Qu pueden hacer las polticas energticas por la integracin?

Jos Rafael Zanoni

Luego de repasar las principales cifras del balance energtico en Amrica Latina y el Caribe, el artculo plantea los objetivos que debera asumir la poltica energtica y enumera algunos de sus posibles lineamientos, entre los que se destacan el involucramiento de los actores no estatales, la cooperacin con los organismos multilaterales y la priorizacin de las nuevas tecnologas y los recursos renovables. Se argumenta que la integracin energtica debe enmarcarse en la integracin econmica y que constituye, por lo tanto, un objetivo parcial del desarrollo sustentable. Para avanzar en ella es necesario elaborar una poltica integrada y flexible, orientada de acuerdo con metas explcitas y medibles.

Introduccin

La integracin es un proceso de expresin de la voluntad poltica, a travs del cual los pases deciden compartir el futuro, con el objetivo de lograr un desarrollo integral en beneficio de sus habitantes y buscando metas comunes en un sistema global. En este esquema, Amrica Latina y el Caribe constituyen un
Jos Rafael Zanoni: economista (Universidad de Los Andes) y doctor en Economa Industrial (Universidad de la Sorbona). Ex-embajador de Venezuela en Irn y Egipto y ex-director del Instituto de Investigaciones Econmicas y Sociales. Actualmente, es presidente de la Comisin de Estudios de Postgrado de la Facultad de Ciencias Econmicas y Sociales de la Universidad Central de Venezuela, director de la Agenda Petrolera Internacional, asesor de la Comisin de Energa y Minas de la Asamblea Nacional y asesor acadmico del Instituto de Estudios Energticos. Palabras clave: energa, integracin, polticas energticas, Amrica Latina.

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rea de singular importancia para el intercambio comercial de bienes y servicios y para la implementacin de nuevas normas, estructuras e instituciones. La integracin energtica debe enmarcarse dentro de la integracin econmica. Constituye un objetivo parcial del desarrollo sustentable, por lo que su anlisis debe abordarse como una sucesin de conjuntos incluidos y sus proyectos deben estar estrechamente vinculados al proceso de globalizacin. En general, el estudio del sector energtico muestra la ventaja comparativa de la regin en cuanto a la disponibilidad de energa primaria, que la pone en condiciones inmejorables para enfrentar el desafo de la integracin energtica regional y hemisfrica a gran escala, lo que proporciona beneficios relevantes para el desarrollo. La regin es inmensamente rica en reservas de petrleo, gas natural, carbn mineral y potenciales hidroelctricos. Sin embargo, es dramticamente pobre en la capacidad instalada de generacin de electricidad y, por lo tanto, en el consumo. Como variable explicativa del desarrollo, el bajo consumo de electricidad pone de relieve el significativo atraso de Amrica Latina y el Caribe frente a los pases industrializados. El balance energtico latinoamericano en cifras De acuerdo con los indicadores de la Organizacin Latinoamericana de Energa (Olade), Amrica Latina y el Caribe producen 9% de la energa del mundo; consumen 6,8% y exportan 2,2%. El consumo promedio, aunque creci 3,7% en la ltima dcada, an es bajo si se lo compara con el de las economas industrializadas, y tambin es dispar entre los diferentes pases de la regin. Ello se debe a las diferencias en el desarrollo y la situacin de pobreza y bajos ingresos, que impiden una expansin significativa de los mercados de bienes y servicios. Es ilusorio pensar que, sin un proceso de desarrollo ms agresivo, la regin pueda reducir la brecha de consumo con los pases industrializados e integrarse ms plenamente al mundo globalizado. En Amrica Latina y el Caribe, el petrleo y sus derivados representan 13,5% de las reservas mundiales y 13,8% de la produccin. Es el principal energtico regional, tanto para el consumo domstico (48%) como para la exportacin. Los principales exportadores hacia el resto del mundo son Venezuela, Mxico, Colombia, Ecuador y Trinidad y Tobago, que poseen los excedentes ms importantes. El comercio extrarregional creci en los ltimos aos ms de 60%.

