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O Poder Legislativo na democracia contempornea

A funo de controle poltico dos Parlamentos na democracia contempornea


Jos Levi Mello do Amaral Jnior

Introduo. 1. Democracia antiga. 2. Evoluo dos Parlamentos e funo de controle. 3. Vontade geral e controle popular direto. 4. Mdia e funo de controle. 5. Funo de controle do Congresso Nacional. 5.1. Sustao de atos normativos do Poder Executivo. 5.2. Convocao de ministros e pedido de informaes. 5.3. Tribunal de Contas da Unio. 5.4. Comisses parlamentares de inqurito. 5.5. Oramento e converso em lei de medida provisria. 5.6. Impeachment. Concluso.

Sumrio

Introduo
A presente exposio pretende destacar uma das mais antigas e marcantes funes dos Parlamentos em geral e do Congresso Nacional brasileiro em particular: a de controle poltico, isto , quando o Parlamento serve (...) de canal de comunicao entre os detentores do poder poltico e os governados e de orientao poltica do governo. (CAGGIANO, 2004, p. 30). Nesse contexto, (...) o Parlamento assume o papel de fiscal, de vigilante sobre a atividade governamental. (CAGGIANO, 2004, p .30). A funo em causa no nova. Surgiu no sculo XI, ainda nos primrdios dos Parlamentos modernos. Passa, hoje, por um evidente revigoramento. No se pretende, com isso, desmerecer funes outras dos Parlamentos, como, por exemplo, a legislativa. De toda sorte, no obstante a crescente participao dos gover7

Jos Levi Mello do Amaral Jnior Doutor em Direito do Estado pela USP, Procurador da Fazenda Nacional, Professor do Mestrado em Direito do UniCEUB/DF e Assessor da Liderana do PSDB na Cmara dos Deputados.
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nos na produo legislativa, a funo de controle poltico dos Parlamentos a esses garante efetiva participao na conduo poltica do governo. possvel que o fortalecimento da funo de controle poltico seja, justamente, uma reao crescente importncia dos atos de governo (COTA, 2000, p. 885886), a includos os de natureza legislativa.

da adoo de mecanismos de limitao e de controle poltico do poder real. Os Parlamentos surgem para limitar e controlar o poder do rei. Em 1215, Joo Sem Terra foi obrigado a outorgar a Magna Carta Libertatum aos seus bares, documento que afirmava que, se o rei desejasse tributos excedentes aos pactuados, deveria obter o consentimento do Magnum Concilium, formado pelos altos feuda1. Democracia antiga trios laicos e eclesisticos. Tambm eram Os gregos antigos conceberam um regiconvidados representantes dos condados e me de governo exercido diretamente pelos das cidades para assegurar que os tributos cidados da polis. Em discurso proferido em aprovados pela assemblia seriam efetiva431 a.C., primeiro ano da Guerra do Pelopomente suportados por todos os cidados lineso, Pricles registrou que o nome desse vres. Em 1265, um poderoso feudatrio, regime, (...) como tudo depende no de pouSimon de Monfort, reuniu o Parlamento concos, mas da maioria, democracia. tra a vontade do rei Henrique III e convoDesde ento, a Histria registra procescou, tambm, dois cavaleiros de cada consos sociais que tm redefinido continuamendado e dois burgueses de cada cidade (em te o significado de democracia. Ao longo do razo do que chamado pai da Cmara tempo, a democracia passa por ciclos ou por dos Comuns). O rei Eduardo I, em 1295, ondas, para usar a expresso de John consolidou o procedimento, utilizando conMarkoff (1996, p. 18). Durante cada onda, vocaes diretas para os nobres e clrigos e discute-se o verdadeiro significado de deconvocaes por meio de representantes mocracia. para o terceiro estado (Parlamento modeAps a democracia grega e a repblica lo). Nas primeiras dcadas do sculo XIV, romana (eram bastante similares, tanto que comeou a tomar forma o bicameralismo no carece de base histrica a distino feita por Parlamento ingls. Foi somente a partir do o 10 a deJames Madison, no Federalista n sculo XV que comeou a se configurar a mocracia seria direta e a repblica represencompetncia legislativa do Parlamento intativa porque Roma no chegou a adaptar gls (RUFFA, 2000, p. 193-194). Com as as suas instituies expanso de seus dorevolues liberais, a funo legislativa mnios) (DAHL, 2001, p. 26-27), o governo foi, a, sim, arrebatada dos reis pelos Pardemocrtico quase que desapareceu (DAHL, lamentos. 2001, p. 25-26). H, no entanto, registros de Caracterstica fundamental da demoparticipao popular em governos locais. cracia parlamentar que dela tomam parPor exemplo, as assemblias de vikings lite representantes dos comuns, mas no vres guardavam a idia de igualdade, como o povo diretamente. A esse propsito, demonstra a resposta dada por alguns deeloqente a lio de Montesquieu (1995, les quando perguntados: Qual o nome de p. 120): vosso senhor? Nenhum. Somos todos J que, num Estado livre, todo iguais. (DAHL, 2001, p. 29). homem que supe ter uma alma livre deve governar a si prprio, necess2. Evoluo dos Parlamentos rio que o povo, no seu conjunto, pose funo de controle sua o poder legislativo. Mas como isso A democracia parlamentar comea a to impossvel nos grandes Estados, e mar forma na Idade Mdia. Evolui por meio sendo sujeito a muitos inconvenien8 Revista de Informao Legislativa

