Você está na página 1de 604

UNIVERSIDADE ESTADUAL DE CAMPINAS UNICAMP

INSTITUTO DE ECONOMIA IE













Poltica Social no Brasil (1964-2002):
Entre a Cidadania e a Caridade

Eduardo Fagnani



Tese de Doutorado apresentada ao
Instituto de Economia da Unicamp para a
obteno do ttulo de Doutor em Cincias
Econmicas (rea de concentrao:
Poltica Social), sob a orientao do
Professor Livre Docente Jos Carlos de
Souza Braga.







Campinas, 19 de agosto de 2005
ii
BANCA
Prof. Dr. Jos Carlos Braga IE/Unicamp (Orientador)
Prof. Dr. Alosio Teixeira UFRJ
Prof. Dr. Cludio Salm UFRJ
Prof. Dr. Joo Manoel Cardoso de Mello IE/Unicamp
Profa. Dra. Snia Miriam Draibe IE/Unicamp
SUPLENTES
Prof. Dr. Carlos Alonso Barbosa de Oliveira IE/Unicamp
Profa. Dra. Wilns Henrique IE/Unicamp
Profa. Dra. Marta Arretche USP
DATA
19 de agosto de 2005 14:00 hs.
iii
RESUMO
Esta tese, em suas quatro partes, analisa as tenses existentes entre dois movimentos
opostos e determinantes da trajetria da poltica social brasileira entre 1964 e 2002.
Um desses movimentos aponta o rumo da estruturao das bases institucionais, financeiras
e de proteo caractersticas do Estado Social em nosso pas. Esse processo, iniciado nos
anos 30, ganhou notvel impulso a partir de meados dos anos 70, no mago da luta pela
redemocratizao do Brasil, e desaguou na Constituio de 1988.
O outro movimento aponta na direo contrria: o da desestruturao daquelas bases. Aps
as primeiras contramarchas (nos ltimos anos da transio democrtica), o movimento
rumo desestruturao do Estado Social esboado em 1988 ganhou vigor extraordinrio, a
partir de 1990. Desde ento, abriu-se um novo ciclo de reformas agora contra-reformas,
liberais e conservadoras.
iv

v




















































Em memria de Romeu Fagnani e de Vilmar E. Faria.
Para Joo Manuel Cardoso de Mello e Luiz Gonzaga de Mello Belluzzo,
referncias para a minha gerao de economistas.
Para Frederico Mazzucchelli e Pedro George.
Para Joo e Romeu.
vi
SUMRIO
AGRADECIMENTOS ........................................................................................................................viii
INTRODUO................................................................................................................................................... ix
PRIMEIRA PARTE A MODERNIZAO CONSERVADORA (1964-1984)...................... 1
CAPTULO I TRAOS ESTRUTURAIS DA POLTICA SOCIAL......................................................................... 2
1. Carter regressivo do financiamento do gasto social ................................................................................ 3
2. Centralizao do processo decisrio....................................................................................................17
3. Privatizao do espaco pblico ............................................................................................................22
4. Fragmentao institucional ...................................................................................................................33
5. Reduzidos impactos na distribuio da renda......................................................................................34
CAPTULO II PERIODIZAO DA POLTICA SOCIAL...............................................................................42
1. Gestao da estratgia de modernizao conservadora (1964-1967) ...............................................42
2. Modernizao em marcha (1968-1973) ...............................................................................................63
3. Tentativa de mudana (1974-1979)......................................................................................................71
4. Esgotamento da estratgia (1980-1984) ..............................................................................................78
SEGUNDA PARTE RUMO AO ESTADO SOCIAL (1985-1988) ..............................................87
CAPTULO I A FORMAO DA AGENDA DE REFORMAS PROGRESSISTAS .........................................88
1. Papel da oposio.................................................................................................................................89
2. Pacto da transio...............................................................................................................................125
3. Retrica do Governo da Nova Repblica ..........................................................................................128
4. Formao das agendas setoriais........................................................................................................132
CAPTULO II OS IMPULSOS GOVERNAMENTAIS .................................................................................152
1. Instituio do seguro-desemprego .....................................................................................................152
2. Reincorporao da Reforma Agrria na agenda do governo............................................................155
3. Reforma da Previdncia Social...........................................................................................................156
4. Reforma Sanitria................................................................................................................................172
5. Reforma Educacional ..........................................................................................................................199
6. Reforma das Polticas Urbanas ..........................................................................................................207
7. Reforo da alimentao popular .........................................................................................................219
CAPTULO III OS NOVOS DIREITOS SOCIAIS.............................................................................................. 228
1. Reforma Tributria e descentralizao..................................................................................................... 228
2. Direitos trabalhistas e sindicais.................................................................................................................. 230
3. Seguridade social e Oramento da Seguridade Social.......................................................................... 234
4. Direitos educacionais .................................................................................................................................. 247
5. Reforma Urbana........................................................................................................................................... 254
6. Indefinies nas polticas urbanas ............................................................................................................ 256
vii
TERCEIRA PARTE AS PRIMEIRAS CONTRAMARCHAS (1987-1989)............................... 261
CAPTULO I AS CONTRAMARCHAS NOS RUMOS DA POLTICA SOCIAL FEDERAL.............................. 262
1. Retrocesso da Reforma Agrria ................................................................................................................ 263
2. Colapso das polticas urbanas................................................................................................................... 289
3. Obstculos Reforma Sanitria................................................................................................................ 298
4. Continusmo na educao .............................................................................................................................................. 301
5. Paralisia do seguro-desemprego............................................................................................................... 313
6. Fragmentao da alimentao popular .................................................................................................... 313
7. Reforo do clientelismo............................................................................................................................... 314
CAPTULO II AS CONTRAMARCHAS NOS DIREITOS SOCIAIS.................................................................. 330
1. Oposio na Assemblia Nacional Constituinte...................................................................................... 331
2. Desorganizao oramentria e burocrtica........................................................................................... 340
3. Desfigurao da Constituio, na regulamentao complementar ..................................................... 348
QUARTA PARTE A CONTRA-REFORMA LIBERAL (1990-2002) ........................................ 377
CAPTULO I A CONTRA-REFORMA TRUNCADA (1990-1992)..................................................................... 378
1. Breve introduo (os direitos sociais, na contramo)............................................................................. 380
2. Nova desfigurao dos direitos sociais .................................................................................................... 391
3. Desorganizao burocrtica das polticas sociais .................................................................................. 401
CAPTULO II A CONTRA-REFORMA EM MARCHA (1993-2002).................................................................. 416
1. Incompatibilidade entre a estratgia macroeconmica e o desenvolvimento social ......................... 418
2. Desorganizao do trabalho e excluso social ....................................................................................... 425
3. Estreitamento das possibilidades de financiamento do gasto social ................................................... 437
4. Supresso de direitos da previdncia social............................................................................................ 444
5. Estiolamento das polticas urbanas ......................................................................................................... 469
6. Avanos institucionais e restries econmicas: o paradoxo das polticas de sade,
educao fundamental e assistncia social............................................................................................. 511
7. Rumo caridade: focalizao, a poltica social possvel ....................................................................... 537
CONCLUSO ............................................................................................................................................... 541
REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS ..................................................................................................... 559
viii
AGRADECIMENTOS
Este trabalho fruto da convivncia com meus mestres, colegas e alunos
do Instituto de Economia da Unicamp, onde sempre encontrei um ambiente de
respeito e seriedade intelectual, decisivo para o amadurecimento desta reflexo
acadmica.
Foi a que estudei e a que, nos ltimos vinte anos, tenho trabalhado
como professor e pesquisador. Assim, os primeiros ensaios desta tese foram
iniciados em meados dos anos 80, quando participei, como pesquisador, das
fases inaugurais do Ncleo de Estudos de Polticas Pblicas (Nepp) e do Centro
de Estudos de Conjuntura e Poltica Econmica (Cecon). Mais adiante, essa
reflexo prosseguiu na experincia como professor dos cursos que o Instituto de
Economia desenvolve na rea de Economia Social e do Trabalho e na convivncia
intelectual com meus colegas do Centro de Estudos Sindicais e de Economia do
Trabalho (Cesit).
Impossvel registrar todas as dvidas contradas nesta longa trajetria.
Registrarei, apenas, algumas dvidas maiores. A primeira, com Joo Manoel
Cardoso de Mello, mestre e orientador, pela confiana e apoio constantes, desde
as fases embrionrias deste projeto, h mais de dez anos. A segunda, com Jos
Carlos Braga, companheiro de tantas caminhadas, pela leitura crtica e rigorosa do
texto preliminar, de grande valia para o esclarecimento de inmeras passagens
ainda imprecisas. A terceira, com Marcio Percival Alves Pinto, amigo de longa
data, pela lealdade reafirmada em momentos decisivos deste percurso.
Registro ainda minha gratido a Carlos Alonso Barbosa de Oliveira,
Frederico Mathias Mazzucchelli, Geraldo Di Giovanni, Jos Ricardo Barbosa
Gonalves, Liana Aureliano, Mariano Laplane, Paulo Eduardo Baltar, Paulo Vaz de
Arruda, Pedro Luiz Barros Silva, Plnio de Arruda Sampaio Junior, Ricardo
Carneiro, Rui de Britto lvares Affonso, Snia Draibe, Waldir Quadros e Wilson
Cano, pelo apoio e estmulo manifestados em diferentes etapas.
Tambm agradeo aos funcionrios do Instituto de Economia, aqui
representados por Jos Alberto Curti, da Secretaria de Ps- Graduao, exemplo
de profissionalismo e dedicao.
Destaco, ainda, que tambm contei com o apoio institucional da Fundao
do Desenvolvimento Administrativo (Fundap). Registro os meus sinceros
agradecimentos sua direo e ao conjunto dos seus funcionrios.
Agradeo, por fim, Caia Fittipaldi, que cuidou da edio do texto final,
pelas atentas e alentadas observaes.
ix
INTRODUO
Esta tese, em suas quatro partes, analisa a trajetria da poltica social
brasileira entre 1964 e 2002. O principal desafio metodolgico que tive de
enfrentar foi analisar a poltica social como um todo, pelo conjunto dos setores que
a compem. Tratou-se de tarefa complexa, dado que, em primeiro lugar, a
literatura especializada disponvel notoriamente marcada por estudos de corte
setorial.
Em segundo lugar, foi uma pesquisa difcil porque essa produo setorial
relativamente recente. At os anos 60, ela era escassa para a maior parte dos
segmentos, com exceo das reas da educao
1
e, em menor medida, da
previdncia.
2
Na primeira metade dos anos 70, os estudos direcionaram-se para o
debate em torno da controvrsia sobre a distribuio da renda e o
desenvolvimento.
3
Foi somente a partir da segunda metade dos anos 70, que
ocorreu um primeiro surto significativo de obras, grande parte das quais voltada
para a crtica da interveno do regime militar. Essa produo foi particularmente
frtil nos setores da sade e da previdncia social, para a qual o chamado
movimento sanitarista brasileiro teve papel decisivo.
4
No setor da educao,
tambm emergiu um nmero expressivo de contribuies.
5
Nos setores da
habitao,
6
saneamento bsico
7
e transporte pblico,
8
essa produo foi
relativamente modesta.

1
Destacam-se, dentre outros, os trabalhos de Teixeira (1950, 1956, 1959, 1968, 1969, 1969a, 1971, 1971b);
Azevedo (1953); Maciel de Barros (1960); Fernandes (1966); Trigueiro (1967 e 1968); e Goertzel (1967).
2
Consultar, especialmente, Fundao Getlio Vargas (1950); Sussekind (1955); Leite & Velloso (1963); e
MPAS (1965).
3
Consultar, especialmente, Malan e Wells (1973 e 1975); Bacha (1975 e 1978); Belluzzo (1975); Fishlow
(1975); Hoffman (1975); Serra (1975); Tavares (1975); Tolipan e Tinelli (1975); e Wells (1975). A crtica era
dirigida, especialmente, a Langoni (1973 e 1974).
4
Dessa perspectiva, destacam-se, dentre outras, as seguintes contribuies pioneiras, crticas poltica da
sade instituda pelo regime militar: Yunes e Rochezel (1974); Donnangelo (1975); Gentille de Mello (1977);
Luz (1979); Singer (1978); Guimares (1978); Cohn (1979); Cordeiro (1980); Braga e Paula (1981). Outras
contribuies importantes foram dadas por Leite (1972); Malloy (1976 e 1979); e Resende e Mahar (1974).
Sobre o Movimento Sanitrio, consultar Escorel (1987).
5
Destacam-se, especialmente, os trabalhos de Cunha (1973a, 1973b e 1975); Fernandes (1974 e 1975);
Ribeiro (1975); Beisieguel (1974); Romanelli (1978); Saviane (1978); e Trigueiro (1978), dentre outros.
6
Consultar, especialmente, Souza (1974); Bolaffi (1975 e 1977); Azevedo (1975); e Soibelman (1978). Os
primeiros estudos detalhados sobre o Fundo de Garantia por Tempo de Servio (FGTS) foram Almeida &
Chautard (1976) e Ferrante (1978).
7
Nesse caso, destaca-se o trabalho de Almeida (1977).
8
No se encontrou nenhum trabalho relevante sobre o setor. O setor analisado indiretamente em Barat
(1978) e em Braga e Agune (1979).
x
Em terceiro lugar, nas dificuldades que esse trabalho enfrentou, est o fato
de que a literatura setorial apresenta lacunas no desprezveis. Embora, a partir
dos anos 80, a produo setorial tenha ganhado vigor
9
e, atualmente, apresente-
se ampla e diversificada, essa bibliografia ainda permanece desigual entre os
setores. H muitos estudos j disponveis nos casos da sade, previdncia social,
educao, por exemplo; mas ainda no h a mesma disponibilidade, sobretudo,
nas reas de saneamento bsico, transporte pblico e assistncia social, por
exemplo. Em funo dessas lacunas, ainda nos faltam inmeras informaes e
conhecimentos sobre muitos temas e subtemas.
Em quarto lugar, para dar conta das dificuldades dessa pesquisa, so raras
as abordagens que investigam as articulaes dinmicas entre a poltica setorial
analisada e a poltica econmica mais geral do governo. O mesmo se pode dizer
em relao s imbricaes da poltica setorial com o processo poltico-institucional
mais amplo. Trabalhos que contemplem essa dupla determinao so ainda mais
escassos.
Em quinto lugar, os estudos que tentam superar as abordagens setoriais
no so freqentes.
10
Essa trilha foi explorada por professores e pesquisadores do
Instituto de Economia da Unicamp, que, nos anos 80, empreenderam esforos
visando a compreender as caractersticas do sistema de proteo social que
emergiu a partir dos anos 30
11
e do perfil da interveno do Estado no conjunto
das polticas sociais no ps-64.
12
Posteriormente, dos anos 90 em diante, essa
perspectiva analtica permanece restrita.
13

Entretanto, em geral, as abordagens globalizantes tambm apresentam
limites. Em grande medida, esses limites tambm se explicam como decorrncia
do precrio estgio de conhecimento emprico ainda existente acerca de um
conjunto amplo de temas, como j foi observado.
Esses limites das anlises generalizantes tambm se explicam como
decorrncia do fato de que, na maioria dos casos, enfatiza-se demasiadamente
um determinado eixo analtico (evoluo da legislao social ou das
transformaes institucionais no aparato burocrtico, por exemplo) em detrimento
de outros (natureza das fontes de financiamento, magnitude e direo do gasto

9
Consultar Azeredo e Werneck Viana (1989).
10
Destaca-se, inicialmente, o trabalho pioneiro de Santos (1979), seguido por Abranches (1982) e Coimbra
(1984), entre outros.
11
Consultar Braga e Paula (1981) e Aureliano e Draibe (1989).
12
Consultar Fagnani (1983 e 1985); Silva (1983); Fagnani e Silva (1985); Faria e Silva (1985); Draibe
(1986); e Faria e Castro (1989).
13
Nessa perspectiva destacam-se, especialmente, os trabalhos de Draibe (1995, 1998a, 1999 e 2003, entre
outros). Tive a oportunidade de contribuir para esse debate, com dois estudos preparatrios para esta tese
(Fagnani, 1997 e 1999).
xi
social, produo de bens e servios, por exemplo), igualmente relevantes para
compreender o todo.
Outro fator limitante das anlises generalizantes , muitas vezes, o modo
desigual como so enfocados os diversos segmentos que compem o agregado
poltica social. Em geral, privilegiam-se os setores consagrados nos modelos de
Welfare State segundo a concepo do Estado liberal clssico (educao, sade,
previdncia e assistncia social), em detrimento de outros setores (transporte
pblico, habitao popular e saneamento bsico, por exemplo), cuja incorporao
agenda governamental tambm deveria ser contemplada em virtude da
especificidade da situao brasileira, de capitalismo tardio.
Esse conjunto de fatores impe objetivamente inmeras barreiras s
interpretaes dessa envergadura, porque cresce o risco de se incorrer em
reducionismos tericos e em generalizaes imprecisas.
Ciente desses riscos e da complexidade da tarefa, esta tese visou a seguir
essa trilha analtica globalizante. O ponto de partida foi a considerao de duas
ordens de razes, como sugeridas por Santos (1979:39-44), em seu estudo
pioneiro.
A primeira dessas razes aponta diretamente para o prprio conceito de
poltica social. Implica definir com maior preciso, o que se entende teoricamente
por poltica social.
Inicialmente, o autor questiona os critrios convencionais de agregao de
itens oramentrios na rubrica poltica social adotados pela literatura internacional,
nas comparaes acerca da participao do gasto social em relao ao Produto
Interno Bruto (PIB) de diferentes pases, segundo a concepo do Estado liberal
clssico. Nessas agregaes, via de regra, consensual a adio dos gastos com
sade e educao aos gastos mais variados, que so reunidos sob a rubrica
previdncia ou proteo social. Todavia, afirma Santos, essa conveno
insuficiente, na medida em que a magnitude do esforo para reduzir
desigualdades ou injustias difere entre pases. Determinado problema,
considerado agudo em um pas subdesenvolvido, pode ser menos grave em um
pas desenvolvido, ou pode, at mesmo, no mais existir.
A segunda ordem de razes obriga a considerar que a magnitude do
esforo para reduzir desequilbrios sociais s adquire significado emprico e
terico real, quando se estabelece o quadro geral de carncias existentes em
cada pas. Essa descrio, to apurada quanto possvel, deve considerar os itens
que integram o agregado injustia social no pas estudado, cuja remoo, ou
pelo menos atenuao, constitui o objetivo presuntivo de qualquer poltica social.
Nesse sentido o autor recomenda que:
Antes, portanto, de que se possa aferir efetivamente o impacto da legislao social
existente em cada pas, ademais dos gastos financeiros que se fazem sob sua gide, torna-se
xii
imprescindvel que se delineiem o quadro de desequilbrios sociais e as carncias que a legislao
e os gastos tentam reduzir (Santos, 1979:44).
Considerando-se essas premissas, o ponto de partida desta tese
compreender qual o quadro geral de carncias estruturais existentes no Brasil,
no perodo estudado. No difcil concluir que esse quadro em nosso pas
complexo e tem muitas faces. Em primeiro lugar, preciso considerar que temos
deficincias estruturais acumuladas nas reas consagradas nos paradigmas
clssicos de Estado do Bem-Estar: sade pblica, educao, previdncia social,
assistncia social, seguro-desemprego e demais programas de proteo e
qualificao do trabalhador desempregado. Em um pas que apresenta nveis to
elevados de desigualdade e destituio, a superao desses problemas requer
necessariamente a interveno do Estado, por meio de polticas pblicas de
natureza universal.
Em segundo lugar, temos que, alm dessas reas consagradas nos
modelos clssicos de Estado de Bem-Estar, a questo social no Brasil inclui
deficincias igualmente crnicas e estruturais , acumuladas na infra-estrutura
urbana (habitao popular, saneamento bsico e transporte pblico). A
incorporao desses setores na agenda do Estado decorre da especificidade da
nossa situao de capitalismo tardio. Essa realidade difere da que se constata em
pases mais avanados que, via de regra, equacionaram esses problemas h
muito tempo e, portanto, os excluram de sua agenda social.
Em terceiro lugar, temos ainda vivo, no Brasil, o problema da Reforma
Agrria. Esse tema tambm deixou de ser questo para os pases centrais.
Essas naes fizeram a Reforma Agrria em nome da modernizao do
capitalismo. O Brasil, ao contrrio, teve vrios ensaios abortados e, aqui, o tema
permanece atual, ao contrrio do que prega a voga liberal dominante.
Em quarto lugar, outra face da nossa muito especfica questo social a
fome e a destituio absoluta que atingem um contingente extraordinrio da
populao. Nesse sentido, os programas emergenciais de suplementao
alimentar e de transferncia de renda tambm devem ser contemplados como um
dos eixos para enfrentar a questo social no Brasil. O equvoco, aqui, pretender
fazer desse eixo a prpria estratgia de enfrentamento do problema social.
Lamentavelmente, essa perspectiva equivocada de carter liberal e conservador,
preconizada por instituies internacionais de fomento (Banco Mundial, 2001-b,
por exemplo), tem sido defendida por inmeros especialistas.
14

Finalmente, em quinto lugar embora no seja tradio na literatura
especializada acredito, decididamente, que preciso considerar a problemtica

14
Consultar, especialmente: Henriques (org.) (2000); Paes de Barros e Fogel (2000); Ferreira e Litchfield
(2000); Nri (2000 e 2004); ; Scheinkman e outros (2002); Giambiagi, Reis e Urani (org.) (2004); e Paes de
Barros e Carvalho (2004).
xiii
do mercado de trabalho (emprego e renda) e das relaes sindicais e trabalhistas,
cuja centralidade inequvoca. As oscilaes do mundo do trabalho tm evidentes
repercusses sobre o conjunto das condies de vida. Alm disso, no caso
brasileiro, h uma clara imbricao do mercado de trabalho com o financiamento
do gasto social. Da mesma forma, a carteira assinada no Brasil um divisor de
guas entre a cidadania e a caridade. Se todas essas razes no bastarem para
justificar essa impropriedade conceitual que estou cometendo, de forma
intencional, vale sempre a pena repetir o fato insofismvel de que a principal
poltica social o crescimento econmico e a gerao de emprego e renda. Mas
essa condio, embora necessria, insuficiente para o desenvolvimento social.
Interpretaes que ignorem esse fato e desqualifiquem a importncia do
crescimento econmico e da incluso digna no mercado de trabalho contrariam
um senso elementar.
15

Dessa perspectiva, assumem-se nessa tese dois desafios complexos. O
primeiro compreender a poltica social, pela apreenso da especificidade da
ao estatal em cada um e no conjunto dos setores que compem a questo
social brasileira. O segundo considerar as imbricaes dinmicas dessa
totalidade com os condicionantes estruturais de natureza poltica e econmica.
A Trajetria da Poltica Social Brasileira, 1964-2002
Esta tese, em suas quatro partes, analisa as tenses existentes entre dois
movimentos opostos e determinantes da trajetria da poltica social brasileira entre
1964 e 2002. Um desses movimentos aponta o rumo da estruturao das bases
institucionais e financeiras caractersticas do Estado de Bem-Estar Social em
nosso pas. Esse processo, esboado a partir dos anos 30, ganhou notvel
impulso a partir de meados dos anos 70, no mago da luta pela redemocratizao
do Brasil, e desaguou na Constituio de 1988. O outro movimento aponta no
sentido contrrio: o da desestruturao daquelas bases institucionais e
financeiras. Aps as primeiras contramarchas (nos ltimos anos da transio
democrtica), a desestruturao da frgil cidadania conquistada em 1988 foi
revigorada a partir de 1990.
Com esse pano de fundo, procuro demonstrar que, entre 1964 e 2002, a
interveno estatal nas polticas sociais no Brasil passou por trs momentos
especficos.

15
Observe-se que essa interpretao tem sido defendida por diversos autores e instituies internacionais de
fomento. Veja-se, por exemplo, a seguinte passagem do Relatrio sobre o combate pobreza no Brasil
elaborado pelo Banco Mundial (2001b:13): Embora o crescimento talvez no seja aritmeticamente
necessrio para acabar com a pobreza extrema no Brasil, o crescimento permanece sendo um elemento
crtico para gerar oportunidades econmicas e melhorar as perspectivas para a reduo sustentada da pobreza.
Dado o tamanho pequeno do hiato de renda agregado dos pobres, o Brasil talvez no parea precisar de
crescimento para pr fim pobreza (grifo meu).
xiv
O primeiro correspondeu ao perodo da ditadura militar (1964-1984),
marcado pela implementao de uma estratgia de modernizao
conservadora
16
nas polticas sociais. Essa estratgia potencializou a capacidade
de interveno do Estado neste campo. A reforma dos mecanismos institucionais
e burocrticos ampliou o alcance da gesto governamental. Da mesma forma, os
novos mecanismos de financiamento que foram engendrados ampliaram as
possibilidades do gasto pblico nessa rea.
A anlise dos resultados da poltica social implementada ao longo do ciclo
autoritrio revela que essa modernizao institucional e financeira possibilitou que
houvesse expanso da oferta de bens e servios que atenderam, sobretudo, as
camadas de mdia e de alta renda. Por outro lado, a anlise dos resultados da
poltica social no ps-64 tambm revela o carter conservador dessa
modernizao, na medida em que, via de regra, seus frutos no foram
direcionados para a populao mais pobre e tiveram reduzido impacto na
redistribuio da renda.
Buscando o aprofundamento desses pontos, pude retomar uma reflexo
iniciada no comeo dos anos 80,
17
que procurava demonstrar que, entre 1964 e
1984, a interveno do Estado nas polticas sociais apresentava quatro
caractersticas estruturais que estavam presentes e ativas, com especificidade, em
cada um dos setores que foram objeto da ao governamental (educao,
previdncia social, assistncia social, sade, alimentao popular, habitao,
saneamento bsico e transporte pblico). Essas caractersticas estruturais so: o
carter regressivo do financiamento do gasto social; a centralizao do processo
decisrio no Executivo federal; a privatizao do espao pblico; e a fragmentao
institucional. Essas caractersticas configuravam uma determinada estratgia de
modernizao da interveno do Estado. Em conjunto, elas explicam, em grande
medida, tanto a expanso de bens e servios quanto a limitada capacidade de
redistribuio de renda demonstrada pela poltica social do regime militar.
Tambm procuro demonstrar que, embora essas caractersticas estruturais
tenham sido proeminentes em todo o ciclo autoritrio, a estratgia de
modernizao conservadora apresentou configuraes diferenciadas ao longo dos

16
Esse termo, utilizado originalmente por Barrigton Moore Jr. (1983), tem sido empregado na anlise das
transformaes econmicas e poltico-institucionais ocorridas no Brasil durante o ciclo militar entre 1964 e
1984 por diversos autores; por exemplo, por Tavares e Assis (1985) e Martins e Cruz (1983).
17
Como disse, ao desenvolver este captulo, pude aprofundar uma reflexo iniciada no comeo dos anos 80.
Naquela poca, procurei compreender as caractersticas estruturais do sistema de proteo social ou do
perfil de interveno do Estado no conjunto das polticas sociais que foram objeto da ao governamental
no ps-64. No binio 1981-82, participei de ampla pesquisa coordenada pelo Professor Vilmar Faria sobre
esse tema (Cebrap, 1982). Entre 1983 e 1985 investiguei o perfil da interveno do Estado nos setores de
saneamento bsico (Fagnani, 1983) e de transporte coletivo urbano (Fagnani, 1985), que resultou em minha
tese de mestrado. Posteriormente, escrevi um trabalho conjunto (Fagnani & Silva, 1985), sobre o perfil da
interveno do Estado no conjunto da poltica social do regime militar. Adiante, esse esforo no plano
metodolgico foi aperfeioado por outros autores, com destaque para o trabalho de Draibe (1986).
xv
anos, refletindo a dinmica poltica e econmica mais ampla. Mais
especificamente, essa estratgia passou por quatro etapas, a saber: gestao
(1964-1967); a modernizao em marcha (1968-1973); a tentativa de mudar
(1974-1979); e o esgotamento (1980-1984).
O segundo momento compreende a transio para a normalidade
democrtica (1985-1989). Como se sabe, essa transio foi conduzida por uma
ampla e heterognea coalizo de foras polticas, selando um novo pacto
conservador. As fissuras na composio da chamada Aliana Democrtica
refletiram-se na natureza e nos rumos da poltica social, sendo ntidos dois
movimentos antagnicos. De um lado, as tentativas para edificar das bases
institucionais, financeiras e de proteo caractersticas do Estado de Bem-Estar
Social. Esse movimento que denomino rumo ao Estado Social foi
impulsionado por setores que integravam o pacto da transio, lideradas pelos
nomes histricos do Movimento Democrtico Brasileiro (MDB), principal frente de
oposio ao regime militar, e contemplou trs frentes de luta.
A primeira dessas frente de luta comeou a ser identificada em meados dos
anos 70, no bojo do processo mais amplo de reorganizao da sociedade civil e
de restaurao da democracia. Nesse contexto, construiu-se uma extensa agenda
poltica, econmica e social de mudanas. Na primeira metade dos anos 80,
podiam-se identificar os contornos de um amplo projeto de reforma progressista
de cunho nacional, democrtico, desenvolvimentista e redistributivo. Um dos
cernes desse projeto foi a construo de um efetivo Estado Social, universal e
igualitrio.
A segunda frente de luta ocorreu no mbito do chamado Governo da Nova
Repblica (1985-1990), e seus principais protagonistas foram algumas das foras
que fizeram oposio ao regime militar que, a partir de 1985, passaram a ocupar
postos de comando na burocracia federal. No binio 1985-1986, essas foras
lideraram os esforos pela implementao do referido projeto de reformas
progressistas construdo nos estertores do regime autoritrio. Dentre os ensaios
reformistas de iniciativa do Executivo federal, destacam-se a reincorporao da
Reforma Agrria na agenda governamental; a instituio do seguro-desemprego; e
a coordenao de aes visando s reformas da previdncia social, sade,
polticas urbanas, educao e alimentao popular.
A terceira frente de luta teve como locus a Assemblia Nacional
Constituinte (1987-1988). A Constituio de 1988 representou etapa fundamental,
embora inconclusa, da viabilizao do projeto de reformas progressistas. Com
exceo da Reforma Agrria, suas principais bandeiras foram inscritas na nova
Constituio da Repblica. A anlise do texto constitucional revela, de forma
inequvoca, um extraordinrio avano na reestruturao do sistema de proteo
social brasileiro. Desenhou-se, pela primeira vez na histria do Brasil, o embrio
de um efetivo Estado Social, universal e equnime.
xvi
De outro lado, observou-se um movimento antagnico, impelido pela ala
conservadora do pacto poltico da transio representada, sobretudo, pelo Partido
da Frente Liberal (PFL). As reaes s mudanas, presentes desde o incio da
Nova Repblica, ganharam vigor a partir de 1987, quando ocorreu a fragmentao
da Aliana Democrtica. Nesse contexto, as foras que haviam servido de base
de apoio poltico para o regime militar, e integravam o pacto da transio,
retornaram ao centro do poder e iniciaram as primeiras contramarchas rumo
desestruturao do precrio Estado Social, recm conquistado.
Essas primeiras contramarchas reativas s mudanas ocorreram em duas
frentes distintas. A primeira, manifestou-se por contramarchas propostas,
diretamente, por ao do Executivo Federal, na conduo dos rumos da poltica
social federal. De um lado, a cpula do governo procurou esterilizar o projeto
reformista, descontinuando e minando as iniciativas que vinham sendo
implementadas em 1985-1986. Os casos mais paradigmticos foram a Reforma
Agrria e as polticas federais urbanas (habitao, saneamento e transporte
pblico). Mas essa contramarcha tambm atingiu os setores da sade, previdncia
social e educao, seguro-desemprego e suplementao alimentar. De outro lado,
o Executivo Federal reforou o aparato burocrtico dedicado ao clientelismo. A
partir de ento, essa opo foi ampliada, em detrimento do projeto reformista e
das promessas da Aliana Democrtica.
A segunda frente de reaes s mudanas manifestou-se pelas
contramarchas que visavam a desfigurar ou impedir a vigncia dos novos direitos
constitucionais. Dentre as manobras encenadas com esse propsito, destacam-se
a forte oposio tramitao da agenda reformista na ANC (1987-1988); o
chamado desmonte oramentrio e burocrtico, implementado imediatamente
aps a promulgao da Constituio de 1988; e as tentativas de desfigurar os
direitos sociais levadas a cabo no processo de regulamentao constitucional
complementar (1988-1989).
Finalmente, o terceiro momento da interveno do Estado nas polticas
sociais compreende o perodo 1990-2002. Essa fase marcada pela
implementao de um ciclo de contra-reformas liberais, antagnicas ao projeto de
reforma progressista que vnhamos acompanhando. Nesta quadra, caminhou-se,
vigorosamente, no rumo da desestruturao do Estado Social recm conquistado.
No plano internacional, a emergncia desse ciclo foi condicionada pelo
ajuste e reestruturao dos pases capitalistas centrais no contexto da Terceira
Revoluo Industrial. Nesse cenrio, somado ao fim da bipolaridade mundial,
foram rompidos os compromissos keynesianos selados nos chamados trinta anos
de ouro (1945-1974). Do ponto de vista ideolgico, esse processo foi respaldado
pelo pensamento neoliberal, que se tornou hegemnico. No plano interno, a
implantao do ciclo liberal foi favorecida pelo esgotamento do Estado Nacional
xvii
Desenvolvimentista e pela nova recomposio das foras polticas conservadoras,
a partir da eleio de Fernando Collor de Mello.
O ambiente que se formou a partir de 1990 era, portanto, absolutamente
hostil frgil cidadania conquistada. Neste contexto adverso, assiste-se
derrocada definitiva do referido projeto reformista. Abriu-se um novo ciclo de
contra-reformas liberais, cujo foco privilegiado era desfigurar a Constituio de
1988.
O contra-reformismo liberalizante compreendeu dois momentos. O primeiro,
durante o curto Governo de Collor de Mello (1990-1992). O segundo inaugura-se
com a gesto de Fernando Henrique Cardoso no comando do Ministrio da
Fazenda (1993) e estende-se at o final do seu segundo mandato presidencial
(2002). O trao marcante dessa etapa foi a retomada vigorosa do contra-
reformismo iniciado em 1990 e truncado pelo impeachment de Collor.
Em suma, os desafios no foram poucos. Como pesquisador, sempre
soube da dificuldade de alcanar plenamente alguns dos objetivos estabelecidos.
Mesmo assim, pensei que o trajeto era intelectualmente necessrio. Em algumas
etapas, percebi-me optando pelo registro obsessivo de fatos e citaes,
tangenciando o exagero. A compreenso dos temas foi amadurecendo no ritmo
ora harmnico ora desarmnico dessa obstinao que se desdobrou nos ltimos
dez anos , de eleger fragmentos e tentar encaix-los, pea a pea, na realidade
que se ia formando aos meus olhos, em minha anlise. Espero que este puzzle
esteja afinal visvel, inteligvel, com formas identificveis; e que este trabalho
contribua para o debate de idias que ajudem a melhorar o Brasil.
1












PRIMEIRA PARTE A MODERNIZAO CONSERVADORA
(1964-1984)
2
CAPTULO I TRAOS ESTRUTURAIS DA POLTICA
SOCIAL
A modernizao conservadora da poltica social realizada no ps-64
potencializou a capacidade de interveno do Estado. A reforma dos mecanismos
institucionais e burocrticos ampliou o alcance da gesto governamental. Da
mesma forma, os novos mecanismos de financiamento que foram engendrados
ampliaram as possibilidades do gasto pblico nessa rea.
A anlise dos resultados da poltica social implementada ao longo do ciclo
autoritrio revela que essa modernizao institucional e financeira possibilitou que
houvesse uma inequvoca expanso da oferta de bens e servios que atenderam,
sobretudo, as camadas de mdia e de alta renda. Nesse sentido, as polticas
sociais cumpriram importante papel para legitimar o regime junto a esses
segmentos, bases de sua sustentao poltica. Por outro lado, a anlise dos
resultados da poltica social no ps-64 tambm revela o carter conservador
dessa modernizao, na medida em que, via de regra, seus frutos no foram
direcionados para a populao mais pobre e tiveram reduzido impacto na
redistribuio da renda.
Buscando o aprofundamento desses pontos, pretendo demonstrar que,
entre 1964 e 1985, a interveno do Estado nas polticas sociais apresentava
quatro caractersticas estruturais que estavam presentes, com especificidade, em
cada um dos setores que foram objeto da ao governamental (educao,
previdncia social, assistncia social, sade, alimentao popular, habitao,
saneamento bsico e transporte pblico). Essas caractersticas estruturais so:
o carter regressivo do financiamento do gasto social;
a centralizao do processo decisrio no Executivo federal;
a privatizao do espao pblico; e
a fragmentao institucional.
Essas caractersticas configuravam uma determinada estratgia de
modernizao da interveno do Estado. Em conjunto, elas explicam, em grande
medida, tanto a expanso de bens e servios quanto a limitada capacidade de
redistribuio de renda demonstrada pela poltica social do regime militar.
A seguir, analiso essas caractersticas estruturais e as conseqncias que
tiveram na determinao dessa limitada capacidade redistributiva naquela fase.

3
1 O CARTER REGRESSIVO DOS MECANISMOS DE FINANCIAMENTO
DO GASTO SOCIAL
A anlise da natureza das fontes de financiamento, da direo e da
magnitude do gasto social fornece indicaes para compreendermos as relaes
entre a poltica social e a poltica econmica geral do governo, num perodo
determinado.
No caso brasileiro, entre 1964 e 1984, era muito visvel que os objetivos
que visavam eqidade social estavam em posio perifrica, no mbito da
estratgia de desenvolvimento econmico. Os mecanismos de financiamento da
poltica social no promoveram articulaes positivas entre o desenvolvimento
econmico e a distribuio da renda.
O Brasil um pas de industrializao tardia. Na dcada dos 60,
apresentava enorme heterogeneidade social e regional, dramtica concentrao
da renda, formas precrias de insero no mercado de trabalho e um contingente
expressivo de excludos e miserveis, no campo e na cidade. Essas condies
econmicas e sociais colocavam limites objetivos natureza das fontes de
financiamento das polticas sociais. Para promover a redistribuio da renda,
indiretamente, pelas polticas sociais, usando-as como mecanismo efetivo de
combate pobreza, seria preciso, necessariamente, utilizar fontes de
financiamento no reembolsveis. Entretanto, no autoritarismo, como na
atualidade, essa obviedade foi olimpicamente desconsiderada.
A principal caracterstica dos mecanismos de financiamento da poltica
social no ps-64 foi seu carter regressivo. Esse trao era percebido, sobretudo,
pela restrita utilizao de recursos de natureza fiscal, aplicados a fundo perdido,
sem exigncia de retorno financeiro.
Como contrapartida, as chamadas contribuies sociais foram difundidas
nos diversos setores e tornaram-se a principal fonte de financiamento do gasto
social. Essas contribuies incidem sobre a folha de salrio do mercado formal
urbano e so pagas pelos empregados e pelos empregadores.
1

Como conseqncia da ampla difuso das contribuies sociais e de outros
mecanismos auto-sustentveis, a capacidade financeira do Estado praticamente

1
Observe-se que, em 1964, foi criada a contribuio para o salrio-educao. Em 1966, as contribuies
sociais pr-existentes foram includas no Cdigo Tributrio Brasileiro (Decreto-lei n. 27/66). Esse foi
particularmente o caso do Fundo de Previdncia e Assistncia Social para a Assistncia Social (FPAS). Em
1966, foi institudo o Fundo de Garantia por Tempo de Servios (FGTS), utilizado no financiamento das
polticas de habitao e de saneamento. Em 1970 e 1971, respectivamente, foram institudos o Programa de
Integrao Social (PIS) e o Programa de Formao de Patrimnio do Servidor Pblico (Pasep), voltados para
o financiamento dos programas de investimento a cargo do BNDES. Em 1973, foi criado o Fundo de
Previdncia do Trabalhador Rural (Funrural), para financiar o Programa de Previdncia do Trabalhador Rural
(Prorural). Posteriormente, na crise do incio dos anos 80, foi criado o Fundo de Investimento Social
(Finsocial).
4
duplicou durante o ciclo autoritrio. No incio dos anos 80, as receitas das
contribuies sociais representavam um universo quase igual ao constitudo pelas
receitas tributrias da Unio (Azeredo, 1987:4).
Ocorre que as contribuies sociais estavam carregadas de desigualdades.
A mais evidente delas que as contribuies sociais acentuavam o carter
regressivo do sistema tributrio implantado em 1966-67 (Eris e outros, 1983). Em
termos efetivos, elas incidiam apenas sobre o salrio do trabalhador; a parte
devida pelas empresas era repassada para o preo final das mercadorias. Assim,
as contribuies sociais acabavam por gravar todos os consumidores e
funcionavam como mais um imposto indireto base da estrutura tributria
regressiva criada nos anos 60.
Outra desigualdade estava implcita no chamado vnculo contributivo.
Dado que a proteo social dependia do pagamento da contribuio, s quem
contribusse tinha direito a ela. Essa regra exclua da proteo social toda a
populao inserida em atividades rurais e informais urbanas. Mesmo no caso do
trabalhador do mercado formal urbano, a proteo social dependia do vnculo ao
emprego, o que a tornava instvel, em funo da alta rotatividade do mercado de
trabalho brasileiro.
O financiamento dos setores da habitao e de saneamento bsico
apresentava um limite adicional, pois era regido pela lgica da auto-sustentao
financeira. As fontes de financiamento da poltica habitacional eram o FGTS e a
Caderneta de Poupana. Esses recursos eram onerosos, pois sobre eles incidiam
correo monetria, juros, custos administrativos e lucro dos agentes pblicos e
privados envolvidos. Em ltima instncia, o pagamento da prestao da casa
prpria deveria ser capaz de remunerar os ativos e os demais custos envolvidos.
Essa regra de auto-sustentao financeira tambm presidia as decises de
investimento no mbito da poltica nacional de saneamento. Em ltima instncia, o
retorno das aplicaes no setor deveria ser inteiramente assegurado pelas tarifas
cobradas dos consumidores dos servios.
Esta primeira caracterstica da estratgia conservadora pode ser observada
em quatro situaes setoriais especficas, detalhadas a seguir:
habitao e saneamento;
complexo previdencirio (previdncia social, ateno mdica
previdenciria e assistncia social);
sade pblica, alimentao popular e transporte coletivo urbano; e
educao.
1.1 HABITAO E SANEAMENTO
5
Nos setores de habitao e saneamento, as fontes de financiamento eram
presididas, exclusivamente, pela lgica da auto-sustentao financeira.
Essa lgica estava presente no Sistema Financeiro da Habitao (SFH) e
no Sistema Financeiro do Saneamento (SFS). Em ambos os casos, os recursos
aplicados tinham de gerar retorno financeiro suficiente para compensar a inflao,
os juros, os custos administrativos e o lucro dos agentes privados.
As principais fontes de financiamento da poltica habitacional, entre 1964 e
1985, eram o FGTS e os recursos depositados nas Cadernetas de Poupana.
Esperava-se que as aplicaes desses recursos na construo habitacional
gerassem retornos financeiros suficientes para remunerar os investidores das
cadernetas de poupana e o patrimnio do trabalhador retido no FGTS. As
mesmas aplicaes tambm deveriam gerar um excedente para a valorizao dos
capitais (pblicos e privados) que participavam da intermediao financeira, do
processo produtivo e da gesto da poltica habitacional.
Alm da correo monetria, o custo da captao de recursos da
Caderneta de Poupana era de cerca de 10% (juros de 6% ao ano, mais taxas e
despesas operacionais). O custo dos recursos do FGTS era um pouco menor. A
partir de 1971, o patrimnio do trabalhador no FGTS passou a ser corrigido com
juros de 3%, metade do praticado na Caderneta de Poupana. Essa medida, que
visava a baratear o custo do financiamento habitacional, penalizou o patrimnio do
trabalhador. Sobre os recursos do FGTS, alm dos juros, tambm incorriam
correo monetria, taxas e despesas operacionais.
Tambm o equilbrio do SFH dependia do retorno de suas aplicaes,
resultante do pagamento das prestaes pelos compradores de imveis. A
capacidade de pagamento dos muturios era, portanto, uma varivel crucial. No
surpreende que os recursos do SFH fossem direcionados como foram , para a
parcela da populao classificada como clientela solvvel: os segmentos de mais
alta renda, com maior crdito na praa e capacidade de honrar seus
compromissos. Por essa via, contudo, o SFH desconsiderava o real quadro de
carncias dos trabalhadores de baixa renda, dos pobres e dos miserveis, a
imensa maioria da populao brasileira. De fato, no se cogitou de utilizar
parcelas de recursos fiscais no reembolsveis na composio do funding do
setor habitacional; essa possibilidade no foi contemplada sequer nos
empreendimentos em habitao popular.
fcil perceber os limites que esses mecanismos de financiamento
impuseram a uma poltica de habitao apresentada como dirigida aos mais
pobres, as massas rfs evocadas por Sandra Cavalcante, uma das
formuladoras da poltica habitacional do regime militar. O custo dos recursos do
SFH era absolutamente incompatvel com a capacidade de pagamento da
populao de baixa renda, submetida ao arrocho salarial, insegurana do
6
emprego, alta rotatividade e a uma insero sempre precria no mercado de
trabalho.
No final dos anos 60, essa incompatibilidade j era patente, na alta taxa de
inadimplncia dos muturios do mercado popular (Azevedo, 1975). Essa
constatao foi definitiva para a guinada dada pelo BNH a partir de 1968, no
sentido de priorizar as famlias de renda mais elevada. Com esse
redirecionamento, j no final dos anos 60, o sonho da casa prpria desvaneceu-
se, para os pobres.
A lgica da auto-sustentao financeira tambm prevaleceu no
financiamento do Plano Nacional de Saneamento (Planasa). O Sistema Financeiro
do Saneamento (SFS) foi institudo em 1968 e regulamentado por um conjunto de
dispositivos posteriores. Assim, o SFH precedeu o Planasa, institudo em 1971.
O financiamento dos investimentos em programas de saneamento no
mbito do SFS era compartilhado pelo BNH e pelos governos estaduais. O
principal recurso do BNH era o FGTS; e os recursos dos estados eram de origem
oramentria. O BNH preconizava que cada governo estadual destinasse
anualmente 6% das suas receitas tributrias para a integralizao dos respectivos
Fundos de gua e Esgoto (FAE). O BNH (FGTS) e os governos estaduais (FAE)
deveriam participar em partes iguais do montante de recursos emprestados s
Concessionrias Estaduais de Saneamento (CES). Como o SFH, o SFS tambm
no previa a aplicao de recursos fiscais no reembolsveis.
Os formuladores do Planasa acreditavam que o equilbrio permanente de
recursos seria assegurado pelos retornos dos ativos dos FAE. Preconizavam que
os governos estaduais deveriam contribuir para a integralizao dos FAE apenas
durante o perodo necessrio para a eliminao do dficit da oferta de servios do
setor. Em 1969, o BNH estimava que a contribuio de 6% das receitas tributrias
estaduais, para formar os respectivos FAE, seria suficiente para o
equacionamento do problema do abastecimento de gua no prazo mximo de 10
anos e para o controle dos casos crticos de poluio em prazo um pouco maior
(Ministrio do Interior, 1969, Anexo 1:15). Assim, uma vez eliminado o dficit no
setor, a contribuio dos estados poderia ser dispensada. A partir deste
momento, o patrimnio do FAE forneceria recursos para a contrapartida estadual
aos recursos do FGTS emprestados pelo BNH.
2
Por esta razo, a capitalizao

2
Segundo o Ministrio do Interior (1971:38): A capitalizao dos FAE possibilitar aos estados, aps a
realizao do programa inicial de abastecimento de gua, dispor de um fundo capaz de manter o atendimento
permanente da demanda e acelerar os programas de poluio atravs da instalao de sistemas de esgoto
sanitrio. Acrescente-se que, ao final do Plano, os estados estaro liberados em seus oramentos da destinao
de recursos para investimentos no setor.
7
dos FAE era um dos alicerces do SFS e da prpria viabilidade financeira do
Planasa.
3

A sustentao financeira tambm dependia da gesto financeira eficiente
das CES. Exigia-se que as Concessionrias Estaduais de Saneamento (CES)
gerassem lucros operacionais suficientes para amortizar os emprstimos
contrados com o BNH (FGTS) e com os governos estaduais (FAE).
4
Para atingir
essa meta operacional, as CES deveriam ser geridas em moldes empresariais,
segundo a lgica privada.
5

Outra condio para o equilbrio do SFS era que os servios fossem
unificados. Mais especificamente: em cada estado seria criada uma nica CES,
que encamparia todos os sistemas municipais.
6
Segundo o BNH, a unificao dos
servios proporcionaria a reduo das despesas fixas, redundando em menor
custo operacional e menores tarifas. Tambm implicaria maior capacidade de
captar emprstimos; melhor assistncia tcnica e administrativa; viabilidade de
execuo e operao dos servios nas cidades de menor populao e renda.
7


3
De acordo com o Ministrio do Interior (1971:23): O FAE constitui a base e a garantia do esquema e o
principal suporte do SFS. A velocidade na realizao do programa e, portanto, o tempo necessrio para se
atingirem os propsitos, ser em funo da velocidade de integralizao do respectivo fundo e dos retornos
dos emprstimos.
4
Segundo a retrica do Ministrio do Interior (1971:36): A receita tarifria das concessionrias estaduais,
deduzidas as despesas de operao e manuteno dos sistemas, ou seja, a receita lquida, tem que ser
suficiente para cobrir as despesas financeiras decorrentes dos emprstimos programados para o Plano. fcil
perceber que quanto menor for a despesa operacional das concessionrias para uma dada receita tarifria tanto
maior ser a capacidade dela de tomar emprstimos. Por ser este aspecto de suma importncia para a
viabilidade do Plano, para ele devem convergir as atenes das autoridades dos estados.
5
A defesa dessa forma de organizao encontra-se na seguinte passagem do documento oficial (Ministrio do
Interior, 1971:46): importante, ainda, assinalar que sendo a administrao de sistemas de abastecimento de
gua uma atividade de carter industrial imprescindvel que se d s companhias concessionrias estaduais
uma organizao bsica de empresa privada, embora considerando a finalidade social das mesmas. Estas
proposies so, a rigor, do ponto de vista tcnico e administrativo, a condio sine qua non. O aumento da
eficincia traduzida por maior produtividade, a maior flexibilidade operacional, a unificao de
procedimentos tcnicos e administrativos, ao lado da inquestionvel possibilidade (nica) de atendimento a
comunidades pequenas e pobres, so corolrios das condies acima estabelecidas. Verdadeira pr-viabilidade
do Plano no nvel tcnico e administrativo.
6
Esse ponto mencionado pela retrica oficial nos seguintes termos: A viabilidade do atendimento de todos
os municpios, mesmo os de menor populao, depende basicamente da existncia de uma concessionria
nica em cada estado, com sistema tarifrio nico para todos os municpios ou por grupos de cidades, sistema
esse suportvel pela populao de mais baixo poder aquisitivo, funo do salrio mnimo regional. A
transferncia para a entidade concessionria estadual, num prazo razovel, dos sistemas que atualmente so
administrados por entidades diversas, uma medida que se impe para a viabilizao geral do Plano em cada
estado, reforando, alm disso, a posio do governo estadual na conduo da Poltica de Saneamento no
Estado (Ministrio do Interior, 1971:35).
7
Por todas essas razes, em 1969, para o BNH, o SFS apresentava um conjunto de vantagens: a) A
possibilidade de programao global, flexvel, dinmica e realista em nveis metropolitano, estadual, regional
e nacional; b) A viabilidade do atendimento a qualquer ncleo urbano brasileiro, mesmo aos de menor
populao ou poder econmico, atravs de dosagem racional dos recursos originrios de doaes e de
emprstimos, e da operao, por um mesmo concessionrio, de um conjunto integrado de sistemas
8
Esta lgica de auto-sustentao financeira explica, em grande medida, os
resultados insatisfatrios obtidos pelo Planasa na rea do esgoto sanitrio. No
incio do Plano, a situao do esgoto sanitrio era mais precria que a do
abastecimento de gua. Em 1970, apenas 1/5 da populao urbana brasileira
residia em domiclios ligados rede geral de coleta de esgotos. Esse quadro, no
entanto, no sensibilizou as autoridades governamentais: no perodo 1968-84,
apenas um tero dos recursos do Planasa foram destinados aos programas de
esgoto sanitrio.
Em grande medida, isso decorreu do fato de que os investimentos em
abastecimento de gua so mais lucrativos. No final dos anos 60, muitos
municpios apresentavam elevados ndices de cobertura de abastecimento de
gua; e a prestao desses servios gerava receita operacional aos municpios.
Portanto, a simples encampao dos sistemas municipais possibilitaria que as
CES passassem, imediatamente, a auferir receitas operacionais. Esse fato ajuda-
nos a compreender por que os textos inaugurais do Planasa, do incio dos anos
70, recomendavam o ataque inicial ao problema, nas cidades onde fosse
elevada a influncia do consumo da gua na composio da receita operacional
das autarquias municipais.
8

O descaso do Planasa no tocante ao esgoto sanitrio tambm decorreu do
fato de o custo de implantao desses sistemas ser relativamente mais elevado
que o dos sistemas de abastecimento de gua. Segundo um dirigente do BNH, o
custo per capita dos sistemas de esgoto era o dobro do praticado em sistemas de
abastecimento de gua (Rego Monteiro, 1981:460). Em funo disso, no final dos

municipais; c) A mobilizao de recursos em escala requerida pelas dimenses do Pas e do problema, no s
atravs da criao de um sistema financeiro adequado, como pela soma de esforos de todas as entidades que
atuam no campo de saneamento bsico, garantindo, de forma permanente, a execuo dos programas
aprovados; d) A alta aceitao de implementao dos programas, somente possvel pelo ataque em massa ao
problema, face existncia permanente dos recursos requeridos, e pela completa descentralizao da
execuo dos projetos; a tarifao justa que, sendo suportvel pela comunidade, permita a operao, a
manuteno e a expanso do sistema local (Ministrio do Interior, 1969:9).
8
No incio dos anos 70, essa orientao foi explicitada nos seguintes termos: O aspecto financeiro
recomenda a concentrao, no incio do Planasa, da explorao de sistemas que conduzam a uma maior
rentabilidade das concessionrias estaduais, ou seja, maiores disponibilidades lquidas. Desta forma, a seleo
dos projetos, do ponto de vista do estabelecimento de prioridades, dever partir de cidades que possuam
maiores consumos comercial e industrial, de modo a proporcionar uma elevao na receita da concessionria
(Ministrio do Interior, 1971:134).
No final dos anos 70, Irvando M. Pires, alto dirigente do BNH, ratificou esta orientao, nos seguintes termos:
grande a influncia do consumo de gua na composio da receita operacional, j que determina o
potencial econmico-financeiro da empresa estatal. Assim que, no incio do Plano, na seleo dos projetos
do ponto de vista do estabelecimento de prioridades, foram eles contratados, dentre outros parmetros de
anlise, a partir das cidades de maiores disponibilidades lquidas, o que garantiria a cobertura das despesas
previstas, pela cobrana de nveis mais elevados das tarifas de consumo domiciliar que excedessem o mnimo,
assim como das tarifas dos consumos industrial e comercial. Isto aconteceu de forma razovel na quase
totalidade das empresas, posto que, a partir de 1973, praticamente quase todas elas j eram responsveis pela
explorao dos sistemas nas respectivas capitais, alm de outros de maior porte, no interior (Pires, 1977:34).
9
anos 70, um alto dirigente do BNH foi claro quanto aos limites que os elevados
investimentos per capita dos sistemas de esgoto impunham idia de
estenderem-se esses servios aos municpios de menor porte:
Se no tocante a abastecimento de gua lcito pensar numa expanso de atendimento a
todos os ncleos urbanos, no campo dos esgotos sanitrios, em face dos elevados investimentos
per capita, a concentrao dos recursos do Planasa nas reas metropolitanas, capitais e cidades
de maior porte medida que se aconselha, j que invivel seria pensar no momento numa
ampliao do benefcio nesse campo, diante do estgio em que se encontra nossa tecnologia de
projetos. possvel que com outros procedimentos, que conduzam reduo dos custos e
execuo por etapas, se torne vivel o atendimento no campo de esgotos (Pires, 1977:33).
Em suma, a reforma institucional e financeira da interveno estatal no
saneamento bsico, realizada no ps-64, potencializou essa interveno, fato
observado pela efetiva ampliao da oferta de servios de abastecimento de gua.
Todavia, a prevalncia da regra da auto-sustentao financeira revelou-se como
uma das faces do carter conservador dessa modernizao, que se refletiu,
especialmente, no descaso em relao grave problemtica do esgoto sanitrio.
1.2 O COMPLEXO PREVIDENCIRIO
A segunda situao setorial especfica abarca os setores de previdncia
social, de assistncia mdica previdenciria e de assistncia social. Em 1977,
esses setores passaram a integrar o Sistema Nacional de Previdncia e
Assistncia Social (Sinpas).
As fontes de financiamento desse chamado complexo previdencirio eram
o Fundo da Previdncia e Assistncia Social (FPAS), a Contribuio da Unio e
Outras Receitas, em que prevaleciam as aplicaes financeiras.
O FPAS, principal fonte de financiamento do Sinpas, respondia por mais de
90% do total de recursos. Esse Fundo era integralizado pelas contribuies
compulsrias das empresas e dos empregados do mercado formal urbano,
incidentes sobre a folha de salrios, e com a remunerao de empregadores e
trabalhadores autnomos, avulsos e domsticos.
A segunda fonte de financiamento do Sinpas era a Contribuio da
Unio
9
. importante ressaltar que a participao do governo federal no
financiamento da previdncia social remonta dcada de 30. Entre 1934 e 1960,
o financiamento da previdncia foi baseado no modelo tripartite, segundo o qual
o Estado, os empregadores e os trabalhadores contribuam em partes iguais.

9
As principais fontes de financiamento da Contribuio da Unio eram os recursos da arrecadao das
loterias, das competies hpicas, do preo ex-refinaria de combustveis automotores (que constituam a
chamada quota de previdncia) (Oliveira e Azevedo, 1985).
10
A Lei Orgnica da Previdncia Social (LOPS), aprovada em 1960, rompeu
com o sistema tripartite; a partir de ento, a Contribuio da Unio passou a ser
definida pela quantia destinada a financiar o pagamento de pessoal e as
despesas da administrao geral da previdncia social, bem como suprir as
deficincias financeiras verificadas. Em 1960, estimava-se que a contribuio da
Unio para fazer frente a tais despesas corresponderia a cerca de 15% da receita
total (Fleury Teixeira e Oliveira, 1986).
No ps-64, essa regra foi mantida. Nesse sentido, a Contribuio da
Unio deveria cobrir o custeio do Ministrio da Previdncia e da Assistncia
Social (MPAS) e das autarquias a ele vinculadas. A partir de 1977, com a criao
do Sistema Nacional de Previdncia e Assistncia Social (Sinpas), essa
contribuio deveria financiar o custeio do MPAS e das seguintes entidades
vinculadas: o Instituto Nacional de Previdncia Social (INPS); o Instituto Nacional
de Assistncia Mdica da Previdncia Social (Inamps); o Instituto de
Administrao Financeira da Previdncia Social (Iapas); a Empresa de
Processamento de Dados da Previdncia Social (Dataprev); a Legio Brasileira de
Assistncia (LBA); e a Fundao Nacional de Bem-Estar do Menor (Funabem).
O primeiro indicador do carter regressivo do financiamento dos setores de
previdncia social, de assistncia mdica previdenciria e de assistncia social no
ps-64, foi a reduzida participao de recursos fiscais. A Contribuio da Unio
sempre foi residual, mas, alm disso, decresce ao longo do tempo: de cerca de
10% (1970-72), para 5,2% (1980). Essa pequena participao de recursos fiscais
contrastava com a experincia internacional.
10
Embora insignificante, mesmo
assim, os governos militares lanaram mo do expediente de, simplesmente,
descumprirem a legislao que obriga o aporte de recursos necessrios para o
custeio da mquina administrativa. Em nenhum dos casos e momentos em que os
recursos do FPAS foram suficientes para cobrir as despesas, a rea econmica
aportou recursos para o MPAS.
11


10
Como constatam Braga e Paula (1981:107): Os padres mundiais de financiamento indicam que os
governos contribuem em mdia com 40% dos recursos previdencirios; esse percentual chega a 65% para um
grupo selecionado de pases desenvolvidos e at mesmo subdesenvolvidos. (...) Comparada
internacionalmente, portanto, a contribuio do governo brasileiro ao sistema previdencirio nitidamente
insignificante.
11
Esse artifcio, muito freqentemente usado na histria da previdncia social brasileira, criticado da
seguinte forma, num dos mais completos estudos sobre a poltica previdenciria do ps-64, elaborado em
1986, pelo MPAS: A contribuio da Unio integra o compromisso de cobertura do seguro social,
juntamente com contribuies de empregados, desde os primrdios do Sistema. A participao da Unio,
como preceito constitucional, est expressa para que fosse constituda com recolhimento obrigatrio e total
Previdncia. Com isso, a obrigao constitucional e legal est em vigncia h 52 anos, gerando, no obstante,
grandes dificuldades tanto de interpretao, como no repasse de recursos. Pela definio atual do
Regulamento de Custeio da Previdncia Social, competncia na Unio o custeio das despesas de pessoal e
de administrao geral do INPS, Inamps e Iapas, bem como a cobertura de eventuais insuficincias
financeiras. O Regulamento define a Contribuio da Unio como um item permanente, com a participao
efetiva e regular no custeio, assemelhando-se dessa maneira s contribuies de empregados e
11
O segundo indicador do carter regressivo do financiamento do complexo
previdencirio no ps-64 est relacionado ao FPAS, principal fonte de
financiamento do setor. Assim como ocorria com as demais contribuies sociais,
os assalariados do mercado de trabalho formal urbano eram tambm os nicos
que, de fato, arcavam com o financiamento do FPAS. Esse argumento foi
defendido originalmente por Braga e Paula (1981). Esses autores sublinham que a
contribuio compulsria dos trabalhadores sobre a folha de salrio acentuava o
carter notoriamente regressivo da estrutura tributria brasileira. A contribuio
das empresas era repassada aos preos dos produtos e, assim, indiretamente,
pesava sobre todos os consumidores.
12

O terceiro indicador do carter regressivo desse modelo de financiamento
era a prevalncia do conceito de seguro social, segundo o qual o acesso aos
benefcios dependia da contribuio individual.

