro

do. Poder

discrcionrio.s., 2002, p. 280.

1991, p, 230.

68 Herdegen, 69 Adeodato,

Matthias.

Beurteilungsspielrauni

und Ermessen .. ., 1991, p. 749.

ao pensamento

jurdico,

Joo M. tica e retrica,

.,

Discricionariedade

Administrativa e Proteo Ambiental

33

,ll'p,llIlIln 1I 1'11111111111 dos dl'gl'illls" (SllIjl'lIldlll'), "11'11111\ til' I,.,I~I'II o M011d. IeHln I) SI:-lll'llIa jurfdico composto por uma pirfltuhl ell' 1IIlIIIII1S .~IIII!:I (l'nl\sl iI\Ii<;ll0, leis, decretos, estatutos) e indi viduais (docisno jud i eiul c 1111) 1Il111lillistl'ativo), as quais possuem - ao lado dos detcrrninuntcs 1'!I'Villllll'II1l' onnulndos nas normas superiores - contedos autnomos, Itf\tI pu-viunu-urc fixados, e por isso representam, no sentido estrito, IIII~ ell' ('/';II('t70 jurfdica, atravs de uma atividade volitival'' HHSIIteoria j reconhecia que toda concretizao de normas jurdilJII~ gl'rais c abstratas no caso especfico no constitui uma "operao mutcuuuicu" c que a regra individual no est prefixada plenamente pl~IH lol. determinao ou indeterminao de uma norma jurdica 1:1'111\:\0 l{ considerada 1 um critrio qualitativo (principiolgico), mas IIIClIIIIlH!IIIt.: quantitativo (gradual), e o Direito representa um processo 1l1l01l1COde produo jurdica em vrios nveis, cujo degrau mais LIIIIXO(- chamado dediscricionariedade (Ermessen). Nessa viso, no (~.l(iNll'diferena entre a aplicao da lei e a discricionariedade." (~ interessante observar que h doutrinadores que no querem 1'11/(')'qualquer distino entre exerccio de discricionariedade e interpll'lll<,:flo de conceitos legais indeterrninados, enquanto outros insistem 1'111ressaltar a diferena." No entanto, parece extremamente difcil I~ prnvavclmente impossvel - fixar critrios para definir-se onde terminu () trabalho de interpretao e comea a discricionariedade.P o contrrio da referida doutrina germnica, a maioria dos autoII'S hrusilciros aceita que a discricionariedade pode estar localizada na hiptese ou no mandamento da norma, viso que tem respaldo na u-Ieridu teoria dos diferentes elementos do ato administrativo, que entende que o motivo bem como o objeto podem conter juzos discril'i()lIi1rios.74 Todavia, h tambm um nmero crescente de doutrinado)'('s nacionais" que rejeita a idia de que a discricionariedade

dus termos
\1(/.7(,

possa l'sllll 1IIl"II11111dn III1Scx prcssuc vagas l' l'luidns i ndcterm i nados kgll i s, cnfuti zando que estes elevem ser preenchidos atravs de um ato de interpretao intelectiva ou cogniti-

Idllli"isllaliVII

Parece mais coerente, entretanto, ver uso de conceitos jurdicos incletermi nados, bem como a concesso de discricionariedade, como manifestaes comuns da tcnica legislativa de abertura das normas jurdicas, carecedoras de complementao.?? Na verdade, conceitos indeterrninados e discricionariedade so fenmenos interligados, visto que, muitas vezes, o rgo administrativo deve lanar mo desta para poder preencher aqueles." A extenso da liberdade discricionria atribuda Administrao mediante o uso de conceitos indeterminados depende, preponderantemente, do tipo de conceito utilizado pelo texto legal,"? o que veremos adiante . Visto por este ngulo, pode-se afirmar que a discricionariedade tem a natureza de uma "tcnica ordinria", uma soluo normal face impossibilidade de tudo se prever na letra da norma, e que ela constitui menos um poder especfico da Administrao do que um tipo de competncia, o que "facilita a absoro da idia que ela pode ser controlada judicialmente quanto a seus limi tes". 80 A pergunta , justamente, at que ponto a teoria da distino rgida entre conceitos indeterminados e discricionariedade - que, como vimos, encontra cada vez menos seguidores na prpria doutrina alem,81 que procura adequar-se nova Ordem Jurdica Europia - pode levar a avanos no trato da questo no Brasil, onde os referidos autores h algum tempo defendem a sua adoo. Parece que, por aqui, a teoria dos conceitos jurdicos indeterminados pode bem servir como instrumento para a melhoria da sistematizao do controle da discricionarie76 A maioria com refer'ncia expressa s lies do espanhol E. Garca de Enterra, que. por sua vez, foi fortemente influenciado pela doutrina germnica mais antiga; vide sua obra mais recente Democracia. jueces y control de Ia administracin, 1998, p. 243ss.

111Kclscn, Hans, Teoria pura do Direito, 11 Rupp, lIans H. "Ermessen", I.' \I.g.: Sousa, Antnio 1\ F. de. Conceitos

1984, p. 469s. RechlsbegriJf", administrativa 1987, p. 459. ... , 1991, p. 83s. indeterminados ... , 1994. p. 21 (rod. n" 8. c).

"unbestimmter

77 Moraes,
portugus

cr.

Di Pieuo,

M. Sylvia Z. Discricionariedadc

Germana de O. Op. cit., p. 71s.; a autora segue. em grande pane, J. M. Srvulo Correia (Noes de Direito Administrativo, 1982). 78 Mancuso, Sandra R. A concreo do poder discricionrio ... , 1992, p. 70.

as lies

do

'" Assim, v.g.: Mello, C. A. Bandeira de. Discncionariedade e com role judicial, 1998, p. 19s., H(IKS.: Di Pietro, M. Sylvia Z. Op. cit., p. 54; Poltronieri, Renato. DiscriciOlwriedade dos atos adminlvtt ativos ... , 2002, p. 1335.: Moraes, Germana de O. Controle jurisdicional ... , 1999. p. 42, 72s. I~ Gruu, Eros R. Crtica da discricionariedade ... 1995, p. 3 IOss.; Figueiredo, Lcia V. Curso de l reito Administrativo. 2001, p. 196, 212; Couto e Silva, Almiro do. Poder discricionrio ... , 11)91, p. 232s.; Frana, Vladirnir R. lnvalidao judicia! da discricionariedade, 2000, p. 10055., 110: Reis, Jos C. V. dos. As normas constitucionais programticas ... , 2003, p. 205.

79 Costa, Regina H. Conceitos jurtdicos indeterminados ... , 1989, p. 52; vide tambm: Celso L. Conceitos jurdicos indeterminados ... , 1996, p. 87ss. Morn critica que essa teoria germnica, que j est em pleno declive de origem, continua tendo plena aceitao na doutrina e jurisprudncia da Espanha de Ias Administraciones Pblicas y sus problemas. 1991. p. 123).

Moresco,

80 Moreira 81 Snchez

Neto, Diogo de F. Legitimidade

e discricionariedade,

1991. p. 25s., 33. no seu pas (El conirol

34

ANDREAS 1. KRELL

Discricionariedade

Administrativa e Proteo Ambienta!

35

11,111,'IIdlldllil4llilllVII 11 1111) >11111 1 111'11111 1('cllll;i1o, comn (l'lIl (lI;lllIlt'I'leI" nu I"'1'11111111, H Ali 1I11':"lIltl lr mpo, de lembrar que a jurisprudncia brasileira j 11\111 lllllllllllo diferentes critrios para o controle de conceitos jurdicos illdl''''flllllllldos, com considerveis variaes na linha de argumenta111I' 1111profuudiduclc do controle." No entanto, a tendncia sempre "'"1 '0111" 11vl'dac;,10 da sindicncia judicial desses conceitos. UllliI luu-ressantc exceo existe no mbito do tombamento, onde ',I :0111 ]lII'IIIO 'l'ri buna I Federal." j nos anos 40 do sculo passado, atri1111111 Iudir irio o pleno controle do mrito da deciso sobre o valor 1111 MII,"I,'o (11/ artlstico de bens e objetos. Essa deciso, que foi ampla1111'1111' ll'('l'IK'ionada pela doutrina." na verdade, antecipou a linha adoIlIellI 1111 Hrnxi l com a edio da Lei da Ao Civil Pblica, como \"'lI'llIlI/'l udiuntc. Infelizmente, o seu raciocnio da sua fundante foi pU1I11I ('Sll'ndido para outras reas do Direito Administrativo. 1\:-:1'1 i 1\\, u referida distino dogmtica certamente vlida para 11111'~11'111' muitos atos discricionrios que da Administrao brasileira 1"'1 11 li\1:111e merecem um maior controle por parte dos tribunais, espe,IIIIIIHlIII(' as decises que esto baseadas na interpretao de conceitos uur nuu ivo objetivos e de experincia. De qualquer forma, a sindicnI I" dl'Vl' abranger no somente os atos assinalados pela doutrina mais IIIII}!.II de "vinculados", que representam s uma pequena minoria. A dil'ell'lIciao pode levar tambm a uma reduo conceitual da nebuloI ('XJll'l'sS,O do mrito do ato administrativo e sujeitar ao controle jlldll'illl uma boa parte dos casos, que antes se considerava estarem 111111 i VIlc!OS por razes de convenincia e oportunidade.''

3. A abrangncia do controle dos atos administrativos discricionrios pelos tribunais


3,1. Concesso de "espaos de livre apreciao" Administrao
Como vimos, uma importante parte da doutrina germnica atual j no aceita mais uma diferena substancial entre os fenmenos da discricionariedade e dos conceitos jurdicos indeterrninados. Em vez disso, comeou-se a falar de novo - o que j era comum antes de 1949 - da discricionariedade de deciso (Entscheidungsermessen) e da discricionariedade de atuao (Handlungsermessen).87 Cada vez mais autores'" destacam as "ntimas afinidades estruturais" (com diferenas apenas quantitativas, no quali tati vas) ou um "parentesco estrutural" entre a discricionariedade stricto sensu (no lado da conseqncia da norma) e os outros tipos de liberdade de deciso administrativa, especialmente o chamado "espao de livre apreciao" iBeurteilungsspielraum), existente em alguns conceitos jurdicos indeterminados, que ser apresentado em seguida. Ao mesmo tempo que a doutrina alem mais antiga comeou, h mais ou menos 50 anos, a expulsar a discricionariedade da hiptese da norma e a defender o controle judicial integral dos conceitos jurdicos indeterminados, ela admitiu, por outro lado, "espaos de livre apreciao" da Administrao em relao a certos conceitos de valor e de 87 Maurer, Hartrnut. Elementos de Direito Administrativo, 2001, p. 56. 88 Vog.: C. Starck, H. Sendler, H. Dreier, M. Herdegen, E. Schmidt-Al3mann, W. Brohm, I. Richtcr, G. F. Schuppert; cf. Bacigalupo, M. La discrecionalidad, 1997, p. 31,173.
Discricionariedade Administrativa e Proteo Ambienta1

HJ 111111/,1111\11'0, La discrecionalidad ... , 1997, p. 43. Muriano. "\ I 1'1111<'1 Ohlweiler (Direito Admini stratvo em perspectiva, 2000, p. 40ss.) mostra que esse 1""111111' [udiciul deu-se sob os aspectos da [inalidade legal e da rat.oabili dade, em relao a I "11l'I'\I,,~ l'01l10"prtica forense" (concurso pblico), "necessidade de servio" (deslocamento til' 11I1Il'll1l1rtl'io) "boa sade" (nomeao de funcionrio), alm da "utilidade pblica" (desaou 1""lIlill,'no). A respeito deste ltimo, vale mencionar que, segundo o Decreto-Lei n" 3.365/41, 111 I,",~' vedado ao Poder Judicirio, no processo de desapropriao, decidir se se verificam ou \ 111111I'IISOS de utilidade pblica. IIN HI'n'll AC 7.377-DF - I. Turma - rel. minoCastro Nunes, j. 19.8.1943. R' c'I Mukui, Toshio, Direito Urbano-Amblerual brasileiro, 2002, p. 160s. "li ('0111<>Silva, Al miro do. Poder discricionrio c ... , 1991, p. 237. J()
ANDREAS 1. KREU

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"10,11 1""', Ipl(' 1'~tglillllilvnlij\(J)('!> I' pOlldl'lm;<)L'S Ilttlb 1\ll\tJlk\lI~, p:1I1I ' oviun 1111111 IlId"Vldll xubxl itu iun de decises do Executivo IH'Ios uibuIIHiH.S"glllld() ('SS:I li nha, IlOS casos altamente duvidosos, li "prorrogaIIViI dI' uvnliuao" eHillsclli1zllllgsprirogative)89 cabe aos rgos nluunlstrut ivos, que esto mais perto dos problemas e melhor aparelluulos. l110 devendo haver uma reviso abrangente do Judicirio.P? l'rcssionndo por setores da Administrao Pblica, especialmente dos municfpios, que se sentiram indevidamente tutelados na sua atua\'ilO funcional, o Tribunal Federal Administrativo alerno.?' no fim dos IIIOS 70 do sculo passado comeou a reduzir, de forma cautelosa, a dt'llsidade de controle de suas decises, reforando a responsabilidade do!> rgos administrativos em detrimento de uma plena sindicncia Jlld ic i li I. 'i2 Essa limi tao do controle j urisdicional foi levada a cabo 1'111 casos que envolveram um alto grau de necessidade de interpretao valor.uiva, como avaliaes pessoais de funcionrios, situaes de !'X:llltC e concurso, decises de prognose na rea econmica e tcnica, Ilos de planejamento e a avaliao de riscos cornplexos.P? Alguns 1I111ores consideraram essa abertura eivada de inconstitucionalidade, por violar a garantia da plena justiciabilidade dos atos pblicos.?" Vale lembrar, no entanto, que o espao de livre apreciao no curntcrstica de todos os conceitos legais indeterrninados. Essa "responsabilidade final" iLetrtverantwortlichkeit para decidir dificilmente determinada pelo prprio legislador; na maioria dos casos, ela s pode ser obtida mediante interpretao da lei, a partir de uma anlise da estrutura e do contedo do processo de deciso." O referido espao de livre apreciao cresce na medida em que o procedimento adminisIruti vo j prev a participao dos indivduos ou grupos interessados,
X9 A expresso de Bachof, bl'grijJ; 1955. p. 97ss.
<)()

t' i\'~ dl'I'I'{(-il~Hsilo I()\ltlldll~ IlI)1 (')\I'.dlll'llllkgtl\llof, tlldl'PI'lldt'111('I'I, cmuposlos purunriumcnte c dolados di' Illlil ('spt'('ulizao tcnica. 1\0 mesmo tempo, deve ser ressaltado que, desde o fim dos anos HO do sculo passado, o Tribunal Constitucional Federal alemo tBundcsvcrfassungsgerichiy. baseado na garantia do pleno controle judicial dos atos pblicos, tem reduzido a abertura de espaos de livre apreciao dos rgos administrativos, exigindo um reconhecimento expresso ou concludente do legislador, especialmente nas reas da proibio de publicaes nocivas para a juventude e da realizao de provas e exames, por afetarem mbitos altamente sensveis para os direitos individuais.P'' Segundo a Corte, a limitao do controle judicial dos atos administrativos perde justificativa na medida em que aumenta a intensidade da afetao de direitos fundamentais.?? Em geral, o raciocnio para determinar se a Administrao goza (ou no) de uma margem de livre apreciao de um conceito jurdico indeterminado deveria, em cada caso, se orientar pela questo da competncia tcnica da Administrao e da possvel compensao procedimental da programao normativa deficiente.i" tema que trataremos mais adiante. Deve-se levar em conta tambm que essas situaes normalmente envolvem avaliaes e valoraes, para que a Administrao possui maior experincia ou competncia, ou pressupem decises irrepetveis ou insubstituveis. No fundo, a doutrina alem da margem de livre apreciao trouxe de volta a discricionariedade para o mbito dos conceitos jurdicos indeterminados, de onde ela tinha sido banida. Essa teoria teve sua recepo tambm no Brasil. Para Grau, na interpretao de textos normativos que veiculem preceitos indeterminados, no existe apenas uma interpretao verdadeira, devendo o Judicirio se limitar a verificar se o ato administrativo

Otto. Beurteilungsspelrainn,

Ermessen

und unbestimmter

Rechts-

Couto e Silva. Almiro do. Poder discricionrio

.... 1991. p. 232.

9! O Bundesverwaltungsgericht (BVerwG) a ltima instncia da "jurisdio administrativa" que. na Alemanha. representa um ramo especffico do Poder Judicirio. A primeira instncia possui cmaras (Kammem). compostas por trs jufzes de carreira e dois honorficos; as primeiras duas instncias so mantidas pelos estados federados, a ltima pela Unio, para manter a unidade material da jurisdio. 92 Schulze-Fielirz, 1993, p. 773. 93 Bullinger, Martin, Helmuth. Neue Kriterien fiir die verwattungsgertchitict,e im modernen Kontrolldichte ....

96 BVerfGE n. 83. p. 13055.; n. 84, p. 34ss.; n. 85. p. 3655.; n. 88. p, 4055.; NJW 1994, p. 1781ss. A deciso da Corte determinou o pleno controle judicial de controvrsias cientfico-tcnicas entre examinandos e examinadores e julgou que estes no podem qualificar como errnea uma resposta sustentvel ou fundamentada coerentemente com argumentos de peso. devendo os tribunais consultar peritos sobre a questo. .97 Pieroth, B.; Krernrn, 1995, p. 780ss. P. Beurteilungsspielraum und verwaltung sgerichtliche 2002, p. 219s.; Bacigalupo, Kontrolidichte, Mariano. La

Yerwalt ungsermessen

Staat, 1986. p. 141.


O. Yerwattungsverfahrensgesetr,

94 Art. 19, IV, da Lei Fundamental Alem; cf. Kopp, Ferdinand 1986, p. 650s . 657ss. ( 40, R. 3255.). 95 Redeker, Konrad, Yerfassungsrectnictie

Yorgaben ... 1992, p. 307.

