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O Cidado e o Estado - Ensaios sobre Regulao

George J. Stigler Por Roberto Fendt

Um dilogo de surdos A controvrsia entre liberais e conservadores1 nos Estados Unidos no tem levado a nada. Quando se trata de temas como liberdade, eficincia e welfare, entre muitos outros, assistimos a um dilogo de surdos. Em particular, dois desses temas que envolvem a competncia do Estado dividem conservadores e liberais. O primeiro tema : at que ponto o Estado capaz de resistir s investidas dos grupos de interesse? O outro: at que ponto o Estado capaz de desincumbir-se de suas tarefas? Dito de outra forma: o Estado faz o que no deveria e deixa de fazer o que sua obrigao? Muitos aceitam o ponto de vista que o Estado se intromete em uma atividade econmica simplesmente porque um grupo politicamente bem situado pede proteo. O ponto de vista dos conservadores a respeito que a interveno do Estado revela a vulnerabilidade do processo poltico explorao por grupos de interesses. E a vulnerabilidade tanto maior quanto maior for o papel do governo na economia. O liberal, no sentido americano do termo, contesta o conservador de duas formas. O argumento mais simples que muitas vezes as polticas pblicas no so to ruins assim; o argumento mais forte : no podemos deixar de usar um instrumento de poltica pblica simplesmente porque s vezes ocorrem abusos. O segundo tema refere-se competncia com que o Estado se desincumbe das suas funes econmicas. A aprovao prvia, por uma agncia reguladora, de novos lanamentos de aes protege de perdas os investidores? A verdade na publicidade informa e protege os consumidores? Vou lhes pedir que acreditem em uma coisa estranha. No se sabe a resposta para esse tipo de indagao, j que poucas polticas pblicas foram objeto de estudos srios. O conservador, por exemplo, no julgou necessrio documentar suas alegaes de fracasso dessas polticas; por seu turno, o liberal tambm no se deu ao trabalho de documentar sua avaliao de que as polticas foram bem-sucedidas. O dilogo de surdos prossegue com a discusso da competncia individual. A situao a seguinte: o liberal supe que o indivduo est perdendo paulatinamente sua capacidade de lidar com os problemas que emergem em uma sociedade industrial avanada. Antigamente, o consumidor podia decidir-se pela compra de um cavalo examinando os seus dentes, mas como possvel julgar a qualidade de um carro moderno? O conservador tem vrias respostas para essa pergunta. A primeira, que apenas registro de passagem, que se os liberais no so capazes de comprar um carro, os conservadores so. Uma segunda resposta, mais geral, que fcil exagerar as dificuldades. Analisemos mais detidamente a questo da competncia do indivduo. A questo central referente competncia individual a seguinte: at que ponto nossa economia funciona bem do ponto de vista do consumidor?

Para responder a essa pergunta preciso observar que em todos os casos de explorao da ignorncia dos consumidores, dos trabalhadores ou dos investidores por um empresrio, o principal protetor da classe explorada so os demais empresrios, concorrentes do explorador. Eu no preciso estar bem informado, porque se algum tenta tirar partido da minha ignorncia, o que acaba acontecendo que logo os rivais do aproveitador procuram ofertar a mercadoria a um preo competitivo. No h como duvidar: a concorrncia a padroeira do consumidor. verdade que nem sempre a concorrncia existe. Mas a queixa comum de falha do mercado na proteo ao consumidor raramente contra o monoplio, mas sobre o fato de que a concorrncia inexistente, fraca demais ou que seu efeito muito lento. Os liberais ainda no foram capazes de documentar qual a rentabilidade da fraude e do logro, ou at que ponto eles persistem no tempo. Contentam-se em apontar apenas casos escandalosos ou em desfiar argumentos apriorsticos. A defesa da concorrncia pelos conservadores tambm tem-se mostrado excessivamente terica: adicionou-se muito pouca evidncia emprica elegante teoria econmica de um sistema competitivo. O fato que uma economia de mercado calcada na iniciativa privada dispe de instrumentos poderosos, a especializao e a concorrncia, para servir ao consumidor. Se os indivduos se defrontam continuamente com problemas novos em uma sociedade moderna, os liberais no tm o direito de pressupor que o indivduo seja incapaz de resolv-los; e os conservadores no tm o direito de supor que o mercado v automaticamente resolver os problemas para o indivduo. Um dilogo frutfero entre conservadores e liberais pressupe o levantamento e a anlise de um grande volume de informao e estudos de casos. Evidentemente, esses estudos no eliminaro as diferenas de opinio sobre polticas pblicas. Persistir o desacordo sobre os papis da responsabilidade individual e da benevolncia social. Independentemente de multiplicarmos nossas pesquisas, persistiro questes factuais e tericas cujas respostas so consistentes com polticas pblicas alternativas. Mas um dilogo proveitoso deve ter por foco nossas controvrsias e servir para mudar as polticas pblicas. Precisamos desse dilogo. Reflexes sobre a liberdade Por pelo menos quarenta anos os conservadores [no sentido americano do termo] vm-nos alertando sobre a usurpao da liberdade pelo Estado. Se o desejssemos, seria possvel coletar um sem nmero de previses sombrias sobre o desaparecimento da liberdade e da responsabilidade individuais. E, no entanto, se inquirirmos a populao, verificaremos que poucas pessoas julgam que sua liberdade est seriamente ameaada pelo Estado. Que liberdades o americano tpico perdeu nas ltimas dcadas? Por exemplo, no possvel exercer um grande nmero de profisses sem dispor de uma srie de qualificaes impostas pelo Estado. Contudo, poucas pessoas consideram que essas restries ao exerccio de uma profisso constituem invaso da liberdade individual, embora a liberdade de escolha entre as diversas ocupaes seja uma liberdade que depende da disposio e da capacidade de adquirirmos a necessria qualificao mnima ditada pelo Estado. Outro exemplo: certamente no dizemos que a algum aleijado das pernas, de nascena, lhe tenha sido negada a liberdade de escolher uma carreira no atletismo. Pode-se tentar exercer qualquer atividade com um nvel de qualificao determinada pela comunidade. O cerne da questo essa expresso, determinada pela comunidade. Pode-se dizer que, ao ser negado o meu direito de contratar os servios de advogados ou

