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Estruturas de oportunidades polticas e participao: uma anlise a partir das instituies emergentes*

Lgia Helena Hahn Lchmann Julian Borba1 Resumo Dados de pesquisas sobre os conselhos gestores vm apontando para o fenmeno da elitizao da participao. Por outro lado, as experincias de OPs mostram um perfil bem mais popular dos sujeitos participativos, o que desautoriza as avaliaes que apontam uma relao imediata entre o fenmeno da pobreza e a no participao. Questes centrais do trabalho: como tem se dado a incorporao da populao mais pobre nos processos e espaos institucionais de participao poltica? Como explicar as diferenas no perfil socioeconmico dos participantes na comparao entre os conselhos gestores e as experincias de OP? Quais seriam as variveis, ou fatores determinantes da maior ou menor insero desta populao no interior das experincias participativas? Introduo A literatura que trata da participao poltica, em geral, est preocupada em explicar os condicionantes da participao em contextos convencionais (momento eleitoral) ou em formas no convencionais (movimentos de protesto, por ex.). Dentre uma multiplicidade de fatores que so levantados como determinantes para a participao, chama a ateno o fator relativo ao status socioeconmico dos indivduos. A relao positiva entre maior renda e grau de escolaridade com maior participao poltica tem sido afirmada e reafirmada nas pesquisas sobre o tema (Milbraith, 1965). De maneira geral, entende-se que os indivduos com status mais elevado apresentam maior interesse pela poltica,
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* Trabalho apresentado no SeminrioTemtico: Estrutura social, ao coletiva e poder poltico do 31 Encontro Anual da Anpocs (2007). Resultado parcial de pesquisa financiada pelo Cnpq e Funpesquisa/UFSC. F Professores do Depto. de Sociologia e Cincia Poltica da UFSC. E mails: ligia@cfh.ufsc.br ; julian@cfh.ufsc.br

maiores informaes, recursos e habilidades, alm de maior conscincia acerca da importncia da poltica, maior senso de dever e de eficcia poltica (Verba e Nie, 1987). Recorrendo a dados sobre o Brasil, verifica-se um importante poder explicativo desse modelo. Pesquisas como a de Moiss (1995) identificaram que o interesse por poltica e a adeso a valores democrticos, por exemplo, esto associados positivamente com a escolaridade e a renda do indivduo. Dados de pesquisas do IBGE sobre preferncia partidria e participao em associaes tambm corroboram esse argumento (Schwartzman e Reis, 2004). certo que muitas outras variveis esto em jogo quando se tem em mente um fenmeno to complexo como o da participao. Questes relativas identidade (Pizzorno, 1985), ao papel das elites polticas (Huntington e Nelson, 1977), escolha racional dos indivduos (Olson, 1999), entre vrias outras, vm ampliando e complexificando as bases explicativas deste fenmeno. No entanto, os modelos disponveis no foram construdos, em nossa opinio, para analisar um tipo de participao poltica que no se enquadra na classificao convencional/no convencional, mas que vem se constituindo numa inovao importante nas relaes entre Estado e sociedade, em pases como o Brasil. Estamos nos referindo aqui, particularmente s experincias de conselhos gestores e oramentos participativos. No caso dos conselhos gestores, apesar da previso de participao direta (como na ocasio da ocorrncia de Fruns, por exemplo), este modelo est predominantemente ancorado em um princpio da representao que ocorre atravs das organizaes da sociedade civil. J o modelo do oramento participativo (OP) desenha um sistema que se aproxima de um tipo piramidal de articulao entre participao direta e representao. A partir de um conjunto de dados acerca do perfil dos participantes no interior de experincias conselhistas e de OPs nos municpios catarinenses, percebe-se que, enquanto

o oramento participativo incorpora em seu desenho institucional elementos que potencializam a insero dos setores mais pobres da populao, os conselhos gestores guardam, em sua estrutura, um tipo mais elitizado de participao. Procurando compreender quem participa desses espaos e quais os condicionantes dessa participao, o trabalho visa, em dilogo com parte da literatura sobre participao poltica, levantar as principais variveis que, no nosso entender, explicam as diferenas no perfil dos participantes em experincias de OPs e de conselhos. Em um primeiro momento, julgou-se adequado contextualizar brevemente e apresentar os dados relativos ao perfil socioeconmico dos participantes (representantes) junto a essas experincias. Em seguida, o artigo faz um breve resgate das teorias que procuram explicar o fenmeno da participao, partindo do pressuposto de que, como salienta Gusfield (1994, p 93), no existe nenhuma teoria vlida para todas as circunstncias. A complexidade deste fenmeno, como atestam os seus estudiosos, requer a mobilizao de variveis e categorias analticas condizentes com os diferentes tipos e contextos da participao. Para o nosso caso, como veremos na terceira parte deste trabalho, uma chave analtica central diz respeito estrutura de oportunidades polticas e seus vrios desdobramentos enquanto elemento explicativo central.

I. Perfil dos participantes nas experincias conselhistas e de oramentos participativos.

Os conselhos gestores de polticas pblicas so conselhos amparados por legislao nacional e que apresentam um carter de poltica pblica mais estruturado e sistmico, sendo previstos de atuarem nas trs esferas governamentais (Municpio, Estado e no plano nacional). Apresentam "atribuies legalmente estabelecidas no plano da formulao e

implementao das polticas na respectiva esfera governamental, compondo as prticas de planejamento e fiscalizao das aes. So tambm concebidos como fruns pblicos de captao de demandas e pactuao de interesses especficos dos diversos grupos sociais e como uma forma de ampliar a participao dos segmentos com menos acesso ao aparelho de Estado"2. Esto voltados garantia de universalizao dos direitos sociais. Entre eles, destacam-se os conselhos de Sade, de Assistncia Social, de Defesa dos Direitos da Criana e do Adolescente. Convm ressaltar duas caractersticas centrais da participao nestes espaos: a participao por representao de entidades ou organizaes da sociedade civil, e a paridade3 na representao entre sociedade civil e Estado. De acordo com as suas respectivas leis de criao, pode-se observar a dimenso da representao coletiva por meio de entidades no-governamentais4 (Criana e adolescente) ou organizaes representativas (Assistncia social), bem como a questo da paridade, seja entre Estado e sociedade (Criana e adolescente; Assistncia social), seja entre usurios e demais setores (Sade). Destaque, portanto, para o tipo de representao social junto aos conselhos. A representao por entidades, ou organizaes da sociedade civil, est difusamente ancorada na legitimidade destas organizaes em promover, de diferentes formas, a defesa das variadas causas sociais e de demandas e interesses de grupos e setores sociais historicamente excludos dos processos de deciso poltica.
O oramento participativo (OP) constitui-se como uma experincia de participao da populao nas discusses e definies do oramento pblico que, diferente dos conselhos que