98 Ossenbhl, Fritz. Allgemeines Yerwaltungsrecht, discrecionnlidad ... 1997, p. 148ss.

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ANDREAS J. KRELL

Discricionariedade

Administrativa e Proteo Ambiental

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1111(\\11", itlln , tiI~ 1111'111111:1111'111111111> IIli Il:gl'IlH pllltl'l.IIIIWllhllll, "t' 1I '"II\~ 111111111 kVlIlIllIdll1' di' 1"11111:1lltkirllll~ s I) l:11I'fl.'III, 111'1\ Il" \lll '11101 IlU'I"IIII d0 IU;lIIdll ('(1111 \lS prilldpiOs de avuli'I,'iill ""lIiv\.'!'IIUIIIlI'IIII' 1~('"ll"iH c r;i! 1\ dl'ciH'1I1 IIno roi illt'lllenciada por (':ollstdl'III\I()('" plllll'1l 1*'11"11"','.1'.1 11,1l~IIvt ,!ll apl'oxinHlse ti de Garca de Enterra, para qUCIII atos il'!lI l'IIVfllvl'llIjllfl'oS vulorativos tcnicos (v.g.: significCllivo impacto ""'/"111,,,) (111 pol(I(;OS (v.g.: ulilidade pblica) proporcionariam 11"l'CIII,'f\1 1 da Adlllillislra<.o uma "certa presuno em favorloo de seu 1111/"'' (\(:111111du I',Olltl de incerteza do conceito indeterminado. I'vidllllll) 1\111:11 1"1101' espanhol, por sua vez, foi inspirado na "teoria da 11I;1\~\lIIII.iI\dlldl''' (Vl'I'lrelbarkeilslehre),IOI segundo a qual o controle i\ldi~illl, IIl'~SI~S casos. se limita verificao se a interpretao do qlllt:eilu 1"1 rdil'O indeterminado pelo rgo administrativo pode ser 1\I,II'IIIildll I' ,kl'l'lltlida com argumentos racionais. VIII!- Il:ssnllllr, nesse ponto, que a idia de um controle judicial 11I1I1,llIlIallll\lllll'. [imitado tambm no colide, necessariamente, com a l'olllllllliil IlllllSlilucional da inafastabilidade da tutela jurisdicional do 102 1\1. ~", ill(;iso XXXV, da Carta brasileira de 1988. Como j foi I'X 11111,111, nu I':sltldo moderno seria invivel imaginar uma Administra\,i111dl"~pIllVidl\ de Lima margem de deciso independente, sendo um 111I1'"III\1Ill' vnior um Estado de Direito possuir uma Administrao rlllltlllolllll,lOI No entanto, o exerccio dessa liberdade est intimamente IIhllllll 1111 dever de /11otivao dos atos administrativos,

:\.2, A qlH'NtllO hcrmeuutlcu: IISJ)l'(:tOS "('ogllitivos" "voll t Ivos" da interpretao jurfd ica

n puradigmtica a frase de Sainz Moreno: "no existe Direito sem Ii nguugcrn, da mesma maneira que no existe pensamento fora da lillguagem",I04 Partindo dessa premissa, muitos autores entendem a densidade normativa dos conceitos legais indeterminados como fenmcno lingstico: no ato de interpretao sempre haveria reas claras ("zona de certeza positiva") onde os fatos se enquadram, de maneira evidente, na expresso do tipo legal, e reas escuras, onde o aplicador da lei verifica, sem maiores dificuldades, que os fatos no podem ser mquadrados na hiptese da norma ("zona de certeza negativa").105 Aqui, os conceitos legais podem ser considerados "determinados", e sua aplicao correta pela Administrao deve ser plenamente controlada pelos tribunais. Ao mesmo tempo, existem reas cinzentas ("zonas de incerteza"), dentro das quais pode haver diferentes opinies sobre a questo se a hiptese da norma foi preenchida pelos fatos do caso concreto. Nessas "zonas de penumbra", contudo, em que remanesce uma srie de situaes duvidosas, nas quais no h certeza se os fatos se ajustam hiptese legal abstrata, somente se admite um controle judicial parcial, 106
Na terminologia da filosofia analtica da linguagem, fala-se dos trs "candidatos" dos conceitos jurdicos indeterrninados: os positivos, os negativos e os candidatos neutros, sendo estes ltimos situados na referida zona de vaguidade. A aplicabilidade (ou no) do conceito legal a seus candidatos neutros no pode ser deduzi da mediante um juzo silogstico "certo". A sua incidncia no cognoscivel para o aplicador atravs de uma operao lgico-dedutiva, sendo a vaguidade justamente a anttese da cognoscibilidade. Conseqentemente, o prprio intrprete do conceito que deve determinar a sua aplicabilidade na sua zona de incerteza, atravs do exerccio de sua vontade.''" Num "vazio semntico", impossvel uma interpretao meramente cognitiva; o que ocorre uma 104Sainz Moreno, Fernando. Conceptos jurdicos, iruerpretacin y discreclonalidad adminis1976, p. 97. 105Na clssica lio de Philipp Heck, os conceitos possuem um "ncleo" tBegriffskern) e um "halo" (Begriffshof); cf. Moraes, Germana de O. Controle jurisdicional ... , 1999, p. 58s. 106Moraes, Gerrnana de O. Op. cit., p. 164. 107Bacigalupo, Mariano. La discrecionalidad ... , 1997, p. 199s.
trativa,

"'I "1'1111110111 li,lO~(il'lHl(edriell

da discricioll(/riedade ... , 1995, p, 331), o juiz teria de apurar: a) ,. 1111\1' IIINI'I'I' quadre (no moldura) do Direito; b) se o discurso que o justifica se processa <I' 110 01. 11111111'1'11 '111'1\111111; se ele atende ao cdigo dos valores dominantes. No entanto, essa II c) 1Il\I~nll \"11111''''" leva em considerao os diferentes graus de densidade do controle judicial, 1 IIno 01,'.11 11,,111 Il upo de conceito indetenninado empregado (v.g.: juzos de valor, avaliaes \'11111 I" ",'"11'.,plIlVII~ ~XI1l11CS, (' prognose, planejamento etc.); vide tambm: Schulze-Fielilz, Helmuth. N,.,,,' 1\,Ir,',I,'1I FI/' dle ve/'walrllllgsge/'ichrliche Kontrolldichre ... , 1993, p. 774ss. 11111 1'"11111 11' 1 l\1I1l'1'I'rll, Democracia, jueces y contrai ... , 1998, p. 137, 244s. I~. 11\11li' ('11111Ii'IIIl'cl1 Ute: cf', Scndler, Horst. Skeptisches zum unbestimmten Rechlsbegriff, \lIH'I.1' \\1, M\IIIICS, ermana de O. CO/lrrolejurisdicio/lai G ... , 1999, p. 168s. I\I! I\1i "', XXXV, CF: "" lei no excluir da apreciao do Poder Judicirio leso ou ameaa

11.1111'111\," 11\\ N"MKl' I'I\IIII~XI(), (icrm[\IIOMornes (op. cit., p. 103s.) alerta que "a admisso de redutos 1l1ll\lIll1l\nvI'ls'I'\'II"'OCIII1lCI1Ill, l de certa forma, entra em choque com a expectativa predominante "" I\III~II,MI'I'IIIIIII\ 11qlllll 11HIUUiloe qualquer um dos Poderes ser revista, de forma plena, d 1"'1 111.1 ,h-Io-"II11H II'III\O~ p\\'vi~\()s lia Constituio".
ANDREAS J. KREU

Discricionariedade

Administrativa e Proteo Ambiental

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//(/SI' rgll";.t/ll g). 111M NII verdade, eleve ser cOlIsith!radn uurapassudu ti Il'tll in lIegl1lllltl 11 quul 1\ interpretao de normas jurdicas se opera atruvvs lll- um prol'I~SS() exclusivamente "intelectivo" e que somente pode haver lima soluuo correta, plenamente controlvel pelos tribunais, como tem preglldo a mais antiga doutrina gerrnnica administrativista.109 Na zona de illt'l:rteza ele muitos conceitos, a cognio no parece ser apenas difcil, mus simplesmente impossvel. Hberle criticou, j em 1970, a concep<;;10 demasiadamente estreita de interpretao e a idia da possibilidade de "penas uma soluo correta, que reinavam na doutrina e na jurisprlldGncia da Alemanha sobre o controle dos conceitos indeterminados lias leis administrativas.llo

uihuuuis l'!il'l'n' 111 qllll<;i' fit}li'Ililt', i1\ jllII'nllH'tlllS dI' l'lIlllnlll' '.11/1 , rtl'lItl'S que lhcs permitam ('Xt'ld' 111('111 "estritos tcrmus 1III'Idll:ol:" quando a atuao administrativa Sl' move na zona de penumbra de 111II .oncci to j urclico indeterminado.!'? interessante ressaltar, nesse ponto, que a doutrina dominuutr o a jurisprudncia da Alemanha, que aceitam - como vimos - certos espaos de livre apreciao da Administrao, querem limitar ('SSlI liberdade para o ato de subsuno dos fatos concretos sob o texto kglll, mas ainda recusam a idia de que ela possa existir em relao lI11 prprio ato de interpretao da norrna.U''
oS

m relao a qualquer termo legal que apresenta uma incerteza 'onceitual, a interpretao cognoscitiva combina-se, necessariamente, .om um ato volitivo do aplicador do texto jurdico, atravs do qual ele 111 "cria Direito" para um caso concreto ou aplica uma sano. Segundo Alcxy, uma afirmativa norrnativa "correta", se ela pode ser o resultudo de um procedimento especfico, que o discurso racional.i'? Enfim, torna-se evidente que as decises jurdicas no so obtidas pura simplesmente dos conceitos legais, atravs do silogismo lgico formal.!" o qual, segundo a abordagem retrica, "no um mtodo de deciso mas sim um estilo de apreseniao da deciso judicial" .114 Destarte, acontece que, na sindicncia da aplicao de conceitos jurdicos indeterminados pelo administrador, o juiz no deve controlar se o resultado dessa operao foi "o correto", mas se o mesmo foi motivado e justificado, tornando-se "sustentvel". Ao mesmo tempo,
... , 1979, p. 38s.; vide tambm: Engisch. 1983. p. 207. 109Cf. p. 139, 189s., 195s. Essa teoria foi introduzida por Garca de Enterrfa na Espanha, onde se tornou dominante. No Brasil, esta linha doutrinria - apesar de caduca no pas de sua origem _ at hoje vem ganhando espao: cf. Ferrari, Regina M. M. N. Normas cOllstituciOlWis programticas, 2000. p. 209ss.; Figuciredo, Lcia V. Curso de Direito Admillistrarivo, 2001, p. 198ss. 110Hberle, Peter. Offentliches Interesse ais [urtstisches Problem, 1970, p. 595. 111 Kelsen, Hans. Teoria pura do Direito, 1984, p. 469s.: cf. tambm Neves, Marcelo. A il1rerprerao juridica. no Estado Democrtico de Direito, 2001, p. 359. 112Alexy, Robert. Recht, v ernunft. Diskurs, 1995. p. 81, 95. 113Stumford, Artur. Deciscio judicial, 200 I, p. 50. 114Soboia, Kathurina. No mencione a nornial , 1995, p. 257. Un!Jestil1ll1lte Rechtsbegriffe ao pellsamelltojurldico, Bacigalupo, Mariano. Op. cit.,

Na prtica, essa diferenciao entre subsuno e interprctao ~l' apresenta complicada. O contedo pouco definido dos concei tos iIIdt' terminados faz com que a sua concretizao somente acontea mcdiun te aplicao ou no-aplicao no caso individual. No decorrer do tempo, eles ganham nitidez atravs de um "material de amostra" (Ali,\' chauungsmaterialy formado por estes casos j decididos pelo admi 11 iH trador. Assim, a interpretao est sendo "alimentada" pela prp: ia subsuno (anterior) e, muitas vezes, verifica-se ser um problema dt' interpretao o que no incio parecia ser uma questo de subsunuo. Nesse contexto, torna-se evidente que todo ato de interpretao jurul: ca possui caratersticas construtivas e criativas, no havendo SOIl1t:III(' uma subsuno lgica mecnica.'!" J Larenz mostrou que extremamente problemtico qualificar no mbito do clssico silogismo jurdico - a formao da premissa menor somente como subsuno, visto que "com isso, se oblitcru a participao decisiva do acto de julgar".118 Por isso, pode-se afirmar que a aplicao e a interpretao da lei se superpern e, na verdade, acontecem em uma s operao. 119Quem concede Administrao UII\ 115Andando na mesma linha, Eros Grau critica a confuso que prevalece entre vrios lIultHI'~ da doutrina brasileira sobre o assunto (cf. Crtica da discricionuriedade ... , 1995, p. 318). 116Bachof, Otto, Beurteilungsspielraum, Ermessen ... 1955, p. 102; cf. Sousa, Ant6nio 1'. ti,'. "Conceitos indeterminados ... , 1994, p. 48. 117Cf. Sendler, Horst. Skeptisches zum unbestimmten Rechtsbegriff, 1987. p. 343. 118 Larenz, K. Metodologia da cincia do Direito, 1997, p. 384s.: "A premissa menor tllI silogismo de subsuno o anunciado de que as notas mencionadasna previso da norma jurdlcn esto globalmente realizadas no fenmeno da vida a que tal enunciado se refere. Para POtll'l produzir esse anunciado, tem que ser antes julgada a situao de facto enunciada, quer dizer, fenmeno da vida, em relao presena das notas caratersticas respectivas. neste processo de julgamento (...) que reside, na verdade, o ponto fulcral da aplicao da lei. (...)." 119Grau, Eros R. Crtica da discricionariedade ... , 1995, p. 323.
(I

108 Koch, Hans-Joachim.

Karl. Introduo

ANDREAS J. KREU

Discricionariedade

Administrativa e

ProteoAmbiental

4,

I\Hjlll~11livtv di' IIpll:I:III,,~lIIt.III1I1'1I11' 111\jllll\l~ dll ~"h~""\1I11 tlll" IIIIII~, 11"1"ri 11I~l:;all! (tlllhilfl .ln Illtl'ljlll'la,'IH) da pll'ljlllil 1111111111, I "t'!UIIII l'IlI!l1l 1\1"_\ .'11\ "" 1'''11111111'111'11111111111 1 " \111111 \ll\idadl' l' Illllhil IllIlilllllhl 1 11ti 11vc 1IIIIilll! 1,.,PII\'11livre uuc SI' pl'l:t\:l\de utribuir lia 1\1(':1da "1111"1111\.\11,1.'11 NII I I I'IlSti , gallha espao tumbm uma linha lll'rllll'II\'\Itll'l\ pmp.n'Il!-\lvlI, !t"l' Ikdllra ultrapassada a teoria objelivo-idealist:l dominante, '1"1' M'l\\ptl' alegou ser possvel a reproduo do "sentido originrio" .til 1\11111111a il\terprelao I' ser o reconhecimento e a reconstruo do ~_:I\"1l'lIdo que o seu autor foi capaz de incorporar!" Em vez disso, nfiuuu :-H' que o intrprete, na verdade, descobre menos o "verdadeiro 1'lIlidll" da lei, a prctensa "vontade do legislador" (subjetiva) ou a "Vlllltlldl' du lei" (objetiva), mas ele mesmo, atravs de um ato de Vlllltadl\, cria o sentido que mais convm a seus interesses terico e plllftll:ll.l22 Assim, os mtodos de interpretao jurdica funcionariam IIIIIIHl'O\1\O juslificativas para legitimar resultados que o intrprete se plllpl)(' li alcanar, motivado, muitas vezes, por "um impulso pessoal IlIls('llllo em uma intuio particular do que certo ou errado, desejvel 1111 indesejvel ( ... )".123 De qualquer forma, pode-se alegar que a fixao da pretensa "Illkn soluo justa".'?" a partir de um certo ponto, deixa de ser um JlIIlI>ll'ma de cognio (Erkenntnis), tornando-se uma deciso tEntsd/l'idll/lg); somente em seguida ela vai ser fundamentada racionalmenli'. Os intrpretes envolvidos, porm, sabem que, no fundo, tambm Jllldia ter sido tomada uma outra deciso, na base de outras razes, 125 que IIIIIl scriam menos convincentes do que as efetivamente utilizadas. Sendo as palavras da lei constitudas de vaguidades, ambigidades, ('lIrim, de incertezas significativas e plurvocas, "no h possibilidade til'. buscar/recolher o sentido fundante, originrio, primevo, objetifican-

(li I l'OII'l'lO <il' um II'XIII I'lddll'()",'~h nllll'Il<lido lISSilll, ti hcrmcucutu nuo revela, de mancirn "desinteressada" e m-utru, 11111:1 vcrdudc, mas ele cria essa verdade 110caso concreto.

le, IIIIfvOl'O

3.3. A viso "jurdico-funcional" sindicncia judicial

da densidade

adequada

de

1.'1\'I'. Scndler. Horst. Op. cit .. ( I! 1 Strcck, Lcnio Hermenutica


\\\\ mesmo sentido:
/I(/.\,I'{III. 1 Rllmalho

Ohlweiler,

p. 343s. jurdica e(m) crise, 2000, p. 82s., 95 (com vrias referncias); Leonel. Direito Administrativo em perspectiva, 2000, p. 71 ss.

Na discusso da doutrina alem sobre os limites do controle judicial dos atos administrativos discricionrios, est ganhando espao o "enfoque jurdico-funcional" (junktionell-rechtliche Betrachtungsweise). Ele parte da premissa de que o clssico princpio da separao dos Poderes, hoje, deve ser entendido mais como princpio de diviso de funes, o que enfatiza a necessidade de controle, fiscalizao e coordenao recprocos entre os diferentes rgos do Estado Democrtico de Direito. Visto por essa perspectiva, as figuras do conceito jurdico indeterminado, da margem de livre apreciao e da discricionariedade so nada mais do que os cdigos dogmticos para uma delimitao jurdico-funcional dos mbitos prprios da Administrao e dos tribunais.P? Reconhecendo que, no Brasil, as funes do Estado so separadas em rgos independentes e harmnicos (art. 2, CF), o problema especfico dos conceitos indeterminados no Direito Administrativo deve ser compreendido na base dessa diviso funcional. Ao mesmo tempo, a Administrao est claramente sujeita ao princpio da legalidade (arts. 5,11, e 37 caput, CF), sendo a questo justamente definir a quem a ordem jurdica atribui a interpretao e concretizao desses conceitos e a deciso final sobre sua correta aplicao ao caso concreto: ao administrador, ao juiz ou se h uma distribuio dessa tarefa entre os dois Poderes. Essa pergunta pela "densidade de controle" (Kontrolldichte) surge de forma idntica no mbito da discricionariedade administrativa stricto sensu, localizada no mandamento da norrna.P"
126 Lenio Streck (Hermenutca jurtdica eim} crise, 2000, p. 219, 239, 242) defende a superao da distino rgida entre o sujeito. o objeto e a linguagem, a qual o sujeito empregaria para descrever o objeto. "Quando o jurista interpreta. ele no se coloca diante do objeto, separado deste por 'esta terceira coisa que a linguagem; na verdade, ele est desde sempre jogado na linguisticidade deste mundo do qual ao mesmo tempo fazem parte ele (sujeito) e o objeto (o Direito, os textos jurdicos, as normas etc.)." (Destaques no original.) 127 Bacigalupo, Mariano.

1!.1Adcodato,

Neto, Agostinho apud Streck, Lenio. Op. cito. p- 80. Joo M. tica e retrica, 2002, p_ 278; Stamford, Artur. Deciso judicial,

2001,

p. 116. 12.1 Nicolo Dino de C. e Costa Neto deixa claro, que, justamente no mbito da aplicao do Dircito Ambiental, "atravs das diversas vias abertas pela interpretao, mais de uma resposta '1IIstll e 'correta pode ser alcanada" (Prolecl0 jurdica do meio ambiente, 2003, p. 107).

La discrecionalidad

... 1997. p. 62, 142s. 2002, p. 208.

128OssenbUhl,
Discricionariedade

Fritz. Allgemeines

v erwaltungsrechi,

125Rcdcker.

Konrad.