Essa regra exclua parcela
significativa da populao (rea rural e mercado informal urbano). A desigualdade
era particularmente gritante no caso da poltica de sade. At 1975, o acesso
rede privada de assistncia mdica, gerenciada pelo Inamps e financiada pelo
FPAS, dependia de o interessado poder comprovar que pagava o carn individual
de contribuio ao INPS.
O quarto indicador da regressividade dos mecanismos de financiamento do
Sinpas era um mecanismo perverso, que penalizava os trabalhadores de menor
renda: a fixao de uma alquota-teto de 10% sobre os salrios superiores ao teto
de vinte salrios mnimos. Com isso, os trabalhadores com salrios mais baixos
eram relativamente mais penalizados que aqueles que percebiam salrios
superiores a vinte mnimos.
13


empregadores. (...) O Grupo convergiu na interpretao de que a obrigao da Unio permanece imperiosa,
insubstituvel e absoluta, no sujeita de forma alguma ao fato de ela exercer, ou no, a faculdade legal de
prover os meios de financiamento (grifos meus) (MPAS, 1986b:32-33).
12
De acordo com Braga e Paula (1981:107): Poder-se-ia argumentar que os empregadores suportam a maior
parte dos gastos com medicina previdenciria. Nada mais falso. De fato, somente as contribuies dos
empregados podem ser consideradas um tributo direto. A parcela paga pelas empresas deve ser considerada
como custos relativos a encargos sociais e, como tal, transferida aos consumidores sob a forma de aumento no
preo dos produtos ou servios. Essa transferncia possvel, na medida em que j est amplamente firmado
na economia brasileira o controle oligoplico da produo e dos mercados. (...) Nem as empresas, nem a
Unio, portanto, suportam financeiramente a previdncia social. (...) Em suma, no h, a rigor, nem
capitalizao, nem repartio, pois so os assalariados e os consumidores em geral que suportam direta ou
indiretamente o financiamento dos servios mdicos previdencirios.
13
Estudo realizado pelo MPAS, em 1986, salientava nos seguintes termos essa disparidade entre alquota e o
limite mximo de vinte salrios mnimos fixado para o salrio de contribuio: Para as pessoas que ganham
at trs salrios mnimos, a alquota de 8,5% sobre os proventos excessiva, quando comparada com a
alquota real incidente sobre rendimentos superiores ao limite de contribuio que define uma alquota real
decrescente, que no patamar de 100 salrios mnimos chega a reduzir-se para 2%. O mesmo limite, fixado
para as empresas, onera mais pesadamente a imensa maioria daquelas cujos trabalhadores ganham at vinte
salrios mnimos. Deve-se observar que dentro desse limite estariam 88% das empresas industriais e 92% das
empresas comerciais brasileiras (MPAS, 1986b:30-31).
12
1.3 SADE PBLICA, ALIMENTAO POPULAR E TRANSPORTE
COLETIVO URBANO
A terceira situao setorial especfica abrange os setores de sade pblica,
alimentao popular e o transporte coletivo urbano.
Para esses segmentos, no se inventaram mecanismos engenhosos,
baseados em fontes autnomas ao oramento fiscal. Aqui, sem dvida, a
dependncia exclusiva ao Tesouro federal foi um dos principais fatores que
contriburam para que esses setores fossem totalmente marginalizados na agenda
do Executivo Federal, durante a ditadura.
A poltica de sade no ps-64 era marcada pela hegemonia da assistncia
mdica previdenciria. Coordenada pelo Inamps, caracterizava-se pela compra
de servios do setor privado (hospitais, clnicas e laboratrios) e pelo
credenciamento de mdicos. Essas aes eram financiadas pelas contribuies
de trabalhadores e empregadores, para o FPAS.
Em contrapartida, as aes de sade pblica, desenvolvidas pelo Ministrio
da Sade e financiadas por recursos fiscais, receberam tratamento residual. A
reduzida participao relativa do Ministrio da Sade no Oramento Geral da
Unio (entre 0,9% e 2,2%) um dos indicadores desse descaso.
14

Essa restrio financeira foi mantida ao longo do regime militar. Essa
manuteno demonstra a posio subalterna da sade pblica, se comparada
assistncia mdica previdenciria desenvolvida pelo Inamps. Observe-se que os

Essa desigualdade ficou patente, na anlise da distribuio de salrios na economia em meados dos anos 80.
De acordo com os dados da pesquisa IBGE/Rais: Em 1984, dos 22 milhes de assalariados, 15 milhes, ou
seja, 75% do total ganhavam at trs salrios mnimos, sendo que mais de 40% percebiam salrios menores
que 1,5 salrio mnimo. Tais trabalhadores contribuem para a previdncia com alquota de 8,5%, enquanto
348.000 trabalhadores, com rendimentos superiores ao teto de contribuio, contribuam com alquotas
decrescentes, reduzindo-se sua alquota nominal de 10% de acordo com distncia entre o salrio percebido e o
limite de contribuio. Os dois teros dos empregados que percebiam at cinco salrios mnimos respondiam
por pouco mais de um quarto da massa salarial. Os 2% nas faixas salariais mais elevadas (acima de quinze
salrios mnimos) se apropriavam de cerca de 20% do total das remuneraes pagas (cf. MPAS, 1986b:30-
31).
14
Sobre os primeiros anos do regime militar, Braga e Paula (1981:91-6) sublinham que: A pouca
importncia das medidas de ateno coletiva sade da populao fica patente ao se verificar a participao
decrescente do Oramento do Ministrio da Sade no Oramento Geral da Unio: em 1968 correspondia a
2,21% deste; em 1972, a 1,40%. Em 1973 e 1974, o Ministrio da Sade continua sem receber prioridade
na poltica de gastos do governo. Sua participao no Oramento Geral da Unio de 0,91% e 0,90%,
respectivamente, inferior, ainda ao percentual atingido em 1972. Continuando a anlise do perodo 1964-72,
Braga e Paula (1981:91) ressaltam que: O comportamento dos gastos em alguns programas especficos no
deixa a menor dvida sobre o declnio da Sade Pblica como opo de poltica social e, mais diretamente a
diminuio de sua importncia poltico-institucional. (...) Os dispndios em ateno materno-infantil
chegam, a 1972, num patamar de gasto real inferior ao que prevalecia em 1957. Com o Servio de
Tuberculose, gastava-se em 1969 menos do que em 1964 e menos ainda do que em 1956. Os gastos com
combate s endemias rurais realizados em 1969 so inferiores aos de 1964 assim como os de 1958. A lepra
igualmente descurada no que diz respeito ao gasto estatal, constatando-se redues nos nveis reais.
13
programas de ateno mdico-hospitalar (Inamps) foram responsveis, em mdia,
por 85% do gasto total em sade realizado pelo governo federal entre 1978 e
1984. No mesmo perodo, a participao relativa do Ministrio da Sade no
Oramento Geral da Unio foi sempre inferior a 2,2% (Fagnani, Braga e Silva,
1989).
O setor de alimentao popular, parte da sade pblica, teve tratamento
similar. Esse segmento, desenvolvido pelo Instituto Nacional de Alimentao e
Nutrio (Inam), rgo vinculado ao Ministrio de Sade, tambm contou com
limitados recursos (Peliano, 1985 e 1988). Uma breve anlise dos relatrios de
atividade do Inam, entre 1974 e 1984, mostra, com clareza, os estreitos limites
oramentrios a que os programas dessa natureza foram submetidos.
O transporte coletivo urbano sempre foi marginalizado na agenda
governamental. Entre 1964 e 1985, no contou com uma base financeira de
suporte compatvel com a crescente demanda por esses servios, decorrente do
acelerado processo de urbanizao da sociedade brasileira. Marginalizado na
estrutura de financiamento da Poltica Nacional dos Transportes, o
desenvolvimento do transporte coletivo urbano dependeu, fundamentalmente, de
recursos dos governos estaduais e municipais, penalizados pela estrutura
tributria vigente.
O formato da Poltica Nacional de Transportes foi condicionado, em grande
medida, pelo modo especfico de articulao desse setor ao processo de
industrializao. Entre 1950 e 1984, podem-se identificar trs momentos nos quais
esse formato apresentou contedos diferenciados: 1956-74; 1974-79 e 1979-84.
O primeiro perodo, que se inicia na segunda metade da dcada dos 50,
marca o incio da etapa de industrializao pesada, em que a dinmica da
economia brasileira passou a ser comandada pelo setor de bens de consumo
durveis (em especial pela indstria automobilstica) e de bens de capital
(sobretudo pelos ramos de material de transportes, material eltrico e metal-
mecnico) (Cardoso de Mello, 1982).
A Poltica Nacional de Transportes passou a refletir essa dinmica,
marcada nesta etapa pelo chamado padro automobilstico-rodovirio, que
significa a dominncia automobilstica na produo de equipamentos
(automveis, caminhes e nibus) acoplada modalidade rodoviria para cargas
e passageiros a nvel nacional e que se impe como soluo derivada para o
transporte urbano e suburbano (Braga e Agune, 1979:14).
A estrutura de financiamento foi um dos principais instrumentos utilizados
para a soldagem do padro automobilstico-rodovirio. No perodo 1956-74, essa
base financeira era constituda com um conjunto de taxas e impostos federais
14
legalmente vinculados ao setor.
15
Observe-se que mais de 75% desses recursos
eram vinculados ao setor rodovirio. A parcela restante era rateada entre os
setores ferrovirio, porturio e hidrovirio. Nesta fase, o transporte coletivo urbano
no fazia parte da Poltica Nacional dos Transportes e, portanto, no participava
da referida estrutura de financiamento.
O segundo perodo (1974-79) foi marcado pela tentativa do governo Geisel
de implementar uma nova estratgia de desenvolvimento, consubstanciada no II
Plano Nacional de Desenvolvimento (Lessa, 1978). Um dos ncleos desse Plano
era a transformao da matriz energtica, necessria em virtude do choque do
petrleo de 1973. Nesse contexto, procurou-se alterar o perfil da Poltica Nacional
de Transportes. O setor rodovirio foi penalizado, em favor das modalidades
poupadoras de petrleo: ferrovias e hidrovias (no trfego de mercadorias) e o
transporte coletivo (no trfego urbano de passageiros).
Esse foi um dos fatores que contribuiu para que, pela primeira vez, o
transporte coletivo urbano aparecesse na agenda federal e fosse includo na
Poltica Nacional de Transportes. A Lei n. 6.261, de 14/11/1975, estabeleceu o
Sistema Nacional de Transportes Urbanos (SNTU), autorizou a constituio da
Empresa Brasileira de Transportes Urbanos (EBTU) e instituiu o Fundo de
Desenvolvimento dos Transportes Urbanos (FDTU).
Refletindo esta tentativa de inflexo, ocorreu uma ligeira alterao na
estrutura de financiamento da Poltica Nacional de Transportes. Entre 1974 e
1978, a participao relativa do setor rodovirio no total de recursos vinculados ao
setor de transportes declinou de 75% para 56%. Essa reduo foi parcialmente
revertida em favor do transporte coletivo urbano. Parcelas dos impostos e taxas
que financiavam o setor rodovirio (Imposto nico sobre Lubrificantes e
Combustveis Lquidos e Gasosos, IULCLG; e a Taxa Rodoviria nica, TRU)
passaram a integrar o Fundo de Desenvolvimento do Transporte Urbano (FDTU).
Alm disso, foram criados dois novos tributos para compor essa base financeira
do transporte coletivo urbano: o Adicional do IULCLG, com a maior parcela de
suas receitas vinculada legalmente ao setor; e o Adicional da TRU, totalmente
vinculado a ele.
16
Com isso, o transporte coletivo urbano passou a contar com

15
Imposto nico sobre Lubrificantes e Combustveis Lquidos e Gasosos (IULCLG), Taxa Rodoviria nica
(TRU), Imposto sobre os Servios de Transportes Rodovirio Intermunicipal e Interestadual de Pessoas e
Cargas (ISTR), Adicional ao Frete da Marinha Mercante (AFRMM, ex-Taxa de Renovao da Marinha
Mercante) e, finalmente, Taxa de Melhoramento dos Portos (TMP). Alm dessa base fiscal vinculada, o setor
de transportes contava ainda com recursos provenientes da arrecadao dos pedgios.
16
Entre 1976 e 1979, o transporte coletivo urbano passou ter a seguinte base financeira vinculada ao FDTU:
a) 18,1% da arrecadao total do IULCLG, sendo 12% destinados Unio, sem vinculao a qualquer rgo,
e 6,1% aos estados e ao Distrito Federal; b) 14% da arrecadao total da TRU destinada Unio/FDTU; c)
69% da arrecadao total do Adicional do IULCLG, sendo 45% vinculados Unio/FDTU e 24% aos estados
e Distrito Federal; e d) 100% da arrecadao total do Adicional da TRU, vinculada integralmente
Unio/FDTU.
15
receitas tributrias que representavam pouco mais de 20% do total destinado
legalmente ao setor de transportes como um todo.
No terceiro perodo (1979-84), a questo energtica passou a ter
importncia ainda maior na estratgia econmica do governo, em virtude do
segundo choque do petrleo, ocorrido no final dos anos 70. Nesse contexto,
assistiu-se a uma nova tentativa de inflexo na matriz dos transportes, com o
mesmo objetivo de reduzir o consumo do petrleo. No tocante ao transporte de
mercadorias, buscou-se novamente privilegiar as modalidades ferroviria e
hidroviria, ante o setor rodovirio. No tocante ao transporte de passageiros,
buscou-se priorizar as modalidades de uso coletivo, em detrimento do transporte
individual.
Essa tentativa, entretanto, coincidiu com o agravamento da conjuntura
econmica, intensificada pela crise cambial de 1982. A gesto ortodoxa da crise
econmica resultou no esgotamento do recm implantado mecanismo de
financiamento do transporte pblico. No incio dos anos 80, foi extinta a referida
vinculao de recursos fiscais a programas setoriais. Esses recursos foram
centralizados no Tesouro nacional, sob o controle da Seplan. Assim, no caso
especfico do transporte coletivo urbano, as fontes fiscais vinculadas ao recm-
criado FDTU foram extintas. Na prtica, o prprio FDTU deixou de existir.
Em suma, s em 1974 o transporte pblico foi incorporado agenda do
governo federal. Em 1975, foi constitudo o Fundo de Desenvolvimento do
Transporte Pblico (FDTU), com recursos fiscais provenientes do Imposto nico
sobre Lubrificantes e Combustveis Lquidos e Gasosos (IULCLG) e da TRU.
Entretanto, a vigncia dessa base de financiamento foi muito curta. No incio dos
anos 80, essa vinculao de recursos foi extinta e, conseqentemente, o FDTU
deixou de existir.
1.4 EDUCAO
Como ocorreu nas demais polticas sociais, no ps-64 o governo federal
procurou minimizar a utilizao de recursos fiscais tambm na educao.
Para isso, rompeu-se um mecanismo clssico de financiamento do setor a
vinculao de recursos fiscais deixou de ser obrigatria (s foi mantida como
obrigatria para os municpios). Como contrapartida, criou-se o salrio-educao,
uma nova contribuio social incidente sobre a folha de salrios do mercado de
trabalho formal urbano, cujo carter regressivo j se discutiu acima. Essas
medidas acarretaram a reduo do patamar de gastos federais no setor
O setor da educao apresenta duas caractersticas singulares. Em
primeiro lugar, desde o final do sculo XIX, foi-se consolidando a diviso e a
16
especializao de competncias, quanto aos nveis de ensino, entre as trs
esferas de governo.
17

Em segundo lugar, destaca-se o estabelecimento da poltica de vinculao
de receitas tributrias para educao. Essa prtica iniciou-se com o Subsdio
Literrio (um gravame sobre carnes, vinhos e aguardentes, estabelecido em 1772)
e prosseguiu no Imprio, com vrias tentativas, incluindo o Fundo Escolar
proposto por Rui Barbosa. Em 1932, foi criada a Taxa de Educao e Sade,
incidente sobre os documentos selados.
Posteriormente, a Constituio de 1934 introduziu a obrigatoriedade de
Unio, estados e municpios aplicarem em educao percentuais mnimos das
receitas de impostos (Melchior, 1981). O artigo 156 da Carta de 1934 estabelece
que a Unio e os municpios aplicaro nunca menos de dez por cento, e os
estados e o Distrito Federal nunca menos de vinte por cento, da renda resultante
de impostos, na manuteno e desenvolvimento dos sistemas educativos. Esse
dispositivo foi excludo da Carta de 1937 e reincorporado na Constituio de 1946,
cujo artigo 169 mantm a vinculao de 10% para a Unio e de 20% para estados
e Distrito Federal, e eleva para 20% a dos municpios. A regulamentao da Carta
de 1946 foi longa e polmica e culminou com a Lei de Diretrizes e Bases da
Educao Nacional (LDBE), sancionada em dezembro de 1961 (Lei n. 4.024/61).
Com a LDBE, o percentual da Unio foi ampliado para 12% e o dos estados e
municpios foi mantido em 20%.
O regime militar (1964-85) inicialmente revogou esse mecanismo; e a
Constituio de 1967 suprimiu o dispositivo para as trs esferas de governo.
Posteriormente, em 1969, a obrigatoriedade foi reintroduzida apenas para os
municpios, para ser aplicada no Ensino Primrio. O artigo 15 da Emenda
Constitucional n. 1/69 desobrigou a Unio, os estados e o Distrito Federal de
vincular recursos educao. Os municpios voltaram a arcar com a obrigao de
destinar 20% da receita tributria (no mais receitas de impostos) ao ensino
primrio (no mais em educao).
A Reforma do 1
o
e 2
o
Grau, implementada em 1971 (Lei n. 5.692/71),
manteve esse dispositivo para municpios (20% da receita tributria) e
acrescentou nova vinculao obrigatria: 20% das receitas do Fundo de
Participao dos Municpios (FPM). Os recursos dessas fontes passaram a ser

17
Segundo Azevedo (1963:609): O triunfo do princpio federativo com o advento da Repblica no s
consagrou, mas ampliou, o regime de descentralizao estabelecido pelo Ato Adicional de 1834 e, jogando a
educao fundamental (primria e secundria) do plano nacional para os planos locais, subtraiu esfera do
governo federal a organizao das bases em que se devia assentar o sistema nacional de educao.
Da mesma perspectiva, Melchior (1981:12) salienta que: Com a Proclamao da Repblica, o governo
central desligou-se definitivamente do ensino primrio, passando a responsabilidade para o Distrito Federal e
limitando-se a uma ao supletiva. Com a implantao do regime republicano, buscou-se o fortalecimento das
unidades federadas. Assim as responsabilidades foram mais ou menos definidas: ensino superior com a
Unio, o primrio com os estados e o mdio com a iniciativa privada.
17
aplicados no recm-criado Ensino do Primeiro Grau, que incorporou os antigos
nveis de ensino primrio e ginasial, com durao de oito anos.
Para compensar a subtrao de recursos fiscais do Tesouro nacional para o
financiamento da educao, o governo federal criou o salrio-educao, uma
contribuio social incidente sobre a folha de salrio e paga compulsoriamente
pelas empresas.
18

Em suma, no ps-64, a Unio desobrigou-se de vincular recursos fiscais
para educao, rompendo uma tradio iniciada em 1934. Em seu lugar, criou
uma nova contribuio social, o salrio-educao (a vinculao de recursos, por
lei, foi mantida apenas para os governos municipais).
2 CENTRALIZAO DO PROCESSO DECISRIO
A centralizao do processo decisrio no Executivo federal est descrita
aqui como a segunda caracterstica estrutural da estratgia do governo para a
poltica social no ps-64.
Essa caracterstica foi condicionada, em primeiro lugar, pelo contexto
poltico e institucional autocrtico prprio do autoritarismo, marcado pela
supresso dos direitos civis e polticos. Esse processo foi intensificado a partir de
1968, com a edio do Ato Institucional n. 5 (Martins, 1977; Gaspari, 2002-b).
Este cenrio foi favorvel para que, dentre os poderes republicanos,
prevalecesse um Poder Executivo forte, ante os Poderes Legislativo e Judicirio
enfraquecidos. So conhecidos os expedientes mediante os quais o Executivo
interferiu na autonomia do Legislativo, fechando o Congresso Nacional, cassando
mandatos de parlamentares oposicionistas e manipulando as regras tradicionais
estabelecidas. O mesmo se verifica no tocante ao Poder Judicirio. emblemtica
a interferncia do Executivo na composio do Supremo Tribunal Federal. Para
obter a maioria dos votos na instncia suprema da justia brasileira, o Executivo
decretou a aposentadoria compulsria de membros no-alinhados, substitudos
por juristas dceis ao Regime Militar.
A fora do Poder Executivo Federal tambm se manifestava ante os
governos estaduais e municipais. Como se sabe, suspensas as eleies diretas,
os governadores eram aprovados por um colgio eleitoral, procedimento que
apenas suavizava a nomeao, pelo Presidente da Repblica, de interventores
estaduais. O mesmo ocorreu no caso dos prefeitos das capitais e de outros
municpios considerados prioritrios pela Lei de Segurana Nacional. Alm disso,

18
Os recursos do salrio-educao, arrecadados pela Unio e repassados aos estados e aos municpios, eram
utilizados no ensino de 1 e 2 graus. Cerca de 2/3 dos recursos do salrio-educao eram transferidos aos
estados e municpios e 1/3 ficava em poder do Governo Federal. Essa parcela financiava as atividades do
Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao (FNDE). No final do perodo dos governos militares, os
recursos do salrio-educao representavam cerca de 10% do oramento do MEC.
18
a Constituio de 1967 ampliou significativamente as possibilidades de
interveno federal nos estados e nos municpios, conferindo poderes ilimitados
ao Executivo federal para decidir sobre o desmembramento e at a extino dos
estados (Affonso, 1997:12).
Este cenrio tambm foi propcio para que a sociedade civil, em sentido
amplo, fosse alijada do processo poltico e do controle democrtico sobre a ao
do Estado.
A destituio das entidades sindicais, da gesto das polticas sociais no
ps-64 outra das faces desse movimento. Interrompia-se, assim, um longo ciclo,
intensificado entre 1945 e 1963, em que classe trabalhadora tinha representao
na definio dos rumos da previdncia social, da poltica salarial e da prpria
Justia do Trabalho.
Em segundo lugar, a centralizao do processo decisrio da poltica social
no Executivo federal manifestou-se, no plano econmico, pelas reformas
institucionais implementadas entre 1964 e 1967, nos marcos da modernizao
conservadora dos instrumentos de poltica econmica (Tavares e Assis, 1985).
Em ltima instncia, essas reformas visavam a ampliar as bases de financiamento
da economia nacional e a centralizar seu controle no mbito das autoridades
econmicas federais. Esse duplo objetivo foi alcanado pela Reforma Tributria,
pela Reforma Administrativa e pela Reforma do Sistema Financeiro Nacional,
todas realizadas entre 1965 e 1967.
A Reforma Tributria (Oliveira, 1981) foi um dos instrumentos de
consolidao do federalismo centralizado, vigente no ciclo autoritrio. O poder
poltico do Executivo federal foi reforado pela concentrao do bolo tributrio
nessa esfera de governo. Na mesma perspectiva, as transferncias negociadas
foram difundidas como modalidade privilegiada de interao da Unio com os
governadores e com os prefeitos.
19

A Reforma do Sistema Financeiro Nacional (Sochaczewski, 1983) tambm
potencializou a capacidade de financiamento da economia brasileira, ao mesmo
tempo em que ampliou a concentrao dos recursos em instituies
governamentais vinculadas ao Executivo federal. O Sistema Financeiro da
Habitao (SFH), forjado no mbito dessa reforma, exemplar, pois representou
um formidvel instrumento de centralizao de poder institucional e financeiro das
polticas de habitao e de saneamento no mbito do BNH.

19
De acordo com Serra e Afonso (1992:2):A centralizao poltica que acompanhou a instalao e a
consolidao do regime autoritrio em meados dos anos sessenta, projetou-se fortemente na rea das finanas
pblicas. A Unio concentrou em suas mos o maior nmero de tributos (inclusive contribuies), reteve a
maioria dos impostos de base econmica mais slida e passou a interferir na cobrana prpria dos estados e
municpios. Como contrapartida, e tambm com o propsito de ampliar e sistematizar a redistribuio
regional da receita tributria nacional, concebeu-se um esquema de repartio intergovernamental de impostos
mais sofisticado e efetivo do que o anteriormente vigente.
19
A Reforma Administrativa (Dias, 1968) propiciou a expanso das empresas
pblicas que, regidas pela Lei das Sociedades Annimas e financiadas com
receitas operacionais prprias, adquiriram agilidade e autonomia em face do
sistema tradicional. Esse processo foi particularmente intenso no plano federal e
repercutiu no aparato da poltica social.
Ainda no plano econmico, a centralizao do processo decisrio da
poltica social foi um subproduto da estratgia de estabilizao implementada
entre 1964 e 1967 no mbito do Programa de Ao Econmica do Governo
(Paeg). Ao restringir a utilizao de fontes fiscais no financiamento das polticas
sociais, tal estratgia induziu o uso das contribuies sociais, controladas pelas
burocracias federais.
A centralizao do processo decisrio das polticas sociais no Executivo
federal materializou-se na criao de complexas agncias burocrticas federais,
portadoras de expressivos recursos de poder, que passaram a formular,
implementar e gerir polticas setoriais de corte nacional e a controlar fundos
financeiros de magnitude considervel.
Essa caracterstica da estratgia adotada no ps-64 tambm apresenta
singularidade que pode ser analisada por setor, como se v a seguir.
Centralizao no Complexo Previdencirio
A primeira medida que resultou na centralizao do processo decisrio
neste campo foi a criao, em 1967, do Instituto Nacional de Previdncia Social
(INPS). Com o INPS, foram extintos os Institutos de Aposentadoria e Penso
(IAP), base da poltica previdenciria do perodo 1930-1964. Paralelamente, foi
suprimida a representao da classe trabalhadora, na administrao desses IAP.
Desde ento, o INPS passou a ser gerenciado pela tecnocracia federal e
transformou-se na principal agncia de implementao das polticas nacionais de
previdncia social e de assistncia mdica previdenciria.
O segundo passo foi a criao do Ministrio da Previdncia e Assistncia
Social (MPAS), em 1974; e do Sistema Nacional de Previdncia e Assistncia
Social (Sinpas), em 1977. Como mencionei, o Sinpas era coordenado pelo MPAS
e contemplava as polticas de previdncia social, de assistncia mdica e de
assistncia social.
No mbito do Sinpas, foi institudo o Instituto Nacional de Assistncia
Mdica da Previdncia Social (Inamps). At ento, cabia ao INPS prestar a
assistncia mdica previdenciria. Com o Inamps, a ao do INPS ficou restrita
gesto dos benefcios da previdncia social. Como j mencionei, alm desses
rgos, tambm integravam o Sinpas as seguintes agncias governamentais:
Iapas, Dataprev, Ceme, LBA e Funabem.
20
Para que se avalie o poder poltico, institucional e financeiro do Sinpas,
observe-se que, ao final do perodo ditatorial, esse complexo empregava mais de
195 mil funcionrios, havia 3.400 representaes locais espalhadas pelo pas,
16.200 imveis patrimoniais, 41 hospitais prprios (9.761 leitos), 3.800 hospitais
contratados (195 mil leitos), 33 mil mdicos e 10 mil dentistas credenciados. O
Sinpas estava presente em todos os estados e em grande parte dos municpios de
maior porte (Silva, 1992:15).
Centralizao na Educao
No setor educacional, a centralizao do processo decisrio revela-se na
amplitude das competncias exclusivas do Ministrio da Educao e Cultura
(MEC). Ao MEC cabia regulamentar, para todo o pas, currculos, programas,
carreiras do magistrio, jornadas de trabalho, material de ensino-aprendizagem e
demais insumos bsicos para o funcionamento das escolas de 1 e de 2 grau.
20

Um dos smbolos da centralizao no setor educacional era o Conselho
Federal de Educao (CFE). Formado de membros indicados diretamente pelo
presidente da Repblica, o CFE detinha extraordinrio poder para autorizar o
funcionamento das instituies de ensino superior, pblicas e privadas (Fonseca,
1992).
Outro emblema da centralizao era o Programa Nacional de Merenda
Escolar (PNME). Durante o perodo autoritrio, o Executivo federal era
responsvel pela compra e pela distribuio dos produtos alimentares que
compunham a merenda, para todas as escolas pblicas de todos os municpios
brasileiros, do Oiapoque ao Chu. Depois de comprar, o MEC estocava e
organizava a logstica de transporte dos alimentos para cada um dos municpios
do pas. No por acaso, um dos lobbies mais poderosos existentes e ativos no
MEC, entre 1964 e 1985, foi o dos proprietrios de empresas de transporte de
carga. Essa prtica vigorou at 1996, como um dos exemplos mais contundentes
das mazelas provocadas pela centralizao das polticas sociais na ditadura. A
seguinte passagem do depoimento de um ex-dirigente do MEC, responsvel pela
gesto do Programa Nacional da Merenda Escolar, reveladora:
Houve um tempo em que a farinha de mandioca, que era servida na merenda escolar do
Acre, era produzida na regio de Cruzeiro do Sul, bem prxima fronteira com o Peru. Era

20
Nas palavras de Mello (1994:57): Esse padro centralizador se reproduz em todas as esferas de governo,
inclusive na municipal, pois as normas que o regem so nacionais e os costumes que o apiam so o
autoritarismo e o clientelismo, dos quais nenhuma instncia governamental est isenta. Currculos, programas,
estratos e carreiras do magistrio, jornadas de trabalho, materiais de ensino-aprendizagem, todos os insumos
bsicos para o funcionamento das escolas, foram decididos no nvel central, no em termos de diretrizes ou
normas tcnicas bsicas, mas de forma detalhada e burocrtica, que engessa a gesto cotidiana das escolas.
Com isso, muito pouco sobrou de margem de deciso a estas ltimas. O enorme centralismo e a verticalizao
dos sistemas de ensino debilitaram as unidades prestadoras do servio educacional, isto , as escolas.

21
comercializada em Rio Branco ou seja, viajara 700 km para ser comercializada e voltava a
Cruzeiro do Sul para ser distribuda. Pagava-se um passeio areo de 1.400 km para ter merenda
escolar de seus alunos e todos ns sabemos que o Cear tem um dos litorais mais piscosos do
pas mas o peixe servido na merenda escolar era pescado no Rio Grande do Sul, nas guas
internacionais da Argentina. Ento, pagava-se o transporte em caminhes frigorficos, que
rodavam mais de 4.000 km, para que o peixe chegasse ao Cear. Coisas desse tipo aconteciam
(Depoimento de Carlos Pereira de Carvalho e Silva, ex-presidente da Fundao de Assistncia ao
Estado, FAE, na CPI Emenda Calmon, prestado em agosto de 1988. Apud, NEPP, 1989:340).
A centralizao da poltica educacional tambm evidenciada numa
infinidade de programas, como o Programa Nacional do Livro Didtico, por
exemplo, que implicava selecionar, produzir e distribuir livros para todas as
escolas de todos os municpios do pas.
Centralizao da Habitao e do Saneamento
Outro exemplo notvel desse processo o Banco Nacional de Habitao
(BNH), responsvel pela formulao e implementao das polticas nacionais de
habitao e de saneamento.
Na rea habitacional, o BNH concentrava o poder sobre a gesto do
Sistema Financeiro da Habitao (SFH) do qual faziam parte, como j vimos, o
FGTS e as cadernetas de poupana centralizando e controlando as decises e
aes afetas ao conjunto das entidades do Sistema Brasileiro de Poupana e
Emprstimo (SBPE), as Companhias Habitacionais (Cohab) e as Cooperativas
Habitacionais. O BNH decidia sobre a oportunidade de todos os projetos de
habitao, em todos os municpios brasileiros. Cabia aos agentes promotores
submeter seus projetos burocracia do BNH; se aprovados, os projetos ficavam
sujeitos s regras e s normas estabelecidas pelo rgo.
O processo de centralizao da poltica nacional de saneamento bsico foi
tambm emblemtico. O BNH concentrava o poder sobre a gesto do Sistema
Financeiro do Saneamento (SFS) e sobre a atuao das Concessionrias
Estaduais de Saneamento (CES) criadas em Estado. At o final da dcada de 60,
cabia, especialmente, aos municpios operar o sistema de saneamento bsico.
Com o Plano Nacional de Saneamento (Planasa), o BNH e as Companhias
Estaduais de Saneamento (CES) passaram a controlar a maior parte desses
sistemas municipais. O SFS, base financeira do Planasa, recebia recursos do
FGTS e dos FAE; e era administrado pelo BNH, no plano nacional, e pelas
Concessionrias Estaduais de Saneamento, no mbito regional. O Planasa foi o
coroamento de um processo de centralizao (econmica, institucional e
financeira) das aes de governo, na esfera federal, tendo-se cerceado as
possibilidades de os municpios gerenciarem seus respectivos sistemas locais, a
participao das comunidades e os meios para o efetivo controle pela sociedade.
22
O Planasa era inflexvel e preconizava um modelo nico, para um pas continental
e heterogneo.
Nas reas de transporte pblico e suplementao alimentar polticas
menos prioritrias no ps-64 , a interveno estatal obedeceu molde semelhante,
concentrada em agncias federais, como a Empresa Brasileira de Transportes
Urbanos (EBTU), a Companhia Brasileira de Trens Urbanos (CBTU) e o Instituto
Nacional de Alimentao e Nutrio (Inan).
3 PRIVATIZAO DO ESPAO PBLICO
A terceira caracterstica estrutural da estratgia conservadora foi a extrema
permeabilidade das polticas e programas, aos interesses particulares,
empresariais e clientelistas. Em contexto no qual estavam minados os
mecanismos democrticos tradicionais de representao poltica e de controle
social, os representantes de interesses particularistas passaram a ocupar
posies privilegiadas nos processos decisrios sobre as polticas sociais. Como
j se viu, esse processo foi centralizado no Executivo federal, no mbito restrito de
complexas organizaes burocrticas. Em todos os diferentes setores,
cristalizaram-se poderosas alianas entre segmentos privados, burocrticos e
parlamentares. Em espao pblico privatizado, parcela expressiva do gasto social
pde ser capturada por esses atores, outra vez, como veremos a seguir, em todos
os setores que vimos acompanhando.
Privatizao da Sade
A privatizao do espao pblico particularmente visvel (e emblemtica)
no caso da poltica de sade. No ps-64, como j vimos, a assistncia mdica
previdenciria, gerenciada pelo Inamps, foi o modelo hegemnico na sade.
O modelo funcionava, em termos simplificados, a partir da compra de
servios do setor privado credenciado (hospitais, laboratrios e mdicos). Via de
regra, o Inamps pagava por unidades de servio (atos mdicos e cirrgicos).
Cada ato mdico, portanto, gerava uma fatura, que era remetida ao Inamps,
procedimento seguido em cada um dos estabelecimentos privados conveniados,
em todos os municpios brasileiros.
Evidentemente, o setor pblico (Inamps) no tinha capacidade nem meios
para analisar, com rigor, um volume to grande de faturas, e o descontrole das
contas e dos pagamentos rapidamente tornou-se uma das marcas da poltica de
sade da ditadura. Superfaturamento e fraudes tornaram-se expedientes
correntes. Nesse contexto, houve uma sangria extraordinria de recursos pblicos,
transferidos para o setor privado, onde sustentaram o lucro e a expanso
capitalista desse segmento.
23
O sanitarista Carlos Gentile de Mello, dos mais respeitados crticos do
modelo de sade da ditadura, foi dos primeiros que denunciaram as mazelas da
privatizao da sade. O autor reprovava o pagamento de atos mdicos por
unidade de servio. Essa prtica levaria realizao de tarefas nem sempre
ditadas pelas necessidades de proteo de sade dos pacientes; e advertia que a
tendncia multiplicao dos atos mdicos, alm de no atender o interesse
imediato da populao, elevaria consideravelmente o custo dos servios, criando
um nus financeiro insuportvel, que levaria o sistema insolvncia.
21

Numa revelao contundente, Reinhold Stephanes, presidente do INSS no
governo Geisel, confirmou as apreenses do sanitarista e reconheceu o total
descontrole das contas da sade. Num trabalho escrito em 1984, o ex-dirigente do
INSS no regime militar reconheceu que a forma de apresentar faturas e
pagamentos era como um cheque em branco ao setor privado.
22


21
O sanitarista alertava sobre a inevitabilidade das fraudes, dada a dificuldade de fiscalizar e controlar, nos
seguintes termos: Qualquer que seja a roupagem da medicina privatizada, a sua prtica cria as condies
ideais e propcias para a mercantilizao da medicina, sem que haja qualquer possibilidade de instituir um
sistema eficaz de controle e fiscalizao. Da porque nesse campo que tm surgido os mais graves
problemas relacionados com as mais srias infraes ticas. (...) O sistema de pagamento de servios
mdico-assistenciais pela quantidade de tarefas executadas, conhecido como pagamento por unidade de
servio, indissocivel da privatizao, constitui comprovadamente um fator incontrolvel de corrupo. A
ao deletria do regime de pagamento por unidade de servio tem sido responsvel, em todas as
oportunidades, no Brasil e no exterior, pelos mais srios descaminhos, comprometendo a imagem do mdico e
do conceito de medicina. Os seus efeitos se fazem sentir no apenas nas casas de sade privadas, mas por
igual nos hospitais governamentais, filantrpicos, universitrios e de ensino, sempre que o sistema de
remunerao institudo (Gentile de Mello, 1977:157-163).
22
De acordo com o dirigente: No nosso pas tivemos trs experincias nos ltimos dez anos. At 1976,
funcionava uma forma manual de expedio, anlise e autorizao de pagamento das contas. Cada
internao hospitalar gerava uma conta de cobranas dos servios prestados, acompanhada de numerosos
documentos comprobatrios. Era uma forma inadministrvel, devido ao volume de papis gerados e
predominncia dos critrios pessoais de anlise e deciso. A seguir, de 1977 a 1982, vigorou um sistema
apoiado em processamento eletrnico e composto de gabaritos, elaborados em funo dos custos mdios de
procedimentos mdico-hospitalares, para servir de elemento de medida. Os pagamentos continuavam a ser
feitos de acordo com o gasto realizado na cura de cada doente. O gabarito servia de elemento de medida. Os
pagamentos continuavam a ser feitos de acordo com o gasto realizado na cura de cada doente. O gabarito
servia apenas para mostrar os desvios das mdias, para uma anlise em separado. Portanto, cada doente era
um caso individualizado de tratamento. Esse conceito, do ponto de vista tico, muito importante em
medicina, mas pode levar a um excesso de liberdade do profissional e a uma elevao insuportvel de custos,
segundo os seus crticos. Isso efetivamente ocorreu e a prtica mostrou que quando mais se gastava, mais se
recebia. No obstante ter esse sistema representado uma extraordinria evoluo sobre a forma anterior, que
era manual, e no terem sido esgotadas as suas amplas possibilidades de aperfeioamento, ele foi substitudo,
em 1982, por uma nova concepo, que prev o pagamento fixo em funo dos custos mdios dos
procedimentos. Embora o atual sistema seja considerado conceitualmente melhor, isso no significa que a sua
implantao esteja alcanando os resultados esperados, ou mesmo que apresente perspectivas nesse sentido.
Entre os argumentos usados para sua formulao, destaca-se a idia de diminuir as despesas, visto que a
forma anterior de pagamento em funo dos gastos com cada paciente representava um cheque em branco
e dificultava a previso oramentria para a assistncia mdica. J pela nova forma de pagamento por valor
fixo, calculado de acordo com os custos mdios por grupo de procedimentos, isso seria possvel. Este novo
mtodo hoje conhecido como Sistema AIH (Stephanes, 1984:166-168. Grifos meus).
24
Privatizao na Habitao e no Saneamento
Os meandros da intermediao de interesses no mbito do BNH foram
analisados por Melo (1988). O autor estudou os escaninhos do processo de
formulao da poltica habitacional no imediato ps-64, e que resultou na criao
do BNH. A anlise demonstra o papel fundamental desempenhado a por uma
coalizo, formada antes do golpe de 1964, na qual se uniram o Sindicato da
Indstria da Construo do Estado da Guanabara e setores da Unio Democrtica
Nacional (UDN) do Rio de Janeiro.
Concluiu que foi nessa fase, portanto, que a indstria da construo se
torna hegemnica e comanda a formao de polticas neste campo, afirma o
autor. Posteriormente, a partir de 1966, com a consolidao do Sistema Financeiro
da Habitao, os representantes do capital financeiro tambm se integraram
nessa influente coalizo poltico-empresarial.
Um dos indicadores da privatizao da poltica habitacional, levantados pelo
autor, foi a posio privilegiada dos representantes da indstria da construo civil
e do sistema financeiro, nas principais arenas decisrias do setor.
23
Orientadas
por esses interesses e respectivos representantes, no cabe esperar que as
decises do rgo mximo do BNH sobre os rumos da poltica habitacional
andassem na direo oposta aos interesses dos bancos e dos construtores.
Banqueiros e empreiteiros no rasgam dinheiro, nem atiram no prprio p.
Alm disso, pode-se prever que essa ocupao de postos de comando no
BNH tenha contribudo para a privatizao do espao pblico, tambm no caso
poltica de saneamento.
Analisando a interveno do Estado no setor, Bier e Paulani (1988:183)
depararam-se com distores relacionadas realizao de investimentos de
grande porte que atenderiam mais aos interesses das grandes companhias de
construo civil do que aos interesses sociais propriamente ditos. Como
exemplos mais gritantes, os autores apontam as imensas e sofisticadas
estaes de tratamento de esgoto construdas em Manaus, Fortaleza e Salvador,
sem que existissem redes coletoras!.

23
Como ilustrao, observe-se que essa representao era expressiva, no Conselho de Administrao do
BNH. Entre 1964 e 1974, dentre outros representantes dos bancos e das empresas de construo civil, o
Conselho de Administrao do BNH contava com a colaborao dos seguintes membros: Fernando Machado
Portela (Banco Boa Vista); Nilton Velloso (Ipes e Associao Brasileira de Poupana e Emprstimo, Abecip;
e Economia S/A); Joo Fortes (SICCE-GB; Confederao Brasileira da Indstria da Construo Civil, CBIC;
e proprietrio da Joo Fortes Engenharia); Jos Cndido Moreira de Souza (Ipes; empresrio, industrial e
financista, dono da financeira Decrede); Hlio Beltro (Mesbla, Grupo Ultra). E Mrio H. Simonsen (Ipes e
Banco Bozzano Simonsen), tambm foi membro do Conselho de Administrao do BNH nesta fase inicial.
Entre antigos diretores da Superintendncia de Agentes Financeiros do BNH estavam Osvaldo Irio
(presidente da Haspa), Oliveira Penna (presidente da Letra), Fbio de Vasconcelos (diretor da Delfim) e
Francisco Moreira (diretor da rede TAA), todas empresas privadas de crdito imobilirio, lembra Melo
(1988:81).
25
Outro indcio da privatizao no saneamento foi o Plano Diretor Sanegram,
que comeou a ser implementado em 1977 na Regio Metropolitana de So
Paulo. O Plano previa a construo de algumas das maiores estaes de
tratamento de esgoto do mundo, prevendo investimentos anuais de US$ 215
milhes ao longo de 24 anos. Posteriormente, verificou-se que estes custos
estavam subestimados (Fagnani, 1983).
24

Privatizao na Previdncia Social
Outra vertente da privatizao nas polticas sociais o uso clientelista do
espao pblico para fins poltico-eleitorais.
Esse trao reflete formas tradicionais de relacionamento entre os Poderes
Executivo e Legislativo, nos trs nveis de governo. As prticas mais comuns so:
o empreguismo, a indicao de profissionais para cargos pblicos, a expanso da
infra-estrutura segundo critrios eleitorais sem base tcnica, e a oferta
assistencialista de bens e servios. Essa caracterstica estrutural tambm interfere
perversamente nos programas sociais, limitando seus impactos redistributivos.
Diversos trabalhos evidenciam a existncia dessas prticas no complexo
previdencirio (Avelino Filho, 1991). Um exemplo emblemtico disso, foi a intensa
disputa em torno dos cargos de Agentes Regionais do Fundo de Assistncia e
Previdncia do Trabalhador Rural (Funrural), que houve durante o regime militar
autoritrio. A mesma disputa continuou depois, na Nova Repblica como se v
no claro relato autobiogrfico de Raphael de A. Magalhes, ex-ministro da
Previdncia e Assistncia Social no governo da Nova Repblica.
25


24
O ex-prefeito de So Paulo, Figueiredo Ferraz, criticou o gigantismo das estaes de tratamento, pois a
menor delas, a do ABC, maior que de Paris, enquanto que a maior, a de Barueri, no tem similar no mundo
(Ferraz critica o gigantismo em planos para tratar esgotos. O Estado de S.Paulo, 22/6/1977). Na mesma linha,
um tcnico do BNH, que no quis se identificar, declarou imprensa que: O Sanegran projetou estaes de
tratamento de esgotos que so verdadeiros elefantes brancos, pois tm capacidade dez vezes superior a tudo o
que se conhece no gnero, o que seria desnecessrio mesmo em se tratando de So Paulo (Cf. Julio Moreno.
Conhea os muitos absurdos desse monstro chamado Sabesp. Jornal da Tarde, 11/8/1982).
25
De acordo com Magalhes (1988:12-13): O Funrural dirigido por um representante da Previdncia que
decide sobre benefcios e cujo ato gera obrigaes para a Previdncia. Este era indicado, no comeo [da Nova
Repblica], pelo deputado mais votado no municpio, que votou em Tancredo Neves no Colgio Eleitoral e,
depois, por um deputado pertencente Aliana Democrtica. A regra foi criada por Tancredo Neves, e o
Presidente Jos Sarney encampou esse critrio. um direito inquestionvel. Consegui sustar algumas
indicaes quando descobria que o indicado estava sendo processado penalmente, era um assassino, casos
dessa gravidade. O indicado tem poder deliberativo. O que ele decide no municpio cria uma obrigao
permanente para a previdncia social. Nos anos eleitorais, o nmero de benefcios concedidos no Nordeste o
dobro das concesses que se verificam em anos no eleitorais. Vocs podem imaginar, com essa sucesso de
eleies ocorridas, o que isso representou de acrscimo de concesses. Uma vez concedido o benefcio, a
capacidade de controle para cima at agora inexistente. Os carns de pagamento resultantes voltam para o
agente entregar. E ele faz a entrega, contra o compromisso do voto. Da a fora que tem o agente do Funrural,
que provocou esta fantstica briga nacional. (...) E lhes digo que perdia tempo. Trabalhava para a Previdncia
de manh; minha tarde era dedicada ao Funrural e outros pedidos de parlamentares; e, de noite, voltava a
trabalhar para a Previdncia. Esta era a minha rotina. Isto para dar uma idia da importncia que na Repblica
26

Privatizao na Educao
Na impossibilidade de aprofundar este tema para o conjunto dos setores
sociais no mbito desta tese, optei por concentrar-me na rea da educao
porque h indicaes de que a privatizao tenha ocorrido em todos os nveis de
ensino e, pelo menos, nos seguintes setores, campos, programas e aspectos da
poltica educacional: Conselho Federal de Educao; Programa de Crdito
Educativo; Merenda Escolar e Livro Didtico; incentivos fiscais, na concesso das
bolsas de estudo; incentivos fiscais s empresas que investem em educao;
empreguismo na educao e no Professor Leigo; clientelismo, na concesso de
bolsas de estudos; transferncia de recursos do MEC aos estados e municpios; e
nomeao de escolas.
O Conselho Federal de Educao (CFE)
Diversos autores apontam o Conselho Federal de Educao como locus
para defender interesses privados (Martins, 1989; Cunha, 1989; Fonseca, 1992).
O CFE tinha o poder de autorizar o funcionamento e de reconhecer as
instituies de ensino superior, federais e particulares. Pela Lei de Diretrizes e
Bases da Educao Nacional (Lei n. 024/61), competia ao CFE decidir sobre o
funcionamento dos estabelecimentos isolados de ensino superior. No regime
autoritrio, essa competncia foi ampliada pela Lei n. 5.540 (de 20/12/1968), que
fixa normas de organizao e funcionamento do ensino superior.
Segundo Fonseca (1992:72), tanto sob a vigncia da Lei n. 4.024/61 quanto
sob a Lei n. 5.540/68, o Conselho continuou sendo o ncleo responsvel pelo
processo de expanso do ensino superior. Em diversas passagens de seu
trabalho, a autora refere-se ao CFE como um ncleo localizado de poder na
constituio da hegemonia privada; como pea orgnica do processo mais amplo
de privatizao do ensino superior; e como bloco hegemnico na defesa dos
interesses privatistas.
26


tem o Funrural. O que d uma idia da maneira pela qual a rea social apreendida na poltica geral
brasileira (Magalhes, 1988:12-13).
26
Nessa passagem, a autora explicita o papel do CFE na defesa dos interesses privados: Na esfera dos
aparelhos institucionais, o CFE constituiu rgo estratgico, que concretamente participou no processo de
expanso das instituies de ensino superior, incorporando a defesa dos interesses privatistas. Isto pode ser
confirmado: a) pela cooptao e presso que exercem os empresrios da educao e sobre os prprios
conselheiros, na defesa de seus interesses; b) pela ideologia privatista defendida pelos conselheiros, que
traduzem-na nos seguintes argumentos: injustia social da gratuidade indiscriminada, liberdade para a
iniciativa privada investir em educao, defesa do pluralismo ideolgico, no-monoplio do Estado sobre a
educao e a defesa da liberdade individual; c) pela produo doutrinaria do Conselho; d) pela concepo de
que todo ensino pblico; e) pelas normas e critrios que o Conselho produz e reproduz, para o
reconhecimento e autorizao de novos cursos e instituies; f) pelos critrios de qualidade e necessidade
social criados pelo Conselho (Fonseca, 1992:207).
27
A importncia do CEF na defesa dos interesses particularistas fica mais
clara, se consideramos que a privatizao do ensino superior foi uma das
diretrizes centrais da estratgia governamental no ps-64. Foi outra forma
engenhosa encontrada pelos governos autoritrios, no final dos anos 60, para
ampliar a oferta de vagas e arrefecer as presses em torno da questo dos
excedentes dos vestibulares. Essa alternativa tambm no conflitava com a rea
econmica do governo, na medida em que no exigiria recursos fiscais pblicos
para a expanso das vagas universitrias. A entrada de investimentos privados,
para ampliar as oportunidades educacionais atendia ao princpio da expanso
(de vagas) com conteno (de recursos) que estava subjacente na formulao
da poltica educacional entre 1964 e 1968.
27

A anlise dos principais documentos oficiais, incluindo alguns produzidos no
mbito dos famosos Acordos MEC-Usaid, revela que a privatizao do ensino
superior foi incorporada como princpio estruturador da poltica educacional do
autoritarismo. Alm disso, a privatizao do ensino superior foi acompanhada pela
tentativa de introduzir o ensino pago nos estabelecimentos pblicos. A eliminao
da indiscriminada gratuidade era apresentada como forma de democratizar o
acesso. O xito deste vetor da poltica oficial pode ser constatado pela
extraordinria e descontrolada expanso quantitativa do novo ensino privado
durante o regime militar.
28


27
o que explica Martins (1989:35): Embora o Estado mantivesse um discurso atravs de seus planos de
que a educao era um investimento produtivo, os dados disponveis indicam que ele, em termos prticos, se
mostrou pouco inclinado a alocar recursos financeiros significativos para o setor educacional. Desta forma,
ocorreu uma convergncia entre a defesa do princpio da expanso do ensino universitrio dentro de um
esprito de conteno, formulada pela poltica educacional do regime autoritrio, e o estilo de planejamento
econmico que canalizava e concentrava os recursos oramentrios na ampliao da infra-estrutura
econmica em detrimento de investimento em determinados setores sociais, entre os quais se encontrava a
educao. Tal estilo de planejamento forneceria o substrato que comandaria a dinmica da expanso do
ensino superior e a sua abertura a um processo de privatizao exacerbada. neste contexto de deslocamento
de investimento pblico e de sua alocao prioritria em setores infra-estruturais que deve ser entendida a
supresso do dispositivo constitucional, realizada pelo regime autoritrio, que obrigava a Unio e os estados a
um dispndio mnimo em educao a partir dos impostos arrecadados. (...) Ao apoiar a criao de
estabelecimentos superiores particulares, o Estado inclinou-se para uma poltica de ampliao das chances
educacionais destinadas a setores das camadas mdias urbanas, sem envolver-se com o seu custo.
28
De acordo com Martins (1989:99): O processo de privatizao capitaneado por este novo ensino privado,
iniciado no final dos anos sessenta, foi to intenso que, a partir de ento, inverteu-se completamente a
distribuio quantitativa existente entre os estabelecimentos pblicos e privados. Durante a dcada de 50 e
metade dos anos 60, a rede pblica respondia pela maioria dos centros de ensino de graduao ento
existentes, chegando a representar 57% destes. Embora (...) tenha havido um ligeiro avano do ensino publico
durante os anos 80, os dados existentes evidenciam a manuteno de um ntido predomnio numrico das
instituies privadas sobre as pblicas. De um total de 902 instituies existentes no final daquela dcada, o
segmento pblico era responsvel por 220 estabelecimentos de graduao (24,4%), ao passo que a rede
privada respondia pela expressiva cifra de 682 instituies (75,6%). As escolas isoladas particulares, criadas
fundamentalmente no surto expansionista e, em larga medida, organizadas a partir de uma lgica empresarial,
respondiam por 643 estabelecimentos, ou seja 71,3% do total do conjunto do sistema.
28
Programa de Crdito Educativo
Para os especialistas, outro indcio da privatizao do ensino superior foi a
utilizao do Programa de Crdito Educativo na sustentao do lucro privado.
Em meados dos anos 70, com a desacelerao da economia e o
recrudescimento da inflao, diminuiu o ritmo de expanso das matrculas do
ensino superior privado. Segundo Cunha e Ges (1985:49/50), nesse contexto os
empresrios do ensino inventaram outro mecanismo para sustentar a lucratividade
de seus empreendimentos: o crdito educativo.
Pela Resoluo n. 356, do Banco Central, de 12/11/1975, foi criado o
Programa de Crdito Educativo (PCE). Os financiamentos eram concedidos pela
Caixa Econmica Federal (CEF), Banco do Brasil e bancos privados, utilizando-se
at 1% dos depsitos compulsrios dessas instituies no Banco Central. Os
crditos eram concedidos aos estudantes para pagarem matrcula e mensalidades
das faculdades privadas e, em menor proporo, para sua prpria manuteno,
em emprstimos com carncia de um ano aps a formatura. Embora rendessem
juros e correo monetria, o Programa previa forte subsdio implcito. A diferena
entre o custo, a captao e a remunerao desses ativos era coberta pelo MEC,
com recursos oramentrios.
Ainda segundo os autores, nessa primeira fase do Programa (1975/82), o
setor privado passou a ganhar duplamente: os bancos, por verem render um
dinheiro que no poderiam antes emprestar; e, os donos de faculdade, por ter
diminudo o nmero de desistentes, e, assim, manterem sua receita. Em 1983, em
funo da inadimplncia, o Programa de Crdito Educativo foi alterado. Criou-se,
dessa forma, um mecanismo de socializao das perdas e de transferncia de
renda para as instituies de ensino superior privado.
29

Merenda Escolar e Livro Didtico

29
De acordo com Velloso (1987:18): Enquanto inchava o dficit, aumentavam as presses dos agentes
financeiros para que o Estado assumisse os prejuzos, socializando-os. A inaugurao de uma nova fase do
programa, em fins de 1983, definiu com meridiana clareza que caberia Unio socorrer as agncias
financeiras (privadas e governamentais) que concederam emprstimos. Pela Exposio de Motivos n. 9, de
29/12/83, o Fundo de Assistncia Social (FAS) foi encarregado de prover as verbas pblicas que
compensariam as perdas da CEF, do Banco do Brasil e dos bancos particulares. A questo que se insinuava
durante a execuo de todo o programa, isto , quem de fato arcaria com os nus do subsdio, foi finalmente
resolvida com o trmino de sua primeira fase. Revelou-se, ento, sem qualquer ambigidade, como o crdito
educativo serviu para drenar verbas do governo leia-se pblicas para subsidiar os negcios privados do
ensino. Na resultante do jogo de tais mecanismos financeiros, as agncias que concederam emprstimos
resgataram os prejuzos contabilizados at ento, remunerando seu capital, que de outro modo estaria
imobilizado sob a forma de depsitos compulsrios. A indstria do ensino privado, ao longo de todo o
programa, recebeu sem qualquer risco as anuidades devidas por seus estudantes. Estes, ao contrrio dos reais
beneficirios do programa, na sua maioria freqentaram instituies de baixa qualidade de ensino, inferior
da universidade pblica, cuja capacidade de atendimento poderia ter sido ampliada com o uso adequado dos
recursos gastos com o subsdio.
29
A privatizao da merenda escolar e do livro didtico foi objeto da anlise
cuidadosa de Leal (1991). Segundo a autora, a Fundao de Assistncia ao
Educando (FAE) e o Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao (FNDE),
agncias responsveis, respectivamente, pelos programas da merenda e do livro
escolar, controlavam volumes de recursos substanciais e dispunham de grande
flexibilidade para aplic-los. Isso possibilitava que essas agncias promovessem
a articulao de interesses de polticos profissionais e da burocracia pblica com
setores do empresariado (Leal, 1991:115).
O Programa Nacional de Alimentao Escolar (Pnae) apresentava fortes
indcios de privatizao do espao pblico. Um deles era a larga utilizao de
produtos desidratados, conhecidos como formulados, nos cardpios das escolas.
Esses produtos eram utilizados quase que exclusivamente na merenda escolar e
produzidos por um pequeno grupo de fabricantes. Como veremos, essa prtica
teve continuidade no Governo da Nova Repblica (1985-1989). Em 1987, as
compras de formulados representavam quase 60% do custo total do Programa.
30

O Programa Nacional do Livro Didtico (PNLD), tambm gerido de forma
centralizada pelo MEC-FAE, apontado pelos especialistas como outro exemplo
de privatizao. O Estado seria o maior consumidor nacional do livro didtico
(adquiria 70% da produo nacional). Das publicaes adquiridas pelo MEC, cerca
de 85% eram produzidas por apenas cinco editoras (Leal, 1991).
Incentivos Fiscais na Concesso de Bolsas de Estudo
Outro indcio de privatizao no 1
o
e 2
o
grau foi constatado nas bolsas de
estudos concedidas com recursos do salrio-educao.
A Lei n. 4.440/64, que institui o salrio-educao, abria algumas brechas
para a privatizao, no entender de Velloso (1987). A primeira a evidncia de
que o Estado se eximia de oferecer ensino primrio pblico e gratuito para todos,
delegando parcialmente essa responsabilidade s empresas com mais de cem
empregados, as quais, caso preferissem no assumi-la, recolheriam a contribuio
patronal ento criada.
A segunda dimenso privatizante, para o autor, aparece evidente nas
isenes concedidas s empresas que distribussem bolsas de estudo a seus
empregados e filhos, mediante convnios firmados com escolas particulares. Essa
sistemtica, financiada com recursos do salrio-educao, tornou-se conhecida
como Sistema de Manuteno do Ensino (SME), expresso qual, segundo

30
A autora questiona a racionalidade dessa poltica de compras nos seguintes termos: Considerando que este
montante foi aambarcado por nmero inexpressivo de empresas, observa-se aqui um dado que pode
caracterizar o clientelismo de corretagem. A preferncia por alimentos industrializados fornecidos por um
pequeno grupo de produtores, sobre os quais vo incidir custos de transporte elevados, no pode ser explicada
somente pelo seu valor nutritivo ou custos. Esta excessiva centralizao do processo de aquisio de
alimentos no pode ser justificada por critrios que expressem racionalidade (Leal, 1991:148).
30
Velloso, seus idealizadores se esqueceram de acrescentar a palavra particular
(Velloso, 1987:5).
Nos termos da legislao de 1964, os convnios de bolsas deveriam ser
aprovados, para cada caso, em cada unidade federada, pelo respectivo Conselho
Estadual de Educao. Entretanto, esses Conselhos passaram a incluir, em
nmero cada vez maior, proprietrios de escolas privadas ou seus prepostos,
todos interessados na aprovao de convnios em benefcio dos negcios do
ensino.
31

Incentivos Fiscais para Empresas que Investissem em Educao
Alguns autores reconhecem na poltica de incentivo fiscal s empresas
outro expediente ligado ao movimento de privatizao do espao pblico, no Brasil
dos governos da ditadura. Em 1975, o Congresso Nacional aprovou a Lei n. 6.297
que concedia incentivos fiscais a empresas que investissem para qualificar sua
fora de trabalho. Por essa lei, para fins de imposto de renda, cada empresa
poderia deduzir o dobro das despesas com projetos que objetivavam a
preparao imediata para o trabalho de indivduos, menores e maiores, atravs da
aprendizagem metdica, da qualificao profissional e do aperfeioamento e
especializao tcnica em todos os nveis. Mesmo com o abatimento limitado ao
total de 10% do lucro tributado, essa prtica interessava ao capital privado.
Segundo Cunha (1991:341), a expresso mais forte dessa rearticulao do
capital no campo educacional foi, certamente, a empreendida pela Fundao
Bradesco. Com incentivos fiscais, surgiu um novo tipo de empresrio do ensino no
campo educacional do Brasil: o banqueiro puritano.
32


31
Segundo Velloso (1987:6): Como no havia cadastro das escolas que estabeleciam convnio com as
empresas, surgiram ento numerosas empreitadas de agenciamento dos recursos do salrio-educao junto s
empresas. Nessas empreitadas eram celebrados convnios fraudulentos que, revestidos das formalidades de
praxe, eram prontamente aprovados pelos Conselhos. Mediante tais convnios as escolas forneciam s
empresas recibos de valor maior do que a quantia efetivamente paga. (...) A diferena entre o valor do recibo e
a quantia paga ia engordar o lucro da firma ou a carteira de seus dirigentes. Do lado das escolas as vantagens
no eram menores, mesmo depois de descontadas as comisses cobradas pelos intermedirios, que chegavam
a alcanar 40% do valor das operaes. As escolas expandiam artificialmente as listas dos alunos beneficiados
com bolsas, delas fazendo constar nomes que no se materializavam em figuras fsicas nas salas de aula. (...)
Tornava-se assim o sistema de bolsas um rendoso negcio para as empresas e para o ensino privado. Alm do
carter imoral dessas empreitadas, que no eram poucas, elas provocavam um aumento no custo real do aluno
efetivamente matriculado. A ocupao do espao da rede pblica pelo ensino privado se fazia atravs de um
diminuto nmero de vagas em relao aos recursos empregados (Veloso, 1977).
32
No Bradesco, h uma ntima articulao entre a estrutura de pessoal e a rede de escolas que mantm: as
escolas destinam-se a formar trabalhadores para as organizaes desse conglomerado econmico-financeiro.
O objetivo que, no futuro, somente sejam admitidos funcionrios que tenham sido alunos das escolas
mantidas e geridas pela Fundao Bradesco. o que se chama carreira fechada. Os candidatos que trabalham
em outra organizao bancria no so aceitos, da mesma maneira que os que saram do Bradesco, por
qualquer que tenha sido a razo, no voltam. Esse tipo de carreira predominante nas organizaes que
exigem dos seus membros estrita obedincia s normas e valores oficiais, como as organizaes militares e
eclesisticas. (...) A Fundao Bradesco mantm escolas de 1 grau situadas nas mais diversas regies: em
capitais de estado do nordeste, no pantanal mato-grossense e no planalto paulista. Nelas se oferece um ensino
31
O Empreguismo e o Professor Leigo
Como mencionado, a outra vertente da privatizao do espao pblico nas
polticas sociais o uso clientelista do espao pblico para fins poltico-eleitorais.
Nesses casos, os recursos pblicos so manipulados com vistas a gerar ganhos
polticos pessoais. Diversos especialistas destacam que, no setor da educao,
essa prtica manifesta-se indistintamente nos trs nveis de governo.
Leal (1991) mapeia um conjunto de prticas clientelistas ocorridas nos anos
70 e 80, sobretudo no ensino de 1 e 2 grau. Dentre elas, destacam-se, de um
lado, a construo, as reformas e a ampliao de escolas, realizadas, sobretudo
s vsperas das eleies, para gerar retorno eleitoral imediato.
De outro, o empreguismo, que apresenta trs faces principais. A primeira
a contratao de professores sem concurso, prtica disseminada nos trs nveis
de governo.
A segunda a evaso do professor da sala de aula, mediante o
comissionamento para outros rgos da administrao pblica ou para as
Assemblias Legislativas, por lotao em cargos de confiana ou por receber o
favor de ser remunerado sem trabalhar.
33

A terceira, e talvez a mais gritante, a contratao dos chamados
professores leigos. A presena de professores leigos era expressiva, sobretudo
nas reas rurais do Nordeste. Via de regra, eles eram contratados a ttulo precrio,
sem estabilidade, sem contrato de trabalho; na prtica, como mo-de-obra
temporria. Dados do Centro Nacional de Formao (Cenafor) revelaram que, em

gratuito e de boa qualidade em termos tcnico-pedaggicos, revestido de um cdigo de conduta extremamente
rgido. Os professores so selecionados do ponto de vista de sua conduta pessoal, e os estudantes so
obrigados a assinar uma declarao de princpios que sintetiza os valores que todo patro gostaria que os
empregados respeitassem: devem prometer no beber, no fumar e no praticar nenhum ato contra a moral e
os bons costumes, sob pena de serem excludos da escola. A eficcia desse controle tem rendido dividendos
polticos. As escolas da Fundao Bradesco foram apresentadas pelo ministro da educao, em entrevista
Rede Nacional de Televiso Educativa (24/8/1987), como modelos de ordem e disciplina em contraste com a
desordem, da escola pblica de 1 grau. Em 1984, prossegue o autor, a Fundao Bradesco gastou 20
bilhes de cruzeiros na manuteno de 23 escolas situadas em 11 estados, que receberam 26 mil alunos. Esses
recursos provieram das doaes de empresas do grupo capitaneadas pelo banco. Como parte dessas escolas
ministrava o ensino da agricultura e da pecuria, as empresas do grupo econmico lanavam mo dos
incentivos fiscais da Lei n. 6.297/75: deduziam do imposto de renda devido o dobro dos gastos realizados
com o custeio do ensino de 1 grau para fins de aprendizagem profissional. Esses recursos se juntavam aos
do salrio-educao, que vo diretamente para tais escolas, sem a intermediao do Estado. Em 1986, a
Fundao Bradesco gastou 502 milhes de cruzeiros em projetos educacionais, quase cinco vezes o montante
gasto no ano interior. Em 1985, os recursos dessa Fundao superavam as despesas de seis estados brasileiros
com o ensino de 1 grau. Em 1988, a rede de escolas da Fundao Bradesco tinha 33 unidades e de ensino em
todos os estados da federao, atendendo a 44 mil alunos a metade deles no 1 grau (...) (Cunha, 1991:341-
344).
33
Relatrio da CPI Ensino do 1
o
e 2
o
Grau, de 1982, estimou que, a julgar pelo que ocorre no (Estado) Rio
de Janeiro, em que de 62 mil professores, 11 mil esto disposio e devem estar ociosos, no Brasil como
um todo, cerca de 300 mil professores so protegidos pelos polticos, secretrios e governadores (Leal,
1991:123).
32
1980, dos 884.257 professores do pas, 226.247 eram leigos e, destes, perto de
70% atuavam na zona rural, geralmente em classes multisseriais. O maior
contingente de professores leigos servia ao ensino municipal, funcionando como
exrcito de reserva disposio do clientelismo. Um dos aspectos que tornavam
explcita essa relao de clientelismo era a elevada taxa de rotatividade dos
professores leigos, sobretudo no incio de cada mandato municipal.
34

Clientelismo na Concesso de Bolsas de Estudos
Outra utilizao clientelista da poltica educacional apontada pelos
especialistas era observvel no Programa de Bolsas de Estudos, administrado
pela Fundao de Assistncia ao Educando (FAE). Esse programa, criado em
1966, tinha o objetivo de criar condies para os alunos carentes freqentarem
escola privada, no caso de no haver vagas em escolas pblicas. Em 1983, o
programa passou a ser administrado pela Fundao de Assistncia ao Educando
(FAE).
A utilizao clientelista do Programa Bolsa de Estudos fica patente na
anlise que faz Cunha (1991:329-330). Segundo o autor, a distribuio das bolsas
de estudo era realizada no mbito do gabinete do ministro da educao e sua
peculiaridade decorria do fato de que os formulrios de candidatura s bolsas
eram distribudos pelos senadores e deputados federais. Cada parlamentar
dispunha anualmente de uma cota de cem formulrios cada um, para indicar
alunos bolsistas para o 1 grau; e cem, para o 2.
Transferncia de Recursos do MEC para Estados e Municpios
A transferncia de recursos do MEC para os estados e municpios
apontada como outra veia de clientelismo poltico na rea da educao. Muitos
autores que essa prtica era corrente no caso de diversos programas do MEC,
como o Programa Nacional de Material Escolar (PNME), por exemplo.
Germano (1993:240), com base em informaes do MEC, ressalta que
entre 1975 e 1981 o Programa Pr-municpio atendeu 43% dos municpios
brasileiros em todas as regies, possibilitando a construo de 895 escolas, a
ampliao de 262, a reforma de 1.043 e a implantao de equipamentos escolares
em 2.977. Entretanto, 50% das verbas foram destinadas ao Nordeste. Para o
autor, essa prioridade pode estar vinculada tambm, a despeito das carncias
regionais, a uma possibilidade de manipulao clientelstica dos recursos, por
parte dos grupos oligrquicos fiis ao regime. Trata-se, portanto, de fortalecer o

34
Relatrio Tcnico da Fundao Carlos Chagas, publicado em 1982 (apud Leal, 1991:133), descreve nos
seguintes termos a relao entre o clientelismo e a alta rotatividade do professor leigo: Para exercer a funo
de professor necessria, via de regra, a indicao dos polticos locais. Qualquer modificao nos quadros
polticos pode resultar na substituio dos professores. () Este comportamento autoritrio acaba por gerar
conseqncias que podem at invalidar os esforos de reciclagem desenvolvidos pelos tcnicos das secretarias
de Educao. Isto porque no conseguem garantir que os professores mais experientes e que recebem certa
assistncia permaneam por mais de cinco anos em atividade (grifo meu).
33
denominado poder local com vistas manuteno de currais eleitorais, to caros
ao regime militar em crise.
Nomeao de Escolas
Outra prtica de clientelismo muito difundida no Brasil a nomeao de
obras pblicas com o nome de polticos e membros de sua famlia.
No entender de Arapiraca (1988), trata-se de uma tradicional forma de
marketing. Como ilustrao, o autor compara o nmero de escolas na Bahia que
trazem nomes ilustres. Antnio Carlos Magalhes, por exemplo, foi agraciado com
163 escolas (correspondendo a 489 salas de aula) e mais 167 com ttulos da sua
gente.
A audincia desse marketing no desprezvel, pondera o autor, na medida
em que uma escola de 20 salas de aula, que funciona nos trs turnos (2.400
alunos), numa mdia familiar de cinco pessoas, poderia fazer com que o nome do
beneficirio fosse pronunciada cerca de onze mil vezes por dia. A eficcia desse
marketing tambm no desprezvel:
Nesse contexto, portanto, assumir a Secretaria de Educao representa na prtica
receber por antecipao uma cadeira de deputado. Assim, por exemplo, na Bahia, Rmulo Galvo
(agraciado com 58 escolas, correspondendo a 209 salas de aula), Secretrio de Educao durante
1 Governo de Antnio Carlos Magalhes (1970-1974), foi, a seguir, eleito deputado estadual.
Carlos Santana (presenteado com 36 escolas que levam o seu nome, correspondendo a 132 salas
de aula), Secretrio de Educao do Governo Roberto Santos (1974-1978), deixou o cargo para
assumir uma cadeira de deputado federal. Eraldo Tinoco (homenageado com 48 escolas,
totalizando 142 salas de aula), Secretrio de Educao do 2 Governo de Antnio Carlos
Magalhes (1978-1982), foi igualmente eleito para a Cmara Federal e, assim, por diante.
4 FRAGMENTAO INSTITUCIONAL
A quarta caracterstica estrutural da estratgia do governo no ps-64 era a
fragmentao institucional. preciso ressaltar que esse trao no atingiu o cerne
da poltica social do ps-64, a saber: os setores que compem o Sistema Nacional
da Previdncia e Assistncia Social (Sinpas) (previdncia social e ateno mdica
previdenciria); e as polticas nacionais de habitao e saneamento,
desenvolvidas pelo BNH. A fragmentao institucional circunscreveu-se aos
segmentos relativamente perifricos, sobretudo da alimentao popular e da
assistncia social.
No caso dos programas de suplementao alimentar, a fragmentao
institucional teve por origem o arranjo burocrtico, emergencial e malsucedido,
criado em 1972, com a finalidade de inventar mecanismos internos para manter
os programas de merenda escolar e de ateno materno-infantil, depois de extinto
34
o apoio financeiro do governo norte-americano. Esses programas foram criados
nos anos 50 e foram mantidos no ps-64 pela ajuda internacional (Coimbra, 1985).
Em meados dos anos 70, o governo federal decidiu expandir sua ao na
suplementao alimentar. Em 1976, foi anunciado o II Programa Nacional de
Alimentao e Nutrio (II Pronan). Para coorden-lo, foi criado o Instituto
Nacional de Alimentao e Nutrio (Inan), vinculado ao Ministrio da Sade.
Entre 1976 e 1980, novos programas foram criados por diferentes rgos.
Entretanto, no houve preocupao com a coordenao institucional, o que
resultou em aes fragmentadas e superpostas. Em 1976, o Ministrio do
Trabalho lanou o Programa de Alimentao dos Trabalhadores (PAT), que
consistia na concesso de um incentivo fiscal s empresas que fornecessem
refeies subsidiadas a seus empregados; em 1977, a Fundao Legio Brasileira
de Assistncia (LBA) lanou o Programa de Complementao Alimentar (PCA),
voltado para atender a mesma clientela-alvo do PNS (gestantes, nutrizes e
crianas de at trs anos), por meio da distribuio gratuita de alimentos, pela
rede de unidades da LBA; em 1979, o Inan lanou o Programa de Abastecimento
em reas Urbanas de Baixa Renda (Proab), destinado a subsidiar a
comercializao de alimentos nas periferias das grandes cidades.
Em 1980, o II Pronan desenvolvia um conjunto bastante diversificado de
programas.
35
A implementao dessa gama de programas envolvia uma
multiplicidade de ministrios setoriais, rgos federais vinculados e instituies
dos governos estaduais.
36
A coordenao institucional do II Pronan foi atribuda ao
Inan e ao seu Conselho Deliberativo, que pouco pde fazer. O Inan no dispunha
de poder poltico suficiente para coordenar e articular tantos organismos e
programas to diversos e heterogneos.
5 REDUZIDOS IMPACTOS NA DISTRIBUIO DA RENDA