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Comunidade Solidria/IBAM/IPEA, No conselho de sade o peso maior da representao recai cobre o setor dos usurios que detm 50% de seus assentos. 4 Embora a legislao do conselho de sade no especifique a representao coletiva, a lista de representantes deixa clara esta dimenso.

esto previstos em legislao, est diretamente condicionado ao projeto poltico do governo5. Destaca-se aqui a experincia do OP de Porto Alegre, no apenas pelo seu pioneirismo na instituio de um novo paradigma de relaes entre o poder pblico e a sociedade, como tambm pelo seu sucesso no que se refere a sua capacidade de expanso, renovao e continuidade ao longo do tempo. De fato, Porto Alegre vem sendo protagonista de uma experincia6 que - servindo como modelo para vrios municpios no pas7 - procura atender premissa de que a populao no apenas deve ser consultada quanto s demandas de investimento do poder pblico, como tambm deve ser capacitada para deliberar acerca das prioridades, participando ativamente da prpria execuo e controle do oramento pblico.

Embora as especificidades locais, as experincias de OP apresentam diferentes fases e instncias de participao com diferentes graus de institucionalidade, seja no que diz respeito obedincia a um conjunto de normas (escritas), seja no que se refere a maior vinculao com o poder pblico, e seja ainda quanto ao carter decisrio. Neste sentido, as instncias comunitrias so as que apresentam menor grau de institucionalizao e maior grau de autonomia. Trata-se de um conjunto heterogneo de espaos e encontros que renem cidados, organizaes comunitrias (associaes de moradores, unio de vilas, clubes de mes, grupos religiosos, culturais, etc.) que se articulam em bases identitrias distintas, embora o peso maior seja das associaes com identidade territorial local ou regional (associaes de moradores, conselhos populares).
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Embora diversos partidos tenham, de forma diferenciada, implementado mecanismos participativos, e em alguns casos antes mesmo da redemocratizao (exemplo paradigmtico de Lages), a centralidade do PT neste processo diz respeito ao seu programa, cuja nfase na "democracia popular" marcou o eixo norteador do "modo petista de governar" (Meneguello, 1989). Foi com a vitria do PT nas eleies municipais de 1988 na capital e em importantes cidades do Estado de So Paulo (So Bernardo do Campo, Santo Andr, Diadema, Campinas, Piracicaba e Santos) e nas capitais do Rio Grande do Sul e Esprito Santo que efetivamente se instituiu um conjunto de mecanismos participativos, a exemplo do oramento participativo. 6 Inserida no mbito da "administrao popular" capitaneada pelo PT a partir da vitria nas eleies municipais de 1989, o OP de Porto Alegre vem sendo apontado por diferentes atores sociais e polticos como uma "estratgia para a instituio da cidadania no Brasil" (Fedozzi, 1996), que eleva a sociedade civil ao patamar de sujeito poltico ativo. 7 A multiplicao de polticas de OP no pas e no exterior (Uruguai, Argentina, etc) ocorre na medida em que foras de esquerda ascendem ao poder poltico. Algumas experincias de OP esto sendo desenvolvidas por outras siglas ou agremiaes partidrias e apresentam readaptaes e/ou especificidades de acordo com os diferentes projetos e interesses polticos.

sobre este pano de fundo que se desenha a institucionalidade do OP, assentada em um conjunto de espaos participativos: assemblias (regionais e temticas)8, fruns de delegados9, e Conselho do Oramento Participativo10 . Vejamos os dados acerca do perfil socioeconmico dos participantes (delegados e conselheiros) destas experincias. No que diz respeito aos conselhos gestores, os dados11 indicam que, de maneira geral, os participantes de tais espaos apresentam renda e escolaridade bastante superior mdia da populao. No caso da pesquisa analisada por Santos Junior, Azevedo e Ribeiro (2004, p.29), observa-se que apenas 11% dos conselheiros tm baixa escolaridade (at primeiro grau completo), sendo que mais da metade (62%) tem alta escolaridade (terceiro grau completo ou incompleto)12. No que diz respeito ao perfil de renda, constata-se tambm um padro superior mdia populacional: 65% recebem rendimentos acima de cinco salrios mnimos e 38% acima de dez, embora haja variaes de renda segundo o conselho, o municpio e os segmentos representados (2004, p.30-1). Por outro lado, as experincias de Oramentos Participativos indicam um perfil bem mais popular dos sujeitos participativos (Avritzer, 2002, Borba e Lchmann, 2007, Fedozzi, 1996, Abers, 1997) o que desautoriza as avaliaes que apontam uma relao
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So as instncias de primeiro nvel que renem cidados, grupos organizados e poder pblico, tendo em vista a apresentao do OP e dos recursos e gastos do governo para a populao, bem como a escolha dos delegados que vo compor os fruns de delegados (regionais e temticos) 9 Constituem-se como instncia de 2o nvel, apresentando um grau intermedirio de institucionalizao uma vez que, escolhidos diretamente pela populao, os delegados apresentam um grau maior de autonomia para definir a sua estrutura organizacional e os critrios de priorizao das demandas 10 a instncia de co-gesto que apresenta um maior grau de institucionalizao, uma vez que est submetido a um conjunto de normas (Regimento Interno) e configura-se como instncia central de deciso acerca da pea oramentria do municpio. 11 So vrias as fontes de dados. Por um lado, pesquisa nacional realizada pelo programa Observatrio de Polticas Urbanas e Gesto Municipal, envolvendo as regies metropolitanas do Rio de Janeiro, de Belo Horizonte, de So Paulo, de Recife e de Belm. De acordo com Santos Junior, Azevedo e Ribeiro (2004) no total, foram entrevistados 1.540 conselheiros municipais, integrantes de diferentes conselhos setoriais. Por outro lado, dados de pesquisa realizada junto aos conselhos de Educao, Sade, Assistncia Social e Criana e Adolescente em diversos municpios catarinenses. 12 Apesar deste alto perfil, os autores chamam a ateno para algumas diferenas, tais como s referentes aos perfis dos representantes governamentais (81% com alta escolaridade) frente aos no governamentais (51% com alta escolaridade); e s diferenas regionais, o que, de alguma maneira, reflete as desigualdades regionais existentes no pas.