tes nos pequenos, preciso que o povo, por intermdio de seus representantes, faa tudo o que no pode fazer por si mesmo. Logo adiante Montesquieu (1995, p. 120) arremata: A grande vantagem dos representantes que so capazes de discutir os negcios pblicos. O povo no , de modo algum, capaz disso, fato que constitui um dos graves inconvenientes da democracia. interessante destacar a desconfiana que Montesquieu nutria em relao democracia direta: o povo no seria capaz de discutir os negcios pblicos, o que constitui um dos graves inconvenientes da democracia, desconfiana essa que comum maioria dos liberais clssicos. Alm de no recomendar a deliberao popular direta, Montesquieu (1995, p. 121) apregoava a escolha dos representantes por meio do voto censitrio: Todos os cidados, nos diversos distritos, devem ter direito a dar seu voto para escolher o representante, exceto os que esto em tal estado de baixeza que so considerados sem vontade prpria. Foi somente nos sculos XIX e XX, com a universalizao do voto, que a democracia moderna recuperou elemento essencial ao esprito e ao conceito da democracia antiga, qual seja, o direito de voto sem distino de classe e patrimnio. (BOVERO, 2002, p. 30). Voltando ao sculo XVIII: Montesquieu (1995, p. 121) reconhece a funo legislativa do Parlamento, mas tambm destaca a sua tarefa de controle: O corpo representante tambm no deve ser escolhido para tomar qualquer resoluo ativa, coisa que no executaria bem, mas, sim, para fazer leis ou para ver se as que fez so bem executadas, coisa que pode realizar muito bem, e que ningum pode fazer melhor do que ele.
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3. Vontade geral e controle popular direto


