CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIN CUARTA Consejera Ponente: MARA INS ORTIZ BARBOSA Bogot, D. C.

, veinticuatro (24) de abril de dos mil tres (2003). Radicacin:25000-23-27-000-2002-01368-01 Actor: Fernando Abello Espaa Referencia: Accin popular contra el Instituto de Desarrollo Urbano. Apelacin sentencia de 5 de diciembre de 2002 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Seccin Cuarta, Subseccin B FALLO Procede la Sala a decidir los recursos de apelacin interpuestos por el apoderado del Instituto de Desarrollo Urbano y por el demandante contra la sentencia de 5 de diciembre de 2002 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Seccin Cuarta, Subseccin B, que accedi parcialmente a las splicas de la demanda, en consecuencia orden al IDU iniciar la ejecucin del trmite tendiente a dotar de rampa el puente ubicado en la Avenida Boyac con calle 53, adems neg el reconocimiento del incentivo y la condena en costas. ANTECEDENTES El seor FERNANDO ABELLO ESPAA, actuando en su propio nombre instaur accin popular contra el Instituto de Desarrollo Urbano IDU, por considerar vulnerados los derechos e intereses colectivos previstos en los literales m), d), g) y h) del artculo 4 de la Ley 472 de 1998. Indic que el puente peatonal que atraviesa la Avenida Boyac con calle 53 no permite su uso por parte de personas con discapacidad fsica, a manera de ejemplo se refiri a quienes deben movilizarse en silla de ruedas. Argument que dicho puente no posee rampas ni estructuras que proporcionen conveniencia y seguridad a estos miembros de la comunidad. Resalt que existe normatividad especial para garantizar la proteccin de los derechos e intereses colectivos de las personas con alguna discapacidad fsica a nivel internacional y local, as la Constitucin Nacional establece una serie de garantas en los artculos 1, 13, 47, 54, 68 y 366 en desarrollo de las cuales se han establecido parmetros relacionados con "la circulacin, permanencia y accesibilidad" a los elementos que componen la ciudad, como la Ley 361 de 1997, la Resolucin N14861 de 1985 del Ministerio de Salud. Mediante el ejercicio de la accin popular el accionante pretende se ordene al IDU "realizar todas las construcciones y estructuras necesarias que garanticen plenamente el acceso fsico de conformidad con la normatividad exigible para las personas con discapacidades fsicas en el puente peatonal ubicado en la Avenida Boyac con calle 53 ..." LA OPOSICIN La Subdirectora Jurdica (E) del Departamento Administrativo de Planeacin Distrital, no se pronunci sobre los hechos de la demanda porque a su juicio no es la entidad competente para realizar lo pretendido. Inform que los artculos 92 del Decreto 323 de 1992 y 258 y 259 del Decreto 619 de 2000 son las normas que regulan los puentes peatonales e indic que en la visita realizada al lugar constat que no existen rampas sino escaleras pero que ello presume se debi a la aplicacin de lo previsto en el ordinal 12 del mencionado artculo

92, segn el cual estas construcciones pueden tener escaleras o rampas; adems a menos de 50 metros del puente existe un cruce semaforizado y un paso a nivel sobre la va que permite el cruce entre ambos costados. La apoderada del Instituto de Desarrollo Urbano se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda. Al respecto sostuvo que ese Instituto al realizar las obras se sujeta al cumplimiento de la ley y al respeto por los derechos de todos los ciudadanos y su funcin la desarrolla con el fin de satisfacer la necesidades de la comunidad. Precis que a 20 metros del puente peatonal en la Avenida Boyac por calle 53 existe un paso semaforizado que permite el trnsito de personas con impedimentos fsicos. Sobre el punto transcribi apartes de la sentencia del Consejo de Estado de 27 de abril de 2001, accin popular 2000-101, en la que esta Corporacin consider que pese a que el ordenamiento constitucional y legal otorgan a los ciudadanos la oportunidad de participar en la Administracin, las entidades son las que tienen la facultad de determinar las obras a desarrollar, las medidas ms eficaces y establecer el orden de prioridades de acuerdo a la necesidad de la comunidad y al presupuesto disponible, planeacin que requiere del conocimiento tcnico que posee la misma