imediata entre o fenmeno da pobreza e a no participao. Embora com importantes variaes entre as diversas experincias, podemos tomar como referncia o OP de Porto Alegre. De acordo com estudo de Chaves (2000), o perfil socioeconmico dos participantes do OP indica que, apesar do grau de diversidade, a maioria enquadra-se na categoria de "popular": parcela significativa possui uma renda familiar at trs salrios mnimos (39,6%) e escolaridade at o primeiro grau completo (53,9%, incluindo 5,5% sem instruo). Vejamos agora os resultados de nossa pesquisa realizada no estado de Santa Catarina. A partir dos dados renda e escolaridade dos eleitores e dos representantes conselheiros (delegados e conselheiros, no caso dos OPs) de trs municpios catarinenses (Biguau, Itaja e Chapec), podemos estabelecer algumas comparaes. No que diz respeito escolaridade nos municpios em anlise, percebe-se que grande parte dos eleitores possui apenas o primeiro grau incompleto e/ou sabe ler e escrever sem ter freqentado a escola. Com relao composio de renda, a maioria da populao que recebe algum rendimento est na faixa de 1 a 3 salrios mnimos. Deve-se considerar que os dados apontam que a composio majoritria da populao, em todos os municpios, no possui renda (39, 61% em Biguau, 33,56% em Chapec e 36,60% em Itaja). Tais dados tambm se repetem quando considera-se o estado de Santa Catarina como unidade de anlise.

Tabela 1. Escolaridade e Renda em Santa Catarina (%).


Municpio Analf. Sabe 1 Escolaridade* 2 2 Superior Superior No Total

ler/escrever Grau + 1 Grau Comp. Biguau Chapec Itaja Santa Catarina 2,25 2,29 1,50 2,19 Inc. Comp. 1,80 4,14 4,42 3,64 Acima de 10 3,21 5,10 5,63 3,0 0,0 0,0 0,0 100,0 100,0 100,0 94,0 0,00 0,00 0,00 0,00 NS/NR 100,00 100,00 100,00 100,00 Total Grau Grau Inc. Comp. Inf.

Renda Biguau** Chapec** Itaja** SantaCatarina***

Inc. 53,68 10,53 17,93 12,29 1,52 46,41 10,77 20,16 12,64 3,59 41,05 14,25 18,69 15,73 4,36 49,74 11,89 18,01 12,62 3,07 Renda (em salrios mnimos) Menos De 1 Sem Renda de 1 3a5 5 a 10 a3 SM 39,61 10,43 26,55 11,48 8,72 33,56 16,27 27,45 9,34 8,28 36,60 8,95 27,50 11,19 10,14 11,0 12,0 44,0 15,0 9,0

Fonte: Tribunal Regional Eleitoral (Escolaridade dos eleitores), IBGE Cidades (Renda dos acima de 10 anos) http://www.ibge.gov.br/cidadesat/default.php. IBGE Estados (Pessoas de 10 anos ou mais economicamente ativas) -http://www.ibge.gov.br/estadosat/temas.php?sigla=sc&tema=pnad&titulo=Populao%20e%20Domiclios%20-%20PNAD%202004 *A escolaridade relativa aos eleitores dos municpios e os dados so de 2006. ** A renda relativa ao ano de 2001, sendo calculada a partir dos maiores de 10 anos de idade. *** A renda de Santa Catarina relativa ao ano de 2004 (PNAD), e os valores no fecham os 100%, por trabalhar apenas com a populao economicamente ativa maior de 10 anos.

Analisemos agora os perfis de renda e de escolaridade dos representantes dos conselhos gestores e dos oramentos participativos destes municpios, de acordo com os dados at agora disponveis.

Tabela 2 Escolaridade e Renda nos conselhos gestores de Santa Catarina (%)


Municpio Biguau Chapec Itaja Santa Catarina *** 1 Grau Comp. 5,0 2,85 4,68 0,9 Escolaridade 2 Grau 2 Grau Superior Inc. Comp. Inc. 5,0 20,0 5,0 12,85 7,14 7,81 6,25 10,93 1,7 3,8 Renda (em salrios mnimos) 1a3 25,0 3a5 30,0 34,28 26,15 5 a 10 30,0 31,42 32,30 Superior Comp. 45,0 75,71 67,18 91,9 No Inf. 100,0 100,0 100,0 100,0 Total

Menos de Biguau* Chapec** Itaja** 1 SM 5,0 -

Acima de 10 10,0 10,0 23,07

NS/NR 0,0 24,28 18,46

Total 100,0 100,0 100,0

Santa Catarina***

0,4

32,1

38,5

22,6

2,1

4,3

100,0

Fonte: Para Biguau e Conselhos de Educao de Santa Catarina, pesquisa dos autores. Coleta de dados em 2007. Chapec e Itaja, dados obtidos junto pesquisa Conselhos Gestores e empoderamento, coordenada pela profa. Agueda Wendhausen (Univali). A coleta de dados foi realizada em 2006 e 2007. * Os dados de Biguau so referentes aos Conselhos de Sade e Assistncia Social. ** Os dados de renda na pesquisa de Itaja e Chapec foram calculados numa escala diferente da que estamos usando, sendo sua primeira faixa, de 1 a 5 salrios mnimos. Da nossa opo por ter colocado todos os respondentes nos dois municpios na escala de 3 a 5 salrios. Os dados de Itaja e Chapec so relativos ao perfil dos Conselhos Municipais de Sade, Assistncia Social, do Idoso e da Criana e Adolescente. *** Dados dos Conselhos Municipais de Educao do Estado de Santa Catarina colhidos por Eli Terezinha Janurio e equipe junto aos Encontros Regionais de Capacitao de Conselheiros.

