d i c i e m b r e

2011

las cosas cambian cuando les pones un tu: sobre universalismo, focalizacin y regresividad

fernando atria

LAS

COSAS SOBRE

CAMBIAN CUANDO LES PONES UN UNIVERSALISMO, FOCALIZACIN REGRESIVIDAD Fernando Atria

TU: Y

INTRODUCCIN: SOBRE LA HEGEMONA DE UNA IDEA ES UN PRINCIPIO UNIVERSALISTA REGRESIVO? 1. Rango de los principios estructuradores de la poltica estatal: regla general y excepcin ...7 2. La discusin no parece ser sobre fines, sino sobre medios ............10 3. Los niveles del argumento ...........11 4. Sobre por qu tiene sentido discutir si una poltica es o no regresiva ...12 5. Cundo una poltica es regresiva? ..15 6. El punto de vista para juzgar los efectos de una poltica: Qu es un argumento emprico? ...............23 7. El argumento terico contra la universalidad .......................26 8. Gratuidad y segregacin ...........29 LAS COSAS AL DERECHO: EL PRINCIPIO UNIVERSALISTA

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INTRODUCCIN: SOBRE LA HEGEMONA DE UNA IDEA En el contexto de las movilizaciones estudiantiles de este ao, ha surgido la demanda por una educacin gratuita. Esta demanda ha sido respondida desde diversos frentes alegando que es injusta por regresiva. El argumento que muestra que la gratuidad (ms adelante explicar el uso de las comillas) de la educacin superior es regresiva es simple y de sentido comn. En palabras de Carlos Pea, que crey necesario sostenerlo gritando desde una columna periodstica (La gratuidad es injusta!), si usted deja a los ricos igual y subsidia a los pobres (por ejemplo, da los mismos cien mil pesos anteriores a los peor situados y deja a los ricos igual) la brecha entre ambos ser ms estrecha1. Esta idea ha sido aceptada sin discusin alguna desde que los Chicago-boys la introdujeron en la dcada de los 70. Ella es generalizable a todo el gasto social, que debe dirigirse slo a los pobres, dejando entonces que los ricos se paguen los servicios de que se trata (educacin, salud, etc) privadamente. Esto es lo que en este artculo ser denominado principio de focalizacin, porque asume la forma de un principio, es decir, de un estndar que orienta permanentemente el diseo de las polticas sociales. Y no parece exagerado decir que es hoy el principio fundamental que estructura todo el gasto social chileno y la discusin pblica sobre el tema, al punto que el comentario ms aprobatorio que hoy se puede escuchar de una poltica social es que est bien focalizada, y la peor descalificacin es la contraria. Como sostienen Harald Beyer y Loreto Cox, la tesis de que el principio de focalizacin ha de ser preferido a un principio universalista (conforme al cual el gasto
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En El Mercurio, 9 de octubre de 2011. 3

social se dirige a todos, no slo a los ms pobres) es una idea relativamente compartida por los expertos y es parte de la sabidura popular2. A pesar del relativo consenso de los expertos y la sabidura popular, la tesis que sostiene que un gasto social orientado por el principio de focalizacin es ms redistributivo (es decir, ms igualitarista) que uno orientado por el principio universalista es falsa, y los argumentos que se han ofrecido para sostenerla ahora, cuando ella ha sido impugnada por los estudiantes, son seriamente deficitarios. Eso, desde luego, plantea la interesante pregunta de cmo ha podido mantenerse pese a descansar sobre bases tan extraordinariamente frgiles. Una de las razones (otras sern mencionadas ms adelante) es que nunca ha sido discutido. Que una idea sea de consenso y adems sea parte de la sabidura popular quiere decir que ha devenido sentido comn o, para decirlo en un lenguaje ms preciso, que es hegemnica. Esto quiere a su vez decir que la idea en cuestin no se somete a sino define (o contribuye a definir) los cnones de racionalidad y de rigor

Beyer, H y L. Cox, Gratuidad de la educacin superior: una poltica regresiva, 337 Puntos de Referencia (Santiago: Centro de Estudios Pblicos), octubre de 2011, p. 2. Como suele ocurrir, menos plausible que esta constatacin de hecho de Beyer y Cox es la explicacin causal que ofrecen para este consenso: Los elevados niveles de desigualdad que caracterizan a nuestro pas han generado un acuerdo implcito respecto de que no es adecuado que todos los programas sociales tengan un carcter universal, privilegindose, con diversos grados de xito, programas orientados a los sectores ms desprotegidos y eventualmente dirigidos tambin a sectores medios emergentes. Como veremos, no es la desigualdad lo que causa el acuerdo implcito al que ellos se refieren, sino ese acuerdo implcito es lo que declara irrelevante a la igualdad (y, por consiguiente, contribuye a agudizarla, al no combatirla). 4

intelectual, de modo que negarla deja al que lo hace al margen de la conversacin racional. Cuando la hegemona de una idea es impugnada (como la del principio de focalizacin por los estudiantes universitarios que exigen gratuidad de la educacin superior), es habitualmente posible descartarla descansando en la sola hegemona de la idea impugnada: encogindose de hombres con un aire de suficiencia, y dando a entender que lo nico que justifica la objecin es la ignorancia, inocencia o ideologizacin del objetor. Pero si la objecin alcanza una magnitud poltica suficiente (que es lo que el movimiento estudiantil ha logrado respecto del principio de focalizacin, por primera vez en dcadas), entonces es necesario hacer lo que habitualmente no se hace: buscar argumentos para determinar si est o no bien fundada. Y al hacerlo es posible encontrar que o esos fundamentos existen, de modo que la impugnacin debe ser rechazada (y la hegemona de la idea se mantiene) o que, a pesar del consenso y la sabidura popular, esos fundamentos no existen, por lo que el predominio de esa idea deber ser explicado ideolgicamente (en el viejo sentido marxista de falsa conciencia). En Gratuidad de la educacin superior: una poltica regresiva3 Harald Beyer y Loreto Cox intentan mostrar que la situacin es la primera, pero el modo en que lo hacen muestra que en realidad es la segunda. Ellos anuncian al principio que intentarn mostrar tanto desde un punto de vista terico como emprico que la sabidura popular contenida en la idea de que la gratuidad de la educacin superior es regresiva no est equivocada. Pero, como se ver, sus argumentos empricos resultan no ser argumentos empricos sino

loc. cit. en n. 2. 5

especulaciones a partir de datos, y sus argumentos tericos son slo una reiteracin de la sabidura popular. Es importante considerar las argumentaciones que ofrecen Beyer y Cox en ese texto porque no hay que olvidar nunca que estn defendiendo lo que ellos mismos identifican como la sabidura popular respaldada por un relativo consenso entre los expertos. Como veremos, sus argumentos no logran pasar un examen racional, porque descansan en confusiones o en un uso excntrico de las palabras o de los datos. Si en defensa de una idea que ha sido tan extraordinariamente influyente por tanto tiempo slo pueden abogarse argumentos del tipo de los que ofrecen Beyer y Cox, la conclusin de que detrs de esa idea no hay sino ideologa ser prcticamente inevitable. En el sentido en que ocupar la palabra aqu, una ideologa es una inversin de la realidad, que pretende convencer al que es oprimido de que la opresin que experimenta es en realidad libertad. En el caso de la focalizacin y de la educacin, pretende convencer al perjudicado por la focalizacin (el pobre) que en realidad es el beneficiado, y al beneficiado por ella (el rico) que en realidad es perjudicado. La finalidad de este artculo es principalmente negativa, porque pretende fundamentalmente mostrar esta inversin de las cosas. En la seccin final se presentarn los argumentos positivos a favor de un principio universalista, pero no con la finalidad de ofrecer una defensa completa sino slo de mostrar cmo se ven las cosas cuando uno las mira al derecho y no al revs4.