Administracin, por tanto cualquier orden judicial de hacer, sin el sustento tcnico apropiado, podra atentar contra la planificacin que la misma Constitucin pretende. Luego propuso las excepciones de cumplimiento de las obligaciones constitucionales e improcedencia de la accin incoada. El apoderado de la Alcalda Mayor de Bogot se opuso a las splicas de la demanda con fundamento en que la adecuacin o mantenimiento de los puentes peatonales es competencia asignada por la ley al IDU, que ejecuta conforme a los planes de desarrollo territorial y dems normas concordantes y no a las Alcaldas Locales, por tanto carece de legitimacin en la causa por pasiva. Aleg la improcedencia de la accin popular con fundamento en que al no existir competencia legal o reglamentaria a cargo de esa entidad, no se configura la omisin que amenaza o vulnera el derecho e inters colectivo que se pide proteger. En este sentido transcribi apartes de la sentencia de 27 de abril de 2001 proferida dentro de la accin popular 2000-101. De manera especial solicit no acceder al reconocimiento del incentivo. El Departamento Administrativo de la Defensora del Medio Ambiente, por intermedio de apoderado, se abstuvo de emitir concepto sobre el fondo del asunto y propuso la excepcin de falta de legitimacin en la causa por pasiva, debido a que la construccin y mantenimiento de los puentes peatonales, entre otras funciones, es de competencia del IDU. Luego inform que en la visita de inspeccin ocular al lugar practicada por la Subdireccin de Administracin Inmobiliaria y del Espacio Pblico se constat que el puente peatonal a que hace referencia la demanda, "no tiene una rampa o un sistema como ascensor, etc, que permita el ascenso por parte de personas con discapacidades fsicas". LA AUDIENCIA ESPECIAL Debido a la inasistencia del accionante se declar fallida la diligencia especial de pacto de cumplimiento prevista en el artculo 27 de la Ley 472 de 1998, citada para el da 30 de septiembre de 2002. LA SENTENCIA APELADA El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Seccin Cuarta, Subseccin B, en la sentencia apelada, frente a las excepciones propuestas resolvi, lo siguiente: destimar las del Instituto de Desarrollo Urbano y declarar probada la de falta de legitimacin en la causa por pasiva, propuesta por la Alcalda Mayor de Bogot y el Departamento Administrativo de la Defensora del Espacio Pblico; de oficio la declar para el Departamento Administrativo de Planeacin, en cuanto al fondo del asunto, accedi parcialmente a las pretensiones del

accionante, en consecuencia orden al IDU iniciar el trmite pertinente para "dotar de rampa el puente ubicado en la Avenida Boyac con calle 53". El a quo a manera de consideraciones de la decisin transcribi apartes de la sentencia de 29 de noviembre de 2002 proferida por esa Corporacin en un caso "similar" instaurado por el aqu accionante; en esa oportunidad el Tribunal resolvi: "ordenar al ente accionando, adelante todas las actuaciones tendientes a obtener en el presupuesto del 2003 una partida para ejecutar las obras que se solicitan en la demanda", es decir, implementar un trmite especial para la consecucin de recursos dirigidos a realizar dicho fin, medida adoptada con el fin de salvaguardad los mismos derechos colectivos a que hace referencia en este proceso y garantizar la libre y segura movilizacin de las personas con limitaciones fsicas. En cuanto al incentivo, neg su reconocimiento en el asunto objeto de estudio, pues consider que el accionante se limit a presentar la demanda "sin demostrar la real necesidad de construir la rampa de acceso para personas discapacitadas en el puente por l mencionado", adems no asisti a la audiencia especial ni se hizo presente en la diligencia de inspeccin judicial practicada. Finalmente seal que la decisin de adopt teniendo en cuenta el resultado de la inspeccin judicial efectuada por ese Despacho. LOS RECURSOS DE APELACIN El Instituto de Desarrollo Urbano a travs de apoderada, interpuso recurso de apelacin contra la decisin del Tribunal que dio prosperidad a la accin popular, solicit se revoque y en su lugar se deniegen las pretensiones formuladas. Su inconformidad radica en que no se debe ordenar la construccin de rampas u obra adicional alguna, porque si bien el puente peatonal de