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El gas natural representa 5,7% de las reservas mundiales y 7,7% de la produccin. En grado de importancia, es el segundo energtico consumido en la regin (22%), porcentaje que coincide con la participacin en el consumo mundial de gas. La mayor concentracin se observa en el Mercosur ampliado (con Bolivia y Chile como Estados asociados). El carbn tiene baja significacin. Las reservas representan 1,7% del total mundial y la produccin, 1,3%. Aunque en el mbito global el carbn ocupa el segundo lugar en la matriz de consumo, en Amrica Latina y el Caribe ocupa el quinto lugar, con 5% del consumo total. Pese a que el carbn de Colombia y Venezuela es de excelente calidad y a que otros pases de la regin tambin lo producen, se destina fundamentalmente a la exportacin. El potencial hidroelctrico se encuentra entre los ms importantes del mundo. La produccin de electricidad es 6,5% del total mundial, y para ella se aprovecha intensivamente la capacidad de generacin hidroelctrica, que representa 62,7% del total de electricidad producido en la regin. De acuerdo con estas cifras, podemos afirmar que Amrica Latina y el Caribe se caracterizan por la diversidad de fuentes energticas, renovables y no renovables; el consumo autosostenible en conjunto; la distribucin desigual de los recursos energticos; y la falta de eficiencia y de utilizacin de tecnologas que ahorran energa. Los objetivos de la poltica energtica La interrelacin entre la energa y la dimensin econmica del desarrollo sustentable se sita en varios planos. En el plano poltico, el sector energtico es objeto de preocupacin respecto a situaciones de dependencia y desequilibrio de poderes; ya sea entre pases (exportadores o importadores), entre grupos econmicos, entre abastecedores y clientes, entre reguladores y regulados, o entre Estados y empresas importantes. En el plano macroeconmico, el sector energtico tiene fuertes impactos sobre la balanza comercial y los ingresos fiscales, y tambin sobre los gastos y las inversiones pblicas del Estado. Tales ingresos fiscales, en el caso de los pases exportadores de energa, constituyen un instrumento clave para el desarrollo de polticas econmicas que garanticen el bienestar y el crecimiento. Al mismo tiempo, el desempeo del sector energtico es crucial ya que genera los insumos bsicos para el funcionamiento del conjunto del aparato productivo. Tiene, por lo tanto, que contar con un financiamiento satisfactorio y es

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necesario que alcance un funcionamiento que permita que los procesos de produccin, distribucin y consumo y la asignacin de los recursos financieros sean ptimos. Dado que la energa es un factor de produccin y un insumo en casi todas las actividades, la productividad de este sector se convierte en un objetivo econmico fundamental.

Dado que la energa es un factor de produccin y un insumo en casi todas las actividades, la productividad de este sector se convierte en un objetivo econmico fundamental

La poltica energtica debe tomar en consideracin estas interrelaciones y, para ello, debe formular una planificacin integrada, flexible y factible, orientada a objetivos explcitos respecto al desarrollo sustentable. Para garantizar estos fines, los Estados deberan fomentar el diseo de un sistema de indicadores que permita medir la situacin social y ambiental del desarrollo y facilite la participacin de investigadores, cientficos y el pblico en general en el estudio de sus efectos. Hoy el contexto regional se caracteriza por el avance de los planes de integracin del gobierno de Hugo Chvez, que inciden en el Mercosur y en las relaciones entre los Estados de la regin, y por numerosos procesos y proyectos, como el Gasoducto del Sur, la instalacin de refineras venezolanas en Amrica Latina, la creacin de Petrosur y la nacionalizacin del gas boliviano. En cuanto a los objetivos de largo plazo de la poltica energtica, hay que sealar, en primer lugar, que anteponer el desarrollo sustentable implica ampliar el espectro de la estrategia energtica. La energa es, en efecto, uno de los determinantes para la resolucin de los grandes problemas de pobreza, falta de equidad y otros asuntos vitales para el equilibrio social y econmico. Por eso, preocupa enormemente que los esfuerzos dedicados a reorientar a largo plazo la poltica energtica en el sentido de la sustentabilidad hayan sido desplazados por los objetivos de competitividad. Esta fase de transicin e implementacin de las reformas est todava en pleno desarrollo. Para los pases de Amrica Latina y el Caribe, el desafo es doble: es necesario realizar adecuadamente las reformas y, al mismo tiempo, favorecer los objetivos de largo plazo. Si se concibe la poltica energtica como un conjunto de estrategias que contribuyen a crear un mundo sustentable, sus objetivos abarcarn los diversos campos de la actividad poltica, econmica y social. La poltica energtica adquiere as un carcter multidimensional, y esto la hace conflictiva.