mdicos com menor preparo do que aquele que a maioria dos meus concidados considera apropriado, estar ocorrendo uma invaso da minha liberdade. Por que a comunidade deveria determinar o menor nvel de qualificao e treinamento com que devo satisfazer minhas necessidades? A resposta, naturalmente, que, pelo menos em uma parcela aprecivel dos casos, sou considerado incompetente para decidir sobre os padres de qualificao. O que equivale a dizer que no sou capaz de distinguir um bom cirurgio de um aougueiro, um bom advogado de um charlato, um plumber (bombeiro) competente de um bumbler (besouro), e assim por diante. Indo direto ao ponto: a sociedade no acredita que uma pessoa tenha o direito de errar na funo de consumidor. E o consumidor parece aceitar esse diagnstico: no pode comprar um remdio sem receita mdica; no entanto, no se rebela diante de uma exigncia que sem qualquer dvida proibitivamente cara. O mesmo ocorre quando no pode contratar os servios de um mdico com menor qualificao e, por isso, mais barato. Por outro lado, qualquer adolescente nos diria que algumas transgresses sua liberdade so intolerveis, mas que essas trangresses so de natureza poltica e social, em vez de econmicas: no se deveria ameaar a liberdade de expresso e no se deveria discriminar as minorias. Nenhuma restrio liberdade de deciso dos consumidores provoca objees srias, e esse jovem se disporia a restringir ainda mais a liberdade de escolha dos consumidores, especial- mente em reas como sade e educao. Outro ponto merece considerao. As despesas efetuadas pelo governo substituram em larga medida as despesas privadas, e essa mudana um desafio adicional liberdade de escolha. O problema nos parece menos grave [nos Estados Unidos] porque as despesas privadas aumentaram em valor absoluto ao longo do tempo, embora a despesa pblica tenha crescido no sculo XX de algo em torno de 5% para 35% do PIB. Contudo, o americano tpico considera que todas as atividades exercidas pelo setor pblico valem a pena do que se depreende que essas atividades no seriam, em escala adequada, custeadas com recursos privados. Parece, portanto, inevitvel concluir que os americanos no acham que o Estado, atualmente ou em futuro previsvel, ir cercear a sua liberdade. O conservador, ou o liberal tradicional ou libertrio, se preferir cham-lo assim certamente aceitar com relutncia essa afirmao. Dir que da decorre o maior desafio de nosso tempo: educar o americano tpico para os perigos da perda gradual da liberdade. Hayek mostrou no seu O caminho da servido que existe uma tendncia de o controle do Estado aumentar alm dos limites compatveis com a liberdade. Mas Hayek no tenta provar que essa tendncia existe, embora apresente alegaes nesse sentido. Esse profundo estudo tem dois objetivos distintos: (1) demonstrar que controles polticos muito abrangentes da atividade econmica fatalmente reduziro a liberdade pessoal (poltica, intelectual, assim como econmica) a um mnimo pattico; (2) que eventualmente nos tornaremos uma sociedade totalitria similar da Alemanha nazista e da Itlia fascista, se o aumento do controle da atividade econmica que est em curso na Inglaterra, nos Estados Unidos e em outras democracias ocidentais continuar por tempo e amplitude suficientes. Essa segunda afirmao no uma proposio histrica e no se conhece nenhuma evidncia histrica em seu favor: trata-se da proposio analtica de que os sistemas totalitrios constituem uma forma extremada, e no uma forma diferente, do welfare state democrtico a que se endereava o livro. como se Hayek estivesse