35
Esse conjunto contemplava trs linhas bsicas de ao, a saber: a) Suplementao Alimentar: Programa de
Nutrio em Sade (PNS), Projeto de Abastecimento de Alimentos Bsicos em rea de Baixa Renda (Proab),
Programa de Nutrio Escolar (PNE), Programa de Complementao Alimentar (PCA), e Programa de
Alimentao do Trabalhador (PAT); b) Racionalizao do Sistema de Produo e Comercializao de
Alimentos: Projetos de Produo de Alimentos e Nutrio em reas Rurais de Baixa Renda do Nordeste e
Projeto de Aquisio de Alimentos Bsicos em reas Rurais de Baixa Renda (Procab); e c)Atividades de
Complementao e Apoio: estudos e pesquisas, testes experimentais de suplementao alimentar,
desenvolvimento de recursos humanos, combate s carncias nutricionais especficas e atividades de incentivo
ao aleitamento materno.
36
Secretaria de Planejamento da Presidncia da Repblica; Ministrios da Agricultura, da Educao e
Cultura, do Trabalho, da Sade, da Indstria e do Comrcio, do Interior e da Previdncia e Assistncia Social;
Instituto Nacional de Alimentao (Inan); Secretarias Estaduais da Sade; Companhia Brasileira de
Armazenamento (Cibrazem); Companhia Brasileira de Alimentos (Cobal); Companhias Integradas de
Desenvolvimento Agropecurio (Cida); Fundao de Assistncia ao Estudante (FAE); Fundao Legio
Brasileira de Assistncia (LBA); Secretaria de Promoo Social do Ministrio do Trabalho; Banco de Crdito
Cooperativo (BNCC); Comisso de Financiamento da Produo (CFP).
35
A anlise dos resultados da poltica social implementada ao longo do ciclo
autoritrio aponta para dois aspectos principais. De um lado, a oferta de bens e de
servios expandiu-se de forma considervel. A modernizao conservadora, ao
criar novos mecanismos institucionais e financeiros, potencializou a capacidade de
interveno estatal. Essa modernizao proporcionou inequvoca expanso da
oferta de bens e servios.
De outro lado, essa expanso no foi direcionada para a populao mais
pobre e teve reduzido impacto na redistribuio da renda. Esse reduzido impacto
foi conseqncia dos quatro traos estruturais da estratgia conservadora que j
demarcamos. Mais especificamente, como procurei mostrar, parece muito visvel a
incompatibilidade essencial que separa os mecanismos regressivos de
financiamento do gasto social e a busca da eqidade. Alm disso, parcela
expressiva desse gasto foi capturada por expedientes que se classificam, no geral,
como a privatizao do Estado. A centralizao do processo decisrio desviou o
foco da ao do Estado do real quadro de carncias sociais. Alm disso, parcela
dos programas foi implementada de forma superposta e fragmentada, gerando
ineficincias.
Todavia, importante ressaltar que o fato de a poltica social ter-se
mostrado excludente no significa que ela no tenha cumprido importante papel
na legitimao poltica dos governos autoritrios. Ao contrrio, a expanso dos
bens e servios contribuiu para legitimar o regime junto s camadas de mdia e de
alta renda, bases de sustentao poltica do regime.
Em suma, as reformas implementadas no ps-64 potencializaram a
capacidade de interveno do Estado no campo social. Como corolrio, houve
expanso quantitativa da oferta de bens e servios na quase totalidade dos
setores. Entretanto, essa expanso apresentou limitados impactos redistributivos,
fato esse condicionado pelos quatro traos estruturais da estratgia conservadora
que vimos acompanhando at aqui.
A seguir, apontam-se algumas evidncias desse duplo processo, nos
mesmos especficos setores.
Previdncia Social
A expanso da previdncia social pode ser atestada pela evoluo do
nmero de segurados inativos urbanos, que passou de 2,3 para 5,3 milhes de
pessoas, entre 1971 e 1980. Esse crescimento foi ainda mais expressivo no caso
da clientela rural, que evoluiu de 833 mil para 2,5 milhes, entre 1973 e 1980.
O nmero de segurados ativos tambm cresceu. Entre 1970 e 1980,
passou de 8,7 para 23,8 milhes de pessoas. A participao dos segurados ativos
em relao populao urbana evoluiu de 17% para 30% e, em relao
Populao Econmica Ativa (PEA), de 29% para 54% (Silva, 1984).
36
Ao mesmo tempo, evidencia-se tambm o limitado papel da previdncia na
distribuio da renda. A primeira evidncia disso era a cobertura residual para o
trabalhador rural, se comparada cobertura para a populao urbana.
37

A segunda evidncia era o baixo valor dos benefcios urbanos: em 1985,
76% dos benefcios pagos pela Previdncia Social tinham valor igual ou inferior a
um salrio mnimo e 92% eram iguais ou inferiores a trs salrios mnimos.
A terceira, era a constante perda real do valor dos benefcios, pela
aplicao de ndices de correo inferiores taxa de inflao.
A quarta evidncia era o baixo valor da aposentadoria, em relao
contribuio na ativa, devido sistemtica de clculo que computava a mdia dos
salrios dos ltimos 36 meses de atividade, deixando de aplicar a correo
monetria nos ltimos doze meses.
Outro indicador era o fato de que o acesso ao benefcio era dependente da
contribuio: at 1971, o acesso era restrito aos contribuintes do mercado formal
urbano; nesse ano, permitiu-se a incluso dos contribuintes autnomos,
empregados domsticos e de trabalhadores rurais, mediante contribuio.
Finalmente, dentre as principais desigualdades, destaca-se a
regressividade do plano de contribuio, dada a fixao do teto de vinte salrios
mnimos, como j foi mencionado.
Sade
A expanso da oferta dos servios de sade pode ser atestada pelas
seguintes informaes referentes clientela atendida e infra-estrutura hospitalar
(Silva, 1984). Entre 1971 e 1980, as internaes hospitalares anuais totais (urbano
e rural) passaram de 2,9 para 11,7 milhes; as consultas mdicas, de 44 para 179
milhes; as consultas odontolgicas, de 3,1 para 34 milhes; em igual perodo, os
exames laboratoriais, radiolgicos e outros servios complementares cresceram,
respectivamente, 307%, 613% e 814%.
Da mesma forma, entre 1964 e 1978, o nmero de hospitais passou de
2.847 para 5.708. A participao da rede pblica na rede total passou de 16%
para 19%, enquanto a participao dos hospitais privados lucrativos cresceu de
33% para 46% e a dos hospitais privados no-lucrativos decresceu de 51% para
36%.
Seguindo a mesma trajetria, entre 1960 e 1978, o nmero de leitos
hospitalares passou de 257 mil para 475 mil. A participao relativa dos leitos

37
Segundo Malloy (1986:141): Apesar da criao do Fundo Nacional do Trabalhador Rural (Funrural),
desigualdades gritantes continuam entre os sistemas de previdncia social e urbano. O INPS fornece aos seus
segurados pelo menos trinta diferentes benefcios diretos, enquanto o Funrural fornece apenas quatro auxlios
e estes, estabelecidos na base de meio salrio mnimo, so realmente pequenos.
37
pblicos caiu de 38% para 26%, enquanto a dos privados cresceu de 62% para
74%.
Entretanto, como temos sublinhado, o carter conservador dessa
modernizao pode ser observado por diversos indicadores, que revelam a baixa
efetividade da poltica de sade durante os anos do perodo autoritrio. De um
lado, a concentrao da infra-estrutura e da prestao de servios nas regies
mais desenvolvidas, o que provocava desequilbrios inter-regionais e intra-
regionais em termos de distribuio geogrfica de equipamentos, cobertura de
atendimento e formao de recursos humanos. Em 1980, 54% dos leitos
hospitalares concentravam-se na Regio Sudeste. Assim como os leitos, tambm
os equipamentos tecnologicamente mais sofisticados concentravam-se nas
regies mais ricas e foram difundidos em larga escala, sobretudo, em funo da
melhor remunerao dos atos mdicos praticados mediante o uso desses
equipamentos.
38
Desse ponto de vista, a rede de sade instalava-se onde estava
o dinheiro e no onde estava a doena.
De outro lado, assistiu-se mais completa marginalizao das aes
ligadas aos cuidados primrios de sade e ateno mdica sanitria. Constava-se
a existncia de grande quantidade de doenas evitveis por imunizantes e por
cuidados de sade que requerem tecnologia e recursos simplificados. No
estariam sendo corretamente atendidos os problemas de sade mais simples e
imediatos e que correspondem s necessidades de parcela preponderante da
demanda da populao.
39
Da decorriam as elevadas taxas de morbidade e de
mortalidade infantil; excessiva incidncia de epidemias associadas misria que
podem ser controladas, como malria, doena de Chagas, esquistossomose,
peste, febre amarela, bcio endmico, tracoma etc. (Yunes e Ronchezel, 1974, e
Singer e outros, 1978).
40
Havia, em suma, profundas desigualdades regionais e de

38
Dados do Ministrio da Sade mostram, por exemplo, que: Em 1980 existiam no Brasil 94 bombas de
cobalto (60 na Regio Sudeste, contrariando os ndices recomendados de uma para cada 1 milho de
habitantes); 37 aceleradores lineares (22 na Regio Sudeste), que somente deveriam ser instalados em centros
oncolgicos de excelncia; 45 tomgrafos computadorizados (31 de corpo inteiro e 14 de crnio, sendo
somente seis pertencentes ao setor pblico), o que representa 1 tomgrafo para cada 1,6 milhes de pessoas,
praticamente concentrados em SP (70%), enquanto que na Frana adota-se 1 tomgrafo para cada 5 milhes
de pessoas (Silva, 1984:184).
39
Segundo Yunes (1981): Utilizando-se a classificao de Tauchener, que divide as causas de mortes em
evitveis e no evitveis, nota-se que a maioria das causas de bito inclui-se no primeiro grupo. Portanto,
estes bitos seriam em grande parte evitveis por vacina; diagnstico ou tratamento mdico precoce; e
medidas de saneamento ambiental.
40
Em 1985, o mdico sanitarista Srgio Arouca, em entrevista concedida imprensa, sintetiza, com preciso,
a herana da poltica de sade da ditadura: Nos ltimos vinte anos, a Sade foi tratada com descaso no
Brasil, que um dos poucos pases na histria da civilizao em que aumentou a riqueza e a mortalidade
infantil. Em todo pas do mundo, quando cresce o Produto Nacional Bruto, diminui a mortalidade infantil.
Aqui se socializaram as doenas. A Velha Repblica conseguiu redistribuir as doenas no territrio nacional.
Pegou a esquistossomose no nordeste e trouxe para o sudeste. Pegou Chagas no centro-oeste e levou para o
sul. A malria j est espalhada em So Paulo e o mosquito Aedes, transmissor da dengue e da febre amarela,
est em todo o Brasil. Doenas que eram absolutamente rurais, agora esto urbanizadas. A mercantilizao
38
renda entre os diferentes segmentos populacionais, no que se refere ao risco de
adoecer ou morrer.
Educao
A expanso quantitativa do sistema educacional pode ser compreendida pela
evoluo da taxa de escolarizao da populao de sete a 14 anos, que saltou de
45% para 80%, entre 1960 e 1980, praticamente duplicando o nmero de matrculas
que, em igual perodo, passou de 9,5 para 18,5 milhes (Gusso e outros, 1990).
No incio dos anos 80, o acesso ao ensino fundamental no Brasil estava
praticamente universalizado, dado que a maioria das crianas chega escola.
Entretanto, essa evoluo encobre uma srie de graves deficincias da qualidade
do ensino, enfatizada por seus crticos.
Mello (1994:46) ressalta que, no ps-64, houve uma expanso quantitativa
desqualificada. Cunha e Ges (1985:55) so mais contundentes; para eles, as
condies de escolarizao pioraram justamente na base escolar. Segundo os
autores, houve excluso pela base, proporcionada por uma poltica lesiva aos
interesses mais fundamentais do povo brasileiro, caracterizada como uma
eficiente mquina produtora de analfabetos.
Dentre os indicadores que expressam os limites qualitativos da expanso
quantitativa do sistema de ensino, destaca-se a baixa eficincia do ensino
fundamental, refletida nos elevados ndices de repetncia (de cerca de 50% na
passagem do 1
o
para o 2
o
ano do primeiro Grau) que estimulavam a evaso e
revelavam a notvel seletividade do sistema.
41


dos bancos de sangue, uma das coisas mais perversas que existe, fez com que a doao de sangue seja hoje
um dos principais transmissores da doena de Chagas. Um dos grandes riscos que corremos agora com a
presena do Aedes a febre amarela silvestre se urbanizar. Alm dessa redistribuiro da doena, a Velha
Repblica sucateou o setor pblico. Quando o setor privado comea a ser acusado de fraude, a primeira coisa
que se responde que o setor pblico incompetente. Ele foi sucateado: no investiram nos hospitais
pblicos e nos laboratrios e ncleos de produo. As questes mais simples da Sade pblica no foram
resolvidas, como as vacinas, que so baratas e conseguem controlar as doenas. O sucateamento levou a que
mesmo estas doenas bsicas no sejam controladas. Este descaso acumulado uma bomba-relgio. Vinha
pipocando em vrios lugares. Com a epidemia de dengue, a populao se deu conta da precariedade do
sistema de Sade, que no corresponde ao nosso nvel de desenvolvimento. Com todas as nossas dificuldades
econmicas, as condies de Sade so inferiores nossa possibilidade de resolver o problema. Somos a
sexta economia do mundo e devemos estar entre os ltimos em condies de vida. Quer um exemplo? Um
trabalho que vai ser apresentado no simpsio de malria (...) mostra que 50% dos doadores assintomticos de
sangue da regio amaznica, aqueles que j foram aceitos como doadores, esto contaminados pela malria
(Arouca pede um choque heterodoxo para salvar a sade. Folha de S.Paulo, 2/6/1986).
41
Mello (1994:52) revela a dramaticidade que a questo do fracasso escolar assumia no ensino fundamental,
ao constatar que: De cada gerao matriculada na 1 srie num dado ano, considerando-se, inclusive, os que
j esto repetindo essa srie, apenas 2,5% vo concluir o ensino fundamental sem nenhum acidente de
percurso, isto , sem nenhuma nova repetncia. (...) O brasileiro faz, portanto, um esforo dramtico, no s
para ingressar na escola, mas, sobretudo, para permanecer nela. No a evaso precoce que impede a
universalizao do ensino fundamental. Ela de apenas 2,9% na passagem da 1 para a 2 srie e atinge seu
ponto mais alto entre o 5 e o 6 ano de permanncia no sistema. (...) Temos matrculas e, por conseqncia,
vagas mais que suficientes para a universalizao do ensino fundamental. O que precisamos dar qualidade a
39
Tambm fazia parte desse quadro a reduzida qualidade do trabalho
pedaggico, os baixos salrios dos professores (Demo, 1981), a ausncia de uma
efetiva poltica de capacitao de recursos humanos, a baixa escolaridade do
corpo docente e a elevada participao de professores leigos (Tesser, 1992).
Outra face deste quadro era a precria situao da rede fsica escolar e a
reduzida disponibilidade de equipamentos necessrios atividade pedaggica
bsica. Estudo realizado por Castro e Fletcher (1986) sobre a situao da escola
pblica do primeiro grau, em uma amostra de cerca de seis mil escolas em todo o
territrio nacional, mostra um retrato da situao da rede fsica escolar, da
disponibilidade de equipamentos necessrios atividade pedaggica, do
funcionamento da escola e, em particular, da situao do programa de merenda
escolar.
Observem-se alguns dos resultados obtidos: 27% das escolas no tinham
gua corrente, nem poo, nem nascente (essa situao caracterizava 48% das
escolas do Nordeste); em 25% das salas de aula visitadas no havia sequer uma
mesa para a professora (essa proporo sobe para 34% no Nordeste,
permanecendo abaixo de 15% nas regies Sul e Sudeste); no Nordeste rural, 11%
das escolas simplesmente no tm bancos para os alunos; mais freqentes so
os casos em que h bancos, mas so insuficientes para todos os alunos; 47% das
escolas rurais do Nordeste apresentavam dficit de lugares para os alunos se
sentarem, em contraste com apenas 10% no Sul rural; 35% dos bancos existentes
esto em mau estado (47% no Nordeste); 75% das escolas no tinham mapas;
mais de 75% no dispunham de quaisquer outros recursos pedaggicos; 17% das
escolas no tinham fogo (38% e 29%, respectivamente, das escolas no Norte e
no Nordeste).
Habitao e Saneamento
No caso da poltica habitacional, entre 1964 e 1984 foram concedidos cerca
de 4,5 milhes de financiamentos habitacionais. Expanso considervel, se
considerarmos que essa poltica pode ter beneficiado, direta ou indiretamente,
cerca de 25 milhes de pessoas (estimando-se em cinco membros o tamanho
mdio de uma famlia), que representava parcela expressiva da populao urbana
nos anos 70. Por outro lado, menos de 5% das aplicaes do SFH realizadas entre
1964 e 1984 foram destinadas s famlias com renda de at trs salrios mnimos
mensais. Na verdade, apenas em sua fase inicial (1964-67) tentou-se dar alguma
prioridade s massas rfs, lembradas por Sandra Cavalcante, primeira presidente
do BNH.

essas vagas, uma vez que o entrave universalizao do ensino obrigatrio est nas absurdas taxas de
repetncia.

40
No setor de saneamento houve notvel expanso da rede pblica de
abastecimento de gua. Entre 1970 e 1984, a participao dos domiclios
particulares permanentes urbanos com rede geral de abastecimento de gua (com
e sem canalizao interna), no total de domiclios particulares permanentes
urbanos, elevou-se de 54% para 86%. Em grande medida, esse desempenho
decorreu da implementao do Planasa, que cumpriu sua meta inicial de atender,
com rede pblica de abastecimento de gua, a 80% da populao urbana
brasileira em 1980.
Por outro lado, os resultados insatisfatrios obtidos no tocante ao esgoto
sanitrio representam um dos principais fatores limitantes do Planasa. No seu
incio, a situao do esgoto era extremamente precria. Em 1970, apenas 21% da
populao urbana brasileira residia em domiclios particulares permanentes, com
instalaes sanitrias ligadas rede geral; 22% utilizavam-se de fossas spticas,
39% serviam-se de fossas rudimentares e 18% utilizavam-se de outros
expedientes, ou simplesmente no possuam forma alguma de escoamento dos
detritos (Fibge, 1970).
Esse quadro, no entanto, no sensibilizou as autoridades governamentais.
No perodo 1968-1984, apenas cerca de um tero dos recursos do Planasa foram
destinados aos programas de esgoto sanitrio, ficando a parcela restante
vinculada aos programas de abastecimento de gua. Houve, portanto, um
descompasso entre a prioridade dos gastos e o quadro de carncia.
Esse descompasso pode ser mais bem avaliado pelo seguinte dado. Em
1974, encontravam-se servidas por sistemas de esgoto sanitrio: 36% da
populao urbana da Regio Sudeste; 17,0% da Regio Centro-Oeste; 3,5% da
Regio Norte; 4,4% da Regio Nordeste e 9,8 % da Regio Sul. A despeito desse
quadro, entre 1968 e 1981, a participao dos programas de esgoto sanitrio no
volume total de recursos (gua e esgoto) investidos pelo Planasa nessas regies
foi, respectivamente, de 34%, 4%, 18%, 22% e 22% (Fagnani, 1983).
Em suma, no decnio 1970-80, o Planasa desconsiderou importante
parcela das carncias da populao brasileira no campo do saneamento bsico.
verdade que a situao do abastecimento de gua, embora menos grave que a do
esgoto, tambm era insatisfatria no incio da implementao do Plano, o que
fundamenta a nfase atribuda a esse segmento. Esse fato, no entanto, no
justifica o tratamento absolutamente desproporcional e insuficiente dispensado
pela poltica de governo ao problema do esgoto sanitrio.
Com isso, no incio dos anos 80, persistiam os sintomas dramticos da
situao do esgoto nas reas urbanas. Em 1980, apenas 35% da populao
brasileira residia em domiclios servidos por rede pblica de esgotos. A anlise
dessas informaes por regies permite visualizar a gravidade da situao, em
algumas delas, em 1980: apenas 8% dos moradores em domiclios particulares
permanentes urbanos da Regio Norte residiam em habitaes com rede pblica
41
de esgoto; na Regio Nordeste, esse contingente totalizava apenas 9% e nas
Regies Sul e Centro-Oeste, apenas 17%.
Em 1980, os dados sobre a situao do esgoto segundo estados, territrios
e Distrito Federal revelam que o percentual de moradores em domiclios
particulares permanentes urbanos cobertos por rede geral de coleta de esgotos
era inferior a 15% em 16 desses entes federativos (Fibge, 1980).
Alimentao Popular
Finalmente, no caso da suplementao alimentar, a despeito das mazelas
da interveno do Estado (uso clientelista, fragmentao institucional etc.), alguns
programas federais atingiram expressiva cobertura no incio dos anos 80. O
Programa Nacional da Merenda Escolar (Pnae), por exemplo, atendia anualmente
a mais de 17 milhes de crianas em idade escolar; o Programa de Nutrio em
Sade (PNS) atingia cerca de 4 milhes de mes, gestantes e crianas; e o
Programa de Alimentao do Trabalhador (PAT) contemplava mais de 2,5 milhes
de assalariados do mercado formal (Peliano et al. 1985).

Em suma, procurei mostrar evidncias de que no perodo da ditadura militar
(1964-1984), as polticas sociais, embora tenham sido potencializadas do ponto de
vista institucional, financeiro e de oferta de bens e servios, no funcionaram
como mecanismos efetivos de redistribuio indireta da renda e que esse fato foi
resultado de quatro caractersticas estruturais da interveno governamental nesta
quadra, a saber: o carter regressivo dos mecanismos de financiamento do gasto
social; a centralizao do processo decisrio no Executivo federal; a privatizao
do espao pblico; e a fragmentao institucional.
Tambm ressaltei que, em conjunto, esses traos configuraram uma
estratgia de modernizao conservadora implementada no ps-64. No captulo
seguinte, argumentarei que essa estratgia apresentou configuraes
diferenciadas ao longo de 1964 e 1984, refletindo a dinmica poltica e econmica
mais ampla.

42
CAPTULO II PERIODIZAO DA POLTICA SOCIAL
No captulo anterior, procurei demonstrar que, entre 1964 e 1985, a
interveno do Estado nas polticas sociais apresentou determinadas
caractersticas estruturais que estiveram presentes, com especificidade, em cada
um dos setores que foram objeto da ao governamental. Esses traos
configuraram uma determinada estratgia que conduziu modernizao
conservadora dessas polticas. Neste captulo, trabalho para demonstrar que,
embora essas caractersticas estruturais tenham-se mantido presentes ao longo
do ciclo autoritrio, essa estratgia atravessou quatro momentos diferenciados,
que correspondem, respectivamente, s fases de:
Gestao da Estratgia de Modernizao Conservadora (1964-1967);
A Modernizao em Marcha (1968-1973),
Tentativa de Mudana (1974-1979); e
Esgotamento da Estratgia (1980-1984).
A seguir, detalha-se essa periodizao.
1 GESTAO DA ESTRATGIA DE MODERNIZAO
CONSERVADORA (1964-1967)
Esse subperodo corresponde gestao do formato institucional e
financeiro que as polticas sociais assumiram durante o regime militar.
A nica exceo ocorre no mbito das relaes sindicais e trabalhistas.
Nesse caso, a reforma foi deslanchada entre 1964 e 1967, e muitas das medidas
foram adotadas imediatamente aps o golpe.
Exceto nesse caso, nos demais segmentos, a gestao da estratgia de
modernizao conservadora deu-se entre 1964 e 1967 e no obedeceu a um
traado linear. Ao contrrio, dados os marcos polticos e econmicos do novo
regime, ela foi sendo forjada no calor de disputa intraburocrtica, ao ritmo de um
processo de deciso pontilhado de avanos, recuos e descontinuidades e
sobredeterminada por ele.
A concepo da estratgia foi condicionada, em primeiro lugar, pelo
contexto econmico, cujo interesse central era estabilizar os preos e realizar as
chamadas reformas institucionais. Pelo diagnstico ortodoxo que se manifestou no
Plano de Ao Econmica do Governo (Paeg), identificavam-se, como causas
bsicas da inflao, o dficit pblico, o excesso de crdito ao setor privado e a
poltica salarial. O Paeg portanto, recomendava cortes do gasto pblico, restrio
43
do crdito e adoo de uma poltica salarial que no pressionasse os custos das
empresas.
Simultaneamente ao Paeg foram formuladas as reformas institucionais
visando modernizao conservadora no campo econmico (Tavares e Assis,
1985). Em ltima instncia, essas reformas visavam a ampliar a base de
financiamento da economia, considerada limitada ante as necessidades da
industrializao pesada, uma limitao vista como obstculo estrutural ao
desenvolvimento.
A reforma do sistema financeiro nacional criou novos instrumentos para
mobilizar recursos e diversificar o crdito, com destaques para a reforma bancria,
a estruturao de um sistema de intermediao financeira e a introduo da
correo monetria, dos ttulos da dvida pblica, dos mecanismos de crdito ao
consumidor, da caderneta de poupana, do FGTS, da Bolsa de Valores e do
Sistema Financeiro da Habitao (Sochaczewski, 1983).
A reforma tributria promoveu mudanas no sistema tributrio nacional,
com destaque para a introduo do conceito de imposto sobre o valor adicionado
(criao do Imposto sobre Produtos Industrializados, IPI; e do Imposto sobre
Circulao de Mercadoria, ICM) e o aperfeioamento do Imposto de Renda
(Oliveira, 1985).
A Reforma Administrativa, ao modernizar o arcabouo jurdico e
administrativo do Estado, possibilitou a difuso das empresas pblicas,
instrumentos mais geis de gesto das polticas pblicas (Dias, 1968).


Essas reformas institucionais no visavam a alterar o sistema de proteo
social. Ao contrrio, tinham o objetivo de modernizar os instrumentos de gesto
econmica e de ampliar as bases de financiamento da economia e do setor
pblico, tendo em vista, prioritariamente, expandir a infra-estrutura econmica.
Em grande medida, o formato que o financiamento da poltica social
assumiu durante o perodo autoritrio foi determinado por este cenrio mais
amplo, dominado pelo Paeg e pelas reformas institucionais. Em essncia, nessa
fase, vigorava, como regra ptrea, que no se poderia transgredir, a idia de que o
gasto social no deveria pressionar o oramento fiscal. Assim, o paradigma de
financiar-se o gasto social a partir das contribuies sociais emergiu como uma
das poucas alternativas que no conflitavam com a regra ptrea. Esse modelo era
funcional, no novo regime; ao mesmo tempo em que potencializava o gasto
social, ele alargava o raio de ao do Estado; soldava as alianas empresariais e
expandia a cobertura de bens e servios para as camadas mdias. Com isso, o
regime militar conseguia dar respostas imediatas a um conjunto de questes
problematizadas no pr-64. Esse engenhoso modelo de financiamento da
poltica social foi progressivamente difundido para a maior parte dos setores
44
sociais. A anlise das especificidades setoriais desse processo permitir
aprofundar o argumento.
No caso da reforma da previdncia social, note-se que os referidos marcos
econmicos influenciaram decisivamente os rumos da reforma em gestao. Os
problemas financeiros da previdncia, no incio dos anos 60, foram agravados pela
uniformizao dos benefcios dos diversos Institutos de Aposentadoria e Penso
(IAP), promovida pela Lei Orgnica da Previdncia Social (LOPS), sancionada em
1960. Essas mudanas pressionavam as fontes de financiamento, comprometidas
pela sonegao das contribuies empresariais e pela recorrente supresso dos
repasses da Unio. Essa crise financeira do complexo previdencirio conflitava
com o Paeg. Nesse sentido, a reforma da previdncia foi incorporada aos
objetivos de estabilizao econmica, justificando intervenes saneadoras.
Em grande medida, a unificao dos IAP, ocorrida em 1967 com a criao
do Instituto Nacional de Previdncia Social (INPS), foi impulsionada pelo
imperativo da racionalidade tcnica, visando ao estabelecimento de critrios
gerais de economicidade, em harmonia com as diretrizes econmicas do governo
Castelo Branco (Braga e Paula, 1981).
Em abril de 1965, o Ministro do Trabalho do governo Castelo Branco,
Arnaldo Sussekind, em depoimento na CPI da Cmara Federal, justificou a
interveno nos institutos pela situao econmico-financeira da previdncia,
considerada produto de privilgios criados por leis de exceo que, sem prever
recursos suficientes, haviam concedido a algumas categorias profissionais
benefcios maiores do que os vigentes para o restante da massa de beneficirios.
Alm de corrigir essas distores, pretendia-se promover a racionalizao
administrativa e a reduo de despesas (Oliva, 1988).
A mesma lgica aplica-se rea educacional. Algumas das principais
diretrizes que orientaram a gestao da reforma universitria nessa fase foram
impulsionadas por essas razes de ordem econmica e financeira. O incentivo
expanso das universidades privadas, por exemplo, limitaria o aporte de
investimentos governamentais no ensino superior pblico e promoveria o objetivo
de expanso (das vagas) com conteno (do gasto pblico). Da mesma
perspectiva, colocava-se a diretriz de transformar as universidades pblicas em
instituies modernas, capazes de buscar sua autonomia financeira pela
racionalizao administrativa, com vistas reduo de custos, e pela cobrana de
anuidades; e venda, no mercado, de itens produzidos pelas universidades
(pesquisas, livros, servios etc.) (Martins, 1989).
Esses determinantes econmicos tambm influenciaram a gestao da
poltica habitacional no perodo 1964-1968. O modelo altamente subsidiado das
carteiras imobilirias dos IAP e da Fundao da Casa Popular tambm conflitava
com o Paeg; para os burocratas do novo regime, o modelo implicava verdadeiras
doaes. verdade que poltica habitacional tambm foi concebida como
45
instrumento para estimular o crescimento econmico e para incorporar as massas
urbanas ao mercado de trabalho, por utilizar mo-de-obra intensiva e
desqualificada. A primazia desse aspecto, dentre as motivaes de tal poltica,
salientada por seus crticos (Bolaffi, 1975) e reconhecida pelas autoridades
governamentais da poca (Campos, 1965; Trindade, 1968 e 1971).
Em segundo lugar, o formato que a estratgia conservadora assumiu nessa
fase foi condicionado pelo processo poltico e institucional mais amplo.
Um dos objetivos centrais dos militares era desmontar o aparato nacional
popular. Dessa perspectiva, para Martins e Cruz (1983:18-20), as reformas
institucionais implementadas no governo Castelo Branco consolidariam a derrota
sofrida no plano poltico pelas foras nacionalistas e populares. Introduzidas em
ritmo acelerado, elas criavam condies objetivas que invalidavam a possibilidade
de restaurao da situao deposta em 1964.
Para esses autores, no plano poltico-partidrio, a reforma administrativa
destruiria as fontes de alimentao do clientelismo praticado pelos dirigentes do
PSD (Partido Social Democrtico) e do PSP (Partido Social Progressista). A reforma
agrria, atingiria os currais eleitorais do PSD. Na reforma previdenciria, o alvo
visado era o PTB (Partido Trabalhista Brasileiro). Mais especificamente, tratava-se de
lhe retirar o poder de patronage resultante da insero dos sindicatos nos aparelhos
estatais. As transformaes em curso no ps-64 no campo sindical e previdencirio
fariam com que essa gigantesca fonte de recursos financeiros e polticos deixasse de
ser uma reserva de caa do petebismo, afirmam.
O forte entrelaamento da previdncia social poltica sindical, bem como
sua importncia no jogo poltico-partidrio no pr-64, mencionado por diversos
autores. Cohn (1980:32) ressalta que a previdncia se constituiu no grande
reduto do PTB antes de 1964 e que aps o golpe militar ela deixa de ser um
instrumento estratgico de legitimao do poder e de barganha poltica desse
partido.
1
Esse papel da previdncia como fonte de poder dos sindicatos foi
determinante para que, logo aps o golpe de 1964, o Ministrio do Trabalho
interviesse em todos os IAP, afastando seus presidentes e seus quadros
administrativos e, progressivamente, eliminasse a gesto tripartite (Oliveira, 2002)
Alm da previdncia social e da sade, o complexo previdencirio tambm
abrangia as polticas de suplementao alimentar e de habitao. No primeiro

1
Essa inflexo sublinhada por Cohn (1980:236), nos seguintes termos. A partir de 1964 no h mais
espao, ento, para as solues polticas do perodo populista. A administrao impe-se, j num novo nvel,
dinmica poltica e imprime tambm sua marca sobre a modalidade de controle das classes assalariadas,
exercida atravs da previdncia social. Tambm nesse ponto as solues administrativas impem-se,
respaldadas pela eliminao repressiva da capacidade mobilizadora, que constitui aspecto central da
previdncia social no perodo populista. Encerrada a fase populista, o controle previdencirio das instituies
totalmente subtrado das classes assalariadas, deixando-lhes como alternativa a submisso plena ou a
retomada, tambm, em outro nvel, das suas reivindicaes.
46
caso, Coimbra (1985:86) sublinha que a motivao bsica para a instituio, em
1940, do Servio de Alimentao da Previdncia Social (Saps), criado com o
objetivo de fornecer alimentao aos trabalhadores segurados pelos IAP, parece
inquestionavelmente estar no plano poltico. Segundo o autor, o Saps sempre foi
uma agncia eminentemente ideolgica e clientelisticamente administrada,
gerando muito mais um discurso que uma ao, pulverizando-se em inmeras
atividades muito remotamente vinculadas alimentao. Esse carter
instrumental do Saps parece ter sido decisivo para sua extino em 1964.
No caso da poltica habitacional, a desmontagem do aparato nacional
popular contemplou as carteiras hipotecrias dos IAP, a Fundao da Casa
Popular (Andrade e Azevedo, 1981) e, indiretamente, o instituto da estabilidade
por tempo de servio, substitudo em 1966 pelo FGTS (Ferrante, 1978).
As depuraes polticas das instituies educacionais so evidenciadas por
uma srie de atos coercitivos adotados nessa fase, tais como: represso s
lideranas dos movimentos de educao e cultura popular; invases militares nas
universidades pblicas; designao de reitores-interventores pro-tempore nas
universidades federais; diversos ciclos repressivos empreendidos especialmente
na Universidade de So Paulo (USP) desde o imediato ps-64, culminando, em
abril de 1969, na aposentaria compulsria de professores de grande projeo
intelectual no pas e no exterior; e a represso ao movimento estudantil, com
destaque para a Lei Suplicy (novembro de 1964), que restringiu essa
representao (Cunha 1988).
Esse objetivo de desmontar o aparato nacional popular foi ainda mais
decisivo no caso dos sindicatos. Para Barbosa de Oliveira (1994:210), com a
justificativa ideolgica da ameaa comunista ou da ascenso da repblica
sindicalista, o regime militar aniquilou as possibilidades de as camadas
subalternas defenderem seus interesses. A derrota das foras populares refletiu-
se em diversas dimenses (cassaes de representantes de trabalhadores e
sindicalistas, eliminao de partidos polticos, reduo de poderes do Congresso,
intervenes nos sindicatos e a restrio drstica do direito de greve) que
eliminaram todos os canais de participao das camadas populares no jogo
poltico nacional, como tambm obstruram a possibilidade de os trabalhadores
negociarem atravs de seus sindicatos.
Na mesma perspectiva, Oliveira (2002:181) salienta que, em 1964, no se
buscava apenas deter o avano dos trabalhadores. Mais do que isso, o que estava
em jogo era a assuno do controle sobre os rumos do desenvolvimento de um
pas que completara a industrializao pesada. Segundo o autor, as
transformaes em curso desde os anos 50 reclamavam agora um
reordenamento institucional para o avano do capitalismo em nossas fronteiras.
Nesse sentido, o golpe de 1964 representou a vitria de um projeto cuja
implantao envolveria e excluso poltica das foras sociais que haviam lutado
47
pelas reformas de base; e uma soluo conservadora para os impasses da
economia brasileira. Neste cenrio, o maior custo da estratgia desencadeada
pelos governos militares recaiu sobre os trabalhadores, que foram os mais
penalizados pelo programa de estabilizao e pelas reformas econmicas e
sociais implementadas entre 1964 e 1967.
2

A seguir pretendo abordar a especificidade setorial desta fase de gestao
da estratgia de modernizao conservadora. A interveno estatal concentrou-se
nos setores da educao, previdncia, sade e habitao. Em menor escala,
tambm foram feitas tentativas para construir a interveno estatal nos setores do
saneamento, do seguro-desemprego e da reforma agrria.
Entretanto, como mencionei, essa anlise no se aplica s relaes
sindicais e trabalhistas. Nesse caso, a reforma conservadora foi colocada em
marcha na primeira hora aps o golpe. Seus traos predominantes foram
construdos e consumados entre 1964 e 1968.
1.1 A REFORMA SINDICAL E TRABALHISTA EM MARCHA

2
Esse ponto mencionado por Oliveira (2002:181) nos seguintes termos: As lideranas sindicais mais
dinmicas, particularmente aquelas que chegaram a apoiar o Governo Goulart, enfrentaram a represso, o
desmantelamento de suas organizaes e a exacerbao da tutela estatal sobre as relaes de trabalho,
traduzida na adoo de novos mecanismos de controle da atividade sindical, na centralizao da poltica
salarial, no fim da estabilidade no emprego e na unificao da previdncia medidas que fortaleceram muito
o poder empresarial dentro e fora dos locais de trabalho. Se desde os anos trinta o Estado recorreu a um
complexo arcabouo institucional para regular as relaes de trabalho, sob a ditadura o controle sobre os
sindicatos foi levado a extremos. Eles foram esvaziados de suas funes de representao coletiva e
novamente estimulados a ser converterem em meras agncias assistenciais. Tambm foram obstrudos vrios
canais de representao coletiva, como os rgos diretamente encarregados da regulao pblica do trabalho e
da previdncia social, nos quais tinham assento os representantes de empregados escolhidos por meio de suas
entidades de classe. Ao mesmo tempo, ampliou-se a presena governamental na determinao dos salrios
diretos e indiretos e na resoluo dos conflitos trabalhistas.(...)Tratava-se, antes de tudo, de reduzir ao
mximo a interferncia dos sindicatos sobre as condies de contratao, uso e remunerao da fora de
trabalho, privilegiando os interesses do empresariado.
Esse ponto tambm mencionado por Mattoso (1995:129): Aps o golpe militar iniciou-se um longo
perodo de caa aos dirigentes sindicais e populares com centenas de prises. Nos primeiros seis anos, o
Ministrio do Trabalho interveio mais de 760 vezes nos sindicatos, cassando dirigentes e impondo
interventores. Paralelamente, terminou com a estabilidade no emprego criando o FGTS e ampliando a
rotatividade da mo-de-obra, estabeleceu uma poltica salarial com base em frmula e critrio oficiais e
impediu atravs de uma nova e draconiana lei de greve a mobilizao sindical e a negociao coletiva.
Emprego e salrio tornaram-se, assim, desde ento, variveis flexveis de ajuste s oscilaes da economia e
aos sucessivos planos de estabilizao. Atravs da interveno estatal, da cassao das lideranas mais
expressivas, da supresso do direito de greve e da extino do poder de negociao dos sindicatos, o regime
promove o desmantelamento do movimento sindical que, apesar de ainda frgil, havia ganho significativo
dinamismo nos anos anteriores. Eliminando o seu papel de negociao e representao dos interesses
corporativos, os sindicatos passam por uma forte burocratizao, ganhando espao o assistencialismo e as
prticas de cooptao e controle dos trabalhadores.
48
No incio dos anos 60, o sindicalismo brasileiro havia atingido um alto grau
de organizao e de mobilizao, que culminou no surgimento do Comando Geral
dos Trabalhadores (CGT). Com o golpe de 1964, os militares interromperam essa
ascenso e promoveram, pela fora e pelo arbtrio, uma profunda desorganizao
e retrocesso do movimento sindical. Utilizando-se dos mecanismos de represso e
de controle previstos na CLT, no imediato ps-64, a junta militar prendeu
importantes lideranas, fechou a CGT e interveio nos sindicatos mais atuantes.
Embora os estudos sobre essas intervenes apresentem dados
discrepantes, no h dvidas que este movimento foi de grande monta (Oliva,
1988). Figueiredo (1978), por exemplo, menciona a ocorrncia de 536
intervenes entre 1964 e 1970, envolvendo 483 sindicatos, 49 federaes e
quatro confederaes. Mais de 80% dessas intervenes concentraram-se em
1964 e 1965.
Analisando o impacto desta investida dos militares sobre o movimento
sindical, Oliveira (2002:186) salienta que essas intervenes tiveram um impacto
devastador sobre as tentativas de consolidao de organizaes complementares
ao sistema confederativo, que vinham sendo engendradas desde os anos 50,
afetando a autonomia que os sindicatos oficiais haviam conquistado at aquele
momento. A primeira onda de intervenes, entre 1964 e 1965, tinha a clara
inteno de desarticular rapidamente o movimento sindical e atingiu,
especialmente, as entidades comandadas por lideranas sindicais que tinham
participado ativamente da campanha pelas reformas de base e que estiveram
frente do esforo de organizao sindical no campo.
Junto com a interveno nos sindicatos, o regime militar impediu a
mobilizao sindical e a negociao coletiva, mediante a promulgao de uma
srie de dispositivos legais. A primeira e mais importante foi a Lei de Greve,
extremamente restritiva (Lei n. 4.330, de 1/6/1964). Posteriormente, se seguiram
outras medidas que tambm restringiram a autonomia dos sindicatos e
fortaleceram as direes sindicais identificadas com o regime militar.
Outra reforma implementada no imediato ps-64 estabeleceu uma poltica
salarial com base em frmula e critrio oficiais que subestimavam a inflao futura
e solapavam os salrios reais. Esta medida deve ser compreendida no contexto
da poltica de estabilizao preconizada pelo Plano de Ao Econmica do
Governo (Paeg). Como j vimos, a prioridade da poltica econmica, entre 1964 e
1967, foi controlar a inflao. Alm do dficit pblico e da expanso do crdito s
empresas privadas, o Paeg considerava que a inflao era provocada pela poltica
salarial que concedia reajustes acima da produtividade. Por esse diagnstico, o
combate inflao requereria conter os gastos pblicos e os crditos concedidos
ao setor privado, e adotar uma poltica salarial restritiva. Nesse contexto, o
governo federal centralizou a poltica salarial e adotou critrios de reajustes que
49
impuseram perdas reais aos trabalhadores. A funcionalidade do chamado arrocho
salarial nos objetivos imediatos da poltica econmica era, portanto, evidente.
Essa poltica tambm foi implementada no imediato ps-64. O primeiro
instrumento da implementao, ainda restrito ao setor pblico, foi a Circular n. 10,
de 19/6/1964. At ento, os salrios eram corrigidos conforme a inflao passada,
com periodicidade semestral para muitas categorias. Com a Circular, os reajustes
passaram ser anuais e calculados com base na mdia do valor real dos ltimos 24
meses, acrescida de uma estimativa da inflao futura e da produtividade. Em
seguida, foi reorganizado o Conselho Nacional de Poltica Salarial (CNPS), por
meio do Decreto n. 54.018, de 14/7/1964, com a atribuio de determinar os
reajustes, revises ou acordos salariais de carter coletivo no mbito do governo
federal.
Finalmente, com a Lei n. 4.725, de 13/7/1965, foi imposta uma nica poltica
salarial para todos os setores econmicos (pblicos e privados). Em sintonia com
a poltica de estabilizao, essa ltima medida tornou explcita a inteno de
conter os salrios. O reajuste anual foi mantido, e a forma de clculo dos reajustes
foi simplificada, passando a considerar-se apenas a recomposio do salrio real
mdio nos ltimos 24 meses, extinguindo-se o resduo da inflao passada e
incorporando-se, depois de um ano de vigncia da lei, uma taxa de aumento de
produtividade.
Nos termos do art. 7, a Lei n. 4.725/65 tinha vigncia limitada de apenas
trs anos. Esse artigo, entretanto, foi revogado pela Lei n. 5.451, de 12/7/1968,
que transformou a poltica salarial em atribuio permanente do Poder Executivo e
vigorou, com pequenas mudanas, ao longo de todo o ciclo autoritrio. Diversos
estudos mostram que o custo maior do arrocho salarial recaiu sobre os salrios
de base, afetando os trabalhadores menos qualificados, situao que se constata
ao longo de todo o ciclo militar.
3

Outro aspecto da reforma conservadora no campo trabalhista est
relacionado mudana da poltica de salrio mnimo. Entre 1940 e 1963, o salrio
mnimo era definido pelas Comisses de Salrio Mnimo (representao tripartite).
Para defini-lo, tomava-se como referncia o mnimo vital de sobrevivncia dos
trabalhadores de salrio de base, que correspondia ao custo de reproduo da

3
De acordo com Pochmann (1994:654), entre 1964 e 1967, tomando-se por referncia uma amostra de
grandes empresas industriais, possvel observar que, para uma taxa de produtividade estimada em 7%, o
ordenado mdio do posto de diretor foi multiplicado por cinco vezes, enquanto os salrios do operrio
qualificado e do no-qualificado cresceram abaixo da produtividade. Essa situao se reproduz durante os
anos do milagre econmico (1968-74): para uma produtividade estimada de 63%, o salrio do tcnico
cresceu 59%, o do operrio qualificado 58% e o do no-qualificado apenas 6% (o ordenado de diretor subiu
85% e o de gerente, 82%). O mesmo ocorre entre 1974 e 1979, a despeito de pequenas mudanas
introduzidas na frmula de clculo. Com informaes referentes a uma pequena amostra de empresas
industriais, nesse perodo o salrio do operrio qualificado subiu 26%, o do no-qualificado 38% e o do
tcnico 7%, enquanto o do diretor subiu 29% e o do gerente 32%, para uma produtividade de 21%.
50
fora de trabalho. A partir de 1964, o salrio mnimo perdeu as principais
caractersticas estabelecidas pela legislao de 1940. As Comisses de Salrio
Mnimo foram extintas e o valor do mnimo passou a ser estabelecido pelo Poder
Executivo, sem qualquer relao com o custo de reproduo da fora de trabalho.
Desde ento, os trabalhadores foram penalizados pela poltica de arrocho do valor
do mnimo.
4

Essa reforma atendeu a dois motivos bsicos. Em primeiro lugar, para
reduzir o custo salarial das empresas privadas, como medida compensatria ante
a diminuio da produo e o aumento de outros custos, fruto da adoo da
poltica ortodoxa de combate inflao (elevao dos juros, corte do crdito e do
gasto pblico). Para as empresas pblicas, a reduo do valor real do mnimo
serviu para rebaixar custos e reduzir o dficit pblico. Em segundo lugar, para
reduzir o gasto social (especialmente, a previdncia social) e para equilibrar as
finanas municipais (especialmente das prefeituras municipais de regies
economicamente atrasadas).
Outra importante reforma realizada pelo regime militar foi eliminar a
legislao referente estabilidade no emprego. O direito estabilidade foi
introduzido pela CLT e sancionado pela Constituio de 1946. Essa legislao
oferecia certa proteo ao trabalhador, ao penalizar as empresas que demitissem
sem justa causa. As indenizaes cresciam em proporo ao tempo de servio na
empresa; e, aps dez anos, o trabalhador tornava-se estvel.
Entre 1964 e 1967, a estabilidade no emprego foi suprimida. A primeira
explicitao deste objetivo aparece no imediato ps-64. O Ato Constitucional n. 1,
de 29/4/1964, suspendeu por seis meses as garantias constitucionais ou legais de
vitaliciedade e estabilidade. Posteriormente, o Ato Institucional n. 2, de
27/10/1965, suspendeu essa garantia constitucional, quando houvesse
incompatibilidade com os objetivos da Revoluo. O fim da estabilidade foi
finalmente sacramentado pela Lei n. 5.107, de 13/9/1966, que criou o FGTS.
Diversos especialistas sublinham que, com o FGTS, o regime de
contratao e demisso de mo-de-obra tornou-se extremamente flexvel; como
conseqncia, aumentou a rotatividade da mo-de-obra. Alm disso, o FGTS
funcionou como mecanismo de rebaixamento dos salrios, sobretudo dos
trabalhadores menos qualificados. Essa situao contrariava o estabelecido desde
o final dos anos 40 nos pases avanados, onde os contratos coletivos e a
legislao do trabalho fixavam regras relativamente rgidas para a demisso de
trabalhadores (Barbosa de Oliveira, 1994).

4
Entre 1965 e 1974, por exemplo, o poder aquisitivo do salrio mnimo registrou queda de 33,5%, em relao
ao perodo imediatamente anterior (1952 e 1964) (Pochmann, 1994:647).
51
A ao repressiva sobre o movimento sindical, as perdas impostas pela
poltica salarial geral e do salrio mnimo e o fim da estabilidade abriram caminhos
para a reduo da renda do trabalhador. No ps-64, alm dos baixos salrios,
houve elevao das disparidades salariais e a abertura do leque salarial. Esses
movimentos acentuaram a deteriorao dos padres de distribuio funcional e
pessoal da renda (Baltar, 1985).
Esse fato foi ainda condicionado pelo vertiginoso processo migratrio do
campo para a cidade. Esse movimento foi impulsionado pela modernizao da
agricultura em certas reas, pela expulso de pequenos produtores em outras e
pelas pssimas condies de vida da populao rural, na ausncia de um
programa de reforma agrria. A despeito do dinamismo do mercado de trabalho, a
migrao criava uma demanda por postos de trabalho sempre superior oferta de
empregos regulares e formais. Conformava-se assim um mercado de trabalho
extremamente desfavorvel aos trabalhadores, dada a presso do excedente de
mo-de-obra na disputa por postos de trabalho .
1.2 GESTAO DAS REFORMAS EDUCACIONAIS
No setor educacional, as principais medidas que estavam em gestao
entre 1964 e 1968 eram a Reforma Universitria e a Reforma do 1 e do 2 Grau.
A reforma universitria, ensaiada nesta etapa, foi consumada pela Lei n.
5.540, de 28/11/1968, e complementada pelos Decretos-lei n. 464/69 e n.
68.908/71. Resumidamente, algumas das principais mudanas introduzidas foram:
extino das ctedras; integrao de cursos, reas e disciplinas; agregao das
disciplinas afins nos departamentos; concentrao do ensino superior em
universidades e excepcionalmente em estabelecimentos isolados; composio
curricular a partir de disciplinas obrigatrias e optativas; introduo do sistema de
crditos, possibilitando a matrcula por disciplina; centralizao da coordenao
administrativa, didtica e de pesquisa; cursos de nveis e durao variados
(graduao, ps-graduao, extenso, aperfeioamento e especializao);
introduo do ciclo bsico na graduao; incentivo formal pesquisa; ampliao
da representao nos rgos de direo das vrias categorias de docentes; e
unificao do vestibular, por universidade e por regio (Romanelli, 1978).
Entre 1964 e 1968, foram editadas medidas preparatrias, dentre as quais
se destacam o Decreto-lei n. 53/66, que introduz mudanas nas estruturas e nos
mtodos de funcionamento das universidades federais; e o Decreto-lei n. 252/67,
que determina a estruturao de cada unidade universitria em departamentos,
alm de rever a representao estudantil, eliminando-se a representao nacional.
A gestao da reforma universitria foi objeto de inmeras comisses, com
destaque para a Comisso Meira Mattos e o Grupo de Trabalho da Reforma
Universitria (GTRU).
52
Essa fase foi tambm marcada pela influncia dos convnios firmados entre
o Ministrio da Educao e Cultura (MEC) e a Agency for International
Development (AID), do governo dos Estados Unidos, para a modernizao do
ensino superior brasileiro.
Muitas das sugestes dos consultores americanos coincidiram com as
propostas da Comisso Meira Mattos e do GTRU. Por essa razo, muitos autores
atribuem importncia decisiva influncia dos Acordos MEC-Usaid na definio
dos rumos da reforma universitria (Alves, 1968; Goertzel, 1967). Cunha (1988)
minimiza essa importncia ressaltando que quando os consultores americanos
desembarcaram no pas, nos anos 60, j encontraram um campo arado e
adubado para semear suas idias. Em outro trabalho, o autor procura
desmistificar essa idia errnea acerca da modernizao do ensino superior
brasileiro: a de que ela teria se processado depois das mudanas polticas de
1964, por influncia direta dos convnios MEC-Usaid:
Quando esses convnios foram integrados, no mbito do ensino superior, a modernizao
da universidade j era um objetivo aceito por diversas correntes de opinio, de esquerda e de
direita. Assim, quando os assessores norte-americanos vieram, em 1967, para compor a Equipe de
Assessoria ao Planejamento do Ensino Superior, no precisaram de muitos esforos para
despertar o consenso que tinha sido produzido, entre os universitrios, pelos porta-vozes do
desenvolvimentismo (Cunha, 1989:204).
Para o autor (Cunha, 1988), a influncia do modelo americano na
modernizao do ensino superior no Brasil teve incio na dcada dos 40. O
primeiro passo dessa longa caminhada foi o Instituto de Tecnolgico da
Aeronutica (ITA), criado em 1947. Nos anos 50, destaca-se o papel do Conselho
Nacional de Pesquisa (CNPq, 1951) e a experincia inovadora representada pela
criao da Faculdade de Medicina da Universidade de So Paulo na cidade de
Ribeiro Preto. Mas o movimento iniciado pelo ITA, de induo da modernizao
das universidades, teve seu momento mais forte com a criao da Universidade
de Braslia, em 1961 (idem, p. 167). Ainda no pr-64, o autor destaca as
repercusses que a criao da Universidade de Braslia teve na modernizao
iniciada na Universidade do Brasil (a ex-Universidade do Rio de Janeiro) e na
Universidade do Cear. A defesa de um novo modo de organizar o ensino
superior do pas tambm foi encampada nos anos 50 pela Sociedade Brasileira
para o Progresso da Cincia (SBPC). A discusso de temas como introduo dos
departamentos e extino da ctedra vitalcia marcou um dos grandes momentos
do Conselho Federal de Educao (CFE), enquanto formulador de orientao
doutrinria (idem, p. 185). Alm disso, a bandeira da reforma universitria
tambm havia sido encampada pela Unio Nacional dos Estudantes (UNE).
No ps-64, Cunha destaca a influncia da modernizao da Universidade
Federal de Minas Gerais (UFMG) na gestao da Reforma Universitria. A UFMG
53
tornou-se a conexo mineira da difuso do modelo estrutural da Universidade de
Braslia para as outras universidades, e mesmo para a legislao federal.
A segunda grande transformao empreendida pelo governo militar na rea
educacional foi a Reforma do Ensino de 1 e 2 Grau. Implantada pela Lei n.
5.692, de 11/8/1971, ampliou a obrigatoriedade escolar para as faixas etrias dos
sete aos 14 anos, agregando os antigos cursos primrio e ginasial num nico
curso fundamental de oito anos (1 grau). Alm disso, instituiu o ensino de 2 grau
(antigo Colegial), com durao de trs ou quatro anos, com vistas habilitao
profissional de grau mdio.
Sua gestao, entre 1964 e 1967, esteve imbricada na formulao da
Reforma Universitria. A principal interface entre essas duas reformas era o
carter profissionalizante e terminal do 2 grau. Romanelli (1978:234) destaca que
os Relatrios da Comisso Meira Mattos e do Grupo de Trabalho da Reforma
Universitria propugnavam por uma reformulao do ensino mdio em
consonncia com a problemtica existente na universidade. Como o aspecto mais
evidente da crise na Universidade era representado pelo aumento dos chamados
excedentes dos exames vestibulares, que pressionavam por mais vagas, o vis
profissionalizante e terminal do ensino mdio se configura ante os membros
dessas duas Comisses como uma forma de conter a demanda pelo ensino
superior.
1.3 GESTAO DA REFORMA DA PREVIDNCIA SOCIAL
A unificao dos Institutos de Aposentadoria e Penso (IAP) foi um dos
eixos centrais do debate sobre a reestruturao da previdncia social ao longo de
todo o perodo 1945-1961. No incio dos anos 40, um grupo de tecnocratas
especialistas em seguro social propusera a unificao administrativa dos IAP em
uma nica instituio de previdncia, conhecida como Instituto de Servios Sociais
do Brasil (ISSB), a padronizao da cobertura (plano nico de contribuies e
benefcios) e a universalizao da cobertura (todos os empregados ativos, de 14
anos ou mais).
No final do Estado Novo, Getlio Vargas assinou o decreto que criou o
ISSB. Com a redemocratizao, essa medida foi revogada. Entre 1945 e 1960,
ocorreram vrias tentativas de reunificao, com destaque para os projetos de lei
do Deputado Aluzio Alves (1947), o do Presidente Getlio Vargas (encaminhado
no seu segundo governo) e o da Lei Orgnica da Previdncia Social (LOPS), que
tramitou no Congresso entre 1955 e 1960, transformando-se no Decreto n.
3.807/60. A LOPS uniformizou os regimes previdencirios dos diversos institutos,
mas no conseguiu a unificao do sistema.
Entre 1964 e 1967, a unificao dos IAP retornou ao centro da agenda da
modernizao conservadora. Como se sabe, a reforma da previdncia social
54
resultou na unificao dos IAP, materializada na criao do Instituto Nacional de
Previdncia Social (INPS), em janeiro de 1967.
Todavia, at a criao do INPS, o processo de deciso sobre a reforma
previdenciria foi bastante tortuoso. Segundo Cordeiro (1984:53), mediante um
corte brusco, iniciou-se na previdncia social um processo de reformulao
poltica que se encaminhou no sentido da unificao dos IAP. As propostas,
embora no sendo novas, foram retomadas e paulatinamente se concretizaram,
principalmente a partir de 1966, com a criao do INPS. Entretanto, ressalta o
autor, essa alternativa foi apenas uma das muitas sugestes e estudos, produtos
de inmeras comisses criadas especificamente para esse fim no ps-64.
Dentre os diversos eventos desse longo percurso, destaca-se, inicialmente,
a criao, em 1964, de vrias comisses interministeriais com a finalidade de
estudar a reformulao do sistema previdencirio e da prestao da assistncia
mdica pelos IAP. Uma das mais importantes, conhecida por Comisso Paritria,
foi instituda pelo Decreto-lei n.

54.067/64 que dispunha sobre a administrao
transitria dos institutos e a reformulao do sistema geral da previdncia social.
Segundo Cordeiro (1980:44) quase todas as medidas propostas pela Comisso
Paritria acabaram por ser implementadas, embora em diferentes pocas, aps a
unificao.
Outra proposta relevante foi o chamado Plano Sussekind, elaborado pelo
Ministrio do Trabalho, em julho de 1965. Esse Plano, inspirado no projeto do
ISSB (1943), preconizava a universalizao da cobertura e a unificao em um
novo sistema, a ser operado por um Ministrio da Previdncia Social. Todavia, o
Plano Sussekind encontrou resistncias de diversos atores, com destaque para a
rea econmica do governo. Alm de setores como o dos bancrios e das
companhias de seguro privado, a oposio ao plano surgiu internamente ao
prprio governo, mais propriamente dos planejadores e do ministrio das
finanas, uma vez que ele se contrapunha aos objetivos da estabilizao
econmica. Com essas oposies, o Plano Sussekind foi feito em pedaos, e os
tecnocratas tiveram de voltar s suas pranchetas, afirma Malloy (1986:133).
Em dezembro de 1965, o Ministro Sussekind foi substitudo por Walter
Peracchi Barcelos. Nessa gesto, o foco da reforma deslocou-se do plano global
para uma unificao administrativa dos seis IAP existentes.
O impulso que, enfim, viabilizou a unificao ocorreu a partir de meados de
1966, quando o novo Ministro do Trabalho, Nascimento e Silva, instituiu comisso
tcnica integrada por antigos tecnocratas oriundos do Instituto de Aposentadoria e
Penso dos Industririos (IAPI), intitulada Grupo Diretor do Plano de Ao para a
Previdncia Social (PAPS). Esse grupo completou sua tarefa em menos de seis
meses e, apesar das objees (dos bancrios, por exemplo), os seis IAP foram
definitivamente unificados num nico INPS.
55
1.4 A GESTAO DO MODELO PRIVATISTA NA SADE
O modelo mdico assistencial privatista (Luz, 1979) foi hegemnico na
poltica da sade do ps-64. importante ressaltar que os interesses empresariais
cristalizados em torno desse modelo foram-se consolidando a partir dos anos 50,
no mbito da assistncia mdica praticada pelos IAP.
Como se sabe, os IAP contratavam os servios de assistncia mdica de
hospitais, laboratrios e mdicos privados. Essa prtica impulsionou a constituio
de um empresariado privado especializado na rea da sade. A acumulao de
capitais desse segmento era garantida pelas demandas de servios pblicos
financiados pela arrecadao previdenciria. Observe-se que, entre 1945 e 1964,
o gasto com a ateno mdica no mbito dos IAP cresceu de forma expressiva.
Analisando este ponto, Braga e Paula (1981) ressaltam que, a partir da
dcada dos 50, semelhana do que ocorria em outros pases, vai-se
consolidando no pas uma avanada organizao capitalista no setor percebida
pela integrao ampliada entre Estado, empresas de servios mdicos (clnicas e
hospitais particulares) e empresas industriais (farmacutica, de equipamentos e
aparatos mdicos). A importncia econmica desse segmento cresce
aceleradamente, mobilizando um volume substancial de recursos e permitindo
uma crescente acumulao de capital em seu interior.
Assim, nos anos 50, a dinmica do setor j envolvia associaes entre
Estado, empresrios nacionais e indstria estrangeira. O Estado desenvolvia
aes prprias e financiava o servio prestado pelo setor privado; o empresrio
nacional prestava servios mdicos e, secundariamente, produzia insumos
(frmacos e equipamentos); a indstria estrangeira produzia frmacos e
equipamentos.
5

No ps-64, todavia, a opo pelo modelo mdico assistencial privatista
no ocorreu de forma linear. Ao contrrio, o subperodo 1964-1967 foi pontilhado
por diversas arenas decisrias, em torno das quais essa alternativa foi emergindo
lentamente e imbricada com os rumos da reforma previdenciria que,
simultaneamente, estavam sendo trilhados.
Nesse sentido, Luz (1979:112) compreende o subperodo 1964-1967 como
uma etapa intermediria entre duas conjunturas bem-definidas. Na primeira,

5
Em suma, para os autores: Quando se d a entrada do Brasil na etapa de acumulao industrial, ou seja, a
formao no interior da economia de um setor de produo de bens de capital inter-relacionado com a
diversificao do consumo, d-se tambm a constituio capitalista de um setor de ateno sade, em que a
produo privada de bens e servios crescente e aceleradamente financiada pelo Estado, via arrecadao
previdenciria. O crescimento deste setor se d a taxas maiores do que o restante da economia, como
decorrncia tanto de seu movimento interno, como das presses sociais a exigirem maior cobertura e
universalizao do sistema previdencirio (Braga e Paula, 1981:76).