As informaes corroboram as anlises que sugerem que o perfil dos representantes nos conselhos desenha uma espcie de elite participativa caracterizada por maior renda e escolaridade se comparada mdia da populao em geral (Santos Junior, Azevedo e Ribeiro, 2004; Fuks, Perissinoto e Souza, 2004; Tatagiba, 2002). Vejamos agora a distribuio do perfil dos conselheiros de OP em alguns municpios de Santa Catarina (colocamos em destaque os trs municpios que foram analisados em termos de composio dos conselhos gestores):

Tabela 3 Escolaridade e Renda dos Conselheiros nos oramentos participativos de Santa Catarina (%)
Escolaridade 1 1 Grau Municpio Biguau Chapec Itaja Blumenau Concordia Cricima Guaraciaba Analfab. Incomp. 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 4,0 0,0 37,0 13,64 6,2 25,0 20,0 16,0 66,66 Grau Incomp. 2 Grau Grau Incomp. Comp. Inf. 2 Superior Superior No Total

Comp. Comp. 19,6 8,7 26,1 0,0 8,7 100,0 9,09 22,73 0,0 4,55 50,0 0,0 100,0 12,5 12,5 31,3 6,3 28,1 3,1 100,0 8,33 16,67 0,0 0,0 16,67 33,33 100,0 20,0 20,0 6,67 33,33 0,0 0,0 100,0 12,0 4,0 28,0 16,0 20,0 0,0 100,0 11,11 3,70 11,11 7,41 0,0 0,0 100,0 Renda (em salrios mnimos) Sem Menos Acima NS/NR Total De 1 a 3 3a5 5 a 10 Renda de 1 de 10 Biguau 0,0 4,5 56,8 27,3 6,8 4,5 0,0 100,0 Chapec 0,0 0,0 36,36 31,82 18,18 13,64 0,0 100,0 Itaja 0,0 3,1 25,0 43,8 6,3 12,5 9,4 100,0 Blumenau 0,0 0,0 33,33 0,0 41,67 25,00 0,0 100,0 Concordia 0,0 13,33 26,67 33,33 20,00 6,67 0,0 100,0 Cricima 0,0 8,0 44,0 20,0 8,0 16,0 0,0 100,0 Guaraciaba 0,0 18,52 22,22 37,04 11,11 7,41 0,0 100,0 Fonte: Pesquisa dos autores. Coleta de dados em 2004 e 2005 (municpios de Chapec, Itaja, Blumenau, Concrdia e Cricima). Para Biguau, coleta de dados em 2007.

Os dados sobre OP mostram um perfil bem mais popular dos participantes, que se encontram distribudos, nos trs municpios, em todas as faixas de renda e escolaridade, com uma concentrao na faixa de 1 a 5 salrios mnimos e nas faixas intermedirias de escolaridade. Percebe-se uma relativa distribuio dos nmeros entre os nveis de escolaridade, sobressaindo-se, no caso de Guaraciaba, a porcentagem (66,66%) dos representantes que so somente alfabetizados ou possuem o ensino fundamental incompleto13. Ressalte-se tambm a faixa de renda (de 1 a 3 salrios mnimos) relativamente predominante nos casos de OP. Verifica-se, que em geral, os OPs conseguem promover a incluso poltica dos setores com renda intermediria no municpio (porm no os sem renda), estando bastante prximos da distribuio mdia da populao. O mesmo vale para a dimenso da escolaridade que, apesar de uma maior variao, est mais prxima do perfil mdio da populao, diferente da mdia dos conselhos. Os dados at aqui apresentados mostram que formas institucionais diferenciadas de participao conseguem recrutar diferentes tipos de atores quando considerados por seu perfil socioeconmico. A questo saber os condicionantes de tais diferenas. Nas prximas sees arriscamos algumas respostas, sem nenhuma pretenso conclusiva. Num primeiro momento, revisamos brevemente as teorias da participao, para em seguida inserir o conceito de estrutura de oportunidades polticas.

II. Teorias da participao poltica: centralidade, identidade e escolha racional

Falar em participao poltica pressupe identificar quais so as variveis que influenciam os processos de deciso do indivduo participar politicamente (nos canais
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O que pode ser explicado pelo quadro geral de escolaridade e renda do municpio mais baixo se comparado com os demais.

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convencionais e no convencionais)14. Avelar (2004), por exemplo, apresenta quatro modelos tericos que buscam explicar a participao15, o que demonstra tratar-se de um tema recheado de controvrsias e variaes analticas. De modo inverso, Robert Dahl busca compreender as razes dos baixos ndices de participao nas democracias. O autor prope trs razes pelas quais um indivduo no se envolve em poltica (Dahl, 1970, p. 91):
1. pouco provvel que um indivduo se envolva em poltica quando d pequeno valor recompensa resultante do envolvimento poltico em relao s recompensas que espera de outros tipos de atividade humana (...) 2. pouco provvel que um indivduo se envolva em poltica quando acha que tem pouca probabilidade de influenciar o resultado dos acontecimentos e de mudar a balana de recompensas por meio de seu envolvimento poltico. (...) 3. pouco provvel que um indivduo se envolva em poltica se acreditar que o resultado geral ser relativamente satisfatrio para ele prprio, independentemente do seu envolvimento. (....) (grifos no original)