Vorgabell

zur KO/ltrolldichte ... 1992, p- 306_ ANDREAS J. KREU

Administrativa e Proteo Ambiental

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NI'~'i1l \1I1hll, I'lIiHe'l1l: 1111111 dilllllhlll~.lo Ih~ I1111' f' Il'II\\(11II11I11I1I tinI! dlldl'" "111111111111111111'1111' IlIlI;qlla<lll" 1'11111' 11UXl'l'IIIiVIlI' n "lilltl~II(I, qlll~ dl'Vl' kV11I 1'111 1'11111 11l'spt'dt'kll li idllllt'idadt, 1'111Villlldl' 11111111(, 11111111'11 111).',11111111, il'gilllllll(;O dCIllIlt'!'lit:a, Illcios c prOl:l'(\illll'"111., di' 1III1II1i:\O, 1'II'l'illa~'I\O 1('t'lIlcll ctc. para decidir sobre a propricdndv I' 11illll'lIsidadI' 1111 Il'visi\o jurisdicional ele decises administrativas, sobletudo elas 11111 1'lllllpkxilS c tcnicas. Para lIerzog, o controle da Administrao i'(ll'ltlS ItillllllttiS somente eleve ir at onde se possa esperar da deciso I\ldil'illl 1I11H1 "qualielade material pelo menos igual" da deciso ad129 IlIil\isll'lIlivil que se pretende corrigir. (~ importante lembrar que, em pases onde h um controle judicial IIh!'angclllt: dos conceitos legais indeterminados, sempre surge o perigo dll Il'IIllsrormao da funo dos tribunais em atividade substitutiva da Adlllillistrao, cujas atribuies e tarefas - como vimos - no se !'l'SIri ngcm a uma mera aplicao cognitiva da lei. \30 H conceitos jurdicos incleterminados que, por sua alta complexidade e pela dinmicu t:specfica da matria regulamentada, so to vagos e a sua conl'l'l'lil.ao na reconstruo da deciso administrativa to difcil, que 11 S(,'lI controle chega aos "limites funcionais do Judicirio" Y 1 Na Alemanha, j so muitos os autores que consideram exagerada 1 intensidade do controle judicial de muitas categorias de atos admilIislrativos. Nessa senda, fala-se de indcios de uma indevida tutela da Adrni nistrao pelos tribunais, que "querem saber tudo melhor", tornando o Direito "no mais, mas menos seguro" ,132 Uma das razes para esta crtica o fato de que as leis ambientais alemes costumam utilizar conceitos indeterminados, que se referem ao nvel atual da cincia e da tecnologia; o emprego desses termos transfere para uma avaliao lcnico-cientfica a deciso sobre a aprovao dos empreendimentos. Assim, um requisito para o licenciamento de plantas industriais que podem causar significativos impactos ambientais, atravs da emisso de gases, fumaa etc., que as medidas de limitao e controle das 'misses devem corresponder ao "estado de tcnica" (Stand der Techuik), que " o estado de desenvolvimento de modernos procedimentos, 129Herzog, Roman. verjossvngs- und VenvnltulIgsgerichte ... , 1992, p. 2603; o autor j exerceu os cargos de ministro da Corte Constitucional e do Presidente da Repblica Federal da Alemanha. 130Bacigalupo, Mariano. Op. cit., 1997, p. 142; Moraes, Germana de O. Controle jurisdicio 1101 .. ,1999, p. 156s. 131aVe/fGE 84, p. 34ss., 50 (deciso de 1991). 132Cf. Sendler, Horst. Skepttscnes zum unbestimmten Rechtsbegriff, 1987, p. 344.
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11l~lltlll~'(H'S I' 1IlI'ius til' Opt'rl\(iO, que dt'iXI1I1'lI~Jl.II"l\dill\ uplid:io pl:lil'II di' 11111 mtodo parti a limitao de cmssoes"."!' I'uru a dcf'iniao con l'n'lo desse estado devem ser considerados scruclhuutes procedimentos, instalaocs e meios de operao que j foram testados com sucesso na prtica. 1.1.1 Nesses em muitos outros casos, existe uma maior e melhor preparao tcnica do rgo administrativo competente para realizar j LI r zos prospectivos de carter tcnico complexo. Especialmente na rea da proteo do meio ambiente, os atos administrativos costumam ser adorados na base de um conhecimento ou uma percia tcnicas que se presume prprio da Administrao e alheio idoneidade do rgo jurisdicional, o que faz crescer a margem discricionria da deciso.!" Assim, a jurisprudncia administrativista portuguesa somente aceita um controle parcial dos atos administrativos que envolvem "discricionariedade tcnica" .136 Nesse contexto, sem dvida, ganha grande importncia o dever constitucional da Administrao de motivar os seus atos.P? o que a obriga de expor, com clareza, as razes que resultaram nas escolhas concretas entre diferentes solues possveis. Caso essa motivao, que serve justamente para viabilizar o controle do ato administrativo, no seja suficiente, o Judicirio deve anular a respectiva medida. A vantagem da viso jurdico-funcional do controle da discricionariedade (lato sensu) que ela no tenta dissecar o processo de 133Segundo as regras da Lei Federal de Proteo contra Impactos Ambientais Nocivos por Meio de Poluio do Ar, Rudos, Vibraes, e fenmenos semelhantes (Bundes-Illllllissiollsschutzgesetz, de 15.3.I974), que alcana usinas de gerao de energia, fbricas de cimento, maiores fbricas de ao, moinhos de pedra, vrios tipos de plantas das indstrias qumica, farmacutica, de agrotxicos, de papel e celulose, entre outras. 134Bender, Bernd; Sparwasser, Reinhard; Engel, Rdiger. Umweltrecl= Grundzge des ffentlichen Umweltschut zrechtes, 1995, p. 346s.; Kloepfer, Michael. Umweltrecht, 1998, p. 954. Em nvel da Unio Europia, a Diretiva n 84/360, que versa sobre o Combate Poluio do Ar por Plantas Industriais (art. 4, n 1)e serviu como parrnetropara muitas legislaes nacionais, exige "o emprego da melhor tecnologia" disponvel no mercado, enquanto a realizao da medida no cause custos desproporcionais ("the best available technology economically achievable"). 135Abramovich, Victor; Courtis, Christian. Apuntes sobre la exigibilidad judicial de los derechos sociales, 2003, p. 159. 136Cf. Ohlweiler, Leonel. Direito Administrativo em perspectiva, 2000, p. 3Is5.; Sousa, Antnio F. de. "Conceitos indeterminados ... , 1994, p. 189ss. Vide tambm: Pereira, Cesar A. G. Discricionariedade e apreciaes tcnicas da Administrao, 2003, p. 261s. 137Cf. Osrio, Fbio M. O princpio constit ucional de motivao dos atos administrativos ... , 2000, p. 277s.; Arajo, Florisvaldo D. de.Motivao e controle do alo administrativo, 1992, p. 109ss., 132ss.
Oiscricionariedade Administrativa e Proteo Ambienta!

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d"1 l'inll I~III NIIIIIl 1'111'1011, :lIll1liN;i.IIl,~ l', Ikplll~., ri~(tll' 11111 dt'H'lllIllIlIlhl 1IIIIIIu 111'111111' 1\11111 I'l'Illillll~i'>I' 11('og/li(llo du 1 I! ('111111\1111'111 1"'/11'1,1.', 1\ 11111'illdllgo i'il' II g:ln t o oclt'qll:ltlo pnrn tomur :I dl'l'l"i\ll 1'11\qIH'stlll', l'IlIlSHII'rllllt!oSt' li suu composiuo, sua cgttimun, \) pnn'I'dllllt'lIto t1('I'I~(,rill l' :I SlIlI capacid:lde de trabalhar certos problt'llIlIS.IIH I.>iuutv de sua crescente incapacidade funcional para programar 11l1I11:l'iallllente decises "timas" em setores complexos da atividade IIdlllillislrativa, o legislador se v obrigado a substituir a programao IIll1tt'rlal do contedo das decises por uma programao procedimentu! do processo em que estas devem ser tomadas, envolvendo rgos curu representao da sociedade, audincias etc., para criar decises urcit veis para os cidados, na medida em que asseguram a efetiva 139 considcruo e ponderao de todos os interesses envolvidos. Isto vale ainda mais em sociedades perifricas como o Brasil, onde o sistema administrativo, muitas vezes, ainda obrigado de legitlniar suas decises em virtude da incapacidade do sistema poltico de "alivi-Ia" dessa funo. Isto pode at sobrecarregar o procedimento uununistrativo e "minar a sua principal arma legitimadora, qual seja, \11\\(\ 'racionalidade tima de carter subsuntivo e sem qualquer comprorn isso ou contedo prvio". 140 Nesse ponto, de fundamental importncia lembrar que, ao contrrio da Alemanha, da Espanha e de Portugal,141 de onde provm irandc parte das teorias modernas sobre o controle da discricionariedudc, o Brasil no possui um ramo do Judicirio especializado em dirimir conflitos entre o cidado e a Administrao Pblica. Em geral, ainda no h por aqui uma maior especializao dos juzes em reas especficas do Direito, que seria de essencial importncia para melhorar a qualidade das decises e encurtar o tempo de julgamento dos processos. Assim, o juiz singular, na sua comarca, acostumado a decidir casos como leses corporais e contratos de aluguel, de repente, deve analisar a legalidade do licenciamento de uma fbrica de agrot'li

><ivos OU dt' 11111 lotcumcuto IIU IH'II il.IIIIII, O que o obriga :I "111('1'1\11111111 1I0S princfpios e no quadro conccitual prprios do Direito Admiuistru ti vo". 1-12 Faria constata que " cada vez maior o nmero de juzcs (;OIlS cientes de que no esto preparados' tcnica e intelectualmente purn lidar com o que indito ( ... ) e de que no foram treinados pru n interpretar normas programticas e normas com conceitos indctcrmi nados ( ... )".143 Em geral, os juzes tm, at por comodismo, se detido "diante do mal definido 'mrito da atuao administrativa, permitindo que prevalea o arbtrio adrninistrativo'L':" Por isso, as intervcnocs judiciais nessa rea tm sido tmidas, mostrando-se uma "neccssidnrle de afirmao" do Direito Administrativo no mbito do Poder Judicin rio.145 essencial que esse situao problemtica seja levada em t'OIl siderao na busca de uma definio racional dos limites do coutrolc judicial da discricionariedade administrativa no Brasil. Nesse contexto, interessante tambm o alerta de Adeodato, 111) afirmar que, "quando se desconstri o discurso jurdico, especialmcnu o judicial, revelam-se os efetivos fundamentos alopoiticos da dccistto assim que os subsistemas econmico, ideolgico, sexual, ou de 1\' laes de amizade interferem no subsistema jurdico, o que pode rcprc sentar uma ameaa ao efeito legitimador da deciso concreta e at s bases da sociedade't.l'" Ao mesmo tempo, a crescente ingerncia do Estado na esfera cios direitos fundamentais dos indivduos (e das pessoas jurdicas), cansa grados nos textos constitucionais, exigiria uma atuao mais efetiva do Judicirio. A prpria realidade brasileira justifica tambm "um muis efetivo controle da Administrao Pblica, cuja estrutura extrema mente viciada, inclusive pela excessiva penetrao do elemento pol 142 Todavia. este esforo intelectual. se existir. nem sempre logra ter grandes efeitos; \'1 Mnica. Op. cit . p. 203. citando Srvulo Correia, que critica a falta de especiulizunu dos jufzes portugueses que agem nos tribunais administrativos. 143Faria, Jos E. As transformaes do Judicirio ... , 1998. p. 60s. 144Di Pietro, M. Sylvi Z. Discricionariedade Administrativa, 1991, p. 28; segundo li uutoru, tem prevalecido no Brasil a dependncia do Poder Judicirio em relao ao Executivo c o despreparo dos magistrados em matria de Direito Administrativo. sendo que a contribuio du jurisprudncia para a elaborao dos princpios desse ramo de Direito tem sido "quase nuln, porque h apego excessivo ao formalismo da lei, sem grande preocupao com o Direito". 145Lima. Rogrio M. G. O Direito Administrativo e o Poder Judicirio. 2002. p. 118ss.; Custro, M. da Gloria Lins da S. Controle dos aIOS administrativos discricionrios. 1987. p. 149. 146Adeodato, Joo M. tica e retrica. 2002, p. 280.
Sifuentes,

118Ossenbhl, Fritz. AlIgemeines verwaitungsreclu, 2002. p. 206s., 219. 1.19 Bacigalupo, Mariano. La discrecionaldod ... 1997. p. 234. 140i\deodato. Joo M. tica e Retrica. 2002, p. 72s.. parafraseando N. Luhmann. 141 Portugal possui uma (complicada) "dualidade de jurisdies", com tribunais judiciais e udministrativos, embora estes foram tambm plenamente "jurisdicionalizados" a partir do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, de 1984. e. principalmente. da Reforma Constitucionul de 1989; cf. Sifuentes, Mnica. Problemas acerca dos conflitos entre a jurisdio ndministratva e judicial no Direito portugus, 2002. p. 171.

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lirll IIII 11I1I(jtIIlIlIIIOIlIII dn :tdllllllil>lllI,'!\II, 11,~!Hllildll1I1\) 111,,11".(1111111 Ii ':-,plltll-oy:-.II'III' 1111 (\('slgllllli11n dns tltulurc di' 'l'lIlgll/l l'IiI\IIIIII,~n()l, ('11111('xcl:ssivo 1111111(.'1'0, scn: dvida, mucu lu qualquer /iI'lllldll dl' ]lI'() 1'1:.~illlllllislllO dos rgos de direo, por serem alados 11eSI-oI~S postos du Admiuisu'ao Pblica pessoas que efetivamente tGIlI bem mais vlueuluo com as estruturas de poder poltico responsveis pejas indil'Uot'S que com o efetivo interesse pblico". 147 No entanto, a jurisprudncia brasileira continua pregando uma "unto-restrio" dos tribunais, enquanto a moderna doutrina administruti vistu defende a ampliao do controle judicial dos atos adrninistrutivos discricionrios. E sendo assim, a expresso plstica de que a discricionariedade administrativa representaria no Estado de Direito 11111 verdadeiro "Cavalo de Tria";':" at parece ser ainda justificada 110 Brasil, onde os conceitos da discricionariedade e do mrito, at hoje, servem para encobrir arbitrariedades, nepotismo e a falta de vontade (causada por mltiplas razes que no cabe analisar aqui) de muitos juzes em analisar ou anular os atos e medidas da Administratlo Pblica. No entanto, na maioria dos pases da Europa Ocidental, .orno vimos, o Cavalo troiano j foi queimado h muito tempo.!"?

('1111, os l'OIH'('illll1 "vl~lIll1d\'II"IIII1t'IIII' ill<l('II'rlllilllldos" I' 1110\'\1111'1'111) "alributivos til' disl'l'i\!IIII1I1II('dlldl''', sendo estes t'olllrolnvl'is SIIIIIl'II1I limitudumcnto. S<.:glllldn I'SSll linha, os conceitos cujn ill<lI'I('rllllllll,0111 resulta da "impreciso da linguagem" ou "envolve li avaliu\'lt() tllI ',I tu ao concreta, pois se refere a situaes definfvcis <':1111'1111(,':\11 dI' tempo, de lugar", seriam vinculados e plenamente sindidvl.'is jll'hl tribunais. No outro lado estariam localizados os conceitos cuja cil'll'rllllllll o envolve "juizos de prognose", em que existe a necessidade c/v 1111111 avaliao de qualidades de pessoas ou coisas ou de lima l'stilllllflvlI sobre a evoluo futura do estado das coisas, perigos, pessoas t' plll cessos sociais. A sua indeterminao resulta da "avaliao dn Silllll,'1I11 concreta", sendo o controle judicial aqui apenas parcial. 150 Essa complexa e, diga-se de passagem, pouco clara tcoriu, <k~oI'll volvida por W. Schmidt na Alemanha (onde foi amplamcnu, I'l',killldll), quer distinguir entre incertezas normativas "provocadas p<.:11Ilil1l\lIlI gem" e incertezas "da causalidade dos fatos" na situao co 11 1'('1 I' c 11, que a ltima deciso caberia Administrao. Todavia, esse 1)11\('('<11 mento parece ser pouco vivel na prtica e exige uma anl isc prottuuln de cada norma legal, para tentar descobrir qual dessas incerteza, i 11\Idl' em cada caso.I>' No entanto, no parece ser possvel definir ex ante todas as IIipn teses em que o uso de conceitos indeterminados resulta na exisl(-IIt'11I de discricionariedade para a Administrao. 152Por isso, so f)n:l'l'I'rV('11o classificaes tipolgicas, que levam em conta as diferentes silll:l<\IH' e os problemas, que devem ser resolvidos. Seguindo B ullinger e S tarck, 153podemos distinguir entre (/ i 1\:1'1:11 tes espaos livres de deciso da Administrao, que podem cstur Im;1I lizados no mandamento da norma, bem como na sua hiptese; silo ('li"';, - a discricionariedade ttica, em que o rgo pode dccid ir SOIIlI' circunstncias concretas alterveis, para tomar medidas de I'mlllll rpida e eficaz (v.g.: polcia); 150Moraes, Germana de O. Controle jurisdlcional, 1999. p. 160. 165-168; na rncsmu 111111/1 "~II\ Gomes Canotilho apud Sousa, Antnio F. de. Conceitos indet erminadosw ... 1994. p, ') I~. 151Cf. Sendler, Horst. Skeptisches zum unbestimmten. Rechtsbegriff. 1987. p. 350; I'/rI!' 1/111111"111 Bacigalupo. Mariano. Op. cit . p. 186s. 152Di Pietro, M. Sylvia Z. Discricionariedade administrativa ... 1991. p. 92. 153 Bullinger. Martin. Verwaltungsermessen ;111 modernen Staat, 1986. p. 149-15(); SIIII!'I,. Christlan, Das Verwaltungsermessen ... 1991. p. 171.
Discricionariedade Administrativa e Proteo Ambiental

3.4. Diferentes tipos de conceitos indeterminados nos textos legais

utilizados

So bastante diversificadas as tentativas tericas de discriminar as modalidades e caratersticas dos conceitos legais indeterminados, que devem ser aplicados pelos diferentes rgos da Administrao Pblica, para, em seguida, criar regras sobre a intensidade adequada do seu controle por parte do Judicirio. No Brasil, Moraes defende a distino entre os conceitos legais indeterminados "classificatrios", sujeitos total revisibilidade judi147 Cavalcante. Francisco de Queiroz B.
administrativa e a plenitude Breves da tutela jurisdicional; consideraes sobre o controle da funo

148A expresso de autoria do suo Hans Huber,


autores.
Retortillo

1997. p. 98s. em ensaio de 1953,e reproduzida por muitos

149O que o rei Pramo devia ter ordenado logo... (cf. Homem. llada). Ao corurrio, Martfnafirma at que merecia ser chamado de Cavalo troiano tambm o "decisionismo judicial na atividade poltica e estritamente administrativa"; epud Bacigalupo, Mariano. La discrecionalidad, 1997, p. 39 (rod. n. 73).

so

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1)111111\'11 11"111lf'''I'('/(I~'t1(} fll'l'ido/. Ipll' 1lI1I1111\11IItlllll' IIVII' I pll'" 1111111()t'I':"~HI 1 IIdlltilllSll'llllVII qllt' ussegllrll 1I 1II1I1I1II'illlldlldt' .ln 1IIIIIIIIIade dl'ciSlln Slllll'l' q\ll~sles lcl1ico-cit:l1trl'ieus, mcdiuutc l'II'gilllS l'olL'giadllH espcciulizudos ; 11disl:rieiol1aried<lde pura avaliao de riscos oriundos de ativida(!l-s perigosas definidas em lei (v.g.: potencial impacto ambien1111, ngcnhnria gentica); c li discricionariedade de planejamento, que serve para a pondera,';10 criadora e realizao de um determinado programa de ao e resulta em decises administrativas complexas, que tentam equa.ionar Lima pluralidade de interesses envolvidos (v.g.: planos direli

IIP(''w

1\ I1I'OIH'ISII(I,VIIIII 111'111'11111111 vndn VI'I 1IIIIis ,illi/l!N 111<'111111' qlH' l'l\t:11I1l11l11I SUII ('I't'Ni)lllllt' dt'IH'IIII('II('ltI em rvlll\'o IIIH' IlI'l'illlH, VINlo da que eles no conseguem (i' 1II'IlI poderiam) dominar as V(IIIIIS (111:111; tcnicas, como a fsicu, quruicu, biologia, engenharia, (;l'ologill :11:" todas importantes em casos ele Jicenciarnento de usinas nucleares, 1'1111\ tas industriais ou produtos resultantes de engenharia gentica. Nos outros pases europeus, o Judicirio normalmente no controla ('SNI'.'o conceitos cientfico-tcnicos, considerando-os localizados na (11'\:0 dll
discricionariedade.t-"

teres); e

a discricionariedade para adaptao da lei ao caso concreto, onde a aplicao da norma levaria a um resultado contrrio a seu fi m, devendo a prpria lei prever uma "clusula de dispensa", reservada para casos atpicos. Entre essas decises administrativas, que no devem ser objeto de um controle judicial pleno, encontram-se ainda os exames acadmi('O,\' e concursos, as avaliaes funcionais de servidores pblicos, os jufzos valorativos de carter artstico, tico-moral ou pedaggico (v.g: proibio de publicaes nocivas, concesso de prmios para filmes, o tombamento de monumentos), normalmente exercidos por grmios de participao paritria, e juzos prospectivos de prognose, que envolvem juzos de probabilidade sobre acontecimentos futuros.P" Na rea emblemtica da proteo ambiental prevalecem conceitos de experincia, de valorao e de prognose, que deixam uma margem de apreciao para a Administrao, que no deve ser simplesmente substituda por uma deciso judicial. A questo, por exemplo, se um produto deve ser considerado "poluente" ou se uma construo "se insere na esttica da paisagem", deve ser respondida, em tese, mediante percias de tcnicos especialistas ou rgos colegiados, e no pelo entendimento pessoal do juiz,I55 154Ossenbhl,
Fritz. Allgemeines Verwaltungsrecht, 2002, p. 22Iss.; Sousa, Antnio F. de.