56
entre 1960 e 1964, h uma crise de hegemonia no discurso institucional,
expressa na diversidade e divergncia dos discursos propostos, mas, sobretudo,
na incapacidade de um deles tornar-se verdadeiramente hegemnico.
Na segunda, entre 1968 e 1974, ao contrrio, a opo privatista impe-se:
(...) h um discurso nico (no homogneo, fissurado, verdade) como que pontilhado de
silncios. Um discurso mdico-assistencial privatista se impe progressivamente (...) com recuos
provisrios e avanos posteriores considerveis, atravs de um conjunto de decretos-lei, de
programas. Torna-se discurso de Estado, aparentemente estatista. Este discurso se impe tambm
atravs de instituies: o INPS seu aparelho central, macropoder institucional. O hospital,
crescentemente previdencirio, espao privilegiado de reproduo do saber mdico, portanto,
paulatinamente hospital universitrio, sua mediao contraditria, seu micropoder institucional
(Luz, 1979:118).
6

O processamento intraburocrtico da reforma na sade no subperodo
1964-1967 tambm se deu a partir da constituio de inmeras comisses e da
elaborao de planos e propostas governamentais, dentre os quais se destacam:
o Plano de Emergncia do IAPI; a Comisso Paritria; a Comisso Especial
coordenada pelo Ministro da Sade, Raimundo de Brito; a Comisso Especial
Interministerial, presidida por Toms Russel Raposo de Almeida; e, finalmente, o
Plano de Ao para a Previdncia Social (Paps), j referido, que resultou na
criao do INPS (Luz, 1979; Cordeiro, 1984; Donnangelo, 1975).
1.5 A GESTAO DO SISTEMA FINANCEIRO DA HABITAO
Antes de 1964, a poltica habitacional no contava com espaos
institucionais e financeiros significativos no interior do aparelho estatal . Apesar
disso, essa questo est presente na cena poltica desde o final dos anos 30, no
contexto das Caixas de Aposentadoria e Penso (CAP) e dos IAP.
Posteriormente, em 1946, foi criada a Fundao da Casa Popular, primeiro rgo,
de mbito nacional, voltado a prover habitao para a populao de baixo poder
aquisitivo, no-associada aos IAP (Andrade e Azevedo, 1981; Melo, 1991).
Os germes da poltica habitacional implementada no ps-64 tambm
estavam presentes no pr-64. Dentre as inmeras iniciativas nesse sentido,

6
Partindo da anlise de Luz, Cordeiro (1984:56) salienta que: O perodo 1964-67 poderia ser caracterizado
como o da montagem autoritria de um projeto estatizante-privatista, marcado pelo discurso da
modernizao e racionalizao administrativas, da produtividade e da descentralizao (da execuo das
aes) importadas da prtica ideolgica do planejamento econmico (...) Essa conjuntura assinalaria, na
reestruturao do aparelho previdencirio, a consolidao de um grupo da tecnocracia oriunda do IAPI que
participara de sua criao e de praticamente todas as comisses e grupos de trabalho que examinaram
reformulaes da previdncia social. Esta conjuntura consolidaria ainda os anis burocrticos que
entrelaariam, s vezes de forma contraditria, entidades civis tais como a Associao Mdica Brasileira e
filiadas, a Federao Brasileira de Medicina de Grupo com segmentos do aparelho burocrtico
previdencirio.
57
destacam-se as propostas de criao do Banco Hipotecrio (1953) e do Instituto
Brasileiro de Habitao (1961). Essas propostas no foram viabilizadas por
injunes de ordem poltica e por limitaes do sistema financeiro nacional
poca.
No incio dos anos 60, com o agravamento da crise urbana e social
decorrente das migraes do campo para a cidade, intensifica-se a
problematizao da questo habitacional. Nesse contexto, sua importncia foi
ampliada na agenda estatal. Como argumenta Soibelmann (1978:43), a
explicitao dessa questo nessa fase caracterizava-se pelo aparecimento de um
enfoque mais nacional ao problema, alm do destaque dado ao aspecto financeiro
para a soluo da questo.
A rea da habitao foi uma das primeiras em que o Estado interveio no
imediato ps-64. Em agosto de 1964, foram institudos: a Poltica Nacional de
Habitao, o Banco Nacional de Habitao (BNH) e o Servio Federal de
Habitao e Urbanismo (Serfau). Alm disso, foram plantadas as bases de um
embrionrio sistema de financiamento, coordenado pelo BNH, como agncia
central, e integrado por rgos estatais e de economia mista, fundaes,
cooperativas mtuas e outras formas de associao para construo e aquisio
de residncias.
Posteriormente, foram adotadas vrias medidas normativas, dentre as quais
se destacam: a definio da poltica nacional de cooperativismo, cujas instituies
atuariam na faixa do mercado econmico; a autorizao para o funcionamento
das Associaes de Poupana e Emprstimo, que atuariam na faixa de mercado
mdio; a regulamentao das condies de operao das Companhias
Habitacionais (Cohabs), que atuariam no mercado popular; e a criao e a
regulamentao do Plano de Financiamento de Cooperativas Operrias
(Coophab) (Almeida e Chautard, 1976).
Nessa fase inicial, a poltica nacional de habitao contou com base
financeira extremamente limitada e fragmentada, muito longe ainda da
configurao definitiva que o Sistema Financeiro da Habitao (SFH) teria, a partir
de 1968.
7
Na verdade, a gestao dos mecanismos de financiamento da poltica
habitacional estava subordinada reforma do sistema financeiro nacional, em
curso. O Sistema Financeiro da Habitao (SFH) s comearia a assumir sua

7
As fontes de financiamento previstas eram: crdito especial aberto pelo Ministrio da Fazenda para a
integralizao do capital do BNH; contribuies compulsrias de 1% sobre a folha de salrio das empresas
(abolidas pela lei que criou o FGTS); contribuio compulsria dos IAP (no-inferior a 20% do oramento de
aplicaes lquidas); percentual dos depsitos recebidos pela Caixa Econmica Federal; captao de recursos
no mercado interno, atravs da colocao de Letras Imobilirias emitidas pelo BNH; aplicao compulsria
pelo Sesi/Sesc de 20% de suas receitas em Letras Imobilirias (suspensa a partir de 1966); recolhimento
anual, sob a forma de subscrio de Letras Imobilirias, de 4% do valor dos aluguis recebidos pelos
proprietrios de habitaes.
58
configurao definitiva a partir de 1967, aps a instituio do FGTS, da correo
monetria, da Caderneta de Poupana e do Sistema Brasileiro de Poupana e
Emprstimo (SBPE).
8

1.6 A GESTAO DO PLANASA
O saneamento bsico sempre foi responsabilidade constitucional dos
municpios. At meados dos anos 60, esses servios eram prestados,
preponderantemente, pelos governos municipais. A iniciativa privada, mediante
contratos de concesso, tambm comandou a implantao dos servios de gua e
esgotos em algumas cidades do pas. Mas, at o final da dcada dos 60, em
sntese, no havia um modelo institucional e financeiro capaz de dar conta da
magnitude dos problemas existentes no setor.
9


8
A passagem seguinte, extrada do Relatrio de Atividades do BNH de 1967 (Ministrio do Interior, 1968:5)
bastante ilustrativa do momento de transio, do modelo inicial, ainda embrionrio, para o SFH: Seria
imprudente esperar resultados ainda mais expressivos na atual fase de montagem do sistema e do incio de
captao de recursos em maior escala. A montagem de todo o Sistema Financeiro, embora se desenvolva
aceleradamente, ainda no terminou. A autorizao para funcionamento das Sociedades de Crdito
Imobilirio pelo Banco Central, iniciada em meados de 1966, s se consumou no primeiro trimestre deste ano.
A aprovao do esquema de Associaes de Poupana e Emprstimo, pelo Conselho Monetrio Nacional, se
deu no segundo trimestre deste ano. A utilizao da rede bancria ainda no pode ser feita de forma ampla.
Assim, a distribuio dos recursos captados sofreu e ainda sofre a carncia de agentes experientes e eficientes.
Por sua vez, os investimentos em habitao tm um prazo de maturao que varia de 6 a 24 meses,
dependendo do tipo de unidade habitacional. Isso, sem contar com os atrasos provocados pela terrvel
burocracia municipal e cartorial. Por outro lado, os recursos inicialmente disponveis pelo BNH eram
absolutamente insuficientes para a magnitude do problema. A utilizao de recursos do FGTS veio, sem
dvida, melhorar substancialmente as perspectivas para equacionamento do problema (habitacional), porm,
nem mesmo essa massa de recursos que a muitos parece exagerada, permitir um ataque ao problema em
escala desejvel. poupana privada continuara a caber a parcela maior na soluo do problema.
9
A regulao do setor em mbito nacional comea a ocorrer a partir da dcada dos 30. Uma das primeiras
medidas nesse sentido foi o Cdigo das guas. Em 1940, foi criado o Departamento Nacional de Obras de
Saneamento (DNOS) voltado para interveno do governo federal em escala nacional. Em 1942, foi criado o
Servio Especial de Sade Pblica (Sesp), vinculado ao Ministrio da Sade, fruto de convnio de cooperao
entre o Brasil e os Estados Unidos da Amrica, motivado pelos interesses americanos decorrentes da II Guerra
Mundial. O objetivo inicial do Sesp era desenvolver atividades de saneamento e sade para proteger as
populaes da Amaznia que produziam matrias-primas necessrias guerra (borracha, mica e cristal de
rocha). Aps a guerra, o Sesp estendeu seus servios a outras regies do pas. Devido aproximao com os
Estados Unidos, entre 1943 e 1950 muitos engenheiros obtiveram bolsas para cursos de especializao em
engenharia sanitria na Amrica. Esses profissionais tiveram participao na organizao, em 1945, da Seo
Brasileira da Associao Interamericana de Engenharia Sanitria e Ambiental (Aidis). Na dcada dos 60,
comea a haver maior preocupao das instituies internacionais de fomento com essa questo. Em 1961,
por exemplo, a Carta de Punta del Este fixa metas de saneamento para os pases da Amrica Latina. Nessa
poca, o Brasil ocupava o penltimo lugar na regio em termos de abastecimento de gua e esgotamento
sanitrio (apenas 45% da populao urbana atendida com gua e 24% com esgotos). No incio dos anos 60,
surgiram vrios fundos de financiamento com recursos tributrios da Unio e emprstimos do Banco
Interamericano de Desenvolvimento. Em 1966, o BID fez um emprstimo ao Brasil para a construo, pelo
Sesp, de 91 sistemas de abastecimento de gua em 14 estados brasileiros. Nos anos 60, alguns governos
estaduais ampliam sua interveno, especialmente nas regies metropolitanas, criando autarquias

59
O Plano Nacional de Saneamento (Planasa) foi institucionalizada em 1971.
O perodo 1964-1967 corresponde, portanto, fase inicial de sua concepo.
As primeiras intenes do governo federal, de posicionar-se ante a questo,
apareceram no imediato ps-64 (Almeida, 1977). O Programa de Ao Econmica
do Governo (Paeg, 1964-1966) explicitava, pela primeira vez, a preocupao do
governo federal em intervir no setor. As metas do Paeg eram atender, com
abastecimento de gua, 70% da populao urbana em 1970 (ou 32,2 milhes de
habitantes; at ento, eram atendidos 14,2 milhes de habitantes) e estender a
rede de coleta de esgoto para aproximadamente 30% da populao urbana
prevista em 1973 (Ministrio do Planejamento e Coordenao Econmica, 1965,
apud, Almeida, 1977:7).
Posteriormente, o Plano Decenal de Desenvolvimento Econmico e Social
(1967-1976) realizou um amplo diagnstico e fixou as metas de expandir o
abastecimento de gua de 40% para 66% da populao urbana, entre 1967 e
1976; e, no mesmo perodo, elevar para 61% o percentual de atendimento da
populao urbana beneficiada por sistemas de esgoto sanitrio (Ministrio do
Planejamento e Coordenao Geral, 1966, apud Almeida, 1977:8).
Esses aspectos foram aprofundados no Programa Estratgico de
Desenvolvimento (PED, 1968-1970). Nesse plano so explicitados alguns dos
traos estruturais do futuro Planasa. As recomendaes do PED apontam na
direo da centralizao poltico-institucional e da montagem de mecanismos de
financiamento auto-sustentados e autnomos em relao ao oramento fiscal.
10


especializadas no setor. Em So Paulo, por exemplo, foi criado um conjunto de autarquias e empresas
paralelas administrao direta, como a Comasp; a Sanesp; a Saec; a Fesb; a Cetesb etc.
10
Nesse sentido, o PED explicita as seguintes diretrizes: Promover o planejamento e a coordenao dos
programas de saneamento; concentrar recursos em programas e projetos prioritrios, dentro de uma escala de
valores a ser estabelecida pelo rgo nacional de planejamento e coordenao do programa; substituir o
sistema de consignao de recurso oramentrio a fundo perdido; isto implicar a criao de um mecanismo
ao qual ser atribudo o financiamento dos projetos de saneamento, para futura amortizao pelas
comunidades beneficiadas; instituir sistema de captao de recursos prprios (no-oramentrios) para
estmulo dos programas de saneamento (notadamente no que concerne ao abastecimento de gua e esgoto)
(Ministrio do Planejamento e Coordenao Geral, 1967:105, apud Almeida, 1977:9).
Em concordncia com essas diretrizes, o PED tambm propunha: Instituir o Conselho Nacional de
Saneamento, em substituio ao Conselho Nacional de Saneamento Bsico, como rgo de coordenao,
planejamento e controle da poltica nacional; instituir um Fundo Nacional de Saneamento, que reunir
recursos nacionais e internacionais destinados a financiar programas de abastecimento de gua e esgotos, para
aplicao subordinada a critrios mais racionais, e em condies mais realistas de economicidade (com
exigncia, por exemplo, de reposio pelas populaes atendidas); criar um Fundo de Reinvestimento,
vinculado ou integrante do Fundo Nacional de Saneamento e formado, possivelmente, por uma taxa ou sobre
tarifa a ser cobrada dos usurios dos servios pblicos de gua e esgoto (formao de recursos prprios para
desenvolvimento auto-suficiente, no futuro, do Programa Nacional de Saneamento) (Ministrio do
Planejamento e Coordenao Geral, 1967:105, apud Almeida, 1977:9).
60
Em termos concretos, o Ministrio do Interior instituiu, em 1965, o Fundo
Nacional de Financiamento para Abastecimento de gua. Tambm nesse ano, foi
criado o Grupo Executivo de Financiamento, para gerir o Fundo Nacional de
Financiamento de gua. Em 1967, foi institudo, nos moldes propostos pelo PED,
o Fundo de Financiamento para o Saneamento (Fisane), cuja gesto foi atribuda
ao BNH, que a partir de ento passou a conduzir os destinos da poltica de
saneamento em fase de gestao. Em 1967, o BNH criou o Programa de
Financiamento para Saneamento (Finasa) e, em fevereiro de 1968, passou a
estimular a formao de fundos regionais que deram origem aos Fundos de gua
e Esgoto (FAE), integralizados com recursos dos governos estaduais. Nesse
mesmo ano, o BNH instituiu, no mbito do Finasa, o subprograma Refinag,
destinado ao financiamento da implantao, ampliao e melhoria dos sistemas
de abastecimento de gua. No ano seguinte, foi aprovado o Refinesg, para
financiar a implantao ou melhoria dos sistemas de esgotos sanitrios.
Tendo como base esses programas de financiamento, em 1968 foi
institudo o Sistema Financeiro do Saneamento (SFS), administrado pelo BNH.
Com isso, estavam pavimentados os caminhos do Planasa, consolidado na etapa
seguinte.
1.7 A GESTAO DO SEGURO-DESEMPREGO
O seguro-desemprego est previsto na Constituio da Repblica desde
1946. O art. 157 contempla a assistncia aos desempregados como instrumento
voltado para a melhoria da condio dos trabalhadores, que deve ser obedecido
pela legislao do trabalho e da previdncia social. Todavia, no chegou a ser
implantado nesta etapa.
O regime militar instalado em 1964 tambm deu ateno apenas formal ao
tema. A Constituio de 1967 (art. 158) e a Emenda Constitucional n.

1, de 1969
(art. 165), incluem o seguro-desemprego como um dos direitos a serem
assegurados pela Previdncia Social. A Emenda Constitucional de 1969 especifica
inclusive o financiamento do programa mediante a contribuio da Unio, do
empregador e do empregado, fontes tradicionais de financiamento do sistema
previdencirio.
A primeira legislao ordinria voltada para o setor foi a Lei n.

4.923, de
28/12/1965, cujo art. 5
o
autoriza o Poder Executivo a instituir um plano de
assistncia aos trabalhadores que, aps 120 (cento e vinte) dias consecutivos de
servio na mesma empresa, se encontrarem desempregados ou venham a se
desempregar, por dispensa sem justa causa ou por fechamento total ou parcial da
empresa.
Essa assistncia consistia em benefcio monetrio no excedente a 80%
do salrio mnimo local, pago durante o prazo mximo de seis meses. Esse
61
benefcio no poderia ser pago ao trabalhador que tivesse outra renda e seria
cancelado pela recusa do desempregado em aceitar outro emprego. A lei previa o
registro do desempregado em rgo competente, para o recebimento do auxlio.
Para financiar o plano, a Lei n.

4.923/65 instituiu o Fundo de Assistncia ao
Desemprego (FAD), integralizado por duas fontes de recursos: a) a contribuio
dos empregadores, na base de 1% da folha de pagamento das empresas; e b)
dois teros da conta Emprego e Salrio do Ministrio do Trabalho (prevista na
Lei n.

4.589/64), composta da parcela de 20% da contribuio sindical apropriada
pela Unio (prevista no Decreto-lei n.

2.377/40).
Na avaliao de Chahad (1986:235), essa legislao, embora limitada,
aproximava-se da experincia adotada por diversos pases, pelo menos como
uma forma inicial de combater o problema. O autor sublinha que essa parece ter
sido a viso dos legisladores que elaboraram a Lei n.

4.923/65, que anteviram a
necessidade de uma futura evoluo da legislao, no sentido da implantao de
um sistema mais abrangente.
Observe-se que o art. 12 da referida Lei previa que dentro de 30 (trinta) dias
da sua publicao, seria constituda uma comisso de estudo do seguro-
desemprego com 3 (trs) representantes dos trabalhadores, 3 (trs) dos
empregadores, indicados em conjunto pelas confederaes nacionais respectivas,
e 3 (trs) do Poder Executivo, cada qual com direito a um voto, sob a presidncia
do Diretor Geral do Departamento Nacional de Mo-de-Obra (DNMO), para
elaborar, no prazo de 120 (cento e vinte) dias, improrrogveis, o anteprojeto de lei
do seguro-desemprego.
Na prtica, no entanto, o projeto do auxlio-desemprego no teve eficcia
real, sendo paulatinamente minado pelos instrumentos legais institudos a partir de
1968, como mostrarei a seguir.
1.8 A GESTAO DA REFORMA AGRRIA
Antes do golpe de 1964, a questo da reforma agrria era uma das
principais bandeiras de luta da esquerda. No incio dos anos 60, no contexto das
reformas de base, essas foras polticas ensejaram vrias tentativas de alterar o
texto constitucional, visando a introduzir inovaes capazes de superar obstculos
legais que inviabilizavam a implantao da reforma agrria. Essas iniciativas foram
vigorosamente rechaadas pelas elites (Tapia, 1986).
Todavia, no imediato ps-64, o regime militar acolheu, no plano jurdico,
algumas das principais teses e propostas de reviso constitucional defendidas
pela esquerda. Em novembro de 1964, o governo Castelo Branco editou a
Emenda Constitucional n.10, que incorporou o instrumento da desapropriao da
propriedade rural por interesse social (art. 4
o
, alterando o pargrafo 16 do art.
141 da Constituio de 1946) e a possibilidade da desapropriao das
62
propriedades rurais mediante pagamento de indenizao, no apenas em
dinheiro, como previa a Constituio de 1946, mas tambm em ttulos especiais
da dvida pblica, com clusula de exata correo monetria, segundo ndices
fixados pelo Conselho Nacional de Economia, resgatveis no prazo mximo de
vinte anos, em parcelas anuais e sucessivas (art. 5
o
, pargrafos 1
o
e 4
o
, alterando
o art. 147 da Constituio Federal).
A desapropriao por interesse social e a substituio do pagamento da
prvia indenizao em dinheiro, como estabelecido na Constituio de 1946, por
ttulos da dvida pblica, resgatveis em prazo de vinte anos em parcelas anuais
iguais e sucessivas, de valores nominais fixados por ato do Poder Executivo,
eram, precisamente, o cerne do anteprojeto e da mensagem encaminhados pelo
Presidente Joo Goulart ao Congresso Nacional em 1963, alvos da reao da
direita, entrincheirada em torno da defesa da Constituio.
Outra medida de grande importncia, tambm adotada no primeiro ano do
regime militar, foi a promulgao do Estatuto da Terra (Lei n. 4.504, de
30/11/1964), que introduz novos e inegveis avanos formais.
11
Outra inovao
jurdica foi introduzida pelo Ato Institucional n. 9, de 25/4/1969, editado com base
na considerao, destacada no prembulo, de que a execuo da Reforma
Agrria reclama instrumentos hbeis que implicam alteraes de ordem
constitucional.
Alm de reafirmar o poder exclusivo da Unio para promover a
desapropriao da propriedade territorial rural, mediante pagamento com ttulos
pblicos, o Ato inova ao prenunciar o estabelecimento de parmetros mais
objetivos para mensurar a justa indenizao das terras desapropriadas, que seria
fixada segundo os critrios que a lei estabelecer. Na mesma data, foi publicado o
Decreto-lei n. 554, que define como critrio, na ausncia de acordo entre as
partes, o valor da propriedade, declarado pelo seu titular para fins de pagamento
do Imposto Territorial Rural (ITR) (art. 3
o
do Decreto-lei n. 554, de 25/4/1969).
O Decreto-lei tambm estabelece o rito sumrio para as desapropriaes
por Interesse Social para fins de Reforma Agrria. Posteriormente, essas
mudanas jurdicas foram acolhidas pelo art. 160 da Emenda Constitucional n. 1,
de 17/10/1969.
Assim, no final dos anos 60, o pas parecia dispor de instrumental jurdico
suficiente para implementar a reforma agrria. Entretanto, a opo dos governos
militares foi relegar essa base legal ao segundo plano. Como mostrarei adiante, a
questo da reforma agrria foi arquivada e desfigurada, a partir de 1968.

11
Gomes da Silva (1987:43), por exemplo, considera-o como a primeira lei brasileira de Reforma Agrria,
um instrumento novidadeiro, em meio ao mundo conservador em que foi gestado.
63
2 A MODERNIZAO EM MARCHA (1968-1973)
O segundo momento da estratgia implementada pelo regime militar na
poltica social corresponde ao perodo entre 1968 e 1973. Nessa fase, a
modernizao conservadora colocada em marcha, sendo que os ensaios que
vinham sendo traados na etapa anterior adquirem, agora, contornos ntidos em
torno de opes que se tornam hegemnicas.
Nessa quadra, o financiamento do gasto social baseado em fontes auto-
sustentadas e nas contribuies sociais foi consolidado como paradigma da
atuao do governo nesse campo. A centralizao do processo decisrio difundiu-
se para todos os setores. A permeabilidade do espao pblico aos interesses
particulares foi ao paroxismo, materializada na montagem de diversas alianas no
interior do Estado. Como conseqncia, o carter excludente da poltica social
tambm atingiu nveis sem precedentes.
Os marcos econmicos e polticos mais amplos que condicionaram os
rumos da reforma conservadora implementada nesta fase foram o milagre
econmico e o recrudescimento do autoritarismo uma combinao funesta.
Entre 1968 e 1973, o Produto Interno Bruto (PIB) cresceu a taxas anuais
acima de 10%. Esse desempenho foi impulsionado pela maior disponibilidade de
linhas de financiamento externo, numa conjuntura internacional de elevada
liquidez e de taxas de juros baixas, e pela expanso do crdito ao consumidor, o
que estimulou os setores de bens durveis de consumo e da construo civil, que,
por sua vez, produziram efeitos multiplicadores no conjunto da economia
(Tavares, 1998).
Alm disso, a despeito do arrocho dos salrios, a massa salarial do
mercado de trabalho formal urbano cresceu, dada a elevao do emprego, fruto
da alta capacidade do sistema industrial brasileiro para incorporar a mo-de-obra
que migrava do campo.
A expanso econmica foi decisiva para consolidar o padro regressivo de
financiamento do gasto social que vinha sendo delineado desde a fase anterior.
Como mostrei, esse paradigma de financiamento era sensvel aos ciclos
econmicos, na medida em que se baseava nas contribuies sociais incidentes
sobre a folha de salrios do mercado formal urbano.
Assim, entre 1968 e 1973, configurou-se uma interface virtuosa entre a
poltica econmica e determinadas alternativas de reforma da poltica social (que
estavam em fase de gestao desde 1964), que preconizavam a utilizao das
contribuies sociais como base de financiamento. O crescimento da massa
salarial potencializou essas fontes de financiamento, fato decisivo para que tais
opes se tornassem hegemnicas.
64
O recrudescimento do autoritarismo tambm teve influncia marcante na
reforma social conservadora. Martins e Cruz (1983) ressaltam que, na fase inicial
do golpe de 64, a despeito das intervenes arbitrrias, da represso
generalizada, dos expurgos polticos etc., a ditadura que se instalava era
comparativamente branda. A Constituio de 1946 foi mantida, o calendrio
eleitoral no foi alterado, o Congresso Nacional permaneceu em funcionamento e
o primeiro ato institucional foi editado sem numerao (no se cogitava uma
srie) e estaria automaticamente revogado em menos de dois anos expirando
juntamente com o mandato presidencial de Joo Goulart (31/1/1966). Situao
distinta verifica-se entre dezembro de 1968 e maro de 1974, quando o
autoritarismo recrudesceu.
12

A seguir, sublinham-se algumas indicaes sobre as especificidades
setoriais da modernizao conservadora em marcha entre 1968 e 1973.
2.1 UNIFICAO DA PREVIDNCIA E CONSOLIDAO DO MODELO
PRIVATISTA NA SADE
A unificao da previdncia social consolidou-se nessa fase; a criao do
INPS (1967) foi o passo inicial dessa consolidao.
A insuficincia das bases financeiras da previdncia social, fator
determinante da crise no pr-64, pde ser superada entre 1968 e 1974 em virtude
do crescimento econmico. O Fundo de Previdncia e Assistncia Social (FPAS),
incidente sobre a massa de salrios do mercado formal urbano, sensvel aos
ciclos econmicos, expandiu-se de forma substancial. O desempenho do FPAS foi
o maior aliado dos interesses que preconizavam a unificao da previdncia e a
adoo da assistncia mdica previdenciria.
Essa performance permitiu que os militares dessem respostas a
determinadas questes problematizadas antes de 1964. No caso da previdncia
social, foi possvel incorporar, mesmo que precariamente, segmentos excludos
at ento. Em 1971, foi institudo o Programa de Assistncia ao Trabalhador Rural
(Prorural), financiado pelo Fundo de Assistncia ao Trabalhador Rural (Funrural),

12
Segundo Martins e Cruz (1983:36): Nessa fase, o regime mudara de novo e, desta vez, para bastante pior.
Passara a ser o que nunca dantes havia sido. As oposies que tanto tinham falado de ditadura viam-se agora
diante de uma ditadura com D maisculo. Para comear, o novo instrumento de poder por meio do qual se
institucionalizava o arbtrio (AI-5) no tinha data prefixada para deixar de existir. Simplesmente abolia, por
prazo indeterminado, os limites constitucionais antepostos ao governamental. Da para diante, o presidente
passava a ter sua disposio arsenal de poderes excepcionais, ficando autorizado a: decretar recesso do
Congresso; decretar intervenes em estados e municpios; cassar mandatos eletivos e suspender direitos polticos
de qualquer cidado; remover, aposentar ou reformar quaisquer titulares de cargos pblicos; decretar estado de stio
e fixar seu prazo de durao; decretar o confisco de bens; suspender garantias constitucionais, referentes liberdade
de reunio e associao; estabelecer a censura da imprensa, da correspondncia, das telecomunicaes e das
diverses pblicas. O AI-5, no entanto, assinalara apenas o comeo da mudana do regime. Posteriormente,
novos instrumentos foram sendo criados para ampliar o conjunto de poderes autocrticos do Estado.
65
que incluiu trabalhadores rurais e seus dependentes entre os beneficirios da
previdncia social. Em 1972, foi aberta a possibilidade de incorporar, mediante
contribuio, os trabalhadores autnomos, incluindo-se as empregadas
domsticas.
Na poltica de sade, o modelo mdico-assistencial privatista passou a ser
a opo hegemnica a partir de 1968. Sua gesto ficou a cargo do recm criado
INPS, com financiamento pelo FPAS. Em grande medida, o impulso decisivo para
a consolidao dessa opo tambm foi dado pela existncia do FPAS e por sua
performance positiva no crescimento econmico.
Assim, dentre as opes em jogo no perodo anterior, prevaleceu a tese
defendida pelos interesses privados e burocrticos ligados ao segmento da
assistncia mdica previdenciria. A opo pela sade pblica, a cargo do
Ministrio da Sade, financiada com recursos do Tesouro Nacional, foi derrotada.
2.2 A IMPLANTAO DAS REFORMAS EDUCACIONAIS
No setor da educao, essa etapa marcada pela implantao da Reforma
Universitria e da Reforma do Ensino de 1
o
e 2
o
Grau, cuja formulao vinha
sendo ensaiada entre 1964 e 1967, como mencionei.
A Reforma Universitria materializou-se por um conjunto de medidas, sendo
a mais importante a Lei n. 5.540/68, sancionada quinze dias antes do AI-5. Os
rumos e a velocidade na sua implementao parecem ter sido influenciados pela
intensificao do protesto estudantil a partir de 1967 (Germano, 1992:132).
Nesse contexto, em 2/7/1968, foi institudo pelo Presidente da Repblica o
Grupo de Trabalho para a Reforma Universitria (GTRU), com o objetivo de
estudar a reforma da universidade brasileira, visando sua eficincia,
modernizao, flexibilidade administrativa e formao de recursos humanos de
alto nvel para o desenvolvimento do pas. Em apenas trinta dias, o GTRU
apresentou sua proposta de reforma. O Congresso Nacional, apreciando a matria
em carter de urgncia, aprovou-a sem nenhuma mudana substancial (Saviane,
1988).
Romanelli (1978:226-227) destaca que a Lei n. 5.540/68, a mais importante
das peas que institucionalizaram a reforma do ensino superior, foi acompanhada
por um conjunto de medidas adicionais adotadas entre outubro e dezembro de
1968, que tinham um duplo objetivo. Primeiro, visavam a acelerar a implantao
das reformas nas estruturas.
13
Segundo, visavam a conter o movimento
estudantil.
14


13
Nesse caso destacam-se: o Decreto n. 63.341, de 1/10/1968, que estabeleceu os critrios ditos racionais para
a expanso do ensino superior, exigindo que a expanso fosse evitada nas reas j saturadas e que as unidades
de ensino destinadas formao de pessoal para essas reas pudessem ser transformadas em escolas voltadas

66
Imbricada com a Reforma Universitria, a segunda medida estrutural
implementada nesta fase foi a Reforma do Ensino de 1 e 2 Grau (Lei n. 5.692,
11/8/1971). Um dos seus princpios norteadores foi o da profissionalizao do
ensino de 2 grau, compreendida como mecanismo de conteno da demanda
pelo ensino superior, principal foco do protesto estudantil. Esse vis de
profissionalizao e terminalidade do ensino do 2 grau foi criticado por
especialistas (Cunha e Ges, 1985; Salm, 1980).
2.3 A CONSOLIDAO DO SFH
O principal aspecto da consolidao da poltica habitacional do regime
militar nesta fase foi a concluso da montagem do SFH, que estava sendo
concebido no mbito da Reforma do Sistema Financeiro Nacional. Com a
implantao do Sistema Brasileiro de Poupana e Emprstimo (SBPE) e a criao
da Caderneta de Poupana e do Fundo de Garantia por Tempo de Servio
(FGTS), completou-se a construo dos instrumentos financeiros e institucionais
do SFH.
Tambm nesse caso, o processo de institucionalizao foi decisivamente
impulsionado pelo ciclo expansivo iniciado em 1968. Durante o milagre, os
recursos do FGTS, sensveis ao comportamento da massa salarial, e das
cadernetas de poupana, apresentaram notvel desempenho.
Outra manifestao da reforma em marcha foi a transformao do BNH em
banco de segunda linha, deixando de atuar como autarquia e assumindo a
natureza jurdica de empresa pblica. Os agentes financeiros passaram a ter
responsabilidades contratuais diretas com os muturios. Essa medida tambm
facilitou o incio da atuao do BNH na rea de desenvolvimento urbano (Souza
1974).
Outro fato relevante foi a guinada do BNH para aplicaes mais rentveis
que a moradia popular. A partir de 1968, o rgo passou a privilegiar as famlias
de renda mais elevada. No subperodo anterior, o governo j havia reconhecido a
incompatibilidade do SFH com a produo de moradias para pobres.
15
A partir de

para as carreiras nas quais houvesse dficit de profissionais; a Lei n. 5.537, de 21/11/1968, que criou o Fundo
Nacional do Desenvolvimento da Educao, complementado pelo Decreto-lei n. 872, de 15/9/1969; o Decreto-lei n.
405, de 31/12/1968, que fixou as normas para o incremento de matrculas em estabelecimentos de ensino superior;
posteriormente, o Decreto n. 68.908, de 13/7/1971, que dispe sobre o vestibular.
14
Nesse caso, a autora enfatiza que as medidas para conter a mobilizao estudantil foram intensificadas com
a publicao, em 13/12/1968, do Ato Institucional n. 5 e aplicaram-se, especificamente ao sistema
educacional, mediante o Decreto-lei n. 477, de 26/2/1969, e sua regulamentao, pelas Portarias ministeriais
n. 149-A e n. 3.524.
15
Segundo Almeida e Chautard (1976:22): Estudos realizados em 1966 e 1967 para a elaborao do Plano
Decenal de Desenvolvimento Econmico e Social, j mostravam a impossibilidade de implementao dos
programas de habitaes populares com base nos recursos do Fundo de Garantia. Enfatizavam, ento, a

67
1968, materializa-se o direcionamento do BNH rumo s famlias de mdia e alta
renda, base de legitimao poltica do regime autoritrio. Portanto, j no final da
dcada dos 60, acabou-se, para os pobres, o sonho da casa prpria.
As camadas de maior renda puderam sonhar um pouco mais. A frmula
engenhosa encontrada pelo regime militar para manter essas esperanas foi
adotar uma recorrente poltica de remendos (Soibelman, 1978), que ampliava os
subsdios e as concesses nos financiamentos da casa prpria. Foram vrios os
expedientes utilizados entre 1968 e 1973 para viabilizar o acesso e a permanncia
dos muturios no sistema.
16

A contrapartida desses remendos foi o desequilbrio estrutural do SFH, que
emergiu com vigor, no incio dos anos 80, quando veio tona o chamado rombo
do Fundo de Compensao de Variao Salarial (FCVS), que totalizava dvidas
estimadas poca em cerca de US$ 40 milhes, que devero ser pagas por
diversas geraes de brasileiros at, pelo menos, 2010.
2.4 A CONSOLIDAO DO PLANASA E SFS
No caso da poltica de saneamento, nesta fase, assistiu-se consolidao
do Sistema Financeiro do Saneamento (SFS) e do Plano Nacional de Saneamento

necessidade de criar-se, para tanto, o Fundo de Assistncia Habitacional, conforme previa a Lei n. 4.380, de
21/8/1964. A preservao de um ritmo adequado de capitalizao do FGTS e o baixo poder aquisitivo das
famlias mais necessitadas de melhorias habitacionais j eram fatores que se tinha em conta e que motivaram
as recomendaes. Embora seja a fonte de recursos de menor custo para o BNH, a necessria capitalizao do
FGTS no permite financiamentos em condies muito subsidiadas. Mesmo discriminando prazos e taxas de
juros de acordo com a renda familiar, tais recursos no permitem ao Banco fazer emprstimos cujas
prestaes estejam ao alcance das camadas mais pobres da nossa populao.
16
Dentre as medidas adotadas nesta etapa, destacam-se (Souza, 1974; Azevedo, 1975; Almeida e Chautard,
1976): a) a introduo do Plano de Equivalncia Salarial (PES) (1969), que estabelecia regras para a correo
monetria das prestaes de todos os muturios. Em relao ao Plano de Correo Monetria (PCM), ento
vigente, o PES introduz quatro excepcionais vantagens aos muturios: i) substituio do indexador do reajuste
das prestaes da UPC para salrio mnimo; ii) fixao do valor do financiamento dos muturios em um
nmero fixo e invarivel de prestaes mensais expressas em salrios mnimos; iii) transferncia da
responsabilidade pelo saldo devedor dos financiamentos contratados, para o Fundo de Compensao das
Variaes Salariais (FCVS); iv) ampliao do prazo de reajuste da prestao, de trimestral para anual; b) a
introduo de mudanas no sistema de amortizao dos financiamentos, visando a desonerar as prestaes nas
fases iniciais de quitao dos contratos. O Sistema de Amortizaes Constantes (SAC) foi introduzido como
alternativa ao Sistema Francs de Amortizao (Tabela Price); c) a ampliao da periodicidade da
capitalizao do FGTS, de trimestral para anual (a correo voltou a ser trimestral em 1976); d) a reduo, de 6%
para 3% ao ano, da taxa de juros que remunera o FGTS; com essa alterao, visando a reduzir o custo financeiro
dos financiamentos habitacionais, a condio de optante do FGTS se tornou financeiramente menos vantajosa, em
razo daquela mesma discrepncia entre o saldo que seria acumulado e a indenizao prevista na CLT (Almeida e
Chataud, 1976:10); e) a ampliao dos prazos de pagamento dos emprstimos habitacionais, para todas as
classes de renda; f) a autorizao para usar o saldo individual do FGTS para abater parcela das prestaes
mensais ou para amortizar a dvida j contrada; g) a reduo das taxas de juro dos emprstimos habitacionais
para a baixa renda, em 1969, e para todas as faixas, em 1971; e h) o abatimento, no imposto de renda das
pessoas fsicas, do montante de juros pagos no ano-base e referente a emprstimo contrado junto ao SFH.
68
(Planasa). O Sistema Financeiro do Saneamento (SFS) foi institudo pela Portaria
n. 273/68 do Ministrio do Interior e regulamentado pela Resoluo n. 20/68 do
Conselho de Administrao do BNH. Posteriormente, o Decreto presidencial n.
2.949/69 consolidou esse mecanismo financeiro. O Planasa foi institudo em 1971.
Esse processo foi revigorado a partir de 1968, quando o BNH foi
convocado pelo Ministrio do Interior para definir os rumos da interveno no
setor. Para os burocratas do Ministrio do Interior, a contribuio do rgo,
embora modesta, foi decisiva.
17

2.5 O ABANDONO DO SEGURO-DESEMPREGO
O mpeto inicial de implantar um programa de seguro-desemprego foi
refreado a partir de 1966. Uma srie de dispositivos editados posteriormente
aponta para o arrefecimento dos ensaios empreendidos no binio 1964-1965.
Nem mesmo a mencionada comisso prevista na Lei n.

4.923/65 chegou a ser
constituda (como j vimos, essa comisso teria a incumbncia de elaborar, no
prazo de 120 dias, improrrogveis, o anteprojeto de lei do seguro-desemprego).
Com relao ao Fundo de Assistncia ao Desempregado (FAD), assistiu-se
a processo semelhante de esvaziamento. Apenas em 1966, foram baixadas duas
medidas que praticamente desfiguraram a inteno original de institu-lo. O
Decreto n.

58.155 (de 5/4/1966), restringiu a utilizao do FAD aos trabalhadores
despedidos de empresas que passavam por dificuldades financeiras (falncia ou
fechamento total ou parcial). A Portaria n.

368 (de 19/5/1966), autorizou a
concesso e o pagamento de assistncia ao desempregado apenas em caso de
dispensa pela mesma empresa de mais de cinqenta empregados. Alm disso,

17
Em discurso auto-apologtico, os burocratas do BNH afirmam: O Planasa foi imaginado, estudado e
montado pela equipe do Banco Nacional de Habitao, atendendo convocao do Ministrio do Interior,
responsvel legal pela equao do problema de saneamento bsico no pas. A equipe do Banco Nacional de
Habitao espera ter prestado um servio, embora modesto, ao pas e s autoridades que tm a
responsabilidade de dirigi-lo (Ministrio do Interior, 1971:II). Para justificar a ampliao da atuao do BNH
na rea de saneamento, os mesmos burocratas sublinham uma infinidade de virtudes: um rgo pujante
com um montante de capital e reserva, hoje, da ordem de Cr$600 milhes, e um ativo de Cr$56 bilhes,
ocupando a invejvel posio de 2 Banco do pas; seus mtodos de atuao, provados, no campo da
habitao, onde j atinge a marca de 600 mil habitaes financiadas em apenas cinco anos, so modernos e
dinmicos, atuando de forma descentralizada e cobrindo todo o territrio nacional; o problema de saneamento
bsico (gua e esgoto) responsvel por grande e respeitvel parcela do dficit habitacional, sendo sua
atuao, neste setor, complemento indispensvel ao atendimento das metas habitacionais do BNH; dispe de
um processo que lhe permite eliminar a ao corrosiva da inflao e seus efeitos nocivos. Sua aplicabilidade e
eficincia esto testadas. Trata-se da correo monetria. Nos financiamentos concedidos pelo BNH, as
prestaes amortizadas sofrem reajustamentos peridicos no seu valor nominal, de molde a assegurar
inalterabilidade em termos reais (Ministrio do Interior, 1969:II). Posteriormente, outro documento oficial
retomou este exerccio de auto-apologia: A nossa experincia em diversos campos vem, felizmente,
atingindo resultados surpreendentes, fazendo com que a conscientizao da necessidade, a rentabilidade e os
mtodos de planejamento ganhem reas cada vez maiores nos planos poltico, administrativo e empresarial
(Ministrio do Interior, 1969:10).
69
foram institudas normas burocrticas como barreiras adicionais ao acesso, com
destaque para a seleo pelo sindicato do desempregado apto a receber o auxlio
e o limite do nmero mximo de concesses mensais.
Todavia, o desfecho final desse esvaziamento foi consumado com a criao
do FGTS, em 1966. A contribuio dos empregadores ao FAD foi parcialmente
extinta e incorporada ao novo fundo. Alm disso, o FGTS flexibilizou a dispensa
de funcionrios, reduzindo as responsabilidades sociais do empregador. Embora
tenha-se tentado atribuir ao FGTS uma conotao de fundo de desemprego,
muitos autores advertem que ele no deve ser confundido com o mecanismo do
seguro-desemprego solidificado na experincia internacional.
18

Em 1968, os recursos que se mantiveram vinculados ao FAD passaram a
ser utilizados para outras finalidades, como o financiamento de bolsas de estudos
para o pagamento de anuidades de estabelecimentos superiores privados (Lei n.

5.392, de 23/02/1968).
Em meados dos anos 70, as possibilidades de utilizao do FAD,
desfigurando-se os propsitos iniciais, foram novamente ampliadas (Lei n.

6.181/74 e Decreto n.

78.339/76). Ele passou a financiar uma srie de programas
desenvolvidos pelo Ministrio do Trabalho (programas de treinamento e
aperfeioamento de mo-de-obra; colocao de trabalhadores, segurana e
higiene do trabalho; valorizao da ao sindical; cadastramento e orientao
profissional de imigrantes; execuo de polticas de salrios; e programas
especiais visando ao bem-estar do trabalhador etc.).
Dessa forma, longe de constiturem um programa eficaz de proteo ao
desemprego, os instrumentos oficiais criados no mbito do Ministrio do Trabalho
tornaram-se inteiramente incuos, se se consideram as finalidades originais a que
se propunham.
19


18
Para Chahad (1986:241), o FGTS, mesmo no se referindo diretamente criao de uma filosofia quanto
questo da assistncia aos desempregados, acabou por afetar os princpios j existentes de proteo aos
mesmos, tanto porque representou um conjunto de normas mais liberais quanto resciso do contrato de
trabalho, quanto porque representou diretamente a diminuio de uma das fontes de recursos do FAD,
minando assim as possibilidades do mesmo se consolidar como um verdadeiro fundo de desempregado.
19
Esse aspecto sintetizado por Chahad (1986:242) nos seguintes termos: Desta forma, os princpios da Lei
n. 4.923/65 e do FAD por ela constitudo foram, paulatinamente, sendo deformados. Sua filosofia foi sendo
alterada, seus recursos eliminados e sua destinao modificada e ampliada. Tudo dentro de um expediente
altamente burocrtico, desencorajando at mesmo a solicitao dos poucos trabalhadores e instituies
sindicais que ousaram acompanhar os passos para concesso de benefcios. Deliberadamente, como a maioria
das questes trabalhistas, a consolidao de um fundo de desemprego foi colocada num plano inferior de
prioridades, para no dizer abandonada. Como podemos notar, alm da falta de um empenho oficial em criar
uma mentalidade verdadeiramente trabalhista, em que um mecanismo tipo seguro-desemprego despontasse
tanto como uma contrapartida justa aos trabalhadores, em face dos riscos de desemprego, quanto como um
poderoso instrumento na mo do governo ante as necessidades de execuo de poltica econmica, o Estado
brasileiro, ao criar leis sobre assistncia ao desempregado, delas no participa como reza a Constituio. Por
que na constituio do FAD, criado pela Lei n. 4.923/65, no havia contribuies do Estado?
70
2.6 ARQUIVAMENTO DA REFORMA AGRRIA
Como mostrei anteriormente, entre 1964 e 1967 o regime militar instituiu
uma srie de reformas legais voltadas para a reforma agrria, incorporando teses
defendidas pela esquerda. No incio da segunda metade dos anos 60, o pas
parecia dispor de instrumental jurdico suficiente para implementar a reforma
agrria. Entretanto, desde ento, a opo dos governos militares foi arquivar e
desfigurar a reforma agrria. Em termos efetivos, assistiu-se a uma sucesso de
desvios e distores realizadas em nome da reforma agrria, mas que no
visavam a nenhuma reforma de fundo.
Observe-se que, num primeiro momento, o regime militar tentou modernizar
a estrutura agrria. Em 1966, foi lanado o 1 Plano Nacional da Reforma Agrria
(PNRA), como etapa inicial da implementao do Estatuto da Terra.
Extremamente tmido, priorizou a tributao fundiria e a implementao de
limitados projetos de colonizao. Em 1968, foi anunciado o 2 PNDR, que, a
exemplo do anterior, postulava a colonizao e a tributao e mostrava-se
igualmente tmido.
A partir de 1970, a reforma agrria foi definitivamente arquivada. Nesse
ano, foi criado o Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria (Incra), pela
fuso do Instituto Brasileiro da Reforma Agrria (Ibra) e do Instituto Nacional de
Desenvolvimento Agrrio (Inda) (Decreto-lei n. 1.110/70).
Como ensina Gomes da Silva (1987:43), colonizao e reforma agrria so
intervenes de natureza distinta. O prprio Estatuto da Terra, de 1964, separava
claramente reforma agrria e colonizao. Foi com esse objetivo que o Estatuto da
Terra instituiu dois rgos distintos: o Instituto Brasileiro de Reforma Agrria (Ibra)
e o Instituto Nacional de Desenvolvimento Agrrio (Inda). O Ibra tinha a
competncia para executar apenas a Reforma Agrria, enquanto o Inda voltava-se
para as atividades de colonizao, extenso rural e outras. O Estatuto pretendia
com isso separar rigidamente a mudana estrutural de outras atividades do tipo
assistencial e de fomento, prprias de uma poltica agrcola convencional. Para
Gomes da Silva, ao fundir esses rgos, ambos vitimados por longas e graves
crises, Mdici desferiu diversos outros rudes golpes na Reforma Agrria: priorizou,
at na denominao do rgo, em detrimento da Reforma, a colonizao; atrelou
o Instituto ao sonolento e conservador Ministrio da Agricultura; e extinguiu as
verbas de alocao compulsria.
A atuao do Incra nos anos 70 concentrou-se na implementao do Plano
de Integrao Nacional (PIN), voltado para projetos de colonizao, enfatizando a
construo de estradas e de ncleos destinados a induzir a ocupao da Regio
Amaznica com excedentes populacionais do Nordeste. Com o fracasso desse
projeto, o Incra passou a estimular a colonizao privada, mediante a alienao de
71
reas devolutas a empresas estrangeiras.
20
No final do regime militar, no governo
Figueiredo, o Incra voltou-se novamente para a tributao e para a regularizao
fundiria de terras pblicas. As desapropriaes ficaram limitadas aos casos de
conflitos, especialmente na Regio Norte.
A estratgia traada pelos militares, distante da reforma agrria radical que
os trabalhadores pretendiam, objetivou, no entender de Graziano da Silva
(1985a:10), promover uma lenta e dolorosa transformao dos latifndios em
modernas empresas rurais, amparadas por toda sorte de incentivos fiscais e
creditcios. Buscava-se, na verdade, superar contradies que a propriedade
improdutiva da terra gerava no capitalismo, promovendo uma modernizao
conservadora do prprio latifndio.
Em suma, em termos efetivos, desprezando os instrumentos legais
disponveis, os governos militares congelaram a reforma agrria e
implementaram, em seu nome, uma sucesso de medidas, que, todavia, no
passavam de arremedo.
21

3 TENTATIVA DE MUDANA (1974-1979)
O terceiro momento da estratgia implementada pelo regime militar na
poltica social corresponde ao perodo entre 1974 e 1979. Nessa fase, a
modernizao conservadora empreendeu algumas tentativas de reforma,
procurando corrigir alguns dos rumos trilhados na etapa anterior.
A redescoberta da pobreza, na primeira metade dos anos 70, certamente,
contribuiu para essa tentativa de inflexo. A concentrao da renda na dcada
anterior foi um tema de grande repercusso e desconforto para o regime militar
(Tolipan & Tinelli, 1975).
Mas o agravamento da questo social tambm transpareceu em outros
segmentos que repercutiram na sociedade e alimentaram a oposio ao regime.
No transporte pblico, por exemplo, assistiu-se, no incio dos anos 70, ao
ressurgimento de violentos movimentos sociais de protesto (quebra-quebras) contra

20
Segundo Gomes da Silva (1987:44), devidamente castrado, o Incra tornou-se a instituio ideal para
Geisel, Figueiredo e seus ministros arquivarem a Reforma por um longo perodo.
21
O congelamento do tema durante o autoritarismo sintetizado por Bergamasco e Norder (1995:170) nos
seguintes termos: A atuao dos governos militares ocorreu de forma a controlar repressivamente o
movimento sindical e prometer uma gradual incorporao dos trabalhadores rurais ao mundo dos direitos
sociais e trabalhistas. A reivindicao pela execuo da reforma agrria presente no Estatuto da Terra acabou
sendo limitada pelo regime ditatorial, que imprimiu um contexto desfavorvel organizao da sociedade
civil como um todo. No que se referem questo agrria, as determinaes governamentais durante o regime
autoritrio pautaram-se pelo estmulo colonizao da regio amaznica como principal alternativa para a
populao excedente, ao mesmo tempo em que oferecia uma poltica agrcola capaz de alavancar, via
financiamentos e subsdios, a modernizao tecnolgica e comercial do setor agrcola, sem recorrer a
alteraes polticas na estrutura fundiria.
72
a precariedade dos sistemas de trens de subrbio do Rio de Janeiro e de So Paulo
(Moiss e Martinez-Alier,1977).
No setor da sade, emergiram epidemias em diversas regies do pas, com
destaque para o surto de meningite no Municpio de So Paulo. Tambm teve grande
repercusso a divulgao de estudos que denunciavam o crescimento da taxa de
mortalidade infantil em tempos de milagre econmico, o que denunciava a falcia da
poltica do regime militar para a sade (Yunes e Ronchezel, 1974).
A deteriorao do quadro social tambm transpareceu nos resultados de
pesquisa nacional realizada pelo IBGE, em 1974, sobre desnutrio. Cerca de dois
teros da populao apresentava dficit alimentar (Peliano et al., 1985:16).
A inflexo que ocorre na retrica oficial reveladora do incmodo causado
por esses sintomas inequvocos do agravamento da questo social. Observe-se,
neste sentido, a contundente crtica teoria do bolo, marca dos anos de
milagre, explicitada no II Plano Nacional de Desenvolvimento 1975-1979 (II
PND):
O governo no aceita a colocao de esperar que o crescimento econmico, por si s,
resolva o problema da distribuio da renda, ou seja, a teoria de esperar o bolo crescer. H
necessidade de, mantendo acelerado o crescimento, realizar polticas redistributivas enquanto o
bolo cresce. A verdade que, de um lado, o crescimento pode no resolver o problema da
adequada distribuio da renda, se deixado simples evoluo dos fatores do mercado. E, de
outro, a soluo atravs do crescimento, apenas, pode demorar muito mais do que a conscincia
social admite, em termos de necessidade de melhorar rapidamente o nvel de bem-estar de amplas
camadas da populao (Seplan, 1974:69).
Alm da tentativa de corrigir a baixa efetividade das polticas sociais, o
reformismo modernizador tambm visava a ampliar a coordenao e a
racionalizao das aes e do gasto social. Muitas das opes consolidadas no
perodo das vacas gordas do milagre foram colocadas em cheque, em funo
dos altos custos e dos descontroles oramentrios intrnsecos.
nesta perspectiva que se compreende a instituio, em 1974, do
Conselho de Desenvolvimento Social (CDS) como instncia interministerial de
coordenao e controle setorial, presidido pelo Presidente da Repblica, tendo
como secretrio-geral o ministro-chefe da Secretaria de Planejamento e como
membros os ministros de Educao e Cultura, Trabalho, Sade, Interior e
Previdncia Social. Inspirado no Conselho de Desenvolvimento Econmico (CDE),
o CDS pretendia ser uma instncia superior de coordenao das polticas
setoriais, de controle sobre a burocracia, de racionalizao dos programas e de
definio das prioridades governamentais nesse campo. Por solicitao do CDS,
foi criado o Fundo de Apoio ao Desenvolvimento Social (FAS) (Lei n. 6.168/74),
como instrumento de apoio financeiro aos programas e projetos de carter social.
O FAS recebia recursos da renda lquida das loterias esportiva e federal, dos
73
oramentos operacionais da CEF, das dotaes oramentrias da Unio e outros
recursos, de origem interna e externa. Na prtica, entretanto, o CDS e o FAS no
alcanaram os seus objetivos iniciais. O CDS teve curta durao e o FAS foi
progressivamente desfigurado.
22

Do ponto de vista poltico mais amplo, essa tentativa de reforma deve ser
compreendida nos marcos do processo de abertura tutelada do sistema poltico
iniciada por Geisel, que implicaria a reativao gradual e controlada dos
mecanismos tradicionais de representao da sociedade (ODonnell, 1986;
Gaspari, 2004; Sallun Jr., 1996). As polticas sociais poderiam ser peas
importantes no jogo poltico e eleitoral, que deveria ser restabelecido. Em alguma
medida, esse clculo deve ter influenciado a tentativa de corrigir os rumos das
polticas, visando a aumentar seus efeitos distributivos.
importante ressaltar que a abertura poltica iniciada pelos militares
coincidiu com a reorganizao da sociedade civil. Esse movimento intensificou-se
a partir da vitria do MDB nas eleies de 1974. nesse contexto que, na
segunda metade dos anos 70, ressurgem os movimentos sociais (Cardoso, 1983;
Durham, 1984) e, no campo trabalhista, emerge o novo sindicalismo (Almeida,
1983).
Do ponto de vista econmico, esta tentativa de reforma da poltica social foi
condicionada pela crise do milagre que se aprofunda a partir de 1973. Desde
ento, progressivamente, o crescimento econmico desacelera, as tenses
inflacionrias acirram-se e a crise cambial agrava-se (Coutinho e Belluzzo, 1982).
Este contexto impunha que se corrigissem as rotas trilhadas pelo governo anterior,
visando a racionalizar as aes e reduzir o gasto social.
A tentativa de reformar a Estratgia Conservadora para a poltica social
contempla aes de duas naturezas, que se apresentam a seguir:
a tentativa de reformar as polticas existentes; e
a incorporao de novas questes na agenda governamental
(transporte pblico e suplementao alimentar).
3.1 TENTATIVA DE REFORMAR AS POLTICAS EXISTENTES

22
Este ponto transparece na avaliao do ex-presidente do INPS no governo Geisel, Reinhold Stephanes
(1984:41): O CDS, em termos prticos, funcionou pouco, estando atualmente desativado. Isso se explica
pelo fato de no ter sido caracterstica positiva de nossos administradores a capacidade de coordenao e
integrao. Mais se tem administrado de acordo com estilos pessoais do que com apoio em frmulas
cientficas. Em conseqncia, a ao do Fundo de Apoio ao Desenvolvimento Social ficou bastante
prejudicada, no obstante o vulto de suas aplicaes financeiras. Primeiro, por falta de melhor definio do
que fazer. Segundo, porque as decises sobre concesso de recursos passaram a depender muito mais das
decises polticas ou do trfico de influncias do que das necessidades sociais. Por exemplo: financiaram-se a
construo ou ampliao da rede hospitalar quando e onde j havia excesso de leitos!
74
No complexo previdencirio (previdncia social, ateno mdica
previdenciria e assistncia social) a tentativa de reforma abrangeu trs iniciativas
distintas. A primeira foi a reorganizao administrativa, iniciada com a criao do
Ministrio da Previdncia e Assistncia Social (MPAS), em 1974, e concluda com
a formao do Sistema Nacional de Previdncia e Assistncia Social (Sinpas), em
1977.
Nesse esforo de reorganizao administrativa, tambm merece destaque a
criao do Instituto Nacional de Assistncia Mdica da Previdncia Social
(Inamps), com a competncia de cuidar especificamente da assistncia mdica
previdenciria. Desde 1967, o INPS era responsvel tanto pela administrao do
sistema de benefcio como pela assistncia mdica.
O Sinpas era coordenado pelo MPAS e integrado pelos seguintes rgos:
Instituto Nacional de Previdncia Social (INPS) (administrao do sistema de
benefcios); Instituto Nacional de Assistncia Mdica da Previdncia Social
(Inamps) (prestao de assistncia mdica); Instituto de Administrao Financeira
(Iapas) (administrao financeira e administrativa); Empresa de Processamento de
Dados da Previdncia Social (Dataprev) (informatizao); Central de
Medicamentos (Ceme) (produo de medicamentos); Fundao Legio Brasileira
de Assistncia (LBA) (assistncia social populao carente); Fundao Nacional
do Bem-Estar do Menor (execuo da Poltica Nacional de Bem-Estar do Menor).
Essas mudanas visavam a ampliar a coordenao das aes e a
racionalizao das despesas do complexo previdencirio; foram motivadas, em
grande medida, pelo descontrole sobre a prestao do servio de assistncia
mdica contratada junto ao setor privado. Os gastos nessa rea cresciam de
forma expressiva e sem controles. Como mencionei no captulo anterior, esse fato,
emblemtico da privatizao do espao pblico, foi reconhecido, de forma
contundente, pelo presidente do INPS no governo Geisel.
A segunda tentativa de reforma, materializada em um conjunto de medidas,
visava a ampliar o acesso aos bens e servios prestados pelo complexo
previdencirio. Em particular, destaca-se a instituio do Plano de Pronta Ao
(PPA), que garantia o direito de qualquer pessoa, beneficirio da Previdncia
Social ou no, ser atendida em caso de emergncia. At ento, o acesso ao
servio de sade estava condicionado apresentao da carteira de contribuinte
da previdncia social. Com o PPA, o acesso, apenas em caso de emergncia,
passou a ser facultado tambm ao no contribuinte.
Finalmente, a terceira iniciativa visava a dar alguma prioridade s aes de
sade pblica, pela maior articulao, integrao e hierarquizao das redes do
Ministrio da Sade (preventivas) e do Inamps (curativas). Nesse particular,
destaca-se a organizao do Sistema Nacional de Sade (SNS) em 1975.
Posteriormente, em 1979, foi formulado o Programa Nacional de Servios Bsicos
de Sade (Prevsade).
75
tambm dessa perspectiva que emerge um discurso alternativo no
interior da poltica de sade (Braga e Paula, 1981), manifestado pela
implementao do II Programa Nacional de Alimentao e Nutrio (Pronan) (que
se discute a seguir) e do Programa de Interiorizao das Aes de Sade e
Saneamento (Piass), voltado para os pequenos municpios da Regio Nordeste
(MC Greevey et al., 1984).
A tentativa de reforma da poltica habitacional contemplou medidas de duas
naturezas Em primeiro lugar, a reorientao das aplicaes do SFH para as
famlias com renda entre trs e cinco salrios mnimos, corrigindo a opo
preferencial pelos ricos, muito evidente de 1968 a 1973.
Nesse sentido, foi ampliada a faixa de atendimento do Plano Nacional de
Habitao Popular (Planhap), pela elevao do limite mximo de renda familiar de
trs para cinco salrios mnimos. Assim, o chamado mercado popular, operado
pelas Cohab, que, na origem da poltica habitacional, atendia famlias com renda
de at trs salrios mnimos mensais, passou a atuar na faixa de trs a cinco
salrios.
Para as famlias com renda familiar de at trs salrios, foram criados
novos programas: o Programa de Lotes Urbanizados (Profilurb), o Programa de
Construo, Concluso, Ampliao ou Melhoria da Habitao de Interesse Social
(Ficam) e o Programa de Erradicao da Submoradia (Promorar). Com essas
medidas, o produto casa deixou de ser ofertado para a populao com renda
familiar inferior a trs salrios mnimos. Para esses extratos a maior parte da
populao do pas , o SFH passou a reservar, apenas, material de construo,
lotes urbanizados e favelas urbanizadas.
Em segundo lugar, deu-se prosseguimento poltica de remendos, que
visava a facilitar o pagamento das prestaes pelos muturios de mdia e alta
renda. Repetindo o que ocorrera no perodo anterior, tratava-se de empurrar com
a barriga o desajuste estrutural do SFH criado por esses subsdios que, como
mencionei explodiu com vigor com o rombo do FCVS no incio dos anos 80.
23

Nos setores de educao e saneamento, a reformulao da estratgia
autoritria assumiu menores propores. No primeiro caso, destaca-se a reviso

23
No mbito do Planhap (famlias com renda de at trs a cinco salrios mnimos), destacam-se as seguintes
medidas: a) concesso de benefcio fiscal, representado por um subsdio nos pagamentos das prestaes
futuras, procurando-se corrigir a regressividade introduzida pelo sistema de abatimento da renda bruta,
previsto no Decreto-lei n. 1.188/71; b) reduo das taxas anuais de juros dos emprstimos; e c) ampliao, de
20 para 25 anos, dos prazos de financiamento. Dentre as medidas extensivas a todas as classes de muturios,
destacam-se: a) reajuste das prestaes, abaixo do salrio mnimo; b)maior flexibilidade na utilizao dos
recursos do FGTS para reduzir, amortizar, ou liquidar o financiamento concedido por qualquer agente do
SFH; e c) elevao do teto, de 2.250 UPC para 3.500 UPC, nos emprstimos concedidos pelo SFH (Ministrio
do Interior, 1975 e 1985; Sande, 1975; Lopes, 1978; Schulman, 1975).
76
da profissionalizao compulsria do ensino de 2 grau, institucionalizada pela
reforma de 1971 (Cunha e Ges, 1985:70).
No saneamento bsico, salientam-se: a preocupao do CDS quanto aos
resultados insatisfatrios que o Planasa vinha obtendo, no tocante ao esgoto
sanitrio; e as recomendaes do CDS, para que esse segmento fosse tratado
como prioritrio.
3.2 INCORPORAO DE NOVAS QUESTES
O segundo foco da tentativa de reforma conservadora foi a incorporao na
agenda federal do transporte pblico e o reforo da poltica de alimentao
popular.
Como mencionei, o transporte pblico foi marginalizado pela Poltica
Nacional dos Transportes, at meados dos 70. Em decorrncia, no foi
contemplado por recursos tributrios do oramento federal. Tambm no contou
com qualquer base institucional ou planejamento em nvel nacional. O setor no
foi considerado sequer no discurso oficial. Prova disso que o prprio Plano
Nacional de Viao, aprovado em 1973, omisso em relao ao transporte
pblico. A poltica de transporte para as cidades era da alada exclusiva dos
governos estaduais e municipais e baseava-se em obras de infra-estrutura viria
voltadas preferencialmente locomoo individual por automvel.
Na verdade, foi em 1975 que, pela primeira vez no ps-64, houve um
posicionamento do governo federal em relao ao setor. Nesse ano foi institudo o
Sistema Nacional de Transportes Urbanos (SNTU), que passou a integrar o
Sistema Nacional de Viao; foi criada a Empresa Brasileira de Transportes
Urbanos (EBTU), com a finalidade de implantar a Poltica Nacional de Transportes
Urbanos; e foi institudo o Fundo de Desenvolvimento do Transporte Urbano
(FDTU), suporte financeiro das aes da EBTU.
Vrios fatores contriburam para essa inflexo. Cabe lembrar, inicialmente,
que, a partir de 1974, foi maior a adequao do setor estratgia de
desenvolvimento consubstanciada no II Plano Nacional de Desenvolvimento
(PND), sobretudo em funo de sua utilizao como instrumento de transformao
da matriz energtica, dado o primeiro choque do petrleo.
Cabe mencionar tambm que, na dcada dos 70, j havia uma conscincia
maior acerca da gravidade da questo urbana e, sobretudo, do problema das
metrpoles. O rpido processo de urbanizao da sociedade brasileira, com os
desequilbrios e disfunes decorrentes, e a identificao das cidades como focos
de tenso poltica e de inquietao popular potencialmente desestabilizadora da
ordem vigente sem dvida contriburam para isso.
77
A irrupo, em meados de 1974, do movimento social de protesto contra os
trens de subrbio, no Rio e em So Paulo, tambm contribuiu para a mudana do
comportamento do poder central em relao ao setor. A freqncia com que
vinham ocorrendo os chamados quebra-quebras e a violncia dos eventos
foraram esse posicionamento. O clmax do protesto popular ocorreu no dia
11/6/1974, quando houve depredao simultnea de nove estaes na Baixada
Fluminense, apenas 24 horas aps a depredao de outras duas na mesma
regio, seguidas pelo descarrilamento, no dia 18, de uma composio, que
resultou em quatorze mortos e cerca de 370 feridos, o que provocou a
interferncia pessoal e imediata do Presidente da Repblica.
Assim, devido em alguma medida a esse conjunto de fatores, a importncia
relativa dos transportes coletivos urbanos passou a ser reconhecida na estratgia
do governo, a partir de 1975. Isso, contudo, no significou que esse setor
passasse a ocupar posies prioritrias na agenda do governo federal, ou que
passasse a ter base poltica, institucional e financeira compatveis com a
magnitude dos problemas. No aspecto institucional, foi modesto o suporte poltico
que o governo federal dispensou consolidao de um marco institucional para o
setor. Evidenciava-se desde o incio a debilidade poltica e institucional da EBTU:
criada para ser o rgo central do SNTU, no teve poder efetivo, reconhecido e
suficiente para fazer cumprir suas atribuies e no contou com base financeira e
instrumentos jurdicos adequados para promover a implantao da poltica
nacional de transportes urbanos.
A questo da alimentao popular tambm ganhou maior importncia
relativa, nesta quadra. A origem dos programas de suplementao alimentar no
Brasil data dos anos 30, com a instituio da merenda escolar por alguns estados
e municpios mais ricos. Foi o caso da prefeitura do Rio de Janeiro, em 1938, e do
estado de So Paulo, em 1945, seguidos pelos estados de Minas Gerais, Cear e
Paran. No mbito federal, observaram-se, tambm a partir de 1930, medidas
isoladas de apoio merenda escolar (Torres Filho & Carvalho, 1989).
A criao de um programa nacional de alimentao escolar ocorreu
somente nos anos 50, impulsionada pelo Fundo Internacional de Socorro
Infncia, da Organizao das Naes Unidas (ONU). Vinculado ao Ministrio da
Sade, o Programa Nacional da Merenda Escolar (PNME) foi implantado, em
1954, resumindo-se, ento, distribuio do leite em p fornecido pelas Naes
Unidas a algumas escolas dos estados da Bahia, Pernambuco, Par e Esprito
Santo.
Em 1955, o Pnae passou a ser conduzido pelo Ministrio da Educao e
Cultura, atravs da Campanha Nacional de Alimentao Escolar (Cnae). A Cnae
pde expandir-se graas aos alimentos doados pela ONU e pela Comodity Credit
Corporation (CCC), agncia do governo norte-americano, responsvel pela poltica
78
de estoques e preos mnimos agrcolas em seu pas; essas instituies doadoras
mantiveram a merenda escolar, praticamente sozinhas, at o incio de 1970.
No incio dos anos 70, o aporte internacional foi reduzido e substitudo,
pouco a pouco, por recursos do oramento federal que, antes, no respondiam por
mais de 20% dos dispndios. Ante a reduo dos recursos internacionais, no final
de 1972, foi criado o Instituto Nacional de Alimentao e Nutrio (Inan), vinculado
ao Ministrio da Sade, encarregado de executar o I Programa Nacional de
Alimentao e Nutrio (Pronan). Essa medida foi influenciada pela necessidade
de encontrar mecanismos financeiros internos para manter os programas de
merenda escolar e de ateno materno-infantil, em virtude do fim do apoio externo
americano. Entretanto, essa nova institucionalidade da poltica de suplementao
alimentar foi marginal na estratgia de governo, dispersa, fragmentada e truncada
por inmeros problemas de ordem administrativa (Coimbra, 1985).
Com o Governo Geisel, a partir de 1974, o Inan foi reorganizado e adquiriu
sua primeira estrutura administrativa de peso. No binio 1974-5, foram
desenvolvidos estudos visando concepo do novo formato da poltica de
governo nesse campo, o que resultou no II Programa Nacional de Alimentao e
Nutrio (II Pronan), fundamentado por um enfoque mais estrutural e menos
assistencialista (Peliano et al., 1985).
A coordenao do II Pronan era responsabilidade do Inan, vinculado ao
Ministrio da Sade. O presidente do Inan presidia o Conselho Deliberativo do
Pronan, formado de representantes da Secretaria de Planejamento da Presidncia
da Repblica e dos Ministrios da Agricultura, da Educao e Cultura, do
Trabalho, da Sade, da Indstria e do Comrcio, do Interior e da Previdncia e
Assistncia Social. Essa composio visava a integrar as diversas instituies que
participavam do II Pronan.
Todavia, como j vimos, esse objetivo foi completamente frustrado. Uma
das caractersticas mais flagrantes dessa poltica foi a extraordinria fragmentao
a multiplicidade, a diversidade e a ausncia de complementaridade das
instituies e dos programas.
4 ESGOTAMENTO DA ESTRATGIA (1980-1984)
Finalmente, o quarto momento da estratgia implementada pelo regime
militar na poltica social corresponde ao perodo entre 1980 e 1984. Nessa fase
assistiu-se ao esgotamento dessa estratgia conservadora.
Esse fato foi determinado, de um lado, pelo contexto poltico, marcado pelo
avano da reorganizao da sociedade civil. O auge desse processo foi o
extraordinrio movimento de massa que reivindicava o restabelecimento de
eleio direta para a Presidncia da Repblica (ODonnell, 1986; Sallun Jr., 1996;
Gaspari, 2004). De outro, pelo agravamento da crise econmica, marcada pelo
79
crescimento da inflao e da vulnerabilidade do balano de pagamentos, que
culminou com o colapso cambial em 1982. Esse fato levou o pas ao Fundo
Monetrio Internacional (FMI), que imps um ajuste ortodoxo e recessivo (Cardoso
de Mello e Belluzzo, 1983; Teixeira, 1993).
A crise econmica agravou o quadro social, sobretudo pelas suas
conseqncias sobre o mercado de trabalho (emprego e renda)
24
Supe-se que a
recesso tambm repercutiu negativamente sobre as demais condies de vida e,
especialmente, sobre o acesso aos servios sociais bsicos embora esse
dimensionamento seja difcil de comprovar, dada a precariedade dos indicadores
disponveis.
A conseqncia da poltica econmica, no estreitamento dos raios de
manobra da interveno estatal nas reas sociais, foi ntida. A recesso debilitou
os setores cujos mecanismos de financiamento eram baseados nas contribuies
sociais (previdncia, ateno mdica previdenciria, assistncia social, habitao
e saneamento). As receitas das contribuies sociais declinaram 30% em 1983-2
e 17% em 1984-3. Se, no perodo do milagre, a sensibilidade cclica dessas
fontes contribuiu para consolidar a modernizao conservadora, agora ela
conspirou para esgot-la. O mesmo ocorreu com os setores financiados com
recursos de impostos (educao, sade pblica, transporte coletivo e
suplementao alimentar), dados o ajuste fiscal e a retrao das receitas
tributrias.
Neste contexto, o gasto social federal declinou sensivelmente. Entre 1982 e
1984, o gasto social federal total (recursos fiscais e de contribuies sociais) caiu
27%. Em igual perodo, sua participao percentual no PIB declinou de 10,2%
para 8,2%, enquanto o gasto social per capita retraiu-se de US$336 para US$237
(Piola & Camargo, 1993).