Foi exposto, h pouco, que a maioria dos liberais clssicos desconfiava da democracia. Entre os liberais clssicos entusiastas da democracia estava Jean-Jacques Rousseau. Rousseau (2003, p. 20) afirma em conhecida passagem que o homem nasceu livre e por toda parte ele est agrilhoado. Aquele que se cr senhor dos outros no deixa de ser mais escravo que eles. Ento pergunta: Como se deu essa mudana? Ignoro-o. O que pode legitim-la? Creio que pode resolver esta questo. Rousseau (2003, p. 47) resolve a questo pela subordinao do homem lei, lei essa que ele compreende como derivada da vontade geral. Rousseau (2003, p. 37-38) explica o que entende por vontade geral diferindo-a da vontade de todos: essa se refere ao interesse privado; aquela ao interesse comum: Se, quando o povo suficientemente informado delibera, os cidados no tivessem nenhuma comunicao entre si, do grande nmero de pequenas diferenas haveria de resultar sempre a vontade geral, e a deliberao seria sempre boa. Mas, quando se estabelecem faces, associaes parciais a expensas da grande, a vontade de cada uma dessas associaes se faz geral em relao aos seus membros, e particular em relao ao Estado; podese, ento, dizer que j no h tantos votantes quantos so os homens, mas apenas tantos quantas so as associaes. As diferenas tornam-se menos numerosas e do um resultado menos geral. E, por fim, quando uma dessas associaes to grande que sobrepuja todas as demais, j no se tem por resultado uma soma de pequenas diferenas, seno uma diferena nica; ento, j no h vontade geral, e a opinio vencedora no passa de uma opinio particular.
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Manoel Gonalves Ferreira Filho (2002, p. 48) explica o que Rousseau quer dizer: a vontade geral s se manifesta se os homens deliberarem sem comunicao entre si, com suficiente informao, ou, como se poderia dizer em termos modernos, sem a influncia dos partidos ou dos grupos de interesse. Vale destacar um exemplo curioso: provvel que Rousseau no considerasse democrtica a deliberao em referendo dos franceses sobre o Tratado que estabelece (ou que estabeleceria?) uma Constituio para a Unio Europia. Ao que consta, o eleitorado francs no deliberou desinteressadamente. Votou no ao Tratado como forma de protesto contra o governo francs do dia (com o que a Unio Europia no tem ou pouco tem parte), ou para evitar a perda, atual ou futura, de postos de trabalho para os novos membros da Unio Europia (com isso a Unio Europia tem, sim, parte, mas, ora, trata-se de uma razo de votar evidentemente interessada...). A concepo de Rousseau encanta. A sua dificuldade que requer democracia direta. Ora, a se impe a crtica de Montesquieu (1995, p. 120): impossvel que o prprio povo, no seu conjunto, possua o poder legislativo nos grandes Estados. Mas h, nela, elementos que se mantm atuais e que so essenciais ao efetivo controle poltico. Cabe destacar, aqui, um: o povo deve deliberar suficientemente informado. A deliberao popular direta pode, com alguma facilidade, sofrer manipulaes e, no limite, corromper-se em violncia de rua. Hans Kelsen (1993, p. 107) menciona como smbolo ainda que trgico da democracia o episdio da vida de Jesus em que um plebiscito volta-se contra Ele, o Filho de Deus, e opta por Barrabs, um ladro. Por outro lado, Gustavo Zagrebelsky (1995, p. 118-119) mostra que a multido que gritava crucifica-o! era exatamente o contrrio do que pressupe uma democracia fundada na razo, no dilogo e no entendi10

mento: tinha pressa, era homognea, mas totalitria, no tinha nem instituies, nem procedimentos, era instvel, emotiva e, portanto, extremista e manipulvel... Ora, vale lembrar, o prprio Kelsen (1993, p. 78) defendia a democracia parlamentar (com voto universal), entre outros motivos, justamente para evitar o enfrentamento de classes nas ruas, ao seu tempo apregoado pelos adeptos do marxismo: (...) a democracia o ponto de equilbrio para o qual sempre dever voltar o pndulo poltico, que oscila para a direita e para a esquerda. E se, como sustenta a crtica feroz que o marxismo faz democracia burguesa, o elemento decisivo representado pelas relaes reais das foras sociais, ento a forma democrtica parlamentar, com seu princpio majoritrio-minoritrio que constitui uma diviso essencial em dois campos, ser a expresso verdadeira da sociedade hoje dividida em duas classes essenciais. E, se h uma forma poltica que oferea a possibilidade de resolver pacificamente esse conflito de classes, deplorvel mas inegvel, sem lev-lo a uma catstrofe pela via cruenta da revoluo, essa forma s pode ser a da democracia parlamentar, cuja ideologia , sim, a liberdade no alcanvel na realidade social, mas cuja realidade a paz. O grande drama da democracia direta alm do problema quantitativo havido nos grandes Estados , portanto, fazer com que o povo delibere suficientemente informado, o que essencial ao modelo de Rousseau e sem o que no h vontade geral. Por outro lado, em um modelo de democracia representativa, um povo suficientemente informado tambm essencial para que existam canais sociais efetivos de controle do poder. Na medida em que tais canais sociais de controle so efetivos, maior a chance de o controle poltico do Parlamento tambm ser efetivo.
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4. Mdia e funo de controle