la Avenida Boyac con calle 53 no tiene rampas de acceso a "escasos metros" existe un paso semaforizado que permite el trnsito seguro y confiable de personas con discapacidades, el cual suple de forma eficaz las necesidades de circulacin por esa zona, garantizando as el derecho de locomocin y goce del espacio pblico. Agreg que no corresponde al juez modificar "infundadamente la planificacin" que establece la Constitucin Nacional en los artculos 345, 346, 347 y 352. Indic que las necesidades de la comunidad y la disponibilidad presupuestal, son criterios que deben tenerse en cuenta en la planeacin y ejecucin de las obras urbanas. Reiter lo dicho al contestar la demanda y con ocasin de los alegatos de conclusin en primera instancia, en cuanto a que el presupuesto se ejecuta de conformidad al Plan de Ordenamiento Territorial y que los recursos asignados a la entidad tienen destinacin especfica. De nuevo transcribi apartes de la sentencia de 27 de abril de 2001. Por ltimo, destac que el accionante no demostr vnculo alguno con los supuestos afectados, ni stos coadyuvaron la demanda; a su juicio, pretende ms un lucro y un beneficio personal "ya que en las 28 demandas por l presentadas, no asisti a la mayora de audiencias de pacto de cumplimiento, ni present alegatos de conclusin como en el caso presente, lo que permite concluir su total desinters en las resultas de los procesos". El demandante apel la decisin del a quo en cuanto neg el reconocimiento del incentivo, al respecto argument lo siguiente: Indic que ya en el Derecho Romano exista la figura de la recompensa. Seal que Ley 472 de 1998 cambi dicha denominacin por la de incentivo, mandato del cual no puede sustraerse ninguna autoridad y que se reconoce por una labor oportuna y eficaz del defensor de los derechos colectivos. Expres que la jurisprudencia del Consejo de Estado ha adoptado la posicin unnime de otorgar el incentivo por la gestin desarrollada por los demandantes, aunque existe diferencia de criterios en cuanto a su reconocimiento en los eventos de terminacin anticipada del proceso. Advirti que el material probatorio demuestra que en ese puente peatonal no existe rampa de acceso que

facilite la locomocin segura de las personas discapacitadas, por tal razn, el Tribunal al encontrar vulnerados los derechos colectivos y las normas citadas como infringidas en el escrito inicial, orden su construccin. Transcribi los artculos 43, 44, 45 y 55 de la Ley 361 de 1997 que hacen referencia a la "accesibilidad" y 14 y 39 de la Resolucin 14861 de 1985 sobre 'diseo de las vas peatonales' y los requisitos mnimos que deben cumplir los puentes peatonales, disposiciones de las cuales infiri que la filosofa del legislador era buscar la proteccin y seguridad de las personas discapacitadas. En cuanto a los argumentos del a quo para negar el incentivo, explic que por razones personales "de orden moral" y de 'fuerza mayor' no asisti a la audiencia especial y que adems la norma no establece tal condicin para otorgar el derecho; manifest su extraeza frente a tal decisin porque pese a que se dio prosperidad a las pretensiones de la demanda neg el incentivo. CONSIDERACIONES DE LA SALA Teniendo en cuenta que ambas partes interpusieron recurso de apelacin contra la decisin de primera instancia, la Sala dar aplicacin a lo dispuesto en la parte final del inciso primero del artculo 357 del Cdigo de Procedimiento Civil. En el caso, el accionante mediante el ejercicio de la accin popular pretende se ordene al IDU "realizar todas las construcciones y estructuras necesarias que garanticen plenamente el acceso fsico de conformidad con la normatividad exigible para las personas con discapacidades fsicas en el puente peatonal ubicado en la Avenida Boyac con calle 53 ..."; se condene a la misma entidad en costas y se reconozca a su favor el incentivo previsto en el artculo 39 de la Ley 472 de 1998. Indica como vulnerados los siguientes derechos e intereses colectivos, previstos en los literales l), d), g) y h) del artculo 4 de la ley 472 de 1998: 1) La realizacin de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurdicas de manera ordenada y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes; 2) El goce del espacio pblico y la utilizacin y defensa de los bienes de uso pblico; 3) La