24
Consultar Salm (1983). Analisando o impacto da recesso sobre o mercado de trabalho entre 1980 e 1984,
Serra (1984: 8) afirma que: O principal setor onde a crise se manifesta o industrial. Sua produo declinou
cerca de 16% desde 1980 e o emprego, no mesmo perodo (1980-84), caiu cerca de 20%, voltando ao nvel de
11 anos atrs. Dentro da indstria, o ramo mais atingido o de bens de capital, cuja produo desabou em
nada menos que 46,5% em apenas trs anos, retrocedendo ao nvel de 1973 (...). Em dezembro de 1983, o
ndice de ociosidade nas indstrias de bens de capital sob encomenda era de cerca de 65%. A renda por
habitante do pas, prossegue o autor, declinou entre 1980 e 1984 quase 13%, voltando ao nvel de 1976. A
queda do padro de vida mdia dos brasileiros foi de 16,5% se levarmos em conta tambm a perda de renda
real devido degradao das relaes de troca ampliao de remessas ao exterior por conta dos servios de
fatores.
Bonelli (1984) constata, para o perodo 1979-83, impressionante reduo da renda mdia de todos os
segmentos da populao com algum rendimento: Para o enorme contingente humano (50 milhes de
pessoas) que percebia algum rendimento nesses anos, a reduo da renda mdia no quadrinio alcanou
aproximadamente 23%. Ao dividir o perodo nos dois binios que o compem, nota-se que no primeiro a
perda da renda mdia foi de 3%, ao passo que no binio 1982-83 atingiu 20%. A reduo da renda mdia no
foi uniforme, atingindo mais duramente os estratos inferiores. Segundo o autor, os 40% inferiores da
distribuio de rendimentos tiveram perdas de renda mdia real no quadrinio da ordem de 30% (27,4% no
binio 1982-83), ao passo que para os 40% superiores, a perda foi de 22% sendo 19% no ltimo binio.
80
Em sntese, o esgotamento da Estratgia Conservadora foi influenciado por
um duplo movimento estrutural. De um lado, a reorganizao da sociedade civil
amplificava a presso do movimento popular por melhores condies de vida. De
outro, a recesso econmica operava em sentido oposto, agravando a crise social
e restringindo a capacidade de resposta governamental.
4.1 CRISE DO COMPLEXO PREVIDENCIRIO
25

O complexo previdencirio foi duramente atingido pelo ajuste recessivo. A
principal fonte de financiamento era o FPAS, cujo comportamento dependia da
massa de salrios e, portanto, do nvel de emprego e da evoluo do salrio real;
e essas receitas declinaram, a partir de 1979, devido aos efeitos da poltica
econmica na contrao da massa de salrios. A arrecadao do FPAS caiu cerca
de um tero, no perodo 1982-84.
A contribuio da Unio para o complexo previdencirio manteve-se
residual na crise. No incio dos anos 70, essa contribuio representava cerca de
10% da receita total; em 1980, sua participao relativa era de apenas 5,2%. Nos
anos seguintes, essa participao elevou-se suavemente, mas mantendo-se em
patamar insuficiente para cobrir o custeio do sistema. Essa situao gerou
controvrsia interministerial (MPAS versus Secretaria do Planejamento), acerca da
quantia a que legalmente a Previdncia Social teria direito, dentro da massa de
recursos do Tesouro Nacional.
Para enfrentar a crise, o governo adotou um conjunto de medidas de
carter anti-social visando a ampliar as receitas e a reduzir as despesas,
especialmente na rea da assistncia mdica. Alm da majorao das alquotas de
contribuio pagas pelas empresas e empregados, destacou-se a obrigatoriedade
de os segurados inativos voltarem a contribuir para a previdncia, entre 3% e 5%
sobre o valor dos benefcios (Decreto-lei n. 1.910, de 29/12/1981). Com isso, as
receitas das contribuies compulsrias cresceram taxa real de 24% em 1982,
produzindo um alvio financeiro. Depois, com o aprofundamento da recesso, em
1983, essas receitas declinaram 2%. A reduo das despesas afetou
especialmente a rea de assistncia mdica previdenciria. Entre 1980 e 1983,
esse patamar de gasto caiu 26%.
Pressionado pela crise financeira do complexo previdencirio, em 1981 o
governo federal instituiu o Conselho de Administrao da Sade Previdenciria
(Conasp), como rgo do MPAS presidido pelo presidente do Inamps. O objetivo
do Conasp era racionalizar a assistncia mdica previdenciria e conter as
despesas. A implementao, no mbito do Conasp, do Plano de Reorientao da
Assistncia Mdica no mbito da Previdncia Social (1982-84) teve alguma

25
Baseado em Braga, Fagnani e Silva (1989).
81
repercusso, sobretudo ao promover a adaptao do componente mdico-
hospitalar ao contexto de escassez e colocar novas bases organizacionais desse
mesmo sistema, com fundamento em mecanismos de articulao
interinstitucional (Mdici, Piola e Vianna, 1988:157).
4.2 CRISE DO SFH
Os mecanismos de financiamento da poltica habitacional tambm foram
duramente atingidos pela recesso econmica. O FGTS debilitou-se pelo
desemprego e pela desindexao dos salrios. A arrecadao bruta caiu, os
saques aumentaram, resultando em forte retrao da arrecadao lquida. Entre
1978 e 1984, a arrecadao bruta (fluxo no perodo) caiu 34%; o volume de
saques cresceu 33%; a relao saque/arrecadao bruta passou de 51% para
80%; a arrecadao lquida do FGTS em 1984 correspondeu a apenas 24% do
patamar de 1979.
A segunda fonte de receitas do SFH era o pagamento das prestaes pelos
muturios. A poltica salarial limitou a capacidade de pagamento dos muturios,
debilitando esta fonte: pelo Decreto-lei n. 2.065/83 os salrios da classe mdia
na qual se inclua a maior parte dos muturios do BNH passaram a ser
corrigidos por ndices inferiores (80% do INPC) aos aplicados na correo da
prestao da casa prpria (INPC integral).
Potencializado pelo desemprego, o impacto dessa medida foi imediato. O
ndice de inadimplncia saltou de 26% em dezembro de 1980, para 51% em junho
de 1984. Entre junho de 1983 e agosto de 1984, o percentual de muturios com
mais de trs prestaes em atraso evoluiu de 6% para 19%. Outro indicador crtico
era o nvel de comprometimento da renda familiar com a prestao da casa
prpria, que se elevou de 32% para 45%, para as famlias com renda mensal de
at vinte salrios mnimos (entre junho de 1982 e julho de 1984).
As cadernetas de poupana o terceiro eixo de sustentao do SFH no
foram penalizadas pela poltica econmica. Exceto em 1980, quando sofreu queda
real (-5,9%), nos demais anos o saldo das cadernetas apresentou taxas de
crescimento real positivas.
A crise do SFH restringiu as possibilidades da poltica habitacional. As
aplicaes do BNH em habitao caram pela metade entre 1982 e 1984. O
nmero de financiamentos habitacionais concedidos em 1984 correspondeu ao
patamar de 1/3 do nmero de 1980.
A poltica econmica tambm amplificou os desequilbrios estruturais do
SFH. O montante dos saldos devedores acumulados no final dos contratos que
na maioria dos casos no era de responsabilidade do muturio cresceu
espetacularmente, gerando um extraordinrio rombo no Fundo de Compensao
das Variaes Salariais (FCVS). Como mencionei, esse desequilbrio foi fruto dos
82
recorrentes subsdios concedidos aos muturios desde 1968 (poltica de
remendos), referidos anteriormente.
A formao do saldo devedor no final dos contratos tambm decorreu da
defasagem entre o reajuste do saldo devedor (trimestral) e o reajuste das
prestaes (semestral e, na maioria dos casos, anual). Esse problema foi
agravado pela diversidade entre o ndice que reajustava a prestao (INPC) e o
que corrigia o saldo devedor (ORTN). Alm da evoluo da ORTN em nveis
superiores ao do INPC, houve o problema relacionado capacidade de
pagamento dos muturios e, portanto, poltica salarial. Como j vimos, a maior
parte dos muturios passou a ter seus salrios reajustados em 80% do INPC
(Decreto n. 2.065/83). Assim, num contexto de inflao elevada e de salrios
desindexados, persistiu o seguinte impasse: como fixar a prestao da casa
prpria (anual e semestral), em magnitude suficiente para remunerar um passivo
corrigido trimestralmente com base na evoluo da ORTN, se a maior parte dos
muturios tinha seus salrios corrigidos semestralmente com base em 80% do
INPC?
Uma vez mais, o impasse foi enfrentado com a poltica de remendos,
resposta sempre recorrente desde 1968. Dadas, contudo, a gravidade da
conjuntura econmica e a indita presso organizada dos muturios da classe
mdia (Machado et al., 1985; Melo, 1993) essa prtica levou o desajuste estrutural
implcito ao SFH ao paroxismo. O custo dessa estratgia (estimado em mais de
US$40 bilhes nas prximas dcadas) foi finalmente apresentado sociedade e
passou a ser pago com recursos fiscais do Tesouro nacional, refletindo uma das
mais notveis medidas regressivas de toda a poltica social brasileira durante o
autoritarismo.
Dentre as novas polticas de remendo encaminhadas pelo regime militar
nessa etapa, que aprofundaram o rombo do FCVS, destacam-se medidas que
visavam a trs tipos de objetivos Primeiro, as medidas que visavam a desafogar o
oramento domstico dos muturios e a reduzir a inadimplncia.
26
Segundo,
medidas que visavam a escoar o estoque de habitaes produzidas e no-
comercializadas (estimadas em mais de 240 mil unidades).
27
Terceiro, tomaram-se

26
Dentre tais medidas, destacam-se: a) a concesso de bnus para abater das prestaes durante doze meses,
como mecanismo para incentivar a renegociao das dvidas, mediante a incorporao de dbitos em atraso ao
saldo devedor do financiamento; b) para dar cobertura ao bnus, foi criado um subsdio do Tesouro nacional
ao BNH, vigente nos prximos dez anos; c) a opo pelo reajuste das prestaes com base em 80% da
variao do salrio mnimo, no binio 1983-4; d) nova mudana dos sistemas de amortizao, visando a
reduzir o valor do encargo da prestao atual; e) concesso da Equivalncia Salarial por Categoria
Profissional; f) reformulao do Fundo para Pagamento das Prestaes no Caso de Perda de Renda por
Desemprego ou Invalidez Temporria (Fiel), permitindo a utilizao do Fundo, em caso de desemprego, em
at doze prestaes sucessivas ou alternadas.
27
Dentre essas, destacam-se: a) ampliao, em at cinco anos, dos prazos mximos de financiamento; com
essa medida, o limite do prazo de amortizao dos financiamentos dobrou de 15 anos para 30 anos, desde a
criao do BNH, para aliviar as prestaes de seus financiamentos; b) criao do Sistema Misto de

83
medidas para gerar novos recursos, com os quais se daria cobertura aos riscos
das instituies financeiras
28
(Ministrio do Interior, 1984 e 1985; Matta, 1984a,
1984b, 1984c e 1984d).
4.3 CRISE DO SFS
Nos anos 70, o desempenho do SFS havia sido insatisfatrio ante o que
fora programado; no incio dos anos 80, o sistema mergulhou em grave crise,
jamais superada. Diversos fatores contriburam para isso.
Do ponto de vista das receitas, destaca-se o debilitamento do FGTS, fruto
do desemprego e da queda dos salrios, de um lado; e, de outro lado, resultado
do calote das Concessionrias Estaduais de Saneamento que, na crise,
deixaram de pagar os emprstimos contrados junto ao fundo.
Em grande medida, a crise decorreu tambm da corroso do valor real das
tarifas o que evidencia a utilizao das empresas de saneamento como
instrumentos da poltica econmica no combate inflao.
O crescente endividamento das CES em moedas estrangeiras tambm
contribuiu para a crise do SFS. Essa situao foi resultado de as empresas terem
sido utilizadas como instrumentos da poltica cambial do governo, na captao de
recursos externos visando a administrar o Balano de Pagamentos. Com o
colapso cambial em 1982, os custos dessa estratgia emergiram vigorosamente.
Alm disso, no incio dos anos 80, o conjunto das concessionrias
estaduais de saneamento apresentava custos operacionais elevados, o que as
distanciava da meta de atingir condio mnima de viabilidade financeira, como
pressupunha o Planasa. Em alguma medida, essa situao decorreu da
implementao de obras de alto custo e longo prazo de maturao, refletindo, em
muitos casos, a ocorrncia dos processos de privatizao do espao pblico. Com
isso, o custo operacional e as despesas financeiras cresceram mais do que a
possibilidade de dar-lhes cobertura mediante tarifas controladas pela rea
econmica e cujo valor real estava submetido a desvalorizao contnua.

Amortizaes com Prestaes Reais Crescentes (Simc), que proporciona aos futuros compradores uma
prestao inicial 15% menor que a da Tabela Price, com a garantia de que o valor da prestao, em termos
reais, permanecer constante nos primeiros 24 meses. A compensao seria feita a partir 25 prestao, com
pequenos acrscimos mensais no valor da prestao; c) reduo em at 2% ao ano das taxas de juros nos
financiamentos atravs de Cooperativas Habitacionais, ampliando o atendimento prioritrio do BNH s faixas
de menor renda; e f) criao do Plano de Opo de Compra de Moradia (POC) (locao de moradias com
opo de compra ao final do contrato).
28
Destacam-se, aqui: a) a criao do Fundo de Apoio Produo de Habitaes para a Populao de Baixa
Renda (Fahbre); b) a instituio do Fundo de Assistncia Habitacional (Fundhab); e c) a elevao da
contribuio ao FGDLI e das alquotas do Fundo de Assistncia Liquidez (FAL), exigida dos agentes
financeiros.
84
Da mesma forma, os Fundos de gua e Esgoto (FAE), capitalizados pelos
governos estaduais, no evoluram conforme o esperado, devido a vrios fatores,
dentre os quais o impacto negativo da recesso na receita tributria dos governos
estaduais. Nesse contexto, os estados deixaram de integralizar o FAE e as CES
tambm deixaram de pagar os emprstimos contrados junto ao Fundo.
Alm disso, tampouco os ativos do FAE tiveram a evoluo prevista. Em
alguns anos, os ativos sofreram desvalorizaes reais, em virtude de a correo
monetria ser fixada em nveis inferiores aos da inflao. Os retornos das
aplicaes foram retardados, sobretudo, pela alocao de recursos em obras de
grande porte, de alto custo e longo prazo de implementao.
Em decorrncia da crise do SFS, o patamar de investimento do Planasa
reduziu-se drasticamente no incio dos anos 80: o investimento total realizado em
1984 correspondeu metade do executado em 1981.
4.4 CRISE DO TRANSPORTE PBLICO
A crise do financiamento do transporte pblico decorreu de dois fatores.
Primeiro, o fim da vinculao de receita tributria, consumada em 1982, j
referida. Segundo, pela utilizao das empresas do setor como instrumentos da
poltica cambial, visando captao de recursos externos.
No incio dos anos 80, caiu a participao relativa dos recursos fiscais na
composio das fontes de financiamento das empresas federais de transporte
pblico (EBTU e CBTU) e aumentou a participao dos emprstimos externos.
Observe-se que, entre 1979 e 1984, a participao relativa de emprstimos
externos na composio da receita global da EBTU elevou-se, de 4,4%, para
60,5%.
Tendncia semelhante observou-se na CBTU. A composio das fontes de
financiamento dos programas de trens de subrbio desenvolvidos pela
RFFSA/CBTU nas regies metropolitanas de Fortaleza, Recife, Salvador, Porto
Alegre e Belo Horizonte tambm demonstra expressiva participao de recursos
externos. Essa participao, que era de 3,2% em 1981, passou a 67,9% em 1983
e atingiu 87,9% em 1984.
Esse padro de financiamento comprometeu definitivamente a capacidade
de investimento do setor, dada a enorme presso que o pagamento do servio da
dvida passou a exercer sobre os escassos recursos disponveis. A partir de ento,
a participao dos investimentos no dispndio global declinaria continuamente,
enquanto aumentava a parcela correspondente ao servio da dvida. No caso da
EBTU, a participao do servio da dvida no dispndio total elevou-se de 0,5%
em 1980, para 25,8% em 1984.
4.5 CRISE DA SADE PBLICA E DA EDUCAO
85
Os impactos da crise foram relativamente menores nas polticas de
educao e de sade pblica, financiadas com recursos do Tesouro Nacional. Em
alguma medida, esse fato decorreu da utilizao do Finsocial, nova contribuio
social criada em 1982. Em 1984, os recursos do Finsocial contriburam com 10% e
48%, respectivamente, no financiamento dos gastos do Ministrio da Educao e
Cultura e do Ministrio da Sade. Em 1985, esses ndices atingiram 25% e 71%.
Tal comportamento sugeria que o Finsocial tem sido, na verdade, no um
instrumento de expanso da rea social, como justificado na sua criao, mas
mera fonte substitutiva da receita tributria (Vianna et al., 1987:10).
Mesmo assim, os programas de sade pblica foram penalizados pela
poltica recessiva. As despesas do Ministrio da Sade apresentam taxas anuais
de crescimento reais negativas a partir de 1978. Tomando esse ano como base,
as despesas realizadas em 1983 foram cerca de 30% inferiores. Com isso, a
participao do Ministrio da Sade nas despesas totais da Unio, que j era
reduzida em 1978 (1,9%), caiu para 1,3% em 1983. Como corolrio, os gastos
federais nos principais programas na rea de sade pblica declinaram, entre
1978 e 1984.
O nico setor cujos gastos cresceram na crise foi o de suplementao
alimentar (cresceram 54% entre 1980 e 1984). Tambm nesse caso, foi a criao
do Finsocial que permitiu esse comportamento atpico. Isso se explica pelo baixo
patamar de gastos detido por esses programas, criados, sobretudo, no final dos
anos 70, bem como pelo seu maior uso no clientelismo eleitoral nos ltimos anos
do regime militar.


Com este captulo, conclu a anlise do primeiro momento (1964/1984) da
trajetria da poltica social entre 1964 e 2002, objeto desta tese.
A seguir pretendo analisar o segundo momento, entre 1985 e 1989. Como
veremos, nesta fase foi intensificado o processo de estruturao das bases
institucionais, financeiras e de proteo social caractersticas do Estado de Bem-
Estar Social em nosso pas, que ganhou impulso no mago da luta das foras
oposicionistas que se contrapunham ao regime militar, e desaguou na
Constituio de 1988.
A crtica ao carter excludente da poltica social do ps-64 era o ponto de
partida da agenda de reformas socialmente progressistas, formulada por esses
atores a partir de meados dos anos 70. Essa foi a razo que me levou a iniciar
esse trabalho com a anlise do perodo 1964-1984. Dessa perspectiva, esforcei-
me, na primeira parte desta tese, para apresentar os contornos gerais da
estratgia de modernizao conservadora para a poltica social implementada pelo
86
regime militar, para situar melhor os seus pontos mais vulnerveis crtica pela
oposio democrtica.
Esse esforo foi feito em duas aproximaes. Na primeira, busquei
demonstrar que o trao marcante dessa etapa foi a evidncia de que a interveno
estatal nas polticas sociais no funcionou como mecanismo de redistribuio
indireta da renda. Esse fato foi resultado das referidas caractersticas estruturais
da interveno governamental nesta quadra que, em conjunto, configuraram uma
determinada estratgia de interveno estatal. Na segunda aproximao, trabalhei
para destacar que, embora essas caractersticas estruturais tenham sido
proeminentes em todo o ciclo autoritrio, a estratgia conservadora apresentou
configuraes diferenciadas ao longo dos anos, refletindo a dinmica poltica e
econmica mais ampla.
87




SEGUNDA PARTE RUMO AO ESTADO SOCIAL
(1985-1988)




88
CAPTULO I FORMAO DA AGENDA DE REFORMAS
PROGRESSISTAS
A partir de meados dos anos 70, o processo de reorganizao poltica da
sociedade civil foi intensificado. Dentre as diversas manifestaes desse
movimento destacam-se a retomada do movimento sindical e, sobretudo, o
surgimento do sindicalismo autntico no ABC paulista; a emergncia do
movimento social, amparado por setores progressistas da Igreja Catlica; a
organizao de novos partidos polticos de oposio; o revigoramento das
associaes comunitrias e das associaes profissionais e de classe; a retomada
da mobilizao estudantil; e o crescente engajamento da universidade na luta pela
restaurao do Estado Democrtico de Direito.
1

Na esteira desse processo, as foras oposicionistas foram pontilhando uma
extensa agenda poltica, econmica e social de mudanas. Na primeira metade
dos anos 80, j era possvel identificar os contornos de um amplo projeto de
reforma de cunho nacional, democrtico, desenvolvimentista e redistributivo. A
construo de um efetivo Estado Social, universal e equnime, era um dos cernes
desse projeto.
O Movimento Democrtico Brasileiro (MDB) posteriormente (1979)
denominado Partido do Movimento Democrtico Brasileiro (PMDB) , principal
frente de oposio ao regime militar, teve papel destacado na construo dessa
agenda de transformao. Uma primeira verso consolidada daquela agenda
encontra-se no documento Esperana e Mudana: uma Proposta de Governo
para o Brasil, elaborado pelo PMDB, em 1982.
Em 1984, o projeto reformador progressista construdo pela oposio
tambm foi assimilado pela chamada Frente Liberal, bloco de dissidentes da
base poltica do regime militar, posteriormente aglutinados no Partido da Frente
Liberal (PFL). Como de sabe, em agosto desse ano foi formada a chamada
Aliana Democrtica, pacto entre o PMDB e a Frente Liberal visando eleio
indireta para a presidncia da Repblica no Colgio Eleitoral. Nessa ocasio, foi
divulgado o documento Compromisso com a Nao, que absorve o esprito do
projeto oposicionista.
Em 1985 e 1986, as bandeiras reformistas tambm foram incorporadas na
retrica do Governo da Nova Repblica. particularmente relevante sua presena
nos planos de desenvolvimento econmico e social formulados pela Secretaria de
Planejamento da Presidncia da Repblica (Seplan-PR).

1
A bibliografia sobre o tema ampla. Consultar especialmente: Moises (1978); Almeida (1983); Singer e
Brandt (1983); Rainho (1980); Santos (1981) Durham (1984); Reis & ODonnell (1988); Stepan (1986);
Cardoso (1983); e Sallum Jr. (1996).
89
O processo de formao da agenda reformista tambm pode ser
apreendido pela tica setorial. Nos diversos segmentos, esse processo
apresentou dinmicas e ritmos diferenciados, refletindo os respectivos estgios de
organizao e de capacidade de mobilizao poltica. Ele foi particularmente frtil
nos campos das relaes sindicais e trabalhistas, da Reforma Agrria, da sade e
da educao e, em menor medida, nas polticas urbanas.
A seguir, detalham-se estes pontos. O captulo subdivide-se em quatro
partes, a saber:
O papel da oposio;
O pacto da transio;
A retrica do Governo da Nova Repblica; e
A formao das agendas setoriais.
1 O PAPEL DA OPOSIO
Como se sabe, no contexto do bipartidarismo imposto pelo regime militar, o
Movimento Democrtico Brasileiro (MDB) foi a principal frente de oposio. Em
1979, por fora da reforma poltica promovida pela ditadura, o MDB foi convertido
em Partido do Partido do Movimento Democrtico Brasileiro (PMDB).
Este partido teve papel destacado na construo da agenda de mudana.
Dentre a vasta contribuio produzida na poca,
2
um documento particularmente
relevante para os objetivos desta tese: Esperana e Mudana: uma Proposta de
Governo para o Brasil (PMDB, 1982).
Esse documento explicita os contornos de um amplo projeto de
transformao de carter nacionalista, desenvolvimentista, democrtico e
igualitrio. Trata-se da primeira verso consolidada das diversas agendas setoriais
de reforma que estavam sendo desenhadas pelas foras oposicionistas em
diversas frentes. Todavia, a importncia do Esperana e Mudana transcende
este ponto, posto que suas diretrizes polticas, econmicas e sociais serviram de
fio condutor das foras progressistas no longo processo de luta que desaguou na
Assemblia Nacional Constituinte; e, alm disso, suas principais bandeiras foram
inscritas na Constituio da Repblica promulgada em 1988.
Em novembro de 1981, por ocasio da Conveno do Partido, o PMDB
lanou ao debate nacional um documento de estudo sobre as sadas para a
dramtica conjuntura que o pas vive. Posteriormente, esses estudos foram

2
A Revista do PMDB, por exemplo, reflete esse processo em marcha. Dentre as contribuies, sobretudo
entre 1981 e 1984, destacam-se os artigos de Ulysses Guimares (1981, 1983, 1984 e 1984a), Celso Furtado
(1982 e 1983), Severo Gomes (1982 e 1983), Miguel Arraes (1983 e 1984), Almino Affonso (1981), Jos
Serra (1982), Luciano Coutinho e Luiz Gonzaga Mello Belluzzo (1982), Carlos Lessa (1982), Raphael de
Almeida Magalhes (1981) e Fernando Henrique Cardoso (1981 e 1984).
90
aperfeioados em diversos fruns. Em maro de 1982, por exemplo, o texto foi
debatido no Seminrio Nacional do PMDB, realizado em Porto Alegre. Nesse
evento esteve presente grande parte da inteligncia brasileira, ao lado de
sindicalistas, militantes peemedebistas e parlamentares.
Aps esse Seminrio, foi escrita a verso final, divulgada em outubro de
1982, no mais como um documento de estudo, mas como uma manifestao
formal do partido. Na viso das suas lideranas, a proposta apresentada para o
debate pblico, no tinha a pretenso de apontar um caminho definitivo ou um
modelo de Sociedade Nacional, mas apontar e discutir caminhos para romper a
barreira da crise, do endividamento e da marginalizao das camadas majoritrias
e prope a reorganizao da Sociedade Nacional para que esta possa,
democraticamente, optar por seus projetos polticos, sociais, econmicos, culturais
e institucionais (I:6).
O documento subdivide-se em quatro partes, analisadas a seguir:
I O PMDB e a Transformao Democrtica;
II Uma Nova Estratgia de Desenvolvimento Social;
III Diretrizes para uma Poltica Econmica; e
IV A Questo Nacional.
I O PMDB E A TRANSFORMAO DEMOCRTICA
O ponto de partida do documento a constatao da gravidade da situao
que o pas atravessava no incio dos anos 80, que combinava a pior crise
econmica e social desde os anos 30 com uma profunda crise institucional.
A crise econmica e social era percebida pela situao de desordem
econmica no plano interno: recesso, inflao anual de 100%, as mais altas
taxas de juros reais do mundo, dvida externa sufocante, agricultura desalentada,
finanas pblicas em estado catico. Essa crise era considerada
extraordinariamente profunda, porque ocorria simultaneamente a uma crise
mundial que colocava em xeque o estilo de crescimento econmico do ps-guerra,
as relaes entre as grandes potncias, o sistema monetrio internacional e as
relaes entre Centro e Periferia. Tratava-se de uma crise de um estilo de
desenvolvimento econmico atrelado internacionalizao da economia que abria
o pas ao vendaval da crise internacional (Idem:7).
A gravidade da crise nacional tambm era conseqncia do fato de que ela
condensava os traos perversos de uma sociedade assentada no privilgio para
poucos e na marginalizao da maioria, que se foram acumulando na histria
brasileira.
3
Entretanto, afirma o documento, o mais grave era a crise poltica,

3
Segundo o documento: A concentrao do poder e o elitismo que sempre excluram o povo das decises
fundamentais; a desigualdade social, que sempre marcou uma nao dividida entre uns poucos privilegiados e
91
percebida pelo divrcio profundo entre a sociedade e o Estado, a ausncia de
confiana e de representatividade.
4

Estado de Direito e Assemblia Nacional Constituinte
O documento taxativo ao sustentar que a nica sada para a crise
nacional era o restabelecimento da democracia e do Estado de Direito.
5

A redemocratizao implicava o restabelecendo dos direitos civis e
polticos, extinguindo-se a legislao autocrtica. A inexistncia de garantias
efetivas aos direitos humanos levava sistematicamente s prticas da tortura, da
violncia e do terror bem como permitia a violao da privacidade. A democracia
exigia a eliminao de tais prticas e dos rgos que atentavam contra as
liberdades individuais. Nesse sentido, era fundamental a revogao dos
dispositivos que suprimiam as garantias e as liberdades do cidado, como os
dispositivos que possibilitavam a evocao do Estado de Emergncia e da Lei de
Segurana Nacional. Da mesma forma, a censura e a Lei de Imprensa deveriam
ser abolidas; e o direito de reunio e o direito de greve deveriam ser prontamente
assegurados.
O principal instrumento para restabelecer o Estado Democrtico de Direito
era a Assemblia Nacional Constituinte (ANC).
6
Assim, o fim do arbtrio passava,

a maioria esmagadora de excludos; a dependncia econmica, que sempre nos atrelou aos dominantes.
Concentrao do poder e elitismo, desigualdade social e dependncia econmica que foram levadas ao
paroxismo nestes anos de autoritarismo (Idem:7).
4
Essa crise era percebida pelas seguintes manifestaes: Falta de crena nos lderes; falta a
institucionalizao da prtica democrtica; falta eficincia no Estado. Impera a privatizao do interesse
pblico. Impera a corrupo. Impera o arbtrio dos poderosos. Impera o casusmo legislativo para tentar
transformar em vencedores das eleies os grandes perdedores diante da Nao: os homens e o partido do
governo (Idem:7).
5
Esse ponto central aparece, por exemplo, na seguinte passagem: O PMDB sabe que a crise nacional no
encontrar soluo sem mudanas profundas. Mudanas que s podero ter incio com o fim do arbtrio e da
exceo. Mudanas que havero de nascer do reencontro do povo com o poder poltico. A sociedade brasileira
anseia pela Democracia, luta por ela, sonha com ela. A sociedade repele a arbtrio atravs de todas as suas
formas de representao de interesses e de organizao social: partidos polticos, movimentos sociais,
organizaes comunitrias, igrejas, sindicatos, organizaes patronais, profissionais, movimentos setoriais e
culturais. Democracia Estado de Direito, liberdade de pensamento e de organizao popular, respeito
autonomia dos movimentos sociais e repousa na existncia de partidos polticos slidos. Democracia significa
voto direto e livre, significa restaurao da dignidade e das prerrogativas do Congresso e do Poder Judicirio,
significa liberdade e autonomia sindical, significa liberdade de informao e acesso democrtico aos meios de
comunicao de massa. Democracia implica democratizao das estruturas do Estado, implica resgatar a
soberania nacional, implica redistribuio de renda, criao de empregos e bem-estar social crescente. (...)
Democracia ruptura com o longo passado autoritrio e elitista, participao autnoma dos movimentos
sociais nas decises nacionais atravs da representao legtima, de meios modernos de consulta e informao
e da definio dos rumos de nosso desenvolvimento atravs do planejamento democrtico. As maiorias
oprimidas da populao as mulheres, os jovens, os negros , as minorias discriminadas os ndios, grupos
tnico-culturais no podem continuar sendo tuteladas. Tampouco podem permanecer os Sindicatos sob o
taco retrgrado do corporativismo (Idem:i e ii).
92
necessariamente, pela reforma ampla e democrtica da Constituio da
Repblica. Nesse sentido, a ANC era vista pelo PMDB como a soluo-sntese
ou, ainda, como o bero da Democracia, ou o bero pacfico e representativo
dos anseios do povo.
Democratizao das Decises, Controle Social e Participao Poltica
A democratizao substantiva do pas requeria mecanismos institucionais
que canalizassem e estimulassem a participao e o controle social nos processos
de deciso e ao mesmo tempo refreassem a prepotncia do Executivo face ao
Legislativo e ao Judicirio. O documento preconizava a ampla democratizao das
estruturas polticas, sociais e econmicas.
7

Tambm ressaltada a importncia do fortalecimento dos movimentos
sociais que emergiam nesta poca, enraizados nas bases da sociedade. A
realizao das potencialidades desses movimentos era vista como condio
essencial para a construo da democracia. Na mesma perspectiva, colocava-se o
fortalecimento da luta pela participao poltica dos sindicatos na vida nacional,
removendo-se os limites impostos pela legislao corporativista.
Outra vertente era fortalecer os partidos polticos. A defesa da liberdade de
organizao partidria requeria a revogao da legislao autocrtica,
restabelecendo os direitos polticos e civis. Dependia tambm da criao de um
sistema adequado de financiamento pblico da atividade partidria, para torn-la
independente do poder econmico, privado ou estatal. Tambm era necessrio
conferir aos partidos polticos um efetivo poder de imprensa, isto , permitir o
acesso permanente aos meios de comunicao de massa, para que as questes
pblicas pudessem ser livremente debatidas pela sociedade, em processo
contnuo de esclarecimento e de formao da opinio pblica.
A efetiva democratizao das decises tambm dependia da liberdade
partidria, de sorte a assegurar a expresso poltica a todos os setores sociais ou
tendncias ideolgicas. A democratizao da vida social e poltica exigia, ademais,
a observncia dos direitos eleitorais. Nessa perspectiva, era necessrio estender o
voto ao analfabeto e banir as restries que cerceavam o direito postulao de
cargos eletivos; estabelecer o princpio de representao proporcional da
cidadania; garantir o direito s coligaes como projeo de liberdade partidria;
assegurar plenamente o livre debate pelos meios de comunicaes de massa

6
A ANC deveria ser convocada, posto que o Brasil era um pas sem Constituio que honre este nome. O
que o arbtrio apelidou de Constituio a Emenda Constitucional n 1, de 1969, que foi outorgada por uma
junta militar revelia da Nao, afirma o documento (Idem:10).
7
Esse ponto referido nos seguintes termos: Sem uma ativa participao poltica popular, sem partidos
polticos slidos, sem liberdades pblicas plenamente garantidas, sem planejamento democrtico, sem um
Legislativo independente, atuante e forte, sem um Judicirio aparelhado e com prerrogativas que asseguram
sua autonomia, sem o restabelecimento da vida federativa, no pode haver democratizao das decises. E a
democratizao das decises requisito indispensvel justia social e independncia nacional (Idem:10).
93
durante as campanhas eleitorais, revogando a famigerada Lei Falco. Mas,
sobretudo, era fundamental restaurar as eleies diretas para todos os nveis de
governo.
Planejamento Democrtico
A democratizao substantiva do pas tambm requeria o planejamento
democrtico das aes do Estado. O documento parte do pressuposto de que a
interveno do Estado era fundamental numa sociedade to heterognea e
desigual. Assim, a existncia de mecanismos estatais e pblicos de regulao da
vida social era imposio inquestionvel na sociedade contempornea. A
necessidade da interveno estatal era maior ainda num pas como o Brasil,
marcado em sua histria pela fragilidade e pela perversidade do funcionamento
espontneo dos automatismos de mercado, pela fragmentao social e pela
heterogeneidade regional (Idem: 12).
Todavia, a ao do Estado deveria estar submetida ao planejamento
democrtico e ao controle social dos processos de deciso. Era, portanto,
necessrio, promover uma reforma das estruturas do Estado construdas durante
a ditadura, que davam margens a inmeras mazelas como, por exemplo, a
privatizao do espao pblico.
8

Nesta perspectiva, o grande desafio que se colocava para a imaginao
democrtica era o de estabelecer o controle pblico dos processos de elaborao
e execuo das polticas do Estado.
Enfrentar esse desafio requereria, em primeiro lugar, fortalecer o Poder
Legislativo. Alm de restaurar as prerrogativas republicanas clssicas
(inviolabilidade do mandato parlamentar, revogao das normas que instituram a
deciso legislativa por decurso de prazo e substituio por procedimentos
democrticos de agilizao da elaborao das leis; devoluo da possibilidade de
criar despesa sem prejuzo da eficincia econmica), era indispensvel ampliar a
participao do Poder Legislativo na elaborao da poltica de Estado.
Nesse sentido o documento defende a participao efetiva do Legislativo
(Federal, Estadual e Municipal) na discusso da Lei do Plano. No mbito federal,
por exemplo, o Executivo deveria formular um Plano Nacional de
Desenvolvimento, que definisse claramente as diretrizes gerais e setoriais, as
linhas bsicas das vrias polticas pblicas e as prioridades de gasto pblico. O
Legislativo teria papel ativo na definio e na aprovao da Lei do Plano. O
fortalecimento do Poder Legislativo tambm requereria a introduo de

8
Veja-se esse ponto, na seguinte passagem: Entre ns, o planejamento sempre se revestiu de um carter
autoritrio e clientelista, que foi acentuado exausto nestes ltimos dezessete anos de regime desptico. E a
esto para atest-lo a corrupo do carter pblico das decises, que levou a uma verdadeira privatizao do
Estado colocado a servio exclusivo do poder econmico; irresponsabilidade da burocracia, protegida como
nunca pelo sigilo; atrofia do Legislativo e do Judicirio; perda da generalidade da Lei, afogada pelo
particularismo e pelo casusmo do decreto-lei, dos decretos, dos regulamentos, das portarias (Idem:12).
94
mecanismos que assegurassem: a possibilidade da iniciativa popular na
proposio de leis, subscrita por cidados em nmeros a ser fixado
constitucionalmente; a instituio de referendo popular ou o plebiscito para as
grandes questes nacionais; e o aparelhamento tcnico e financeiro do Legislativo
para assegurar o controle social da execuo das polticas do Estado, bem como
a necessidade de recuperar e ampliar os poderes das Comisses Parlamentares
de Inqurito (CPI).
Em segundo lugar, enfrentar o desafio de ampliar o controle pblico dos
processos de elaborao e execuo das polticas do Estado requereria que se
criassem Conselhos Consultivos. O documento prope a criao, nas trs
esferas de governo, de Conselhos de Planejamento Geral e de Conselhos
Setoriais de Planejamento (sade, educao, energia, transportes etc.). Esses
conselhos consultivos seriam integrados por representantes dos sindicatos, das
associaes profissionais, das associaes comunitrias, dos usurios imediatos
das polticas pblicas e dos partidos polticos e funcionariam como um frum
permanente de expresso de interesses legitimamente constitudos e de
discusso dos rumos das polticas de Estado.
9

Em terceiro lugar, a ampliao do controle pblico dos processos de
elaborao e execuo das polticas do Estado, requereria o fortalecimento e a
independncia do Poder Judicirio.
10

Em quarto lugar, a ampliao do controle pblico dos processos de
elaborao e execuo das polticas do Estado, requereria fortalecer a Federao.
Neste sentido, o documento critica a concentrao de poderes no Executivo
Federal, conduzindo expropriao do poder decisrio dos estados e municpios,
levando a uma verdadeira liquidao da Federao. Em contrapartida,
preconizava que a democratizao da sociedade brasileira impunha a
desconcentrao poltica e econmica atravs do reforo da Federao, com
efetiva autonomia de decises pelos estados e municpios, para que no sejam
pensionistas e pedintes da Unio, efetivamente habilitados e com recursos
financeiros para dar respostas s demandas regionais e locais.

9
Em ltima instncia, as funes fundamentais destes conselhos eram a de tornar o Executivo mais sensvel
s demandas populares, a de tornar transparentes as decises pblicas, a de impedir a atuao sempre
camuflada dos interesses poderosos, a de quebrar ao mximo a burocratizao dos processos de deciso e a de
constituir um mecanismo de comunicao e de mobilizao (Idem:15).
10
Segundo o documento: O sistema democrtico requer, ainda, um Poder Judicirio amparado por
prerrogativas e garantias que assegurem sua independncia, dispondo de meios e recursos indispensveis
realizao de justia rpida, eficaz e acessvel s camadas mais carentes e desassistidas da sociedade. A
Reforma do Judicirio e a Lei Orgnica da Magistratura foram manifestaes autoritrias, prejudicando o
exerccio da justia. Impe-se uma reforma democrtica do judicirio com leis complementares que atendam
s tradies jurdicas do Pas e dignidade do exerccio da Justia. Cabe ainda estudar a criao da Justia
Agrria, antiga reivindicao dos trabalhadores rurais, necessria diante da extenso e intensidade dos
problemas e conflitos na rea rural brasileira (Idem:16).
95
Portanto, neste contexto que a bandeira da descentralizao emerge
como um dos principais itens da plataforma reformista. Ela passa a ser defendida
como anttese da centralizao autocrtica e instrumento de controle social e
participao poltica.
11

importante ressaltar que, de forma correta, a descentralizao das
polticas de governo no implicaria a simples municipalizao das decises. Ao
contrrio, a gesto descentralizada no afastava a necessidade de polticas de
carter nacional, sem que isso significasse concentrao de poder. O documento
defende a implementao de polticas de mbito necessariamente nacional,
necessrias num pas to heterogneo, to desigual econmica e socialmente.
Porm, adverte, polticas de alcance nacional no se confundem com
concentrao das decises. Ao contrrio, seria perfeitamente possvel pensar em
normas gerais, vlidas nacionalmente, e imaginar mecanismos de
descentralizao de recursos, que induzissem a desconcentrao da
administrao.
Finalmente, em quinto lugar, a descentralizao do processo de deciso
das polticas governamentais implicaria a necessria descentralizao das
finanas. Nesse sentido, impunha-se uma reforma fiscal em favor dos estados e
municpios. Alm disso, era preciso estabelecer normas de repasse automtico de
recursos, segundo critrios sociais, e permitir que os Estados e Municpios
tivessem a liberdade de aplic-los.
II UMA NOVA ESTRATGIA DE DESENVOLVIMENTO SOCIAL
O documento parte da constatao da ambivalncia da situao brasileira.
De um lado, o vigoroso desenvolvimento capitalista, entre 1956 e 1975,
diferenciou o nosso pas dentro do mundo perifrico. No incio dos anos 80, o
Brasil contava com uma economia industrial avanada, a oitava do mundo; de
outro lado, paralelamente, apresentava um dos mais elevados ndices de pobreza
absoluta e de concentrao da renda e da riqueza social, no globo terrestre
(Idem:17).
12


11
Essa referncia aparece, por exemplo, na seguinte passagem: Para a democratizao dos processos de
deciso crucial proceder sua mxima descentralizao, reativando em bases firmes e duradouras a
Federao. Descentralizar para democratizar, para aproximar o governo do povo, estimulando a participao
poltica dos movimentos sociais e permitindo que a sociedade ajude a definir as polticas de Estado e tenha
mais amplas possibilidades de controlar sua execuo (Idem:16).
12
Na introduo do documento, essa ambigidade destacada: O Brasil um pas rico com povo pobre!
a stima economia industrial do bloco das economias de mercado, entretanto , tambm, um dos campees
mundiais de concentrao de renda e da riqueza. Persistem as desigualdades sociais e regionais, persistem os
enormes bolses de pobreza absoluta. O PMDB considera que este estado de coisas uma vergonha nacional.
Compromisso fundamental do PMDB a extino do analfabetismo, o fim da desnutrio e da mortalidade
infantil, a erradicao das endemias, o fim da promiscuidade habitacional, da insegurana, da falta de
transportes. O PMDB quer acabar com o estado de indigncia forada em que vivem pelo menos 25 milhes
de brasileiros. Quer, e sabe como faz-lo (Idem:ii).
96
Segundo o documento, a crise econmica do incio dos anos 80 aprofundou
esse fosso estrutural e lanou a grande maioria do povo brasileiro em uma crise
social aguda, de graves propores. Entretanto, adverte o PMDB, essa crise social
fruto do modelo econmico excludente estava em curso antes mesmo da
recesso, estando presente at mesmo nos anos do milagre econmico.
13
A
partir de 1974, a progressiva deteriorao das condies econmicas imobilizou
as polticas governamentais, de tal forma que o quadro social continuou em
processo implacvel de decomposio.
Entretanto, ressaltado que, mesmo diante dos obstculos interpostos pela
crise econmica mundial e interna, o pas podia esperar um futuro promissor,
desde que conseguisse conciliar o desenvolvimento com a justia social. com
esse objetivo que se colocava a tarefa de formular uma Nova Estratgia
Econmica e de Desenvolvimento Social.
14

O documento insistia que, ao enfrentar esta tarefa, seria plenamente possvel
conciliar desenvolvimento econmico e social. Ressalvava que o fato de a poltica
econmica e a poltica social constarem como ttulos especficos no documento
no deveria fazer supor que essas duas grandes reas de poltica estariam sendo
concebidas como compartimentos separveis. Nesse sentido, o documento
rechaava a conhecida teoria do bolo, difundida por autoridades econmicas do
regime militar. Ao contrrio, afirma o documento, o PMDB no aceita a falcia
contumaz, de que existe uma contradio entre o econmico e o social; falcia
esta que deu origem teoria do bolo`, de triste memria, de que primeiro ter-se-ia

13
Esse ponto explicitado nos seguintes termos: mister ressaltar que a crise social no Brasil j vinha se
agravando, por conta de uma poltica econmica dominada pelos grandes interesses e posta em prtica com a
irresponsabilidade tecnocrata do regime autoritrio. O distanciamento do povo e de suas vicissitudes, o
arrocho salarial, a ausncia de uma poltica social acentuaram as iniqidades, j graves, do nosso
desenvolvimento histrico. No se pode deixar de sublinhar que, na fase de auge do crescimento acelerado,
entre 1968 e 1973, quando a poltica social foi mais perversa, existiam as condies mais favorveis, do ponto
de vista estritamente econmico, para promover a descompresso salarial e social. Assim, dada a falta de
qualquer poltica social, enquanto a economia atravessava uma das fases mais vigorosas de expanso, com
recursos fiscais abundantes e lucros prdigos, deterioravam-se violentamente a distribuio da renda e as
condies de misria absoluta. No Nordeste, agravaram-se as condies sociais, na rea que j se constitua
no maior bolso de pobreza do Ocidente. Na Amaznia e no Centro-Oeste, grandes fluxos de populao
migrante foram submetidos espoliao de sua fora de trabalho, enquanto que os recursos naturais foram
sendo dilapidados por formas de explorao predatrias e desnacionalizantes. Nas grandes cidades e reas
metropolitanas, a fora de trabalho assalariada e, principalmente, as populaes marginalizadas foram sendo
vitimadas por condies de vida crescentemente deterioradas, em todos os aspectos, com os salrios-de-base
congelados pela poltica de arrocho (Idem:17).
14
Segundo o documento Esperana e Mudana: Diante das graves distores e problemas acumulados
durante os longos anos de regime arbitrrio, torna-se essencial e inadivel a tarefa de estabelecer uma Nova
Estratgia Econmica e de Desenvolvimento Social que responda aos desafios da crise econmica e busque
deliberadamente a distribuio cada vez mais igualitria de renda e da riqueza. Em outras palavras, urgente
enfrentar o agravamento imediato e desagregador da crise econmica, atravs de uma poltica alternativa de
curto-prazo que interrompa o perigoso ciclo recessivo e inflacionrio em que estamos metidos e que, ao
mesmo tempo, prepare as condies para uma retomada slida e ordenada da expanso. Para isso, porm,
indispensvel contar com polticas estratgicas de reordenao do sistema produtivo, para fazer frente aos
desafios colocados pela crise mundial e, simultaneamente, dar suporte a um novo projeto social (Idem:18).
97
que cuidar do crescimento econmico para depois zelar para que seus frutos
fossem distribudos, adverte (Idem: 12).
Uma vez explicitado esse pressuposto fundamental, o Esperana e
Mudana apresenta uma ampla estratgia de desenvolvimento social, assentada
em quatro eixos:
A redistribuio da renda, como objetivo das polticas pblicas e de
reforma social;
As polticas sociais bsicas: exigncias mnimas de uma sociedade
democrtica;
Polticas de reordenao do espao e do meio ambiente; e
O emprego, como sntese da poltica social.
1 A REDISTRIBUIO DA RENDA COMO OBJETIVO DAS POLTICAS
PBLICAS E DE REFORMA SOCIAL
A diretriz maior da estratgia de desenvolvimento social era promover a
redistribuio da renda e da riqueza social. Para isso, era fundamental que todas
as polticas econmicas e sociais estivessem submetidas a estes objetivos, de
maneira deliberada, consistente e explcita. Ao reconhecer essas exigncias,
prossegue o documento, o PMDB subordina toda a conduo das polticas
pblicas promoo dos setores majoritrios da populao, constitudos pelos
trabalhadores, assalariados e populaes de baixa renda, hoje marginalizados dos
frutos do progresso econmico nacional (Idem:20). Entretanto, adverte o
Esperana Mudana, a nica garantia de que o processo de desenvolvimento
com justia social avance de forma consistente reside na participao permanente
e organizada do povo nas decises.
15

Dados estes pressupostos de natureza econmica e poltica, o documento
reconhece que promover a distribuio da renda no era tarefa fcil e, portanto,
no poderia ser lograda simplesmente mediante uma nova poltica salarial que
assegurasse o poder de compra dos assalariados.
16
Ao contrrio, a redistribuio

15
De acordo com a retrica do partido: A democracia do Estado constitui o nico caminho adequado para
colocar, definitivamente, a poltica econmica e social a servio dos interesses da sociedade. Este o caminho
para conjugar o desenvolvimento econmico com a justia social. S com a democracia haver distribuio
mais justa de renda! O desenvolvimento com democracia e participao significa a garantia de um nvel
mnimo de renda, de habitao, de educao, sade, lazer. No pode haver verdadeira democracia fundada na
desigualdade opressiva, na persistncia e ampliao da pobreza, na excluso prtica de imensos contingentes
de seres humanos da cidadania e dos frutos do progresso material e espiritual do pas (Idem:20).
16
Segundo o documento: Muito embora a poltica salarial seja um elemento fundamental de uma estratgia
de redistribuio de renda, ela no pode dar conta de vrios outros aspectos, tais como: a qualidade e
adequao do abastecimento alimentar urbano, o controle dos preos e da diferenciao dos produtos
industriais de ampla demanda popular, a incidncia tributria, as condies de crdito ao consumidor e do
financiamento habitacional, as condies de vida rural, as condies de oferta dos servios urbanos
98
da renda encerrava um processo extremamente complexo que dependeria de
um amplo conjunto de reformas sociais e de polticas pblicas, articuladas em
diversos nveis e com prazos de maturao diferenciados. A consecuo do
objetivo de distribuio da renda no poderia basear-se em propostas utpicas e
demaggicas, afirma o documento. Nesse sentido, o partido prope um conjunto
articulado e exeqvel de polticas sociais, baseado num elenco compatvel,
consistente e no inflacionrio de polticas econmicas e de reformas
institucionais (Idem:20).
Em seguida, o documento apresenta as linhas gerais de articulao entre
as principais polticas pblicas e reformas necessrias para alcanar a meta
central da redistribuio da renda. Segundo o texto, a promoo desse objetivo
dever-se-ia fundar em dois eixos de interveno, tratados a seguir:
Reformas Sociais e Institucionais: reforma da legislao trabalhista;
reformas fundirias (agrria e urbana); e reformas tributria e financeira. E
o papel do conjunto das polticas pblicas para a redistribuio da renda:
poltica salarial, previdenciria e estabilidade no emprego; programa de polticas
sociais de longo alcance; polticas de reordenao do espao regional, urbano e
do meio ambiente; estratgia de Reordenao do Sistema Produtivo; e poltica de
emprego.
1.1 Reformas Sociais e Institucionais
A distribuio da renda e da riqueza nacional dependia, em primeiro lugar,
de reformas sociais e institucionais nas reas trabalhista, fundiria (urbana e
rural), tributria e financeira.
1.1.1 Reforma da Legislao Trabalhista
O objetivo central da reforma trabalhista era fortalecer o conjunto das
organizaes representativas dos trabalhadores urbanos e rurais. Sintonizado com
a luta do movimento sindical com destaque para as deliberaes da I
Conferncia das Classes Trabalhadoras (Conclat), realizada em 1981 , o PMDB
defendia a liberdade sindical, a plena restaurao do direito de greve e a
possibilidade da estruturao da organizao central dos trabalhadores, com a
constituio da Central nica.
Segundo o documento, o fortalecimento do sistema sindical (com liberdade
e autonomia, com poder efetivo de negociao e recurso legtimo greve para
garantia de salrios reais crescentes e novas conquistas sociais) representava a
nica forma de assegurar a distribuio dos benefcios do progresso material s
classes assalariadas, no mesmo compasso do crescimento da produtividade e
acumulao da riqueza social.

fundamentais, de sade, de educao, enfim, de todo um conjunto de elementos que definem a qualidade do
padro-de-vida nas sociedades modernas (Idem:18).
99
A reforma da legislao trabalhista visava a extinguir a tutela do Estado
sobre a organizao sindical e sobre as relaes de trabalho. No campo da
organizao sindical, a Consolidao das Leis do Trabalho (CLT) permanecia
comprometida por vcios que precisavam ser eliminados, pois impediam que os
trabalhadores pudessem organizar-se livremente para defenderem seus
interesses. Esses resqucios de corporativismo facilitavam a manipulao e o
controle dos sindicatos pelo regime militar.
O documento endossava as aspiraes da classe trabalhadora, de elaborar
um novo Cdigo de Trabalho que garantisse a liberdade e a autonomia sindicais
e que assegurasse, efetivamente, os direitos dos trabalhadores.
1.1.2 Reforma Agrria
A distribuio da renda e da riqueza nacional tambm dependia da
realizao de uma Reforma Agrria que garantisse o acesso terra a quem nela
trabalhe. A Reforma Agrria representava a sntese de um complexo de medidas
e polticas envolvendo inmeras reas de polticas pblicas.
17

O documento defendia o cumprimento do Estatuto da Terra, o que poderia
encaminhar a soluo progressiva dos principais problemas, dentre os quais se
destacam o xodo rural e a conseqente marginalidade social; os conflitos pela
posse e uso da terra; e a apropriao especulativa da terra como reserva de valor,
impedindo que quem pode produzir tenha acesso a ela.
O documento ressalta a importncia do Estatuto da Terra, cujo esprito era
promover a funo social da propriedade. Entretanto, adverte que o Estatuto da
Terra jamais foi levado a prtica no que tange Reforma Agrria, o que agravou o
problema agrrio e fundirio.
Alm da aplicao do Estatuto da Terra, o Esperana e Mudana defendia
a implantao, simultnea, de um conjunto de outras mudanas complementares
necessrias para a implantao de uma verdadeira poltica de Reforma Agrria.
18


17
De acordo com o documento: A Reforma Agrria significa uma completa reorganizao da vida rural com
o objetivo de assegurar acesso terra, ocupao produtiva, renda e condies dignas de vida populao do
campo. Significa o fortalecimento e a liberdade de organizao dos produtores e trabalhadores, para que o
Estatuto da Terra venha a ser efetivamente implantado, garantindo o acesso terra, a regularizao da
situao dos verdadeiros posseiros e a reordenao do sistema agrcola, de forma adequada s caractersticas
regionais, com o objetivo de criar uma agricultura eficiente, com produtividade crescente e uma populao
rural prspera e livre.(...) No possvel uma Reforma Agrria sem uma poltica agrcola eficaz, sem que haja
interveno na comercializao dos produtos, sem que haja estradas, silos, assistncia tcnica, crdito
adequado, apoio s cooperativas dos pequenos e mdios produtores, financiamento de longo prazo para as
imobilizaes, garantia real de preos, seguro abrangente, educao, previdncia, saneamento, sade etc.
(Idem:22).
18
Dentre essas medidas propostas, destacam-se: A democratizao da estrutura rural deveria apoiar-se, entre
outras, nas seguintes transformaes institucionais na rea rural: a) defesa dos parceiros e arrendatrios que
representam 20% da mo-de-obra permanente da agricultura brasileira, assegurando-lhes o direito de acesso
propriedade; b) adoo de uma verdadeira Reforma Tributria, ampla e rpida, generalizando o acesso terra,
100
1.1.3 Reforma Fundiria Urbana
O objetivo maior de promover a distribuio da renda e da riqueza nacional
dependia tambm da realizao da reforma fundiria urbana. Nesse sentido, de
acordo com o documento, era fundamental assegurar o cumprimento da funo
social das propriedades rurais e urbanas.
19

A reforma fundiria urbana tambm era vista como pr-requisito para a
implementao da poltica de desenvolvimento urbano, capaz de reordenar as
condies de vida nas cidades, assegurar o direito moradia e aos servios
pblicos, regularizar a propriedade nas favelas, coibir a especulao imobiliria e
promover o desenvolvimento integrado da habitao popular, do saneamento, dos
transportes, das escolas e postos de sade.
1.1.4 Reformas Tributria e Financeira
A distribuio da renda e da riqueza nacional tambm requeria que se
fizessem as reformas tributria e financeira. A reforma tributria era necessria,
sobretudo, para eliminar as injustias do sistema de impostos. Mais
especificamente, ela visava a corrigir a regressividade existente no sistema fiscal.
Ela tambm era proposta com o objetivo de promover uma significativa
desconcentrao fiscal em favor dos municpios e estados da Federao,
colocando-se, portanto, como instrumento para a descentralizao das polticas
pblicas.
Da mesma forma, a reforma tributria era considerada indispensvel para
corrigir o carter regressivo do financiamento do gasto social. Segundo o
documento, a sustentao de programas sociais requereria um patamar mais
elevado e estvel de recursos sociais, de base fiscal, que s poderiam ser
supridos atravs de uma reforma tributria, no sentido de obter formas
socialmente equnimes de taxao.
A redistribuio da renda tambm dependia da reforma financeira,
sobretudo no tocante democratizao do crdito.
20
A regulamentao do crdito

por parte dos produtores sem terra ou com pouca terra, assim como legalizando a situao dos verdadeiros
posseiros; c) extenso e rigorosa aplicao da legislao trabalhista no campo; c) reforma tributria,
transformando o Imposto Territorial Rural, tornando-o efetivo e progressivo, de modo a penalizar firmemente
a especulao e reteno de terras ociosas. Para isso o ITR deve ser diferenciado por regio, tamanhos de
propriedade, tempo de inatividade da terra e outros critrios anti-especulativos (Idem).
19
Segundo o documento: A terra no pode ser uma reserva especulativa de valor para o seu proprietrio e
sim instrumento de trabalho produtivo no campo. Tampouco pode ser utilizada como aditivo para valorizao
especulativa de capitais nas reas urbanas, marginalizando milhes de brasileiros do direito vida e
habitaes condignas (Idem:23).
20
Este ponto explicitado nos seguintes termos: A reforma financeira tambm est intimamente relacionada
redistribuio da renda, na medida em que a democratizao do crdito constitui um avano indispensvel
para criar condies de acesso das classes de baixa renda aos bens de consumo durveis e habitao assim
como para viabilizar o desenvolvimento da pequena produo rural e urbana (Idem:23).
101
ao consumidor deveria ser efetuada com taxas de juros baixas, prazos e
prestaes adequados aos oramentos familiares das classes de baixa renda.
Alm disso, era fundamental reorientar as linhas de crdito de todos os bancos
pblicos.
A democratizao do crdito tambm envolvia a criao de linhas de crdito
cooperativo e popular, para apoiar o processo de Reforma Agrria e para financiar
pequenos empreendimentos cooperativos urbanos, micro-empresas familiares.
Com esse objetivo, o Banco do Brasil, os bancos regionais e os bancos estaduais
deveriam reestruturar as suas linhas operacionais no sentido de atender s
diretrizes de um plano nacional de crdito cooperativo e popular.
O documento tambm ressalta a importncia da reforma financeira no
sentido de utilizao da dvida pblica no desenvolvimento social:
A reforma financeira tambm deveria caminhar no sentido de promover
mudanas no Sistema Financeiro da Habitao (SFH), visando a rebaixar as taxas
reais de juros para os financiamentos de baixa-renda. Nesse sentido, o documento
faz uma crtica lgica da auto-sustentao financeira que presidia as decises
do SFH e do SFS, referida anteriormente.
21

1.2 O Papel das Polticas Pblicas para a Redistribuio da Renda
Alm das reformas institucionais e sociais mencionadas, o segundo eixo de
interveno governamental voltada para a redistribuio da renda envolvia a
reforma das demais polticas pblicas. Nesse sentido, como j foi observado, o
Esperana e Mudana considerava fundamental a realizao de um esforo
continuado e deliberado em que as polticas pblicas fossem todas submetidas
ao crivo dos critrios redistributivos (Idem:25).
O documento distingue quatro categorias de polticas pblicas. A primeira
categoria contemplava as polticas sociais bsicas (salarial, previdenciria, de
abastecimento alimentar, de sade e de educao) que atuam diretamente no
atendimento s necessidades bsicas da populao.
22


21
Na reforma do SFH, destacam-se os seguintes pontos: Esta mudana implica que o Sistema Financeiro da
Habitao pratique uma poltica verdadeiramente diferenciada de juros, reservando uma parte dos recursos do
sistema voluntrio de poupana e emprstimo, que opera com recursos das cadernetas de poupana e precisa
remuner-los adequadamente, para os financiamentos dirigidos s classes de alta renda. A operao deste
sistema certamente requerer um certo volume de recursos fiscais a fundo perdido, para que se possa diluir o
custo financeiro dos programas de habitao popular sem risco de descapitalizao dos fundos sociais,
particularmente do Fundo de Garantia de Tempo de Servio (FGTS), principal sustentculo do BNH. Alm
disso, urgente interromper a utilizao dos recursos do FGTS para os programas de saneamento. um
absurdo pretender que empresa neste setor possa produzir retornos para remunerar os fundos sociais (com
correo monetria e juros) seno atravs da cobrana de tarifas extremamente elevadas para servios
essenciais como fornecimento de gua e esgotos (Idem:23).
22
A importncia da reforma da interveno estatal neste conjunto de polticas para promover a redistribuio
da renda era ressaltada nos seguintes termos: Sem uma nova lei salarial que proteja todos os segmentos
102
O documento considerava que a reforma dessas polticas sociais clssicas
era uma exigncia mnima de uma sociedade democrtica que, certamente,
implicaria uma expanso dos gastos pblicos. Ao mesmo tempo, era reforada a
idia de que a alocao desses recursos deveria ser descentralizada para os
estados e os municpios.
A segunda categoria de polticas pblicas contemplava as polticas de
reorganizao do espao urbano, regional e do meio ambiente. O documento
inclua neste grupo as intervenes nas reas da habitao, do saneamento, dos
transportes coletivos e da qualidade do ar e da gua, que tambm interferiam nas
necessidades bsicas da populao, mas que exigiam elevados investimentos ou
dependiam da execuo de planos de reordenao estrutural da vida urbana ou
rural. Essas aes deveriam ser consistentemente mobilizadas no sentido do
desenvolvimento social.
23

A terceira categoria contemplava as polticas estratgicas de reordenao
do sistema produtivo. O documento se refere necessidade de que o
crescimento industrial, a poltica agrcola e agrria, o desenvolvimento de
minerao e os ajustamentos do sistema de energia e transportes tambm fossem
direcionados e atuassem como fatores convergentes de transformao social, no
sentido da eqidade e justia distributiva.
Finalmente, a quarta categoria contemplava a poltica de emprego.
Segundo o documento, a promoo da distribuio de renda teria que ser,
tambm, respaldada pela implementao de uma poltica global de emprego que
articulasse, em todos os nveis, a conciliao de critrios de crescimento mximo
da produtividade com a gerao de empregos em escala adequada ao
crescimento da fora de trabalho economicamente ativa.
2 AS POLTICAS SOCIAIS BSICAS: EXIGNCIAS MNIMAS DE UMA
SOCIEDADE DEMOCRTICA

assalariados (inclusive os funcionrios pblicos) e faixas de rendimento, dos efeitos corrosivos da inflao;
sem mudanas nos dispositivos do FGTS para garantir a estabilidade do emprego; sem uma reforma da
previdncia social que busque implantar um sistema justo de financiamento e de distribuio dos benefcios,
favorecendo as classes de baixa renda, no ser possvel iniciar o processo de redistribuio da renda
nacional. Alm disso, o PMDB est consciente de que Programas de Polticas Sociais de Longo Alcance,
visando a atacar, de forma simultnea, todos os problemas sociais de vulto como a sade pblica, a educao,
o abastecimento alimentar com preos acessveis, a habitao popular, o saneamento bsico, os transportes
coletivos urbanos, a proteo ao meio ambiente, tambm no ser possvel dar continuidade distribuio da
renda, em termos substantivos e irreversveis (Idem:26).
23
A imbricao dessas polticas com a redistribuio da renda aparece destacada na seguinte passagem: (...)
no se pode deixar de ressaltar que a redistribuio da renda implica, por si mesma, a reduo progressiva das
desigualdades regionais. Redistribuio social da renda e riqueza entre as populaes das diferentes regies
constitui um s e mesmo processo. Por isso, o critrio de regionalizao de todas as polticas pblicas deve
acompanhar explicitamente a poltica de redistribuio (Idem:26).
103
O segundo grande eixo da Estratgia de Desenvolvimento Social era a
reforma estrutural dos mecanismos de interveno do Estado nas polticas sociais
bsicas edificada no ps-64.
24
Com esse objetivo, o Esperana e Mudana
apresenta diretrizes para a reforma de cada uma das polticas sociais bsicas,
detalhadas a seguir.
2.1 Uma Nova Poltica Salarial e de Custo de Vida
O documento parte da crtica ao carter regressivo da poltica salarial
adotada no ps-64 e de seus impactos na piora das condies de vida dos
trabalhadores. Destaca, especialmente, a promoo do arrocho salarial baseado
na degradao do salrio mnimo, que teve conseqncias nefastas para os
assalariados e para a distribuio da renda. Com base nesta crtica, o documento
defendia a adoo de medidas voltadas para recuperar os salrios. Alm do
aumento real dos salrios, pregava que, simultaneamente, se enfrentasse o
problema da elevao do custo de vida.
2.2 Estabilidade no Emprego e Condies de Trabalho
O documento critica a rotatividade da mo-de-obra, fruto da criao do
Fundo de Garantia por Tempo de Servio (FGTS), em 1967, que introduziu
mecanismos flexveis de demisso sem justa causa e permitiu que as empresas
intensificassem as dispensas dos trabalhadores pouco antes das datas-base dos
dissdios, trocando-os por outros, com salrios mais baixos.
Essa caracterstica da poltica trabalhista era vista como um mecanismo
eficaz para a reduo real dos salrios de base e para concentrar renda. O PMDB
preconizava que este mecanismo perverso e altamente injusto deveria ser
imediatamente interrompido, para que seja possvel estabelecer a estabilidade.
Nesse sentido, propunha que se criassem dispositivos legais que assegurassem a
estabilidade.
2.3 Reforma da Previdncia Social
Inicialmente, o documento analisa a crise financeira que o complexo
previdencirio atravessava no incio dos anos 80. Essa situao decorria da
associao de problemas estruturais da prpria Previdncia, fruto da
incompetncia do governo, e da inexistncia de controle social sobre suas
atividades, com os efeitos da poltica econmica recessiva e anti-social, que
provocava, via desemprego, queda do montante da contribuio previdenciria. A

24
A justificativa para essa reforma estrutural aparece na seguinte passagem do documento: Sade, educao,
abastecimento de bens essenciais, salrios reais justos e crescentes, previdncia social, estabilidade no
emprego so alicerces de uma sociedade democrtica. A carncia destes elementos numa sociedade como a
brasileira, que j alcanou um estgio relativamente avanado do desenvolvimento das formas produtivas,
com um sistema industrial e agrcola com amplas potencialidades, resulta da omisso irresponsvel do poder
pblico uma vergonha para o pas que pode e deve ser revertida e sanada em menos de um decnio, se
para tal for implantada uma poltica social firme e continuada. O PMDB no aceita este estado de coisas a
pobreza absoluta pode e deve ser erradicada da face do Brasil (...) (Idem:26-27).
104
diminuio das transferncias da Unio para o sistema era fator adicional de
agravamento da crise.
25