aconselhando a quem bebe socialmente, e em especial a alguns ingleses que estavam se tornando beberres contumazes a no se tornarem alcolatras. fato que outros cem anos de expanso do governo s taxas observadas nas ltimas dcadas certamente destruiriam nossas liberdades bsicas; contudo, o que garante que essa tendncia persistir? Falando francamente, no h qualquer evidncia disponvel em favor dessa afirmativa. Sempre que se projetou a tendncia de uma sociedade a um distante terminus se cometeram invariavelmente dois erros. Primeiro, a tendncia pode trilhar um nmero muito maior de direes do que o profeta capaz de imaginar: nenhuma tendncia to bitolada quanto acredita seu observador. Alm disso, a tendncia encontra na sociedade outras foras que se contrapem a ela e que eventualmente do ao curso dos eventos um rumo insuspeitado. Sempre foi assim; no temos razo para acreditar que os profetas atuais sejam mais sbios do que os de outrora. Da concluo: ou pescamos ou damos de comer aos peixes. Com relao liberdade, os conservadores deveriam ou silenciar ou encontrar alguma coisa til para dizer. Creio que h coisas teis a dizer. No podemos amedrontar o homem moderno com o encantamento, mas podemos aterroriz-lo com a evidncia. E essa evidncia, creio, tomar uma variedade de formas: 1. Creio que um estudo completo das barreiras de acesso s profisses e da amplitude com que essas barreiras existem no campo social demonstrar que o espao da liberdade de escolha de uma carreira profissional tornou-se seriamente restrito simplesmente em razo da ignorncia de muitos e de interesses corporativos. 2. tambm possvel mostrar que a segunda grande rea de invaso potencial da liberdade pessoal a crena disseminada na incompetncia do indivduo e na eficcia da censura econmica das preferncias individuais. 3. O Estado tornou-se um distribuidor de muitos direitos valiosos, como, entre outros, a explorao de canais de TV. Quem estudou em que base esses favores do distribudos? Suspeito que um estudo cuidadoso mostraria um vasto capricho, muita venalidade e um nmero considervel de calos nos joelhos dos candidatos s benesses do Estado. A noo de brutalidade da concorrncia pode ser suavizada um pouco no conceito do pblico quando se estudarem sistemas alternativos de justia distributiva. Estou seguro de que estudos do tipo aqui propostos daro vitalidade, contedo e direo a todos os que temem pela liberdade em nossa sociedade. Os estudos podem confirmar a necessidade de reformas e de vigilncia na preservao da liberdade ou sugerir que tais receios so prematuros. Em qualquer caso eles so essenciais para remover esse tema da categoria de clich. No se presta qualquer servio liberdade ou ao conservadorismo continuando a pregar o iminente ou eventual desaparecimento da liberdade: precisamos saber do que estamos falando. O que regulam os reguladores? o caso da eletricidade A literatura sobre regulao tornou-se to vasta que hoje cobre quase tudo; e, no entanto, s raramente toca, e ainda assim de forma superficial, na mais bsica das questes que dizem respeito regulao: faz alguma diferena para o resultado de uma atividade econmica se essa atividade regulada ou no? Quem quer que tenha alguma relao com uma atividade econmica regulada considerar impertinente essa pergunta trivial. Afinal, os preos mais sensveis no so controlados? No necessrio que uma companhia area obtenha autorizao da autoridade competente para explorar uma determinada rota? O nmero e requisitos para a instalao de companhias de telecomunicaes em um dado mercado no so tambm

sujeitos a detalhada regulamentao? Enfim, ser que todos os procedimentos administrativos necessrios para atender s regulamentaes no serviro apenas para encanecer os empresrios e enriquecer os advogados? O fato que, diante da profuso de regulamentaes, no h como deixar de concluir que as inmeras mudanas nos instrumentos reguladores constituem prova conclusiva, no de uma eficaz regulao, mas apenas do desejo de regular. Portanto, a questo dos efeitos da regulao no pode nunca ser respondida simplesmente enumerando os atos em vigor. Uma mirade de restries nos impede hoje de fazer coisas que sequer sonharamos em fazer, mesmo que permitido: no assassinaramos nossos vizinhos, nem mataramos de fome nossos filhos, ou poramos fogo na casa para receber o seguro. preciso uma anlise do comportamento das pessoas sujeitas regulamentao para determinar os seus efeitos. Constatamos no estudo que realizamos2 para medir os efeitos da regulao no mercado de energia eltrica que o controle de preos da energia no produziu qualquer efeito significativo sobre as tarifas cobradas. A ineficcia da regulao deriva de duas circunstncias. Em primeiro lugar, do fato de cada prestadora de servios de energia eltrica no possuir um poder de monoplio significativo a longo prazo, j que cada empresa enfrenta a concorrncia tanto de outras fontes de energia como de outras empresas geradoras. A segunda circunstncia que a agncia reguladora incapaz de forar a empresa prestadora do servio a operar com uma dada combinao de despacho, preo e custo. Essa incapacidade decorre unicamente de fatores tecnolgicos, fora do alcance do regulador. Em conseqncia, concluo que a teoria da regulao de preos est baseada na hiptese tcita de que, na ausncia da regulao, um monopolista teria um poder exorbitante sobre seus consumidores. Se fosse verdadeiro que o lucro do monoplio, na ausncia do controle das tarifas, fosse 10 ou 20% acima da correspondente taxa de retorno em regime de concorrncia implicando que os preos fossem da ordem de 40 a 80% acima do custo marginal de longo prazo ento haveria uma razo objetiva para regular a atividade. No entanto, conforme nosso estudo mostrou, as empresas geradoras de energia eltrica no se enquadram nesse caso.

A regulao do mercado de aes

difcil encontrar algum tipo de interveno do Estado na atividade econmica que seja to admirado como a regulao do mercado de aes efetuado pela SEC Securities and Exchange Commission (a Comisso de Valores Mobilirios dos Estados Unidos). A regulao do mercado acionrio americano tem por objetivo aumentar o quociente de verdade no mercado acionrio e prevenir e punir a fraude; no surpreende, portanto, a admirao pelo trabalho da SEC, pois quem a favor da ignorncia ou da fraude? Sendo assim, nada melhor que estudar esse mercado regulado para entendermos como se estrutura na vida real uma poltica pblica. Os testes de hipteses que realizamos em nosso estudo3 mostraram que as exigncias da SEC para o registro de emisses de aes novas no tiveram qualquer efeito relevante sobre a qualidade dessas emisses vendidas ao pblico. Os compradores das aes no tiveram um retorno maior (nem tampouco menor) depois da criao da SEC, relativamente ao retorno observado no perodo que antecedeu a sua criao.