Elemento essencial efetividade dos canais sociais de controle do poder a mdia. A liberdade de expresso inerente democracia, no s enquanto direito de ser ouvido, mas, tambm, enquanto direito de ouvir o que os outros tm a dizer. Somente assim possvel adquirir uma compreenso esclarecida sobre os negcios pblicos para, a seguir, sobre eles opinar e influir. (DAHL, 2001, p. 110). Os meios de comunicao contribuem para com a informao do cidado e, em conseqncia, para com o processo democrtico, difundindo opinies. Ainda assim, algumas advertncias devem ser feitas em benefcio da prpria democracia. Primeiro. H o risco de formao de fbricas miditicas de consenso, isto , um poder concentrado econmico e ideolgico pode vir a condicionar, controlar, ou, at mesmo, conquistar diretamente o governo. Isso pode originar uma telecracia poltica, em que o eleitor, em vez de escolher, ser escolhido, criado, moldado por aquele que est elegendo, em um mero rito de legitimao exterior. (BOVERO, 2002, p. 154159). Segundo. A mdia mais comum, ainda hoje, a televiso. Nela prevalece a imagem. O ser humano dito homo sapiens em razo da sua capacidade simblica, da sua capacidade de abstrao decorrente da linguagem (SARTORI, 1999, p. 5-7). Com a televiso, h uma ampliao dos contatos e das trocas. No entanto, como a televiso se funda, sobretudo, na imagem, h um claro empobrecimento do entender, da compreenso (SARTORI, 1999, p. 20). Enquanto a capacidade simblica distancia o homo sapiens do animal, o ver o avizinha da sua capacidade ancestral (SARTORI, 1999, p. 8). O crescer vendo sem entender origina um novo tipo de ser humano, o homo videns (SARTORI, 1999, p. 14). A influncia da televiso sobre a opinio pblica pode ser determinante
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para os rumos da poltica, do governo, at porque, com freqncia, a televiso se exibe como porta-voz de uma opinio pblica que , na realidade, o eco de retorno da prpria voz (SARTORI, 1999, p. 46). Assim, tem razo Michelangelo Bovero (2002, p. 157): em uma sociedade complexa, o processo poltico decisrio tambm ele necessariamente complexo. ilusrio pretender melhorar a qualidade democrtica, simplificando o processo decisrio, isto , tornando-o direto ou menos indireto. Em verdade, (...) talvez seja necessrio tornlo ainda mais complexo, acrescentando-lhe mecanismos corretivos, de controle e de garantia (...). Essencial tambm a existncia de fontes alternativas e independentes de informao (DAHL, 2001, p. 111). Com efeito, (...) uma das necessidades imperativas dos pases democrticos melhorar a capacidade do cidado de se envolver de modo inteligente na vida poltica. (DAHL, 2001, p. 207). Os Parlamentos so, assim, indispensveis enquanto espaos democrticos de debate e esclarecimento dos cidados, aptos a decantar, ao menos em parte, as deficincias e distores inerentes ao debate, justamente porque operados por atores que delas tm plena conscincia. Observa-se, nisso, uma outra e muito importante faceta do controle poltico levado a efeito pelos Parlamentos.