Para una discusin ms detallada, vase Atria, Mercado y Ciudadana en la Educacin (Santiago: Flandes Indiano, 2007), passim. 6

ES UN PRINCIPIO UNIVERSALISTA REGRESIVO? Como ya est dicho, por principio universalista entender un principio que pretende estructurar la poltica estatal, conforme al cual el Estado debe proveer a todos, no slo a los pobres. Es el principio opuesto al principio de focalizacin, conforme al cual la poltica estatal debe estar orientada slo a los ms pobres. 1. Rango de aplicacin de los principios estructuradores de la poltica estatal: regla general y excepcin Por supuesto, ninguno de los dos principios reclama que lo que vale como un principio que estructura la poltica social debe informar todos y cada uno de sus programas. El principio de focalizacin, por ejemplo, no vale para la seguridad pblica o la defensa nacional, a la que se aplica un principio universalista5. Del mismo modo, el principio universalista no reclama que toda forma de provisin estatal debe ser universal. En ambos casos el predominio de un
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Uno podra distinguir un sentido amplio y un sentido estricto de la idea de focalizacin. En el sentido amplio, no hay contradiccin entre focalizacin y universalismo. Ese sentido ser ignorado aqu. En su sentido estricto, el principio de focalizacin responde a la pregunta por quines deben ser beneficiarios de los programas sociales, y su respuesta es: en principio, slo quienes no pueden comprar los servicios respectivos en el mercado. En el sentido amplio, la focalizacin es una herramienta de gestin incluso en el contexto de servicios provistos con criterio universalista: si hay ms delitos a ciertas horas, o en ciertos lugares, tiene sentido destinar los recursos policiales preferencialmente a esas horas o lugares. El principio de focalizacin en sentido amplio es una exigencia de racionalidad. El principio de focalizacin en sentido estricto se presenta como si fuera la misma exigencia de racionalidad, pero es mucho ms que eso: es una tesis poltica sobre cul es el sentido de las polticas sociales, si tender a la igualdad o eliminar la pobreza. 7

principio o de otro no implica de modo inmediato y directo que dicho principio debe informar cada decisin, cada programa estatal; lo que hace es definir el caso normal, por referencia al cual las desviaciones deben ser justificadas. La defensa de un principio universalista debe proveernos de suficientes recursos como para que podamos evaluar y determinar cundo su aplicacin no se justifica y se justifica entonces una poltica focalizada. Pero en el contexto de un gasto pblico estructurado de acuerdo al principio universalista esos casos necesitarn una justificacin: es posible que por la naturaleza del servicio de que se trata u otras consideraciones no se justifique la provisin universal. Por eso no es correcto decir de un principio universalista que con esta lgica, muchas otras cosas si no todas debieran ser tambin gratis para todos6; o al menos tan incorrecto que decir que conforma a la lgica del principio de focalizacin la seguridad pblica, la defensa nacional y los tribunales de justicia deberan ser slo para los pobres. El principio dominante define, por as decirlo, la opcin por defecto, aqulla cuya adopcin no requiere de justificacin especial. Esta ltima cuestin es importante porque uno de los argumentos que se han utilizado para afirmar que la educacin superior gratuita es regresiva mira a las peculiaridades de la educacin superior. No cabe duda de que la educacin superior es anmala respecto de la educacin primaria y secundaria, por dos razones: primero, porque la educacin superior no tiene una pretensin de universalidad comparable a la educacin primaria y secundaria. Mientras que es un deber del Estado asegurar una cobertura del 100% para la

Beyer y Cox, loc. cit. supra, n. 2, p. 6. 8

educacin primaria y secundaria, respecto de la educacin superior el deber del Estado no es asegurar una cobertura de 100% sino asegurar que todo el que quiera acceder a ella pueda hacerlo. Adems, en la educacin superior el proceso de transformacin de la educacin privada en la educacin ms prestigiada, lo que implica que es la educacin a la que quiere asistir todo el que puede hacerlo (de modo que la educacin pblica es una educacin fundamentalmente dirigida a quien no tiene opcin real de acceder a la privada), est en una etapa mucho ms primitiva, por lo que la educacin pblica sigue siendo una educacin demandada por todos. Esto, junto al hecho de que la segregacin de la educacin primaria y secundaria hace que los resultados escolares estn agudamente vinculados a la clase de la que proviene el estudiante, implica que los ms ricos asisten desproporcionadamente a las instituciones pblicas ms prestigiosas. Sin ninguna pretensin de exhaustividad, estas dos consideraciones pueden justificar para la educacin superior una solucin distinta que para la educacin primaria y secundaria. Pero si ese es el caso (algo se dir sobre esto ms adelante) es crucial tener presente que ello no es como consecuencia del rechazo de un principio universalista, sino de la misma lgica del principio universalista aplicado a un rea de accin estatal que tiene caractersticas peculiares. Como veremos, sin embargo, estas dos cuestiones (la justificacin general de un principio universalista y la pregunta especial de cmo l se aplica a un rea que tiene caractersticas especiales) no son distinguidas, y se discute la gratuidad de la educacin superior con argumentos generales acerca de regresividad y progresividad. Esta es una manera tendenciosa de hacerlo, porque supone la vigencia dominante del principio de focalizacin, que es precisamente 9

lo discutido. Esto es por la relacin que hay entre lo general y lo particular. Aceptado que sea el principio de focalizacin, el rechazo de la educacin superior no necesita argumentos especiales, porque es aplicacin del principio general; aceptado un principio universalista, aceptar que la educacin superior no puede ser gratuita es una excepcin que debe ser justificada por las caractersticas especiales de sta. 2.La discusin no parece ser sobre fines, sino sobre medios Como se ver, dos son los argumentos principales a favor de un principio universalista: el primero es que tiende a producir integracin, y de ese modo unifica intereses; el segundo es que en virtud de l la educacin que cada uno recibe no est medida por su capacidad de pago, de modo que el sistema educacional formal tiende a dificultar la transmisibilidad de los privilegios. Por contraposicin, el principio de focalizacin tiende a independizar los intereses de cada uno y transforma el sistema educacional en probablemente el mecanismo ms efectivo para asegurar que el hijo del pobre ser pobre y el hijo del rico ser rico (y el hijo del ms-o-menos, para que no se diga que esto es una visin maniquea o caricaturizada, ser mso-menos). Es importante identificar as las cosas porque en trminos de las finalidades no parece haber mayor espacio para la discusin. Dicho de otro modo, en el debate no ha aparecido voz alguna que impugne directamente los fines que el argumento anterior reclama para el principio universalista, o que defienda las consecuencias que en el ltimo prrafo se le imputan al principio de focalizacin. Esto crea espacio para la discusin racional, porque lo que 10

est en cuestin no es si es justo o no que un sistema educacional unifique intereses o tienda a independizar las posibilidades de vida de la condicin de los padres, sino si eso se logra de mejor manera con un sistema universal o focalizado. Dicho de otro modo, la defensa del principio de focalizacin necesita negar la conexin entre esos fines y el principio universalista, o debe alegar que por otras razones un sistema focalizado es preferible. 3. Los niveles del argumento Los argumentos que se han dado en defensa del principio de la focalizacin y contra un principio universalista, que discutiremos en lo que sigue, son los siguientes: 1. Que por definicin el gasto social estructurado por un principio universalista es regresivo. Aqu tampoco hay discusin sobre fines, por lo que es un argumento en principio bien dirigido: decir de un principio que estructura el gasto social que es regresivo es una refutacin de ese principio. La discusin de este argumento es el ncleo de este artculo. 2. Que la integracin no asegura necesariamente mejor calidad de educacin para todos. Este es un argumento mal dirigido, porque es infantil: asume que algo slo se justifica polticamente si puede lograr plenamente sus finalidades. Polticamente hablando, la pregunta no suele ser por una poltica que lograr completamente y en el corto plazo el objetivo fijado, sino por una que se mueva en la direccin correcta. Este argumento esconde lo infantil de su presupuesto porque apela al hecho de que no se alcanzar la integracin perfecta como razn para concluir que todo seguir igual. Como lo ha sostenido Carlos Pea,