Alm disso, do ponto de vista da eficincia e do crescimento da economia americana, um mercado de capitais eficiente ainda mais importante que a proteo dos investidores de fato, um mercado de capitais eficiente a maior proteo do investidor. Uma outra forma de verificar se o mercado eficiente verificar se o mercado competitivo: as taxas de corretagem so determinadas pela concorrncia entre os corretores? Certamente no, at porque vigoram [na poca em que foi escrito o livro] taxas de corretagem compulsrias mnimas fixadas por um cartel auto-regulado. No paira qualquer dvida de que os investidores teriam um benefcio maior que o proporcionado pela SEC se as taxas de corretagem passassem a ser determinadas pela concorrncia entre os corretores [como ocorre hoje] e sujeitas superviso da autoridade antitruste. At agora a comunidade acadmica no deu ao mercado de capitais a ateno que ele merece, dada a sua importncia e o fascnio analtico que seu funcionamento exerce. A rea est repleta de problemas no campo da economia da informao: que transaes de balco deveriam ser reportadas? As ordens de compra aos traders no prego deveriam ser retardadas para assegurar paridade com os outsiders? E assim por diante. O mercado de capitais tambm uma rea atraente para a aplicao da teoria da deciso sob incerteza: para citar apenas um exemplo, quais so os critrios ex post para a ocorrncia de especulao eficaz? As perspectivas de pesquisa para a comunidade acadmica certamente so animadoras. A teoria tradicional das funes econmicas do estado Os economistas tm uma viso esquizofrnica do Estado. Por um lado, afirmam que a economia de mercado apresenta um certo nmero de falhas. Para remediar essas falhas propem a interveno do Estado. Ao mesmo tempo, os mesmos economistas junto com o resto da populao encaram o Estado como uma instituio bem intencionada, embora inepta, com freqncia guiada pela emoo e administrada com venalidade. Proponho aqui reexaminarmos essa questo. Devo adiantar que considero a complexa teoria do bem-estar econmico nome que se d anlise econmica das falhas de mercado uma mistura de cinismo e esperana, que se faz passar por sabedoria poltica, improdutiva e opaca. Dito isso, examinemos a seguir a teoria econmica das funes do Estado. Os economistas desenvolveram, at o final do sculo XIX, uma sofisticada construo terica, onde mercados competitivos desempenham um papel central. Nessa construo, a concorrncia entre os agentes econmicos maximiza o bem-estar da sociedade, no sentido de que no possvel melhorar a posio de um indivduo sem prejudicar pelo menos a de um outro ou, olhando o lado da produo, no possvel aumentar a produo de um bem sem sacrificar a produo de pelo menos um outro. Se isso fosse literalmente verdadeiro, o Estado teria somente duas bvias funes. A primeira consistiria em assegurar, da melhor forma possvel, a concorrncia. A segunda seria alterar a distribuio de renda no mnimo cuidando das pessoas desprovidas de fontes de renda, no mximo buscando um completo igualitarismo. Alm disso, competiria ao Estado preservar a ordem e fazer valer os contratos essas funes so atribudas ao Estado porque elas tendem ao monoplio, e quem quer que controle o exrcito e a justia o governo. Essa concluso no poderia deixar de provocar a crtica dos tericos da economia, que se empenharam em buscar em toda parte falhas no funcionamento do mercado.

Passemos agora a examinar as principais falhas, que podem ser classificadas em trs categorias: externalidades, bens pblicos e erros de deciso. EXTERNALIDADES Dizemos que ocorre uma externalidade se as partes envolvidas em uma deciso econmica no so responsveis por danos ou benefcios causados por essa deciso a terceiros. Se os danos no so reparados, incentivam-se atividades que causam dano sociedade como um todo; se as partes envolvidas em uma deciso no se beneficiam integralmente dos ganhos acarretados a terceiros, h um desincentivo a atividades que so vantajosas do ponto de vista da sociedade como um todo. Portanto, a menos que as externalidades sejam irrisrias, no se maximizar o bem-estar social. O mesmo se passa com o investimento: se todos os resultados, bons e maus, do investimento (na linguagem do economista, seu produto marginal social) no forem apropriados pelo investidor, os recursos no sero aplicados com a mxima eficincia. Os indivduos afetados por uma deciso econmica foram classificados por Pigou em trs categorias. A primeira categoria compreende os proprietrios de bens de produo durveis, como a terra. Um arrendatrio no far uma melhoria que dure alm do seu contrato de arrendamento porque o proprietrio, e no o arrendatrio, se beneficiar dos ganhos decorrentes da melhoria aps o trmino do contrato. A terceira categoria compreende o caso em que esto envolvidos rivais. Um exemplo simples: suponhamos que eu arque com as despesas de trazer de longe trabalhadores qualificados e que alguns, subseqentemente, abandonam o emprego para trabalhar para o meu rival; da prxima vez eu no vou trazer tantos qualificados quantos seria desejvel (isto , lucrativo), a menos que meu rival arque com a sua parte nos custos de transporte. Resta a segunda categoria, um verdadeiro saco de gatos, que no detalharemos aqui aquelas situaes em que parte dos efeitos de um investimento se d sobre terceiros, que no os donos de terra ou os rivais. So exemplos ilustrativos de externalidades, entre outros: a impossibilidade de o proprietrio de um farol (martimo) cobrar de cada navio que orienta; a impossibilidade de o descobridor de uma lei cientfica cobrar por todos os benefcios que gera; e a ausncia de pagamentos, pela indstria de bebidas (alcolicas), a policiais e prises usadas por seus consumidores. Nem Pigou nem seus seguidores nunca se propuseram uma questo que, em retrospecto, bvia: por que o proprietrio de uma fbrica nunca negociou com as donas de casa cujas roupas que secavam no varal se sujaram pela fumaa que sai das chamins? A resposta implcita, na maioria das vezes, foi que tecnicamente essa negociao no era vivel; ocorre, contudo, que estudos de viabilidade constituem justamente uma rea central da anlise econmica. Em 1961, Ronald Coase publicou o seu artigo O problema do custo social (Journal of Law and Economics), no qual explicou a inviabilidade de se consultar todas as partes afetadas por uma deciso econmica pela presena de custos de transao os custos de adquirir informao, negociar com as partes e fazer valer os contratos. Essa soluo simples sinalizou um grande avano: o economista pde a partir de ento estudar sistematicamente os fatores que determinam que transaes so viveis e quais no so. de Coase uma proposio quase inacreditvel em sua simplicidade: na ausncia de custos de transaes no importa a qual das partes a lei atribui direitos e obrigaes. A mesma quantidade socialmente tima de fumaa seria gerada se o dono da fbrica ou a dona de casa fosse responsvel pelo dano causado pela fumaa roupa lavada. Se um