J, de acordo com Bobbio (1992), embora ainda no se tenha elaborado uma teoria plausvel que consiga explicar a variedade de resultados acerca da participao poltica,
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A distino entre participao convencional e no convencional, encontra-se em Baquero (1981) e em Baquero e Borba (2005, p.12): A literatura especializada distingue dois tipos de participao poltica: a tradicional ou convencional, que inclui o ato de votar em eleies, plebiscitos e referendos, e de participar em campanhas polticas. Tambm conhecida como participao poltica institucional, por referir-se quelas atividades integradas aos mecanismos governamentais de tomada de decises. Por sua vez, a participao poltica no convencional caracteriza-se por aes e atividades fora dos canais formais e da arena institucional, que tem por objetivo exercer presso sobre as polticas governamentais. As manifestaes e protestos, as peties encaminhadas a rgos pblicos, a doao de dinheiro para ONGs, a participao em movimentos feministas, ambientalistas e de defesa dos direitos humanos, e a adeso a boicotes de produtos em supermercados so algumas aes apontadas pela literatura como novas formas de participao e de ativismo poltico. J, para Avelar (2004, p. 225) so trs os canais em que a participao pode ser exercida: o canal eleitoral, que abrange todo o tipo de participao eleitoral e partidria, conforme as regras constitucionais e do sistema eleitoral adotado em cada pas; os canais corporativos que so instncias intermedirias de organizao de categorias e associaes de classe para defender seus interesses no mbito fechado dos governos e do sistema estatal; e o canal organizacional, que consiste em formas no institucionalizadas de organizao coletiva como os movimentos sociais, as subculturas polticas, as atividades das organizaes no-governamentais de natureza cvica, experincias de gesto pblica em parceria com grupos organizados da sociedade, como o oramento participativo, os conselhos gestores etc. 15 So eles: centralidade; conscincia de classe; escolha racional; identidade (2004).

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os estudos indicam um conjunto de caractersticas relativamente constantes acerca do perfil dos participantes:
Em geral, os resultados indicam que os nveis de participao poltica so mais elevados entre os homens, nas classes altas, nas pessoas de mais elevado grau de instruo, nos centros urbanos mais que nas zonas agrcolas, entre pessoas educadas em famlias onde a poltica ocupa um lugar de relevo, entre os membros de organizaes ligadas mesmo indiretamente poltica, entre os que esto mais facilmente expostos a contatos com pessoas ou ambientes politizados, etc. (p.890).

Os trs autores citados convergem para o diagnstico de que so mltiplas as variveis intervenientes na deciso de participar. Poderamos sintetizar a literatura nos seguintes termos16: 1. Em primeiro lugar, a participao condicionada pela dimenso da centralidade do indivduo no sistema social (Milbraith, 1965; Verba e Nie, 1987). Bueno e Fialho (2007) resgatam as duas dimenses da centralidade: a dimenso objetiva, que diz respeito, de maneira geral, ao status ocupacional, origem urbana, renda e escolaridade, e a centralidade subjetiva, relacionada atitudes e crenas em relao ao sistema poltico, como interesse por poltica, percepo de

marginalidade, auto-excluso, entre outros. 2. A dimenso associativa, ou o contexto identitrio em que o indivduo est inserido (os tipos de socializao, as redes de participao, etc.) interpela, em alguma medida, a participao poltica. Pizzorno (1985) enfatiza a relao entre identidades e os processos de participao. Tal

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Acreditamos, que um ponto de partida para toda a discusso sobre participao est no alerta feito por Dahl, no incio do captulo 6 da Poliarquia: Evidentemente, um pas com desigualdades extremas em recursos polticos comporta uma probabilidade muito alta de ostentar desigualdades extremas no exerccio do poder, e portanto, um regime hegemnico (1997).

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literatura ganhou fora principalmente com os estudos sobre os novos movimentos sociais (Touraine, 1994), sociedade civil (Cohen & Arato, 1992), e mais recentemente com a difuso das teses de Putnam sobre o capital social (Putnam, 1995). Mesmo reconhecendo-se as diferenas epistemolgicas e normativas dessas diferentes teorias, possvel encontrar um ncleo comum implcito que as unifica, localizado no argumento de que as redes de interao social que o indivduo desenvolve ao longo de sua vida so constituintes de diferentes identidades que podem ser promotoras de uma maior propenso participao poltica do cidado; 3. A dimenso da racionalidade. De acordo com a teoria da escolha racional, a no participao racional, principalmente quando se trata da distribuio de bens pblicos. A participao envolve escolhas e, em determinados contextos, a possibilidade de obteno de benefcios seletivos influencia na deciso do indivduo se inserir em prticas participativas. (Olson, 1999). O resgate da racionalidade traz tona uma considerao acerca da participao poltica que diz respeito aos custos e oportunidades de participao. De acordo com Held (1987) a diviso entre cidados ativos e passivos pode estar muito mais relacionada falta de oportunidades de participao do que a alegada passividade natural dos indivduos17. H evidncias, segundo o autor, de que muitas pessoas no participam em virtude da desconfiana e do ceticismo com relao poltica. E ainda, a participao envolve custos (Pateman,1992) que impedem ou inviabilizam a incluso de grandes contingentes populacionais que, no caso do Brasil, se encontram na categoria dos excludos, o que

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Sustentada pelas teorias realistas ou elitistas da democracia.

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implica em uma massa de indivduos que, se no so excludos por problemas materiais, so silenciados por mecanismos cognitivos e simblicos. Temos, at aqui, algumas proposies sobre os condicionantes da participao poltica, quais sejam: 4. Em primeiro lugar, a participao condicionada pela dimenso da

centralidade do indivduo no sistema social. Alm da dimenso objetiva, a centralidade tambm se manifesta no plano subjetivo; 5. A dimenso associativa, ou o contexto identitrio em que o indivduo est

inserido (os tipos de socializao, as redes de participao, etc.) interpela, em alguma medida, a participao poltica; 6. A participao envolve escolhas e, em determinados contextos, a possibilidade

de obteno de benefcios seletivos influencia na deciso do indivduo se inserir em prticas participativas.

De maneira geral, estas teorias, em que pese o reconhecimento de suas interconexes, mobilizam diferentes recursos para explicar o ato do indivduo participar, seja em formas convencionais ou no convencionais. Acreditamos, porm, que a participao em institucionalidades emergentes , como as que estamos nos reportando nesse artigo, exige a mobilizao de outros referenciais. Nossa opo terica, nesse caso, ser o conceito de oportunidades polticas originrio da teoria da mobilizao poltica e suas interfaces com a teoria institucional.