5. Funo de controle do Congresso Nacional


A Constituio de 1988 confere, com nfase, a funo de controle poltico ao Congresso Nacional. Em seu art. 49, X, dispe: da competncia exclusiva do Congresso Nacional: (...) fiscalizar e controlar, diretamente, ou por qualquer de suas Casas, os atos do Poder Executivo, includos os da administrao indireta.
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Diversos so os mecanismos de controle poltico constantes da Constituio. Vale destacar alguns deles. 5.1. Sustao de atos normativos do Poder Executivo A Constituio permite ao Congresso Nacional, em seu art. 49, V, sustar por meio de decreto legislativo atos normativos do Poder Executivo que exorbitem do poder regulamentar ou dos limites de delegao legislativa. No entanto, trata-se de instrumento de pouqussima prtica. Foi utilizado ou melhor, o seu correlato estadual foi utilizado pela Assemblia Legislativa do Estado do Rio Grande do Sul para sustar Decreto do ento Governador Alceu Collares que institua o chamado calendrio rotativo. De toda sorte, o Supremo Tribunal Federal declarou inconstitucional a sustao aludida ao entendimento de que o Decreto sustado ajustava-se aos limites do poder regulamentar do Poder Executivo estadual 1. Portanto, ainda que se trate de um controle poltico, a sustao somente pode ser levada a efeito quando houver (...) o desbordamento, pelo Executivo, do poder regulamentar ou dos limites da delegao legislativa. (FERRAZ, 1994, p. 62). Recentemente, tramitou no Senado Federal o Projeto de Decreto Legislativo no 139, de 30 de maro de 2005, que susta a aplicao dos incisos V e VI do art. 2o do Decreto no 5.392, de 10 de maro de 2005, que declara estado de calamidade pblica no setor hospitalar do Sistema nico de Sade no Municpio do Rio de Janeiro, e d outras providncias, do Poder Executivo. No entanto, antes de aprovado o projeto, o Supremo Tribunal Federal declarou inconstitucional o Decreto presidencial referido, impugnado que foi no Mandado de Segurana n o 25.295-2/DF, Relator o Ministro Joaquim Barbosa, julgado em 20 de abril de 2005, o que tornou desnecessrio o projeto aludido.
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5.2. Convocao de ministros e pedido de informaes O constitucionalismo brasileiro pratica, ainda, outras formas de controle poltico do poder, como, por exemplo, a convocao de Ministros de Estado ou quaisquer titulares de rgos diretamente subordinados Presidncia da Repblica para prestarem, pessoalmente, informaes sobre assunto previamente determinado, importando crime de responsabilidade a ausncia sem justificao adequada2, bem assim a eles encaminhar pedidos escritos de informaes 3. 5.3. Tribunal de Contas da Unio Vale lembrar, tambm, o importante papel do Tribunal de Contas da Unio. A teor dos arts. 70 e 71 da Constituio de 1988, a fiscalizao contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial da Unio e das entidades da administrao direta e indireta, quanto legalidade, legitimidade, economicidade, aplicao das subvenes e renncia de receitas, ser exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo que ser exercido com o auxlio do Tribunal de Contas da Unio. O Tribunal de Contas da Unio pode, por exemplo, aplicar as sanes previstas em lei4 e sustar a execuo do ato impugnado quando o rgo ou entidade responsvel no adotar, no prazo assinalado, as providncias necessrias ao exato cumprimento da lei5. 5.4. Comisses parlamentares de inqurito As comisses parlamentares de inqurito, previstas no 3 o do art. 58 da Constituio de 1988, em muito ajudam a tornar efetiva a funo de controle poltico do Poder Legislativo ptrio. A teor da Constituio, as comisses parlamentares de inqurito tm poderes de investigao prprios das autoridades judiciais, so criadas por uma ou por ambas as Casas congressuais6, mediante requerimento de um tero de seus membros, para a
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apurao de fato determinado e por prazo certo. Se for o caso, suas concluses so encaminhadas ao Ministrio Pblico, para que promova a responsabilidade civil ou criminal dos infratores. O Supremo Tribunal Federal, no Habeas Corpus n o 71.039-5/RJ, Relator o Ministro Paulo Brossard, julgado em 7 de abril de 1994, fixou os elementos principais que, at hoje, orientam a jurisprudncia da Corte em matria de comisses parlamentares de inqurito. Vale registr-los: (1) destinam-se a apurar fatos relacionados com a administrao pblica para conhecer situaes que requeiram disciplina legal, bem assim verificar os efeitos de certa legislao, sua excelncia, inocuidade ou nocividade; (2) no se destinam a apurar crimes nem a puni-los. No entanto, se no curso de uma investigao, constatam