Por fim, resta constatar que merece preferncia uma ff/'Cldll(/~'(f(/ do controle judicial dos conceitos jurdicos indeterminados, vuriuudu a sua densidade de acordo com a respectiva rea terntica, COIII 11 conseqncia de que os tribunais devem respeitar mais as clecislkN administrativas sobre certas matrias.P?

3,5. O progressivo controle na base dos princpios constitucionais no Brasil - A teoria germnica dos "vcios de discricionariedade" Em seguida, passaremos a tratar da questo do controle dos lItos estritamente discricionrios nos Direitos brasileiro e alemo. COIlIO este tema complexo no objeto principal de nosso estudo, apresenta remos apenas um breve resumo, Desde o incio, contudo, vale ressultur uma importante diferena no trato do controle da discricionariedude: uma coisa que, em suas respectivas zonas de incerteza, os conceitos jurdicos indeterminados no indicam se a deciso aplicativa referente a um dos seus candidatos neutros positiva ou negativa; outra coisn bem distinta a questo se o ordenamento jurdico tolera que essa deciso (seja positiva ou negativa) pode ser arbitrria, irracional, no razovel, desproporcional, discriminatria ou fraudadora confianu Iegtima.t " No h mais dvidas, no Brasil, de que todo e qualquer ato administrativo, inclusive o ato discricionrio e tambm aquele decorrente da valorao administrativa dos conceitos indeterminados de prognosc,
156 Cf. Sendler, Horst. Skeptisches Peter.
ZUI1l

Conceitos indeterminados ... p. 115-126. 155 Por isso. a deciso sobre um licenciamento ambienta I. homologada por um Conselho de Proteo Ambiental estadual ou municipal. rgos colegiados especializados que sempre contam com participao expressiva da sociedade civil (s vezes at majoritria). no deve ser facilmente anulada pelos tribunais.

unbestirnmten. Interesse

Rechisbegrif],

1987, p. 357. 1970. p. 604.

157Assim:

Hberle,

ffentliches

ais juristisches

Problem,

158 Bacigalupo, ANDREAS J KREU

Mariano.

La discrecionalidad

... 1997. p. 210.

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I) 1i11/iU'IIVI'1cll' 11111]nllllllll' IlIIlsclll'l(llIIII 11fu i 1110,hllKI'IIII!, IItlll 1" il\rl I r pltHI tlnl\:,llllIl'inlllli~ I' IIIIS prilldpios gt'rais de Dircito.!" Nn 111 ti IaS(' 111 "PI')!ol.pIIHilivislll", qllt' 1'0i iustuurudu ('OIl1 ti ampla positlvnun dos prinIliptflS j,tl:lllis dl' Direito nos novos textos constitucionuis.P'' os atos Idllcillislllllivos discricionrios no devem ser controlados somente por 1111 loglllidadt', mas por sua juridicidade. Essa "principializao" do DIIUIIII hruxiluiro (proibio da arbitrariedade, razoabilidade, proporIJltlllltlidlldt', igualdade, proteo da confiana legtima etc.) aumentou I 1IIIII/lI'II1da viuculao dos atos discricionrios.l?' Nesse controle, ganham fundamental importncia os princpios da I\dlllillisll'Ililo Pblica, consagrados no art, 37 da Carta Federal: a !cHlllldlldt, i 111essoa Iidade, moral idade, publicidade p e eficincia deli1111111111 11murgcm de interpretao de todo o sistema jurdico e estabelt-I'I'I\\ os limites da juridicidade de qualquer ato estatal.I'" Uma IHlsltinO dcstucada nesse rol ocupa o princpio da moralidade, visto que 111\Illst'l','[ln no texto da Carta Magna provocou um reencontro dos 1'llIll'C'i!OS do Direito e da Moral, cuja estrita separao tem sido, du1'IIIIIt' muito tempo, um verdadeiro dogma juspositivista, 163 que teve um Ill'l'llo extremamente pernicioso, inclusive na gesto da coisa pblica 1111 Umsi!. No entanto, os valores constitucionais devem nortear o exerccio du discrlcionaricdade administrativa tanto no lado do mandamento da noruut quanto no lado da sua hiptese, isto , no prprio ato de interpn'llIuo/uplicao dos conceitos vagos e imprecisos, Isto vincula os upcrudorcs do Direito em procurar, "entre as possibilidades de signiI'iclI,'110 dos conceitos jurdicos indeterminados, uma soluo que favo1'1','11 vctorcs axiolgicos da Constituio", os 164 A prpria estrutura da hlporcsc ele muitas normas que contm conceitos jurdicos indetermilIados "admite certa ponderao interna para a definio do seu prprio Sl'lllido"; no entanto, " importante no confundir a indeterminao dos
1"/

l' I'l'i IIlS, propnu dOil PI'IIICipiIlS, l'Olll 11 i udut mllllllllc,'IlI) dt' ('IIIII't'i III .mprcgudos lia dl:SI:riC,%1 du hiptese 1'61ica ul i l izuclu p\ll 1I1111111~ lI' gras". 165 A doutrina c a jurisprudncia da Alemanha, por sua Vl''I., dl'Sl'1l volveram a teoria dos "vcios de discricionariedade" (Hrll/l',\',\'('II,\:/I'II ler), que devem levar anulao do ato; so eles: - a "transgresso dos limites do poder discricionrio" (Bm/(I,\',\'I'II ' sberschreitung), em que a autoridade escolhe uma conscqnrin jurdica no prevista ou pressupe erroneamente a existncin ele fatos, os quais abririam o exerccio da discricionariedade; - o "no exerccio do poder discricionrio" (Ermessensniclllgt' brauch), quando o rgo se julga vinculado pela lei, que, nu Vt'l dade, abre liberdade de deciso, fato este que pode ser provocado tambm por uma investigao deficiente dos prprios fatos do caso; e, finalmente, - o "abuso ou desvio do poder discricionrio" (Ermessen,\felilw' brauch) - o vcio mais comum -, que incide nos casos em que 11 autoridade no se deixa dirigir exclusivamente pela finalidade prescrita ou viola direitos fundamentais ou princpios adrninistrn tivos gerais, como a igualdade e a proporcional idade. 166 Alm disso, existe a teoria da "reduo da discricionariedade 11 zero" iErmessensredurierung auf Null): quando circunstncias norma tivas e fticas do caso concreto eliminam a possibilidade de escolhu entre diversas opes, tornando-se juridicamente vivel somente umu nica soluo, Todas as demais possibilidades de deciso estariam viciadas, sendo a autoridade administrativa obrigada a tomar a deciso que resta (atrofia do poder discricionrio), As circunstncias de fato, a prxis administrativa e, sobretudo, os direitos fundamentais, representam uma base para essa reduo da discricionariedade.l''?
165 Barcellos, 2003, p. 91.

MIII'lIl:N,Germana
)()().1,

de O. Controle jnrisdicionat tericos

... , 1999, p. 154, 164. do novo Direito Constitucional brasi-

1(,11II"'UNO, Lus B
I~/I", I r,) IIlrI"

Ana Paula de, Alguns parmetros normativos para a ponderao 2002, p. 212s.; Maurer,

constitucionnl,
Hartrnut. EI,'

R, Fundamentos p, 27s5. Freitas, Juarez.

e filosficos

11,1 MIII'IICN,Gcrrnuna
11

de O, Op. cit., 1999, p. 9s. Os atos administrativos de discricionariedade. 1995, p. e os princpios fundamentais, 1999, passim; Frana, da discricionaredade ... , 2000, p. 145-171. N, O princpio da moralidade administrativa, Pblica, 2002, p.

166 Cf. Ossenbhl, Fritz. Allgemeines Yerwaltungsrecht, mentos de Direito Administrativo, 2001, p. 51.

respeito:

\},INH, I' () contrate dos atos administrativos

Vllltlllllir R, Invalidao judicial


Ir)\

Snlm' () terna vide Barboza,


('111'1110,

Mrcia

li""
1M

Puulo M. da C. Controle jurisdlciona!

da Administrao

2002, p. 132. ANDREAS J. KREU

167 Um caso paradigmtico foi a vedao judicial de expulsar a cunhada de um trabalhador turco por causa de um pequeno furto. Apesar da Lei Alem dos Estrangeiros restringir a possibi lidude de expulso (em caso de delitos graves) somente para parentes de primeiro grau e cnjuges do detentores de visto permanente no pas. a medida foi anulada na base do princpio constltucionul da proteo [amia, visto que a mulher cuidava dos fi lhos menores do trabalhador, cuja esposn tinha falecido.

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('Ollltl !'tlIIM'qlll'lll'11l rln dlvrsuo d()s 1'()c!I'!'l'S, () .11111 illlllWllt(J 1111110, JlI!lIdpi(), (////II(//, \1111 uto udministrutivo; cabe, 110 cutuut, 1',Arlruil\illll"~'I\() IITdit(\ 10, se as condies Iticas do caso ex ig ln-m tul comportlllllt'l\t(), Nos casos de reduo ela discricionariedadc "1\ zero", o 11111,Illllil(' 11111 pronunciamento conelenatrio, e no somente anulatrio.
111

4. O controle da discricionariedade administrativa no mbito da proteo ao meio ambiente


4.1. Os conceitos jurdicos indeterminados nas leis arnbieutnlx e a sua interpretao axiologicamente adequada
No Brasil, o controle da discricionariedade assume feies cspocficas - verdadeiramente sui generis - no mbito da proteo ao Illt'lll ambiente. Uma expresso da "verdadeira relao de amor e dio entre o Direito Ambiental e o Direito Administrativo'v'" a afirmao <I" que "a proteo do meio ambiente, no decorrer elos tempos, vem St' afirmando sempre s custas" da discricionariedade, sendo "mais e mais amarras impostas ao administrador, sempre com o intuito de fortalecer sua veio preservacionista, enfraquecendo seu lado eco-mutilador't.J'" No entanto, deve-se lembrar que um controle judicial mais intcn ' so dos atos administrativos nessa rea no significa, necessariamente, um aumento de proteo ambienta!. No julgamento de mandados ele segurana comumente encontramos particulares, pessoas fsicas ou jurdicas, que se sentem lesados por medidas dos rgos ambientais, como a negao de licenciamentos, a afetao de imveis urbanos ou rurais por medidas de conservao, a sujeio a sanes pecunirius etc. Nesses casos, a to criticada absteno ou "timidez" dos tribunais no controle dos atos administrativos dificilmente tem acontecido. Muito pelo contrrio: inmeras pessoas ou empresas, detentoras de elevad
168 Antunes, 169 Benjamin, Paulo de B. Direito Ambiental, A. Herman; Milar, 1998, p. 89s. ambiental, 1993, p. 61.

dis. Estudo prvio de impacto

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p11III'1 (,1'111I(\lIdl~1It' polrlll'tl, 1(1 1'llllSI'gllil'lllll <\11('11.111/:11,111 "lIll1'l'lI'1~I" 11" ~I'II'l PIIIII'IIIH d!' II'glllidlHil' IIll1is do que duvidosa (1',,11, 11111'111111'1111111 1111I 111I\t'II~1> i lIl'gu 11I1'l's), lispcciulmcntc nos julgados do,~ 'I'ri buuuix 111'111,,",11 ('Hllldlluis existe Lima nftida tendncia de relegar os aspectos Ih' plllll,\~n() nmhicutul pura um segundo plano. VI~I() que os textos das constituies federal e estaduais brasileiIII~ 11111111111111 claramente na direo da progressiva proteo ambiental, 1I Jlldll'lll'io, em principio, deve ter a maior cautela em anular atos 1I1111111lsInllivos ou contrariar os efeitos de medidas que se dirigem ,,'"1,.(/ lil'grudaes e poluio do meio ambiente. Isto significa tam111'111ue, caso o rgo administrativo q ambiental j tenha enquadrado 1111111 i viduclc como poluidora ou lesiva ao ambiente, o Judicirio 111 deve II.l1'1111 tul deciso somente quando ela seja manifestamente IIUI' a "insus11~lltl'lvl'I", tema de que trataremos adiante.
11""11/'/(//11(,1/(0

administrativa que mais interessa nesse contexto o ambiental, Este tipo de ato serve para analisar, de forma IIII'V('lItiva, certos projetos e atividades de particulares ou do prprio 1'lIdl'l' Pblico, os quais, via de regra, podem afetar as condies arn1III'IItllis e levar a degradaes. 170
;\ medida

s!rOS tllI 111:l'II~!1I~ dll 1I11ttll'il,lIl;tlo Ilmluun HoIll'I'IIIIII1I111'II11IIr:xihtlldlldt' das 11H 11 'I 1IIIIIIiolltllls (' os possibilidades \ 111 de controle jllllkilll.llI 111'(:1'('IIt'1' mais ndequado indagar, em cada caso, sobr 11 t'()II('I'I'11I margem de liberdade de deciso que as respectivas leis concede 11 111)1 1 rgos ambientais, evitando-se, assim, generalizaes descabidos, Muitas decises administrativas ligadas ao Iicenciamento de atividudc capazes de causar impactos ambientais envolvem juzos discriciouri rios, no lado do mandamento da norma, bem como na sua hiptese, (' trabalham com conceitos jurdicos indeterminados. Assim, a compc tncia de declarar que h ou no um "impacto ecolgico signi f'icat ivo", uma "degradao ambienta}" ou um "risco sade pblica" , l'll! primeiro momento, do Poder Executivo na sua funo de aplicar <I h-i. Nesse contexto, os rgos ambientais certamente possuem 1I11l11 discricionariedade maior na rea das licenas de instalao e de 0/1(' rao.t!" enquanto as leis ambientais costumam definir as condies da concesso da licena prvia com mais densidade conceitual. m To davia, isto no torna a licena prvia necessariamente "cem por centos vinculada". Apesar de que h autores alegando que conceitos de experincin, empricos ou prticos no poderiam envolver discricionariedade, "UI110 vez que a interpretao questo meramente tcnica de se aferi I' 11 subsuno dos fatos norma em apreo't.!" merece preferncia a U(! exposta) teoria de que a interpretao desses conceitos pressupe ju] zos de percia tcnica, de valor ou de prognose, expresses de um espao de discricionariedade onde existe uma presuno em favor ela apreciao efetuada pela Administrao, que, prima facie, deve ser controlada apenas negativamente, onde h arbitrariedade ou erros ela ros de avaliao. 177 Como vimos, a "densificao" dos conceitos indeterminados do Direito Ambiental certamente permite no somente uma, mas diversas respostas em cada caso, "consoante o grau de envolvimento ideolgico 173Benjamin, A. Herman; Milar, dis. Estudo prvio de impacto ambiental, 1993, p. 73. art. 19 do Decreto n. 99.274/90; art. 8 da Resoluo n. 237/97 CONAMA. 175Cf. Oliveira, Helli A. de. Da responsabilidade do Estado por danos ambientais, 1990,p. 21s. 176Gomes, Lufs R. O Mi;listrio Pblico e o controle da omisso administrativa, 2003, p. 94. 177Na Espanha, a "discricionariedade tcnica" dos rgos adrninistrati vos ambientais podem ser plenamente controlados pelos tribunais (cf. Mateo, Rarnn M. Manual de Derecho Ambienta/, 1998, p. 121), o que se deve recepo da antiga doutrina germnica ps-guerra, como vimos acima.
174 Vide

Para muitos, a licena ambiental representa, na verdade, uma autoritao, visto que este ato administrativo deve ser renovado e est orupre sujeito reviso, o que o caracteriza como precrio. Essa viso .,l bnxcia na equivocada idia de que uma licena seja sempre vinculmlu, apenas reconhecendo direito prvio, e uma autorizao sempre discricionria. No entanto, "esse modelo terico foi concebido para um l rireito positivo muito mais simples do que o atualmente vigente". 171 ;\ 11~1l1 mais, os defensores do dessa linha costumam manter a (aqui rejeitada) distino qualitativa entre ato "vinculado" e "discricionl'io".172 Segundo Benjamin e Milar, os conceitos administrativos clsl/O Segundo o art. I, lI, da Resoluo n. 237/97 CONAMA, a licena ambienta! o "ato IIdlltlnlstrulivopelo qual o rgo arnbiental competente estabelece as condies, restries e IIH'ditlns e controle arnbiental que devero ser obedecidas pelo empreendedor, pessoa ffsica ou d [urdicu, para localizar, instalar, ampliar e operar empreendimentos ou atividades utilizadoras dos recursos ambientais consideradas efetiva ou potencialmente poluidoras ou aquelas que, sob qualquer forma, possam causar degradao ambienta!". 1'/1Sundfeld, CarJos A. Licenas e autorizaes no Direito Administrativo, 1994, p. 68. 1/2 Cf. Dawalibi, Marcelo. Licena ou autorizao ambiental?, 2000, p. 182; Silva, Jos Afonso 111\. Direito Ambierual constitucional, 2002, p. 278; Machado, Paulo A. L. Direito Ambiernal hrasileiro, 2003, p. 258s.