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El otro problema clave es cmo avanzar. Es recomendable hacerlo paso a paso, revisando las polticas anteriores y eliminando los incentivos perversos, para luego determinar los impedimentos y, finalmente, identificar las posibilidades de introducir incentivos sanos. Todo esto implica insertar el enfoque poltico en un contexto ms general. Muchos problemas de sustentabilidad en el sector energtico estn fuertemente relacionados con otros sectores de la actividad econmica. Por ello, se necesita un enfoque integral, que vaya mucho ms all de la poltica sectorial energtica y que abarque la poltica macroeconmica, industrial, de infraestructura social y medioambiental. La estrategia debe ser sistmica, con la participacin de actores en varios niveles: local, nacional, inter- o supranacionales, y de ndole privada y pblica. Se requiere un esfuerzo de todos los participantes que son sujetos y objetos del desarrollo sustentable: los poderes del Estado y los representantes de los empresarios, los trabajadores y la sociedad civil. La idea es que, de esta manera, el desarrollo sustentable se convierta en una responsabilidad compartida. Para lograr esos objetivos, el Estado no puede confiar solo en las fuerzas del mercado. En algunos casos, es necesario que atienda a la eficiencia y acte con iniciativa propia, organizando mercados donde no los hay y controlando las imperfecciones que se presenten. Esto obliga a una redefinicin de los roles entre el sector pblico y privado, as como de los instrumentos a utilizar de acuerdo con las condiciones de cada pas. Los lineamientos de la poltica energtica Podemos destacar los siguientes lineamientos prioritarios de la poltica energtica, que deben combinarse para dar como resultado un enfoque global, racional, eficiente, que ahorre recursos y est al servicio del desarrollo econmico sustentable. El primero es el uso racional de la energa, que contribuye a mejorar la situacin en todos los sectores de la economa: aumenta la productividad, reduce el riesgo de racionamiento o de aumento de costos, incrementa la eficiencia energtica, mitiga la contaminacin, permite conservar los recursos naturales no renovables y contribuye a reducir el gasto de los hogares. Otro lineamiento para tener en cuenta a la hora de disear la poltica energtica es el uso de las nuevas tecnologas para el aprovechamiento ptimo de los combustibles. El proceso de integracin en Amrica Latina y el Caribe debe mirar hacia las tecnologas de la prxima generacin, como el hidrgeno

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y la nanotecnologa, para hacer frente a los desafos crecientes de proveer energa limpia, abundante, confiable y costeable a todas las personas. Las nuevas tecnologas aumentan la eficiencia y la vida til de los motores y facilitan el crecimiento econmico mediante la disminucin del coeficiente energtico (la relacin entre la energa y el PIB).