III. Estruturas de oportunidades polticas e participao

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Partimos do pressuposto de que os conselhos gestores e oramentos participativos so tanto resultantes como condicionantes de um novo contexto poltico-institucional no pas. nesta perspectiva que se resgata aqui algumas idias centrais da vertente analtica centrada nas estruturas de oportunidades polticas. Em que pese o fato de que, de maneira geral, este referencial esteja preocupado com formas de participao autnomas que se materializam, sobretudo, nos movimentos de protesto, seus pressupostos gerais trazem tona elementos indispensveis para o debate acerca da participao poltica neste novo contexto institucional. A discusso mais sistemtica sobre o conceito de estrutura de oportunidades pode ser encontrada na obra de Sidney Tarrow. Para o autor (1999,p.20), oportunidades polticas so
dimensions of the political struggle that encourage people to engage in contentions politics (...) There is no simple formula for predicting when contentious politics will emerge, both because the specification of these variables in different historical and political circunstances, and because different factors may vary in opposing directions.

Tarrow ressalta que as oportunidades polticas so variveis externas que interferem na ao coletiva, mas no podem ser tomadas como um invariant model inevitable (idem). Em outras palavras, se elas oportunizam, no determinam a ao coletiva. Entre as estruturas de oportunidades que propiciam a ao coletiva, Tarrow identifica no somente as instituies estatais, mas tambm as estruturas de conflito e alianas que oferecem incentivos e/ou constrangimentos para tal. Os quatro elementos (sinais) mais significativos apontados pelo autor so: a abertura de acesso, as mudanas de alinhamentos, a diviso de elites e os aliados influentes. A presena (individual ou conjunta) de tais elementos ofereceria condies facilitadoras para a emergncia da ao coletiva.

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Schneiberg e Lounsbury (2007) apresentam vrios estudos que tm identificado diferentes caractersticas do campo poltico e institucional que condicionam as dinmicas ou o sucesso dos movimentos sociais. Elas incluem as heranas das polticas prvias, a receptividade das autoridades poltico-institucionais s demandas e reivindicaes, a concentrao de recursos no interior do campo institucional de ao coletiva, e a prevalncia de certos modelos culturais. O contexto institucional existente guarda, neste referencial, grande capacidade de moldar a participao e a mobilizao poltica. De acordo com Renn, Instituies podem fomentar ao coletiva criando estruturas de oportunidade poltica para grupos sociais (2003 , pp 74-75). Estruturas de oportunidade poltica so fatores que afetam a participao e a capacidade de mobilizao dos setores sociais. Como sabemos, a instituio de novos canais de participao da populao na gesto de polticas pblicas teve, no Brasil, dois grandes condicionantes histricoinstitucionais: em primeiro lugar, a Constituio de 1988, que instituiu vrios artigos que prevem mecanismos e espaos de participao e promoveu a descentralizao do Estado, com a valorizao do poder local. Da Constituio tambm derivaram estatutos e leis orgnicas garantidores da participao, como a Lei Orgnica da Assistncia Social, o Estatuto da Criana e do Adolescente, e o Estatuto da Cidade. Um segundo elemento que dinamizou esse processo foi a ascenso poltica, na esfera do executivo, de partidos de esquerda em vrios municpios brasileiros (principalmente o Partido dos Trabalhadores), os quais instituram e dinamizaram novas instituies participativas, sendo a mais clebre delas, o oramento participativo (OP). Este novo contexto poltico foi bastante promissor para o desenvolvimento de novas instituies (ou novos sistemas participativos) que, a exemplo dos conselhos gestores e dos oramentos participativos, ampliaram as oportunidades de participao poltica no pas.

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Diferente, entretanto, de uma participao coletiva e autnoma, como a que caracteriza, em geral a atuao dos movimentos sociais, este novo tipo de participao poltica est diretamente relacionado ou a um novo arcabouo institucional-legal do Estado (no caso dos conselhos gestores), ou est mais diretamente ligada ao projeto ou vontade poltica dos governantes (no caso dos OPs). Em outras palavras, trata-se de diferentes formas de participao que, alm de resultantes das novas estruturas de oportunidades polticas, inauguram a emergncia de novas institucionalidades, o que requer, no nosso entender o aprofundamento do dilogo com as teorias institucionais, ou mais especificamente, neo-institucionais, na medida em que trs elementos que conformam estes espaos participativos explicam, em grande parte, as diferenas nos perfis socioeconmicos dos participantes, quais sejam: o papel das elites polticas, o carter do campo institucional (natureza jurdica e tipo de poltica) e os diferentes desenhos institucionais. Em outras palavras, estas instituies constituem-se como novas estruturas de oportunidades para a participao poltica no Brasil cujas variaes em sua configurao criam oportunidades diferenciadas para a participao, o que acaba refletindo na composio social dos participantes. Vejamos, ento, cada uma dos elementos destacados acima: No que diz respeito s elites polticas18, ou ao papel dos governos e partidos polticos como condicionante-chave das diferenas no perfil da participao, ressaltamos aqui a importncia, devidamente readaptada e relativizada, da idia de participao mobilizada. Seguindo anlise de Huntington e Nelson (1977), alm dos diferentes tipos de participao, h que se observar as diferenas entre participao autnoma, caracterizada pelo interesse ou motivao pessoal tendo em vista promover mudana ou influncia poltica, e participao mobilizada, instruda por outros e motivada por princpios de
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Deve-se destacar que o papel das elites polticas se constitui numa varivel central na anlise de Tarrow (1999) sobre a estrutura de oportunidades polticas.