possvel crime, dele daro cincia ao Ministrio Pblico, para os fins de direito, como qualquer autoridade, e mesmo como qualquer do povo; (3) podem fazer uso dos meios instrumentais necessrios a tornar efetivos os seus poderes investigatrios, poderes esses que prestam auxlio necessrio ao poder de legislar; (4) tm poderes limitados a fatos determinados, mas fatos outros, inicialmente imprevistos, podem ser aditados aos objetivos da comisso j em ao; (5) podem (...) colher depoimentos, ouvir indiciados, inquirir testemunhas, notificando-as a comparecer perante ela e a depor; a este poder corresponde o dever de, comparecendo a pessoa perante a comisso, prestar-lhe depoimento, no podendo calar a verdade. Comete crime a testemunha que o fizer. (...) Tambm pode requisitar documentos e buscar todos os meios de provas legalmente admitidos. Por outro lado, a testemunha pode invocar sigilo profissional, que tem alcance geral e se aplica a qualquer juzo, cvel, criminal, administrativo ou parlamentar;
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(6) a elas no cabe cuidar do cumprimento de pena ou de priso cautelar, sem prejuzo de quando a testemunha cala a verdade, agrava a comisso com gestos indecentes ou, at mesmo, a desacata tomar adequadas e imediatas providncias, sem embargo da ulterior remessa dos autos ao Ministrio Pblico para os fins de direito; (7) se a pessoa ouvida como indiciada, o ser nos termos e na forma da lei, isto , ter o direito de permanecer calado (art. 186 do Cdigo de Processo Penal) para no se auto-incriminar. No entanto, em se tratando de testemunha, adverte o Ministro Paulo Brossard, o Poder Judicirio deve ser prudente (...) para evitar que a pessoa venha a obter HC para calar a verdade, o que modalidade de falso testemunho. Com efeito, com muita freqncia, os implicados nas investigaes de uma comisso parlamentar de inqurito impetram habeas corpus no Supremo Tribunal Federal para comparecerem perante ela na condio de investigados, no de testemunhas. Os poderes das comisses parlamentares de inqurito so a elas inerentes e decorrem do seu prprio fundamento constitucional. Para exerc-los, no dependem do Executivo ou do Judicirio, ainda que faam uso, por exemplo, da Polcia Federal, do Banco Central do Brasil e de outros rgos e entidades para a realizao de determinadas diligncias (a includas quebras de sigilos bancrio, telefnico e fiscal). Mas o fazem por seu prprio poder. No precisam de ordem judicial. Do contrrio, conforme ensina com preciso o Ministro Paulo Brossard, uma comisso parlamentar de inqurito no poderia funcionar seno amparada nas muletas que lhe fornecesse outro Poder, o que contraria a lgica das instituies. Outrossim, a teor da jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal, a instalao de uma comisso parlamentar de inqurito direito das minorias que no pode ser obstaculizado se acaso alcanado o tero constitucional requerido para a criao da comisso7.
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Se acaso no fosse assim, fazer oposio seria mera iluso e a minoria parlamentar no teria razo de ser, o que vai de encontro prpria democracia. No limite, com o domnio indefinido da maioria sobre a minoria, essa acabaria se retirando, cedo ou tarde, do jogo parlamentar. Da a sempre atual lio de Hans Kelsen (1993, p. 69-70): (...) Uma ditadura da maioria sobre a minoria no possvel, a longo prazo, pelo simples fato de que uma minoria, condenada a no exercer absolutamente influncia alguma, acabar por renunciar participao apenas formal e por isso, para ela, sem valor e at danosa na formao da vontade geral, privando, com isso, a maioria que, por definio, no possvel sem a minoria de seu prprio carter de maioria. (...) Portanto, as comisses parlamentares de inqurito atuam, tambm, como efetivo meio de controle poltico do governo do dia por parte da minoria, da oposio, o que imprescindvel democracia. Enfim, surge, aqui, uma vez mais, como fator de controle e de estmulo aos trabalhos das comisses parlamentares de inqurito, a mdia. No raro, a mdia toma a frente dos trabalhos, antecipando e pautando os trabalhos das comisses. verdade que h riscos nisso. No entanto, o acompanhamento da mdia natural e inerente democracia e constrange solues heterodoxas8. Faz parte do amadurecimento de uma cultura democrtica. Ademais, a experincia brasileira em comisses parlamentares de inqurito registra saldo positivo9 que, talvez, no houvesse sido obtido sem a cobertura de mdia. 5.5. Oramento e converso em lei de medida provisria H momentos em que a atividade legislativa do Congresso Nacional adquire ntida conotao de controle poltico do Poder Executivo. o caso, por exemplo, da discus14