El proceso de integracin en Amrica Latina y el Caribe debe mirar hacia las tecnologas de la prxima generacin, como el hidrgeno y la nanotecnologa

En este contexto, el uso decreciente de materias primas en la manufactura de productos contribuir a reducir el consumo energtico. Una forma de limitar los insumos de materiales en la produccin es cerrar la cadena, reciclando los residuos y desechos y devolvindolos nuevamente al proceso de produccin. Un buen cuidado en el hogar, diseos de productos que busquen un alto rendimiento y la sustitucin de los materiales, son medidas que generan un uso ms eficiente de la materia prima. Adems, deberan controlarse aquellas prcticas que utilizan materiales no recuperables, ya que la reduccin de la intensidad de los materiales tambin tendr un efecto sobre otros componentes de la cadena (por ejemplo, ahorro energtico en el transporte y reduccin en la demanda de materia prima necesaria para el abastecimiento del transporte). Con el tiempo, tales acciones harn que disminuya la demanda de materia prima por parte de la sociedad, lo que llevar a un cambio estructural de la economa. Otro lineamiento para tener en cuenta es la priorizacin de los recursos energticos renovables. Las ofertas energticas que aumentan el rendimiento y reducen las emisiones contaminantes y de gases con efecto invernadero pueden contribuir a los objetivos del desarrollo sostenible. Para hacerlo, es necesario otorgar un papel ms importante al gas natural y explorar las prometedoras tecnologas de punta para la produccin de energa elctrica. Tambin sera interesante buscar tecnologa alternativa para la generacin de la electricidad de los vehculos, apelar a los combustibles alternativos para el transporte y otorgar funciones ms amplias a los combustibles fsiles mediante la decarbonizacin y el almacenamiento del dixido de carbono separado. La integracin energtica Entre las lneas de accin de la poltica energtica, una de las claves es la integracin, que permite el aprovechamiento energtico de grupos de pases y

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Entre las lneas de accin de la poltica energtica, una de las claves es la integracin, que permite el aprovechamiento energtico de grupos de pases y regiones, ahorrando costos, ampliando mercados y facilitando la aplicacin de polticas globales

regiones, ahorrando costos, ampliando mercados y facilitando la aplicacin de polticas globales. La integracin energtica es un proceso difcil. Para que sea exitosa, debe estar relacionada con la integracin econmica, con objetivos claros que permitan revertir las deficiencias econmicas, sociales y ambientales de la regin y contribuir a aumentar su competitividad.

A fin de avanzar en la integracin es necesario considerar las tendencias de las economas y mercados energticos mundiales, es decir el marco en el que se implementarn las polticas. Entre otros elementos, podemos sealar los siguientes: el crecimiento econmico de los pases industrializados y las diferencias de dinamismo entre algunas regiones; el incremento de la demanda mundial de petrleo; el crecimiento acelerado de la generacin trmica de electricidad en las economas emergentes, lo que ha incrementado la emisin de dixido de cabono y de otros gases nocivos; el volumen cada vez mayor del comercio internacional de energticos; la conformacin de nuevos mercados de capitales y esquemas de financiamiento; la vigencia de las reglas del mercado respecto del manejo de capitales, combinada con una mayor movilidad en la asignacin de recursos y la eliminacin de las restricciones para el uso del crdito interno y externo, mientras se flexibilizan las regulaciones para la captacin de capitales; la expansin de la globalizacin, que pone a los pases en vas de desarrollo en una situacin ms difcil, pero que tambin crea oportunidades para competir por las inversiones extranjeras; y finalmente, la concentracin y el difcil acceso al desarrollo tecnolgico. Todos estos elementos inciden en las polticas de integracin energtica y crean un marco que es necesario considerar a la hora de formularlas. Desde un punto de vista ms especfico, hay ciertos elementos del entorno que tambin hay que tener en cuenta. Entre otros, podemos mencionar la reafirmacin de la institucionalidad de los mercados energticos mundiales, la formacin de bloques regionales, la internacionalizacin de la cuestin ambiental, la promocin de una normativa internacional en el marco de la Organizacin Mundial del Comercio y la redefinicin del papel de los organismos multilaterales y de la cooperacin internacional, lo que implica darle menos prioridad al financiamiento de proyectos energticos estatales.