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Como los cupos ms valiosos se asignan en base al rendimiento, y este ltimo se correlaciona con el ingreso, incluso si la educacin fuese gratis e ntegramente pblica, los ms ricos tenderan a concentrarse en las instituciones ms prestigiosas y los ms pobres en las menos selectivas. Ocurrira lo mismo que hoy (slo que gratis)7. Por supuesto que, mientras no ocurra con la educacin universitaria lo que ya ocurri con la escolar, los ricos tendern a concentrarse en las instituciones pblicas. Esto es lo mismo que decir: una poltica (como la gratuidad) dirigida a producir integracin de la educacin superior no lograr su fin completamente. Pero concluir de esto que ocurrira lo mismo que hoy, es decir, que el hecho de que haya que pagar por la educacin hoy no tiene efecto alguno en el tipo de personas que asiste a la universidad, es altamente implausible. 3. Que la universalidad no se justifica en educacin superior, por sus caractersticas distintivas en la situacin actual. Este es tambin, como el primero, un argumento bien dirigido, por lo que debe ser analizado con cuidado. Aqu ser crucial distinguir lo que se explica dadas las caractersticas especiales de la educacin superior de lo que se sigue de argumentos generales sobre focalizacin y universalismo, y ser tambin necesario referirse a las consecuencias de mediano y largo plazo que es razonable asumir que se seguirn de uno u otro curso de accin. 4. Sobre por qu tiene sentido discutir si una poltica es o no regresiva Harald Beyer y Loreto Cox han defendido la focalizacin con el primero de los argumentos identificados en la seccin anterior. Lo han hecho por referencia a la educacin

loc. cit. supra, n. 1. 12

superior, por lo que es importante analizar el argumento con cuidado para distinguir lo que descansa en afirmaciones generales aplicables a cualquier gasto pblico de lo que descansa en las peculiaridades de la educacin superior. Esto es algo que ellos no hacen (al principio identifican el problema que quieren discutir como uno general acerca de la focalizacin, pero usan el caso de la educacin superior de un modo en que no queda claro si su argumento es 1 o 3), por lo que ser necesario hacerlo aqu por ellos. Pero antes de hacerlo, debemos preguntarnos qu es lo que est en discusin y por qu esa discusin es importante. Por qu importa si una poltica es o no regresiva? La respuesta es simple, pero debemos mantenerla presente cuando nos preguntemos qu significa que una poltica sea regresiva. Es que, dados los fines que se aceptan para el gasto social, una poltica regresiva es una poltica irracional. Que una poltica sea irracional quiere decir que falla en sus propios trminos, porque tiene efectos que son los contrarios a los que persigue. Entonces, desde el punto de vista de la finalidad perseguida, sera mejor no hacer nada (o al menos dejar de hacer lo que se est haciendo). Lo atractivo de un argumento de este tipo es que no necesita pronunciarse sobre la cuestin espinuda de los fines, pregunta que es habitualmente tratada como una cuestin poltica. Al preguntarse por la racionalidad de una poltica el examen se dirige no a los fines que debera perseguir, sino a los fines que ella misma declara que persigue y, para los efectos del examen, los asume como justificados. El examen se dirige slo a los medios, y es entonces posible un examen puramente instrumental, tcnico. Si una poltica se justifica porque protege a un grupo determinado, pero en los hechos puede mostrarse que no lo 13

protege sino lo perjudica, es fcil concluir que desde el punto de vista de la proteccin de ese grupo sera mejor abolir enteramente esa poltica. Hoy nadie discute que el gasto social tiene que tener una finalidad redistributiva. Hay discusin, por supuesto, sobre el sentido de esa redistribucin, sobre si se redistribuye para igualar o se redistribuye para asegurar una provisin mnima al pobre. Pero hoy nadie defiende, al menos en el nivel del discurso, que el Estado debe intervenir guiado por la finalidad de hacer a los ricos ms ricos. Pero esto es precisamente lo que hace una poltica regresiva. Por consiguiente, ante una poltica regresiva no es necesario preguntarse nada ms, porque al mostrar que es regresiva se ha mostrado que fracasa en sus propios trminos: que sea cual sea la finalidad con la cual el Estado redistribuye, las coas estaran mejor si esa poltica fuera abolida (o, en el caso de una propuesta, no adoptada). Por eso, en circunstancias normales, decir de una poltica social que es regresiva es un argumento que, si es correcto, justifica inmediatamente la abolicin de esa poltica, porque implica que sin ella la distribucin del ingreso sera ms, no menos igualitaria. As, cuando se trata de educacin, la finalidad declarada por todos es mejorar la educacin recibida por los que tienen menos. Una poltica regresiva es aqu una que mejora la educacin de los que tienen ms. Dado que todos aceptan la finalidad, encontrar que una poltica tiene la consecuencia de mejorar relativamente a los ms ricos es mostrar que desde el punto de vista de la finalidad sera mejor que esa poltica no existiera. Por eso decir de una poltica social que es regresiva es, normalmente, un argumento definitivo en contra de ella.

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5. Cundo una poltica es regresiva? Sorprendentemente, Beyer y Cox nunca explican qu es lo que entienden por regresividad. Sin embargo, como ellos califican diversos escenarios de regresivos o progresivos, podemos atender al uso que ellos hacen de los trminos para reconstruir el concepto que usan. En principio, uno pensara que una poltica es progresiva si ella produce redistribucin del ingreso, y regresiva cuando lo concentra. Lo que justifica comprender as las cosas es que ese es el concepto de regresividad que sirve dado lo dicho en la seccin anterior sobre por qu es importante saber si una poltica es o no regresiva. En este sentido, las polticas pueden ser ms o menos progresivas, ms o menos regresivas, o neutras. Conforme a esto, Def. 1. Una poltica es regresiva cuando su aplicacin tiende a concentrar el ingreso, y progresiva si tiende a redistribuirlo. Dada esta definicin, y asumiendo que la finalidad de una poltica X es redistribuir el ingreso, puede decirse de una poltica regresiva que sera mejor no tenerla. Puede decirse algo ms? De las polticas neutras, habr que decir que no hacen diferencia alguna, por lo que si se han de justificar tiene que ser en trminos diversos a los distributivos (es posible que haya otra finalidad que ellas persiguen). Ahora bien: puede decirse, dado Def. 1, que una poltica progresiva est justificada? Es importante notar que la respuesta es negativa. Al decir que es progresiva slo estamos diciendo que es racional (obtiene en alguna medida el objetivo buscado). No estamos diciendo que lo obtiene de un modo especialmente eficiente, ni que sus efectos en otras cuestiones no puedan ser problemticos, etc.

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Asumiendo que la concentracin del ingreso puede medirse adecuadamente con el coeficiente de Gini, Def. 1 implica que una poltica que reduce el coeficiente de Gini es progresiva, y una que lo aumenta es regresiva. Que en este sentido el financiamiento pblico de la educacin superior sea regresivo implicara que esa poltica hace ms ricos a los ricos (aumenta, en vez de disminuir, el coeficiente de Gini). Como nadie defiende esa idea para beneficiar a los ricos, eso contara como una refutacin en sus propios trminos de la demanda por gratuidad. Pero es precisamente en este sentido que Beyer y Cox muestran que el financiamiento pblico de la educacin superior no es una poltica regresiva sino progresiva: ellos usan los datos contenidos en la Tabla 1 para concluir que de implementarse la gratuidad para todos, no aumentara la desigualdad. Al contrario, el coeficiente de Gini se reducira 0,3 puntos porcentuales, por lo que de acuerdo a Def. 1 sera progresiva. Beyer y Cox, entonces, muestran que no usan en ese sentido los trminos cuando dicen que a pesar de que la gratuidad de la educacin superior disminuira el coeficiente de Gini es inadecuado concluir de esta realidad que [dicha poltica de educacin gratuita para todos] tiene un carcter progresivo, porque Todo anlisis de poltica pblica debe considerar, adems de sus efectos distributivos, el uso alternativo de los fondos8. Pero esto, desde luego, es cambiar el tema. Al principio de su artculo, Beyer y Cox explican qu es lo que ellos pondrn en discusin, cul es la cuestin que quieren discutir: En estas breves notas queremos revisar estos argumentos [...], para llegar a la conclusin de que, a nuestro entender, la sabidura popular contenida en la idea de que
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loc. cit. supra, n. 2, p. 4. 16

la gratuidad de la educacin superior es regresiva n o est equivocada9. Es decir, la cuestin no es hacer un completo anlisis de poltica pblica sino referirse a slo un aspecto de la gratuidad de la educacin superior: sus efectos distributivos, es decir, si es una poltica regresiva o progresiva. Como ya hemos visto, del hecho de que, tendiendo a un aspecto, pueda concluirse que una poltica no es irracional no se sigue que deba ser adoptada, porque para llegar a esta ltima conclusin es necesario hacer el anlisis completo que ahora Beyer y Cox demandan. Pero dicho anlisis no es necesario para determinar si una poltica es o no progresiva. Considrese la siguiente analoga: para determinar si una inversin que me han ofrecido es conveniente, debo hacer un completo anlisis de la inversin propuesta. Por supuesto, lo primero es determinar si la inversin es racional, es decir si al hacerla, para usar la grfica expresin de Beyer y Cox, no salgo para atrs. Si en este punto llegara a la conclusin de que la inversin implica para m perder dinero ya no necesito considerar nada ms (suponiendo que mi pregunta es si hacerla como inversin, no porque sea amigo del que recibe la inversin), y puedo llegar a la conclusin de que estara mejor en cuanto a mis recursos si no hiciera nada. El argumento de que la educacin superior gratuita es regresiva deriva su fuerza de esta idea de racionalidad, conforme a la cual desde el punto de vista del agente es mejor no hacer nada que hacer lo que est considerando. Nadie pretendera que por el hecho de haber mostrado que una inversin determinada no me har perder