ou outro, o motorista ou o pedestre, for responsabilizado pelo ferimento no ltimo em caso de acidente de trnsito, cada um tomaria o cuidado socialmente timo para evitar acidentes. E nessa situao de custos de transao zero, nenhum monopolista restringiria a produo abaixo do nvel timo porque os consumidores pagariam ao monopolista para no faz-lo. BENS PBLICOS Um bem pblico puro definido como qualquer mercadoria ou servio que pode ser usado por uma pessoa sem reduzir o consumo da mesma mercadoria ou servio por outras pessoas. O prottipo de um bem pblico a defesa nacional: a proteo ao meu vizinho no reduz a proteo de que desfruto. Outro exemplo seria o uso de um conhecimento bsico: se meu vizinho usa um teorema matemtico ou um novo princpio da fsica, isso no interfere com o meu uso do mesmo conhecimento. O conceito de bem pblico foi formalizado pela primeira vez em termos explcitos por Paul Samuelson em 1954 (The Review of Economics and Statistics). Mesmo em condies competitivas, o mercado no capaz de prover os montantes apropriados de bens pblicos. A oferta de um bem pblico normalmente ser monopolstica porque no custa mais suprir 5.000 pessoas do que custa suprir 500. Portanto, as conhecidas ineficincias de um monoplio privado so inevitveis se o bem pblico (quer estejamos falando de uma fora rea, de uma descoberta cientfica ou do corpo de bombeiros) for ofertado privadamente. O elemento de monoplio, contudo, na maior parte das vezes ter uma importncia negligencivel. Por exemplo: somente uma emissora pode transmitir atravs de um dado canal de televiso, e a recepo da transmisso em uma residncia no prejudica a recepo em outra residncia. Contudo, com o progresso esperado na tecnologia, seria possvel ter-se uma centena de canais de televiso em uma cidade [como hoje ocorre], e nenhum deles teria um significativo poder de monoplio. H uma segunda dificuldade com relao aos bens pblicos. Se o meu vizinho paga por esse bem, ele estar disponvel de graa para mim. Em conseqncia, terei um incentivo para no revelar meu desejo pelo bem por exemplo, ao dizer que no tenho o menor interesse em segurana nacional ou em transmisses de televiso. Se todos agirem da mesma forma, o bem em questo ser ofertado em quantidades inadequadas. Muitos concluiriam que nesse caso o Estado deveria chamar a si a proviso do bem pblico e financiar a sua produo com impostos. Essa concluso no se segue necessariamente, j que a falha de mercado no inevitvel. Por exemplo, o sinal da transmisso de televiso pode ser codificado, e somente o espectador com um decodificador pode assistir aos programas. ERROS DE DECISO Mesmo quando todos os bens so privados e no existem externalidades, existe uma terceira categoria de falhas de mercado. Quando os indivduos escolhem meios inapropriados para satisfazer seus desejos, no esto maximizando suas satisfao e, portanto, no se atinge o timo social. No difcil conceber uma longa lista de reas de incompetncia econmica: afirma-se que as linhas areas no so capazes de escolher bons pilotos, de forma que preciso regul-las. As famlias viveriam em moradias inseguras, se o cdigo de obras no as protegesse. Motoristas dirigiriam automveis desnecessariamente perigosos, se