O documento apresenta diretrizes para a reforma dos mecanismos de
financiamento, da gesto institucional, do plano de benefcios e da assistncia
mdica, apontadas a seguir.
Financiamento do Complexo Previdencirio
O diagnstico destaca que o financiamento do complexo previdencirio
padecia de dois defeitos fundamentais: de um lado, seu carter regressivo e
injusto socialmente, na medida em que onera mais o trabalhador pobre do que os
demais; de outro lado, penaliza as empresas que empregam mais por unidade
de produo, dado que era quase exclusivamente baseado em contribuies
sobre salrios, o que representava desestmulo a absoro de mo-de-obra.
Com vistas superao desses problemas, o documento prope a
realizao de estudo cuidadoso de alternativas de financiamento. Esse estudo
deveria ser orientado por trs diretrizes. A primeira envolvia a converso parcial
das contribuies de responsabilidade dos empregados para outras bases de
financiamento no incidentes sobre a massa dos salrios. Nessa perspectiva,
prope duas novas fontes de financiamento: a Contribuio sobre o valor
adicionado em esquema progressivo de incidncia; e a Contribuio adicional
sobre a renda, especialmente renda de capital. Observe-se que essas propostas
resultaram, em 1982, no Finsocial (depois Cofins) uma distoro autoritria da
proposta do PMDB (Lessa, 1982), e na Contribuio Sobre o Lucro Lquido
(Csll) (1988).
A segunda diretriz envolvia a supresso do teto de contribuies, sem
aumento do teto de benefcios, de modo a tornar o sistema mais progressivo.
Como j se salientou aqui, na primeira parte, o teto de contribuies era uma das
faces do carter regressivo do financiamento da previdncia social.
A terceira diretriz era a supresso das contribuies dos aposentados e
pensionistas, institudas pelo Decreto-lei n. 1.910/81, como resposta do
autoritarismo para a crise financeira da previdncia no incio dos anos 80, fruto da
recesso e suas conseqncias sobre o desemprego e na renda dos rendimentos
dos assalariados.
Reformulao Institucional e Administrativa
Segundo o documento, a Previdncia Social, do ponto de vista institucional
e administrativo, havia chegado a uma situao calamitosa. Esse quadro era

25
O PMDB tambm criticava a resposta dada pelo governo a essa crise, digna de seu passado consistente
de atos de discriminao contra a classe trabalhadora: a edio do Decreto-lei n. 1.910/81, que aumentou
contribuies e instituiu desconto sobre proventos de aposentados e pensionistas. Assim, coube outra vez aos
trabalhadores e aos aposentados o nus de pagar a conta dos descalabros do governo (Idem:30).
105
conseqncia, em primeiro lugar, da dominncia de interesses eleitorais sobre a
impessoalidade e racionalidade na gesto, o que acarretou inacreditvel
incompetncia administrativa; inexistncia de quadros tcnicos com mnimo de
estabilidade; e omisso frente s fraudes e abusos.
Em segundo lugar, esse quadro decorria da ampliao no planejada das
atividades da Previdncia Social, sem a cobertura financeira e administrativa
correspondente, o que levou o sistema ao descontrole e desperdcio de
recursos. Tal situao era agravada pela inexistncia de controle externo sobre a
gesto previdenciria, salvo o do Tribunal de Contas da Unio, que
demasiadamente formal e demorado (Idem:34).
26

Plano de Benefcios
No tocante reforma do plano de benefcios, o PMDB prope uma ampla
discusso sobre a natureza e a funo social da Previdncia. A reforma seria
decorrncia lgica do papel que a sociedade queria reservar previdncia no
mbito da poltica social de um governo democrtico.
Assim, caberia definir as prioridades, em termos da populao a ser mais
beneficiada e dos riscos a serem cobertos. No que concerne populao a ser
mais beneficiada, o documento recomendava a prioridade aos trabalhadores de
baixa renda, os mais expostos aos riscos que o seguro social visava a cobrir:
Com relao amplitude dos benefcios, o documento criticava a disperso
de recursos em diversos tipos de coberturas e recomendava maior seletividade,
ou seja, a concentrao de recursos no atendimento aos riscos bsicos que
podem atingir o trabalhador de baixa renda e sua famlia (invalidez, velhice,
doenas, acidentes do trabalho e morte). luz desses critrios, o documento
recomenda medidas visando a aumentar a justia social, pela maior seletividade
do plano de benefcios e pelo aumento dos valores pagos
Outro aspecto essencial contido no documento era o atendimento aos
trabalhadores rurais, cuja incluso no ps-64 foi precria e residual.
Assistncia Mdica Previdenciria
Como mencionei, o PMDB encampava a reforma da assistncia mdica
previdenciria proposta pelo chamado Movimento Sanitarista, no sentido de

26
Com base neste diagnstico, o PMDB propunha, no plano institucional, que a reforma do complexo
previdencirio fosse orientada pelas seguintes diretrizes: a) Instituio de mecanismos eficazes de controle
social sobre a administrao previdenciria, com especial meno para a criao, nos nveis nacional, estadual
e local, de rgos de controle, com representao de sindicatos de empregados e empregadores, do governo
local e federal para supervisionar as atividades da Previdncia Social. Deve-se cuidar, entretanto, de assegurar
rotatividade e efetivo papel dos sindicatos nestes rgos para evitar repetir a absoro clientelstica dos
representantes, ocorrida no passado; b) medidas para dotar a Previdncia Social de quadros administrativos
com independncia de influncia poltico-eleitoral; e c) clara separao de funes do seguro social,
assistncia social e assistncia mdica, com fontes de financiamento prprios e independentes (Idem:34).
106
romper com o modelo privatista implantado no ps-64 e caminhar na direo de
um Sistema nico de Sade, de carter preventivo, pblico, universal e com
gesto descentralizada.
27

2.4 Reforma da Poltica de Sade
O documento considerava inaceitvel a situao de sade da populao
brasileira. Esse quadro era percebido pela manuteno em nvel alarmante de
certas condies que de h muito poderiam ter sido superadas. Era o caso da
elevada taxa de mortalidade infantil e da incidncia de doenas evitveis por
vacinao (sarampo, difteria, poliomielite, ttano etc.). Tambm chamava a
ateno a persistncia, em carter endmico, de doenas como a tuberculose,
malria, chagas, hansenase.
O Esperana e Mudana tambm ressaltava a inadequao da oferta de
servios, ante as necessidades bsicas da populao.
28
Essa inadequao se
refletia nos grandes diferenciais de risco de adoecer e de morrer existentes entre
pobres e ricos, expressando a desigualdade com que a morbidade estava
distribuda nas diversas camadas ou estratos sociais.
Outra deficincia grave era o fato de que uma grande parcela da populao
no tinha acesso a qualquer tipo de servio de sade. Isso decorria do fato de
que a cobertura estava vinculada apenas ao trabalhador do mercado formal
urbano contribuinte da Previdncia. Este quadro estava associado ao modelo
privatista da poltica de sade, hegemnico no ps-64.
29
Em decorrncia, o

27
Nesse sentido, o Esperana e Mudana recomendava que a reforma da assistncia mdica deveria ser
orientada pelas seguintes diretrizes: a) Integrao institucional e de atividades com o Ministrio da Sade, de
modo a garantir prioridade s necessidades bsicas de sade da populao, destacando-se controle de
endemias, saneamento bsico, assistncia materno-infantil, nutrio e outros programas de preveno; b)
reformulao incisiva das relaes com o setor hospitalar privado de modo a garantir a efetivao das
prioridades, impedir o desperdcio de recursos e coibir vigorosamente a corrupo e as fraudes; c) extino da
discriminao na assistncia mdica ao trabalhador rural e seus dependentes com extenso a estes dos
mesmos direitos do trabalhador urbano; d) ampliao gradual do sistema em sintonia com a poltica de sade
pblica, com o aporte crescente de recursos oramentrios de modo a estender o atendimento a toda a
populao, independente de filiao previdenciria (Idem:33).
28
Essa crtica aparece nos seguintes termos: Em vez de servios mais simples e acessveis, voltados aos
principais problemas que afetam a sade dos brasileiros, temos visto uma multiplicao de servios
tecnicamente sofisticados, de alto custo e acessveis apenas a uma parcela privilegiada da populao. Os
servios existentes so mal distribudos, discriminando por isso a clientela das classes mais pobres com
relao s mais ricas. Adicionalmente h grandes desigualdades na distribuio dos servios entre cidade e
campo e entre as regies do pas (Idem:35-36).
29
A crtica ao modelo mdico assistencial privatista do ps 64 feita nos seguintes termos: Com efeito, o
governo atribui ao setor privado mdico-hospitalar grande parte dos servios de atendimento populao,
remunerando-os com recursos pblicos. Entretanto, apesar de ser o maior comprador desses servios, o
governo no busca salvaguardar os interesses do povo. Ao contrrio, os grandes beneficirios so os
empresrios e uma reduzida minoria de profissionais pouco escrupulosos, que fazem da atividade mdico-
hospitalar uma mera fonte de lucros fceis. De fato, distores na prestao de servios pelas empresas
privadas de medicina tm sido freqentemente denunciadas e comprovadas, sendo as mais comuns: a
realizao de atos mdicos desnecessrios e onerosos, quando a remunerao feita por unidade de servio;
107
documento constatava que o pas gasta pouco e mal com seus servios de
sade. Gastava pouco em relao a outros pases, de igual nvel de
desenvolvimento; e gastava mal ao no dar nfase s medidas de carter
preventivo.
Com base neste diagnstico, o documento defendia a realizao de ampla
reforma da poltica de sade do regime militar. Como mencionado, em sintonia
com as teses defendidas pelo chamado Movimento Sanitarista, a reforma da
sade apontava na direo do Sistema nico de Sade (SUS).
Nesse sentido, o Esperana e Mudana sugeria a mudana do modelo
assistencial, visando a priorizar as aes de carter preventivo e os cuidados
bsicos de sade. Um dos objetivos centrais da reforma era garantir o acesso
universal aos servios de sade para toda a populao que deles necessite,
independentemente de sua condio econmica e social ou filiao previdenciria.
Do ponto de vista institucional, o documento preconizava a unificao do
sistema, pelo comando nico das aes do governo federal, acabando com a
dualidade entre as aes do ministrio da Sade e do INAMPS.
30
Alm da
Unificao das aes federais, ele defendia a descentralizao da gesto para os
municpios.
31
Um dos requisitos para descentralizar era ampliar a participao
direta das comunidades e da sociedade, mediante seus organismos
representativos, especialmente no planejamento da poltica e no controle do
desempenho dos servios.
32

Para o financiamento da nova poltica de sade, o PMDB propunha a
constituio de um Fundo Nacional de Sade destinado a financiar a poltica de
sade proposta, composto por um percentual dos recursos previdencirios e de
dotaes oramentrias da Unio de forma a elevar os gastos estatais diretos em
sade.

e a omisso na execuo de procedimentos necessrios, quando os pagamentos prevem a cobertura da
clientela especfica e so calculados de forma global (Idem:37).
30
Nesse sentido, recomendava a reorganizao institucional unificando os recursos e aes de sade
desenvolvidas pelo Governo Federal, tendo como ponto central a desvinculao do Inamps da rbita do
Sinpas e seu engajamento nova poltica global sob a coordenao do ministrio da Sade (Idem:38).
31
A diretriz de descentralizao administrativa e financeira explicitada nos seguintes termos:
Compatibilizao entre o programa de trabalho a ser desenvolvido pelos Estados e Municpios e a aplicao
descentralizada de recursos federais, segundo critrios de maior justia tributria e social, dando preferncia
para o nvel municipal na prestao dos servios bsicos de sade (Idem).
32
O aumento da participao e do controle social nos processos de deciso transparece em duas
recomendaes: consolidao e fixao de prioridades na alocao dos recursos financeiros, a ser realizada
por intermdio de Conselho representativo dos diferentes segmentos sociais, coordenado a nvel nacional pelo
ministrio da Sade e a nvel regional e local pelas Secretarias Estaduais e municipais de Sade; e
participao dos sindicatos, organizao populares, mdicos e demais profissionais de sade em suas
instncias nacional, regional e local na definio da poltica e no controle do desempenho dos servios, de
forma a canalizar e a potencializar a presso dos diversos segmentos da sociedade por uma poltica que
represente seus interesses (Idem).
108
Outra diretriz proposta dizia respeito ao controle sobre a ao do setor
privado contratado. Nesse sentido, pregava a clara definio das reas de atuao
do setor privado, o que implicava na reviso: dos critrios de financiamento
subsidiado de sua expanso (Fundo de Assistncia Social, FAS); das normas de
atendimento e formas de remunerao que estimulavam a corrupo
(superfaturamento, falseamento de diagnsticos ou procedimentos etc.) e das
prticas que levavam realizao de procedimentos desnecessrios ou
conteno indiscriminada de atendimento, como forma de auferir maior
rendimento.
Alm dessas medidas, o Esperana e Mudana propunha um conjunto de
aes voltadas para a valorizao de recursos humanos; a poltica cientfico-
tecnolgica e de produo na rea de vacinas, medicamentos e equipamentos; a
poltica de vigilncia sanitria; e a poltica de sade ocupacional.
2.5 Reforma Educacional
A situao do sistema educacional era tambm considerada crtica, pois
acumulava problemas graves em todos os nveis. A alfabetizao de adultos,
promovida pelo Movimento Brasileiro de Alfabetizao (Mobral), era considerada
insuficiente e inadequada para reduzir os altos ndices de analfabetismo no pas.
O sistema pr-escolar era tido como altamente deficiente, alcanando
parcela muito reduzida das crianas entre 4 e 6 anos, praticamente excluindo os
filhos das famlias de baixa renda.
O ensino de primeiro grau, apesar do crescimento quantitativo da taxa de
escolaridade, ainda era insuficiente e precrio, especialmente nas regies mais
pobres, onde era elevado o nmero de crianas que estavam fora da escola. A
eficincia do ensino era considerada precria, sendo alarmantes os ndices de
repetncia e evaso nas primeiras sries. Assim, apesar do crescimento
quantitativo, prevaleciam problemas graves que afetavam o rendimento escolar e
a qualidade do ensino do primeiro grau.
33

No ensino de segundo grau, o documento destaca problemas relacionados
capacitao dos recursos humanos, carncia de recursos materiais das

33
A crtica expanso quantitativa e sem qualidade aparece na seguinte passagem: As crianas pobres so as
grandes vtimas reveladas por estas cifras, visto que a evaso e a repetncia so decorrentes, por um lado, da
sua misria e subnutrio e, por outro, da organizao, estrutura, currculos e mtodos da escola de primeiro
grau, voltada para as camadas privilegiadas da populao. Os critrios sociais atualmente empregados para a
escolha e dosagem dos contedos curriculares consideram como anomalia e no como regra os padres de
rendimento da maioria da populao. (...) A merenda escolar, principalmente nas regies mais pobres da
Nao, insuficiente e desbalanceada, no atendendo s necessidades dos alunos de baixa renda. A situao
dos professores grave no s pela m remunerao, mas tambm pela intensa jornada de trabalho, fatores
que acarretam falta de condies financeiras e de tempo para atender a cursos de reciclagem. No magistrio
da rede pblica, onde predomina o sexo feminino, os salrios aviltados resultam de uma poltica educacional
falida e de uma poltica social injusta, que no se preocupa com a discriminao sexual no mercado de
trabalho (Idem:39).
109
escolas, ao planejamento de um ensino profissionalizante desvinculado das
aspiraes do alunado e das reais necessidades do mercado de trabalho, cujos
currculos foram reformados de maneira inadequada, sem levar em considerao
as especificidades regionais e em prejuzo da formao humanstica. Essas
condies acabaram levando a um sensvel rebaixamento da qualidade da
educao neste nvel.
A crescente privatizao do ensino de primeiro e segundo graus e a
deteriorao do ensino pblico de boa qualidade reproduziam, mais uma vez, o
fenmeno da desigualdade de oportunidades. Com as mensalidades privadas
elevadas, o ingresso na universidade continuava sendo um verdadeiro tormento
para aqueles que conseguiram atravessar o funil do sistema educacional
brasileiro (Idem:40).
O ensino superior tambm se encontrava em visvel estado de crise. A
rpida expanso quantitativa das vagas realizou-se com privatizao crescente
diante do descaso do governo para com o ensino pblico e gratuito e dos
subsdios por ele concedido rede particular. No ensino privado, proliferaram os
cursos que exigiam baixo investimento em instalaes, equipamentos e corpo
docente, freqentemente assentados numa viso mercantil da educao, na qual
a meta de reduzir custos e aumentar lucros redundou no rebaixamento da
qualidade da educao oferecida. A desigualdade do acesso, para as diferentes
classes sociais, tambm se manifestava na expanso do ensino superior
privado.
34

O documento ressalta a importncia do papel da educao na construo
da sociedade, considerando que o acesso ao saber, privilgio de uma minoria,
era condio fundamental da democratizao da sociedade brasileira. A
pretendida democratizao do acesso ao saber, requereria um conjunto amplo e
complexo de condies bsicas, detalhadas no documento.
35
Mediante o

34
Segundo o PMDB: Paradoxalmente, foi sobretudo rede privada e de ensino pago que puderam ter acesso
as camadas mdias que no logravam ingresso na diminuta rede pblica e gratuita. No afunilamento
antidemocrtico do sistema educacional do pas foram sobretudo as camadas privilegiadas que vieram ocupar
as vagas do ensino gratuito (Idem:40).
35
Dentre tais condies o documento ressalta: a) Participao das entidades representativas dos diversos
segmentos da sociedade civil no processo de elaborao e conduo da poltica educacional em todos os seus
nveis (municipal, estadual e federal), particularmente daquelas mais estreitamente vinculadas problemtica
da educao, seja por representarem camadas majoritrias da populao, seja por possurem um envolvimento
mais direto com o setor (como sindicatos de trabalhadores e de educadores, associaes de docentes dos
diversos graus de ensino, entidades do movimento estudantil e associaes de educadores); b) Elevao
substancial da participao dos gastos educacionais no oramento pblico, inclusive fixando-se o percentual
mnimo de 12% do Oramento da Unio e de 20% dos Oramentos dos Municpios e Estados e transferindo-
se automaticamente os recursos da Unio; c) Instituio de um planejamento educacional democrtico e
criterioso, que se norteie fundamentalmente pela garantia de idnticas oportunidades de ingresso,
permanncia e aproveitamento, no sistema educacional, das diferentes camadas e segmentos do povo
brasileiro. Os meios de comunicao social em geral e a televiso em particular devem fazer parte deste
planejamento, por constiturem importante veculo de educao no formal; d) Reviso ampla do contedo e
dos mtodos da educao tanto formal, quanto informal assim como uma reformulao substantiva de
110
cumprimento de tais condies, seria possvel promover e executar a profunda
mudana que se fazia urgentemente necessria na poltica educacional brasileira,
consagrando o ensino gratuito em todos os nveis.
Nesse sentido, o objetivo central da nova poltica educacional deveria ser o
de promover a construo de uma educao autenticamente democrtica, em
todos os nveis do sistema de ensino e nas demais atividades educativas
desenvolvidas no pas. Essa profunda mudana deveria basear-se num
conjunto de diretrizes, tambm explicitadas no documento.
36

2.6 Reforma da Poltica de Abastecimento Popular

seus objetivos e currculos, em interao com a sociedade, para acolher, atravs de formas efetivas de
participao, novos valores ticos e sociais. No contexto desta reviso deve-se promover a preservao da
memria nacional e o apoio cultura popular, garantindo-se o acesso aos recursos necessrios para a livre
expresso da criatividade do povo (Idem:41).
36
Dentre tais diretrizes, destacam-se: a) Adoo de uma verdadeira poltica de alfabetizao, para erradicar
efetivamente o analfabetismo, associada ao conjunto das polticas sociais aqui propostas e redistribuio da
renda. Uma verdadeira poltica de alfabetizao exige tambm uma diversificao dos contedos e uma
mudana nos mtodos, de modo a incorporar, no processo educativo, as experincias de vida e a participao
dos trabalhadores. E esta poltica s possvel na medida em que se elevem os nveis de vida do povo e em
que a alfabetizao seja transformada num instrumento de participao social e de exerccio pleno da
cidadania; b) Expanso ampla da pr-escola, oferecendo, s crianas de famlias de baixa renda, educao
adequada, alimentao gratuita e cuidados de sade e higiene, com nfase no atendimento s periferias
urbanas e valendo-se de modelos que visem criana como um fim em si mesma e no ao seu adestramento
para o 1 grau; c) Forte crescimento do ensino fundamental pblico, para realizar verdadeira democratizao,
atendendo criana brasileira, mediante: i) destinao de maiores recursos ao 1 grau, a fim de garantir, para
todas as crianas, condies de ingresso, permanncia e aproveitamento na escola at a 8 srie; ii) redefinio
da organizao, estrutura e currculos da escola bsica de oito anos, com nfase na reviso dos critrios
sociais para a escolha e dosagem dos contedos curriculares, tornando-se compatveis com as situaes de
vida e as condies de aprendizagem da maioria da populao; iii) estmulo a experincias alternativas de
ensino de 1 grau, conduzidas pelas populaes de baixa renda e pelas classes trabalhadoras, atravs de seus
organismos representativos como sindicatos, associaes de bairro e centros comunitrios; iv)adoo de
critrios regionais, compensatrios para com os municpios mais carentes, especialmente nas reas rurais; d)
Expanso do ensino pblico de 2 grau, reformulando sua organizao e funcionamento, tornando-se opcional
a profissionalizao e dando-se nfase a uma formao geral voltada para a realidade brasileira; e) Ampliao
e democratizao do ensino superior pblico, mediante: i) expanso das oportunidades de ensino pblico e
gratuito em substituio utilizao de verbas governamentais para subsidiar o crescimento e a manuteno
do ensino privado; ii)reestruturao da universidade brasileira, tendo em vista (1) adequ-la busca e difuso
do saber em geral e sobretudo daquele voltado para as necessidades da maioria da populao brasileira e para
um desenvolvimento autenticamente nacional e auto-sustentvel; (2) promover uma democratizao interna
da gesto das instituies, na qual o corpo docente e discente tenha efetivo acesso e poder decisrio; (3)
desenvolver e implantar mtodos e sistemas que aperfeioem a administrao universitria, buscando
aumentar a eficincia de sua funo educativa, sem perder de vista a meta ltima de sua democratizao; e)
Adoo de uma poltica salarial justa para os professores. A prioridade do ensino bsico implica melhorar
substancialmente os salrios, bem como as condies de trabalho e estabilidade dos professores de cursos pr-
escolares, de primeiro e segundo grau, os quais figuram entre as camadas mais oprimidas pela poltica salarial
do regime autoritrio. A remunerao justa e condigna e a estabilidade dos professores e funcionrios das
universidades devem ser asseguradas; f) Utilizao mais intensiva do espao escolar, tanto para fins
especificamente educacionais como para atividades comunitrias do interesse da maioria da populao
(Idem:42).
111
O reforma do abastecimento popular, tambm envolvia um amplo elenco de
medidas. No plano geral era fundamental a adoo de uma nova poltica agrcola
e agrria, que priorizasse a produo de alimentos para o mercado interno.
37

Essa nova poltica agrcola contemplava a interveno pblica na esfera da
comercializao atacadista e varejista, alm da medida nas reas de transporte e
armazenamento. Essas medidas gerais eram tidas como fundamentais para
assegurar que gneros de primeira necessidade chegassem s periferias urbanas
e s zonas rurais pobres, com preos acessveis.
38

3 POLTICAS DE REORDENAO DO ESPAO E DO MEIO
AMBIENTE
O terceiro eixo da Nova Estratgia de Desenvolvimento Social era a
reforma estrutural das polticas de reordenao do espao e do meio ambiente.
39

Neste cenrio, alm das polticas sociais bsicas, a redistribuio da renda
tambm requereria polticas de envergadura voltadas para a reordenao do
espao urbano e do meio ambiente. Nesta perspectiva, o documento apresenta
para o debate um conjunto de diretrizes voltadas para a reforma das polticas
urbana (habitao popular, saneamento, transporte coletivo), meio ambiente e
desenvolvimento regional, destacadas a seguir.
3.1 Diretrizes para uma Poltica Urbana
Inicialmente, o PMDB estabelece as diretrizes gerais que deveriam orientar
a formulao de uma poltica urbana democrtica.
40
Alm disso, considera que a

37
As bases dessa nova poltica agrcola so apresentadas na Parte III do documento (Estratgia para o
Desenvolvimento Econmico).
38
No plano de medidas especficas para o abastecimento popular o documento apresenta um conjunto de
medidas, com destaque para: a) o apoio pblico comercializao direta, viabilizando-se a organizao
cooperativa de pequenos varejistas; b) a implantao de subsdios temporrios diretos para produtos
essenciais, aplicados de forma a estimular o aumento de sua oferta, dentro das diretrizes gerais da poltica
agrcola; e c) a reforma de todo o aparelho pblico existente no campo do abastecimento popular, envolvendo
a Companhia Brasileira de Alimentos (Cobal), Companhia Brasileira de Armazenamento (Cibrazen), a
Superintendncia Nacional do Abastecimento (Sunab), a rede de Centrais de Abastecimento e outros
programas especficos de financiamento existentes para esta rea de poltica pblica (Idem:44).
39
Segundo o PMDB, condies desumanas de moradia, falta de saneamento e de transportes coletivos
tambm eram parte do triste quadro da situao social brasileira. Essa situao era fruto da ausncia de uma
poltica agrcola e agrria, da utilizao da terra (urbana e rural) como ativo de especulao, da inexistncia de
uma poltica de desenvolvimento regional e de meio ambiente que transformaram as nossas cidades em
esturio migratrio das crises, enquanto persiste a misria rural, particularmente nas regies mais pobres
como o Nordeste (Idem:45).
40
Dentre essas diretrizes, destacam-se a deselitizao dos padres urbansticos vigentes; a promoo de
uma poltica de subsdios para os servios pblicos e para a habitao nas reas de baixa renda; o combate
especulao imobiliria; a democratizao do acesso moradia, atravs da imposio e implementao de
planos de desenvolvimento urbano; e o atendimento imediato das demandas para regularizao de situaes
precrias de posse, atravs de reforma fundiria urbana.
112
implementao de uma verdadeira poltica urbana (que dispusesse de
instrumentos efetivos de planejamento urbano, de disciplina do uso e ocupao do
solo e de coibio da especulao imobiliria), dependia da criao prvia de
instrumentos fiscais e jurdicos apropriados para isso. Desse ponto de vista, o
documento sugere a instituio de um conjunto de Instrumentos Jurdicos para a
Poltica Urbana
41
, de um lado; e de um conjunto de Instrumentos Tributrios para
o Planejamento Urbano
42
, de outro.
3.2 Diretrizes para a Reforma da Poltica de Habitao Popular
O documento constata o agravamento das condies habitacionais,
atestado pela proliferao de favelas, cortios, palafitas e habitaes precrias
nas periferias das grandes cidades. Esse quadro era cotejado com a inegvel
falncia dos sucessivos programas habitacionais do governo para a populao de
baixa renda. Nesse sentido, ressalta o carter elitista e excludente da poltica
habitacional implementada no ps-64, fruto, dentre outros aspectos, da lgica de
auto-sustentao financeira, implcita ao Sistema Financeiro da Habitao (SFH),
que implicava a alocao de recursos de percentagem ridcula diante da
magnitude do dficit habitacional da populao pobre. Alm disso, o documento

41
Dentre esses instrumentos, destacam-se: a) Legislao que agilize os processos de desapropriao de
imveis e impea que o desapropriado venha a ser indenizado com base em valorizao do imvel posterior
definio da rea como sendo de interesse social. Para tal, por exemplo, deve-se considerar como de utilidade
pblica, para efeito de execuo de projeto de melhoria das condies de vida urbana, a desapropriao de
qualquer imvel, ainda que para revenda, com base no valor declarado pelo proprietrio para efeito de
incidncia dos impostos (predial ou territorial), podendo o pagamento ser feito em ttulos pblicos; b)
Instituio do direito de superfcie, desvinculando-se inteiramente o direito de propriedade do terreno e o
direito da edificao sobre o mesmo; c) Faculdade legal de que o poder pblico possa determinar o
parcelamento ou loteamento compulsrio de gleba de terras ociosas no interior ou em adjacncias da malha
urbana; d) Direito de preferncia para o Municpio na compra de imveis em reas de interesse social; e) Para
que se possa assegurar s populaes faveladas, habitantes de mocambos, loteamentos irregulares ou
clandestinos o direito definitivo aos terrenos que ocupam, essencial dispor de um instrumento rpido de
regularizao legal da posse. Alm de representar um passo no sentido de maior justia social, tal medida
desestimularia a reteno de terrenos pelos proprietrios como reserva de valor. Do mesmo modo, viabilizaria
a execuo de programas habitacionais para atender pobreza urbana, sem que o Estado assuma o encargo de
indenizar o proprietrio que no se legitimou pelo uso adequado do imvel. A transformao da posse em
domnio far-se-ia mediante modificao no tradicional instituto do usucapio, bastando: i) comprovao, por
testemunha e outros meios simplificados; e ii) um requerimento ao Juzo do Registro Pblico por pessoa
jurdica cooperativa ou associao de moradores representando dois teros dos moradores pedindo
transcrio do ttulo em seu nome (Idem:48-49).
42
O documento recomendava a criao de novos instrumentos tributrios visando, simultaneamente, a coibir
a especulao imobiliria, ampliar a justia fiscal e reforar a capacidade financeira dos municpios. Esses
instrumentos tributrios voltados para o planejamento urbano eram parte da reforma tributria mais ampla
proposta na Parte III do documento (Nova Estratgia de Desenvolvimento Econmico). Dentre as medidas
propostas, restritas ao planejamento urbano, destacam-se: a) a utilizao regular da contribuio de
melhoria, para forar o setor privado a arcar com parte dos custos de urbanizao; b) criao de imposto
sobre o solo criado ou solo adicionado, com o mesmo objetivo; c) a adoo de critrios progressivos para o
imposto predial e territorial urbano (IPTU), visando a penalizar a reteno ociosa de terrenos e incentivar o
uso mais intenso da infra-estrutura existente; d) a transferncia para os municpios dos impostos sobre
transmisso da propriedade (CSA) e da receita do imposto sobre o lucro imobilirio.
113
atribui a excluso das camadas pobres da poltica habitacional do ps-64
privatizao do espao pblico ocorrida nesta rea.
43

Esses aspectos crticos do SFH, somados inexistncia de uma poltica
fundiria urbana (que atuasse no sentido de reduzir os preos dos terrenos) e
insuficincia dos instrumentos tributrios para coibir a especulao com terras,
resultaram na expulso sistemtica dos trabalhadores para regies perifricas,
distantes dos locais de trabalho e em reas desprovidas de infra-estrutura e de
servios, geralmente em loteamentos clandestinos e em reas inadequadas.
Diante desta situao, o PMDB propunha quatro conjuntos de diretrizes
para a reforma estrutural da poltica de habitao popular. O primeiro visava
Democratizao da Poltica Habitacional e do Acesso Moradia Condigna.
44
O
segundo propunha medidas visando Reformulao do Sistema Financeiro de
Habitao (SFH).
45
O terceiro visava Compatibilizao da Habitao Popular
com o Planejamento Urbano.
46
E, finalmente, o quarto, propunha um conjunto de
Outras Medidas Destinadas a Baratear o Custo de Produo da Habitao.
47


43
o que se constata, na seguinte passagem: Alm de injustas socialmente, a distribuio de recursos do
SFH privilegia os grupos econmicos envolvidos na produo e promoo de imveis (...). Tem sido comum
o desvirtuamento das propostas que deveriam beneficiar os compradores de baixa renda, pela intervenincia
dos agentes promotores que sobrepem seu interesse de lucro s finalidades dos programas (com a conivncia
dos agentes financeiros) como ocorreu, por exemplo, nos casos dos programas de construo em condomnio
e do programa de cooperativas (Idem:50).
44
Segundo o documento: Para isso fundamental um amplo programa de habitaes populares, em
condies acessveis grande massa da populao brasileira, incluindo o subsdio direto ao preo de compra,
no caso das famlias de baixa renda, com prestaes baixas e compatveis com seus oramentos domsticos.
Por democratizao da poltica habitacional entende-se a possibilidade de que as comunidades participem do
processo de deciso e implantao das solues habitacionais. Isto requer uma descentralizao da estrutura
administrativa, fundada na formao de grupos locais e municipais de planejamento e assistncia tcnica,
formados por representantes de setores residenciais, de vereadores, tcnicos e profissionais, e das Prefeituras.
Estes grupos teriam a atribuio de identificar os problemas locais de habitao, elaborar os programas
desejados pelas comunidades e mobilizar os recursos disponveis, bem como articular-se para fiscalizar as
condies de sua implementao (Idem:51-53).
45
Esse objetivo implicava as seguintes diretrizes: O financiamento de um plano habitacional que d
prioridade construo de habitaes acessveis populao de baixa renda exige a injeo de recursos no
SFH, a fundo perdido, mediante transferncias oramentrias da Unio, com a finalidade de cobrir a diferena
entre a remunerao das poupanas voluntrias ou compulsrias e o retorno dos financiamentos subsidiados.
Isto se faz necessrio para evitar a descapitalizao do FGTS, patrimnio dos trabalhadores, e manter taxas de
remunerao que no venham a desestimular a captao de poupanas voluntrias. Paralelamente, as
poupanas voluntrias devem ser canalizadas para os programas habitacionais, juntamente com o uso de
recursos oramentrios, calibrando-se o nvel de subsdios de forma proporcional renda familiar e s
necessidades globais das distintas camadas sociais (Idem:51-53).
46
De acordo com o documento: A compatibilizao entre a poltica habitacional e o planejamento urbano
global indispensvel para assegurar o mximo aproveitamento das inverses em infra-estrutura e servios
urbanos. Do ponto de vista dos tipos de soluo mais adequados ao planejamento urbano democrtico,
recomenda-se o abandono da poltica atual que d nfase aos grandes conjuntos habitacionais. A produo do
maior nmero possvel de unidades habitacionais, a baixo preo e de boa qualidade, e, simultaneamente, em
todo o pas, deve apoiar-se em um amplo espectro de programas com as seguintes caractersticas bsicas:
a) programas de construo que favoream a participao de um universo mais amplo, com democratizao
114
Alm dessas medidas de carter estrutural, o PMDB propunha uma Poltica
de Curto-prazo para aliviar as carncias agudas.
48

3.3 Diretrizes para a Reforma da Poltica de Saneamento Bsico
O documento critica duramente o Plano Nacional de Saneamento
(Planasa), cerne da poltica do ps-64 neste campo. Analisado sob o prisma do
objetivo social que o Planasa deveria atingir, ele era considerado um engodo, na
medida em que no atingiu nem de longe suas metas e no orientou suas
atividades para as verdadeiras prioridades do setor. Alm disso, faltando-lhe
qualquer preocupao social, deixou de servir aos interesses da maioria da
populao e dos municpios mais pobres que no tm condies financeiras de
arcar com os custos que o Planasa impe (Idem:53).
Analisado sob a tica do modelo institucional, o PMDB sublinha que o
Planasa provocava distores, como a violncia contra a autonomia municipal,
ao exigir que os servios de gua e esgotos sejam geridos por empresas
estaduais.
O documento considerava o saneamento bsico uma necessidade coletiva
e, como tal, um direito dos cidados e um dever do Estado. Nesse sentido,
prope uma nova poltica para o setor, que deveria ser formulada com base no
restabelecimento do papel do municpio como principal responsvel pelos servios
de saneamento e conseqente eliminao de todas as formas de presso para
que os municpios cedam tal atribuio s companhias estaduais; na reformulao
do sistema financeiro de saneamento, reservando ao BNH a condio exclusiva

das iniciativas, com espao prioritrio para a produo individual ou por pequenas e mdias empresas;
b)programas de financiamento da aquisio de terras pelas prefeituras com vistas implantao de habitaes
e constituio de reserva de terra com a mesma finalidade; e c)programas de financiamento de lotes
urbanizados para a populao de baixa renda, bem como de financiamento da urbanizao de reas
residenciais j existentes (Idem:51-53).
47
As diretrizes propostas neste caso eram: Programas de construo que favoream a participao de um
universo mais amplo, com democratizao das iniciativas, com espao prioritrio para a produo individual
ou por pequenas e mdias empresas; utilizao de mecanismos de produo e comercializao popular de
materiais de construo e componentes, a serem geridos por associaes locais e/ou pelo Poder Pblico; apoio
a projetos de pesquisa tecnolgica visando obteno de novos processo e padres de construo adequados
s condies geoeconmicas do pas; e padronizao dos materiais, equipamentos, partes e processos no setor
de habitao popular, para permitir a produo em grande escala, capaz de baratear sensivelmente os custos
sem perda de esttica e de qualidade (Idem:51-53).
48
Essa poltica emergencial visava aos seguintes objetivos: Melhoria das condies sanitrias, virias e de
segurana das favelas, alm da posse do terreno (j referida); melhoria das condies dos cortios; programas
de financiamento da construo e melhoramentos de moradias isoladas, ou em grupo, para a populao de
baixa renda, com a deselitizao dos padres de construo atualmente exigidos e com o apoio do ncleo de
assistncia tcnica local, admitindo-se os processos de autoconstruo ou mutiro; programas de
regularizao fundiria e urbanizao de conjunto de sub-habitaes, evitando a remoo destes conjuntos
quando eles se situam prximos dos mercados de trabalho; em face do exguo tamanho dos lotes nas favelas,
conveniente estabelecer formas de propriedade cooperativa ou associativa de modo a assegurar que a
implantao futura de programas de reabilitao destas reas no fique inviabilizada (Idem:53).
115
de agente financiador e repassando aos estados, em conjunto com os municpios,
a responsabilidade sobre a competncia das polticas setoriais de saneamento; e
na reviso da poltica tarifria, diferenciando-a de modo a que os usurios de
renda mais baixa paguem tarifas condizentes com seu nvel de renda (Idem:54).
3.3 Diretrizes para uma Poltica de Transporte Coletivo
Neste caso, o documento parte da constatao do estado deficiente e
calamitoso em que se encontram os servios de transporte de massa na grande
maioria das nossas cidades e prope a formulao de uma nova poltica para o
setor, com base nas seguintes diretrizes: ampliao do investimento pblico,
atravs da expanso das empresas pblicas, atingindo o objetivo da implantao
da tarifa nica, socialmente mais justa; privilegiar o nibus como principal meio de
transporte urbano; apoio ao transporte aqutico de massas, onde haja tal
possibilidade; melhoria imediata do transporte ferrovirio suburbano eltrico, onde
j estiver implantado, ampliando sua capacidade e conforto e ao nvel de metrs
de superfcie; e controle do aumento tarifrio, mantido sempre abaixo das taxas de
aumento do salrio mnimo, compensando aumentos anteriores (Idem:54).
3.5 Diretrizes para uma Poltica de Meio Ambiente
A falta de compromissos do regime autoritrio com a qualidade de vida da
populao, afirma o PMDB, caracterizou-se, dentre outros aspectos, pelo uso de
tecnologias inadequadas s especificidades de nossos ecossistemas. Essa opo
levou a um desordenado uso do solo e do espao fsico disponvel, a uma
crescente incorporao de novas fronteiras agrcolas mediante tecnologias no
apropriadas, dilapidao dos recursos naturais no renovveis e a impactos
ambientais irreversveis.
O documento aponta que uma poltica nacional de meio ambiente deveria
contemplar, dentre outros aspectos, um conjunto de medidas voltadas para o
combate poluio; a preservao e recuperao de recursos naturais; o uso de
tecnologias adequadas; um programa de educao ambiental; e um conjunto de
aes emergenciais. O documento detalha cada um desses pontos (Idem:55-59).
3.6 Uma Nova Poltica de Desenvolvimento Regional
O Esperana e Mudana ressalta que o objetivo central de promover a
redistribuio da renda tambm envolvia aes especficas visando a reduzir as
desigualdades regionais.
49
A questo regional envolvia particularmente o Nordeste

49
A argumentao acerca desta relao encontra-se na seguinte passagem: Distribuio da renda, criao de
emprego e erradicao da pobreza absoluta so trs elementos indissociveis de um processo de reduo das
disparidades regionais. O desenvolvimento das regies mais atrasadas requer generosas polticas
compensatrias na rea social, requer uma reforma tributria que restaure a federao, requer a
descentralizao da capacidade de deciso e de alocao do gasto pblico principalmente no nvel
municipal. Uma verdadeira poltica regional, abrangente, garantida pela participao poltica e pela devoluo
s comunidades locais e regionais do direito de decidir sobre as prioridades que as afetam diretamente
116
e o Amazonas.
50
A questo regional era compreendida como uma dimenso
fundamental da questo nacional. A integrao do Nordeste e da Amaznia era
vista como requisito para a existncia de uma sociedade justa e democrtica. A
permanncia dos desequilbrios regionais ameaava a prpria unidade nacional.
Portanto, para modificar em suas razes a situao de desequilbrio regional, [era]
essencial uma mudana nacional, no sentido da melhor distribuio da renda
(Idem:60).
A gravidade da questo regional era percebida por trs aspectos principais:
a elevada concentrao espacial da pobreza absoluta nas regies menos
desenvolvidas; o desenvolvimento desigual da economia, que se expressava no
s em ritmos diferenciados de crescimento econmico entre regies, mas,
tambm, em crescente heterogeneidade intra-regional; e pela ausncia de
identidade poltico-cultural, representao e participao das regies atrasadas no
debate e encaminhamento das questes nacionais.
Para corrigir os desequilbrios regionais, o PMDB propunha trs linhas
convergentes de ao: a diferenciao das polticas social e tributria de mbito
nacional; a regionalizao deliberada das polticas e programas econmicos de
nvel nacional; e o desenvolvimento de programas regionais especficos.
4 O Emprego como Sntese da Poltica Social
Finalmente, o quarto eixo da Nova Estratgia de Desenvolvimento Social
estava relacionado questo do emprego, visto como requisito essencial para a
construo de uma sociedade democrtica e indissocivel da distribuio da
renda.
O diagnstico partia do reconhecimento da complexidade e gravidade da
questo do emprego, tida como um problema estrutural no Brasil, agravado pela
conjuntura recessiva do incio dos anos 80.
O crescimento do desemprego estrutural foi-se agravando no compasso do
intenso ritmo de expulso de mo-de-obra do campo, durante toda a dcada dos
anos 70. Alm do forte fluxo migratrio para as cidades, tambm ocorreu uma
macia incorporao de mulheres fora de trabalho. At o final dos anos 70, o
sistema econmico havia conseguido criar novos postos de trabalho e absorver
uma parcela considervel da oferta de mo-de-obra. Entretanto, a partir de 1980,
o precrio equilbrio existente no mercado de trabalho foi rompido pela brusca

condio sine qua non para a existncia de uma nao integrada e regionalmente equilibrada do ponto de vista
econmico e poltico (Idem:iv).
50
Segundo o documento, as regies pobres e, particularmente, o Nordeste tido como o maior bolso de
pobreza do Hemisfrio Ocidental , eram consideradas as maiores vtimas do regime de desigualdade que
se aprofundou a nvel nacional, em conseqncia da expanso do capitalismo selvagem, sob o regime de
exceo que suprimiu as liberdades pblicas, impediu o povo de escolher seus governantes e esterilizou as
agncias regionais de desenvolvimento, como a Sudene (Idem:60).
117
reverso da poltica econmica na direo da recesso, sem que o Estado se
armasse que qualquer instrumento capaz de oferecer aos desempregados um
mnimo de proteo.
Diante da gravidade do problema do desemprego, o documento defendia,
como resposta imediata, a adoo de medidas compensatrias de emergncia.
Alm da reativao da economia, preconizava aes voltadas para os
trabalhadores qualificados (aumento de encomendas de equipamentos do
complexo metal-mecnico, transporte, material ferrovirio, naval, eltrico,
siderrgico etc.) e para os no-qualificados (implementao de obras pblicas e
de outros programas na rea social que possuam elevado efeito-emprego).
Entretanto, o PMDB reconhecia os limites das medidas emergenciais,
incapazes de resolver os problemas estruturais do emprego. Nesse sentido,
enfatizava que o emprego como questo estratgica requer medidas e polticas
de grande alcance. E o documento reconhece que, na sua dimenso de longo-
prazo, a questo era ainda mais difcil de ser enfrentada. A reativao da
economia e as alteraes na poltica social representavam apenas o comeo,
para enfrentar o problema. Consciente de que a questo do emprego era
complexa, o documento rechaava as propostas simplistas, que s fazem
escamotear o problema (Idem:64). Antevendo o futuro, o PMDB percebia as
conseqncias que a terceira revoluo industrial e os impactos futuros das
transformaes tecnolgicas trariam, para o agravamento da questo do
emprego.
51

Portanto, ante do impacto das transformaes tecnolgicas, somado
intensificao da migrao campo-cidade, a simples retomada do crescimento
econmico no resolver o problema do emprego. Assim, o desafio que se
apresentava, de forma inescapvel, era o de pensar o emprego como uma
questo estratgica.

51
Segundo o PMDB: No podemos ignorar o fato de que, alm das graves dificuldades da conjuntura
recessiva, delineia-se para o futuro o incio de um processo de intensas mudanas tecnolgicas, com a
automao avanada dos processos de produo na indstria e dos processos de trabalho no setor de servios,
decorrente da utilizao cada vez mais ampla de computadores e outros processadores microeletrnicos.
possvel que, pela primeira vez na histria das inovaes tcnicas, o aumento da produtividade seja to
intenso que no venha a ser compensado pelo aumento geral da produo. Em outras palavras, possvel que
os efeitos diretos e indiretos das novas tecnologias, quanto criao de setores e espaos econmicos novos,
sejam insuficientes para garantir a criao lquida de empregos. Assim, de se esperar uma crescente
liberao de mo-de-obra em vrios ramos de atividades, medida que se difundam as tcnicas de automao
avanada e de informtica. Estas tendncias do progresso tcnico, que certamente far-se-o sentir a mdio e
longo prazo, so em grande medida inexorveis e, at certo ponto, desejveis. Ser possvel talvez liberar
cada vez mais o homem da necessidade do trabalho, especialmente do trabalho repetitivo, no-criativo. O
rpido aumento da produtividade pode tornar-se um fator extremamente positivo para o desenvolvimento
social. Requer, contudo, que a questo do emprego (e da distribuio da renda) passe a ser objeto central da
poltica pblica, de forma a evitar os efeitos disruptivos das inovaes tcnicas, maximizando-se seus
benefcios (Idem: 64).
118
Neste sentido, entende-se, no documento, que a questo do emprego
deveria ser pensada como sntese de uma poltica social global. E defendia-se
que essa questo, junto com o objetivo da distribuio da renda, tambm
ocupasse o centro das decises de poltica econmica. O conjunto de reformas
sociais, institucionais e as polticas pblicas na rea econmica e social propostas
no documento deveriam convergir para esses dois objetivos.
52

III DIRETRIZES PARA UMA NOVA POLTICA ECONMICA
A terceira parte do documento Esperana e Mudana apresenta um
conjunto de diretrizes voltadas para a formulao de uma nova poltica econmica.
Seu ponto de partida a anlise detalhada das razes da crise econmica que
estava em marcha. O documento critica duramente a poltica de ajustamento
recessivo adotado pelo regime militar para enfrentar a crise econmica
internacional.
As diretrizes explicitadas pelo PMDB contemplavam trs eixos
fundamentais, sublinhados a seguir. O primeiro visava a formular uma poltica
econmica de curto prazo. O segundo compreendia propsitos de maior
envergadura, voltados para a formulao de uma nova estratgia econmica e a
reordenao dinmica do sistema produtivo. O terceiro visava a propor reformas
estruturais para viabilizar o financiamento da nova etapa de expanso.
1 Diretrizes para uma Poltica Alternativa de Curto Prazo
Dada a gravidade da situao econmica e social, o documento prope um
conjunto de diretrizes para uma poltica econmica alternativa de curto prazo.
Adverte que a condio necessria para tornar vivel essa estratgia emergencial

52
Veja-se a seguinte passagem do documento: O PMDB entende que o emprego e a distribuio da renda
so metas meio indissociveis da construo de uma sociedade substantivamente democrtica. Para isso, o
conjunto de reformas sociais, institucionais e as polticas pblicas na rea econmica e social aqui propostas
devem t-las como critrios diretor. Isto requer, como pressuposto, que a questo do emprego no seja como
agora o um assunto margem do centro de decises de poltica econmica. Em primeiro lugar, a
diminuio do fluxo migratrio campo-cidade depende da Reforma Agrria. inconcebvel que um pas com
a disponibilidade de terras agricultveis como o Brasil no consiga ocupar produtivamente boa parte dos que
se vem obrigados a emigrar. Em segundo lugar, todo o conjunto de polticas pblicas que constituem o
suporte da Nova Estratgia de Desenvolvimento Social aqui proposta havero de ser pensadas na sua
dimenso quanto criao de empregos. E isto no difcil: educao, sade, previdncia (inclusive seguro-
desemprego) so reas de polticas pblica que tm aprecivel efeito direto sobre o emprego e sobre o bem-
estar das populaes de baixa renda. De outro lado, programas de habitao popular, saneamento bsico,
transportes coletivos, tambm compreendem um amplo conjunto de atividades que tm elevado coeficiente-
emprego. Quanto s polticas setoriais de reorientao do sistema produtivo, as prioridades de distribuio da
renda e criao de empregos devero ser respeitadas como compromisso inarredvel do PMDB, em busca de
uma sociedade mais justa. Nem sempre, porm, ser possvel conciliar todos os objetivos com facilidade
particularmente no que tange aos efeitos previsveis das transformaes tecnolgicas para o futuro. Por isso
mesmo que a questo do emprego ter que se inserir como tema central entre as questes sociais como
tema que exigir a interveno dos mecanismos de relao pblica, num Estado democrtico. por tudo isso
que, para o PMDB, a questo do emprego s faz sentido se for pensada como sntese de uma poltica social
global (Idem:65-66).
119
era a retomada ordenada do crescimento, que permitisse a gradual recuperao
dos nveis de emprego, da utilizao racional da capacidade ociosa e da reverso
dos nveis de endividamento das empresas. Essa poltica de curto prazo
prepararia gradualmente o caminho para uma nova estratgica de
desenvolvimento econmico e social de maior alcance. Como medidas de curto
prazo, o PMDB prope as seguintes:
Em primeiro lugar, desvincular a taxa interna de juros e as condies de
refinanciamento da dvida externa.
53

Em segundo lugar, adotar nova poltica de crdito, e antiinflacionria.
Concomitantemente reduo dos juros, o PMDB defendia que era indispensvel
rebaixar progressivamente os coeficientes de correo monetria que
acompanhavam de perto a taxa de inflao corrente e criavam uma forte
resistncia queda.
Em terceiro lugar, que se adotasse um conjunto de medidas fiscais e
financeiras de emergncia. Como no se podia esperar pela realizao de uma
reforma tributria em profundidade, eram necessrias medidas de emergncia
visando a fortalecer as finanas pblicas. O documento propunha o aumento do
imposto de renda na fonte sobre os ganhos extraordinrios provenientes de
aplicaes financeiras (de pessoas fsicas e jurdicas) e sobre os lucros
extraordinrios dos bancos. Paralelamente, recomendava a supresso de todos os
incentivos fiscais, ligados ao Imposto de Renda.
Em quarto lugar, que se adotasse uma poltica compensatria de emprego.
Como j foi mencionado, o documento recomendava que, em funo da gravidade
do desemprego, se adotasse uma poltica emergencial de gerao de emprego.
Para os trabalhadores no qualificados, propunha a reativao da construo civil,
mediante obras pblicas e construo habitacional de elevado efeito-emprego.
Para os operrios desempregados pelo conjunto das empresas do setor metal-
mecnico e de bens durveis, recomendava a colocao imediata de encomendas
novas, visando ao plano de reajuste estrutural do sistema de transportes
(equipamento ferrovirio, caminhes pesados, nibus, navios, outros
equipamentos etc.).
Em quinto lugar, que se adotasse uma poltica de investimento pblico.
Essa poltica se contrapunha seguida pelo regime militar (caracterizada pelo
corte linear das dotaes oramentrias, com o propsito de limitar os dispndios,
dentro das metas quantitativas, de curso prazo, do oramento monetrio). Em

53
Segundo o documento: impossvel a execuo de qualquer poltica de recuperao econmica sem o
rebaixamento do elevadssimo patamar atual da taxa interna de juros. Este rebaixamento , ademais, urgente.
No se pode conceber que o sistema industrial possa continuar operando por muito mais tempo, sob as atuais
condies de financiamento, sem que venha a ser arrastado falncia geral. Para isto, indispensvel cortar a
vinculao existente entre a poltica monetrio-creditcia e a obteno dos emprstimos externos necessrios
para fechar o dficit do balano de pagamentos (Idem:74).
120
contraposio, o PMDB defendia que se adotassem medidas dirigidas
recuperao programada do investimento pblico, como um elemento fundamental
da poltica de retomada do crescimento. Esta recuperao deveria ser seletiva,
baseada numa reprogramao geral das prioridades, de acordo com as diretrizes
de um novo plano de desenvolvimento; deveria ser centrada na reorientao do
crescimento no complexo de bens de capital bens durveis e metal-mecnica ,
propiciado pela reativao seletiva do gasto e do investimento pblico.
Em sexto lugar, o documento recomendava que se adotasse uma poltica
de oferta de curto prazo, visando a ativar as condies de oferta de bens de
consumo popular, com vistas a recuperar o crescimento de um amplo conjunto de
subsetores industriais. Os setores de bens de consumo no-durveis (alimento,
vesturio, calados e outros bens essenciais) deveriam receber apoio de crdito,
acompanhado de um controle atento de suas margens de rentabilidade, para
evitar que o crescimento da demanda se traduzisse numa acelerao dos preos.
A demanda de bens de consumo popular deveria crescer com a recuperao do
emprego e mediante uma poltica salarial mais favorvel.
Finalmente, em stimo lugar, o documento defende a adoo de uma
poltica de comrcio exterior. O enfrentamento da situao cronicamente
desequilibrada do balano de pagamentos deveria ser considerado como ponto
de partida para qualquer poltica de curso prazo que busque criar condies para
a retomada do crescimento, afirma o documento.
54

2 Uma Nova Estratgia Econmica: a Reorientao Dinmica do
Sistema Produtivo
O segundo eixo da estratgia de desenvolvimento econmico proposta pelo
PMDB compreendia a formulao de reformas estruturais.
O documento parte da crtica da poltica adotada pelas autoridades
econmicas do regime autoritrio que optaram por um ajuste passivo e
conformista de nossa economia diante da crise internacional (Idem:83). Nesse
sentido, a falncia da poltica atual se expressava tanto pela incapacidade de
conceber outra sada de curto prazo que no seja a recesso como pela
incapacidade de projetar uma estratgia de envergadura, coerente com a

54
O PMDB propunha um conjunto de medidas fundamentais para controlar o dficit externo, com destaque
para a adoo de controles seletivos e rigorosos das importaes, buscando utilizar a capacidade produtiva
ociosa domstica, para substituir a importao de certos itens; a manuteno da poltica de minirreajustes
cambiais para amparar o crescimento das exportaes; e a adoo de medidas que iniciassem o processo de
reduo do dficit de servios (fretes, seguros, turismo, assistncia tcnica). Alm disso, o documento
considerava essencial desvincular os mecanismos de endividamento externo e as condies internas de
crdito. Com isso, o Banco Central assumiria a responsabilidade direta pelo giro da dvida, podendo utilizar
como agentes de captao os bancos de investimentos, o BNDES, o Banco do Brasil e as empresas pblicas,
para financiar os novos projetos e investimentos.
121
importncia e o estgio de desenvolvimento de nosso sistema industrial, afirma o
documento.
Assim, em vez de imaginar uma estratgia global, que visasse ao
ajustamento estrutural de nosso sistema produtivo, os responsveis pela poltica
econmica apenas acenavam com prioridades mesquinhas para o futuro do pas
e com propostas de regresso do sistema industrial brasileiro.
55

A reordenao dinmica do sistema produtivo era considerada como
absolutamente indispensvel para moldar um estilo de crescimento fundado na
Justia social. Nesse sentido, era urgente e necessrio, estabelecer polticas
setoriais eficazes, com prioridades claramente definidas, e que sejam integradas
numa viso de conjunto.
56
O documento apresenta uma ampla e detalhada
exposio de diretrizes, cuja anlise excede os objetivos desta tese.
3 Diretrizes para o Financiamento de uma Nova Etapa de Expanso
Finalmente, o terceiro eixo da estratgia de desenvolvimento econmico
proposta pelo PMDB compreendia a formulao de reformas estruturais visando
ao financiamento da nova etapa de expanso.
O documento parte do reconhecimento do estado de crise em que se
encontrava todo o sistema de financiamento pblico e privado. Este estado quase
catico era um reflexo eloqente da gravidade da situao de desgoverno vivida
no final do autoritarismo. O documento cita, como exemplos dos absurdos
constatados nesta rea, os chamados oramento monetrio que incorporava
algumas das mais importantes despesas governamentais e era administrado com
autonomia pelo Banco Central, sem o controle do Congresso Nacional e o
oramento das empresas estatais que misturava categorias fiscais com outras
categorias operacionais prprias do funcionamento de empresas e dava margem a
interpretaes equivocadas a respeito da atuao das empresas do governo.
57


55
Sobre esse ponto, veja-se a seguinte passagem: Chegam alguns a pensar em transform-lo em exportador
de minrio e de produtos primrios, propondo explicitamente, em certas ocasies, uma pura e simples
regresso de nosso sistema industrial. No obstante, o absurdo das propostas regressivas deste tipo que
elas representam um perigo real para o futuro do pas, na medida em que o grave estreitamento do raio de
manobra da atual poltica econmica, nos tem empurrado, na prtica, para aquela direo. por esta razo
que o PMDB considera urgente a discusso democrtica de uma verdadeira estratgia econmica, que
consulte os interesses sociais e prepare as condies para ajustar, proteger e desenvolver a competitividade e
as potencialidades tecnolgicas de nosso sistema produtivo (Idem:83-84).
56
Com esse objetivo, o documento Esperana e Mudana apresentou um conjunto detalhado de diretrizes
para as principais polticas setoriais. Alm disso, apontou os mecanismos pelos quais tais polticas estariam
globalmente articuladas. Nesse sentido, so propostas diretrizes para as seguintes polticas setoriais:
industrial, mineral, energtica, transportes, agrcola, Reforma Agrria, e desenvolvimento cientfico e
tecnolgico (Idem:84-101).
57
Segundo o documento, esses expedientes eram sinais evidentes do processo de privatizao do espao
pblico: Este ltimo aspecto (oramento das empresas estatais) no deixa de ser til para revelar o estado
geral de desorganizao administrativa, que espelha o processo degenerativo de privatizao do setor
122
Diante deste estado de coisas, o Esperana e Mudana propunha uma
urgente reorganizao da sistemtica oramentria, com incluso de todos os
gastos pblicos num oramento fiscal abrangente, sob a fiscalizao do
Congresso Nacional, acompanhada por uma Reforma Administrativa, visando a
reverter a privatizao do Estado, que recolocasse nos seus devidos lugares
uma grande parte dos organismos e funes que se elidiram da administrao
direta, sem que houvesse perda de flexibilidade e eficincia, restringindo-se o
status de empresa pblica, autarquia e fundao aos casos justificados pela
natureza intrnseca de suas atividades (Idem).
Entretanto, advertia o documento, a verdadeira soluo para esta situao
desvirtuada e desequilibrada em que se encontra todo o financiamento pblico
no residia, simplesmente, na unificao dos oramentos, mas, sobretudo, na
implementao de reformas de profundidade nos campos tributrio e financeiro.
58

Em seguida, o documento apresentava um conjunto amplo e detalhado de
propostas de diretrizes para a Reforma Financeira (Idem:103-107) e para a
Reforma Financeira (Idem:107-110). Em parte, essas diretrizes j foram
abordadas anteriormente, na medida em que, como vimos, elas faziam parte das
medidas estruturais necessrias para viabilizar a estratgia central de promover a
redistribuio da renda e da riqueza nacional. Alm de seu carter instrumental na
distribuio da renda, essas reformas eram pensadas como mecanismos capazes
de possibilitar o financiamento da nova etapa de expanso econmica.

pblico, resultante da transformao de inmeros departamento e setores da administrao direta em empresas
pblicas com a justificativa superficial de agilizar procedimentos e pagar salrios elevados. Alm disso,
o manejo discriminatrio e supostamente flexvel dos recursos pblicos, pela via do oramento monetrio,
revela como um Estado autoritrio pode ser extremamente vulnervel s presses dos grandes interesses
privados, exatamente pela ausncia de qualquer forma de controle pblico (Idem:101).
58
Observe-se a seguinte passagem: A situao atual de desagregao do sistema de financiamento pblico
requer, sem sombra de dvida, a execuo de uma ampla Reforma Tributria, com vistas a reaparelhar o
Estado, financiando seus gastos de maneira no-inflacionria, tecnicamente eficiente e socialmente justa. Sem
a Reforma Tributria de profundidade, que se preocupe em instituir a progressividade fiscal em todos os
nveis, e que, simultaneamente, aporte recursos adicionais para a sustentao dos gatos e inverses urgentes
na rea social, no ser possvel realizar o objetivo de dotar a sociedade brasileira de servios pblicos
essenciais, em escala compatvel com um mnimo de dignidade humana, no que se refere a sade, educao,
habitao, saneamento, transportes coletivos etc. Mas, alm da Reforma Tributria, coloca-se como tarefa
imprescindvel a realizao de uma Reforma Financeira. O funcionamento atual do sistema financeiro,
apoiado num mercado de curto prazo de ttulos pblicos, sem qualquer grau de risco, representa uma
verdadeira institucionalizao da atividade especulativa, remunerada pelo Tesouro Nacional. Como se no
bastasse, o sistema atual redundou em sria disfuncionalidade quanto ao manejo da poltica monetria, posto
que o enorme volume de giro de curto prazo dos papis da dvida, para o seu simples refinanciamento,
implica presses altistas permanentes sobre a taxa de juros. Em conseqncia, a circulao financeira
hipertrofia-se, dificulta a capitalizao das empresas, afasta-se de seu papel precpuo de aportar recursos
acumulao produtiva de capital. As diretrizes para uma Reforma Financeira devem, portanto, buscar
estabelecer formas viveis de contribuir para o financiamento de longo prazo do setor empresarial,
particularmente, das empresas nacionais (Idem:102).
123
O objetivo maior da Reforma Financeira era criar mecanismos internos de
financiamento de longo prazo. Para isso era necessria a reestruturao em
profundidade do sistema financeiro nacional, conjugada ao controle do processo
de endividamento externo. Esse era um dos requisitos fundamentais para uma
nova poltica de desenvolvimento.
Uma das questes mais cruciais era pr fim poltica do Banco Central
para a gesto da dvida interna de curto prazo.
59
Outra questo importante era
encontrar alternativas para o financiamento de longo prazo, suprido pelos bancos
internacionais.
60

O documento tambm ressaltava a necessidade de recuperar o papel
histrico do BNDES enquanto agente financeiro estratgico, suplementando
lacunas e garantindo a execuo de determinados empreendimentos de longa
maturao. Por outro lado, destacava que o setor bancrio privado deveria ser
estimulado a assumir o papel financeiro, stricto sensu, enquanto bancador de
inverses empresariais, dentro das normas usuais de responsabilidade passiva
isto , dentro da plena vigncia do princpio do risco (Idem:103).
O documento tambm trata da reforma do Sistema Financeiro da
Habitao, considerado apenas satisfatrio para o financiamento de habitaes
de alto valor. Nesse sentido, propunha a reforma do SFH, para dar forte
prioridade oferta de unidade para as classes de baixa renda. Segundo o
documento, um programa de habitao popular de envergadura requer,
obrigatoriamente, o concurso de amplas dotaes oramentrias a fundo perdido,
combinadas com uma parcela de recursos do FGTS (Idem:105).
No caso da Reforma Fiscal, um dos seus objetivos principais era corrigir a
regressividade do sistema vigente, tido como extremamente injusto, na medida em
que as classes de menor renda pagam proporcionalmente mais impostos que as
classes de alta renda.
61


59
Segundo o Esperana e Mudana: No admissvel que a dvida interna continue a ser operada a
curtssimo prazo, com papis de liquidez imediata e rentabilidade totalmente garantida pelo Banco Central. O
recente crescimento desenfreado da dvida interna certamente projeta para o futuro graves dificuldades para o
manejo da poltica monetrio-creditcia, a no ser que medidas corretivas sejam tomadas a curto prazo
(Idem).
60
Veja-se a seguinte passagem: No , tambm, admissvel que a funo crucial de suprir financiamento de
longo prazo para o sistema empresarial pblico e privado continue, em grande medida, a ser efetuada pelos
bancos internacionais. Para isso, fundamental cortar o vnculo indesejvel entre a dvida externa e a dvida
pblica e privada, atravs de novas medidas relativas ao endividamento externo (Idem).
61
Alm da incidncia regressiva por classes de renda, a forte injustia fiscal presente no sistema tributrio
tambm era percebida pela significativa desigualdade regional (concentrao da arrecadao do ICM nos
Estados que lideram a produo industrial, em detrimento dos outros Estados, especialmente das regies mais
atrasadas do pas) e pela significativa desigualdade da incidncia fiscal dentro das mesmas classes de renda,
ou seja a desigualdade horizontal (o sistema tributrio dava tratamento desigual para diferente tipos de
rendimento como, por exemplo, o imposto de renda que incidia implacavelmente na fonte sobre os
assalariados e, ao mesmo tempo, oferecia inmeras isenes de janelas de evaso ganhos de capital, juros e
124
IV A QUESTO NACIONAL
Finalmente, a ltima parte do documento dedicada questo do resgate
da identidade nacional. Segundo o PMDB, essa identidade foi estilhaada ao
longo do regime militar, em seus aspectos culturais, econmicos e regionais.
Neste contexto, para que se pudesse resgatar a nossa soberania e a nossa
identidade, era necessrio ter clareza para compreender o problema central e
adotar atitudes conseqentes para enfrent-lo.
62

De acordo com o documento, em nome do nacionalismo, o Estado
autoritrio se autodelegava a representao do povo e da soberania nacional.
Mais grave, era que a prpria noo de soberania era confundida com a
capacidade do Estado de decidir e prestar contas, como entidade acima do povo,
no sujeita a seu controle. O Esperana e Mudana colocava-se contrrio a
essa viso. Para o partido, o nacionalismo deveria significar o fortalecimento do
poder nacional. Portanto, no se deveria confundir o fortalecimento do poder
nacional com um pseudo fortalecimento do Estado, decorrente de seu carter
autoritrio.
63

Para o PMDB, o resgate da identidade nacional tambm passava pela
reaproximao do povo brasileiro com a sua identidade cultural. No tocante
atuao governamental no setor da cultura, o documento critica o controle e o
dirigismo paternalista do regime autoritrio sobre as diversas formas de
manifestao cultural e a dependncia dessa produo s polticas
governamentais. Em contraposio, defendia a implementao de um projeto
nacional que, no campo da cultura, fosse expresso desse movimento pluralista
da sociedade.
64


outras rendas). Outra caracterstica inaceitvel dizia respeito ao enfraquecimento continuado dos estados e
municpios, em favor da Unio. Da as propostas no sentido de se buscar a descentralizao tributria em
favor dos estados e dos municpios.
62
Segundo o documento: Clareza, para entender que o problema central da autonomia nacional est na
capacidade do povo criar e definir, segundo interesses prprios, formas alternativas de cultura e
desenvolvimento. Atitudes conseqentes, para enfrentar os desafios concretos que permitam preservar e
ampliar a capacidade de deciso nacional sobre os rumos do progresso econmico e social (Idem:111-112).
63
Assim, poder nacional significa condensao dos interesses do povo, pois so seus interesses econmicos,
sociais, polticos e culturais, populares que definem o interesse nacional (Idem:112). Mais ainda, s num
Estado democrtico seria possvel a expresso de interesses populares e nacionais: Quer dizer, num Estado
de Direito onde a sociedade possa se organizar e exprimir livremente atravs de partidos polticos, sindicatos
e demais organizaes; num Estado em que haja amplo controle das decises pelos cidados. ilegtimo
falar de fortalecimento do poder nacional, de nacionalismo, onde no haja democracia com
participao (Idem:112, grifos do original).
64
De acordo com o documento: Em contraposio poltica cultural autocrtica exercida at aqui pelo
Estado, e, em contraposio indstria cultural oligopolista, deve-se buscar a prtica de uma poltica cultural
popular, democrtica e , portanto, participativa. S assim, com o estmulo liberdade de criao e
manifestao, com o livre acesso aos meios de produo e difuso, com a garantia da presena dos contedos
culturais e nacionais nos meios de comunicao, com a democratizao da educao, podemos chegar a uma
sociedade consciente de sua identidade e livre do autoritarismo (Idem:114).
125
Em seguida o documento detalhava um conjunto de diretrizes voltadas para
a valorizao e conservao do patrimnio cultural e para a gesto democrtica
da cultura (Idem:115-116).
O documento Esperana e Mudana considerava que o resgate da
capacidade nacional de deciso tambm requereria a reverso da tendncia de
se transferir para o exterior os centros de deciso econmica. Isso implicaria a
mudana da noo do Estado com relao ao capital estrangeiro e com relao ao
sistema financeiro internacional.
65