ibid, p. 2. 17

dinero yo he mostrado que debo hacerla. Para poder llegar a esa conclusin tendr que considerar posibilidades alternativas. Esto quiere decir: es posible que haya distintas inversiones, todas racionales, con distintas tasas de retorno. Pero Beyer y Cox nos diran: es inadecuado concluir del hecho de que la inversin considerada tendra algn retorno que sta es racional, porque toda decisin e inversin debe tomarse considerando tambin las utilidades de inversiones alternativas. Beyer y Cox quieren quedarse con pan y pedazo: pretenden que su objecin a la educacin superior gratuita tenga la (innegable y normalmente definitiva) fuerza de una objecin de irracionalidad, pero usan un concepto de regresividad conforme al cual para que algo sea progresivo hay que hacer un completo anlisis de poltica que concluya que es la mejor opcin posible. Esto es incoherente. Beyer y Cox aumentan la confusin cuando sostienen que La pregunta relevante no es si una poltica que reduce el ndice de Gini del total de ingresos en 0,3 puntos es regresiva, sino que [sic] si una poltica que lo hace a un costo de 150.000 millones mensuales lo es10. Pero la pregunta relevante... para qu? Si la cuestin es si estamos o no ante una poltica regresiva, lo que nos interesar ser el coeficiente de Gini antes y despus de ella, y nada ms. Una poltica que cuesta 100 no es ms progresiva que una que cuesta 1000 si ambas reducen el coeficiente de Gini en la misma proporcin. Desde luego, puede haber otras razones por las que la primera deba ser preferida, pero esas razones son de otro tipo (por ejemplo, un argumento sobre la conveniencia de que la accin del Estado sea la mnima posible, por ejemplo). El costo de una
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ibid, p. 4. 18

poltica no es relevante para determinar su regresividad, al menos asumiendo Def. 1. Beyer y Cox, entonces, no aceptaran Def. 1 como definicin de progresivo. Ellos parecen afirmar que una poltica es regresiva cuando no es la ms progresiva. Es decir, Def. 2. Una poltica es regresiva cuando no es la ms progresiva concebible. Esta definicin es un tanto peculiar, porque supone que el concepto de progresividad no es susceptible de aplicacin ordinal (es decir, supone que no tiene sentido decir de dos polticas progresivas que una lo es ms que la otra). Implicara que, entre todas las polticas posibles, habra una progresiva y todas las dems seran regresivas (habra una curiosa asimetra: regresividad sera un concepto ordinal pero progresividad no). Adems de eso, ignora una de las cuestiones fundamentales que deben tenerse presente cuando uno est discutiendo cuestiones complejas: que en la medida de lo posible es necesario separar las cosas, de modo de poder considerar los argumentos para una y otra cuestin separadamente cuando los argumentos son distintos (veremos que esto ser importante ms adelante, en que ellos intentan usar este observacin en sentido contrario). El concepto de regresividad dado ms arriba en Def. 1 es un concepto til porque distingue una dimensin desde la cual una poltica debe ser evaluada, dejando abierta la cuestin de si otras consideraciones juegan a favor o en contra de ella. Pero el concepto de regresividad de la Def. 2 es intil porque confunde la pregunta por la regresividad o progresividad de una poltica con la pregunta sobre si la poltica se justifica desde todos los puntos de vista, de modo que no podemos emitir un juicio sobre la progresividad o regresividad de una poltica antes de tener disponible todo 19

el espectro de polticas posibles y sus posibilidades reales de realizacin. Supnganse dos polticas, una (A) que reduce el Gini en 1 punto y otra (B) que lo reduce en 2. Conforme a Def. 1, ambas son progresivas, pero B es ms progresiva que A. Como hemos visto, esto es informacin til, pero no decisiva: muestra que ni la poltica A ni la poltica B son irracionales en el sentido de que sera mejor no tener ninguna de ellas. Tambin sugiere que, si la distribucin como consecuencia inmediata de la poltica elegida es la nica variable a ser considerada, B es preferible a A. Pero conforme a Def. 2, resulta que la posibilidad de B muestra que A es regresiva. Pero entonces que una poltica sea regresiva no quiere decir que sea irracional en el sentido de que sera preferible no tenerla, porque A es preferible a nada. Adems, cmo saber si B est efectivamente disponible, ya por sus efectos en otras cuestiones o por otras consideraciones de oportunidad o posibilidad poltica? Carece de sentido un concepto de progresividad conforme al cual para saber si A es progresivo debemos emitir un juicio sobre la factibilidad de B. Tabla 1 Distribucin de los ingresos monetarios, del gasto en aranceles y del gasto estatal en educacin preescolar por decil. Decil Ingresos Gasto Gasto Estatal Monetarios Aranceles Preescolar I 1,6% 3,5% 16,1% II 3,1% 4,3% 17,6% III 4,0% 6,0% 15,2% IV 4,8% 7,2% 12,5% V 5,6% 7,1% 10,3% VI 7,1% 8,3% 9,5% VII 8,4% 8,8% 7,1% VIII 10,9% 13,1% 6,1% IX 15,3% 17,7% 4,0% X 39,1% 23,4% 1,7% Fuente: Beyer y Cox (op. cit. supra, n. 2,), tabla 3.

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Todo esto es bastante evidente, y quizs por eso Beyer y Cox usan el concepto de regresividad de Def. 2 slo para desechar una poltica de gratuidad de la educacin superior. En la frase siguiente lo ignorarn, aunque sin decirlo. Comentando los datos de la Tabla 1, ellos sostienen que la poltica actual de financiamiento estatal de la educacin preescolar (que se observa en la columna 3) es definitivamente una poltica progresiva. Pero cmo pueden concluir esto, sin decirnos nada acerca de las polticas alternativas? Esa poltica, nos dicen, no slo es progresiva en principio, sino definitivamente progresiva, a pesar de que los datos que ellos ofrecen se sigue que casi el 30% del gasto se destina al 50% ms rico, por lo que sera inmediatamente posible pensar en otra poltica, una que financiara la educacin preescolar slo del 50% ms pobre: Tabla 2 Distribucin del gasto estatal en educacin preescolar por decil en una situacin real y otra concebible. Decil Gasto Estatal Gasto estatal (imaginario) Preescolar I 16,1% 25,6% II 17,6% 24,7% III 15,2% 21,3% IV 12,5% 16,5% V 10,3% 12% VI 9,5% 0,00% VII 7,1% 0,00% VIII 6,1% 0,00% IX 4,0% 0,00% X 1,7% 0,00% Fuente: Beyer y Cox (op. cit. supra, n. 2, Tabla N 1) para columna 1. Imaginacin del autor para columna 2 (resulta de sumar la celda 1 a la 6 de la primera columna, la 2 a la 7, y as sucesivamente). Qu muestra la posibilidad de la columna 2? Yo querra decir que no muestra nada acerca de la progresividad de la columna 21

1, que es lo que se sigue de Def. 1. Pero razonando del modo en que razonan Beyer y Cox, mostrara que la columna 1 es regresiva. Esto es absurdo. Quizs podra uno salvar el argumento de Beyer y Cox diciendo: La columna 2 es imaginaria, y por mltiples razones no es factible. Que sea concebible no quiere decir que sea una opcin posible. Que opciones imposibles sean ms progresivas que opciones reales no muestra nada acerca de las reales. Entonces tendramos una nueva definicin: Def. 3. Una poltica es regresiva cuando no es la ms progresiva entre las opciones posibles. Pero esta definicin no es mejor que la anterior, porque adolece de los mismos problemas. Y adicionalmente, nos obliga a emitir un juicio de posibilidad respecto de las alternativas antes de poder decir que una poltica determinada es regresiva, lo que es absurdo. Esto sin mencionar el hecho de que posible es un concepto aqu ambiguo, por lo que Def. 3 admite varias lecturas: Def. 3. Una poltica es regresiva cuando no es la ms progresiva entre las opciones fsicamente posibles. Una poltica es fsicamente posible cuando no contradice las leyes de la fsica; Pero esto est demasiado cerca de Def. 2 para representar un avance. Quizs es mejor: Def. 3. Una poltica es regresiva cuando no es la ms progresiva entre las opciones polticamente posibles. Una poltica es polticamente posible cuando es una posibilidad realista a ser tomada por el gobierno de turno; O, incluso: Def. 3. Una poltica es regresiva cuando no es la ms progresiva entre las opciones polticamente posibles (definidas de acuerdo a Def. 3) que no tienen efectos no deseados que afectan la distribucin del ingreso. Una poltica tiene efectos no deseados que afectan la 22