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tio illlt;IjHl:II:-Ujllicado\,

('011\ () idcul de proteo do Il\l'io iuuhicntc'', 1]111'111'11'1\1i11:11\ escolha entre os possfvcis argumentos de interpretao 1 jmfllil'lI, lIsta urividadc hcrrncnutica, por sua vez, deve sujeitar-se uuh-m IIxill16gicH constitucional, o que faz com que as normas princi]11111t'lgt'IIS,como as chamadas normas programticas, 178que tratam da jl\'olt',':lo umbicntal, assumam uma funo de "vinculao" ou "direo j 11I'I']1I'l'1ai i vo-d iscricionria" l (interpretations - und ermessensleitende
j"/lI/Atio/l),II')

li-ilo significa que, na aplicao dos conceitos indeterminados, a Adruiuistruc Pblica no deve agir somente de acordo com a legalidll(!L-, I\las deve proceder de forma til, para realizar os princpios e Vlllol't~s constitucionais e operacionalizar uma legitimao substan1'lol.IHII Nessa funo, O Judicirio brasileiro deve romper com a sua tl'lldi"t\o f'orrnul ista, individualista e conservadora, que no mais encon11'1\IIpO!O nu legislao constitucional, e participar do processo poltico, 1\1'11 1i nclo c concretizando u ativamente os reclamos do Estado Social til' I >il't:ito. IRI
l icstartc, a interpretao dos conceitos indeterminados empregados Iwl:ts leis ambientais ter que "deixar transparecer a juridicidade l'I:l'ol,\'!HIII do valor meio ambiente't.P? preconizada pela Carta Federal t.: Ili-iconsrhulcs estaduais. Onde a interpretao dos referidos termos 11m purlc da Administrao no corresponder a essa exigncia, os 11'i11l111l1i:-; devem corrigir as medidas, o que vale especialmente para o IlIhilo processual dos interesses difusos, como veremos adiante. Portunro, pode-se afirmar que o Direito Ambiental brasileiro se situa, at 1Illlt', "nu con ri uncia de decises polticas que implicam sobretudo na l:sl'oIlIH de valores ticos, jurdicos, culturais, econmicos e sociais 1/!lIIOS", os quais, necessariamente, perpassam uma "profunda e dura luu pclu sua afirmao".183 Em geral, comum acontecer que na fase inicial da vigncia de IIlIVIlS leis ainda existe insegurana no preenchimento dos espaos de
I'/MSllvn, .I()~~ Afonso du, Aplicailidade das normas constitucionais, 2002, p. 157s. I/'i 1\111\11'11'1', Mlchncl, Umweltrecht, 1998, p. 129ss. IHII()hl wollcr , Leonel. Direito Administrativo em perspectiva, 2000, p. 127. IHI ('IINIIINI'IO, Nicoluu Dino de C. e. Proteo jurdica do meio ambiente, 2003, p. 106s.; I ',. lhu, 1'11111111111 Controle jurisdicional da Administrao M, C. Pblica. 2002, p. 131s. IH.'I 'IINIII ('III, Nlcoluu nino de C. e. Ob. cit., p. 108s8.; no mesmo sentido: Azevedo, Plauto N I' d" 1)11 )11('110 llIhlt\I\l1I1 reflexes sobre seu sentido e uplicno, 1()'IH,p, 287ss. 1 A

discricionariedadc e na interpretao correta dos coucrltux Illdl:II'11111 nados. Ainda so relativamente poucas as decises dos Irihunnis SI"1\' riores brasileiros sobre casos ligados proteo ambiento I '1111' poderiam oferecer solues para os. pontos duvidosos e cquivocudru da legislao ambiental de todos os nveis federativos. Na Alemanha, a grande maioria dos processos judiciais suhl(' questes ligadas proteo ambiental tem a sua origem em atos IIdllt nistrativos, cujo contedo no satisfaz o pretendente particulnr (111 terceiros. Nesse contexto, cabe aos tribunais verificar a correta IIjllit:1I o dos conceitos jurdicos indeterminados da legislao ambicutul nu detectar vcios no exerccio da discricionariedade por parte cios 6rgl11l1 administrativos. A ao correspondente no sistema brasileiro snill II mandado de segurana. importante ressaltar, contudo, que o Direito alemo no couluce um recurso semelhante ao civil pblica brasileira. COIlIlI Yl'/(' mos no mbito desse meio processual, os tribunais no so J'(;slriltl/1 11 analisar somente as decises dos rgos administrativos e controhu 1), erros no exerccio da discricionariedade, como acontece no sisll:11111 alemo.

4.2. Discricionariedade e interesses difusos: denri'ican direta de valores pelo Judicirio atravs da "ao ideolgica"
A ao civil pblica em defesa dos interesses difusos ela SOCivtll1 de, que foi regulamentada pela Lei n 7.347/85 e significou 1I1l111 VI'I dadeira revoluo no sistema jurdico-processual brasileiro, podl' S('I instaurada em defesa do meio ambiente e de bens de valor HI'Irsl leu, esttico, histrico, turstico e paisagstico (entre outrosj.l'" Aqui, () jll no controla diretamente a legalidade das medidas da Administrutto, mas deve analisar a questo de se h perigo de ocorrer uni dtnu (patrimonial ou moral) ao meio ambiente ou aos valores citndns, I', caso este j se tenha realizado, como o mesmo deve ser indenizado 011 compensado. 184 Alm disso, a Lei menciona as aes de responsabilidade por danos moruls c {lllldlllllllllll causados ao consumidor, li ordem urlmntstica, li qualquer outro interesse difuso ou l'ol"llv'l , por infrao ela ordem ('r'tll/()o/h'lt (, 1111 cconorniu popular (art. I" Lei n. 7,347/H:i),
Discricionnricdmlr

IHI ('111ulhn, ('III'101N v 0,

de, 11I1I'orlu('1I0 ao Dl relto Anibientnl,

11)1) I' I 111 I,


\N/II,'I:\"'/II/WI/,

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IOSNIIIIIII, portunto, qlll' 11pn')plill h-i pl()t'(~SI>IIIII ~(Jhll' 11iI~'j\O 1:lvil puhlicu IIlill/,1I ('ollt'l'itos jlll'rdicos indcterminudus ("dilIlO 111)nu-lo IIlIhll'IIII''', "rluno 11bens de valor urt stico 0tC. "), que d0vCIII ser prccndlido'l p"lu intrprete COI\1 1'0CUrSO legislao material'P e, acima de 111111), IHlI'IIIIIS constitucionais. I"~ N(~flSIl II'l'a, deve haver um controle mais denso dos atos adrninis1I'II1ivus, visto que o legislador brasileiro deu destaque aos interesses lilll:-!UH, permitindo que a sua defesa seja efetuada tambm pela sociedllll,' civil c o Ministrio Pblico, justamente para criar um contrapeso '11111'111I~'lioi negligncia l com que foram tratados no passado por parte du J!ml('1' estatal. A denominao "interesses difusos" abriga situaes IIIIIIIII'IIS qU0 so titularizadas por um nmero indeterminado de sujeitus, unidos na base da mesma situao de fato, no de Direito. 186 Assim, a introduo da ao civil pblica no Brasil, na verdade, fui o reconhecimento de uma necessria ampliao das funes juris,1It'iolluis para apreciao de interesses que permaneciam sub-repre('lIllIdos na sociedade"187 e os quais no eram defendidos, de maneira Cllttivu, por parte da Administrao Pblica.l'" Com razo alega Streck '1"1' os instrumentos para buscar e resgatar os direitos de segunda e 1l~1't't'il'a gerao so provas de que "as promessas da realizao da 11111,'110ocial do Es tado no foram (ainda) cumpridas". s 189 majoritria no Brasil, a avaliao da existncia dos bens protegidos pela Lei n 7.347/85 cabe tambm ao Judicirio, l'1I111competncia ultrapassa a funo de corrigir erros de avaliao dos ()I'!.\tlos administrativos e chega a ser uma verdadeira "identificao de IH~A legislao brasileira no define o dano ambiental. Normalmente apontam-se trs carateIrlllklls: 11 anormalidade, devendo haver modificao das propriedades fsicas e qumicas dos ,'I"IIICIHOS naturais de tal grandeza que estes percam, parcial ou totalmente, sua propriedade ao \lNII;11 periodicidade, no bastando a eventual emisso poluidora e a sua gravidade, devendo 'H'IIII'crtransposio daquele limite mximo de absoro de agresses que possuem os seres IIIIIIIIIIIOSos elementos naturais (cf. Lucarelli, Fbio D. Responsabilidade c civil por dano ,','of(Sglco, 1994, p. 10s.). 1HI, uzz lli, Hugo N. A defesa dos interesses difusos em juizo, 2002, p. 45s. M 1H/ Snllcs, Carlos A. de. Execuo judicial em matria ambiental, 1998, p. 60. Como conseqllllnclu,transferiu-se para o Ministrio Pblico um nmero crescente de atribuies em virtude tllI"enorme fosso entre a lei e a capacidade dos rgos pblicos de execut-Ia" (op. cit., p. 148s.). IHH R, Morato Leite afirma: "Impossvel iludir-se com os instrumentos da poltica administraJ. 11vII mbieutal e mister se faz conter de forma auxiliar com um sistema de reparao e responu uhllizuo civil revitalizado, com vistas a inibir as aes e omisses nocivas ao meio ambiente" (/)0110 ambienta I, 2003, p. 207s.). IHIJ trcck, Lenio. Hermenutica jurdica e(m) crise, 2000, p. 39. S ()2
ANDREAS 1. KREU

n dI'

Segundo doutrina

vulores SO('illlli" 111111 III'" du '/uI'iSPI'lI(\('lIl:ill tlllllll("I11 "1111'11110 llu Ilfll) P q h restrio ao ('ulltl'ole do Judicirio sobre () ./ufi'.o do HX('VlItIVII, cabendo aos tribunais identific-I os independentemente do critcrlu 11<1 ministrativo. Isto significa que, para que a ao civil pblica IH)SSII proceder, no necessrio que os atos praticados violem 01 lei ou 1110 administrativo.l?" Ficou famosa a frase extrada de sentena do 'I'ri bu nal de Justia de So Paulo: "no h restrio ao poder revisionul dos tribunais sobre o juzo da Administrao, quando esta no reCO/lI/I'('I' os valores da vida referidos na Lei n. 7,347/85".191 Destarte, a defesa judicial dos interesses difusos atribui ao j LI i'. 11 i definio do interesse pblico na situao concreta, sendo essa funnn no passiva, limitada anlise de normas legais, mas ativa, COI11 I\'S ponsabilidade no apenas pela avaliao dos fatos, mas para "assegurar um resultado justo e vivel".I92 Essa abertura do juzo dos uibunnix est na linha defendida por Kelsen, que considerou inadequada a rfgi(\lI distino terica entre a aplicao do Direito por parte da Administra o e por parte dos tribunais, especialmente nos casos em que nilo havia a constelao tpica de, por um lado, um espao relativamente abrangente da deciso discricionria administrativa e, por outro, :1 estrita vinculao judicial.'?' Para Ackel Filho, no mbito da ao civil pblica, tambm chu mada de ideolgica, a "discricionariedade no constitui bice para li deciso jurisdicional no caso de obrigao de fazer ou no fazer, fun dada em interesse do bem comum, porque a definio do que seja este no exclusiva do Executivo, mas objetivo fundamental da Repblica e seus Poderes" .194 A denominao "ao ideolgica" - primeiramente utilizada por Mauro Cappelletti - se deve motivao dos defensores dos direitos difusos, que a preservao do patrimnio comum ou li melhoria da qualidade de vida; a ideologia do Estado Social: a melhoria das condies sociais da comunidade e a humanizao do

190Cf. Negro, Theotnio. Cdigo de Processo Civil, 1996, p. 668s.; no mesmo sentido: Cais, Cleide P. Proteo constitucional do meio ambiente, 1989, p. 125. 191TISP - 8. Cm. Civ. - j. 21.3.90, reI. des. Jorge Almeida, in: Revista dos Tribunais, n 658, p. 91 e outro Acrdo de 28.3.88. Em outro caso, o mesmo Tribunal no aceitou a alegao de que a construo de um emissrio submarino pudesse causar danos fauna marinha, em virtude do fato de que o lanamento do esgoto no mar sem tratamento representaria um dano ambientul muito maior; cf. TISP - Ag. 128.735-1 - j. 2.8.1990, RevTJSP, v. 128, p. 263ss. 192Salles, Carlos A. de. Execuo judicial em matria ambiental, 1998, p. 58, 62, 78s, 193Cf. Kelsen, Hans. Allgemeine Staatslehre, 1925, p. 260s. 194Ackel Filho, Diomar. Discricionariedade administrativa e ao civil pblica, 1990, p. 58s.
Discricionariedade Administrativa e Proteo Ambiental

63

1III1'il1l.I(I' Ih'VI'~W n;HSIIIIIII, (l1ll'111 O, '1111' 11 idl'olllP.11I dlllHil' IIl1llll 111 (111 I("(',SI> 1 (, JlIsttlllll'lIlt' 1111 11 I"'oll,\'tlo dos vulores t'klllIHhl" IIIl 111li n'' I I.II/H\ 1'11111 t'Sltl(llIl' puru o 111(,:ioumblcntc, o ((UU 111111 ..I~III'lIllJdl.lI d dl 11 1111 dlllll'lIsllo jllrfdi('(/.I\)() NI'sst' contexto, certamente h uma mesclagern de aspectos da 11'''IHIIISlIllilidade administrativa e da responsabilidade civil, hoje cara\I'll'1lil'lI d() Direito Arnbiental brasileiro. Uma das suas razes reside 111111111 profunda - porm dificilmente pronunciada - desconfiana em 11'111\'1\0 aos atos adrni n istrati vos emanados pelos rgos arnbientais, 1(111' tradicionalmente tiveram grandes dificuldades no controle das

l~lllitida umu liccun IHII 11111 ()s trC:s lI(vl'is gOVt'l'llilllll'llllIlS 111111 !lI 1'. d 1111 xibil ita que a respccuvu atividade possa ser considerada "cuusudoru di' um dano ambiental". No entanto, a existncia de tul ato HlIlori/,lIlivo faz com que o tribunal tem que analisar os juzos cfctuados pur 1>111'11' da Administrao; essa sindicncia, naturalmente, se torna mais dt'lI~1I na medida em que o rgo administrativo deixa de cumprir COJ1\ o SI'II dever de motivao da deciso, A teoria do "risco integral", hoje doutrina dominante no I3n\,~i I, no aceita a licitude do ato como fator excludente da responsabilidade civil objetiva por dano ambiental (art. 14, 1, Lei nO 6.9JH/H I), Milar, um dos seus primeiros defensores.?? chega a afirmar que "1111 ao civil pblica ambiental, no se discute a legalidade do ato ildllli nistrativo, mas a potencialidade de dano eventualmente contida lia autorizao administrativa". 201 Esta teoria parece ser a mais adcq 1111<111 para o Brasil, visto que corresponde aos postulados ntidos da IlI)VII axiolologia constitucional e ajuda viabilizar o enfrentamento dos dt' gradadores, que, em sociedades perifricas, dificilmente so rcspousn bilizados, devido s caratersticas do sistema jurdico alopoit ico ,111.' Nesse contexto, merece ateno tambm a afirrnari va jurisprudrn cial de que a preservao do meio ambiente " tratada por leis Icdcrai que definem a poltica nacional para sua proteo, de forma que 1It10 pode ser preterida em favor de normas e determinaes municipais'V'"
199 Vide p. 71ss.

ruvidndcs

dcgradadoras.

4,J Controle de atos licenciados/autorizados pelo Poder Pblico atravs da ao civil pblica; a questo do "dano"
j Ioi mencionado, no mbito da defesa dos interesses di I liSOS muda o papel dos tribunais brasileiros na interpretao da Ieglslllyl10 umbicntal. Vale frisar que a ao civil pblica permite uma NI:III('II<;II dcclaratria, constitutiva, desconstitutiva e mandamental, o 1(111'significa que ela pode tambm anular um ato administrativo, alm dl' Hl'r dirigida contra as suas conseqncias.I'" Muitas vezes j existem atos administrativos municipais ou estadllllis que autorizam atividades privadas ou pblicasl'" de efeito poluidI1\' l' degradante, fato que pode levar responsabilidade solidria do J\Sllldo.19<) t, portanto, razovel entender que o mero fato de que foi
('ontO

Porfrio Jr., Nelson de F.

Responsabilidade

do Estado em face do dano ambientat.