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lealdade, afeio, deferncia, medo, dependncia ou pelo desejo de obteno dos benefcios que a participao possa oferecer (p.125). Neste ltimo caso, a participao condicionada, seja por mecanismos de coero, de persuaso, por dependncia ou pelos estmulos materiais19. Embora marcadamente relacionadas com prticas polticas tradicionais baseadas em lealdades, deferncias e/ou troca de benefcios pessoais (clientelismo), a participao mobilizada tambm decorre de outros interesses e motivaes, a exemplo das ideologias polticas que buscam promover mudanas socioeconmicas tendo em vista a promoo da justia social. Diferente dos conselhos gestores, os oramentos participativos constituem-se, no nosso entender, como um tipo de participao mobilizada, na medida em que a) dependem do projeto, vontade e compromisso poltico do governo e, b) condicionam a obteno de benefcios (obras e servios pblicos) participao. Sendo, portanto, os setores mais pobres os que apresentam maior dependncia dos servios governamentais, sero estes setores, portanto, os que ocuparo lugar preponderante nestes espaos de participao. J os conselhos gestores, por serem espaos garantidos na legislao, apresentam maior grau de independncia frente aos projetos e vontades das elites polticas, alm de desvinculao entre obteno de benefcios e participao. Deve-se destacar, porm, que mesmo diante da maior independncia dos conselhos gestores, trabalhos como os de Crtes (2002, p. 195) mostram a existncia de dinmicas distintas entre eles20, as quais podem estar associadas a caractersticas institucionais e associativas, mas tambm ao posicionamento dos gestores municipais quanto a participao. Em outras palavras, pode-se afirmar que
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Convm ressaltar que, de acordo com os autores, a diferena entre elas mais de princpio do que na realidade, no sendo, portanto, categorias dicotmicas formam um espectro cujo ponto de distino arbitrrio. Alm disso, em grande parte a participao nos sistemas polticos democrticos competitivos contem elementos de presso e manipulao. Virtualmente, todos os sistemas polticos incluem um mix de participao autnoma e mobilizada (que variam de um sistema para outro e no tempo). Por ltimo, comportamentos originrios da participao mobilizada podem se tornar participao autnoma e viceversa. (Huntington e Nelson, 1977).
20

A autora compara a dinmica de funcionamento dos conselhos Municipais de Sade e Assistncia Social de Porto Alegre.

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as elites tambm desempenham um papel relevante nos conselhos, mesmo que em menor grau quando comparados aos OPs. No que diz respeito ao carter do campo institucional (natureza jurdica e tipo de poltica), convm destacar que os conselhos gestores se inserem neste paradigma de participao institucional atravs de uma regulamentao legal, imprimindo, portanto, um carter de obrigatoriedade participao da sociedade civil. Este novo estatuto legal expressa importantes diferenas quanto ao contexto mais ou menos mobilizatrio e participativo de implementao local. Como ressalta Dagnino (2002), necessrio se atentar para o fato de que, se a luta pela implementao dos conselhos, tendo em vista a alterao nos tradicionais padres das polticas pblicas se tornou possvel graas correlao de foras presente no nvel nacional durante a formulao da Constituio de 1988 (...) essa correlao de foras est longe de se reproduzir nos contextos localizados e nos momentos em que se d a instalao dos conselhos nos vrios municpios e estados, e inclusive no nvel federal (Dagnino,2002, p.294). Por outro lado, esta obrigatoriedade permite, por no depender nica e exclusivamente do projeto poltico do governo, uma maior explicitao dos conflitos sociais. Os embates entre a sociedade civil, ou setores desta e o Estado no interior de vrias experincias conselhistas um indicador importante de que, ancorados em um estatuto legal, os conselhos podem no apenas provocar importantes rudos tendo em vista questionar os mecanismos de poder tradicionais, como alterar condies e realidades sociais. No caso dos OPs, esta ausncia de amarras jurdicas se por um lado lhes confere maior flexibilidade institucional, bem como a possibilidade de se constiturem em espaos co-gestionrios em as regras so definidas a partir da interao entre os atores

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participantes, por outro, os tornam refns da vontade poltica do governo de planto, bem como dos mecanismos de manipulao pela ausncia de regramento institucional. Quanto ao tipo de poltica (benefcios seletivos e/ou universais das polticas), percebe-se que o OP, ao colocar as vrias regies da cidade em disputa por recursos de investimento, est produzindo um tipo de benefcio seletivo para aquelas comunidades que so atendidas com obras e servios (Gonzlez, 1998, pp.202 e 203). Ou seja, justificase a participao pela tica da racionalidade estratgica, na medida em que se disputa benefcios seletivos com outras regies. Alm disso, o que alguns estudos recentes tm apontado, que, embora se constitua em espao de disputa estratgica de recursos (benefcios seletivos), o OP promove uma alterao na conscincia social dos participantes (Fedozzi, 2002). Em outras palavras, mesmo admitindo-se que o OP um jogo de soma zero - onde para uma regio ter que ganhar recursos, outra ter que perder - pode-se identificar alteraes atitudinais e comportamentais nos participantes do processo, atravs da abertura paulatina negociao e aceitao de outros critrios para a busca de benefcios de outras comunidades que no as suas (Gonzlez, 1998, p. 203)21. Teramos, nesse caso, a confirmao da tese de Hirschman (1983), de que, em alguns casos, participar deixa de ser um custo e passa a ser um benefcio em si mesmo. J no que diz respeito aos conselhos gestores, percebe-se que, por tratarem de questes muito amplas (para toda a coletividade, decidindo, por exemplo, sobre temas como um plano municipal), ou seja, tratando basicamente de bens pblicos, acabam se constituindo em espaos nos quais a lgica do free-rider costuma imperar. Um terceiro condicionante das diferenas no perfil dos participantes diz respeito mais especificamente aos respectivos desenhos institucionais, uma vez que diferenas quanto ao formato (regras, espaos, sujeitos participativos e representativos)
21

Tal afirmao de Gonzalez refere-se a uma passagem de seu texto, em que comenta as anlises do OP feitas por Fedozzi (1996) e Abers (1997).

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condicionam, em alguma medida, a maior ou menor capacidade de incluso poltica dos setores mais pobres da populao. No que diz respeito ao oramento participativo, embora existam variaes locais, a participao ocorre atravs de um formato institucional que obedece organizao espacial das cidades, tomando como parmetro de seu funcionamento a estrutura do bairro ou da regio, diminuindo, em parte, os custos de participao, pois, sustentase na principal forma de ao coletiva dos setores populares, qual seja, a organizao de base territorial (associaes comunitrias ou de moradores) (Doimo, 1995). Ao adotar essa frmula, o OP consegue adentrar nos espaos da cidade onde os cidados se renem entre os iguais, rompendo com os eventuais receios de determinados atores quanto participao em espaos mais heterogneos (onde as desigualdades de recursos para a participao so mais visveis). E ainda, ao verificar que uma demanda formulada via participao popular foi atendida, a tendncia que os cidados se sintam parte do processo poltico (sentimento de eficcia poltica), provocando um efeito que tem sido denominado pela literatura de empoderamento ou aprendizado poltico. Assim, alm de impactar os efeitos limitadores da centralidade objetiva (tese onde participam os que possuem mais recursos polticos econmicos e culturais) o OP tambm trabalha com a dimenso subjetiva da centralidade, materializada nas atitudes e crenas dos cidados quanto a sua capacidade de influenciar as decises e de sua importncia na poltica. Quanto ao formato dos conselhos gestores, uma regra bsica de participao diz respeito participao e/ou representao paritria22 entre setores da sociedade civil e do Estado. No caso da sociedade civil, esta representao ocorre atravs de entidades constitudas, e neste sentido, no existe espao para a participao individual, embora a

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Foge aqui a esta regra de paridade o caso dos conselhos de sade que apresentam uma composio tripartite entre usurios, prestadores de servios, profissionais de sade e governo.