distribucin del ingreso cuando la conducta que ella incentiva por parte del que recibe o no el subsidio es tal que produce efectos indeseados; Un ejemplo de una poltica regresiva en el sentido de Def. 3 podra ser la contenida en la columna 2 de la tabla 2, en la medida en que el impacto de la remocin del 12% de subsidio para quien estaba en el decil V y lo pierde por pasar al decil VI sea superior al mejoramiento que implica ese paso de V a VI. En ese caso, pasar al decil VI implicara un empobrecimiento para el individuo, que entonces, pudiendo, preferir quedarse en el decil V. Si este efecto es suficientemente marcado (cunto es suficientemente? cmo se mide?), entonces incluso esa poltica es regresiva a pesar de que parece progresiva. Todo el tiempo es importante recordar que no estamos preguntando si, considerando todas las cuestiones que sean relevantes, ha de adoptarse una poltica, sino slo de un aspecto de ella: si es o no regresiva. Pero ahora resulta que tenemos que tener prcticamente informacin completa para poder determinarlo, con lo que la pregunta por la regresividad de una poltica se transforma en una pregunta por si la poltica se justifica, si debe ser adoptada. Esto no tiene sentido, porque si regresivo quiere decir no debe ser adoptada, tomando todo en cuenta y progresivo quiere decir debe ser adoptada, tomando todo en cuenta es mejor olvidarnos de la pregunta por la regresividad o progresividad de una poltica y preguntar directamente si se justifica o no, tomando todo en cuenta. 6. El punto de vista para juzgar los efectos de una poltica: Qu es un argumento emprico? Una de las cuestiones en que el carcter ideolgico del argumento en contra de la universalidad resulta ms conspicuo 23

es la manera especialmente tosca en que ese argumento mira las consecuencias de una poltica. En efecto, para Beyer y Cox la pregunta es slo cmo gastar una cantidad de recursos que se supone ya recaudada: al argumento de que la gratuidad de la educacin no es regresiva en la medida en que los ricos paguen desproporcionadamente los impuestos con los que se financia, ellos responden que eso olvida que la crtica a una gratuidad completa es independiente de cmo se recauden los recursos, porque una vez que se lleva a cabo la recaudacin son mltiples las maneras en que ellos se pueden emplear11. Es decir, Bayer y Cox asumen que la manera en que se gasten los recursos no tiene impacto alguno en lo que se recaude. Este supuesto es evidentemente insostenible, y de hecho yo dira que es la marca de un anlisis impropio del experto. Uno esperara que el experto supiera que las polticas se desarrollan en el tiempo, y por consiguiente que los efectos de las polticas no son slo los efectos inmediatos sino tambin los mediatos, en particular el modo en que esas polticas tienen resultados inesperados por la manera en que ellas inducen las personas a actuar de un modo u otro. Para ver este punto uno podra intentar hacer un argumento anlogo respecto de la reforma al impuesto de primera categora que pagan las empresas, que hoy es de 20% sobre utilidades retiradas. Usando el argumento de Beyer y Cox, uno podra decir que una vez que se lleva a cabo la produccin y se fijan las utilidades de las empresas, hay mltiples tasas impositivas que pueden aplicarse. Dado este supuesto, no sera difcil mostrar que la recaudacin es mayor cuando el impuesto es de 22% que cuando es de 20%,

11

ibid, p. 2 (subrayado agregado). 24

porque 22>20. El vicio en el argumento es sin embargo claro: de lo que se trata es precisamente que diversas tasas impositivas pueden tener efectos en la accin de los sujetos a los que el impuesto se aplica de modo que un argumento que asume que la produccin y las utilidades de las empresas que resultarn afectas permanece estable es un argumento que puede ser desechado de antemano. Esta es la razn por la que los argumentos que Beyer y Cox ofrecen contra la gratuidad no son, a pesar de lo que ellos dicen, argumentos de hecho o empricos. Un argumento no es un argumento emprico porque en algn momento haga referencia a los hechos. Un argumento que mostrara que, dado un nivel empricamente verificado de utilidades afectas de las empresas (el que podra obtenerse con las cifras de hoy), y dado que el 22% de esas utilidades es una cantidad mayor que el 20%, pretendiera concluir que una tasa del 22% recaudara ms que una del 20% (porque 22>20), no sera un argumento emprico, sino uno puramente especulativo. Esto, por supuesto, no es lo mismo que decir que un impuesto del 22% a las utilidades de las empresas no recaudara ms que uno de 20%, o que la base imponible debe seguir siendo la de las utilidades retiradas y no la de las devengadas, sino una observacin sobre la forma del argumento, sobre qu cuenta como un argumento emprico. Un argumento emprico sera un argumento que mostrara que, permaneciendo todo lo dems sin variacin, una modificacin del impuesto de primera categora ha tenido en el pasado un determinado impacto en la produccin y en las utilidades afectas y as en la recaudacin (la clusula permaneciendo todo lo dems sin variacin es lo que hace que los argumentos empricos, cuando se trata de polticas, sean siempre sospechosos porque, a diferencia del contexto 25

controlado que se obtiene en un laboratorio, las cosas nunca permanecen sin variacin en el mundo real; por consiguiente todo argumento emprico descansa en el supuesto hecho por el observador que las cosas que han variado entre los dos momentos observados son cuestiones irrelevantes. Como la relevancia o irrelevancia de lo que ha variado no es algo que normalmente pueda determinarse empricamente, todo argumento emprico descansa en el juicio del observador). Un argumento verdaderamente emprico sobre focalizacin, igualdad y universalidad debera dar cuenta del hecho de que los pases cuyos regmenes producen la mayor redistribucin del ingreso, asegurando los niveles ms altos de igualdad, son precisamente los que descansan de modo ms intenso en programas universales. Parece que Beyer y Cox no saben que el coeficiente de Gini en los pases nrdicos, cuyo gasto social est estructurado sobre la base del principio universalista, es menor que en Estados Unidos (que es indudablemente un sistema focalizado), para mencionar slo los casos ms obvios (y ntese que no estamos hablando de diferencias marginales: los cuatro pases nrdicos son los cuatro pases con el Gini ms bajo de la OECD, mientras Estados Unidos est considerablemente por debajo del promedio). 7. El argumento terico contra la universalidad Al principio de su artculo, Beyer y Cox afirman que quieren defender la sabidura popular que defiende la focalizacin tanto desde un punto de vista terico como emprico. Hemos visto que sus argumentos empricos no son tales, sino especulaciones a partir de datos. Qu hay de sus argumentos tericos?

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Probablemente a lo que ellos se refieren con eso es a lo que hacia el final del artculo denominan un argumento rawlsiano, construido sobre el principio de la diferencia de John Rawls que en lo relevante dispone que las desigualdades sociales slo se justifican si son necesarias para mejorar la situacin de los ms desaventajados. Beyer y Cox sostienen que tratndose de la educacin superior gratuita los ms desaventajados seran los que no podran acceder a la educacin superior aun cuando sta fuera gratuita. Ellos luego sostienen que el principio de la diferencia justifica la exclusin de la educacin superior gratuita, porque en virtud de ella los ms desaventajados, que contribuyen con sus impuestos a financiar la educacin superior pero no reciben de ella nada, salen para atrs12. Al contrario, una poltica de educacin superior financiada pblicamente slo para los ms pobres es preferible, porque la contribucin de los ms desaventajados es considerablemente menor, pues el costo de financiar educacin gratuita para algunos es menor que el de hacerlo para todos. Pero el uso del principio de la diferencia que Beyer y Cox hacen es manifiestamente inadecuado. Aceptando su manera peculiar de entender el principio de la diferencia, habra que decir que ambas polticas son injustas, porque en ambos casos los ms desaventajados contribuyen a algo que no los beneficia: poco o mucho, pero en ambos contribuyen sin recibir beneficio alguno. Y la satisfaccin de la primera parte del principio
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ibid, p. 7. Es precisamente esta idea de salen para atrs la que muestra que el uso que Beyer y Cox le dan a la idea de regresividad es el que exige la Def. 1: salen para atrs quiere decir que es mejor no hacer nada, porque al menos as se quedaran donde estn. No necesitamos saber nada sobre usos alternativos de los recursos para decir que si al hacer algo guiado por la finalidad de avanzar yo salgo para atrs, es mejor no hacer nada. 27