seguridad y salubridad pblicas; y 4) El acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pblica Fundamenta sus pretensiones en que el puente peatonal ubicado en la "Avenida Boyac con calle 53" de esta ciudad, solo cuenta con el sistema de circulacin por escaleras, lo cual impide el acceso de personas con discapacidad fsica; hecho que en su concepto, vulnera los citados derechos colectivos. Aporta como pruebas una fotografa del lugar (fl. 7) y el documento que obra a folios 8 a 11 que hace referencia al sitio en la Internet http://aupec.univalle.edu.co/, con el ttulo "La ciudad, crcel para personas con discapacidad", sobre un estudio realizado por investigadoras de la Universidad del Valle en la ciudad de Cali. Por su parte el IDU argumenta que los derechos de las personas con impedimentos fsicos se garantiza en ese lugar, toda vez que a 20 metros, aproximadamente del puente peatonal, existe un paso semaforizado que permite el trnsito de estas personas. La Constitucin Nacional consagra en el Ttulo II, los derechos y garantas y los mecanismos a travs de los cuales se hacen efectivos. Es as como en el Captulo 3 (arts. 78 a 82) se refiere a los derechos colectivos y del ambiente y en el Captulo 4 prev los mecanismos de proteccin o garantas a los derechos de rango constitucional, entre los cuales seala en el artculo 88, las acciones populares como el medio para la proteccin constitucional de los derechos e intereses colectivos "relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad pblicos, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia econmica y otros de similar naturaleza que se definen en ella".

El artculo 88 de la Constitucin Nacional, desarrollado por la Ley 472 de 5 de agosto de 1998 en el artculo 2 prev que las Acciones Populares son el mecanismo para la proteccin de los derechos e intereses colectivos y que stas "se ejercen para evitar el dao contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneracin o agravio sobre los derechos e intereses colectivos o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible"; es decir que, "el objetivo esencial es la proteccin efectiva de derechos e intereses colectivos, de manera que se hagan cesar los efectos de su quebrantamiento, de manera obvia, si ello es posible", como lo precis la Corte Constitucional en la sentencia C-215 de abril 14 de 1999, Magistrada Ponente Dra. Martha Victoria Schica de Moncaleano. La misma norma especial dispone que procede contra toda accin u omisin de las autoridades pblicas o de los particulares, que vulneren o amenacen los derechos e intereses colectivos, y regula el trmite preferencial, el cual se desarrollar fundado en la prevalencia del derecho sustancial sin desconocer los principios de publicidad, economa, celeridad y eficacia. En el caso, la Sala debe establecer si la falta de sistema de circulacin que permite el acceso de personas con discapacidad fsica al puente peatonal ubicado en la Avenida Boyac con calle 53, vulnera los derechos e intereses colectivos indicados por el accionante. No es objeto de controversia que el puente en cuestin slo cuenta con escaleras de acceso, por ende el uso de ste es restringido para personas con limitacin fsica o que requieran de atencin especial, como tampoco se discute la existencia del paso semaforizado a menos de 50 metros del puente peatonal. Segn la Ley 769 de 2002 "Cdigo Nacional de Trnsito" que regula entre otros la circulacin de peatones, dispone que el cruce de stos por las vas se debe realizar por los denominados "pasos peatonales", que pueden ser a nivel ('Zona de la calzada delimitada por dispositivos y marcas especiales con destino al cruce de peatones') o a desnivel ('Puente o tnel diseado especialmente para que los peatones atraviesen una va'). Dicha Ley en el artculo 1 prev, el mbito y principios e indica que "... En desarrollo de lo dispuesto por el artculo 24 de la Constitucin Poltica, todo colombiano tiene derecho a circular libremente por el territorio nacional, pero est sujeto a la intervencin y reglamentacin de las autoridades para garanta de la seguridad y comodidad de los habitantes, especialmente de los peatones y de los discapacitados fsicos y mentales, para la preservacin de un ambiente sano y la proteccin del uso comn del espacio pblico". La misma