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resultante desta representao por entidades acabe, em muitos casos, em uma participao individual. A combinao da paridade com a representao por entidades apresenta alguns limites quanto oportunizao e ampliao da participao a um sujeito mais plural. Alm dos prprios limites numricos ou de assentos23, percebe-se uma reduo no quadro de sujeitos participativos, a partir da tendncia natural de incorporao daqueles setores que apresentam maior legitimidade de representao. Assim, no caso dos conselhos de Assistncia Social, as categorias e os profissionais de Servio Social acabam prevalecendo sobre outros setores sociais, da mesma forma que em outras reas de polticas sociais. Em que pesem tambm importantes variaes locais e setoriais, o conjunto de regras institucionais relativas aos atores, aos objetivos, aos espaos de discusso e deliberao tende a enfraquecer, se comparados com o OP, a capacidade de ampliao da participao e representao social, na medida em que desloca as lideranas para o espao institucional sem uma contrapartida tendo em vista o revigoramento do tecido associativo local. Este quadro s faz aumentar os custos de participao. Ao invs de oportunizar a incluso, tende mais fortemente a gerar um ciclo vicioso entre conhecimento, qualificao, participao e representao. No toa, portanto, que as experincias de OP tm apresentado maior capacidade de mobilizao e de ampliao da participao. No apenas em funo de que vincula participao com obteno de benefcios, como tambm em funo de seu desenho institucional - que oportuniza a participao de indivduos e associaes nos bairros e regies - diminuindo os custos de participao. Alm disso, impacta o sentimento de

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A quantidade de assentos dos diferentes setores em cada conselho relativa a rea de atuao e obedece a um padro quantidade/qualidade que corresponda ao conjunto de setores governamentais e sociais que atuam ou esto de alguma forma relacionados poltica em questo.

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baixa eficcia poltica atravs do efeito-demonstrao (Abers,1997) afetando, portanto, uma varivel central da participao poltica. Estrutura de Oportunidades
Papel das Elites

Conselhos
As elites desempenham papel moderado, pois os conselhos apresentam atribuies legais.

OPs
As elites desempenham papel determinante, pois o OP est diretamente ligado ao compromisso e vontade poltica da administrao. Programas de Governos Benefcios seletivos

Campo Institucional Natureza Jurdica Tipo de poltica Desenho Institucional

Regulamentados por lei Bens pblicos

Paridade; representao coletiva; fraca articulao social; espao municipal

Representao territorial; participao individual; Espaos regionais e municipal

O quadro abaixo busca sintetizar a discusso, bem como a proposta metodolgica que deriva desse artigo, sobre os condicionantes da participao em institucionalidades emergentes. Quadro I Variveis intervenientes na composio das novas institucionalidades

IV. Consideraes finais

Ao longo desse artigo, tivemos a oportunidade de abordar o tema das novas institucionalidades participativas no Brasil e problematizar a questo do perfil dos participantes. Nossos dados acompanharam aqueles de outras pesquisas j realizadas sobre o tema, qual seja: o perfil diferenciado dos atores participantes, quando se comparam as experincias de OPs e conselhos. Na busca de respostas para tais diferenas, revisamos algumas teorias da participao poltica e encontramos no referencial da teoria 23

da mobilizao poltica e do neo-institucionalismo algumas possibilidades de resposta. Em especial, apontamos para o papel das elites polticas e da configurao institucional na capacidade de incluso (ou recrutamento) poltica. Mais uma vez importante destacar que tais respostas no pretendem ser conclusivas. Trata-se de dados de uma pesquisa ainda em andamento. Uma segunda questo a ser observada que se os nossos dados apontam para diferenas quantitativas entre os participantes (o seu perfil scio-econmico), nada dissemos sobre questes qualitativas (qualidade do debate pblico, a dinmica da representao poltica, os mecanismos de accountability, etc.), questes essas que tm sido amplamente tematizadas no debate recente sobre participao no Brasil24. Essa referncia s dimenses quantitativas e qualitativas na anlise da participao remete ao debate terico entre democracia participativa e deliberativa (Fung & Cohen, 2007) e busca da necessria articulao entre a ampliao do nmero de atores presentes no espao pblico e a qualidade do debate que a se desenvolve. Propostas de articulao entre essas dimenses tm sido objeto de reflexes recentes no mbito das Cincias Sociais e so fundamentais para a continuidade das pesquisas na rea25. Para concluir, nos parece que o desafio dos processos participativo o de ser capaz de prover dois tipos de condies de participao. Por um lado, prover condies para aqueles setores desprovidos de renda, educao, tempo e oportunidades, diminuindo, portanto, os custos de participao (Abers, 1997). A nfase aqui est na proviso de condies de acessibilidade, ou no carter inclusivo do processo. Por outro lado, prover ou oportunizar condies de igualdade na participao, reduzindo ou eliminando as relaes assimtricas de poder no interior dos espaos participativos. A nfase aqui est na qualidade da participao. O desenvolvimento de condies de igualdade diz respeito
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Veja-se, em especial, os trabalhos reunidos em Schattan e Nobre (2004), Avritzer (2004), bem como as publicaes de Lavalle (2006). ??? 25 Ver, em especial, o trabalho desenvolvido por Fishkin (2002).

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tanto ao conjunto de regras que conformam os procedimentos institucionais, quanto necessidade de impactar ou alterar as condies sociais subjacentes responsveis pela reproduo da desigualdade na esfera institucional. Se comparado a outras experincias participativas, o OP, embora com dificuldades e limites, tem conseguido uma maior aproximao no preenchimento dessas condies.

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