tampoco hace diferencia alguna, porque estamos hablando de quienes por distintas razones no podran acceder a la educacin superior. Ambas polticas, de acuerdo al razonamiento de Beyer y Cox, seran condenadas por el principio de la diferencia, que entonces abogara por la abolicin de la educacin superior, o al menos la exclusin de todo gasto pblico en su financiamiento. Haciendo una aplicacin ms plausible del principio de la diferencia habra que decir que los ms desaventajados no son los que no podran acceder a la educacin superior sino en general los ms pobres (hacer aplicaciones parciales como las de Beyer y Cox del principio de la diferencia definiendo en cada caso la clase de los ms desaventajados no es correcto: cuando estemos discutiendo polticas de fomento a la lectura diremos que los ms desaventajados son los que no adquirieron el hbito de la lectura?). Desde el punto de vista de los ms desaventajados, la situacin en la que los ricos pagan 100 y la educacin superior es gratuita para todos y la situacin en la que pagan 100-n y la educacin es gratuita slo para el 60% ms pobre es indiferente, al menos si adoptamos la perspectiva estrecha que asumen Beyer y Cox, que no mira a las consecuencias de mediano plazo de las polticas que discuten. Al mirar a esas consecuencias de mediano plazo, la situacin es clara. La coexistencia de educacin privadamente financiada y educacin financiada por el Estado para los ms desaventajados llev, en educacin primaria y secundaria, a un sistema segregado en el que hay una notoria diferencia de calidad entre la educacin disponible en general para los pobres y la educacin disponible en general para los ricos. Es evidente que el hecho de que haya educacin primaria y secundaria de calidad para los ricos que no est al alcance 28

de los pobres no es algo que cede en beneficio de los ms desaventajados, sino al contrario: consolida y reproduce en el tiempo desigualdades y privilegios injustos. Por consiguiente, es evidente que una poltica que tiende a producir este resultado es condenada por el principio de la diferencia. Eso todava no ha pasado con la educacin superior, en la que, a diferencia de la primaria y secundaria, hay instituciones pblicas que estn entre las ms prestigiadas del sistema. La cuestin, entonces, es cul es la poltica que lograr evitar que la educacin superior se segregue como lo ha hecho la educacin primaria y secundaria. 8. Gratuidad y segregacin Beyer y Cox ofrecen una razn para excluir las consecuencias no inmediatas de las polticas que discuten. Refirindose a la idea de que una poltica de financiamiento pblico de educacin para todos no sera regresivo si se financia con impuestos desproporcionadamente pagados por los ms ricos, sostienen que Este planteamiento [...] va acompaado de la afirmacin que al no darse educacin gratuita para todos, se permite que las personas paguen por su educacin, lo que conducira a que cada uno pague de acuerdo a sus capacidades econmicas y, por lo tanto, a un sistema segregado por ingresos. Pero se es un problema distinto, ya que se podra no dar educacin gratuita para todos y, a la vez, impedir que unos paguen ms que otros (mediante, por ejemplo, una poltica de precios fijos). O se podra, tambin, dar educacin gratuita para todos, manteniendo las diferencias de precios por carreras y universidades, e igual, como el sistema de educacin superior es selectivo, el sistema sera segregado, aun cuando todo lo pagara el Estado (aqu la segregacin sera por rendimiento acadmico y no directamente por ingresos, pero, desgraciadamente, en Chile estas dos variables estn altamente correlacionadas al momento de entrar a la educacin superior). El problema de si es justo permitir que, sea cual sea el origen de los recursos, unos gasten ms que otros en 29

su educacin es un problema interesante y complejo, pero escapa de los objetivos de este artculo. Por esto, nos concentraremos en la primera parte de este argumento13. La primera posibilidad mencionada en esta nota es que un

sistema integrado se podra lograr mediante una poltica de precios fijos, de modo que nadie pudiera pagar ms que el arancel fijado por el Estado. Los ricos lo pagaran de su bolsillo y a los pobres los pagara el Estado. Esto, por supuesto, no es suficiente para asegurar que no se producir segregacin por ingreso, porque es compatible con que haya universidades que no admiten a estudiantes financiados por el Estado, sino slo a los que pueden financiarlo privadamente. Las razones por las cuales podra ser conveniente para una universidad no recibir estudiantes financiados por el Estado son en realidad obvias: de ese modo se asegurar que sus estudiantes provendrn de los grupos ms ricos, y as ofrecer en el mercado un bien adicional a la educacin que ofrece: la formacin de redes sociales entre personas que pertenecen a los grupos ms poderosos, la mayor homogeneidad de sus estudiantes y menor conflictividad, etc. Por consiguiente no bastara fijar aranceles: habra que intervenir las polticas de admisin de las universidades, para evitar que la segregacin se introdujera por esa va. Quizs la analoga que ya hemos hecho entre la discusin sobre gratuidad de la educacin y la discusin tributaria nos pueda seguir orientando aqu. Qu tasa de primera categora es mejor, desde el punto de vista de la recaudacin fiscal, 20% o 22%? Como hemos notado, es relativamente claro que 22 es ms que 20. Por consiguiente, si todo lo dems permanece igual, la primera es ms conveniente. Pero precisamente todo lo dems no tiene por qu permanecer igual.
13

ibid, p. 5n8. 30

La objecin estndar aqu dice que una tasa de 22% afectar la inversin de modo que en el mediano plazo el crecimiento ser menor, por lo que hay que comparar el 20% de un nivel de produccin determinado con el 22% de un nivel de produccin menor. Pero con la lgica que usan Beyer y Cox, a esta objecin podramos responder: pero ste es un problema distinto, ya que se podra tener una tasa de 22% y evitar la baja de la inversin con otras polticas dirigidas a eso, o se podra mantener la tasa al 20% y la inversin podra igualmente caer. El problema de cmo y porqu disminuye la inversin es un problema interesante y complejo, pero escapa de los objetivos de este artculo. A esto no habra sino que responder que el que aboga por una poltica tiene que hacerse cargo de los efectos de esa poltica en el mundo real, dado las caractersticas del mundo real. La posibilidad imaginada (de nuevo!) por Beyer y Cox tiene todo lo malo de una poltica de gratuidad de la educacin pero nada de lo bueno. En particular, no unifica intereses, porque a los ricos no les afectar en absoluto el hecho de que el Estado recaude lo suficiente para poder pagar los aranceles de los pobres. Es decir, ellos experimentarn slo un aspecto de la poltica: la limitacin a su libertad para pagar lo que ellos pueden y quieren pagar, sin experimentar su otra dimensin: que la educacin que reciben la reciben como un derecho por ser ciudadanos. Slo un experto, acostumbrado a invocar especulaciones a partir de datos como si fueran argumentos empricos, podra pensar que un rgimen que hace que los ricos y poderosos experimenten slo el aspecto negativo de una poltica en una cuestin importante para ellos es estable en el tiempo. La segunda posibilidad mencionada por Beyer y Cox es ms relevante: incluso si la educacin superior fuera gratuita 31

las universidades seleccionaran por rendimiento acadmico y no directamente por ingresos. Como desgraciadamente en Chile estas dos variables estn altamente correlacionadas al momento de entrar en la educacin superior, una poltica que eliminara la segregacin que se introduce por la va de los precios dejara todava en pie la segregacin que resulta de la seleccin por mritos. En este punto hay que decir dos cosas: la primera es que dada la brutal segregacin del sistema escolar primario y secundario, y la notoria correlacin entre clase y resultados acadmicos, cuando llega el momento de preguntarse por criterios de ingreso a la universidad ya el dao est hecho, de modo que prcticamente cualquier criterio de seleccin que no sea puramente aleatorio reflejar, no el mrito de los estudiantes, sino su clase social de origen14. Por otro lado,
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Uno de los criterios que se han popularizado para hacer frente a la estrecha correlacin que hay entre clase de origen y resultados acadmicos en lo que a admisin a la universidad se refiere es tomar en cuenta el orden de egreso al interior de la promocin del establecimiento respectivo (el ranking de egreso). Este criterio, bienintencionado y probablemente til como predictor del desempeo futuro, slo puede aceptarse si es marginal, es decir, precisamente en la medida en que no tiene una relevancia suficiente para guiar generalmente la accin de estudiantes secundarios cercanos al egreso. En la medida en que fuera un criterio suficientemente utilizado como para que los estudiantes de establecimientos municipales entendieran que su orden de egreso va a afectar seriamente sus posibilidades futuras, es razonable esperar que ellos actuarn guiados por la finalidad de maximizar esas posibilidades. A diferencia de las notas de enseanza media (con los problemas conocidos que ellas tienen), cuando se trata del orden de egreso a cada estudiante no slo le conviene rendir lo ms que pueda, sino tambin que sus compaeros no tengan buenos resultados. Por consiguiente la generalizacin de un criterio como el ahora comentado tendra la aptitud para destruir la comunidad escolar, trasladando a ella una forma de competencia incluso peor que la que ocurre normalmente en el mercado, donde en general a cada uno 32