Finalmente, outra dimenso do nacionalismo era a defesa de uma poltica
externa independente, ou seja, no alinhada e voltada para o interesse
nacional brasileiro. Nesse sentido, o documento rejeitava qualquer forma de
subordinao poltica, econmica e militar e defendia que as relaes do Brasil
com o exterior fossem pautadas segundo o princpio da autodeterminao.
Em suma, procurei demonstrar que o documento Esperana e Mudana
explicitou os contornos de um amplo projeto de transformao de carter
nacionalista, desenvolvimentista, democrtico e igualitrio. Ele apresentou a
primeira verso consolidada das diversas agendas setoriais de reforma que
estavam sendo desenhadas pelas foras oposicionistas em diversas frentes de
luta. Alonguei-me na anlise detalhada do documento, por considerar que as
diretrizes polticas, econmicas e sociais nele consolidadas funcionaram como fio
condutor das foras progressistas no longo processo de luta que desaguou na
Assemblia Nacional Constituinte. Alm disso, suas principais bandeiras foram
inscritas na Constituio da Repblica promulgada em 1988.
A seguir pretendo demonstrar que essas mesmas bandeiras reformistas
progressistas foram assimiladas pela retrica das foras retrgradas que
passaram a integrar o pacto da transio poltica, formado em funo da derrota
da Emenda Dante de Oliveira, que pregava a eleio direta para a presidncia da
Repblica em 1984.
2 O PACTO DA TRANSIO
A transio para a democracia no Brasil envolveu um pacto poltico
conservador. A representao simblica desse pacto foi o lanamento, em agosto
de 1984, da chamada Aliana Democrtica, selada entre o PMDB e os
dissidentes da base poltica do regime autoritrio aglutinados na Frente Liberal.
Dada a derrota da emenda constitucional que defendia a realizao das eleies

65
As diretrizes que deveriam orientar essa transformao eram: a) fixao de regras disciplinadoras das
empresas estrangeiras; b) uma poltica soberana de relacionamento financeiro e de comrcio exterior; c) a
defesa e o controle da explorao de nossas riquezas naturais; d) a defesa da empresa pblica; e) a defesa da
empresa privada nacional. Essas diretrizes encontram-se detalhadas no documento (Idem:116-117).
126
diretas para a presidncia da Repblica, o objetivo ttico era apoiar a candidatura
de Tancredo Neves para a presidncia da repblica na eleio indireta no Colgio
Eleitoral.
Pressionada pelo movimento popular, a Frente Liberal, no plano retrico,
assimilou o projeto reformista. Esse aspecto ilustrado, por exemplo, pela
anlise do documento Compromisso com a Nao (No Programa da Aliana, a
promessa das diretas. Folha de S. Paulo, 8/8/1984).
Segundo o documento, a Aliana Democrtica foi selada com o propsito
de promover as inadiveis mudanas que a sociedade brasileira exige. Nesse
sentido, foi explicitado um conjunto de compromissos impostergveis e
fundamentais com a nao brasileira nos campos poltico, econmico e social.
Dentre os compromissos voltados para a redemocratizao do pas,
destacam-se o restabelecimento das eleies diretas para todos os nveis de
governo; a convocao de Assemblia Nacional Constituinte, visando a escrever a
nova Constituio da Repblica; o restabelecimento da independncia e das
prerrogativas dos Poderes Legislativo e Judicirio; o fortalecimento da Federao;
e a reforma da legislao eleitoral.
No campo econmico, o documento compromete-se com inmeros pontos
da agenda reformista voltados para a adoo de medidas que conduzissem ao
desenvolvimento e ao crescimento da economia.
A Reforma Social outro compromisso impostergvel. Observe que a
promoo da justia social ocupa status equivalente ao atribudo restaurao
democrtica e reativao do desenvolvimento econmico.
66

Na rea social, a Aliana Democrtica percebia a nao brasileira
profundamente marcada pela pobreza e ameaada pelo desespero dos
marginalizados. Nesse sentido, pregava que dever do Estado erradicar a
misria que afronta a dignidade nacional, assegurar a igualdade de oportunidades,
propiciar melhor distribuio da renda e da riqueza, proporcionar o reencontro com
os valores da nacionalidade.
Em termos especficos, foram assumidos os seguintes compromissos
voltados para a reforma social: adoo de medidas de emergncia contra a fome e
o desemprego; correo das desigualdades regionais e pessoais de renda;
reviso da poltica salarial; garantia da autonomia e liberdade sindicais e do direito
de greve; reestruturao da previdncia social e do Sistema Financeiro de

66
Esse ponto fica claro no prembulo do documento: Os signatrios deste documento, representantes do
Partido do Movimento Democrtico Brasileiro (PMDB) e da Frente Liberal, objetivando a consolidao das
instituies democrticas, o desenvolvimento econmico do Brasil e a promoo da justia social,
deliberaram constituir uma Aliana Democrtica, aberta aos partidos polticos e demais foras democrticas,
para eleger o presidente e vice-presidente da Repblica s prximas eleies e instituir um governo que
promova o encontro do Estado com a sociedade e concretize o bem comum.
127
Habitao; realizao da Reforma Agrria; universalizao da educao
fundamental e efetivao da autonomia universitria; e prioridade de combate
pobreza no Nordeste.
A afirmao desses compromissos impostergveis tambm estava
presente na retrica de Tancredo Neves, ento candidato da Aliana
Democrtica presidncia da Repblica pela via indireta.
67
Na mesma
perspectiva, Tancredo Neves criticou o ajuste econmico recessivo e sua
funcionalidade aos interesses do sistema financeiro internacional; e advertiu que
no pagaria a dvida externa com a lgrima, o suor e o sangue do povo.
68

Posteriormente, a recusa da recesso econmica foi relembrada por Tancredo
Neves no histrico discurso proferido aps ser eleito no Colgio Eleitoral, em
janeiro de 1985.
69
Outro ponto defendido por Tancredo Neves era que o
desenvolvimento social no era mera decorrncia do desenvolvimento econmico,
contrapondo-se conhecida teoria do bolo.
70


67
Como ilustrao, observe-se que a promoo da justia social ocupava posio de destaque na seguinte
passagem do discurso proferido por ocasio do anncio do referido pacto: Sendo, como somos, a stima
potncia do mundo em Produto Interno Bruto, lamentvel que, ainda hoje, ns no possamos ostentar diante
das naes civilizadas um processo democrtico civilizado. E no podemos porque a Carta Constitucional que
nos rege uma outorga que no faz honra s nossas tradies jurdicas. Para revog-la, necessrio que
convoquemos uma Assemblia Nacional Constituinte para que o povo brasileiro, na plenitude de sua
soberania e nos seus representantes escolhidos pelo seu voto direto, possa, em Assemblia, ditar o novo pacto
social que deve reger os destinos de nossa Ptria. Precisamos, mais do que qualquer outra nao, de paz para
o trabalho de construo efetiva de nossas estruturas polticas, econmicas e sociais. Mas precisamos,
sobretudo, e, principalmente, de justia social. No podemos continuar vivendo numa Ptria dividida entre
dois Brasis: o Brasil da opulncia, da prosperidade e da riqueza, e o Brasil do sofrimento, da angstia, da
misria e da fome. Devemos fazer emergir daquele bolso sinistro da misria os nossos irmos que nele esto
enchafurdados e traz-los para que possam desfrutar dos benefcios da civilizao. Sem justia social, ns
seremos sempre uma nao dominada pelo dinheiro; seremos sempre uma Nao dominada pelas plutocracias
nacionais e internacionais.(...) Lutamos pela justia social porque o descompasso, o grande fosso que separa
as camadas mais humildes de nossa populao das camadas mais altas talvez seja o mais largo e profundo de
todo o mundo (Tancredo Neves, Folha de S. Paulo, 8/8/1984).
68
Somos uma nao que, neste momento, oferece um quadro angustiante na sua situao econmica e
financeira. Somos talvez a Nao do mundo que mais deva. Dever no envergonha ningum. No h nenhuma
nao do mundo, mesmo entre as mais prsperas, que no se tornaram devedoras em fases de sua evoluo.
Devemos e queremos pagar, mas queremos pagar com honra, com carter e com dignidade. As posies que
decorram do sacrifcio do nosso povo, do seu desemprego, da desativao do nosso parque industrial, de uma
recesso que j vai para o quinto ano estas ns redimimos porque no podemos pagar o que devemos com a
lgrima, o suor e o sangue do nosso povo. A nossa gente, o nosso povo, j atingiu estgio de emancipao que
no permite e nem admite viver subjugado aos grandes interesses capitalistas internacionais (Idem).
69
No cairemos no erro, grosseiro, de recorrer recesso como instrumento deflacionrio. Ao contrrio:
vamos promover a retomada do crescimento, estimulando o risco empresarial e eliminando, gradativamente,
as hipertrofias do egosmo e da ganncia. (...). Retomar o crescimento criar empregos. Toda a poltica
econmica de meu governo estar subordinada a esse dever social. Enquanto houver, neste pas, um s
homem sem trabalho, sem po, sem teto e sem letras, toda a prosperidade ser falsa. (Discurso de Tancredo
Neves aps ser eleito no Colgio Eleitoral. Folha de S. Paulo, 15/1/1985).
70
O desenvolvimento social no pode ser considerado mera decorrncia do desenvolvimento econmico. A
Nao essencialmente constituda pelas pessoas que a integram, de modo que cada vida humana vale muito
mais do que a elevao de um ndice estatstico. Preserv-la constituiu, portanto, um dever que transcende a
128
3 A RETRICA DO GOVERNO DA NOVA REPBLICA
Em 1985-1986, as principais bandeiras oposicionistas tambm foram
assimiladas pelos planos de desenvolvimento econmico e social formulados pela
Secretaria de Planejamento da Presidncia da Repblica (Seplan-PR), com
destaque para o Plano de Prioridades Sociais para 1985 (PPS/85); o I Plano
Nacional de Desenvolvimento do Governo da Nova Repblica 1985-1989 (I
PND/NR); o Plano de Prioridades Sociais para 1986 (PPS/86); e o Plano de
Metas. Esses documentos reafirmam a prioridade do enfrentamento da questo
social e da reforma da poltica social da ditadura.
Observe-se que o resgate da dvida social foi eleito como uma das trs
metas estratgicas do governo.
71
O documento considerava que esse resgate era
factvel em funo das potencialidades da economia brasileira e do estgio de
desenvolvimento alcanado pelo pas, a oitava economia do mundo na poca.
Recursos e capacidade tcnica para oferecer padres de vida adequados ao
conjunto da populao estavam disponveis, segundo a retrica oficial. No entanto,
essa capacidade no se realizava, porque era utilizada de forma parcial e
desigual, afirmava o documento.
72

Coerentemente com esses princpios, o governo elaborou um amplo
diagnstico sobre a situao social do pas, no qual foram contempladas as
principais carncias acumuladas nos diversos setores. Essas carncias foram
adequadamente relacionadas s suas causas estruturais (Seplan,1986a:49-115).

recomendao de carter econmico, to indeclinvel quanto a defesa das nossas fronteiras. Nessas
condies, temos de reconhecer e admitir, como objetivo bsico da segurana nacional, a garantia de
alimento, sade, habitao, educao e transporte para todos os brasileiros (Idem).
71
Esse ponto fica claro na seguinte passagem do I PND/NR:A Nova Repblica instalou-se com o
compromisso de mudar a vida poltica, econmica e social do pas. O I PND/NR (1986-89) parte desse
processo de mudana. Este um plano de reformas, de crescimento econmico e de combate pobreza.
Todos os programas e recursos aqui definidos dirigem-se para essas trs metas estratgicas (Seplan-PR,
1986a:9). Em outra passagem, o documento reafirma essa meta: So inaceitveis as condies de vida da
maioria do povo, em um pas com o potencial e a dimenso do Brasil. Reverter esse quadro, criando
condies para que todos os brasileiros possam usufruir seus direitos bsicos nas reas econmica, social e
poltica eis o grande desafio e a prioridade da sociedade brasileira (...). Compete ao governo redirecionar
seu dispndio, buscando o resgate da dvida social. Cumpre de incio repor nas reas essenciais e para as
populaes mais carentes as perdas recentes resultantes de cortes no gasto social, determinados por
dificuldades conjunturais e ausncia de orientao social prioritria na poltica econmica do perodo
(Idem:51-52).
72
Essa percepo, comum aos planos analisados, tambm aparece na seguinte passagem do Plano de Metas:
O Brasil possui condies materiais de resgat-la [a dvida social] e no pode postergar as iniciativas que
possibilitaro o surgimento de uma nova sociedade, menos desigual e mais justa. (...) possvel e imperioso
visualizar, at o final do sculo, um Brasil no qual todo brasileiro tenha sua sobrevivncia garantida em
condies de vida acima do nvel de pobreza absoluta. A tarefa de superao da injustia social enorme, mas
factvel (Seplan, 1986c:4).
129
Em sintonia com esse amplo diagnstico, o documento Plano de Metas
estabelece metas setoriais ambiciosas para 1986-1989.
73

A anlise desses documentos tambm revela os contornos de uma
estratgia de incluso social e de redistribuio de renda. O xito desse desafio

73
a) Emprego e Salrio. Ampliar a oferta de empregos, mediante o crescimento econmico sustentado, e
garantir aumentos reais para o salrio mnimo; at 1989, criar 1,6 milhes de empregos por ano, absorvendo
5,6 milhes de novos ingressantes no mercado de trabalho e 1,0 milho de pessoas atualmente
desempregadas; gerar 1,7 milho de novas ocupaes no Nordeste; elevar 4,5 milhes de trabalhadores
atualmente subempregados a rendimento superior ao salrio mnimo; b) Reforma Agrria. Reconhecer o
direito posse da terra queles que nela trabalham, provendo-os de condies necessrias sua fixao no
meio rural; atravs da implantao do Plano Nacional de Reforma Agrria garantir o assentamento de 1,4
milhes de famlias; c) Alimentao Infantil. Garantir alimentao adequada a todas as crianas brasileiras
na faixa etria de zero a seis anos, eliminando os efeitos da desnutrio e reduzindo as taxas de mortalidade
infantil e as conseqncias nocivas da fome sobre a primeira infncia; expandir os programas de
suplementao alimentar, de modo a beneficiar 15,9 milhes de gestante, nutrizes e crianas at quatro anos
(6,0 milhes, em 1985); ampliar o Programa Nacional de Alimentao Escolar, que hoje atende a 22,2
milhes de crianas, para 34,1 milhes de crianas em 1989, atingindo no apenas os alunos regularmente
matriculados, mas tambm seus irmos de quatro e seis anos, durante todos os 260 dias teis do ano; e
promover o Programa Nacional do Leite para Crianas Carentes, proporcionando um litro de leite por dia a 10
milhes de crianas at seis anos em 1989; d) Habitao e Saneamento. Garantir s classes trabalhadoras o
direito casa prpria dotada de servios bsicos, com padro compatvel com suas necessidades, nos meios
urbano e rural; incrementar e redirecionar o Plano Nacional de Habitao, visando prioritariamente
populao de baixa renda atravs da construo de 1,7 milho de casas populares; realizar 4,0 milhes de
ligaes de esgoto sanitrio; e implantar 4.500 sistemas de abastecimento de gua e alcanar 337,0 mil
domiclios, com melhorias sanitrias no meio rural; e) Sade. Eliminar os fatores que determinam a
precariedade do quadro sanitrio brasileiro, atravs de aes preventivas, da universalizao no acesso ao
atendimento mdico, do combate s doenas transmissveis e da reduo da dependncia brasileira na
produo de medicamentos, vacinas e soros; construir 3.200 novos ambulatrios e instalar 11.000 novos
leitos, aumentando a capacidade de atendimento ambulatorial e hospitalar em 43% e 38%, respectivamente;
erradicar a poliomielite e obter o controle epidemiolgico do sarampo, ttano, difteria e coqueluche at 1989;
interromper a transmisso da doena de Chagas e evitar sua reativao em 50% dos municpios atingidos,
primeiro passo para a interrupo total da transmisso na prxima dcada; alcanar a auto-suficincia na
produo de vacinas e soros essenciais; distribuir medicamentos gratuitamente ou a preos reduzidos a cerca
de 45 milhes de pessoas em 1989 (24 milhes em 1986); f) Educao. Assegurar educao bsica a todos os
brasileiros, atravs da universalizao da oferta de vagas no ensino fundamental e da eliminao das causas
determinantes do analfabetismo; garantir ensino gratuito e de boa qualidade a todas as crianas brasileiras de
7 a 14 anos, mantendo o crescimento da oferta de vagas, que sero, em 1989, em nmero de 29,1 milhes;
construir 200 escolas tcnicas at 1989, visando formao de 35.000 profissionais de nvel mdio a cada
ano, capacitados a atender s crescentes necessidades do mercado de trabalho; e promover profunda avaliao
e reforma do ensino superior brasileiro; g) Trabalho. Promover a reviso da estrutura legal que rege as
relaes trabalhistas; garantir as condies indispensveis livre negociao, permitindo a liberao das
relaes capital/trabalho do corporativismo e desvinculando da tutela do Estado os setores sindicais j
consolidados; amparar os trabalhadores desempregados, atravs do seguro-desemprego; garantir relaes
livres e justas de trabalho e associativismo; ampliar e aperfeioar o sistema de seguro-desemprego, atendendo
a 1,2 milho de trabalhadores ainda em 1986; e promover o treinamento de 18,2 milhes de trabalhadores,
sendo 17 milhes ligados aos setores de indstria e servios e 1,2 milho s atividades agropecurias; i)
Nordeste. Promover o crescimento do PIB regional a taxas superiores mdia nacional; gerar 1,7 milho de
novos empregos; assentar 630 mil famlias de trabalhadores rurais sem terra; irrigar (...) um milho de
hectares; j) Assistncia Social. Prevenir a marginalidade social, integrando o menor carente ao processo
educacional e produtivo; elevar o nmero de beneficirios das creches-casulo; apoiar a construo e
equipamentos de creches; oferecer assistncia a menores desassistidos; abandonados ou infratores; e ampliar a
ao no setor de atendimento ao excepcional.
130
pressupunha a definio de um novo modelo de desenvolvimento econmico
baseado na firme deliberao poltica de condicionar as opes
macroeconmicas s prioridades sociais inadiveis (Seplan, 1986a:14).
Essa perspectiva pressupunha, em primeiro lugar, a retomada do
crescimento econmico, opo inquestionvel de poltica econmica. De acordo
com o documento, alm de poder crescer, a economia brasileira precisa crescer.
Trata-se de condio necessria transio democrtica e estabilidade social
do pas. A Seplan-PR preconizava uma taxa de crescimento anual de pelo menos
6% para absorver a demanda da fora de trabalho, como condio essencial para
garantir ocupao digna a todos os brasileiros (Seplan, 1986a:9-10).
Em segundo lugar, pressupunha uma articulao positiva entre a poltica
econmica e o desenvolvimento social. O documento rejeitava a concepo
corrente de que o desenvolvimento social seria uma decorrncia natural e
espontnea do crescimento econmico.
74
Ainda segundo o documento, a crena
nesse falso automatismo gerou o seguinte paradoxo do desenvolvimento
brasileiro: de um lado a construo de uma economia no limiar da maturidade
industrial, prxima dos padres de produo, renda e consumo dos pases
capitalistas avanados; e, de outro, a manuteno de uma estrutura social
injusta, condenando parcela expressiva da populao a viver em condies
lastimveis, similares s das naes mais pobres do mundo (Idem:44).
Ao rejeitar essa viso, o documento considerava que nenhum modelo de
crescimento capaz, por si s, de erradicar a pobreza que atinge, em nveis
intolerveis, grande parcela da populao brasileira. Assim, a erradicao da
misria exigia aes e investimentos com esse fim especfico (Idem:9).
Dados tais pressupostos, enfrentar a pobreza implicaria adotar
simultaneamente aes de diferentes naturezas. De um lado, medidas
emergenciais, visando a resultados de curto prazo, proporcionando alvio
imediato das condies de vida dos brasileiros mais pobres e repondo as perdas
resultantes da recesso e da falta de orientao social na poltica econmica do
passado (Idem:14). Essas medidas emergenciais visavam ao combate fome e
ao desemprego.

74
Esse ponto explicitado nos seguintes termos: A questo social tem constitudo objetivo secundrio dos
planos governamentais no Brasil. Tais planos, especialmente no passado recente, trataram o desenvolvimento
social como subproduto automtico do crescimento econmico. Conseqentemente, critrios de eficincia
passaram a sobrepor-se, de forma absoluta, aos objetivos redistributivos. Dentro dessa concepo, a reduo
das desigualdades resultaria naturalmente dos impactos indiretos dos investimentos produtivos. Expandindo-
se a produo e a base tributria da economia, o governo teria condies de mobilizar recursos necessrios
para atender aos problemas dos segmentos mais pobres da populao. A expanso da base produtiva da
economia, sem dvida, condio fundamental para a melhoria do bem-estar social. Mas a experincia
histrica de muitos pases, inclusive o Brasil, indica que a articulao entre crescimento econmico e
desenvolvimento social est longe de ser espontnea (Seplan,1986a :9-10).
131
De outro lado, medidas de carter estrutural, visando obteno de
resultados em prazos maiores, contemplando os seguintes vetores: a distribuio
mais igualitria da renda e da riqueza; a incorporao na agenda governamental
de questes historicamente excludas como a Reforma Agrria e o seguro-
desemprego; a reviso da legislao trabalhista e sindical; e a reformulao da
interveno estatal consolidada no ps-64 nos setores da previdncia social,
assistncia social, sade, alimentao e nutrio, educao, saneamento,
habitao e transporte pblico.
Reforma da Poltica Social
A reforma da interveno do Estado na poltica social no ps-64 visando a
transform-las em instrumentos de garantia dos direitos de cidadania e de
reduo de desigualdades requereria, em primeiro lugar, a reviso dos
mecanismos regressivos de financiamento do gasto social. Em geral, as diversas
propostas de mudana apontavam para a necessidade de ampliar a magnitude do
gasto social e a participao dos recursos de origem fiscal.
Em segundo lugar, a reforma da poltica social remetia reviso da
centralizao das decises no Executivo federal. Essa mudana pressupunha a
descentralizao financeira e administrativa das polticas sociais, implicando o
fortalecimento da Federao, pela maior autonomia poltica e financeira dos
estados e municpios.
75

Refletindo essa posio, o I PND/NR considerava que a gesto da rea
social caracterizava-se por elevados nveis de centralizao decisria,
burocratizao, concentrao e inflexibilidade na alocao dos recursos. A
reforma do setor pblico no campo social visava a corrigir essas ineficincias.
Impunha-se a reavaliao dos programas sociais, visando a ajust-los aos
princpios da democratizao, descentralizao e desburocratizao.
Dessa perspectiva, o I PND/NR preconizava a transferncia de atividades
desenvolvidas no mbito federal para os governos estaduais e municipais.
Segundo o documento, a prioridade ao social exige ampla descentralizao de
recursos e atribuies. Nesse contexto, os servios de sade, educao e
habitao popular devem ser executados a nvel municipal (Seplan, 1986a:10).
Ainda segundo o documento, essa inflexo seria impulsionada pela reforma

75
De fato, a descentralizao era uma das principais bandeiras da agenda reformista. Como salienta Almeida
(1996:17), a crise do regime autoritrio e a transio democrtica geraram poderosas correntes
descentralizadoras. De um lado, o reforo da liderana poltica dos governadores de oposio, especialmente
a partir de 1982, que desempenharam papis decisivos na derrocada do regime autoritrio e na redefinio
descentralizadora do pacto federativo. De outro, no contexto da luta contra o autoritarismo, a
descentralizao tornou-se, para as aposies, sinnimo de democracia e da devoluo cidadania, da
autonomia usurpada pelos governos militares. Nesse sentido, segundo a percepo oposicionista dominante
na poca, a descentralizao era condio para o aumento da participao e ambas compunham uma utopia
democrtica cujo horizonte era o autogoverno dos cidados.
132
tributria, pois considerava que o federalismo, na rea fiscal, havia sido
desvirtuado.
76

Em terceiro lugar, a reforma das polticas sociais implicava a ampliao do
controle social visando a coibir os expedientes de privatizao do espao
pblico. A retrica oficial aponta para a necessidade da realizao de reformas na
organizao e nos mtodos do setor pblico, com o objetivo de ampliar a
eficincia e o controle democrtico. A ocorrncia dessas prticas estava associada
falta de participao e de transparncia dos processos decisrios. Nesse
sentido, a implementao das polticas sociais deveria contar com maior
participao das populaes interessadas, permitindo-lhes indicar suas
necessidades quando da definio de prioridades e escolha de instrumentos para
sua realizao (Seplan, 1986a:52).
Finalmente, em quarto lugar, implicava a reforma gerencial, visando a
reduzir a fragmentao institucional. Segundo o discurso oficial, o setor pblico
brasileiro como um todo vivia um impasse gerencial. A lgica burocrtica nas
dcadas anteriores pautou-se pela constante criao de novas unidades
destinadas a substiturem outras improdutivas sem, no entanto, extinguir ou
reformar tais rgos ineficazes. Criava-se, assim, duplicao de funes e
desperdcio de recursos. Em virtude dessa lgica, o setor pblico apresentava-se
complexo, heterogneo e fragmentado. Conviviam no seu interior estruturas
tradicionais, ineficientes e burocrticas com outras modernas, geis e produtivas.
A reforma gerencial coloca-se com o objetivo de eliminar as graves distores
responsveis pela forma arcaica, centralizada e ineficiente com que atua, na
mdia, o setor pblico (Seplan, 1986a:23). Essas mazelas, observadas no setor
pblico em seu conjunto, mostravam-se ainda mais acentuadas nos rgos da
administrao direta dedicados prestao de servios na rea social.
77

4 A FORMAO DAS AGENDAS SETORIAIS
Este tpico trata da formao da agendas setoriais de mudana. Nos
diversos segmentos, esse processo ocorreu com dinmicas e ritmos
diferenciados, segundo os respectivos estgios de organizao poltica. Ele foi
particularmente frtil nos campos das relaes sindicais e trabalhistas, da Reforma

76
Segundo o discurso oficial: Concentrados recursos e poderes da Unio (...) estreitou-se a base tributria
prpria dos estados e municpios. Tornou-se claramente insuficiente o volume de recursos transferidos a essas
unidades da federao, hoje incapazes de promover a satisfao das necessidades sociais bsicas (Seplan,
1986a:16).
77
Observe-se a seguinte passagem: A baixa prioridade concedida aos programas sociais traduziu-se em
acentuada deteriorao de sua capacidade de gesto e recomposio de quadros. Ou seja, justamente o setor
do Estado dedicado ao atendimento das populaes mais pobres que apresenta o pior desempenho em toda a
mquina governamental. Se o setor pblico, nos ltimos anos, tivesse investido, por exemplo, na produo de
vacinas, com a mesma eficincia com que construiu barragens, muitas doenas transmissveis estariam
erradicadas (Seplan, 1986:23).
133
Agrria, da educao e da sade. Em menor escala, tambm ocorreu no setor do
saneamento bsico.
A anlise a seguir tornar claro que essas agendas setoriais serviram de
inspirao para o documento Esperana e Mudana. Um dos mritos desse
documento foi, portanto, consolidar a diversidade de agendas que estavam sendo
formuladas nos diferentes setores da oposio num projeto amplo que refletia os
anseios comuns por mudana. o que pretendo demonstrar a seguir.
4.1 FORMAO DA AGENDA SINDICAL E TRABALHISTA
No final dos anos 70, o movimento sindical brasileiro reorganizou-se e
passou a ser um ator destacado na luta pela derrubada do regime militar. O fato
decisivo foi o surgimento de uma corrente renovadora no ABC paulista,
denominada sindicalismo autntico ou novo sindicalismo, que assume a
vanguarda do movimento operrio nesta fase.
Segundo Mattoso (1995:133), essa corrente passou a questionar a
estrutura sindical autoritria e adotar uma nova atitude em relao prtica
sindical. A agenda de mudanas do novo sindicalismo no se limitava s
reivindicaes especficas. Ao contrrio, era abrangente e formava-se em torno da
defesa da democratizao poltica da sociedade, de uma poltica de
desenvolvimento que assegurasse melhores condies de vida e trabalho, pela
autonomia sindical, direito de greve, negociao coletiva e representao sindical
nas fbricas. Com o novo sindicalismo, paralelamente ao crescimento da oposio
poltica ao regime militar, que se expressou mais abertamente a partir de 1974, os
trabalhadores iriam ampliar sua participao, transformando uma atuao dispersa
em um crescente movimento de massas.
No entender de Oliveira (2002:201), o novo sindicalismo diferenciava-se
pela sua forte presena nos setores modernos da economia e, sobretudo, pela
disposio de luta que manifestavam e por um desejo de romper a herana
corporativista, o que levou muitos ativistas a forarem insistentemente a
desobedincia da lei e redundou na formulao de uma proposta abrangente de
reforma trabalhista.
78

Com o surgimento do novo sindicalismo, os marcos legais que regulavam
as relaes sindicais e de trabalho foram colocados em xeque e assiste-se ao

78
Esse objetivo de romper com a herana corporativista tambm foi sublinhado por Almeida (1996:153;
apud Oliveira, 2002:222) na seguinte passagem: A crtica ao sindicato oficial no se restringia sua falta de
liberdade e autonomia. Investia, ademais, contra os dispositivos que o impediam de bem representar as suas
bases: a contribuio sindical compulsria que favorecia a burocratizao, o conservadorismo dos dirigentes e
seu desinteresse pela sindicalizao macia e a ausncia de organizao nos locais de trabalho, que aumentava
a brecha entre representantes e representados. No lugar de um sindicalismo burocrtico e minoritrio, os
renovadores desejavam construir uma organizao democrtica e de massas.
134
incio de um ciclo virtuoso de transformao da democratizao das relaes
sindicais e trabalhistas no Brasil.
79

Um indicador da rpida e surpreendente recuperao da capacidade de
ao do movimento sindical, que emerge com o novo sindicalismo, foi o formidvel
ciclo de greves que se iniciou no final dos anos 70 e atingiu o pice da dcada
seguinte. Noronha (1994) sustenta que, no final dos anos 70 e ao longo de toda a
dcada seguinte, a greve foi o principal instrumento de redefinio das relaes
de trabalho no Brasil e de reconquista de um espao poltico para os sindicatos.
Do ponto de vista das relaes de trabalho, a transio poltica brasileira foi uma
transio sob greves, afirma o autor.
80

Com base num detalhado levantamento histrico da evoluo das greves
no Brasil, o autor revela que, na primeira fase do primeiro governo Vargas (1930-
1936), a freqncia mdia anual de greves era de 12,1 greves/ano; e durante o
Estado Novo (1937-1944) caiu para apenas 1,3 greve/ano. A partir da
redemocratizao de 1945, at o golpe militar de 1964, as greves foram-se
tornando mais freqentes (44,0 greves/ano). O golpe militar de 1964 interrompeu o
processo de construo de um Estado democrtico, com intervenes nos
sindicatos, priso de lideranas e desestruturao das organizaes sindicais. Na
avaliao do autor, entre 1967 e 1977 e refletindo esse movimento, as greves
foram praticamente eliminadas.
A partir de 1978, no entanto, inicia-se um novo e longo ciclo. O ponto de
partida foi a intensa campanha salarial que o movimento operrio iniciou em 1977,
sob a liderana dos metalrgicos do ABC, bero do novo sindicalismo, que teve

79
Na sntese de Barbosa de Oliveira (1994:209):A partir de meados da dcada de setenta, setores mais
combativos do sindicalismo brasileiro passavam a questionar os marcos legais e institucionais que regulavam
as relaes de trabalho no pas. A ao sindical, embora assumindo a defesa da redemocratizao do pas, no
campo especfico das relaes de trabalho, questionava, de incio, os aspectos mais restritivos da legislao
imposta pela ditadura militar, como a faculdade de interveno policial nos sindicatos e as drsticas
limitaes do direito de greve. Entretanto, a prpria luta sindical ia tornando claro que no bastava eliminar
algumas restries ou aspectos mais repressivos da legislao: parcela do movimento operrio percebia que
seus interesses eram incompatveis com a legislao reguladora das relaes de trabalho no pas. A partir de
ento, a bandeira do contrato coletivo de trabalho passou a ser defendida pelos setores mais avanados do
sindicalismo brasileiro. No lento processo de redemocratizao do pas, fortaleceu-se e expandiu-se o
sindicalismo, com a implantao de novos sindicatos e com a criao das centrais sindicais.
80
Nas palavras de Noronha (1994:324-325): As greves foram o indicador do grau de expanso dos
sindicatos e de sua capacidade de mobilizao. Aos poucos, tornaram-se o instrumento de transformao das
relaes de trabalho. E, por fim, elevaram os sindicalistas aos status de interlocutores vlidos dos governos.
De fato, a greve foi um instrumento de conquista de reivindicaes especficas (principalmente salariais), mas
jamais deixou de ter ao mesmo tempo duas dimenses polticas: a insero dos trabalhadores como atores da
transio poltica brasileira e presso pela evoluo das relaes de trabalho, sobretudo no sentido de levar os
empresrios negociao e a repensar a prtica de relaes de trabalho nas empresas. H portanto triplo
significado da greve nos anos recentes no Brasil: seu significado, digamos, natural, isto , como instrumento
de reivindicao de questes relativas ao mundo do trabalho e portanto recurso de poder frente a
empregadores; como instrumento de reconstruo das organizaes sindicais; e como recurso poltico frente a
governos.
135
por base a conhecida denncia, pelo Dieese, de manipulao governamental do
clculo do custo de vida, em 1973.
81

Entre 1978 e 1984, ocorreram 1.810 greves, perfazendo uma mdia anual
de 259 greves/ano. O trao comum desse perodo foi a recuperao da funo
dos sindicatos de defesa dos salrios, suprimida pela Lei n. 4.725 de 1965 e os
decretos-leis que a seguiram em 1966 e que, na prtica, impediam as
negociaes coletivas.
Ainda segundo esse autor, os dados revelam que, no Brasil, nunca houve
ciclos grevistas com a dimenso do que se iniciou em 1978. O ciclo inicial, na fase
final da ditadura (1978-1984), quando foram registradas 1.810 greves (mdia de
259 greves/ano), prossegue com crescimento espetacular entre 1985-1992, ao
longo do qual ocorreram 15.189 greves (mdia de 1.898 greves/ano).
Analisando esse formidvel ciclo de greves, Oliveira (2002:225) ressalta
que os conflitos trabalhistas comearam a vir tona durante a transio
conservadora iniciada pelo governo Ernesto Geisel. Entretanto, o projeto desse
governo de iniciar a abertura tutelada do processo poltico no previa o
restabelecimento da liberdade sindical. Fugindo ao controle, os conflitos
trabalhistas que at ento estavam restritos s fbricas, em uma resistncia mais
ou menos silenciosa, rapidamente assumiram uma dimenso coletiva e se
traduziram em grandes manifestaes pblicas. Com essas manifestaes, os
setores mais combativos do movimento operrio e sindical passaram a ser atores
de ponta dentre as foras oposicionistas.
Em princpio, as reivindicaes dos metalrgicos do ABC tinham um
contedo econmico. No entanto, as resistncias patronais em atend-las,
somadas s restries da poltica salarial e a represso atividade sindical
contriburam para que suas manifestaes assumissem progressivamente uma
conotao poltica mais pronunciada.
82


81
Nesse sentido, sublinha Noronha (1994:330): A histria das greves no Brasil, e de certa forma do prprio
movimento sindical, recomea em 1978 com as primeiras paralisaes nas montadoras do ABC. A partir de
ento, elas se espalharam pelo pas e pelas mais diversas categorias ou segmentos de trabalhadores. Este ano
o marco da abertura de um longo ciclo que se mantm at hoje. Desde ento, o volume de conflitos
apresentou tendncia fortemente crescente at 1989-90, reduzindo-se a partir de ento, embora mantendo-se
em patamares altos.
82
Sobre esse ponto, diz o autor: Na esteira da onda de greves que se propagava a partir do ABC paulista, o
movimento sindical tornou-se, ainda, porta-voz de reivindicaes que extrapolavam no mbito das relaes de
trabalho e que se confundiram com a luta pelo restabelecimento de direitos civis e polticos e pela justia
social. Sem desprezar os canais institucionais existentes, as novas lideranas sindicais restabeleceram na
prtica o direito de greve e o papel dos sindicatos oficiais, como espao de representao coletiva, e logo
reivindicaram o reconhecimento legal desse direito e a liberdade e autonomia sindical. Da em diante, as
greves passaram a ser a principal forma de atuao dos trabalhadores para a defesa de seus interesses mais
imediatos, para a reconstruo de suas entidades de classe e para a sua afirmao como interlocutores do
governo, do empresariado e de outros segmentos sociais (Oliveira, 2002:226-27). Este ponto tambm
ressaltado por Mattoso (1995:135), nos seguintes termos:As ondas de greves em 1978 e 1979 sacudiram o
pas dando uma inusitada dimenso social ao crescente movimento de oposio ao regime autoritrio,
136
Portanto, a partir de 1978, tem incio um longo e virtuoso ciclo de
reorganizao sindical e de reforma das relaes trabalhistas, cujo pice foi a
Constituio de 1988. Um dos pontos altos dessa trajetria de expanso sindical
foi a criao das centrais sindicais, com destaque para a fundao da Central
nica dos Trabalhadores (CUT) em pleno regime militar, apesar da proibio
formal organizao centralizada nacionalmente.
O novo sindicalismo foi um ator decisivo no processo de formao da
agenda de reforma nesse campo e, sobretudo, na luta cotidiana que travou contra
a lei e a ordem estabelecida para implement-la. O movimento de massas liderado
pelos sindicalistas autnticos cumpriu papel fundamental no fortalecimento das
correntes que se opunham ao regime militar. Mais do que isso, sua atuao
tambm foi decisiva na continuidade do ciclo reformista ao longo da transio para
a democracia, especialmente na Assemblia Nacional Constituinte.
Finalmente, ressalte-se crescente importncia da questo do seguro-
desemprego na agenda do movimento sindical, sobretudo no incio dos anos 80,
com o aprofundamento da recesso econmica.
Como mencionei, o documento Esperana e Mudana, elaborado pelo
PMDB, contemplava o seguro-desemprego como uma das exigncias mnimas de
uma sociedade democrtica. O recm criado Partido dos Trabalhadores (PT)
tambm incorporou em seu programa a proposta de um salrio-desemprego. Da
mesma forma, observe-se que mais de uma dezena de projetos de lei versando
sobre a matria tramitavam no Congresso Nacional, em 1983 e 1984. O debate
intensificou-se no compasso da crise econmica. A imprensa registra grande
variedade de artigos de parlamentares, sindicalistas e acadmicos tratando da
necessidade urgente de implantao do programa (Chahad e Pomeranz, 1983;
Salm, 1983; Serra, 1984; Chahad, 1984, 1984a e 1985, dentre outros).
Como mostrarei posteriormente, o seguro-desemprego foi institudo pelo
Executivo federal em fevereiro de 1986. Antiga reivindicao do movimento
sindical, sua implantao representou um avano na modernizao da poltica
social brasileira.
4.2 A FORMAO DA AGENDA DA REFORMA AGRRIA
O revigoramento do sindicalismo rural tambm foi intensificado no final dos
anos 70. Um evento expressivo desse processo foi o III Congresso da
Confederao Nacional dos Trabalhadores da Agricultura (Contag), realizado em

surpreendendo tanto aos militares e empresrios acostumados ao silncio da represso, quanto aos polticos,
que h muito no viam nos trabalhadores interlocutores ativos. Ao final da dcada de 70, portanto, ao mesmo
tempo em que se consolidava a complexa indstria do sculo XX e entrava em crise o regime militar, aflorava
um movimento sindical que parecia apresentar condies de reverter as caractersticas autoritrias,
concentradoras e excludentes do padro de desenvolvimento brasileiro.
137
1979. Diversos autores ressaltam importncia desse evento. Para Alves (1994),
por exemplo, foi um marco histrico da histria das lutas e organizaes dos
trabalhadores pela Reforma Agrria, ao longo da ditadura.
Essa viso tambm endossada por Graziano da Silva (1985a:11). O autor
considera que neste evento o movimento sindical rompeu com a postura legalista
e adotou posies mais contundentes. Alm do cumprimento do Estatuto da Terra,
passou a exigir uma Reforma Agrria que implicasse a distribuio massiva e
imediata da terra. Outro ponto alto do Congresso foi a aproximao do
sindicalismo rural com a luta dos demais setores da sociedade, especialmente os
trabalhadores urbanos.
Um reflexo dessa nova postura emergiu em 1981 na 1
a
Conferncia
Nacional das Classes Trabalhadoras (Conclat), reunindo dirigentes sindicais de
todo o pas, na qual se verificou expressiva representao dos segmentos rurais.
Nesse evento, a Reforma Agrria figurou como uma das bandeiras de luta do
conjunto da classe trabalhadora, do campo e da cidade, junto com o combate ao
desemprego e carestia, o direito moradia, a estabilidade no emprego, a
unificao do salrio mnimo, a garantia das liberdades democrticas e da
autonomia sindical.
A Conclat repudiou a colonizao adotada pela ditadura em nome da
Reforma Agrria e passou a exigir a implantao de um projeto de Reforma
Agrria que fosse amplo (implantado em todo o territrio nacional), massivo (que
beneficiasse amplamente as famlias de trabalhadores rurais sem terra) e imediato
(implantado com urgncia, com metas anuais definidas e prazos estabelecidos).
83

Paralelamente, no final dos anos 70 e incio dos 80, o movimento social no
campo avana em diversas frentes. Alves (1994) sublinha a importncia de trs
eventos para o processo de formao da agenda da Reforma Agrria. Em primeiro
lugar, a greve dos canavieiros de Pernambuco, em outubro de 1979, que
significou a maior mobilizao de trabalhadores rurais desde o golpe de 1964,
paralisando mais de 20 mil trabalhadores e 23 sindicatos da Zona da Mata
pernambucana.
Em segundo lugar, as greves dos assalariados rurais no Centro-Sul. O mais
importante evento, envolvendo bias-frias, ocorreu em Guariba, no Estado de
So Paulo. A principal reivindicao era pela volta ao sistema de corte de cana
em cinco ruas, em vez das sete ruas impostas no ano anterior pelos usineiros.
Uma semana aps Guariba, o movimento expandiu-se para outros municpios da
regio de Ribeiro Preto e para outras culturas, paralisando cerca de 150 mil

83
Os avanos da luta pela Reforma Agrria que resultaram da Conclat so sintetizados por Graziano da Silva
(1985a:11) da seguinte forma: Pela primeira vez no ps-64, os trabalhadores explicitam que o seu projeto de
reforma vai alm do da burguesia; e que seu alcance depender de quem detiver o controle do processo. A
luta pela reforma saa, assim, dos seus contornos legais (Constituio, Estatuto da Terra) para ingressar no
movedio terreno da luta poltica e das alianas de classe.
138
trabalhadores. Segundo o autor essa luta decorreu fundamentalmente da
resistncia expulso por parte dos atingidos pelo processo de modernizao da
agricultura e da valorizao da terra, que ocorreu tanto no Nordeste e no Norte do
pas, quando no Centro-Oeste e Centro-Sul.
Em terceiro lugar, a emergncia do Movimento dos Trabalhadores Rurais
Sem Terra (MST), a mais frtil corrente do movimento social de luta pela Reforma
Agrria. Segundo o autor, a base social dos sem-terra foi reforada no final da
dcada dos 70 por um fator fundamental: o retorno ao Sul do pas de um grande
contingente de pequenos produtores que migraram para o Norte em busca de
terra barata atrados pela propaganda do governo militar. Foi nesse contexto, que
a ao dos sem-terra foi intensificada.
84

No incio dos anos 80, a luta dos trabalhadores rurais pela Reforma Agrria
ganhou apoio ainda mais decisivo de setores progressistas da Igreja Catlica.
Como se sabe, na dcada dos 70 a Igreja catlica progressista teve grande
influncia na organizao e luta dos trabalhadores rurais, mediante a atuao das
Comunidades Eclesiais de Base (CEB) e da Comisso Pastoral da Terra (CPT).
Em 1980, a questo Reforma Agrria foi eleita como tema central debatido na 18
Assemblia Geral Confederao Nacional dos Bispos do Brasil (CNBB), realizada
em Itaici-SP (CNBB, 1980).
Outro evento relevante foi a Campanha Nacional pela Reforma Agrria,
lanada no Rio de Janeiro, em abril de 1983, pelo movimento sindical rural, por
setores da Igreja Catlica, pela Associao Brasileira da Reforma Agrria (Abra) e
pelo Instituto Brasileira de Anlise Scio-Econmica (Ibase). O objetivo era dar
continuidade e ampliar a luta dos trabalhadores rurais. Ao longo de 1983,
ocorreram manifestaes polticas em diversos estados e cidades do pas.
Essa crescente mobilizao recolocou a questo agrria no centro do
debate nacional. Pressionadas, as foras polticas que conduziam a transio para
a democracia assumiram compromisso com a reforma. indicativo disso o fato de
que a Reforma Agrria tenha sido eleita como um dos seis pontos bsicos da

84
Esse ponto salientado por Alves (1994:349-350): Em 1979, a ocupao das fazendas Macali e Brilhante,
no Rio Grande do Sul, por posseiros expulsos da reserva indgena de Nonoai; em 1980, trabalhadores de
Santa Catarina ocupam a fazenda Burro Branco, em Campo Er; em 1981, ocupada a fazenda Primavera
(Andradina, So Paulo); no mesmo ano, realiza-se o acampamento de 300 famlias na encruzilhada Natalino,
aps o fracasso da tentativa de ocupao das fazendas Macali e Brilhante no ano anterior; em 1983, h a
transferncia de parte das famlias do acampamento de Encruzilhada Natalino para uma rea comprada pela
Igreja em Nova Ronda Alta, mantendo a presso por assentamento na regio e opondo-se colonizao no
Mato Grosso; tambm em 1983, assentamento dos acampados em quatro fazendas compradas pelo Estado do
Rio Grande do Sul; em 1985, duas mil famlias ocupam dezoito fazendas improdutivas no oeste de Santa
Catarina, ocupao da fazenda Anoni, em Sarandi etc. As ocupaes e os acampamentos deram ampla
visibilidade social luta pela terra. A ocupao de fazendas improdutivas e de reas de titulao duvidosa
resgatou uma forma de luta efetiva por terra usada na dcada de sessenta pelas Ligas Camponesas. A
novidade da dcada de 80 est na manuteno da presso, mesmo no caso de fracasso da ocupao, atravs
dos acampamentos e das romarias por terra.
139
Declarao dos Governadores, explicitada em junho de 1984, em favor do
lanamento de um candidato nico ao Colgio Eleitoral, e assinada pelos
governadores dos seguintes Estados: Acre, Amazonas, Esprito Santo, Gois,
Mato Grosso do Sul, Minas Gerais, Par, Paran, Rio de Janeiro e So Paulo.
Em agosto de 1984, a Reforma Agrria, mediante o cumprimento do
Estatuto da Terra foi incorporada pela Aliana Democrtica como um dos
compromissos impostergveis. Em sua retrica, o candidato Tancredo Neves
realava o compromisso pr-reforma, embora ressalvando que o compromisso
seria cumprido dentro dos estritos limites legais estabelecidos pelo Estatuto da
Terra.
85

Em janeiro de 1985, coincidindo com esta entrevista de Tancredo Neves, foi
realizado o I Congresso Nacional dos Trabalhadores Sem Terra, em Curitiba. Num
ambiente de radicalizao, o Congresso exigiu a desapropriao de todas as
propriedades com mais de 500 hectares e o controle total dos trabalhadores sobre
a Reforma Agrria. Mas a deciso mais contundente foi o repdio ao Estatuto da
Terra, conflitando com o compromisso da Aliana Democrtica e quebrando a
aparente unidade dos trabalhadores rurais.
Visando a manter aquela unidade, a Campanha Nacional pela Reforma
Agrria promoveu, em fevereiro de 1985, um Encontro Nacional na Cmara dos
Deputados, em Braslia, do qual participaram cerca de 40 entidades, incluindo o
recm criado Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra (MST).
Na ocasio, o ento presidente do Conselho Deliberativo da Abra (e futuro
presidente do Incra), Jos Gomes da Silva, props, em nome da associao, um
conjunto de Providncias para o Desencadeamento Imediato de uma Reforma
Agrria, passvel de ser realizado com base no Estatuto da Terra. O objetivo era
descongelar o processo. O apoio ao Estatuto da Terra deixava de ser doutrinrio
(aos seus princpios) para ser apenas ttico (como instrumento inicial). O acordo
em torno de um conjunto de providncias para deslanchar a Reforma Agrria, a
partir do Estatuto da Terra, permitiu recompor a frgil unidade das foras pr-
reforma (Graziano da Silva, 1985b:60).

85
No seu discurso de candidato na Conveno do PMDB, em agosto de 1984, Tancredo dizia:No postulo
medidas radicais e novas para a soluo do problema agrrio do Brasil. Vamos nos empenhar em executar a
legislao que a est, proclamada e no cumprida. Para os anos prximos, a aplicao do Estatuto da Terra,
por si s, corresponder a uma revoluo no campo. Posteriormente, na ltima entrevista coletiva que
concedeu (janeiro de 1985) na condio de presidente eleito, Tancredo reafirma seu compromisso:Eu queria
dizer (...) que entre as metas prioritrias do governo est a Reforma Agrria. (...) Ns, se no levarmos a efeito
uma Reforma Agrria que est sendo reclamada por Sua Santidade, o Papa, que est sendo reclamada pela
ONU, que est sendo reclamada por todos os organismos financeiros internacionais, o Bird, o BID; se ns no
levarmos a efeito a Reforma Agrria, que o grande clamor do episcopado brasileiro, que j, neste
momento, um problema que est empapando de sangue o territrio brasileiro.
140
Neste contexto de crescente organizao do movimento popular, o governo
da Nova Repblica, em 1985, reincorporou a questo da Reforma Agrria na
agenda do Executivo federal, aps duas dcadas de marginalizao.
4.3 A FORMAO DA AGENDA DA REFORMA SANITRIA
O movimento pela Reforma Sanitria foi um dos mais aguerridos e bem-
sucedidos. Seus principais protagonistas estavam organizados no chamado
Movimento Sanitarista Brasileiro, cujas origens remontavam aos primeiros anos
da ditadura militar (Escorel, 1987; Fleury Teixeira, 1988). A Frente Sanitria
reuniu amplo leque de foras e atores sociais progressistas, incluindo, alm dos
profissionais da rea mdica, os sindicatos, o Parlamento e as universidades.
86

Alguns analistas destacam a importncia das universidades na crtica do
modelo mdico assistencial privatista adotado pela ditadura militar, na denncia
do precrio quadro de sade da populao e na formulao de polticas
alternativas.
87
No entender de Noronha e Levicovitz (1994:81), parte expressiva da
produo cientfica de intelectuais, professores e pesquisadores, desenvolvida
poca, adota uma postura radical de crtica ao centralismo autoritrio do regime
militar e prope a descentralizao, a universalizao e a unificao como
componentes essenciais de uma reforma democrtica do setor sade.
88

Esse movimento ganha impulso a partir de 1974, com a crise da sade
que emerge com os sinais de desaquecimento econmico e da crescente
mobilizao e organizao da sociedade civil, impulsionada pela vitria eleitoral
oposicionista ocorrida nesse ano.
Nesse contexto, foi criado, em 1976, o Centro Brasileiro de Estudos de
Sade (Cebes), base institucional do Movimento Sanitarista. O Cebes cumpriu
importante papel no campo poltico e ideolgico, sobretudo atravs da Revista
Sade em Debate, da organizao de coletneas de livros e publicaes e da

86
Na avaliao de um de seus principais expoentes:O Movimento Sanitarista teve como caractersticas
fundamentais, por um lado, a insero da luta pela sade no movimento mais global de democratizao da
sociedade brasileira, ainda sob a ditadura militar; e, por outro, uma estratgia de atuao diversificada, em
vrias frentes, decorrente tanto do conceito ampliado de sade que lhe servia de base, inspirado pelo
movimento da medicina social dos anos 60 e 70, quanto da viso poltica-ideolgica que predominava entre
os seus militantes, a maioria oriunda de partidos polticos na clandestinidade, em particular o ento Partido
Comunista Brasileiro (Rodrigues Neto, 1997:63).
87
Nesse conjunto de escritos, so destacados os trabalhos de Donnangelo (1975), Gentile de Mello (1977 e
1982), Guimares (1978), Luz (1979), Cordeiro (1980 e 1984) e Braga e Paula (1981).
88
Alm disso, a universidade contribuiu para a formulao e a difuso da agenda reformista neste campo: O
esforo desta intelectualidade orgnica do setor sade e seu processo de aproximao dos movimentos
renovadores de diversas categorias profissionais, especialmente dos mdicos, permitiu a explicitao e
disseminao de uma agenda reformista do setor Sade, formulada e consolidada ao longo de toda a dcada
de 70, sob a liderana das foras socialistas e democrticas que atuaram legalmente no MDB e posteriormente
nos diversos partidos de esquerda e de centro-esquerda surgidos com a abertura democrtica e a anistia, com
especial destaque para o PMDB, o PSDB, o PT, o PCB e o PC do B (Idem).
141
promoo de eventos e debates (Fleury Teixeira, 1997). Em 1979, foi criada a
Associao Brasileira de Ps-graduao em Sade Coletiva (Abrasco), que
tambm cumpriu papel importante no campo reformista.
O Poder Legislativo tambm foi parceiro privilegiado do Movimento
Sanitarista. Na ditadura, o Parlamento restou como uma das poucas frestas
institucionais para o debate democrtico. Segundo Rodriguez Neto (1997:64-65),
as circunstncias da ditadura conferiam ao Parlamento a condio de espao
quase exclusivo para o debate pblico de oposio ao regime, atravs da
denncia e da construo de alternativa para a poltica da sade. Dessa
perspectiva, a Comisso de Sade da Cmara dos Deputados foi utilizada como
espao para o debate pblico sobre a sade e at mesmo para a organizao do
movimento, contando para isso com apoio de parlamentares.
O Esboo do SUS, em 1980
Muitos analistas sublinham que o I Simpsio Nacional de Polticas de
Sade, promovido pela Comisso de Sade da Cmara dos Deputados, em
1979, representou um dos marcos da luta progressista no campo da sade. Esse
evento cumpriu o papel poltico fundamental de frum pioneiro para um debate
amplo e aprofundamento desta agenda de transformao setorial, afirmam
Noronha e Levicovitz (1994:82).
Um dos seus pontos altos foi a divulgao do documento A questo
democrtica na rea da sade (Cebes, 1980) apresentado pela direo nacional
do Cebes.
89
. A importncia real e simblica deste texto decorreu da precedncia
histrica no lanamento do projeto do Sistema nico de Sade, assinala
Rodriguez Neto (1997:66):
Esse documento, alm de fazer uma ampla anlise da conjuntura nacional e das polticas
de sade, assumia um carter propositivo, ao apresentar o projeto de reordenao do sistema de
sade brasileiro, com base na descentralizao, na participao popular, com nfase nas aes
bsicas de sade. A doutrina contida nesse documento representava a convergncia das
discusses havidas nos anos anteriores sobre a questo, pelos setores de oposio ao regime,
mas tinha uma caracterstica inovadora para a poca, entre os movimentos sociais de oposio,
que era o carter propositivo, transcendente denncia.
O documento do Cebes delineia os contornos do que viria a ser, depois de
muitos embates, o novo paradigma de interveno estatal na sade, consagrado
pela Constituio de 1988. A criao do Sistema nico de Sade (SUS) o fio
condutor da proposta do Cebes de transformao sistema de sade.

89
Esse documento teve como origem uma proposta preliminar preparada por Hsio Cordeiro, Jos Luiz Fiori
e Reinaldo Guimares, nascente no espao acadmico do Instituto de Medicina Social da Universidade
Estadual do Rio de Janeiro (IMS/Uerj) (Levicovitz, 1997:56).
142
Uma das premissas para essa transformao era o reconhecimento do
direito universal , comum a todos os homens, promoo de condies que
viabilizem a preservao de sua sade.
O comando seria unificado pelo ministrio da Sade. Ao rgo diretor do
SUS, criado no mbito do ministrio da Sade, caberia a tarefa de planificar e
implantar, em conjunto com os governos estaduais e municipais, a Poltica
Nacional de Sade. Esse ministrio teria poder normativo e executivo inclusive
sobre o setor privado e empresarial, sendo controlado permanentemente pela
populao atravs de suas organizaes representativas, via mecanismos
claramente estabelecidos e institucionalizados (Cebes, 1980:13).
O Inamps seria enquadrado e disciplinado pelo rgo diretor do SUS e a
Poltica de Assistncia Mdica por ele implementada seria redefinida mediante a
suspenso dos convnios e contratos de pagamento por unidades de servios
firmados com o setor privado e pelo estabelecimento de mecanismos mais
eficazes de controle.
A nfase ateno primria e hierarquizao das redes de atendimento
transparece na proposta de criao de uma rede nacional devidamente
regionalizada de ambulatrios e postos de sade prprios, voltados para a
aplicao de medidas preventivas, articuladas com a assistncia mdica primria,
de casos de emergncia e de acidente de trabalho.
A descentralizao poltica e administrativa era outro ponto central da
proposta do Cebes.
90
A descentralizao da gesto do Sistema nico de Sade
era defendida pela maior eficcia do ponto de vista tcnico e de planejamento e,
sobretudo, por viabilizar uma autntica participao democrtica da populao
nos diferentes nveis e instncias do sistema, propondo e controlando as aes
planificadas de suas organizaes e partidos polticos, representados nos
governos, assemblias e instncias prprias do SUS.
Confrontando-se com a centralizao autoritria, os dirigentes do Cebes
sublinharam que o ponto fundamental da proposta era ampliar e agilizar uma
autntica participao popular a todos os nveis e etapas da poltica de sade,
canalizando as reivindicaes e proposies dos beneficirios, transformando-os
em voz e voto e todas as instncias.
De acordo com o documento do Cebes, a proposta para a implantao do
SUS deveria ser implementada em etapas sucessivas. A primeira compreenderia
a formulao de uma plataforma de luta em favor de uma autntica
democratizao da Medicina e da Sade brasileira, com o objetivo de definir as

90
Segundo o documento: O SUS ser implantado de forma descentralizada, articulando sua organizao com
a estrutura poltico-administrativa do pas em seus nveis federal, estadual e municipal, estabelecendo
unidades bsicas, coincidentes ou no com os municpios, constitudas por aglomerao de populao que,
eventualmente, reuniria mais de um municpio ou desdobrariam outros de maior densidade populacional.
143
grandes linhas que orientariam as decises polticas fundamentais e propiciar um
debate democrtico amplo com todas as entidades e instituies interessadas na
soluo da crise da Medicina brasileira. Esse debate aprofundaria as linhas gerais
indicadas, levando formulao mais acabada de uma plataforma que agrupe e
mobilize mdicos e no mdicos na luta contra a atual poltica de governo para a
sade e a favor de uma Medicina Democrtica (Cebes, 1980:12-13).
Esse documento, alm de sintetizar os consensos obtidos na luta do
Movimento Sanitarista at aquele momento, propunha um projeto e uma estratgia
comuns de ao em torno da qual as foras reformistas aglutinaram-se, de forma
relativamente unida e coesa, at o incio do governo da Nova Repblica.
Ensaios de Implementao da Agenda Reformista (1980-1984)
A estratgia sintetizada no documento do Cebes influenciou as aes
tticas da Frente Sanitria, nos primeiros anos da dcada dos 80.
dessa perspectiva que duas propostas e diretrizes do movimento foram
incorporadas pelo governo federal, em plena fase de crise e esgotamento da
ditadura. Em primeiro lugar, o Programa Nacional de Servios Bsicos de Sade
(Prevsade), formulao conjunta do ministrio da Previdncia e Assistncia
Social e do ministrio da Sade. Explicitado em 1980, o Prevsade tinha como
objetivos a expanso dos servios primrios de sade, o saneamento bsico e a
reorganizao da assistncia mdica, segundo os princpios de descentralizao,
hierarquizao, regionalizao e integralidade das aes. A tese da unificao da
sade em um nico ministrio tambm contemplada no discurso oficial.
Em segundo lugar, a instituio do Conselho de Administrao da Sade
Previdenciria (Conasp), em 1982. Trata-se de rgo colegiado composto de
representantes dos ministrios envolvidos com o setor Sade, dos Sindicatos
Patronais e dos Sindicatos de Trabalhadores. O objetivo central do Conasp era a
conteno dos gastos com a assistncia mdica previdenciria, tendo em vista a
crise financeira da previdncia social, decorrente da conjuntura econmica
recessiva.
O Conasp desenvolveu uma srie de diagnsticos sobre o setor e props o
Plano de Reorientao da Assistncia Sade no mbito da Previdncia Social,
mais conhecido como Plano Conasp, que preconizava a adoo de diretrizes
como a expanso da rede de ateno primria, a integrao interinstitucional, a
prioridade dos servios pblicos sobre os privados e a conteno dos gastos com
assistncia mdica (Mdici, Piola e Vianna:1988).
Uma das medidas de maior repercusso adotada no mbito do Plano
Conasp foi o Programa Aes Integradas de Sade (AIS). Iniciado em 1983, o
Programa AIS consubstanciava as principais teses do Movimento Sanitarista. Sua
144
implementao tornou possvel testar e aperfeioar princpios e diretrizes poltico-
ideolgicas do movimento.
91

Nesse sentido, o Programa AIS incorporava princpios e diretrizes da
agenda reformista, como universalizao, descentralizao, participao
comunitria e organizao do sistema de sade baseados na integrao,
regionalizao e hierarquizao das aes. Alm disso, o Programa AIS introduziu
mudanas nos mecanismos de planejamento, financiamento, controle, avaliao e
organizao do sistema.
Outra inovao dizia respeito gesto colegiada e a articulao
interinstitucional. Em 1980, foi instituda a Comisso Interministerial de
Planejamento e Coordenao da Sade (Ciplan), que definiu um modelo de
integrao institucional no plano federal, bem como critrios de repasses de
recursos para a esfera municipal. As resolues da Ciplan abriram brechas para a
implantao do Programa AIS nos estados.
Esse modelo de integrao institucional serviu de espelho para os nveis
estadual e local, nos quais foram institudas as Comisses Interinstitucionais de
Sade (CIS), as Comisses Regionais Interinstitucionais de Sade (Cris), as
Comisses Interinstitucionais Municipais de Sade (Cims) e as Comisses Locais
Interinstitucionais de Sade (Clis). Segundo Mdici (1996:305), essas comisses
englobavam, em diversos nveis da hierarquia federativa, desde estados at
espaos internos aos municpios, os representantes de todas as instituies
envolvidas no processo de prestao de servios de sade. Esses colegiados,
como veremos, passaro a ter expresso no incio do Governo da Nova Repblica
(1985- 89).
Entretanto, na prtica, em 1983-1984, o Programa AIS estava longe de ser
uma poltica assumida pelo governo. Como diversos componentes do Plano
Conasp, a proposta do Programa AIS foi incorporada mais na esfera do discurso
do que na prtica efetiva. At o final do regime militar, em maro de 1985, pouco
mais de 130 municpios haviam assinado termos de adeso ao Programa
(Noronha e Levcovitz, 1994:84).
Posteriormente, na Nova Repblica, esse embrio do SUS passou a ser o
carro chefe da estratgia de reforma implementada pelo MPAS. Como veremos,
entre 1985 e 1987 o Programa AIS foi o eixo do processo de reforma sanitria
impulsionado pelo MPAS. Funcionou como uma estratgia-ponte para a

91
Esse ponto ressaltado por Mdici (1996:302), nos seguintes termos: O Programa AIS inaugura um
processo aberto de negociao entre esferas de governo no campo da sade, processo esse que at ento no
existia, a no ser de forma velada. As AIS alteraram a estrutura de poder entre Unio, estados e municpios, e
entre os setores pblico e privado, tornando mais claro o processo de barganha poltica dos recursos
destinados sade nos estados. Dessa forma, a viabilidade poltica das AIS passou a ser determinada pela
articulao de interesses poltico-institucionais (correlao entre as diferentes foras governamentais e
institucionais envolvidas) e pela mobilizao da sociedade civil organizada em torno dos sistemas de sade.
145
instituio, em 1987, do Programa de Desenvolvimento de Sistemas Unificados e
Descentralizados de Sade (Suds), que, por sua vez, antecipou e abriu caminhos
para o Sistema nico de Sade (SUS), consagrado na Assemblia Nacional
Constituinte em 1988.
O Papel dos Governadores Oposicionistas
Um dos fatores que contribuiu para a implementao embrionria do
Programa AIS em 1983-1984, foi a vitria da oposio nas eleies diretas para
governadores de estado, ocorrida em 1982. Os novos governadores passavam a
ter peso na conduo dos interesses regionais. A presso pela descentralizao
da sade e pela maior distribuio dos recursos federais nesse campo foi um dos
pontos da agenda poltica desses governadores nas suas relaes com a esfera
federal e na conduo negociada do processo de distenso e abertura
democrtica.
Os novos governadores passaram a ser aliados do Movimento Sanitarista
na consolidao da agenda reformista. Como conseqncia, a importncia poltica
dos secretrios estaduais de sade foi ampliada. Em 1982, foi institudo o
Conselho Nacional de Secretrios Estaduais de Sade (Conass), que veio a ser
um ator importante na luta pela reforma sanitria.
Propostas para a Transio
Em 1984, com a consolidao da candidatura de Tancredo Neves, o
Movimento Sanitarista teve papel decisivo na montagem da proposta do novo
governo e na construo dos consensos em meio ao embate poltico da transio.
O movimento intensificou a sua atuao em diversas frentes, visando a
atualizar o iderio reformista, adequando-o conjuntura poltica da transio
democrtica, e ampliou sua penetrao no ambiente poltico e parlamentar.
92


92
Segundo Levcovitz (1997:74-75):A atuao nessa poca deu-se atravs de uma srie de eventos pblicos e
da participao em grupos de elaborao do programa de governo, dos quais se destacam: a Reunio de
Avaliao das AIS, promovida pelo Cebes e pela Abrasco em Curitiba, que reforou a concepo da
integrao institucional como estratgia para a futura unificao do sistema; o V Simpsio sobre Poltica
Nacional de Sade da Cmara dos Deputados; o II Encontro Nacional de Secretrios Municipais de Sade,
realizado em Montes Claros, MG; a assessoria tcnica elaborao das propostas da bancada federal do
PMDB apresentadas ao Presidente eleito, cuja temtica especfica da sade foi coordenada por Carlos
Santana, que seria o ministro da Sade do Governo Sarney; e o documento setorial preparado para a Copag
Comisso de Planejamento das Aes Governamentais, centrado nas propostas de unificao e
descentralizao do sistema. (...) Dessa forma foi-se construindo, no prprio embate poltico de transio,
um consenso sobre as aes iniciais da Nova Repblica na rea de sade, sobre o qual um grande nmero de
atores polticos, com destaque para diversos Secretrios Estaduais de Sade e Governadores de Estado e
parcela dos parlamentares do PMDB, se mobilizou para: (a) assegurar a incorporao das diretrizes poltico-
ideolgicas do projeto reformista nos compromissos de governo; e (b) lograr a nomeao de representantes da
Frente Sanitria para cargos-chave de direo das instituies federais do setor.
A participao do Movimento Sanitarista nesse momento crucial de definio dos rumos da reforma descrita
nos seguintes temos por Rodriguez Neto (1998:68): Muitos foram os grupos, instituies e entidades que
elaboraram e fizeram chegar suas propostas ao futuro governo, em processo de montagem. Todavia, havia
146
Outra ttica perseguida pelo Movimento Sanitarista foi a da ocupao de
postos estratgicos no aparelho governamental.
93
Essa estratgia foi bem-
sucedida e algumas das principais lideranas do Movimento Sanitarista passaram
a ocupar postos de direo no MPAS e no ministrio da Sade, com destaque
para Hsio Cordeiro (presidente do Inamps), Jos Saraiva Felipe (secretrio de
Servios Mdicos do Inamps), Eleutrio Rodrigues Neto (secretrio geral do
ministrio da Sade) e Srgio Arouca (presidente da Fiocruz).
4.4 A FORMAO DA AGENDA DE REFORMA DA EDUCAO
A formao da agenda de reformas da educao nacional foi influenciada,
em grande medida, pela mobilizao dos educadores. particularmente ilustrativa
a retomada, no incio dos anos 80, das Conferncias Brasileiras de Educao. A
Associao Nacional dos Docentes do Ensino Superior (Andes) tambm teve
importante papel na defesa da democratizao da gesto das universidades e
como grupo de presso para a aprovao da Emenda Calmon. Com os governos
estaduais eleitos pelo voto direto em 1982, os secretrios estaduais de Educao
organizaram-se atravs do Conselho Nacional dos Secretrios Estaduais de
Educao do Brasil (Conseb), pressionando pela descentralizao e autonomia da
poltica educacional (Nepp,1986).
Dentre os inmeros temas reivindicados pelos reformistas, destacavam-se
dois. O primeiro foi a regulamentao da Emenda Constitucional 23/83, de autoria
do senador Joo Calmon. A Emenda Calmon, como ficou conhecida, obrigava a
Unio a aplicar nunca menos de 13% e os estados e municpios 25%, no mnimo,
da receita resultante de impostos, na manuteno e desenvolvimento do ensino.
Fonte de recursos para o ensino fundamental, a regulamentao dessa Emenda

uma convergncia doutrinria informada pelo Movimento Sanitarista e pela idia do Sistema nico de Sade.
Foi um momento de muitas articulaes, a maioria passando pelas lideranas polticas parlamentares que
tinham potencialidade de influir no processo, devendo-se destacar do conjunto de propostas altamente
convergentes entre si, que foram o Plano da Copag, de elaborao mais tcnica, e a proposta do Grupo
Parlamentar de Sade do PMDB, que tinha uma clara inteno de disputar o espao, assumindo a conduo da
poltica de sade. No primeiro, houve a participao de vrios integrantes do Movimento Sanitarista, ainda
que de forma mais pessoal; no segundo, a participao foi mais orgnica e articulada coletivamente,
conferindo uma legitimidade indiscutvel proposta, embora as mesmas no se distinguissem em pontos
essenciais (Idem).
93
Segundo Fleury Teixeira (1987:98):Muitos intelectuais de vrias reas foram chamados a ocupar postos de
direo com o incio dos governos da autodenominada Nova Repblica, e os profissionais vinculados ao
Movimento Sanitarista conseguiram, atravs de uma ampla mobilizao, abrir espaos e ocupar, em todos os
nveis, postos responsveis pela conduo da poltica de sade. A eficcia dessa estratgia decorreu tanto da
capacidade organizativa e de mobilizao alcanada pelo Movimento Sanitarista, quanto do carter
racionalizador do projeto proposto, j que, desde o final do perodo autoritrio, com a crise financeira do
sistema previdencirio que evidenciava a falncia do sistema de ateno sade, abriram-se espaos de
interveno no aparelho previdencirio, na busca de um modelo mais racional e, portanto, menos oneroso, de
atendimento mdico.
147
restabeleceria um mecanismo clssico do financiamento da educao no Brasil,
vigente desde 1934 e suprimido pelo regime militar.
Esse fato acarretou progressiva reduo do patamar de gastos dessas
instncias no setor e contribuiu para a aglutinao de grupos polticos e
ideolgicos de diferentes correntes em torno de um movimento, que teve
significativa ressonncia parlamentar, reivindicando mais verbas para a educao.
A partir de meados dos anos 70, diversas iniciativas parlamentares foram
apresentadas no Congresso Nacional visando ao restabelecimento da vinculao
para os trs entes federados (Cunha, 1991:299).
nesse contexto que, em 1976, ocorre a primeira tentativa do senador
Jos Calmon de aprovar sua emenda. Submetida ao Congresso, foi rejeitada por
interferncia direta do Poder Executivo. A segunda tentativa deu-se em dezembro
de 1983. Num contexto poltico mais favorvel, a Emenda foi reapresentada e
aprovada pelo Congresso Nacional. Entretanto, no foi regulamentada pelo
Executivo.
Portanto, na transio democrtica, a sano presidencial constitua-se
num dos pontos centrais da agenda reformista. na esteira desse processo que o
presidente Sarney viu-se pressionado a sancionar a Emenda Calmon, logo no
incio de seu mandato.
O segundo tema que os reformistas reivindicavam foi a reforma do ensino
superior. Em outubro de 1984, como informa Cunha (1991:291), um grupo de
professores de universidades federais situadas no Estado do Rio de Janeiro
elaborou um documento intitulado Proposta para a Universidade Federal no
Governo Tancredo Neves, que contou com o apoio e a adeso de docentes e de
dirigentes das principais associaes de classe.
Em parte devido presso dos educadores, o fortalecimento da
Universidade e a efetivao da sua autonomia foram includos entre os
compromissos impostergveis assumidos pela Aliana Democrtica, em agosto
de 1984 e reafirmados pelo ento candidato Presidncia da Repblica, Tancredo
Neves.
94

O discurso que Tancredo Neves preparou para sua posse como Presidente
da Repblica mencionava a criao de uma comisso de alto nvel para
apresentar uma nova poltica do ensino superior. Esse propsito foi assumido por
Sarney, que, em maro de 1985, baixou decreto formando a Comisso Nacional
para a Reformulao da Educao Superior (CNRES), integrada por 24 membros.