so do projeto de lei oramentria e da converso em lei de medida provisria. A repetio anual da discusso do oramento um momento importante da funo de controle poltico, (...) pois submete vigilncia parlamentar a realidade global do programa anual do Governo e oferece ocasio para um debate geral acerca das finalidades da ao do Executivo. (COTA, 2000, p. 886). A converso em lei da medida provisria , tambm, momento em que o Congresso Nacional exerce estreito controle poltico sobre a decretao de urgncia adotada pelo Presidente da Repblica. Diversos so os significados da converso em lei (AMARAL JNIOR, 2004, p. 293-300), alguns dos quais configuram ntido controle poltico do Poder Legislativo sobre o Poder Executivo: (1) a lei de converso da medida provisria ao transformar o ato legislativo do governo em um do Parlamento recupera, ao menos em parte, um dos ideais de Montesquieu (1995, p. 119), qual seja, a lei no pode ser aplicada pela mesma autoridade ou rgo que a fez; (2) integra diferentes grupos parlamentares na formao definitiva da vontade legislativa do Estado, o que ganha ainda mais importncia em um sistema de governo presidencialista (em que no se presume o apoio de uma maioria parlamentar ao governo do dia); (3) demonstra que a Constituio confere a potestade de legislar, com primazia, ao Poder Legislativo, porque a esse e lei no so opostos os requisitos de relevncia e urgncia (exigidos que so da medida provisria e do Presidente da Repblica), bem assim militam contra a medida provisria as cautelas que cercam o processo de converso em lei; (4) rejeitada a medida provisria, dado ao Congresso Nacional dispor sobre os seus efeitos por meio de decreto legislativo10. A rejeio da medida provisria , em si mesma, um controle poltico. verdade que no implica a queda do governo do dia.
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Mesmo em sistemas parlamentaristas, como o italiano, a rejeio do decreto-legge no gera a automtica queda do Conselho de Ministros italiano (VIESTI, 1967, p. 208-209), em que pese minar a fora e a credibilidade do governo (PALADIN, 1998, p. 399), podendo, at mesmo, em alguns casos, prenunciar a sua queda. Foi o que experimentou em novembro e dezembro de 1958 o Gabinete Fanfani, que caiu aps a rejeio de trs decreti-legge relativos tributao da gasolina e do gs liquefeito (RUFFA, 1965, p. 500). A teor do art. 94, IV, da Constituio italiana de 1947, o voto contrrio de uma ou de ambas as Cmaras sobre uma proposta do Governo no importa obrigao de demisso. 5.6. Impeachment No sistema de governo presidencialista, o mais drstico controle poltico confiado ao Parlamento contra o Poder Executivo o impeachment do Presidente da Repblica. O instituto tem origem no Direito ingls, nos sculos XIII e XIV, e a ele estavam sujeitos todos os sditos do reino, exceto a Coroa (PINTO, 1992, p. 24). A Cmara dos Lordes julgava (...) a acusao dos Comuns com jurisdio plena, impondo livremente toda sorte de penas, at a pena capital (...). (PINTO, 1992, p. 26). Apoiado na lio de Jean Vilbois, Paulo Brossard de Souza Pinto (1992, p. 26) registra que, a partir da vitria do Parlamento ingls sobre o poder real em 1688, at a consolidao da prtica do governo de Gabinete, o impeachment perdeu, paulatinamente, utilidade e, enfim, foi substitudo pela responsabilidade poltica que constitui a essncia do governo parlamentar. E quando, em 1848, foi intentado contra Lord Palmerston, Robert Peel pde dizer aos Comuns que the days of impeachment are gone, e esta a concluso da generalidade dos autores. (PINTO, 1992, p. 30). A Constituio brasileira de 1891 inspirou-se na Constituio americana de 1787 que, por sua vez, tomou como modelo a prtica e a experincia inglesas. No entanto, o
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impeachment, (...) tal como foi gizado pelo constituinte [americano nota nossa], parece ter sido surpreendido numa posio in fieri, situado entre o que era e o que viria a ser. (...) A soluo americana, enclausurada pela codificao, fixa um instante da evoluo institucional britnica, que prosseguiu e foi alm da frmula legislada. (PINTO, 1992, p. 32-33). O constituinte americano fotografou um especfico momento evolutivo das instituies inglesas, qual seja, a tripartio de poderes, a includo o impeachment11. Esse conjunto foi copiado pela Constituio brasileira de 1891. Por fatores que escapam aos limites do presente estudo, o constitucionalismo americano no acompanhou a evoluo subseqente das instituies inglesas, aquela em que a responsabilidade poltica do governo perante o Parlamento muito mais rpida e menos traumtica tornou obsoleto o impeachment12. No caso do constitucionalismo brasileiro, no houve falta de evoluo, mas, sim, retrocesso, porque, ao menos no II Imprio, a prtica institucional ptria j conhecia a responsabilidade do governo perante o Parlamento...13