hay buenas razones, dado el tipo de institucin que son las universidades, para que ellas hagan lo que no debera permitirse a los establecimientos primarios y secundarios, es decir, seleccionar estudiantes. En esas condiciones, es efectivo que los efectos integradores de la gratuidad se vern limitados por la seleccin. Pero que se vean limitados no quiere decir que sean nulos. La segunda cuestin que no puede quedar fuera del anlisis es la anomala, ya notada, que caracteriza al sistema universitario chileno, en el que las universidades ms prestigiadas son universidades pblicas. La situacin que caracteriza hoy al sistema universitario era en el pasado caracterstica tambin de la educacin primaria y secundaria, en que liceos pblicos estaban entre los ms prestigiados de Chile. En educacin primaria y secundaria, eso se ha invertido: aunque todava hay liceos emblemticos, ellos no estn entre los ms prestigiados, de modo que son la opcin para quienes no pueden acceder a los establecimientos privados ms prestigiosos. Qu explica esta diferencia? Es evidente que parte importante de la respuesta es, primero, las condiciones de operacin de establecimientos pblicos y privados, en que los segundos pueden cobrar lo que deseen por educar y los primeros no pueden hacerlo o lo pueden hacer en condiciones mucho ms restringidas, adems de tener opciones

le es indiferente el desempeo del otro y le importa slo su desempeo. Aqu a cada uno le importara no slo su desempeo, sino tambin el desempeo (deficitario) de los dems. Este es un ejemplo de cmo la ley puede fracturar intereses. Hoy los intereses de los estudiantes de un establecimiento estn unificados: va en el inters de cada estudiante que el desempeo de todos sea el mejor posible (o, en un sentido ms dbil: estn unificados porque no estn en conflicto). En el caso considerado ahora, los intereses de los estudiantes estaran en estricta oposicin. 33

de criterios de seleccin mucho ms amplias (el Estado no puede usar, por ejemplo, como criterio de seleccin la pertenencia a una orden religiosa que se caracteriza por la riqueza de sus miembros). En estas condiciones, es inevitable que la educacin privada tienda a transformarse en la educacin de los que tienen algo que ganar por separarse de los que estn peor que ellos, es decir de los (relativamente) ricos, y la educacin pblica en la que se dirige a los que no tienen recursos. Eso explica lo que ha ocurrido con la educacin municipal: ella atiende principalmente a los ms pobres, y los liceos ms tradicionales (emblemticos) son los que en ese contexto se destacan, de modo que son demandados pero no por quienes pueden acceder a establecimientos particulares pagados. Este resultado es la consecuencia de las condiciones de operacin de establecimientos pblicos y privados. Ahora bien (segundo) tratndose de la educacin universitaria las condiciones actuales de operacin de las universidades pblicas y privadas son las mismas que las de la educacin secundaria, por lo que lo razonable es esperar que pase exactamente lo mismo. No creo que pueda negarse que esa situacin sera lamentable. Si eso es as, el solo hecho de que la gratuidad no implicara por s sola integracin del sistema universitario (porque al seleccionar por rendimiento las universidades estaran todava seleccionando por un criterio cercano a la clase de origen) no es decisivo, en la medida en que sera apta para evitar que entre las universidades se reproduzca el resultado que ya se produjo en la educacin escolar.

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LAS COSAS AL DERECHO: EL PRINCIPIO UNIVERSALISTA Los argumentos anteriores no son una defensa del principio universalista, del mismo modo que decir de una poltica que es progresiva no implica decir que ella debe ser realizada, sino slo que no es irracional. El argumento a favor del universalismo supone traer a colacin lo que la hegemona del principio de focalizacin esconde o al menos ignora. Y lo notable de que lo ignore es que lo hace pese a lo que ha estado ocurrido ante nuestros ojos impvidos durante las ltimas dcadas. Es la segregacin de todas las esferas de la vida social15. Esa segregacin es consecuencia empricamente necesaria de la hegemona del principio de focalizacin. Si la idea de focalizacin es hegemnica, ella impondr su lgica, como ocurre entre nosotros, a cada decisin de poltica social que deba tomarse. Pero si los programas
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En salud, educacin, vivienda, seguridad social, etc, como resultado de la generalizacin del principio de focalizacin la situacin es la misma: una provisin estatal para quien no puede comprar el servicio respectivo en el mercado, y provisin de mercado para el resto. Es evidente que esto implica segregacin. Y adicionalmente, como desde el punto de vista de una poltica social informada por la idea de focalizacin el problema es la pobreza y no la desigualdad, no hay polticas que persigan ese fin (porque seran regresivas, precisamente: todo lo que no es focalizado en la pobreza es regresivo). Eso, por ejemplo, explica el hecho de que el desarrollo urbano de las ciudades de Chile sea otro espacio donde la segregacin se manifiesta sin lmites. Entre todas estas dimensiones hay desde luego implicaciones recprocas: la segregacin residencial se manifestar en mayor o menor medida en segregacin educacional, y la segregacin educacional reforzar la segregacin territorial, etc. Por eso la intervencin debe ser holstica, y por eso la discusin sobre los principios que informan un sistema de polticas sociales es tan importante como la discusin de cada una de estas polticas por separado: los principios dominantes imponen su diagnstico respecto de cul es el problema y cules sus vas de solucin. 35

sociales son focalizados, los servicios respectivos tendern a segregarse: habr salud y educacin, por ejemplo, para pobres y para ricos. Porque al decir que el Estado no debe financiar la educacin o la salud de los ricos no se est diciendo que los ricos no deben recibir servicios de salud o educacin, sino que ellos deben financirselos privadamente, comprndolos en el mercado. Y va de suyo, en los hechos, que los servicios pblicos fijarn el piso de los servicios que se ofrecen en el mercado. Los pobres, por consiguiente, recibirn una provisin mnima de salud o educacin, y sobre ella los dems recibirn lo que su dinero pueda comprar. Y el paso siguiente (que en educacin se dio en 1993, con la introduccin del financiamiento compartido) ser decir que quienes reciben subsidios pblicos pueden mejorarlos marginalmente por la va de hacer un aporte privado adicional, con lo cual la segregacin se producir no slo entre quienes reciben el subsidio estatal y quienes compran en el mercado, sino a todo nivel: entre quienes reciben el subsidio estatal y pueden co-financiar poco, medio o mucho, y entre quienes no reciben el subsidio estatal y compran, a diferentes precios, esos servicios en el mercado. Como consecuencia empricamente inevitable de la segregacin luego vendr la diferencia de calidad del servicio, desde el mnimo que reciben los que son enteramente subsidiados hasta el mximo que reciben los ms ricos. Pretender que un sistema segregado podr ofrecer un servicio de calidad para todos es evidentemente falso. Es como decir, como lo hacan algunos norteamericanos en la dcada de los aos 50, que no es racista tener escuelas segregadas de acuerdo a la raza en la medida en que ambas son de igual calidad (separados pero iguales). Esto es as porque lo que est mal distribuido no es solo el dinero, sino tambin la 36

influencia y el poder. En un sistema segregado, la calidad de los servicios pblicos ser una cuestin que interese slo a los pobres, y ser para mejorarlos a ellos que habr que aumentar el gasto pblico y los impuestos. Pero los pobres son precisamente quienes tienen dficit de poder e influencia, por lo que sus problemas no tendrn la urgencia que tienen los problemas cuando afectan a los que tienen ms poder e influencia (eso es lo que significa tener un supervit de poder e influencia). Por consiguiente cuando las cosas afectan a los ms ricos es ms fcil que reciban la atencin poltica necesaria tanto para intervenir con ellas como para reunir los recursos (materiales y polticos) necesarios para mantenerlas y mejorarlas: como la segregacin es la consecuencia inevitable de la focalizacin, los servicios pblicamente financiados sern recibidos slo por los ms pobres. La calidad de los servicios pblicos ser una cuestin que interese slo a los pobres, y ser para mejorarlos a ellos que habr que aumentar el gasto pblico y los impuestos, enfrentarse a intereses particulares poderosos que se benefician del mal funcionamiento del servicio, etc. Esto, curiosamente, es notado con ms facilidad por las agencias de publicidad que por los expertos en polticas pblicas: Las cosas cambian cuando le pones un TU, como dice la campaa de alguna agencia de seguros. Slo un experto puede pensar que si la subvencin estatal fuera la que paga la educacin de los ricos y de los pobres, ella sera hoy de 45 mil pesos. Por eso segregacin implica educacin de mala calidad para los pobres16.