disposicin en el Captulo II establece las normas que regulan la circulacin peatonal, prohibiciones y limitaciones a peatones especiales. De lo anterior se colige que no solo el uso del puente peatonal garantiza el derecho de trnsito de las personas "discapacitadas" (trmino que define la misma ley como: "Persona que tiene disminuida alguna de sus capacidades fsicas o mentales") sino que tambin se podra amparar con el uso de las zonas delimitadas para tal fin. De otra parte, no obra en el plenario argumento o elemento probatorio que demuestre la alegada vulneracin o amenaza de los derechos e intereses colectivos precisados por el accionante, esto es, a la realizacin de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurdicas de manera ordenada y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes, al goce del espacio pblico y la utilizacin y defensa de los bienes de uso pblico, a la seguridad y salubridad pblicas y al acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pblica, ya que solo se limit a invocarlos y a sealar la normatividad interna y externa que busca la proteccin de las personas con alguna discapacidad, y en especial, transcribi artculos de la Ley 361 de 1997 "Por la cual se establecen mecanismos de integracin social de las personas con limitacin", para solicitar a manera de amparo de los derechos e intereses colectivos, el cumplimiento de lo previsto en el Ttulo 4 "De la Accesibilidad", Captulo I. "Nociones generales"; as como el cumplimiento de la Resolucin N14861 de 4 de octubre de 1985 expedida por el Ministerio de Salud "Por la cual se dictan normas para la proteccin, seguridad y bienestar de las personas en el ambiente, y en especial de los minusvlidos", de lo cual se deduce que mediante el ejercicio de la presente accin popular se pretende el cumplimiento de la mencionada normatividad, so pretexto de amparar derechos e intereses colectivos. El artculo 30 de la Ley 472 de 1998 establece que la carga de la prueba corresponde al demandante, as es ste quien debe demostrar la ocurrencia de la amenaza o vulneracin del derecho e inters colectivo que invoca.

Si bien la accin popular es el medio a travs del cual se garantizan los derechos e intereses colectivos y la Ley 472 de 1998 no prev la improcedencia por la existencia de otros mecanismos de defensa judicial, esta accin prosperara slo en el evento en que se encontrara demostrada la amenaza o vulneracin de los derechos e intereses colectivos y procedera en consecuencia ordenar el cumplimiento de las disposiciones legales, pero como en el caso ni se argument ni se prob la alegada amenaza o vulneracin, la accin popular no tiene vocacin de prosperidad y por ende no hay lugar al reconocimiento del incentivo previsto en el artculo 39 ib. De otro lado, en el sub examine el derecho en discusin no es otro que el de trnsito de las personas discapacitadas por la va en la que se encuentra ubicado el puente peatonal en cuestin, que se reitera podra garantizarse con el paso peatonal semaforizado existente a menos de 50 metros que el Magistrado de primera instancia constat en la inspeccin judicial. As las cosas, la Sala no dar prosperidad a la accin popular incoada por el seor FERNANDO ABELLO ESPAA, toda vez que no demostr la alegada amenaza o vulneracin de los derechos e intereses colectivos invocados, ni aport elementos que permitieran evaluar las condiciones del trfico o el nmero de personas discapacitadas que transitan por la va e incluso la peligrosidad de la misma, que determinaran la necesidad de ordenar las obras que pretende el accionante. Por lo anterior, se revocar la decisin de primera instancia y en su lugar se denegarn las splicas de la demanda. En mrito de lo expuesto, el Consejo de Estado, por medio de la Seccin Cuarta de su Sala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la Repblica, F A L L A : 1. Revcase la sentencia de 5 de diciembre de 2002, objeto de apelacin. 2. En su lugar, se deniegan las splicas de la demanda. Cpiese, notifquese, devulvase el expediente al Tribunal de origen. Cmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en la sesin de la fecha. LIGIA LPEZ DAZ Presidente de la Seccin, GERMN AYALA MANTILLA Ausente, MARA INS ORTIZ BARBOSA, JUAN NGEL PALACIO HINCAPI MERCEDES TOVAR DE HERRN Secretaria General