Concluso
A funo de controle poltico dos Parlamentos vem desde os primrdios das instituies parlamentares. Foi ofuscada, verdade, pela funo legislativa. No entanto, posteriormente, com a progressiva participao dos governos na potestade de legislar, essa tambm ficou esmaecida no mbito parlamentar. Por outro lado, a paulatina dependncia dos governos em relao aos Parlamentos, mormente nos sistemas de governo parlamentaristas, propiciou um ntido revigoramento da funo parlamentar de controle poltico. Com efeito, tal como havida nos sistemas de governo parlamentaristas, a responsabilidade poltica do governo perante o Parlamento o mais vigoroso mecanismo
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de controle poltico desse contra aquele. O governo assume postura pr-ativa, inclusive legislativa, e o Parlamento lhe confere legitimidade e o fiscaliza, controla. Em situaes limites de conflito entre os dois, (...) a negao de confiana a forma mais drstica de ao do Parlamento sobre o Governo. (COTA, 2000, p. 886). No caso brasileiro, no obstante o sistema de governo presidencialista, a funo de controle poltico tem sido o grande alento do Congresso Nacional. Muitos resultados positivos j foram colhidos do seu exerccio em favor da democracia. No entanto, somente com uma profunda reengenharia do sistema de governo ptrio ser possvel ampliar em efetividade o controle poltico do Congresso. Em outras palavras: somente com a submisso do governo ao Congresso, fazendo aquele politicamente responsvel perante esse, haver verdadeiro aprimoramento e fortalecimento da funo de controle poltico das Casas legislativas brasileiras. Perdendo o governo a confiana do Parlamento, aquele cai, sem os traumas alongados no tempo prprios do impeachment. Se acaso houver, no processo de conflito entre o governo e o Parlamento, antecipao de eleies, como prprio do parlamentarismo, melhor ainda: quanto mais freqentes so as eleies, maior o controle dos cidados sobre os funcionrios eleitos. (DAHL, 2001, p. 110). Notas
STF, ADI no 748-3/RS, Tribunal Pleno, Rel.: Min. Celso de Mello, DJ de 6.11.1992. 2 Art. 50, caput, da Constituio de 1988. 3 Art. 50, 2o, da Constituio de 1988. 4 Art. 71, VIII. 5 Art. 71, IX e X. 6 CPIs mistas ou, conforme o jargo parlamentar, CPMIs. 7 STF, Mandado de Segurana no 24.831-9/DF, Tribunal Pleno, Relator o Ministro Celso de Mello, julgado em 22 de junho de 2005. 8 As chamadas pizzas. 9 Vejam-se os casos Paulo Csar Farias, Anes do Oramento, etc.
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3o do art. 62 da Constituio de 1988, acrescentado pela Emenda Constitucional no 32, de 2001. 11 Montesquieu (1995, p. 123) assim descrevia o impeachment ingls: Poderia ainda ocorrer que algum cidado, nos negcios pblicos, violasse os direitos do povo, cometendo crimes que os magistrados estabelecidos no saberiam ou no poderiam punir. Porm, em geral, o poder legislativo no pode julgar e o pode ainda menos neste caso especfico, em que representa a parte interessada que o povo. Assim, o poder legislativo s pode ser acusador. Mas diante de que ele acusaria? Rebaixarse-ia diante dos tribunais da lei que lhe so inferiores e compostos, alm disso, de pessoas que, sendo povo como ele, seriam impressionadas pela autoridade de to poderoso acusador? No; para conservar a dignidade do povo e a segurana do indivduo, mister que a parte legislativa do povo faa suas acusaes diante da parte legislativa dos nobres, a qual no possui nem os mesmos interesses que ele, nem as mesmas paixes. Montesquieu exerceu evidente influncia sobre os pais fundadores norte-americanos. expressamente citado no Federalista (nos 9, 43, 47 e 78). No Federalista no 47, Montesquieu referido como orculo da organizao dos poderes. 12 A propsito, Dahl (2003, p. 45-52). 13 Trazendo de pases distantes nossas formas de convvio, nossas instituies, nossas idias, e timbrando em manter tudo isso em ambiente muitas vezes desfavorvel e hostil, somos ainda hoje uns desterrados em nossa terra. (HOLANDA, 1995, p. 31).
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