deixados prpria sorte. Mesmo as roupas que usamos seriam inflamveis e ordinrias sem a proteo da lei. Uma caracterstica dessas falhas de mercado que elas representam mais que conhecimento imperfeito, j que todo conhecimento imperfeito. Os indivduos protegidos no adquiririam um montante apropriado de informao, de moto proprio, mesmo se pudessem adquiri-la pelo custo de produo. Eu posso contratar uma firma para escolher mdicos competentes (se a Associao Mdica Americana permitir), da mesma forma que contrato uma universidade para escolher professores competentes para ensinar meus filhos. Eu posso preferir comprar em uma loja que garanta seus produtos e, portanto, delegar loja a tarefa de testar a qualidade. A irracionalidade consiste no subinvestimento em informao. Uma segunda caracterstica que essas falhas envolvem a ausncia de satisfao dos desejos dos indivduos, e no uma censura desses desejos. Quando a sociedade probe a venda pblica de herona, ela no est respondendo a uma falha de mercado, mas sim impedindo que o mercado satisfaa demandas indesejveis. FALHAS DE MERCADO COMO BASE PARA AS POLTICAS PBLICAS Essas trs categorias de falhas de mercado norteiam a agenda da interveno do Estado na vida econmica, de acordo com os preceitos da welfare economics (a assim chamada teoria economia do bem-estar). As externalidades, os bens pblicos e as incompetncias dos indivduos, diz-se, abrem espao, cada uma e todas, para que um governo inteligente e eficiente melhore a vida econmica dos cidados. Uma teoria til das falhas de mercado deveria nos dizer em que categorias de atividades econmicas ocorrem as falhas de mercado. Considere-se, por exemplo, as decises incompetentes dos consumidores. Que tipos de bens e servios o consumidor usualmente compra por engano ou de forma ineficiente? So produtos novos ou produtos perigosos, ou produtos comprados infreqentemente, ou adquiridos em pequenas quantidades ou produtos cujos benefcios ocorrem ao longo do tempo? A resposta que, infelizmente, o economista no sabe quando o consumidor incompetente ele aceita as alegaes de um Upton Sinclair ou de um John Galbraith, sempre que essas alegaes so tambm aceitas pela comunidade em geral. No se dispe de anlises econmicas mostrando qual o erro mdio das decises dos consumidores por diferentes tipos de deciso. O mesmo pode ser dito a respeito de todas as demais categorias de falhas de mercado. A COMPETNCIA DO ESTADO Temos uma lista, uma longa lista, de falhas de mercado. Elas deveriam ser corrigidas na medida do possvel, e sabemos que h somente duas alternativas ao mercado: o Estado e rezar. Ocorre que ambas se confundem. J apontamos que os economistas tm duas vises do Estado. A primeira o resultado da realidade histrica talvez no de uma leitura sistemtica ou abrangente, mas de qualquer forma baseada na observao emprica. Conhecemos as imperfeies do sistema poltico, a sua suscetibilidade a minorias bem posicionadas, a sua lerdeza em introduzir novas tecnologias, as agncias que so ilhas de indolncia, o descaso de eminentes polticos para com os direitos do pblico e o seu enorme interesse em suas prprias fortunas. A segunda viso do Estado aquela ditada pelas necessidades de uma organizao otimizada: uma instituio de nobres objetivos e meios irresistveis.

Nem o cinismo da primeira viso do Estado nem o otimismo desarrazoado da segunda viso servem como base para o economista fazer recomendaes de polticas pblicas razoveis. Podemos dizer sociedade que pule da frigideira do mercado, mas no temos nenhuma base para prever se ela aterrissar no fogo ou em uma rede macia. A teoria da Regulao Econmica O Estado pode tanto ser um indutor como uma ameaa s atividades econmicas. Com seu poder de proibir ou compelir, subsidiar ou tributar, o Estado muitas vezes promove ou causa dano, de forma seletiva, a um grande nmero de atividades econmicas. A tarefa central da teoria econmica da regulao explicar quem recebe os benefcios e quem arca com os nus da regulao, que forma ela toma e quais os efeitos da regulao sobre a alocao dos recursos. A regulao tanto pode ser imposta sobre um setor como pode resultar de seus prprios esforos de obter para si a regulamentao. Uma tese central aqui exposta que, como regra geral, a regulao adquirida pelo setor e instituda e operada basicamente em seu benefcio. H duas concepes alternativas sobre a regulao. A primeira que ela instituda para a proteo e o benefcio do pblico em geral. A segunda a de que no h como buscar racionalidade no processo poltico: a poltica impondervel, uma mistura de foras das mais diversas naturezas em constante e imprevisvel mutao, compreendendo atos de grande virtude moral (como a emancipao dos escravos) e da maior vulgaridade (como o congressista que, ao votar uma determinada lei, prepara a prpria cama). Que Benefcios um Setor Pode Receber do Estado? O Estado tem um recurso que, em princpio, no partilhado sequer com o mais poderoso de seus cidados: o poder da coero legal. O Estado pode tomar o dinheiro dos cidados pelo nico meio permitido pelas leis de uma sociedade civilizada, a tributao. O Estado pode determinar o deslocamento fsico de recursos e as decises econmicas das famlias e empresas, sem o seu consentimento. Esses poderes criam as condies para que um setor utilize o Estado para aumentar a sua rentabilidade. So quatro as principais polticas disponveis para essa finalidade. A mais bvia contribuio que um grupo de interesse pode desejar do governo um subsdio direto em dinheiro. Outro grande recurso pblico comumente almejado o controle sobre o acesso ao mercado por novos rivais. Uma variante do controle do acesso ao mercado a proteo dada pela tarifa aduaneira, nos casos em que exista um recurso domstico especializado que seja necessrio ao funcionamento da indstria. Um terceiro conjunto geral de poderes do Estado o que afeta produtos substitutos e complementares. Se possvel, os produtores de manteiga gostariam de contar com o apoio do Estado para suprimir a produo de margarina (produto substituto da manteiga) e encorajar o consumo de po (produto complementar). A quarta categoria de polticas pblicas o controle de preos. Mesmo os setores que j tenham obtido do Estado o controle do acesso ao mercado por empresas rivais, muitas vezes procuraro tambm obter do Estado o controle de preos, administrado por uma agncia reguladora dotada de poderes coercitivos. Esses poderes so importantes porque, se o nmero de firmas na indstria regulada relativamente grande, a discriminao de preos ser difcil de manter na ausncia da regulamentao.