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Adems de estas consideraciones, es importante destacar que, relacionados con la integracin energtica, existen muchas ideas y planteos acerca de problemas clave: la consideracin del patrimonio y los recursos naturales como de libre disponibilidad, bajo el predominio de las reglas del mercado; el cuestionamiento del control de la renta de los recursos naturales por el Estado; la eliminacin de las barreras al comercio de energa; la consagracin de un Estado subsidiario, cuya legitimidad de intervencin se sustenta en la correccin de las imperfecciones del mercado, y la eliminacin de las polticas restrictivas de la inversin extranjera directa con el objetivo de explotar nuevos recursos, ampliar y modernizar las explotaciones existentes y, en general, aprovechar el progreso tcnico. Conclusiones El entorno en que se desarrolla la integracin energtica est condicionado por tres cuestiones bsicas: la globalizacin, la integracin econmica y el desarrollo sustentable. Estos tres factores impactan de manera desigual en Amrica Latina y el Caribe: uno de los ejes del proceso integrador debe ser la articulacin de las polticas nacionales de energa y desarrollo con las polticas globales y regionales, en un contexto en el que la regin posee un importante potencial energtico que, utilizado de manera racional, puede garantizar un abastecimiento autosuficiente. Pero, debido a la rapidez de los cambios originados por los procesos de integracin y las transformaciones dentro de cada pas, los gobiernos difcilmente puedan afrontar la tarea de adecuacin y coordinacin que se requiere para optimizar el abastecimiento energtico. Al parecer, stos priorizan las reformas internas, donde los problemas son ms urgentes. En ese contexto, la planificacin del abastecimiento energtico va perdiendo importancia y es cada vez menor el inters que se le asigna. Sin embargo, la energa est en la base misma del desarrollo. La solucin de los problemas energticos nacionales requiere, en un mundo de apertura de mercados, el anlisis de la interaccin entre los potenciales energticos externos e internos. Como ya se seal, la regin es inmensamente rica en reservas de petrleo, gas natural y carbn, y cuenta con un gran potencial hidroelctrico, pero su capacidad de generar electricidad es pobre. Considerando la desigual distribucin de los recursos energticos, los procesos de integracin subregional y regional pueden compensar en parte esas carencias, aunque no basten para eliminar el atraso relativo respecto al mundo industrializado.

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La integracin se vera consolidada si, adems, los proyectos consideraran las interdependencias entre las distintas fuentes energticas con el fin de optimizar el abastecimiento y buscar el costo mnimo, preservando las fuentes agotables. Para ello, los proyectos deben contemplar la viabilidad ambiental, dentro de ciertas normas que no pongan en situacin de riesgo las otras dimensiones del desarrollo regional, y no deben olvidar su responsabilidad en lo que atae a la equidad social. El sector energtico tiene la responsabilidad de identificar y proponer soluciones a las necesidades de energa de las reas urbano-marginales y rurales aisladas. Aparece tambin la necesidad de reformular la prospectiva energtica dentro del contexto de las polticas de integracin, entre bloques o dentro de cada uno de ellos, y de estudiar las cuestiones relativas al uso de los recursos naturales de cada pas, la libertad de comercio a travs del transporte de energa, el uso de los yacimientos y recursos hidrulicos compartidos, los derechos de aguas y los de paso, la armonizacin de los procesos regulatorios y la eliminacin de las barreras arancelarias y no arancelarias. Al analizar estos aspectos, parece evidente que se imponen cada vez menos restricciones gubernamentales en aras del predominio del inters regional, con el objetivo de garantizar la seguridad energtica y los bajos costos. Esto, a su vez, fortalece la cooperacin y la posibilidad de que los organismos internacionales de energa profundicen sus actividades y adecuen su organizacin a los cambios estructurales que se observan en la regin: la idea es que estn en mejores condiciones de enfrentar esos procesos, junto a la participacin activa del sector privado. Todos estos elementos deben ser considerados para la formulacin de las polticas energticas, a fin de que se conviertan en un instrumento adecuado para el progreso de los participantes.

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Octubre de 2005

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