200.,

I'" ('I. /'1''''/('(/


", d/h,

IIUI'I'OS, Thornas H. da S. A proteo do consumidor e do ambiente e /(/I'olrJgica, 1988, p. 69. 1'Ih!'IINNOS, Helena F. da C. Discricionoriedade administrativa e justia Udiu

{l

Lei da Ac70 Civil arnbient al,

200 I,

jlJl M11'1'11,varo L. V. 1\ ao civil pblica e a reparao do dano ao meio ambiente, 2002, p. I I IK, :l~5: MIIZ7.illi,Hugo N. 1\ defesa dos interesses difusos em [uizo, 2002, p. 229. Desde a 11I1",cI\I,~oo urt. 21 na Lei n. 7.347/85, so aplicveis s aes civis pblicas ambientais as d 11'1\""do urt. 83 do CDC (Lei n. 8.078/90). No entanto, no parece ser udrnissvel. no mbito du 1I~~O\l Civil pblica, um pedido de contedo apenas constitutivo-negativo, sendo possvel a !lI'"('III1Nlllllino somente como premissa da condenao (Mancuso, Rodolfo de C. Ao civil I/I'M/I'II, 19%, p. 168). I'IH()1I(\(o s ente estatal licencia os seus prprios empreendimentos (v.g.: obras de infra-estruo 111(11). slIl'g('11polmica do chamado "autolicenciamento ambienta!"; cf. Fink, Daniel R.; Alonso " , II11l1 I1tI1I: uwulibi, Marcelo. Aspectos jurldicos do licenciamento ambiental, 2000, p. 465S. 1i D
()
ANDREAS J. KREU

200 O primeiro parece ter sido P. A. Leme Machado, que afirmou, j em 1982: "Nem sempre os parrnetros oficiais so ajustados realidade sanitria e arnbiental, decorrendo da que meNI1IO em se observando essas normas, as pessoas e a natureza sofrem prejuzos. Alm disso, 11cxls tncia das normas de emisso e os padres de qualidade representam uma fronteira, alm da qU1I1 no lcito passar. Mas, no se exonera o produtor de verificar por si mesmo se sua atividude ou no prejudicial" (Direito Ambiental brasileiro, 1982, p. 92s.). 201 Cf. Milar, dis. A ao civil pblica em defesa do meio ambiente, 1995, p. 211. Na mexruu linha: Silva, Jos Afonso da. Direito Ambientol constitucional, 2002, p. 312: Mancuso, Rodullu de C. Ao civil pblica, 1996, p. 206; Nery Jnior, Nlson. Responsabilidade civil por dtutn ecotgico e a ao civil pblica, 1985, p. 175s.: Leite, J. R. Moruto. Dano ambiental, 2003, p, l27ss.; Steigleder, Annelise M. Consideraes sobre o nexo de causalidade na responsnbilldndc civil por dano ao meio ambiente, 2003, p. 96ss.; na jurisprudncia, V.g.: TJRS - AglII 5993272115 - 4. Crn.Civ. - j. 19.4.2000 - reI. des. V. Della Giustina. 202 Cf. Adeodato, Joo M. Uma teoria (emancipatria) da legitirnao para pases subdesenvolvidos, 1992, p. 228ss. Nesse ponto. abandonamos a nossa linha crtica formulada anteriormente (cf. Concretizao do dano ambienta! - algumas objees teoria do risco integral, 1998, p, 23s5.), por ter partida muito mais das condies socioeconrnicas, polticas e culturais de lIl11 pas central, dotado de um sistema jurdico autopoitico. 203 TJSC, Agln 00.014//5-1 - 5.Cm.Cv. - j. 10.5.2002 - rel. Des. Joo Martins.
Discricionariedade Administrativa e Proteo Ambiental

65

,ll'Hlllldll('/illl l'IIII'lIdill\lllllll, 11M Lt:is 11"("I),IK/K I () ?,(I;I'//H~ ",""11'/11 SI) ('I\lll'tIl' l'lll11 lelN, 11(11'111111'1 l' !luslllrus munlcipuis r, l'llI l'II~II~ du PIlI\'I~VlJl lIl'llI'r(IIll'111 dl' \1111 dano umblcntul, justifica-se a SUSlll'lIHlll1 dll reulizu~'1111l' uhru j: aprovada pela prcl'eitura".204 d No entanto, essa teoria no contempla casos em que o Judicirio ('st(1 confrontado com obras ou atividades licenciadas/autorizadas por ()rgll0 f'cdcrul ou estadual. Se, V.g., o IBAMA autoriza a supresso de l'IllJ'eSlus de preservao permanente por ser "necessria execuo de OlHOS, planos, atividades ou projetos de utilidade pblica ou interesse Hociul",w5 poderia o juiz da cornarca suspender as obras sob a alegao dt' que ri medida levaria a um dano arnbiental, no sentido da Lei da 1\~!10Civil Pblica? Certamente, muitos enquadrariam tal deciso administrutiva federal como discricionria, com a conseqente vedao du sindicncia do seu mrito. s adeptos da teoria do risco integral, em tese, no enfrentariam di 'icudades nesse caso, visto que a licitude do ato impugnado - seja assentada em ato municipal, estadual ou federal - no levaria impossibilidade de uma responsabilidade civil objetiva por dano ambienta!. Todavia, ao declarar uma atividade como "danosa ao meio ambiente", () juiz ir - pelo menos indiretamente - vergastar o ato autorizador efetuado por parte do rgo ambiental, Entretanto, o poder estatal, quando aplica um instrumento jurdico-ambiental reativo (a responsabi lidade civil) no pode deixar de considerar as razes que resultaram no juzo formado no momento anterior em que lanou mo do instrumento preventivo (a licena), na avaliao da mesma situao ftica.206 Acreditamos, contudo, que, na rea da proteo dos interesses este controle judicial "indireto" de quaisquer atos administrativos possvel como conseqncia de uma clara opo do legislador constitucional e ordinrio brasileiro. Entretanto, a constatao judicial da existncia ou do perigo de um dano ambiental deve, na sua fundamentao, analisar os motivos previamente expostos por parte da Administrao, os quais levaram autorizao da obra ou atividade que causou o dano. E, se bem verdade que, no Brasil, os tribunais foram "chamados" pelo Legislativo para identificar os valores arrolados na
difusos,

204Nery Jr., Nelson; 205 Art. 3, 1, da


206 Vide Benjamin, 2003, p. 356ss.

Nery, Rosa M. de A. Cdigo de Processo Lei n" 4.771/65 A. Herman (Cdigo Florestal).

Civil comentado;

1997. p. 1129.

Lcl do Atto Civil l't1blliJlI, 1111lWSlllO tempo, IIS dl\l:I Ni'H:S .llldI1'lld'l 111111 I podem deixar dl' IOVIII'('111cuusldcruilo lUIllh6111os Hl'gllllll'lIlIl,~ ('."'pn tos em atos administrntivos j{l editados no contexto I'ttku dll C:lltiu concreto. Quando um rgo administrativo licencia/autorizu um projl:ln 1111 uma atividade, interpretando a legislao ambiental de 1Il1l1ldtll:ll1l nada maneira e, em seguida, o Ministrio Pblico, um ente pblivll 1111 uma associao civil discorda dessa interpretao e instaura 1I11111 11,'1111 civil pblica, o juiz enfrenta a situao de ter de verificar se li 111\1 administrativo realmente operou a interpretao correta ela noruui 11111 terial, Chegando a esse ponto, os tribunais devem, sim, interprrtur fi conceitos - muitas vezes indeterminados - da legislao tuuhlculnl incidente. Por isso, no faz muito sentido afirmar que o dano, IIv 1]111' fala o art. 1 da Lei n 7.347/85, pode ser constatado pelos tribuunls de forma completamente "independente" da questo da licitud dI) 111\\ lesivo. Por sinal, vrias sentenas judiciais em aes civis pblicu "\' referem expressamente questo da existncia de um ato udmluistr tivo vlido. Este tipo de ato administrati vo (licena/autorizao um bio 111111 ) normalmente envolve um juzo discricionrio dos rgos ambicnuus, visto que as leis costumam empregar conceitos indeterminudox dI' natureza tcnica, valorativa e/ou de prognose. Mesmo assim, o juiz 111111 est restrito a um controle formal ou uma reviso na base dos pl'illd pios constitucionais. esta a fundamental diferena para o controle 11 ser efetuado no mbito do mandado de segurana ou da ao ri vII comum (aes no "ideolgicas"), onde o Judicirio deve conceder I1 preferncia ou "prerrogativa de avaliao" para os rgos administru tivos competentes. Parece tambm ir longe demais a afirmativa apodctica de que 111111 se pode "retirar do juiz o poder (que lhe inerente) de interpretar li iL'1 sempre que esta empregue conceitos vagos, indeterminados, i mprev I sos ou suscetveis de vrios sentidos, por se considerar o poder di sl'1'1 cionrio como a liberdade de determinar-lhes o sentido". 207 1\ densidade do controle judicial, como vimos, sempre depende do gl'/llI da liberdade de deciso que cada lei deixa para os rgos adrni nistru tivos, do tipo material do conceito indeterrninado empregado, da cstru
0

V. O Estado teatral e a implementao

do Direito

Ambiental,

207 Cintra, Antonio C. de A. apud Passos, Ldia H. F. da C. Discricionariedade e justia ambiental . 2001, p. 459.

administ nnlvu

66

ANDREAS 1. KRELL

Oiscricionariedade

Administrativa e Proteo Ambiental

<.

111111 ll 1'II111'dillll'IIIII I'illll 11 111111111111 dl'l'lSTIl lIdlllllll:-.llillivlI, dI' d di! IlIlIk~ di' I1Id"1I1 1111I,'illllltl ,: do li!ll! (1111dn "i,lt:oloj.\ill") do rccurxo 1"IH'I'''~11iI1 1111"1osto. p '1\:111dv l'icur clnro, no entanto, que a plena "substituio" judicial til' jIl/IIS tvcnicos. valorativos ou de prcgnosc no mbito da ao civil puhlicu representa uma importante inovao dentro do sistema jurdico luusilciro, o qual, C0l110 vimos, sempre tem limitado ao mximo o poder di' reviso ele atos administrativos discricionrios pelos tribunais,

4.4. A sindicncia

de atos discricionr-ios no mbito da ao popular - Controle do legislador na identificao dos interesses difusos importante tambm lembrar a relao de inter-

Nesse contexto,

dependncia entre a ilegalidade e a lesividade do ato pblico irnpugnuclo por ao popular.'" Segundo o art. 5, LXXIII, CF, "qualquer

cidado

parte legtima para propor ao popular que vise a anular ato pblico ou de entidade de que o Estado participe, i\ morulidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimnio histrico e cultural ( .. ,)" (destaque nosso),
lesivo ao patrimnio

I' 11l'OIHil'III1,'OIl 11 IlId"1111I1I 11 jlllSSIVl'1 tlII11I1"I'IIII1~lllll. N.t dllllll'lIlll sobre os rcquixiros di' pruccdcncia da 1I1;iI()pnpulu: S"llIpl'~ hll dIH\!11 ti da a questo se seriu suficiente a lesivitltulc do l'Olllpllllilllll:lllul:SI;II:t! im pugnado ou se era necessria tarn brn a sua i I l'g(/lirl(/(/t', 1)111'111111" dcadas, prevaleceu o entendimento de que era indispcnxrivel "li Itill(t mio ilegalidade/lesividade", visto que os textos constituciunnix 111111' dores, tratando da ao popular, mencionaram cxprcssanu-urc 1I critrio de "nulidade ou anulabilidade" do ato lesivo C0l110 l'lllldi,~illl do cabimento da prpria ao.?? Depois da promulgao da Carta de 1988, uma parte crl~sn'III,' dll doutrina no considera mais indispensvel a ilegal i dadc do "10 ('1111111 condio para a procedncia da ao popular em defesa ele illll'I"~"I' difuso.!? Esta corrente coloca nfase na lesividade do ato ii11pll~',lIildll, visto que o art. 5, LXXIII, CF, no faz mais referncia a sua il"1;1I11 dade, afirmando que a ilicitude do ato sempre estaria prescnt 1IIIIi casos de lesividade ao patrimnio pblico, sendo esta um prt.:sslljH1SIIl daquela, A tendncia, portanto, a de erigir a leso, em si, ti (;olidl"nll de motivo autnomo de nulidade do ato."!'

A Lei n 4,717/65, por sua vez, determina que "a sentena que, julgando procedente a ao popular, decretar a invalidade do ato impugnado, condenar ao pagamento de perdas e danos os responsveis pela sua prtica e os beneficirios dele ( .. .)" (art. 11), Nesse caminho, pode-se chegar condenao de um poluidor particular a indenizar um dano ambiental difuso, sendo ele o "beneficirio" do ato pblico autorizudor. No sistema da ao popular, a condenao a pagar indenizao ~ a conseqncia da invalidao do ato pblico estatal que causou ou possibilitou a leso do bem pblico meio ambiente, que normalmente consiste num ato administrativo autorizador de atividade potencialmente poluidora, As semelhanas entre o objetivo da ao popular e da ao civil pblica leva indagao sobre a relao entre o ato pblico impugnado
208 Vale ressaltar que a maior diferena entre ti ao civil pblica e a ao popular I'alo de que essa ltima somente pode ser instaurada por um cidado particular, Ministrio Pblico ou associaes civis, o que limitou bastante a sua importncia defesa do meio ambiente no passado. consiste no e no pelo prtica na

Pode-se afirmar at que, provocado via ao popular, o Judir iru i sempre foi autorizado a invalidar opes administrativas ou SlI!lSlilltil' cri trios tcnicos por outros que repute mais convenientes ou opm Iu nos, apesar de que a doutrina mais antiga-'? alegava que essa vulo: i/n o refugiria da competncia da Justia por ser pri vativn tia Administrao, O conceito indeterminado da lesividade "s poder Sl:1 afervel, no caso concreto, mediante exame amplo do ato cman:ulo. envolvendo tambm o comumente denominado de mrito",21~ No 1'11 tanto, Mancuso entende que, alegando apenas a lesividade, o Judiciurro acabaria na incmoda posio de ter que avanar no mrito 011 IIlI
209 Mancuso, Rodolfo e jurisprudncia, de C, Ao popular, 1996, p. 83s" com numerosas referncias 11 duuurun

210 Cf', Moraes, J, L. Bolzan de. Do Direito social aos interesses transindividuais, 1996, p, I I", Leite, J. R, Morato. Dano ambiental, 2003, p. 166. O autor afirma que, "em se trai ando dt, 111'111 de natureza difusa, cr-se que s6 h necessidade de dernostrar o ato lesivo, pois este de 1ll'1 ~I caraterizaria um ato ilegftimo, considerando que o bem protegido no tem titular exclusivo I' I' de responsabilidade solidria da coletividade, dificultando muito a prova da ilegalidade",

211 V,g,:
Direito

Bastos, Celso R, Direito Constitucional, Constitucional, 2003, p, 461 s. Hely L. Mandado

1999, p. 247; Silva, Jos AFonso da, Cur,11I ti"

212 Por todos: Meirelles, 1989, p. 93, 213 Figueiredo,

de segurana,

ao popular,
p, 210,

ao civil pbllru

Lcia V, Curso de Direito Administrativo,

68

ANDREAS 1. KREU

Oiscricionariedade

Administrativa

e Proteo Arnbiental

()tJ

dlsl~I'IrI()lIl1rlt-dlldc udmlnixlrutiva do uto ioIilldklldo, em busca do u'iriutuln lrslvltlad, quando de corrclara tlegttl ldade no se tivesse qucixlldo (l uutor populur.!"

J-I(i siluuks at onde existe um ato legislativo municipal ou estlldllul que legitima a interveno no meio ambiente com seus impactll,~ negativos. Nessas circunstncias, a representao eleita da popula~Iln tem realizado uma ponderao poltica entre os valores ligados pl'lltl'ytl0 ambiental e, por outro lado, ao funcionamento de servios pblicox, criao de empregos e gerao de tributos etc. Surge a pergunta se o Judicirio tem o direito de fazer valer a sua e ponderao dos bens e interesses envolvidos no lugar do Ll'gislutivo, que normalmente possui um "espao de livre conforma\',10" da relao entre os interesses e valores sociais. Essa substituio dt' deciso legislativa sobre o valor ambiental de um bem parece possfvcl somente em casos nos quais o legislador agiu com manifesto desrespeito a princpios consti tucionais.
vulnruo

<IUt' () "vaio!' tlll 1111'111 IlIlIhiilllll', 11111\11 111:/' llilll'lldldll dl'lltlll dll', '1(111 til' devidos lil1litt,,,,",!IH Vale frisar 11I11I11l~ill u anlise de n01'11H\Slocuis 110.llillt1llllt:\lltl que de aes civis pblicas entra na seara do controle da t'ollstilllCIl1l1l1ll. dade das leis; este terna, porm, no pode SCI' aprofundudo llqlli,m A idia da introduo de uma consulta popular no CllSO d() ('(lll trole judicial de decises administrativas que envolvem conceitos [u rdicos ndeterrninados-" na rea da legislao sobre proteo do IlH'ill ambiente e do patrimnio histrico-cultural desconhece que j cxisu-r, em muitos municpios e em todos os estados federados, consc h()s til: defesa do meio ambiente, com participao da sociedade civil, que, l'1I1 muitos casos, chega a ser at majoritria. Onde estes rgos ck pur: i cipao popular semidireta j funcionam, parece fazer pOL1CO St'lll idn substituir as suas decises por outras obtidas mediante inSlnll1)l.!111111de democracia direta, que, muitas vezes, so ele difcil opcraciouull dade.

Nesse contexto, o Tribunal de Justia de So Paulo afirmou que "o interesse pblico no s aquele que o legislador declara, mas a rcul idade mesma, sentida pelo critrio social. Esta situao pode se apresentar e anteceder prpria declarao legislativa. So tendncias sociais que podem ser reconhecidas pelo Judicirio"."" Segundo essa linha, o prprio interesse da comunidade na preservao cultural e umbiental "no pode ser jungido aos anseios, objetivos e apego dos iovcrnantes municipais't.'" No entanto, o mesmo rgo judicial ponderou que as obras de .onstruo de uma central telefnica no podiam ser consideradas .orno causadoras de dano ambiental, visto que existia uma "prvia dcsafetao e competente autorizao por lei municipal especifica"."? Em outra deciso sobre o assunto, o mesmo rgo declarou que o direito do Ministrio Pblico e das associaes civis de agirem em defesa do meio ambiente tinha de ser colocado em relao a outros valores constitucionais, nesse caso a autonomia municipal, afirmando
214 Mancuso, Rodolfo de C. Ac70 popular, 1996, p. 83s. F. da

218 TJSP, Ap. Cvel 104.577-1,j. Municipal ele Ribeiro Preto (SP) poucas reas de lazer restantes no decidiu a supresso de uma parte

27.10.88. Foi o caso da construo do novo prdio ela Cnl1l1l1'll num terreno que pertencia ao Parque Maurilio Biagi, UI11I1ll~ d centro da cidade. Uma lei municipal aprovada por unani mitllldl' do parque para tal fim.

215 TJSP - Ap. Cvel 95.285-1 - Ribeiro Prelo - j. 28.3.1988, apud Passos, Ldia Helena ;. Discricionariedade administrativa e justia ambiental , 2001, p. 480. 216 TJSP - Ap. Cvel 112.282-1 - j. 28.6.1989 - RJTJESP, vol. 122, p. 50ss. 217 TJSP, AC. 100.001-I,j. 24.11.1988, in RJTJESP, vol. 117, p. 41.

219 Como sabido, o sistema brasileiro do controle difnso (incidental) de constituclonnlidude faculta qualquer juiz a se recusar a aplicar atos normativos dos trs nveis federativos, caso .'It' os considere incompatveis com a ordem constitucional. Nesse contexto, existe polmica solll'(' o efeito ele "coisa julgada" material da declarao incidenter /W1!lIIl/ da inconstirucionalidudc di' lei ou ato normativo em sede de ao civil pblica (cf. Mazzilli, Hugo N. A defesa dos iI/Wre.I,II't difusos em juizo, 2002, p. 136s.). No mbito do controle concentrado (abstrato), desde a celiOIl ela Lei n" 9.882/99, leis locais podem ser anuladas tambm pelo STF, atravs do novo 111~1(I processual da argio de descumprimento de preceito fundamental (cf. Streck, Lenio L. JUI'I.I dio constitucional e hermenutica, 2002, p. 643). 220 C 1'. Santos, William conceitos indeterminados, D. R. dos. Consulta 1996, p. 68ss. popular em decises administrativas envolvendo

70

ANDREAS J. KRELL

Discricionariedade

Administrativa e Proteo Arnbienral

71

5. A nova funo do Judicirio na realizao dos valores constitucionais


5.1.

o perigo

da "ponderao" e interesses

distorcida

de princpios

Como vimos, os princpios constitucionais devem nortear () l'XI:1 ccio da discricionariedade no somente no lado do mandamento tln norma (como agir), mas j no lado do preenchimento da sua h ip ti '.1'1' (se agir). Especialmente os princpios da precauo e da prevcntlu exigem uma reduo das exigncias em relao aceitao de IIIII "perigo ao ambiente" e a probabilidade do dano ecolgico, que se dVVI' refletir na disposio do julgador para tomar as medidas proccssun i s cabveis, especialmente cautelares.t-' Nesse ponto, torna-se neccssrirlu uma crescente reflexo dos operadores jurdicos sobre o conceito do perigo ao meio ambiente, "um estado de risco, que, por si s, .ir;

autoriza a instaurao

de processos

de proteo'P?