Limitaes dos Benefcios Polticos As vrias benesses polticas no podem ser obtidas por um setor pelo processo usual de operao das empresas a maximizao dos lucros (o mesmo que dizer minimizao dos custos). O processo poltico impe certas limitaes ao exerccio do poder de mercado decorrente da cartelizao da indstria. Essas limitaes so de trs naturezas. Primeiro, a distribuio do poder de mercado entre as firmas que compem o setor se altera. Em uma atividade desregulada, a influncia de cada firma sobre o preo e a produo proporcional sua participao no total da produo. Diferentemente, as decises polticas levam em considerao tambm a fora poltica das vrias firmas. Assim, as empresas pequenas tm uma influncia maior do que a que possuiriam em uma atividade desregulada. Dessa forma, quando so distribudas quotas s empresas, as de pequeno porte quase sempre recebero quotas maiores do que teriam em um mercado competitivo. Segundo, a regulamentao com base no processo poltico tem custos. Finalmente, o processo poltico automaticamente d assento nas agncias reguladoras aos outsiders indstria. Essas limitaes so previsveis, e devem sempre entrar no clculo da lucratividade da regulao para o setor que demanda a regulamentao. Os Custos de Obter a Regulamentao Para explicar por que muitos setores so capazes de empregar a mquina poltica a seu favor, precisamos examinar a natureza do processo poltico em uma democracia. Um consumidor escolhe entre viajar de trem ou de avio, por exemplo, votando com o seu bolso: ele patrocina, num dado dia, o modo de transporte que prefere naquela ocasio. O mercado acumula esses votos econmicos, prediz o seu curso futuro e investe de acordo com essa previso. Como o processo poltico coercitivo, as decises diferem completamente das decises tomadas no mercado. Se o pblico solicitado, atravs do processo poltico, a tomar uma deciso entre dois meios de transporte digamos, para decidir se as companhias areas ou as ferrovias deveriam receber um subsdio , qualquer que seja a deciso ela deve ser obedecida por todos, viajantes e no-viajantes, viajantes este ano e viajantes no ano que vem. Essa caracterstica de compulsoriedade universal das decises cria duas diferenas entre os processos de deciso poltica democrtica e os processos de mercado. Primeiro, as decises devem ser tomadas simultaneamente por um grande nmero de pessoas: o processo poltico demanda simultaneidade de deciso. Isso torna maior o custo da deciso poltica, tornando a votao sobre temas especficos proibitivamente cara. Se eu j incorro em custos para comprar uma passagem de avio, imagine-se o custo em que incorrerei toda vez que meus concidados decidirem levar votao suas preferncias entre ferrovias e aerovias. Segundo, os processos de deciso democrticos devem envolver toda a comunidade, e no simplesmente aqueles que esto diretamente interessados na deciso. O processo poltico de deciso no pode excluir o eleitor desinteressado: os abusos decorrentes de qualquer excluso, exceto a auto-excluso, so bvios. Portanto, o processo poltico no permite a participao de cada um na medida de seu interesse e conhecimento da matria em questo. Essas caractersticas do processo poltico podem ser modificadas pela introduo de mais nveis de governo e pelo uso seletivo de processos de deciso direta. O principal

mtodo de lidar com o problema consiste em empregar representantes de tempo integral organizados (disciplinados) em firmas que se denominam partidos polticos. O representante e seu partido so recompensados por sua descoberta e pelo atendimento dos desejos polticos do seu eleitorado; a recompensa o sucesso na eleio e as benesses dos cargos. Para isso, o representante e seu partido devem formar uma coalizo de interesses durveis dos eleitores. O processo poltico de deciso tem como caracterstica principal a participao infreqente e, em princpio, universal. As despesas incorridas pelos eleitores para descobrir os mritos de cada proposta de poltica e para expressar suas preferncias so determinadas por custos e benefcios, da mesma forma como ocorre com a compra de qualquer bem no mercado. Os custos de obteno de informaes so maiores na arena poltica porque se torna necessrio buscar informao sobre muitos temas que no so de interesse direto do indivduo. Dessa forma, o eleitor pouco saber a respeito da maioria das matrias em discusso no legislativo. A expresso de preferncia na votao ser menos precisa do que as expresses de preferncia no mercado, porque muitas pessoas desinformadas estaro votando e afetando as decises. O sistema funciona para implementar todas as preferncias fortes das maiorias e muitas preferncias fortes de minorias, mas tambm para descartar as preferncias fracas de maiorias e minorias. O setor que busca o poder poltico deve dirigir-se ao vendedor apropriado, o partido poltico. O partido mantm sua organizao e seu apelo eleitoral prestando servios onerosos aos eleitores o tempo todo, e no somente antes das eleies. Parte dos custos dos servios e da organizao paga colocando-se uma parte do pessoal do partido nos cargos pblicos. Um partido da oposio, no entanto, normalmente considerado pelos eleitores um seguro que disciplina o partido no poder; contudo, os custos do partido de oposio no so integralmente cobertos por fundos pblicos. Ao buscar a regulao, o setor deve estar preparado para pagar com as duas coisas de que um partido necessita: votos e dinheiro. O partido, contudo, no deve abusar: se ele se torna extorsivo (ou erra muito na sua leitura dos desejos dos eleitores), possvel eleger outro partido que proporcione os servios governamentais a um preo mais baixo. CONCLUSO A viso idealista da regulao est profundamente enraizada no pensamento dos profissionais da economia. Os economistas esto se comportando como aqueles que criticam os supermercados por vender alimentos ou os polticos por angariar votos. O erro fundamental dessa crtica que ela conduz nossa ateno na direo errada: ela sugere que a forma de fazer com que as agncias reguladoras no sejam subservientes aos regulados pregar sermes aos reguladores ou aos que os nomeiam. A nica forma efetiva de direcionar a agncia na direo correta seria mudar a sua sustentao poltica e remunerar os reguladores numa base que no esteja relacionada com os seus servios aos regulados. At que a lgica da vida poltica seja estudada e compreendida, no disporemos de um embasamento slido para reformar o uso do Estado, da mesma forma que as vtimas do uso do Estado por grupos de interesses no tero disponveis os necessrios instrumentos para a sua proteo. Talvez os economistas devessem extrair disso uma lio: rapidamente restringir o acesso prtica da profisso por terceiros, com base na teoria racional do comportamento poltico.