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En este punto no puede pasar sin mencin el lugar comn que sostiene que lo importante no es la segregacin sino la calidad, que lo que importa no es si e sistema es segregado o no o si los proveedores persiguen fines de lucro o no: todo 37

Dicho de otro modo, la segregacin hace que los intereses de quienes tienen poder e influencia se independicen de los intereses de los que no tienen ni uno ni la otra. La integracin, por el contrario, unifica esos intereses. En la medida en que el servicio de salud o de educacin es provisto universalmente para todos, hay un inters de todos en la forma en la que dicho servicio se provee. Si la provisin es comn, entonces, el que tiene influencia y poder los usar para mejorar el servicio que atiende su necesidad, pero al hacerlo, como el servicio es

lo que importa es que la educacin que los establecimientos proveen sea de calidad. Esta es una observacin particularmente habitual desde la derecha que defiende las caractersticas centrales del rgimen educacional chileno. De lo que se trata es de asegurar calidad, y para eso la recomendacin de poltica (que ha sido implementada) es crear organismos pblicos destinados a fijar estndares y mecanismos de evaluacin, para identificar los establecimientos deficitarios y apoyarlos (o, en su caso, sancionarlos). Lo inslito de estas recomendaciones es que en general suele provenir de quienes aceptan el argumento hayekiano que sostiene que la accin centralizada del Estado para intervenir con prcticas sociales es de una eficacia severamente restringida, porque exige niveles de informacin (y de voluntad y disposicin a la accin) que nos inusualmente altos. Por eso, sigue el argumento, es mejor la accin descentralizada, espontnea del mercado, que puede procesar la informacin y reaccionar ante las circunstancias inesperadas de mucho mejor manera que el Ministro de Educacin o el Jefe de Servicio respectivo. Pero cuando se trata de educacin, sorprendentemente invierten el argumento y en vez de preguntarse cmo ha de pensarse el sistema educacional para que tienda a proveer de una educacin que se mueva hacia la integracin y entonces hacia la autocorreccin (por la va de la unificacin de intereses), ponen toda su fe en agencias y mecanismos estatales de intervencin directa! Para una manera de construir sobre el argumento hayekiano que no implica asumir las conclusiones neoliberales que Hayek (errneamente) le imputaba, vase Atria, "Socialismo hayekiano, en 120 Estudios Pblicos (2011), pp. 49-105. 38

integrado, estar mejorando el servicio que atiende a quienes no tienen poder. De esta manera el principio de universalizacin entiende la idea de comunidad que da contenido a la nocin de ciudadana: como una delimitacin de las esferas en que las instituciones (educacionales, de salud, etc) dan cuenta del hecho de que nuestros intereses son comunes. El argumento, entonces, es simple: al adoptar el principio de focalizacin, el Estado lo que hace es crear las condiciones para que sea en los hechos inevitable una progresiva segregacin en la provisin de esos bienes. La segregacin, por su parte, implica que lo que recibirn quienes estn ms abajo (es decir, quienes reciben la subvencin estatal) ser una provisin mnima que no tiene ni siquiera la pretensin de equipararse a lo que recibe el que la puede comprar. Un Estado focalizado, as, es un Estado que se preocupa de aliviar las consecuencias peores de la pobreza, pero que es indiferente ante el hecho de que su accin contra la pobreza mantiene y aumenta la desigualdad. Y lo primero que debera llamarnos la atencin llegado este punto es que esto es precisamente lo que ha ocurrido en Chile en los ltimos 20 aos: una notoria disminucin de la pobreza, y una agudizacin de la desigualdad. Es por esto que es un error grave sostener que de lo que se trata es de que la educacin sea gratuita. No se trata de gratuidad, sino de descomodificacin. En la discusin actual, suele decirse que el problema de la gratuidad o no es un problema para la educacin superior, porque al no ser gratuita los estudiantes deben pagar por sus carreras y eso implica que el que no puede pagar no puede recibir educacin y que hoy para recibir educacin los estudiantes y sus familias tienen que asumir deudas exageradas. El problema, se 39

dice, no aparece en la educacin bsica y media, porque ah si hay gratuidad efectiva en el sentido de que hay educacin disponible para quien no puede pagar (la municipal y, en menor medida, la particular subvencionada). Pero esto es no entender el sentido de la demanda por gratuidad. De lo que se trata no es de que haya educacin gratis para quien no pueda pagarla, sino que la educacin recibida no est mediada por la capacidad de pago del estudiante o su familia. No es, entonces, que el problema est solucionado en la educacin bsica y media y que slo exista en la educacin superior. El problema es mucho ms grave en la educacin bsica y media, porque esa es una educacin que pretende una cobertura del 100%. Que el sentido de la demanda por gratuidad no sea permitir el acceso a quien no puede pagar sino descomodificar la educacin significa que, si la educacin es enteramente financiada por el Estado, los que tienen recursos no pueden usarlos para recibir una educacin de mejor calidad que los que no tienen; quiere decir, en otras palabras, que el sistema educacional no est disponible para que el privilegiado lo use para asegurar que el privilegio de que goza ser transmisible a su hijo. La consideracin de este punto muestra lo peculiar de la posicin de Beyer y Cox, que discuten sobre la regresividad de la gratuidad de la educacin superior sin entender la demanda a la que se oponen. En efecto, ellos sostienen La razn por la cual los impuestos son progresivos es para redistribuir, no para devolver en la medida que cada uno aport, ya que en ese caso mejor sera no cobrar impuestos y que cada uno gaste como quiera, ahorrndose un enorme costo administrativo. Por eso la focalizacin de los recursos fiscales es importante17.

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op. cit. supra, n. 2, p. 6. 40

No est claro cul es el sentido de esta afirmacin. Es evidente que la recaudacin tributaria no tiene mucho sentido si despus del cobro de los impuestos el Estado devuelve a cada uno un servicio cuyo valor esta precisamente calculado sobre la base de su aporte, de modo que el que paga 100 recibe 100 y el que paga 10 recibe 10. Pero ese precisamente no es el punto. El punto es que el Estado cobra a cada uno de acuerdo a sus capacidades y provee a cada uno de acuerdo a sus necesidades. Idealmente, al que paga 100 y al que paga 10 el Estado les proveer de un servicio de 50. No ser a esto que se estn refiriendo Beyer y Cox? Al hecho de que no tiene sentido cobrarle 100 al que paga 100 y luego devolverle 50, sino que sera mejor cobrarle 50 de entrada y no darle nada? LO que ellos parecen no percibir es lo que queda escondido tras la hegemona del principio de focalizacin: que la diferencia es que en el primer caso todos recibiran educacin de 50 (y si los ricos creen que necesitan gastar ms debern presionar porque aumente el gasto pblico en educacin, lo que beneficiara a todos) y en el segundo los pobres recibiran 50 y los ricos pagaran todo lo que pudieran (y si creen que necesitan ms pagarn ms, en la medida en que puedan, pero slo para ellos). De hecho eso puede notarse observando las mismas cifras que Beyer y Cox discuten: el costo de una poltica de educacin gratuita para el 60% ms pobre es algo ms de un tercio (M$54.449) de lo que cuesta una poltica de educacin gratuita para todos (M$148.518)18, porque el costo promedio per cpita de la educacin en el primer decil es de $146.416, mientras el costo promedio per cpita de la educacin en el dcimo decil es de $238.495 (vase su tabla N 2). Beyer y Cox parecen

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ibid, p. 5. 41

creer que una poltica de educacin gratuita sera una poltica que pagara educacin de 146.416 promedio para el que proviniera del primer decil, y de 238.495 promedio para el que proviniera del dcimo decil. En ese caso, efectivamente se estara simplemente devolviendo a cada uno lo que pag, y el ejercicio sera slo un enorme gasto administrativo (aunque no puede pasarse por alto que incluso en este caso no sera regresivo sino neutral distributivamente, dado lo que significa la expresin devolver en la medida en que cada uno aport). Pero aqu Beyer y Cox yerran espectacularmente el punto. El sentido de la descomodificacin es que el costo promedio por decil tienda a ser igual que el costo promedio general (en sus datos, $175.842).

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