Ao mesmo tempo, pode-se afirmar que a maior parte do Judicirio brasileiro ainda no est acostumada a trabalhar com princpios, Por isso, as bases axiomticas do sistema jurdico dificilmente conseguem influenciar a interpretao da legislao ordinria pelos juzes, que, 11:1 sua grande maioria, assumem uma atitude formatisto.P? Podemos ob servar, at os dias de hoje, uma maneira extremamente formal dl' argumentao em grandes partes da doutrina e da jurisprudncia do
221 Mirra, lvaro L. V. A ao civil pblica 250ss. e a reparao do dano ao meio ambiente, 2002, p,

222 Cf. Leite, J. R. Morato; Ayala, Patryck de A. Direito Ambient al na sociedade p. 62ss., 158 (destaque no original). 223 Cf. Faria, Jos E. As transformaes do Judicirio ... , 1998, p. 52ss.

de risco, 200.,

Discricionariedade

Administrativa e Proteo Ambiental

73

\l1I1.~il, qtll: se conccntru quase exclusivamente em aspectos lgico-for111111/1 iurvrprctuo du jurldica e no permite a influncia de pontos de vistu liglldos justia matcrial.P" No cntunto, a aplicao prtica do Direito, bem como a dcgrntiCII, Sl'lllpre vo se basear em grande medida num pensamento orientado 1/ valores, rato de que muitos operadores no tm clara conscincia, ]lois equiparam o pensamento jurdico com a subsuno ou com as tll'(hl~'t)eS lgicas e no consideram como suscetveis de fundamenta,'Iltl ruciunul os juzos cle valor,225 Ao mesmo tempo, so justamente os priucfpi os jurdicos que funcionam tambm para neutralizar o "subjetivislllll voluntarista dos sentimentos pessoais e das convenincias pol ticns", impondo-se ao aplicador da norma "o dever de motivar seu t:111\venci mente". 226 Mesmo assim, at hoje, muitos consideram os princpios e dispo.,il i vos legais de densidade mandamental reduzida "normas programI irus", de efeito meramente tico ou moral, que no causam uma vvrdudcira vinculao jurdica no ato da aplicao da lei,227 I\lIlrela n to, em v i rtude das permanentes colises entre interesses l:l:tlll(\,lll'OS e arnbientais, os juizes devem realizar um sopesamento do.~ mesmos, exercendo a sua funo de "intrpretes do bem comum", 1'111'111111110, os julgadores necessitam de uma maior capacidade de compreender o tamanho e aferir as conseqncias das decises adrninistrutivus concretas que dizem respeito proteo do meio ambiente, ]lIIl'11que seja efetuada uma interpretao coerente dos conceitos legais ('/lI I\lll'stt1o,22M baseada em critrios objetivos, lJ ma das maiores dificuldades parece estar justamente na medio l'ilI'l'l'lll da i mportncia e na "ponderao"?" adequada dos diferentes din'ilos e interesses envolvidos, que, muitas vezes, no so congruenles. Assim, eleve-se distinguir entre os interesses individuais, os coletivos/ifusos e os interesses gerais ou pblicos, sendo que "apenas a
li

harmonizao das trs ordens de interesses possibilita () 1l1l'IIHlI' 111l!1I dimento dos interesses situados em cada uma, j que o l'Xl't::-:Hivo favorecimento dos interesses situados em alguma delas, em c1l'lrillll'lllll daqueles situados nas demais, termina, no fundo, sendo um deSSt'IVI,11 para a consagrao desses mesmos interesses ( ... )",230 Nesse cenrio, aumenta a necessidade da mediao de coulli 111, surgidos na sociedade que anseia pela efetiva implerncntno dus di reitos de segunda e terceira dimensoP' E so as aes civis ]llllicllN que vm se tornando o meio processual mais importante pura 11.I111ldl. cizao de demandas coletivas pela realizao de direitos assq.!,urlldll:1 pela ordem social constitucional, que exigem do Judicirio clvcistH!!-l que transcendem resoluo de conflitos individuais.P? Os interesses coletivos, na verdade, "so o sornatrio ele illl('I'I'~ ses individuais, assim como interesses pblicos so o somutrn i!1 di' interesses individuais e coletivos, no se podendo, realmente, Nllll~11I zer interesses pblicos sem que, ipso facto, interesses indivirluuis I' coletivos sejam conternplados't.P No entanto, o interesse pblico, em face da plural idade e l'OIlII:t ditoriedade entre os interesses dos diferentes integrantes da socit'cllldl!, "no pode ser tomado pelo produto cumulativo das vontades i 11 1\ i ti duais ou como valor neutro", ou definido na sua conccituuuo 1\\1'1'1\ mente processual, segundo a qual ele seria "aquele contcmnludu pOI uma deciso validamente produzida, independentemente de Sl~11('(lll tedo". O interesse pblico, na verdade, "surge ao longo ele um 111'11 cesso gradual de confronto de preferncias grupais ou slH:illis submetidas a princpios previamente defi nidos't.P" Muitos autores nacionais distinguem - seguindo Renato A tvi'1fll entre o interesse pblico primrio, que seria o interesse da colctividu.hcomo um todo, e o secundrio, como o interesse pblico vixtn Iwlll Estado, o que significa que haja um descompasso entre a inler]lrvlll,'1I11
230 Guerra Filho, Bonavides, 1\ era dos direitos.

I 1'111111. Eduardo. o Judicirio e o desenvolvimento scio-econmico, J 998, p. 12.24, 10M! 1.1111'11/ Met otlologio da Cincia do Direito, 1997, p. 299ss., sllss, 1\111'1. 1.'1, 1IIIIIIlNO. I,\I(~ R, lnterprct ao e aplicao da Constituio, 1996. p. ISO, , 'I \ 'IrI,' 11 Il'~lll'il\)I<n:II,Andrcus J. Direi/os sociais e controle judicial no Brasil e tia /vlenianha,
!"
'()O " (1' ~\~.

Willis

S. Princpio

da proporcionalidade

e Teoria do Dlrcito, ,.!O() I.

(I

'HO

231 Cf.

Paulo, Curso de Direito 1992, p. 6,

Constitucional, 1994, p.
- {/ responsahilidculr

51 ss.; 110111>111, NIIIiIl'IIII.


tlo nttniin I 1/11111,,/
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l'lil 1.!1I1,t1'l. Gcorg: SlIl11l11l:l'Cl', IIIIIIS Sld'lIlI, 1I//'rIII,V.I'/'/ZlIlIgell erfolgreicher 11/ 11'," h/ 1111ri \I'/'ll'!/lfllIlg. 1<)7~, , I (,I). p '.1'1 ",,1111'"11'11111 HIII'('I'IIIlS. vltl AIIII1'1111111,\I.~1I111 1'"11'11111'//'0.1' nornunivos 01" \ ,I" , "//1/1/11' 11111//1, }I)I) \, 11.~~,~
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Umweltpl anung
tiI"'1I 11111111(//,/'"

232 Frischeisen, Luiza C, r, Pollticas pblicas Ministrio P,bl('{l, 2()OO, p, I I ~ss., 126s,

233 Guerra Filho. WlIlls S. 1'1'1/11'(1'/" ri" nropurcionnlidadc e '/'/'01'1" do mll'i/II Justcn Filho, MIII\'III ('''li' ,'11,,01,' 1///"/"111,1/11111,0 . 11)<)9, 121s. p,
~.\4 Sullcs,

1()11I. 1 ~HII: 1

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govcmamcntal e o efetivo interesse da colctividadc.P? Alem di) IIIIIIN. nas ltimas dcadas, o relacionamento entre a sociedade civil I' o Estado, por toda parte, caraterizado por uma crescente conflituosidade, o que se deve massificao das relaes sociais e ao incremento elo nmero de seus atores, especialmente os movimentos s-ociais. Assim, h muitos casos "em que a Administrao Pblica persegue o interesse pblico real, mas conflitante com outro, que lhe superior, por ser a legtima expresso das aspiraes da sociedade brasileira e de seus cidados't.-" Como conseqncia, o sistema poltico teve que abandonar o antigo binmio (limitado) do interesse individual do cidado e da vontade geral do povo, expressa nas leis e na atuao administrativa em defesa de um pretenso interesse pblico unnime, e reconhecer a legitimidade dos interesses grupais intermdios, que no mais podiam ser qualificados como "egosticos" e, por isso, indignos de tutela jurdica.P? Segundo o entendimento prevalecente na maioria dos pases cencomo a Alemanha, os rgos administrativos tm a funo de defender sempre o interesse pblico, atravs da prestao de servios e da implementao de polticas pblicas, o que habitualmente chamado de "cumprimento de tarefas pblicas" tffentliche Aufgabenerfllung), incluindo tambm as reas da proteo ambiental, dos valores culturais, dos servios de sade etc. O sistema alemo, por sua vez, no trabalha com a categoria dos interesses difusos, que seriam capazes de entrar em conflito com o interesse pblico comum.
trais

Nesse l'()IIII'.\tll, Antuuc 1IIIIIl'IItll t!II(', "/I Iltl,'il!1 di' 11111'11''''.1' 1'" cst profuudurucutc vinculada ti dl'I'I~SII d()s illtl'n'I'1~I", dll I",tllllll enquanto estrutura burocraticamente orguuizudu l' II:\(, plllll 11 dl'II'''11 blico

O simples fato de que o sistema brasileiro distingue entre interesses pblicos comuns (v.g.: alto nvel de emprego, garantia das receitas pblicas) e interesses difusos especficos (v.g.: defesa do meio ambiente, dos consumidores, das crianas e adolescentes), que muitas vezes entram em coliso entre si, mostra que existe aqui uma certa desconfiana do prprio sistema contra a retido e eficincia dos rgos administrativos na prestao dos servios pblicos, cuja qualidade pode ser questionada em juzo.238 235Cf. Mazzilli, Hugo N. A defesa dos interesses difusos em juizo, 2002, p. 43; Moraes, J. L. Bolzande. Do Direito social aos interesses transindividuais, 1996, p. 120. 236Borges,Alice G. Interesse pblico: um conceito a determinar, 1996, p. 114. 237Cf. Rocha,J. Elias D. de M. O Ministrio Pblico no Estado Democrtico de Direito, 1996, p. 80; Prade, Pricles. Conceito de interesses difusos, 1987,p. 50ss. 238'Streck,Lenio. Hermenutica jurdica ei m) crise, 2000, p. 39.

dos interesses dos cidados considerados como comunrdurh-, 1'111111l~1 do Estado. Para o Direito Arnbiental esta questo drnmt k-u, 1'111',ti Direito Administrativo uma das principais fontes do Direito AIIIIIII'II tal. A resoluo deste conflito jurdico-ideolgico muito ill'lllll'I,1I1I1 para que se possa compreender o real papel desempenhuclo pl'11I1'1 11111 titutos de Direito Administrativo quando estes so ncccssrius 1'111 ti fi soluo de um conflito de Direito Ambiental't.P" Somente nos ltimos anos progrediu no Brasil a c.I iscussn li!111111 os valores constitucionais colidentes da liberdade ernprcsuriul, tlll di senvolvimento econmico e da defesa ambiental (art, 170 ('11), 1',111 geral, seria necessrio o exerccio de uma ponderao ma i x cq li i Ii 11111111 dos valores jurdicos e interesses sociais envolvidos por 1);11'11: "til, operadores de Direito, para podermos chegar a solues qUL', ('111''''', pondem s metas axiologicamente fixadas na legislao constituclnunl e ordinria. Infelizmente, pode-se observar ainda um tipo ele pondcruno formada, na qual os tribunais costumam dar ampla prcfcruvin 1111 interesses pblicos "tradicionais", como a criao e rnanutcnilu til empregos, a produo de bens, a gerao de tributos etc. Comparudn com estes interesses econmicos, os julgadores costumam rcll'glll' :111 segundo plano os interesses difusos. Nesse processo de dccisuu, 1111 entanto, no permissvel "jogar" uma gerao (ou dimcnsuu) di direitos contra a outra, nesse caso: a segunda (direitos sociais, \',~: ' emprego) contra a terceira (v.g.: meio ambiente).

,I,

principiolgicas,

os direitos fundamentais so, ao mesmo tempo, Iltll'IIIII', proibindo-se excluir um principio por inteiro PIII'II prestigiar outro, sendo necessria a sua cornpatibilizao.'" que ~HI mente se torna vivel atravs de um processo de avaliao material tlll' valores e interesses subjacentes, sejam eles pblicos ou privados, 1111 base de um raciocnio de razoabilidade e proporcionalidade.'' '
239

Todos

240

Antunes,Paulode B. Direito Ambienial; 1998,p. 89. Oliveira JI'., J. Alcebadesde. Teoria jurdica e novos direitos, 2000, p. 161. 241 Cf. Guerra Filho, Willis S. Teoria processual da Constituio, 2000, p. 75ss.; Sll'!tIIIIl'1 WilsonA. Coliso de direitos fundamentais e o princpio da proporcionaiidade, 2001, p, (,'). Discricionariedade Administrativa ProteoAmbiental e

76

ANDREAS J. KREU

() 1IIIIHltlllllll' (, rl'l'()lllil'l'l')' qUI' nenhum princfptn (('111, IlIll si, IHd(~)'(IIll'i(1 IIl>sollllll. 1\ situuo concreta pode exigir li ill(l'I'dl~,t\\l 111ICrlluru til: umu Ihricu que funciona em desacordo com a legislao 1111111 I; 1'\11 outro caso, pode ser razovel manter a empresa funcionanl'I1In du, Nt' os efeitos negativos para o meio ambiente parecem pouco sigulflruntcs comparados com as conseqncias sociais do fechamento. No entanto, a ordem jurdica brasileira estabelece uma ntida jll'l'l'l'rGnt:ia para a proteo dos valores que expressam os interesses tli lusos: o prprio sistema da ao civil pblica, levantada em nvel constitucional pela Carta de 1988 (art. 129, III), no faria sentido se os interesses difusos no tivessem um lugar de destaque dentro do interesse pblico comum. O problema que muitos julgadores j exervem LI ponderao dos interesses ex ante, isto , sem levar em considurao as condies concretas.t" A prpria Lei na 7.347/85 prev que, "a requerimento de pessoa [urdica de direito pblico interessada, e para evitar grave leso ordem, sade, segurana e economia pblica, poder o Presidente do Tribunal a que competir o' conhecimento do respectivo recurso suspender a execuo da liminar, em deciso fundamentada ( ... )" (art. 12, 10). Pesquisas j urisprudenciais mostram que, normalmente, conseruem-se evitar, atravs dessa suspenso, os efeitos das liminares concedidas contra empresas poluidoras. Os integrantes dos tribunais superiores costumam dar plena preferncia aos interesses pblicos "tradicionais", em detrimento dos interesses difusos que resguardam as posies em defesa do meio ambiente e do patrimnio cultural. O uso desse recurso processual evidencia claramente as dificuldades ainda existentes no sistema brasileiro de tutela jurisdicional em relao aos novos conflitos transindividuais.'" Alm do mais, a permanente suspenso de liminares em sede de ao civil pblica, na verdade, deve ser qualificada como incorreta se analisarmos as bases legais ou at lgicas da questo. Onde o legislador prev sanes administrativas ou judiciais, como o embargo de atividades poluentes ou a interdio de instalaes que (potencialmen242 Cf. Santos. Ana de Ftima Q. de S. Ao civil pblica para uma jurisdio de resultados, 1999, p. 59ss. 243 Op. cito - funo, deformao e caminhos

dq.\l'Ildlllll I1 1111'111IIIIIlIl'IIIl', \lno 1'11/ sl'\llidll I1 ~11t:11I11 1 11(~I'IIII(11 eSSlIH SIlII\'[WS sob O urgumcnlo du tkl'esll d()s 11I1l:1'l:S."I:s a d sociedade na tnUI1LIcno dessas ati v idades (i lcgu i s). Por Isso, 11Sll~ t penso da execuo de liminares concedidas no mbito til: lIc;()eS crvi e pblicas deve ser concedida somentecom muita cautela, no hllsllllldn apenas a simples alegao da ocorrncia de qualquer das Sillltl\'()('H enumeradas na norrna.>"
te)

desfazer

Em geral, estas correies em instncias judiciais superiores s() mente deveriam ser possveis em casos de manifesta desproporcionu lidade das conseqncias das sanes em relao gravidade dllN ameaas ao meio ambiente. Estas hipteses, no entanto, ncccssnrin mente so raras em virtude da crescente importncia e melhor iI1Ii'Ii gncia do princpio fundamental do Direito Arnbiental: () du preveno.v" absolutamente inaceitvel que essa medida de ('.I((Trlo se torne a regra, como tem acontecido na prtica. Nessa senda, Antunes critica que os tribunais brasileiros tem, 1111 sua maioria, exigido um dano real, sem aplicar e observar o prilldpill da cautela em matria ambiental. Nessa concepo predominante. (l~ danos ambientais devem ser atuais e concretos, sendo que o dcsrcspe: to a normas procedimentais (v.g.: estudo de impacto ambiental) clil'l cilmente foi suficiente para que, judicialmente, se caraterize o dano n(l ambiente. Ao contrrio do Direito Privado tradicional, "a forma, l'lll matria ambiental, relegada a segundo plano quando se traia c1l' defender o infrator". 246 Ao mesmo tempo, deve-se reconhecer que as dificuldades 1\11 aplicao do Direito Ambiental, no caso do Brasil, decorrem tambm de antigos problemas do desempenho dos rgos pblicos, como a Iultn de vontade poltica, o clientelismo, a corrupo, a preparao pro'is sional deficiente e a falta de estratgias e programas adequadas til' implementao legal.>"

244 Figueiredo, Lcia V. Ao civil pblica - consideraes sobre outorga e 110 pedido de suspenso da liminar .... 1995. p. 342ss. 245 Mirra, lvaro L. V. A ao civil pblica 247ss. 246 Antunes, 247 Benjamin, p. 350, 376. A. Herman e a reparao

a discricionariedade

11(1

do dano ao meio ambiente,

2002. p,

P. de Bessa. Direito Ambientei, 1998, p. 148s. V. O Estado teatral e a implementao do Direito Ambienuil. 2{)().1.

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U pHlpll1l 11~l'tllilll:I'IIIII'llltl de illll:H;N!Il:1ldifll'.!):' 1H'ltI Ir:Hisllldll1 hm,Ii\:iHI Il'PII'S\'lllllll 1111111 11'lIlalivlI <1('l'11I1I IIl)VOS 1I\l'IOS (k !lrull'\I\O p.II.1 lh:lel'lllill:ldllS suharcux do intcress puhl ico geral, cuja rCllli/,H,';IO (: a uiuiru: 1111II,'i10 o Poder Pblico, Vcrif'icou-sc d que existem reas /'11'1<111:111' desse interesse pblico onde os atos de promoo e de defesa 1I:11)1('111sido realizados de forma satisfatria pelos rgos ela AdrniIdHII'II,'IIO l'ublica. Esse futor possui grande importncia para a compn:I'llsIlO dos limites apropriados do controle dos atos administrativos disl'I'il'iollirios pelos tri bunais. Por isso, o Poder Judicirio deve, na rea da proteo ambiental I' 1111 eresa dos bens de valor artstico, esttico, histrico, turstico e d pllisllgrslico, sindical' os atos (mais ou menos) discricionrios dos rI'lns administrativos, para verificar se os interesses difusos e valores cunstl tucionais subjacentes esto sendo realizados de forma adequada, lisse controle, como j foi dito, deve ser distinguido da sindicnciu da interpretao correta dos conceitos jurdicos indeterminados das !vis nmbicntais nos casos em que particulares se dirigem contra deciSlks administrativas de proteo ambiental. Nessas hipteses, cabe aos tribunais adotar uma atitude de auto-restrio, visto que essas decises envolvem, na sua maior parte, juzos discricionrios tcnicos, valorat ivos e de prognose, cujo preenchimento a funo da Administrao cspcciatizada. O controle da aplicao desses conceitos pelo Executivo deve-se limitar a aspectos procedi mentais e de obedincia aos princpios gerais e especficos, o que significa que as decises no podem ser tomadas de forma arbitrria, envolvendo desvio de poder ou juzos desproporcionais, irrazoveis, imorais etc. Nesse ponto, de frisar tambm que o Judicirio normalmente deve-se limitar a anular atos discricionrios impugnados, sem poder determinar a sua substituio por outros; em certas situaes excepcionais, no entanto, possvel ao juiz inferir, da realidade e da ordem j urdica, qual a nica deciso comportvel pelo Direito para solucionar o caso,248 Esse fenmeno, como vimos, chamado pela doutrina alem de "reduo de discricionariedade a zero" e certamente representa uma exceo; no entanto, este tipo de caso vem ganhando importncia na doutrina e na jurisprudncia do Brasil, como veremos em seguida, 248Moraes,
Germana de