As agncias reguladoras protegem o consumidor? O consumidor sempre esteve sujeito s vicissitudes do acaso, da ignorncia, da negligncia e da fraude. Ao longo dos sculos em que o Estado pouco se interessou por esses problemas, o consumidor recorreu a dois recursos para tratar das possveis vicissitudes no comprar, emprestar, trabalhar e viver. O primeiro recurso foi sua prpria inteligncia, consagrada na doutrina do caveat emptor o comprador compra ao seu prprio risco. O segundo recurso disponvel ao consumidor contra as vicissitudes de um mau desempenho a concorrncia. Naturalmente, nem a diligncia dos mortais comuns nem as energias de uma economia competitiva podem detectar, prevenir ou corrigir todos os azares, negligncias e fraudes da vida. Portanto, nada mais natural que nos voltarmos para aquele centro de autoridade, aquele depositrio da virtude e da benevolncia, aquela fonte de justia o Estado, para prover a mais ampla proteo ao consumidor. Em conseqncia, convivemos hoje com um regime luxuriante e prolixo de leis e agncias para proteger o consumidor. A esse respeito, minha tese central a seguinte: a regulao da atividade econmica enfraquece as defesas que o consumidor tem no mercado e muitas vezes impe uma carga adicional sobre o consumidor, sem lhe assegurar a correspondente proteo. A doutrina do caveat emptor no perdeu sua fora: a nica coisa que mudou que agora o consumidor deve precaver-se contra ameaas diferentes, diante das quais est menos capacitado de se defender. Contra o argumento de que a regulao dos mercados impe custos altos, particularmente por suprimir as foras da concorrncia, os defensores da regulao argumentam que os benefcios da regulao contrabalanam os custos que ela impe sociedade. No tenho a inclinao e nem disponho da necessria evidncia emprica para negar que o processo regulador ocasionalmente triunfa. Por exemplo, o atraso na introduo da talidomida nos Estados Unidos acabou se revelando um extraordinrio sucesso, e deveria ser reconhecido como tal. Contudo, no devemos basear as polticas pblicas em triunfos ocasionais ou em fracassos escandalosos, mas no desempenho regular dessas polticas. Se as mesmas polticas que retardaram a introduo da talidomida tambm retardassem a introduo de uma nova penicilina pelo mesmo lapso de tempo, deveramos computar esse atraso no lado dos custos dessas polticas. O inescapvel fato da vida, do ponto de vista do consumidor, tanto hoje como no passado, que ele deve acautelar-se. Tome-se como exemplo de uma atividade regulada a cooperativa, que to cuidadosamente cartelizou a produo e a distribuio do leite nos Estados Unidos, em detrimento do interesse econmico do consumidor. Quanto maiores a explorao perpetrada por uma empresa e o consumo de um produto qualquer, tanto maior ser o ganho para o consumidor se ele puder encontrar uma nova fonte de oferta. Ele no ter que procurar muito. Outras empresas, motivadas pelo lucro, tentaro energicamente responder demanda com preos mais baixos, embora ainda lucrativos. O incentivo do lucro capaz de pr um freio at mesmo na explorao de um monopolista. Por outro lado, a quem o consumidor pode recorrer se estiver sendo explorado por uma cooperativa de produtores de leite protegida por uma agncia reguladora nacional que, ou negligencia seus interesses, ou, como no caso dos Estados Unidos, de fato arma e protege um cartel que explora o consumidor? A sua nica defesa consiste em organizar uma campanha poltica para mudar ou eliminar o sistema. Do ponto de vista de um consumidor essa uma perspectiva sombria. Os custos a serem incorridos em

termos de tempo, esforos e dinheiro para mudar a legislao so muito grandes; por outro lado, o ganho esperado, para um dado consumidor individual, muito pequeno. Os produtores agrcolas protegidos da concorrncia, as cooperativas de leite e seus empregados tm um interesse em jogo muito maior, de forma que eles podem e, de fato, montam uma ofensiva legislativa que domina e cria a legislao pertinente. O consumidor fica indefeso diante de nosso processo poltico, que permite que pequenos grupos compactos, com substanciais interesses per capita, venam a massa difusa de consumidores, nenhum dos quais capaz de combater eficazmente a legislao que favorece os grupos de interesse. A superioridade das defesas tradicionais do indivduo dependncia de seus prprios esforos e do poder da concorrncia reside precisamente nas caractersticas que as distinguem da regulao pblica. Cada uma das defesas tradicionais est disponvel e funcionando todo o tempo o interesse prprio e a concorrncia no so modas passageiras. Cada uma das defesas tradicionais est ao alcance dos indivduos e de pequenos grupos mudanas de poltica e adaptao a novas circunstncias no requerem mudanas na mquina insensvel, pesada e cara de um grande Estado. a regulao que deve preocupar o consumidor.