5.2, O ,'Ollt I'ClIt' .Il1clldlll clt. ollllss(,ks do saueuuu-nto umbiental

udmlulstrutlvn

1111 1 (11 u

O maior problema da proteo arnbiental reside talvez IIUIllllissflll dos rgos ambientais da Unio, dos estados e municpios. que Jllll desen vol vem atividades eficientes de fiscalizao ou dei xa 111de 1'1'111 i ar obras e de prestar servios pblicos, contribuindo, assim, 1':1111 II degradao e poluio do meio ambiente. Especialmente na r('a d\) saneamento bsico, o desempenho do Poder Pblico tem sido iusul'iciente, o que se deve aos altos custos das obras e a sua baixa visibi li. dade poltica. Essas omisses infringem diretamente os deveres constitucioruux do Poder Pblico, nos trs nveis federativos, de defender e prcsvrvru o meio ambiente (arts. 225 caput, 23, VI, VII, CF), e de garantir ilS aes e servios para a promoo, proteo e recuperao ela SHlldl' pblica (art. 196 CF). A estes deveres correspondem direitos fUII<I1I mentais das pessoas atingidas."? o que leva indagao sobre ti IWN sibilidade da construo de direitos subjetivos do cidado, para podt'l exigir do Estado a realizao de atividades positivas, como a guruutiu de determinados padres na proteo e preservao, bem como 1111 recuperao e no saneamento do meio ambiente. Na doutrina nlcmn discute-se este "mnimo existencial ecolgico justicivel" tjustziohcs kologisches ExistenrminimunuP'' apesar de que, neste pas, os pro blemas ambientais, que se refletem na qualidade de vida da populao, so bem menos graves do que no Brasil. Nesse contexto, podemos constatar, com Mirra, uma "forte cor rente jurisprudencial que no admite possa ser obtida, junto ao Judi cirio, a imposio Administrao do cumprimento de obrigao d" fazer consistente na adoo de medidas positivas de proteo do meio ambente.t>' Assim, muitos juzes brasileiros, at hoje, se recusam a condenar os governos municipais ou estaduais a adotarem determ i nadas polticas ou medidas de proteo ou saneamento arnbiental (v,g,: 249 Derani,
Cristiane. Direito Ambienial econtuico, 1997, p. 256ss.

250 Kloepfer, Michael. Umwelt recht, 1998, p. 119, 128s.; Breuer, Rdigcr. Umweltschutzreclit, 1992, p. 407; vidc tambm: Escobar Roca, Guillerrno. La ordenacin constitucional del rnetllu ambiente, 1995, p. 53; Krell, Andreas J. Direitos sociais e controle judicial IlO Brasil e /111 Alemanha, 2002, p. 59ss. 251 Mirra, lvaro L. V. A ao civil pblica 371. e a reporao do dano ao meio ambiente, 2002.
[1.

O. Controle

jurisdicional

... , 1999, p. 155s.

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1;()lIlitlll,ntl dI' 1\~IIII,'Ih'H !lI' tlllllllll('llto de csgoro), aleglllll.lo que lill (,()I1Ih-IlIl,ll(l eutrunu ('111 choque com o princpio da separao dos I'tld('II:S, visto que li adoo de tais medidas envolveria decises de (lI( 11'111J'i unncci ru e orarncntria.-? Costu ma-se in vocar tam brn o /,/'illC'(/lio discric:ionrio,253 segundo o qual no cabe uma indevida ingvrnciu dos tribunais nas opes de ordem tcnica e poltica dos gOVl'l'Il0S e rgos admini strati vos, que teriam o poder excl usi vo de uprcciur ti oportunidade e a convenincia de suas medidas.P" Nessa viso ultrapassada, no cabe ao Judicirio determinar as ohrus que o municpio deve realizar, mesmo que seja para proteger o meio umbicnte.'" No entanto, importante ressaltar que pode ser observada, nos ltimos anos, uma mudana no tratamento jurispruclenciul da questo em alguns estados brasileiros, onde rgos estatais orum condenados a tornar medidas ativas para promover o saneamento hrisico e prestar servios de alta relevncia sociaJ.256 Mesmo assim, ainda parece reinar a atitude formalista em grancles partes do Poder Judicirio, as quais, por um lado, sabem da existncia de expressas normas legais de nvel constitucional e ordinrio que probem determinados comportamentos (v.g.. lanar esgoto e depositar lixo sem prvio tratamento e condicionamento) e os sancionam nos trs planos da responsabilidade (penal, administrativa, civil), mas, por ou11'0 lado, hesitam em condenar o Poder Pblico a tomar as medidas i mprescindveis para que essas violaes cessem, Ao mesmo tempo, o sistema constitucional brasileiro nunca estabeleceu tarefas obrigatrias para os municpios, que seria o estabelei mento legal de certos servios pblicos bsicos, os quais os entes
S2 Mirra, lvaro L. V. O problema ambiente, 1999, p. 7lss. 253 Cf', Gouvu, Marcos 2~4 Marinoni, I' 11 reparao do controle judicial das omisses estatais lesivas ao meio

<1111'1'lIll1prll' 1'0111 I'I'gllllll'ltlntll' I' dllj(llll'lll, 1'111'11IIIP I SUpl'llOIVS, t'Olllll 11l:lllltlll.a: (:111 outros pafses.2~7 A respeito do argumento da separao dos POdl'ITS, (\ ('ss('III'ii\1 destacar que o antigo princpio tem sua origem na defes dos l>il'l'l(ll Humanos contra o Estado autoritrio, sendo equivocada a sua iuvuru o para sustentar que o Poder Pblico possa se omitir na 1'1..::lIi/III,'1I1I dos direitos fundamentais ao meio ambiente ecologicamente cqui 1111111' do e sade.258 Por isso, as correies que os tribunais podem pl'llllllll ciar em direo do Executivo omisso devem ser entendidas l'111lllI exerccio da funo do Judicirio corno um "contrapoder" .2~1)
sof'n-r Stlll,'I)('S tios lIiVI~is l'elil'l'utivos

IO(,i\is teritun

As aes administrativas, nesses casos, no podem ser P()St('I'I'11 das por razes de oportunidade e convenincia, nem sob aleg.:I<;i111til' contingncias financeiras."? E, embora as atividades concretas da Ad ministrao dependem de dotaes oramentrias prvias e do PIllgt'11 ma de prioridades estabeleci das pelo governante, o argumvuto dn reserva do possvel no capaz de obstruir a efetivao judiciul tI(' normas constitucionais.'" Na soluo do impasse, o Ministrio Pblico deve lanar JlWO instrumentos do inqurito civil, da recomendao e sobretudo do /1'1'/1/11 de compromisso de ajustamento de conduta, atravs dos quais POdl'Ill ser consideradas as condies especficas para a efetiva impluntuun de determinada poltica pblica, mediante fixao de prazos e evt'1I
d()~

257 Cf. Krell, Andreas.

municpio

no Brasil e na Alemanha ... , 2003, p. 66s.

258 Mirra,
M. O controle judicial das omisses administrutivas, 2002, p. 374s.

lvaro L. V. A ao civil pblica e a reparao do dano ao lI1eio ambiente, 2()()~, 11 380; Gomes, Lus R. O Ministrio Pblico e o controle das omisso administrativa, 200.\, I' 112; Passos, Ldia Helena F. da C. Discricionariedade administrativa e justia arnbicntal, 2()UI p. 462s. 259 Passos, Ldia Helena F. da C. Op. cir., p. 474. 260 Mirra, lvaro L. V. Op. cit., p. 374. "Se se vem cobrados por ao judicial para 51111111' II~ ilegalidades [omisses na prestao de servios pblicos], os entes pblicos alegam que SIIII discricionariedade est sendo invadida. O Brasil parece ser um dos poucos pases do mundo c'lil que o Poder Pblico se nega a cumprir li lei por ele mesmo feita, alegando que no tem recursos para tanto" (Fink, Daniel R.; Alonso Jr., Hamilton; Dawalibi, Marcelo. Aspectos jurtdicos rio licenciamertto ambiental, 2000, p. 86). 261 Moro, Srgio F. Desenvolvimento e efetivao judicial das normas constiwcionais, 2001, 1', 99: o autor lembra que a invalidao judicial de normas tributrias tambm afeta o oramento pblico, "sendo que a reserva de competncia do legislador para a elaborao deste no l' cornurnente colocada como barreira para o reconhecimento de diretos fundamentais da espcie". Sobre a reserva do possvel no Direito Constitucional, vide Krell, Andre as J. OJ). cit., p. 5Is~,

Luiz G. Tutela inibitria, 2003, p. 102; Mirra, lvaro L. V. A ao civil pblica do dano ao meio ambiente, 2002, p, 369. - rel. mino Jos Delgado - DJU, 21.9.1998.

255 STJ - REsp 169876-SP

56 Assim, o municpio de Torres (RS) foi condenado a implantar sistema de tratamento de esgoto (5' Vara Federal de P. Alegre - Autos n. 96.0003092, Juiz Cndido Leal Ir. - j. 5.1.2000); O municpio de Oriente (SP) a viabilizar o funcionamento da rede de esgoto (TJSP, Ap. Cvel n. 241.625-1/4 - rel. des. Soares Lima - j. 2.5.1996); tambm houve condenao do municpio de Murflia (SP) para realizar tratamento de esgoto (TJSP - 2. Crn. Clv. - ApCv 158-646-110 - rel. dcs, Cezar Pe1uso - j. 26.5.1992); outro municpio foi condenado a depositar o lixo urbano em rea apropriada (TJSP, 7. Crn. Cv. - ApCv 229.105-113 - rel. des. Leite Cintra - j, 22.5. 1997). 1111 outras decises do TJSP nesse sentido; vide Mirra, lvaro L. V. p. 375ss.; Gomes, Lus R. O Ministrio Pblico e o controle da omisso administrativa, 2003, p, 115ss., passun,

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IUltil'l illl'lqlln,~CH:,~ nl,""I":"I:'I IiI~,!I!! 1\ pl'l'lptlil S('III(:II,'iI I'llIk 11.'i1l1'pru 'l,~ 1')IIli.'ilil~ puru O curupri nn-uto da turclu e da cfcu vu pleslII,'oO do l'I'vi,'u jl,ihli<.:o,Jhl 1\0 mesmo tempo, no se deve dcsprezur o deito 11 'a III udor l' consci cn ti zador que as eleci ses judiciais li)! causam sobre Il~ "llgnos governamentais, que, muitas vezes, resolvem realizar as Inpt'l'livas medidas administrativas espontaneamente, antes que os IIllgios cheguem nas instncias superiores.w" No fundo, a questo envolve a prpria supremacia da Constituin: Sl' o texto ela Carta Federal declara a proteo ao meio ambiente t: li promoo da sade pblica expressamente como deveres do Poder l'tibl ico. tem que ser dada tambm a possibilidade ao Judicirio de "nrrigir as possveis omisses dos outros Poderes no cumprimento cI,..~ll'S deveres.v" Isto vale especialmente para casos em que a situao ouiissiva est claramente consubstanciada e no h dvidas a respeito clII ai i vidade necessria para sanar o estado de ilegalidade. Nesse contexto, Marinoni alega que basta, para essa correio, o dcscumprimento de um dever legal;266 alm disso, ele tambm no exclui a possibilidade de uma condenao judicial no caso da abertura kgal de um juzo discricionrio para a Administrao, nos casos em que esta no puder escolher entre diferentes opes, para perseguir a finulidade da lei. Vale ressaltar, contudo, que o controle judicial deve-se restringir questo da escolha entre "agir ou no agir" (v.g.: construir lima estao de tratamento), e no do "como agir" (v.g.: tecnologia a ser adotada, localizao etc.).267 Igualmente, no se pode afastar do (',111 ao civil pblica que vise a compelir para crianas nas escolas e creches, criar menores infratores e propiciar atendimento cos de sade no municpio ou no estado. exame do Judicirio o pedido o administrador a abrir vagas unidades de atendimento para adequado nos postos pbliNo entanto, a proibio dos

trihuuai de "Udl"illi:;II'III ("li' 11I1':t1' o goveruuutc'' d('vl' hWIII' fI I:illltdl d nu formulao tcnica do pedido.2(,H Ainda so poucos os autores que aprofundnm iI presente <1"(::;1:111 ela justiciabilidade das polticas pblicas, que so conjuntos ()I'~':IIlj/il dos ele normas, medidas e atos tendentes realizao de c!elerlllillildll:-' objetivos e unificados pela sua finalidade.''? Elas consistem c m . un dutas da Administrao Pblica voltadas consecuo de pl'Ogl'I"llll~ ou metas previstos em normas constitucionais ou legais; a promulunnn destas leis, portanto, no significa um "fim em si", mas o comeo dI' obrigaes a serem adimplidas, condutas a serem postas em prt icn."?" Onde o processo poltico da definio concretizadora e impleI11CIIIII,'IIII de urna poltica pblica falha em nvel do Executivo, O Judicirio 1('111 no somente o poder, mas o dever de intervir. Ao mesmo tempo, a exteriorizao de urna poltica pblicu "l'sllI muito distante de um padro jurdico uniforme e claramente uprl'('IIS vel pelo sistema jurdico", o que levanta dvidas quanto vinculut ivi dade dos seus instrumentos e suajusticiabiliclade no caso concreto.": De qualquer forma, essencial lembrar sempre que, nos casos dn saneamento ambiental bsico, o juiz no cria a poltica pblico, 1111111 apenas impe aquela j estabeleci da na Constituio e na lei,212 rculizando o que se pode chamar de "reajuste da harmonia ilicitumcurc desbalanceada das funes estatais" .273 Por fim, h tambm muitas omisses dos rgos arnbientais II:IS atividades de licenciamento e fiscalizao, o que leva, no pas inteiro, ao no-impedimento de atos ofensivos ao meio ambiente cornct itlo:-i por parte de particulares. Nessa rea, a maior parte da jurisprudncia tem aceitado a responsabilidade solidria do Estado por omisso ud ministrativa somente em casos de culpa grave, ou seja, de ornissuo 268Cf. Mazzi lli, Hugo N. A defesa dos interesses difusos em juizo, 2002. p. 133; Gouvu, MIIITII~ M. O controle judicial das omisses administrativas. 2002, p. 376ss. 269Comparato. Fbio K. Ensaio sobre o juizo de constitucionalidade de poltticas pblicas, 11)1)'/. p. 353s. 270 Manuso, Roelolfo ele C. A ao civil pblica como instrumento de controle judicial dl/l chamadas polticas pblicas, 200 I, p. 734, 271 Bucci, M. Paula D. Direito Administrativo e polticas pblicas. 2002, p. 257. 272 Mancuso, Rodolfo de C. Ob. cit .. p. 745; Marinoni, Luiz G. 017. cit .. p. 108: Mirra. AII'IIIII L. V, !\ ao civil pblica e a reporao do dano ao meio atubiente, 2002. p. 378. 273 Gomes, Lus R. O Ministrio Pblico e o controle da omisso adnunistmtiva, 2003. p. I I'), Frischciscn, Luiza C. F. Politicas p blicas: a responsabilidade do administrador .... 2000, p. I)~, Almcida, Joo B. de. Aspectos controvertidos da ao civil pblica. 2001. p. 7lss.
Discricionariedade

Cf. Frischeisen. Ob. cit., p. 13Iss.. 136: o "termo de ajuste" est previsto no urt. 5". 6". da 7.347/85 e constitui um ttulo executivo cxtrajudicial. 26) Cf. Figueiredo, Lcia V. Ao civil pblica - gizamento constitucional, 200J. p. 499. 2M Cf. Gouva, Marcos M. O controle judicial das omisses administrativas, 2002. p. 381. 265 Vide KrelI, Andreas J. Direitos sociais e controle judicial no Brasil e na Alemanha, 2002, p. 85ss, 266 Marinoni, Luiz G. Tutela inibitria, 2003, p. 103. 267 Op. cit .. p. 105.
2h2 l.ci

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"iujuxtif'icvcl'

das autoridades.

1~lltret:tlltt),

j: uunu-nuuu ()' .I111}(IIt!(),

que vo na direo dc uma responsabilidade independente dl' "quulquc: considerao especfica da culpa da Administrao't.?" especialmente para casos em que as prefeituras municipais deixam de fiscalizar e impedir construes e loteamentos irregulares.F"

274 Mirra, lvaro L. V. Op. cit .. p. 205s.: "A alegao do Municpio de que os pedidos invadiriam a seara privativa do poder discricionrio da administrao, tambm no tem sentido. Trata-se. na hiptese, de um poder-dever do Municpio de proteger o meio ambiente, portanto vinculativo. Se por omisso deixar de exercer o seu poder de polcia que lhe imposto pela Constituio e pela lei. contribuindo primariamente para a degradao ambiental, tornando-se agente poluidor, como j se acentuou, responde pela omisso." (TJRJ - I. Crn. Civ - Ap Civ 2.200/95 - j. 9.4.1996 - reI. des. Martinho Campos). 275 TISP - 17. Crn. Cv., Ap. 261.800-2/3. reI. Des. Ribeiro Machado, j. 3.10.1995. RT 726. abr. 1996, p. 236ss.; STJ - REsp 11. 124.7/4/SP - 2. Turma - ReI. Min. F. Peanha Marrins. DJU-I 25.9.2000. Recentemente, o STJ sentenciou que se deve "distinguir a liberdade de conduta da administrao em termos de ao e de reao. Se naquela os critrios de convenincia e oportunidade ficam a seu critrio, nesta a conduta obrigatria e vinculada pelo comando legal explcito ou implcito. ( ... ) H reao quando o Poder Pblico reage conduta j praticada por seus agentes ou por terceiros. O administrador deve agir em detectando infrao lei ou em cuidando de fatos j ocorridos ou por ocorrer." (STJ - REsp 292.846-SP - I. Turma - j. 7.3.2002 - ReI. Min. H. Gomes de Barros - DJU 15.4.2002).

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