94
De acordo com Tancredo Neves: A universidade instrumento imprescindvel ao desenvolvimento
econmico, cultural e social da vida de uma nao. Vamos lutar para restaurar o prestgio de nossa
universidade mudando a sua filosofia, a sua mentalidade, as suas estruturas, uma universidade a servio do
Brasil, do seu povo, uma universidade instrumento de pesquisa e de aprimoramento cultural de nossa gente
(Discurso de Tancredo Neves. Folha de S. Paulo, 8/8/1984) .
148
4.5 A FORMAO DA AGENDA DE REFORMA DO SANEAMENTO
Como mencionei anteriormente, o modelo centralizador do Plano Nacional
de Saneamento (Planasa) pressupunha a adeso dos municpios. Isso implicava a
outorga da concesso da operao dos respectivos sistemas locais s
Concessionrias Estaduais de Saneamento Bsico (Cesb). Um dos instrumentos
utilizados pelo governo federal para forar a adeso dos municpios era o bloqueio
dos financiamentos federais de qualquer natureza, seja para o saneamento, seja
para outros setores. Entretanto, despeito dessas presses, muitos governos
municipais recusaram-se a entregar a operao de seus sistemas s Cesb.
No incio dos anos 80, com o agravamento da crise do SFS, as crticas ao
modelo centralizador foram incorporadas na agenda reformista. Esse modelo
conflitava com a descentralizao das polticas pblicas, uma das principais
bandeiras oposicionistas.
nesse contexto que, em outubro de 1984, foi criada a Associao dos
Servios Municipais de gua e Esgoto (Assemae), procurando aglutinar cerca de
1.200 municpios que no aderiram ao Planasa. O cerne da crtica da Assemae
era o bloqueio dos financiamentos.
95

A Assemae ressaltava que, mesmo com a restrio financeira, os
municpios autnomos mantiveram nveis de cobertura superiores ao dos
municpios operados pelo Planasa, utilizando-se de recursos prprios e tarifas
socialmente adequadas.
96

Segundo Fabriane e Pereira (1987:23), ao propor uma concepo mais
ampla de saneamento, preocupada com impactos ambientais, a Assemae
conseguiu aglutinar o pensamento que contestava o modelo Planasa e reuniu as
entidades que, por diferentes motivos, no sintonizavam com a poltica do BNH,
como a Fundao Sesp, setores da Cetesb e da Associao Brasileira de
Engenharia Sanitria (Abes).
Ainda segundo as autoras, a coalizo setorial que se formou em fins de
1984 e incio de 1985 em torno das questes da democratizao do acesso aos
recursos e da defesa da autonomia municipal apoiou a criao do Ministrio do

95
Em documento elaborado em 1985, esse aspecto foi realado nos seguintes termos: Em que pesem os
benefcios trazidos pelo Plano Nacional de Saneamento, no se justifica o fato de que o grande nmero de
municpios que, por motivos prprios, no quiseram aderir ao Planasa, seja punido por isto com o no acesso
a recursos para investimentos no setor (Assemae, 1985:7).
96
Segundo o documento da Assemae: Nota-se que, de modo geral, estes municpios so aqueles que esto
prximos de cumprir as metas preconizadas pelo Planasa e so em nmero aproximado de 1.200. Suas
condies atuais foram atingidas com recursos prprios, dentro de uma tarifa socialmente adequada e sem
aumentar o nvel de endividamento nacional com projetos e execuo inteiramente adaptados realidade que
os envolve, conseguiram resistir a presses exercidas com o objetivo de retirar-lhes a autonomia de decises.
Enfatiza-se que esta autonomia que lhes permitiu to bom desempenho, por terem podido escapar dos
equvocos do Planasa, acima citados (Idem).
149
Desenvolvimento Urbano (MDU). Como este participava dos mesmos princpios,
foi possvel coalizo articular-se diretamente com o ministrio. Nesse sentido, os
novos dirigentes do MDU comprometeram-se com a Assemae na criao de uma
linha de financiamento no BNH para os servios municipais, o que afetivamente se
realiza em outubro de 1985, conforme veremos no prximo captulo.
Alm da Assemae, os demais grupos de presso envolviam parlamentares,
setores da burocracia e associaes ligadas aos interesses corporativos do setor
e da iniciativa privada.
97
Na ausncia do movimento popular organizado, as
propostas de mudana no eram radicais. Ao contrrio, visavam a mudar o
Planasa, mas non tropo.
Neste contexto, em setembro de 1984, o ento candidato Tancredo Neves
assumiu o compromisso de reformar o Planasa. Discursando na abertura de
encontro promovido pela Comisso de Sade da Cmara dos Deputados e pela
Associao Brasileira de Engenharia Sanitria e Ambiental (Abes),
98
Tancredo
destacou aspectos positivos e negativos do Plano Nacional de Saneamento
(Planasa).
Dentre os pontos crticos, foi sublinhado que o quadro do saneamento
bsico no final dos anos 60, embora fosse disperso e apresentasse reduzido
patamar de investimentos, mesmo assim registrava notveis conquistas no
campo tcnico e institucional, que no foram devidamente aproveitadas pelos
formuladores do Planasa. Esse Plano estabeleceu mecanismos tcnicos e
financeiros uniformes para todo o pas e uma estrutura institucional
centralizada, apoiada na criao de grandes empresas de saneamento, sob
controle acionrio dos governos estaduais que assumiriam os servios municipais,
planejando e executando as obras, operando e gerindo os sistemas. Segundo
Tancredo, aps tantos anos, a rgida poltica implantada pelo Planasa no
correspondeu s expectativas. Ao contrrio, tanto na sua administrao central
(o BNH), como nas empresas estaduais de saneamento, evidenciaram-se grandes
deseconomias, desacertos polticos e administrativos que pem em questo a
continuidade dos procedimentos atuais no campo do Saneamento Bsico. Em
outra passagem, o candidato sintetiza com preciso os principais aspectos
negativos do Planasa.
99


97
Destaca-se, especialmente, a Associao das Empresas de Saneamento Bsico Estaduais (Aesbe); a
Associao Brasileira de Engenharia Sanitria e Ambiental (Abes); a Associao Brasileira dos Fabricantes
de Materiais e Equipamentos para Saneamento (Asfamas); e a Cmara Brasileira da Indstria da Construo
(CBIC).
98
Tancredo Neves (Discurso). Encontro da Poltica Nacional de Saneamento Bsico, promovida pela Abes e
pela Comisso de Sade da Cmara dos Deputados. Braslia, 12/9/1984. Mimeo.
99
Ao apontar as falhas do Planasa, Tancredo Neves destacou os seguintes aspectos: Ampliaram-se
substancialmente os custos das obras de saneamento, com projees que superaram de longe qualquer
previso inicial sobre os investimentos dos sistemas efetivamente realizados. Implantou-se uma crescente
centralizao nas decises. Com isto, deu-se a lamentvel migrao do poder poltico dos municpios para os
150
Aps esse balano, Tancredo explicitou algumas indicaes que podero
despertar revises e novas propostas mais adequadas ao momento brasileiro,
apontando para um conjunto de medidas que merecero providncias
imediatas.
100

Ainda segundo Tancredo, a reformulao do Planasa deveria ser tarefa
atribuda a um Conselho Nacional de Saneamento, rgo a ser criado pelo
governo federal e com representao das entidades com responsabilidade no
setor. Na Cmara Federal, no mbito da Comisso de Sade, deveria ser criada
uma Subcomisso de Saneamento para ser a caixa de ressonncia da classe
poltica nas aes de saneamento do pas.
Ao encerrar sua participao, Tancredo Neves realou que o evento em
questo marcava vrios reencontros importantes, com destaque para o
reencontro do saneamento bsico com a sade pblica e com o meio ambiente, e
o do Parlamento Brasileiro com a Engenharia Sanitria e Ambiental, para remover
os erros e falncias do Plano Nacional de Saneamento e iniciar profundas
reflexes sobre a matria, com vistas a uma ampla reformulao do sistema, na
qual devero ser redistribudas competncias e responsabilidades entre os trs
nveis de governo Unio, estado e municpio , segundo diretrizes resultantes de
um processo que tem incio neste histrico Encontro.
Esse discurso influenciou a construo da agenda de reformas para o setor
e a mobilizao dos atores pblicos e privados participantes dessa arena poltica.
Esse fato pode ser evidenciado na anlise das moes e recomendaes do 13
o

Congresso Nacional de Engenharia Sanitria, promovido pela Abes em meados

estados e destes para a Unio, atravs de BNH. Sacrificou-se a autonomia em servios tradicionalmente
municipais, com reflexos polticos negativos e inevitveis, decorrentes do rompimento do elo comunidade-
governo municipal. Penalizaram-se os Municpios que no aderiram ao Planasa com a privao de qualquer
forma de assistncia tcnica, administrativa e financeira. Estabeleceu-se uma poltica tarifria regida por
legislao federal, o que dificultou sua adaptao s peculiaridades regionais. Caminhou-se para a falncia
financeira do sistema, ressaltada pelos aspectos seguintes: endividamento crescente das empresas estaduais e
dos estados; impossibilidade de aumentos tarifrios visando ampliao de receitas, dado o empobrecimento
da populao usuria; incapacidade dos estados de aportarem recursos adicionais, em face da queda de suas
receitas e centralizao da arrecadao tributria; incapacidade dos municpios de investirem no setor, pelas
mesmas razes anteriores; incapacidade do prprio BNH em ampliar as captaes na sua principal fonte
primria de recursos (FGTS e Cadernetas) e mesmo de manter os nveis anteriores, face recesso;
impossibilidade de atender s metas em esgotos sanitrios e controle da poluio, demonstrada pela realidade
passada e agravada pelo quadro anteriormente descrito; ausncia de uma sistemtica de atendimento das
demandas de saneamento nas reas rurais.
100
Dentre as medidas explicitadas por Tancredo Neves, destacam-se: Reformulao da poltica nacional de
saneamento, com vistas a integr-la no programa global de Governo, donde o Poder Legislativo jamais poder
ser alijado; criao de condies para uma negociao do servio da dvida de saneamento dos estados, de
modo que estes possam dar continuidade sua funo de atender s necessidades de saneamento das
populaes; ampliao do mbito de atuao, estendendo-o a todas as populaes urbanas e ao meio rural,
sem as exigncias rgidas do atual modelo, que impediu o acesso de importantes comunidades aos
financiamentos do BNH.

151
de 1985. Vrias das linhas mestras do discurso de Tancredo Neves foram
enaltecidas e aprofundadas (Abes, 1985).

Em suma, procurei mostrar evidncias de que, partir de meados dos anos
70, no bojo do processo de reorganizao poltica da sociedade civil, as foras
oposicionistas construram uma extensa agenda poltica, econmica e social de
mudanas. Na primeira metade dos anos 80, j era possvel identificar os
contornos de um amplo projeto de reforma de cunho nacional, democrtico,
desenvolvimentista e igualitrio. A construo de um efetivo Estado Social,
universal e equnime, era um dos cernes desse projeto.
Nos captulos seguintes desta segunda parte, argumentarei que, entre 1985
e 1988, setores da esquerda brasileira tentaram implementar esse amplo projeto
reformista progressista. A primeira frente de luta nessa direo, objeto do prximo
captulo, deu-se no mbito do Governo da Nova Repblica e foi impulsionada por
segmentos do Poder Executivo federal, sobretudo no binio 1985-1986. Seus
principais protagonistas foram os representantes das foras polticas que fizeram
oposio ao regime militar e que passaram a ocupar postos de comando na
burocracia federal.
Finalmente, no ltimo captulo desta terceira parte, mostrarei que, entre
1987-1988, essa frente de luta para a implementao do projeto reformista
progressista deslocou-se para a Assemblia Nacional Constituinte (ANC). Ao cabo
desta longa trajetria podemos observar que as principais bandeiras do projeto
reformista progressista, tratadas no presente captulo, foram escritas na
Constituio promulgada em 1988.


152
CAPTULO II AS INICIATIVAS GOVERNAMENTAIS
Entre 1985 e 1988, setores da esquerda brasileira tentam implementar o
amplo projeto reformista progressista de cunho nacional, democrtico,
desenvolvimentista e igualitrio que haviam construdo ao longo do processo de
luta pela redemocratizao do Pas, referido no captulo anterior.
Esses ensaios reformistas ocorreram em duas frentes. A primeira, objeto
deste captulo, deu-se no mbito do Poder Executivo federal, sobretudo no binio
1985-1986. Seus principais protagonistas foram os representantes de setores da
oposio ao regime militar, que passaram a ocupar postos de comando na
burocracia federal e no Congresso Nacional. A segunda frente dos ensaios
reformistas, objeto do prximo captulo, ocorreu na Assemblia Nacional
Constituinte (ANC), no binio 1987-1988.
A seguir, analiso os seguintes impulsos e movimentos reformistas de
iniciativa do Executivo Federal, que emergiram em 1985-1986:
a instituio do seguro-desemprego;
a reincorporao da Reforma Agrria, na agenda governamental;
a reforma da Previdncia Social;
a Reforma Sanitria;
a Reforma Educacional;
a reforma das polticas urbanas; e
o reforo da alimentao popular.
1 INSTITUIO DO SEGURO-DESEMPREGO
Como mencionei anteriormente, o seguro-desemprego estava previsto na
Constituio da Repblica desde 1946, mas no foi implementado naquela fase. O
regime militar instalado em 1964 tambm no adotou nenhuma ao efetiva, tendo
atribudo apenas ateno formal ao tema. No incio dos anos 80, com o
aprofundamento da recesso econmica num contexto de intensificao do
processo de reorganizao da sociedade civil, a idia da implantao do seguro-
desemprego voltou a ter densidade.
No primeiro ano do governo da Nova Repblica, o Ministrio do Trabalho
realizou vrios estudos visando a esse objetivo. Discutia-se na poca a viabilidade
de adotarem-se formas tripartites de financiamento e de administrao do
programa, com a participao do governo, dos empresrios e dos trabalhadores.
Essa perspectiva tinha como pressuposto o fortalecimento das entidades sindicais
153
dos trabalhadores, de modo a que atuassem como co-gestoras do programa e
tambm em outros mecanismos de proteo ao desemprego, no campo das
negociaes coletivas com as empresas. O encaminhamento da proposta previa,
como primeiro passo, a reativao do auxlio-desemprego, criado (1965) e
congelado pela ditadura. Paralelamente deveria ser constituda uma comisso
tripartite para a formulao da proposta, que, de fato, no chegou a ser formulada.
Todavia, o programa do seguro-desemprego foi institudo pelo Executivo
federal no bojo do Plano Cruzado, no incio de 1986 (Decreto-lei n. 2.283, de
27/2/1986). Antiga reivindicao do movimento sindical, representou um avano
na modernizao da poltica social brasileira. Alm do seguro-desemprego foi
introduzida a escala mvel dos salrios, um mecanismo de reposio real das
perdas salariais. Ambos eram temas que a oposio ao regime militar havia
incorporado em sua plataforma poltica.
1

Os Decretos-lei n. 2.283/86 e n. 2.284/86 estabeleceram as bases do
programa do seguro-desemprego, refletindo, em grande medida, a experincia
internacional nesse campo. Posteriormente, esses instrumentos foram
regulamentados pelo Decreto n. 92.608, de 30/4/1986.
2

Nesta regulamentao, o acesso ao programa restringia-se aos
trabalhadores do mercado formal que comprovassem a totalidade dos seguintes
requisitos: a) haver sido dispensado h mais de trinta dias e estar desempregado
h mais de sessenta dias; b) ter recebido salrios relativos aos seis meses
anteriores data da dispensa; c) haver contribudo para a Previdncia Social
durante, pelo menos, 36 meses, nos ltimos quatro anos; d) no possuir renda
prpria de qualquer natureza, suficiente manuteno pessoal e de sua famlia; e
e) no estar em gozo de qualquer benefcio de prestao continuada da
Previdncia Social e de auxlio-desemprego.
O prazo mximo da concesso do benefcio era de quatro meses, de forma
contnua, ou em perodos alternados, a cada perodo de dezoito meses.
O valor do seguro pago mensalmente no seria inferior a 70% do salrio
mnimo e corresponderia s seguintes alternativas: a) 50% do salrio para aqueles
que percebiam at trs salrios mnimos mensais; e b) 1,5 salrio mnimo para
aqueles que ganhavam acima de trs salrios mnimos mensais. Assim, o valor do
benefcio situa-se entre 0,7 e 1,5 salrio mnimo.

1
Segundo informaes divulgadas pela imprensa, os primeiros esboos do Plano Cruzado no acolhiam essas
medidas de carter social. Tais concesses aos trabalhadores teriam sido includas na receita de Sarney, ao
que se sabe, j quando sua preparao estava avanada, por influncia dos tcnicos do PMDB e do ministro
Pazzianotto (Senhor, n. 259, 4/3/1986).
2
Nessa ocasio, o Presidente Jos Sarney, ainda empolgado com a aprovao popular que o Plano Cruzado
havia-lhe proporcionado, afirmou: Tenho a conscincia tranqila de neste ano em que governei o Brasil ter
dado aos trabalhadores uma posio a que eles tm direito na nao (Sarney assina decreto regulamentando
seguro-desemprego. Folha de S.Paulo, 1/5/1986).
154
O Decreto tambm regulamenta os mecanismos operacionais do programa.
Essa sistemtica foi estruturada em apenas quatro meses e comeou a funcionar
a partir de julho de 1986. Entretanto, a questo crucial do financiamento
permaneceu indefinida. O art. 27

das Disposies Transitrias do Decreto n.
92.608/86 determinava que durante o exerccio de 1986, o seguro-desemprego
seria custeado pelos recursos provenientes de crditos suplementares, que teriam
como fonte o excesso de arrecadao; ou a anulao parcial ou total de dotaes
oramentrias ou crditos adicionais autorizados em lei.
A tarefa de formular os mecanismos de financiamento definitivos do
programa foi delegada a uma Comisso que seria integrada por representantes do
governo, dos trabalhadores e dos empregadores. O Decreto n. 92.608/86
determina, em seu art. 28, que essa Comisso ficar sob a coordenao do
Ministrio do Trabalho, e ter por incumbncia a formulao de proposta
destinada a subsidiar a elaborao legislativa que disponha sobre o custeio de
seguro-desemprego, a partir de 1 de janeiro de 1987, mediante contribuio da
Unio, dos empregadores e empregados, sem prejuzo de outras fontes de
recursos.
A criao do programa foi saudada como um avano. Entretanto, essa
formulao inicial continha parmetros que restringiam demasiadamente o acesso.
Considerando o conjunto desses requisitos, estimava-se na poca que apenas
16% dos desempregados teriam direito a requerer o auxlio. A principal restrio
era a necessidade de o desempregado comprovar haver contribudo para a
Previdncia Social durante, pelo menos, 36 meses, nos ltimos quatro anos. De
fato, estudos posteriores comprovaram que apenas essa exigncia exclua do
programa mais de 50% dos desempregados (Azeredo, 1989).
A necessidade de comprovar ter trabalhado de forma contnua nos ltimos
seis meses tambm restringia o acesso, em face da estrutura do mercado de
trabalho, caracterizada pela alta rotatividade, e da proximidade com a recesso.
Estudo realizado por tcnicos do Ministrio do Trabalho, traando o perfil
socioeconmico dos trabalhadores dispensados, revelou que cerca de 45% desse
contingente no cumpriria esse requisito (Chagas e Costa, 1986).
O prazo de carncia inicial (estar desempregado h mais de sessenta dias)
tambm era considerado extenso luz da experincia internacional, na qual se
observava que a maioria dos pases pagava seguro-desemprego no mximo aps
sete dias de desligamento do indivduo da empresa (Chahad, 1986:257). Essa
regra levava em conta a necessidade imediata de consumo dos desempregados.
No caso brasileiro, essa necessidade era maior, posto que a maioria dos
desempregados era formada de indivduos no-qualificados, sem poupana prvia
e sem acesso a crdito.
Com relao ao benefcio (artigos 5
o
, 6
o
e 7
o
do Decreto n. 92.608/86), as
crticas concentravam-se nos reduzidos prazos de concesso e no baixo valor
155
monetrio. O prazo mximo de concesso (quatro meses) foi considerado limitado
em face das peculiaridades do mercado de trabalho brasileiro, inferior ao tempo
mdio que o trabalhador ficava desemprego procurando emprego. Estudo
realizado em 1985 por tcnicos do Ministrio do Trabalho revelou que 44% dos
dispensados levaram mais dez meses para conseguir um novo emprego (Chagas
e Costa, 1986).
Os valores dos benefcios eram considerados reduzidos quando
comparados ao ltimo salrio do trabalhador na ativa. O programa assegurava aos
trabalhadores com salrio de at trs salrios mnimos um pagamento de 50% do
ltimo salrio na ativa, no podendo o benefcio ser inferior a 70% do salrio
mnimo. Para os demais trabalhadores, o pagamento correspondia a 1,5 salrio
mnimo.
Alm desses aspectos, alguns incluam, como fatores limitadores do
alcance do programa, o fato de ele circunscrever-se ao mercado formal urbano,
no atingindo os trabalhadores informais e rurais.
3

Finalmente, a indefinio de fonte especfica de recursos constitua-se em
outra fragilidade do programa, tornando-o instvel e vulnervel s disponibilidades
de caixa do Tesouro Nacional.
Essas limitaes eram reconhecidas por setores internos ao prprio
governo. Ainda em 1986, o Ministrio do Trabalho incentivou a realizao de
estudos visando proposio de alternativas para a ampliao da cobertura e
para a definio das fontes de financiamento (Amaro e Costa, 1986).
Entretanto, como mostrarei na terceira parte desta tese, esses pontos
permaneceram indefinidos no mbito do Executivo federal. Seu enfrentamento
deu-se apenas na Assemblia Nacional Constituinte.
Com relao ao financiamento do programa, cumpre destacar a importncia
dos trabalhos realizados no binio 1985-1986 pela Comisso de Reforma
Tributria e Descentralizao Administrativo-Financeira (Cretad), instituda no
mbito do Ministrio do Planejamento em maro de 1985 (Decreto n. 91.157, de
18/3/1985) com o objetivo de estudar o Sistema Tributrio Nacional, tendo em
vista a elaborao de propostas para serem apresentadas Assemblia Nacional
Constituinte. As propostas da Cretad para o financiamento do seguro-desemprego
foram ignoradas pelo Executivo Federal no trinio 1986-1988, mas serviram como
importante subsdio para o processo constituinte.
2 REINCORPORAO DA REFORMA AGRRIA NA AGENDA DO
GOVERNO

3
Essa limitao teria provocado "veementes protestos" da Confederao Nacional dos Trabalhadores na
Agricultura (Contag) (Cf. Seguro-desemprego: limitado, mas sai. Senhor, n. 279, 22/7/1986).
156
Seguindo a rota traada por Tancredo Neves, em 30/4/1985 o presidente
Jos Sarney instituiu o Ministrio da Reforma e Desenvolvimento Agrrio (Mirad)
(Decreto n. 91.214/85) e nomeou Nelson Ribeiro como ministro. O presidente
tambm confirmou a escolha de Jos Gomes da Silva para a presidncia do
Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria (Incra). Gomes da Silva foi
fundador da Associao Brasileira de Reforma Agrria (Abra). Indicado pelo
governador Franco Montoro, contava com o apoio da Confederao Nacional dos
Trabalhadores na Agricultura (Contag) e por setores progressistas da Igreja
Catlica, comprometidos com a Reforma Agrria.
O Estatuto da Terra estabelecia uma seqncia de etapas para o
desencadeamento da reforma. A primeira era a formulao do Plano Nacional da
Reforma Agrria (PNRA), Com esse objetivo, o Mirad/Incra elaborou um
documento prvio ao PNRA, intitulado Proposta para a Elaborao do 1
o
Plano
Nacional de Reforma Agrria da Nova Repblica (Mirad, 1985).
Em maio de 1985, o presidente Sarney lanou oficialmente esse documento
no IV Congresso da Contag. No dia seguinte, o ministro Nelson Ribeiro
encaminhou formalmente a Proposta aos lderes do Congresso, presidentes de
partidos e dirigentes de entidades de representao nacional da agricultura, na
abertura do Congresso Brasileiro sobre Reforma Agrria promovido pelas classes
patronais. Em ambos os casos, o Mirad solicitava que fossem apresentadas
sugestes at o dia 30 de junho.
Mostrarei na terceira parte desta tese que, imediatamente aps o
lanamento da Proposta, teve incio um novo calvrio da Reforma Agrria no
Brasil. Esse processo acabou em janeiro de 1989, com a extino do Mirad. Essa
estratgia vitoriosa dos setores retrgrados desenvolveu-se ao longo desses anos,
impulsionada pela presso dos proprietrios e de seus parceiros na cpula do
governo, com destaque para o Presidente da Repblica e seus ministros militares.
3 REFORMA DA PREVIDNCIA SOCIAL
Em maro de 1985, Waldir Pires assumiu o Ministrio da Previdncia Social
e Assistncia Social (MPAS), pressionado por uma campanha de descrdito
quanto viabilidade financeira do rgo.
A conjuntura recessiva do incio dos anos 80 comprometeu o equilbrio
financeiro do Sistema Nacional de Assistncia e Previdncia Social (Sinpas). As
previses iniciais para 1985 eram sombrias. Clculos efetuados em maro
indicavam dficit quatro vezes superior ao anunciado pela administrao anterior,
reforando o espectro da inviabilidade financeira, desgastando a imagem do rgo
junto opinio pblica e comprometendo a retrica oficial que prometia o resgate
da dvida social tambm nesse campo.
157
Dessa perspectiva, o foco inicial da ao do MPAS foi o reforo dos
mecanismos de controle das receitas e dos dispndios e para o combate s
fraudes.
4
Essa diretriz tambm repercutia positivamente na opinio pblica, pois
sinalizava o restabelecimento da credibilidade debilitada pelas denncias de
fraudes e corrupo que emergiu na imprensa no final da ditadura.
A evaso e a sonegao eram elevadas. A dvida acumulada em 1985
representava um tero do oramento anual do Sinpas. Esse resultado era
estimulado pela recorrente prtica de concesso de anistias e de parcelamento
dos dbitos em condies vantajosas.
O afrouxamento dos controles tambm se refletia na elevao dos gastos.
As despesas com benefcios aumentaram 10% ao ano, em termos reais, entre
1980 e 1984, ritmo muito superior ao crescimento demogrfico, e dissonante com
a poltica salarial praticada no perodo. Cerca de metade das aposentadorias
urbanas mantidas pela Previdncia tinha por motivo invalidez, o que
representava forte indcio de irregularidades.
No segundo semestre de 1985, houve melhora do quadro financeiro. A
Previdncia Social encerrou o ano com surpreendente supervit. Em termos
reais, em 1985, as receitas foram 20% superiores s de 1984. O estigma de que
a previdncia era invivel fora superado. Para a opinio pblica ficou a imagem,
reforada pela comunicao social do governo, de que se colhiam os frutos da
austeridade da Nova Repblica. Todavia, em ltima instncia, o equilbrio
financeiro foi restabelecido pela recuperao da economia, iniciada no final de
1984.
3.1 A REFORMA EM COMPASSO DE ESPERA (1985)
Neste contexto de restries financeiras, a reforma estrutural da
Previdncia Social no saiu do papel em 1985. A administrao da crise financeira
era o grande desafio a ser enfrentado no incio do novo governo, afirmava Waldir
Pires.
5

Essa prioridade, determinada pela herana recebida numa conjuntura
econmica adversa, explica, em grande medida, a indefinio quanto formulao
de uma efetiva estratgia de reforma estrutural. Esse fato tambm poderia estar
relacionado com a viso, defendida por Waldir Pires, de que a Assemblia

4
As aes implementadas no combate fraude foram relatadas pelo ministro Waldir Pires em depoimento
Comisso Parlamentar de Inqurito instaurada pelo Congresso, cujo teor encontra-se reproduzido em MPAS
(1986a:72-75).
5
No balano de sua gesto frente do MPAS, o ministro sublinhava que: Antes de abordar os problemas
estruturais, tratava-se de recuperar a credibilidade do sistema, de mostrar que a Previdncia Social, alm de
financeiramente vivel, um baluarte importante da poltica social brasileira. Os interesses coletivos da
populao e dos segurados precisavam ser defendidos contra o assdio dos interesses particulares que
advogavam a privatizao do Sistema (MPAS, 1986a:33).
158
Nacional Constituinte deveria ser o frum adequado para a implementao dessa
reforma.
6

Neste contexto, em 1985, o MPAS buscou apenas aprofundar os
diagnsticos. A consolidao desses esforos encontra-se no documento A
Previdncia Social vivel (MPAS, 1986a), analisado a seguir.
O documento enfatizava as razes estruturais dos desequilbrios financeiros
do sistema, agravados pela conjuntura recessiva de 1980-1984. Apontava a
discriminao e a regressividade da atual estrutura de financiamento do sistema,
tendo em vista que cerca de 90% da receita total decorria de contribuies
incidentes sobre a folha de salrios urbanos, o que sobrecarregava os
trabalhadores, dificultava a gerao de novos empregos e onerava as pequenas e
mdias empresas, tradicionalmente intensivas em mo-de-obra (MPAS, 1986a).
Na viso do MPAS, a parcela paga pelas empresas representava um nus
social, na medida em que repassada aos preos dos produtos, atingindo
relativamente mais os consumidores de baixa renda e a populao no coberta
pela Previdncia Social. Alm disso, o MPAS destacou o fato de que a Unio no
vinha cumprindo suas responsabilidades financeiras no custeio do Sinpas.
7

O documento A Previdncia Social vivel tambm sublinha que havia
falhas ticas intolerveis, sonegaes e irregularidades, sendo visvel a
deteriorao dos padres de gesto e eficincia administrativa do sistema como
um todo, principalmente em reas como controle de arrecadao, concesso e
manuteno de benefcios e gastos contratados para prestao de assistncia
mdica e hospitalar.
Com relao ao seguro social e os benefcios, o diagnstico destacava,
como questo central, a ausncia de seletividade, o que impossibilitava favorecer

6
Esse ponto ilustrado pela seguinte passagem de uma entrevista concedida pelo ento ministro, em meados
de 1985: A convocao da Constituinte atende ao compromisso da construo da democracia. Ns temos a
uma Carta Constitucional eivada de regras incompatveis com o regime democrtico, outorgada sem nenhuma
legitimidade. A Constituinte consolidar o que ns vimos, agora, nessas exploses de afeto e de ternura do
povo brasileiro quando da morte do seu presidente. Ela confirmar um pas adulto e fortalecido nas suas
esperanas. Porque, veja: em vez de desespero, o que ns vimos? Vimos esperanas nas ruas. Um grande
acordo de vontades da cidadania brasileira para construir uma grande nao. A Constituinte isso: o
sentimento de cada um como co-responsvel pelas instituies do seu pas (Waldir Pires. Entrevista. Senhor,
n. 216, maio de 1985).
7
A gravidade desse fato tambm foi enfatizada pelo ministro Waldir Pires em entrevista concedida em maio
de 1985. Instado a comentar a idia, difundida poca, de que a Previdncia estaria falida, o ministro reagiu,
rejeitando essa tese nos seguintes termos: No, no aceito. Porque no verdade. claro que ns temos
alguns problemas de natureza estrutural e outros problemas de natureza conjuntural. Entre os estruturais, ns
poderamos citar um, que elementar. O governo autoritrio se eximiu da sua responsabilidade para com a
Previdncia Social. Houve anos sucessivos em que a participao da Unio na despesa global da Previdncia
no ultrapassou os 4%. Ora, essa realmente uma posio intolervel. Como lavar as mos em relao ao
bem-estar da grande maioria da populao brasileira? Como no consagrar, no oramento fiscal da Unio,
uma parcela substancial para atender s necessidades do bem-estar das crianas, dos velhos, dos doentes?
(Waldir Pires. Entrevista. Senhor, n. 216, maio de 1985).
159
a clientela de baixa renda e cobrir prioritariamente os riscos socialmente mais
urgentes. Apesar de os benefcios serem diversificados, atingiam de forma nem
sempre equnime as vrias clientelas.
Segundo o documento, uma das discriminaes mais graves era cometida
contra o trabalhador rural. Enquanto o plano de Previdncia urbana apresentava
um conjunto de 18 benefcios diferentes, a Previdncia rural contava com apenas
seis. Alm disso, os benefcios rurais alcanavam, em mdia, o equivalente a
apenas metade do salrio mnimo. De acordo com o documento, o fato de o
trabalhador rural no contribuir diretamente para o sistema no justificaria essa
discriminao.
O documento tambm critica os valores elevados dos benefcios
concedidos no mbito das chamadas aposentadorias especiais. Em contraste,
benefcios socialmente essenciais (aposentadorias por invalidez, velhice e penso
por morte etc.) tinham seus valores aviltados. A aposentadoria por tempo de
servio, privilegiava os segurados de renda mdia e alta, afirma o MPAS.
O diagnstico oficial tambm sublinha que os trabalhadores de baixa renda
tinham dificuldade de acesso ao benefcio da aposentadoria por tempo de servio,
por faltarem-lhes documentos que comprovem o tempo de servio, por
incapacidade de guardar os comprovantes ou, o mais comum, por no terem,
durante parte de sua vida ativa, formalizado seus registros de trabalho. Os valores
dos benefcios pecunirios, de todos os regimes, apresentavam tendncia ao
achatamento.
Ao traar as diretrizes bsicas para o setor, o documento enfatizava que o
objetivo central do governo era o de transform-lo em instrumento efetivo de
realizao de sua opo social. Nesse sentido, o governo adotaria medidas de
mdio e longo prazo capazes de tornar o sistema previdencirio mais equilibrado e
eqitativo. Alm disso, prossegue o discurso oficial, a Previdncia Social deveria
ser instrumento de redistribuio e proteo da renda, admitindo-se, inclusive,
distino na assistncia permanente aos grupos mais necessitados. As diretrizes
bsicas consideravam que, naquela difcil conjuntura, no se podiam impor nus
financeiros adicionais s classes j sacrificadas.
Dentre as diretrizes para o perodo, destacava-se, em primeiro lugar, a
adoo de medidas voltadas para o saneamento e a reformulao da
administrao financeira do Sinpas, visando eliminao dos dficits, pela
apurao de fraudes, modernizao do sistema de arrecadao e fiscalizao e
garantia de fontes adequadas de custeio, no caso da criao de novos
benefcios.
Em segundo lugar, a reviso dos mecanismos de financiamento, pelo
reforo ou substituio parcial das fontes vigentes por outras cujas bases que
fossem mais progressivas (tributos diretos incidentes sobre lucros, ganhos de
160
capital e valor adicionado); a reviso da legislao que regia a concesso e a
manuteno dos benefcios previdencirios, com vistas a tornar o sistema mais
seletivo e assim atender, prioritariamente, aos segurados de baixa renda; o
aperfeioamento dos mecanismos operacionais de concesso e de controle de
benefcios; e a reavaliao dos vrios tipos de benefcios, em funo da sua
essencialidade para os segurados.
3.2 A GESTAO DA REFORMA (1986-1987)
Em fevereiro de 1986, Raphael de Almeida Magalhes, membro do PMDB
histrico e ligado a Ulysses Guimares, assumiu o MPAS e iniciou a
implementao de uma ampla reforma do complexo previdencirio.
A consolidao dessa estratgia ocorreu ao longo de 1986, quando a
equipe de dirigentes ligados ao ministro teria chegado ao consenso de que as
mudanas s seriam possveis mediante uma postura mais decidida que
rompesse com a estrutura herdada do autoritarismo (Silva, 1992).
8

No campo da Previdncia Social propriamente dita, objeto deste tpico, a
estratgia consistiu na implementao de medidas visando a subsidiar a
Assemblia Nacional Constituinte (ANC). Em 1986, o MPAS elaborou estudos
tcnicos com esse objetivo, que serviram de fio condutor da estratgia vitoriosa
levada a cabo na ANC.
3.2.1 GRUPO DE TRABALHO DE REFORMULAO DA PREVIDNCIA
SOCIAL
Em maio de 1986, foi institudo o Grupo de Trabalho para a Reformulao
da Previdncia Social (GT/RPS) (Decreto n. 92.654, de 15/5/1986), com o
objetivo de realizar estudos e propor medidas de reestruturao das bases de
financiamento da Previdncia Social e para a reformulao dos planos de
benefcios previdencirios.
Presidido pelo cientista poltico Wanderley Guilherme dos Santos e tendo
como secretria-executiva a economista Sulamis Dain, o GT/RPS era integrado
por diversos membros do Movimento Sanitarista, setores da oposio ao regime
militar, especialistas em questes previdencirias, dirigentes sindicais,
representantes de entidades patronais, dos aposentados e pensionistas e do
governo.

8
Essa postura foi objeto de reflexo posterior do ministro Magalhes, nos seguintes termos: Do ponto de
vista estratgico, tenho pensado se era possvel fazer tudo de forma diferente. Deveria ser mais devagar, mais
gradual, sem criar todos os atritos ao mesmo tempo coisas que a prudncia aconselha. Mas fiquei
convencido de que impossvel mexer numa coisa de cada vez, voc tem de fazer tudo junto, essa que a
desgraa. Voc tem de fazer o Plano de Cargos e Carreiras, a informtica, a descentralizao da sade, a nova
lei da Previdncia, tudo junto. Atropelei e atropelei muito. O fato dramtico o sentimento de urgncia que se
tem frente de uma agncia que bate de cara com a misria. Os centros de reabilitao da Previdncia
chovendo dentro, os equipamentos parados (Magalhes, 1988:31).
161
No discurso proferido na solenidade de instalao, o ministro da
Previdncia ressaltou que o principal objetivo do GT/RPS era propor a reforma
estrutural da Previdncia Social visando justia social. A retrica do ministro
confirma o compromisso com as transformaes delineadas no projeto reformista
progressista construda pela oposio ao regime militar, anteriormente referido.
9
O
presidente Sarney, ainda progressista, tambm reafirmou o compromisso com a
reforma estrutural da Previdncia.
10


9
Dirigindo-se ao Presidente Jos Sarney, Magalhes afirma: compromisso moral da Nova Repblica, alm
de condio para o equilbrio poltico e a estabilidade democrtica do pas, o resgate da imensa dvida social
acumulada nos anos de autoritarismo. O Estado brasileiro, que esteve no centro do processo de
desenvolvimento como seu plo dinmico, tem-se reorientado no governo de Vossa Excelncia para a tarefa
desafiadora de conciliar os objetivos de crescimento com os da justa distribuio da renda e da riqueza, dentro
do princpio geral de promoo do progresso econmico com eqidade social. A Previdncia Social ocupa a
mais vasta fronteira nas relaes entre os Estado e a sociedade no Brasil. Por isso, o resgate da dvida social
passa, necessariamente, pela reestruturao e atualizao do aparelho previdencirio, que desempenha papel
central na execuo das polticas de cunho social. (...) O plano de benefcios reproduz, nos limites da
Previdncia, a mesma iniqidade e regressividade que transparecem na distribuio da renda nacional. (...)
Graves injustias histricas, oriundas da vinculao dos benefcios a salrios, cristalizaram-se na estrutura
previdenciria, na medida em que os proventos reproduzem permanentemente o efeito da inflao ou da
reduo legal da remunerao do trabalhador, que se observaram no passado. um indicador eloqente disso
o fato de 76% do nmero de benefcios pagos pela Previdncia Social, em 1985, terem sido de valor igual ou
inferior a um salrio-mnimo, enquanto para 92% dos benefcios o valor individual mximo equivalia a trs
salrios mnimos. (...) O governo de Vossa Excelncia assumiu o firme compromisso de no impor
sacrifcios populao trabalhadora, a pretexto de combater uma inflao gerada, sobretudo, pela especulao
financeira. Tambm se comprometeu Vossa Excelncia com a garantia das condies do crescimento
econmico, a despeito das restries externas, antes igualmente usadas como pretexto para manter a economia
em estado recessivo. Por sua vinculao estreita ao ciclo econmico, a Previdncia colheu os frutos da
retomada do emprego, da produo e dos salrios, equilibrando seu oramento aps anos de dficits. No
entanto, esse equilbrio contbil recobre um profundo desequilbrio social. Todas as insuficincias e
iniqidades geradas e cristalizadas no antigo regime esto reproduzidas na estrutura previdenciria, em
particular em seu plano de benefcios. A reestruturao deste, junto com a reconstituio das bases de
financiamento de todo o Sistema, exigir um grande esforo de reflexo e de anlise por parte dos rgos do
governo. Mais do que isso, por implicar opes de transformao estrutural que interferem com relaes de
interesse de toda a sociedade, exige ampla participao das classes e categorias envolvidas no processo de
avaliao crtica do que existe e de proposio de novos rumos. Essa participao , alm disso, contingncia
e efeito do prprio processo de democratizao da sociedade. Com a instituio do Grupo, finaliza o
ministro, ser possvel, em prazo relativamente curto, encaminhar a Vossa Excelncia uma proposta
abrangente de ampla reformulao do Sistema Previdencirio no Brasil, a partir da identificao criteriosa das
carncias, do reconhecimento franco da dvida social herdada, do levantamento realista das possibilidades
econmicas para sua superao e da concordncia prvia das foras sociais que, em ltima instncia,
decidiro politicamente o rumo a ser tomado.
10
Considerei importante sublinhar a retrica do Sarney progressista na medida em que, como mostrarei na
terceira parte desta tese, ela muda radicalmente quando da guinada conservadora do seu governo, que ocorre a
partir de 1987: Tenho dito que o governo tem uma nova poltica. Sabemos que o desenvolvimento
econmico fundamental, mas no basta. Ele tem que vir acompanhado de desenvolvimento social. Devemos
crescer distribuindo. Por isso estamos decididos a pensar socialmente nossas polticas econmicas. (...) A
Previdncia pea importante dessa nova viso social das polticas governamentais. O resgate da dvida
social passa pela reestruturao da Previdncia. Sabemos que as iniciativas que estamos tomando hoje
inauguram um processo que ter importantes repercusses sobre a vida da grande maioria dos brasileiros, nas
cidades e no campo. (...) No vamos deixar nada para amanh. Castigados pelo sofrimento, os brasileiros j
no podem esperar. este o momento de fazer. De realizarmos a obra de justia (MPAS, 1986b).
162
Em novembro de 1986, os trabalhos foram concludos. No entender de seus
elaboradores com os quais estou de pleno acordo , tratava-se da mais
abrangente reflexo crtica sobre a realidade presente e os rumos possveis do
sistema previdencirio brasileiro (MPAS, 1986b:3). A seguir, destacarei os
aspectos centrais da proposta. Como j mencionei e mostrarei posteriormente,
parte substancial destas recomendaes teve como ponto de partida o referido
projeto reformista progressista, foi incorporada pela ANC e est inscrita na
Constituio de 1988.
Introduo do Princpio da Seguridade Social
A introduo do princpio da seguridade social era o cerne das
recomendaes do GT/RPS. O relatrio enfatizou a necessidade de transitar-se,
de um modelo de proteo baseado estritamente em uma concepo
contratualista, para um sistema amplo de bem-estar social. A concepo
contratual de seguro discriminava o acesso aos benefcios. Ele dependia da
obteno e da manuteno do emprego e da contribuio durante um perodo de
carncia, perdendo-se o direito quando se passavam doze meses sem
contribuio.
A seguridade social, ao contrrio, compreendia um conjunto de aes
integradas destinadas a assegurar direitos sociais universais nos campos da
Previdncia, Sade e Assistncia Social, independentemente da contribuio
individual para o financiamento dessas aes.
A lgica contratual de seguro (a garantia da renda de acordo com a
capacidade contributiva do segurado) seria substituda pela lgica de
solidariedade entre os contribuintes. O direito coletivo decorrente da cidadania
prevaleceria sobre o direito individual associado contribuio. Com a seguridade,
esse direito individual seria abandonado em favor de direito coletivo decorrente da
incidncia dos encargos financeiros sobre o conjunto da sociedade.
De acordo com o GT, a seguridade social era portadora de duas premissas
fundamentais de um embrionrio sistema de bem-estar social: Primeira, todo
cidado brasileiro titular de um conjunto mnimo de direitos sociais
independentemente de sua capacidade de contribuio para o financiamento dos
benefcios e servios implcitos nesses direitos. Segunda, da responsabilidade
da sociedade diretamente, ou por intermdio de adequada estrutura tributria da
Unio, prover os recursos para assegurar o cumprimento do enunciado acima
(MPAS, 1986b:7).
163
A adoo do princpio da seguridade social era justificada ante a enorme
desigualdade da renda e da riqueza existente no Brasil naquela poca. Esse ponto
foi defendido enfaticamente pelo GT
11
e pelo ministro Magalhes.
12

Reforma do Plano de Benefcios
O segundo foco central das propostas do GT/RPS era a reforma do plano
de benefcios. As recomendaes nessa rea pressupunham a introduo do
princpio da seguridade social. O objetivo das medidas propostas era corrigir as
principais iniqidades do sistema previdencirio. Em termos especficos,
destacavam-se as recomendaes quanto aos pontos analisados a seguir.
a) Universalizao da cobertura
A existncia de planos de benefcio diferenciados para os trabalhadores
rural e urbano era vista como uma das principais iniqidades da previdncia.
O regime do trabalhador rural era limitado ante o urbano (nmero benefcios
disponveis, critrios de concesso, valor e forma de clculo do valor etc.). O
acesso do trabalhador rural assistncia mdica previdenciria tambm era
restrito. Da mesma forma, a passagem do regime previdencirio rural para o
urbano era dificultada, pois o regime urbano no considerava quaisquer perodos
de tempo que o indivduo tivesse trabalhado no meio rural (e vice-versa).
Para superar esta situao, o GT/RPS recomendou a criao de um
Regime Previdencirio nico, baseado na uniformidade e equivalncia dos
benefcios e servios para os segurados urbanos e rurais. Props um Plano
Bsico Contributivo, abrangendo todos os trabalhadores em igualdade de

11
De acordo com o GT: A polaridade entre o direito cidadania e o direito do contribuinte, que configura
posturas extremas entre os direitos individuais e coletivos quanto ao bem-estar social, decorre da desigualdade
brasileira. Nos pases em que a distribuio da renda e da riqueza mais homognea, o desenho de um
padro de financiamento coerente com a cobertura de programas satisfatrios de seguro e bem-estar social
no implica decises dramticas de deslocamento da carga impositiva, nem dilemas sobre qual segmento da
populao atender. A expresso de uma cidadania universalizada um estatuto de direitos e deveres,
legitimado pela sociedade, pelas classes polticas e pelo aparelho de Estado, no qual se equilibram, grosso
modo, as contribuies e os benefcios. Onde o acesso aos bens e servios garantido, a priori, para um
grande nmero de cidados, com renda per capita e familiar satisfatria, os casos extremos, como desvios que
so, no chegam a configurar dilemas polticos de poltica econmica. A desigualdade, ao contrrio,
potencializa o conflito entre o pblico e o privado e entre o individual e o coletivo (MPAS,1986b:9).


12
Tendo por base o relatrio do GT/RPS, o ministro Magalhes defendia a importncia da introduo da
seguridade social como eixo da Reforma Previdenciria, nos seguintes termos: A Previdncia Pblica ,
essencialmente, um compromisso entre geraes. A que se encontra em atividade, hoje, assume os encargos
pelos benefcios devidos aos que perderam, temporria ou definitivamente, a capacidade laborativa. No gera,
assim, uma relao de direito individual, linear, entre a contribuio de cada um e o benefcio correspondente.
Gera um direito coletivo, que protege seletivamente os que, situados nas faixas mais baixas de nvel de renda,
no tm capacidade de formar uma poupana para prover sua segurana quando tiverem de afastar-se do
mercado de trabalho. Nesse sentido, a previdncia pertence e deve voltar-se prioritariamente para os mais
pobres, os mais desprotegidos, os mais fracos (Raphael de Almeida Magalhes. Carta dos direitos do
segurado, Braslia: MPAS, 1987).
164
condies, o que beneficiaria diretamente os trabalhadores rurais, os contribuintes
individuais, os domsticos e as donas de casa.
13

b) Correo dos critrios de clculo do valor do benefcio
Como mencionei, a distoro das regras de clculo do valor dos benefcios
foi outro expediente utilizado pela ditadura, sobretudo na primeira metade dos
anos 80, como tentativa de conter o dficit da Previdncia gerado pela recesso,
pelo desemprego e por uma poltica salarial adversa. A conseqncia foi a
gerao de discrepncias entre o salrio de contribuio de uma pessoa em
atividade e o valor do benefcio que ela poderia vir a perceber.
Dentre as distores mais gritantes, destacava-se a no-aplicao da
correo monetria sobre os ltimos doze salrios de contribuio para fins de
apurao do valor do benefcio. O critrio de clculo considerava os ltimos 36
salrios de contribuio e corrigia monetariamente apenas os ltimos 24. A no-
correo monetria dos outros doze meses, num contexto de inflao elevada,
acarretou perdas reais expressivas. A adoo desses critrios acarretou
expressiva perda real para o conjunto dos segurados, sobretudo no perodo
compreendido entre 1979 e 1984.
14

Diante desse diagnstico, o GT/RPS recomendou a adoo de um conjunto
de reformas visando a restabelecer o princpio da eqidade do seguro social, que
implicavam a reviso das regras de clculo no sentido de corrigir distores que
acarretavam perdas reais aos aposentados, aproximando os salrios de
contribuio na ativa com o valor dos benefcios. No caso da distoro apontada
acima, por exemplo, o GT/RPS recomendou que fosse aplicada a correo
monetria da totalidade dos salrios de contribuies (36 meses) considerados no
clculo do valor do benefcio.
c) Aumento do valor dos benefcios
Um dos exemplos emblemticos da reduzida capacidade da poltica social
para funcionar como mecanismo de redistribuio de renda no ps-64 era o

13
A seguinte passagem do relatrio revela que esta proposta estava ancorada no princpio da seguridade: O
Grupo destacou como prioridade a criao de Previdncia nica, indiscriminada quanto a urbanos e rurais, a
ampliao de direitos bsicos de cidadania associados ao seguro social, e a universalizao da assistncia
mdica e da assistncia social. Nesta perspectiva, no se reconhece um direito exclusivamente individual pela
vinculao formal ao sistema previdencirio, mas um direito coletivo decorrente da incidncia direta ou
indireta dos encargos previdencirios sobre toda a sociedade. A universalizao do sistema e a correo de
distores derivaro da aplicao de um princpio bsico de justia (MPAS, 1986b:10).
14
Esse ponto enfatizado pelo ministro Magalhes, nos seguintes termos: Para contornar a crise financeira,
a Velha Repblica lanou mo de diferentes expedientes, como a elevao da alquota e dos tetos de
contribuio, a fim de contrabalanar a reduo nos fluxos de receita. E para cortar despesas, recorreu-se
modificao de critrios de clculo de benefcios de prestao continuada, reduzindo-se os pisos e tetos em
relao inversa com a inflao acelerada (MPAS, 1986b).
165
aviltamento do valor dos benefcios da Previdncia dos inativos urbanos e,
sobretudo, dos inativos rurais.
15

Dado este quadro, o GT/RPS props, de forma detalhada, um aumento
generalizado dos valores monetrios. Nesse sentido, foi recomendada a elevao
dos valores de aposentadorias, penses e auxlio-doena. Em proporo do
salrio mnimo, esses valores variavam de 60% a 90%. O GT/RPS recomendou a
elevao para 100% desta referncia. Segundo o documento, essa modificao
tinha por finalidade conceder benefcios compatveis com o valor mnimo
necessrio sobrevivncia dos segurados de baixa renda, e menor capacidade de
autoproteo (MPAS, 1986b:14).
d) Estabelecimento do piso e da correo atrelada ao salrio mnimo
O GT/RPS prope duas mudanas de grande alcance, visando a ampliar o
papel da Previdncia na redistribuio renda. A primeira foi a proposta de
instituio do piso de benefcio equivalente a um salrio mnimo; a segunda foi a
proposta de que a correo monetria dos benefcios fosse feita pelo mesmo
ndice que corrigia o salrio mnimo. Como veremos adiante, a indexao do piso
e da correo dos benefcios ao salrio mnimo foi incorporada pela Constituio
de 1988 visando a assegurar a irredutibilidade do valor real dos benefcios.
e) Seletividade do plano de benefcios
A introduo do princpio da seletividade, priorizando os benefcios
associados aos riscos no programveis (doena, invalidez e morte) em
detrimento dos programveis (salrio-famlia, auxlio-natalidade etc.) foi outra
recomendao do GT/RPS. Essa sugesto coadunava-se com a lgica de que os
riscos com data imprevisvel deveriam ter tratamento prioritrio, contando com
cobertura desde o primeiro instante. Os benefcios no-programveis seriam
dirigidos s famlias de menor renda. O GT/RPS sugeriu a eliminao da carncia
e a elevao do valor inicial desses benefcios, de modo a melhorar a cobertura
dos segurados de menor renda com pouco tempo de filiao e diminuir a

15
Esse ponto foi sintetizado pelo ministro Magalhes, nos seguintes termos: Dos benefcios em manuteno,
mais de dois teros (69%) so de valor individual at um salrio mnimo. A aposentadoria de mais alto valor
mdio corresponde a 3,8 salrios mnimos, por tempo de servio; a aposentadoria por velhice tem valor
mdio de 1,8 salrio mnimo; invalidez permanente, 1,3 salrio mnimo; auxlio-doena, 1,2 salrio mnimo; e
penso, o de menor valor mdio, 0,4 salrio mnimo. Alm da distoro evidenciada pelo baixo valor unitrio
desses benefcios, se destaca a distoro espelhada na sua distribuio. Das aposentadorias urbanas, 50% so
por invalidez permanente, consumindo 29% dos recursos despendidos; 31% so por tempo de servio,
consumindo 53% dos recursos; 13% por velhice, absorvendo 10,5%, e, finalmente, 4,5% so chamadas
aposentadorias especiais, que absorvem 7% do total aplicado nesse tipo de benefcio (Idem). Em confronto
com esse quadro regressivo do sistema de benefcios urbanos, disse o ministro: O quadro rural ainda pior.
Sem relao com a contribuio, a aposentadoria rural tem valor inferior ao da mdia urbana, variando de
meio a 3/4 de salrio mnimo. Em conseqncia, embora represente um tero dos benefcios, responde por
apenas 13% do valor. renda mensal vitalcia, outro dos dois nicos tipos de benefcios no nosso sistema
sem relao contributiva, tm acesso idosos de mais de 70 anos e invlidos, percebendo meio salrio mnimo
mensal (Raphael de Almeida Magalhes. Democratizao da previdncia. Jornal do Brasil, 15/8/1986).
166
influncia do tempo de contribuio na fixao dos respectivos valores. Em
contrapartida, o GT recomendou a ampliao da carncia para os riscos
programveis, como tempo de servio e velhice.
Com relao licena-maternidade, o GT/RPS sugeriu a manuteno das
regras ento vigentes que garantiam o direito a salrio durante quatro semanas
antes do parto e oito semanas depois. Para as seguradas que no tinham direito
ao benefcio e que tivessem cumprido uma carncia de doze contribuies
mensais, o GT/RPS recomendou a ampliao da proteo maternidade,
concedendo o abono-maternidade, no valor de um salrio mnimo mensal, durante
quatro semanas antes e oito aps o parto.
f) Aumento da cobertura do benefcio Renda Mensal Vitalcia.
Esse benefcio tinha valor equivalente a meio salrio mnimo e era
assegurado aos idosos com mais de 70 anos e aos invlidos que comprovassem
condio de pobreza. Alm disso, era exigida contribuio financeira durante doze
meses.
O GT/RPS recomendou a reduo da idade de 70 para 65 anos; a
ampliao do valor do benefcio, de meio para um salrio mnimo; e a concesso
do benefcio, independentemente de contribuio individual, a todos os cidados
sem capacidade contributiva. A fonte de financiamento desse benefcio seria o
Tesouro Nacional. Como veremos posteriormente, esse benefcio, incorporado na
Constituio de 1988, foi regulamentado pela Lei Orgnica da Assistncia Social
(Loas) com o nome de Benefcio de Prestao Continuada (BCP).
g) Fixao de Idade Mnima para Aposentadoria e Reviso das
Aposentadorias Especiais: Falta de Consenso
No mbito do GT/RPS, no houve consenso em relao ao
estabelecimento da idade mnima para a aposentadoria. Segundo o relatrio, a
representao sindical e dos aposentados adotou firme posicionamento contrrio
a esse ponto, desde o incio dos trabalhos. A manuteno da aposentadoria por
tempo de servio (35 anos para homem e 30 para mulher), sem o estabelecimento
da idade mnima, representava para esses atores um importante mecanismo de
proteo, sobretudo em virtude da entrada precoce no mercado de trabalho e da
alta rotatividade.
16


16
O GT/RPS refere-se a esse fato nos seguintes termos: O representante dos aposentados foi particularmente
veemente nesta argumentao, alegando que so justamente os trabalhadores de baixa renda que mais sofrem
perda relativa da sua capacidade laborativa, as vtimas da alta rotatividade da mo-de-obra, nos setores de sua
insero profissional. Para estes, cuja insero no mercado de trabalho usualmente precoce, a aposentadoria
por tempo de servio a grande proteo social (MPAS, 1986b:14).
Esse posicionamento foi criticado, no mbito do Grupo, por tcnicos do MPAS e da Seplan. A posio
minoritria defendida por esses segmentos partia da considerao de que: No seria correto exigir-se dos
trabalhadores ativos, inclusive dos de baixa renda, contribuir para que os outros tenham um benefcio de
aposentadoria que pode, at, ser acumulado com salrio, significando, no fundo, um subsdio de renda pago
167
Tambm no houve consenso quanto reviso das chamadas
aposentadorias especiais (relacionadas a atividades perigosas, insalubres ou
penosas) e das aposentadorias com legislao especial (aeronautas, jornalistas
profissionais e professores). Em funo disso, esses pontos no foram objetos de
recomendaes, como tambm no foram contemplados na Constituio de 1988.
O no enfrentamento das questes da idade mnima e das aposentadorias
especiais representou uma grave lacuna na reforma constitucional consumada em
1988.
Reforma dos Mecanismos de Financiamento
O terceiro foco das propostas do GT/RPS era a reforma dos mecanismos
de financiamento. A reforma proposta visava a dois objetivos: ampliar a base de
financiamento e corrigir iniqidades e problemas estruturais. Em termos
especficos, destacam-se as recomendaes sumarizadas a seguir:
a) Exclusividade da Folha de Salrios para a Previdncia
O GT prope que a folha de salrio passasse a ser fonte exclusiva da
Previdncia. As alquotas incidentes sobre a folha de salrios que financiavam
outros programas seriam apropriadas pela Previdncia Social. Era o caso das
receitas capturadas pelo salrio-educao, pelo Sistema S (Sesi, Senai, Senac e
Sesc), pela Diretoria de Portos e Canais, pelo Fundo Aerovirio e outros Fundos
de Desenvolvimento, alm das atividades do Incra. De acordo com o GT/RPS,
esse espao dever ser ocupado pela Previdncia, sem elevao dos encargos
ento incidentes sobre empregados e empregadores. O financiamento desses
programas de interesse geral da comunidade deveria ser vinculado a outras
fontes da renda nacional (MPAS, 1986b:30).
Da mesma perspectiva, foi proposto que a folha de salrio tambm no
fosse utilizada como fonte de financiamento da assistncia social e da assistncia
mdica da populao no-previdenciria. Segundo o relatrio, dever-se-ia
assegurar que o financiamento total desses segmentos seja feito exclusivamente
com recursos fiscais, no comprometendo indevidamente a receita gerada por
contribuies previdencirias (Idem).
b) Cumprimento das Obrigaes Financeiras da Unio
O Grupo reafirmou que a obrigao da Unio permanece imperiosa,
insubstituvel e absoluta, no sujeita de forma alguma ao fato de ela exercer, ou
no, a faculdade legal de prover os meios de financiamento (MPAS, 1986b:32).

por toda sociedade, principalmente para os trabalhadores de renda mais elevada. Assim, o que se props foi o
estabelecimento de um limite mnimo de idade (55 anos) para aposentadoria por tempo de servio com valor
integral (MPAS, 1986b:14).
168
Essa afirmao baseava-se na experincia internacional e brasileira, onde a
contribuio da Unio integrava o compromisso de cobertura do seguro social,
juntamente com contribuies de empregados e dos empregadores. Tratava-se de
obrigao constitucional em vigncia desde 1934.
Pelo Regulamento de Custeio da Previdncia Social, vigente em meados
dos anos 80, o custeio das despesas de pessoal e de administrao geral do
INPS, Inamps e Iapas, bem como a cobertura de eventuais insuficincias
financeiras era competncia da Unio. O Regulamento definia a Contribuio da
Unio como um item permanente, com a participao efetiva e regular no custeio,
assemelhando-se dessa maneira s contribuies de empregados e
empregadores.
A segunda recomendao era no sentido de que a contribuio da Unio
passasse a ser expressa por uma alquota fixa sobre a folha de salrio,
arrecadada diretamente pela Previdncia, dispensado o clculo anual sobre os
gastos administrativos e com pessoal das atividades-meio do Sinpas.
Essa sugesto apresentava-se como alternativa ao fato de que,
recorrentemente, a Unio no cumpria sua obrigao legal para com a
Previdncia. Alm disso, ela procurava eliminar a atual confuso entre a
obrigao constitucional e legal da Unio de aportar recursos ao financiamento
do Sinpas, atravs da Contribuio da Unio e a faculdade, constitucional e
legal, de criar tributos e contribuies para constituir esta obrigao (MPAS,
1986b:33).
c) A Contribuio Sobre o Lucro Lquido (CSLL)
O GT props a diversificao da base de financiamento da Previdncia,
acrescentando contribuio sobre folha de salrios nova contribuio incidente
sobre o lucro das empresas. Essa medida tinha como objetivo no s estabilizar a
receita da Previdncia, dada sua sensibilidade aos ciclos econmicos, como
tambm ampliar sua incidncia nos setores tecnologicamente mais avanados,
com maior produtividade e menor utilizao de mo-de-obra.
Como mostrarei no captulo seguinte, a CSLL foi instituda pela Constituio
de 1988, como fonte de financiamento vinculada ao Oramento da Seguridade
Social, acatando essa recomendao do GT/RPS.
J demonstrei que essa nova contribuio fazia parte da agenda reformista
progressista referida no captulo anterior. Alm da contribuio sobre o lucro
lquido, o PMDB (1982) defendia a contribuio sobre o faturamento como fonte
de financiamento da previdncia social. Essa proposta foi apropriada
indevidamente pelo regime militar, quando criou o Finsocial (1982), considerado
por Lessa (1982) como uma distoro autoritria da proposta do PMDB. A
Constituio de 1988 corrigiu parcialmente essa distoro, quando tambm incluiu
o Finsocial (renomeado de COFINS) como fonte cativa da seguridade social.
169
Aps a promulgao da Constituio de 1988, como mostrarei na terceira e
na quarta parte desta tese, , essas fontes de financiamento foram capturadas pela
rea econmica do governo, numa clara distoro dos propsitos que motivaram a
criao de ambas, bem como de desrespeito Constituio da Repblica.
d) Reviso da Regressividade das Fontes de Financiamento
O GT tambm apresentou sugestes visando a rever a regressividade da
contribuio previdenciria. De acordo com o documento, as alquotas incidentes
sobre os rendimentos dos empregados, combinadas com o limite mximo de vinte
salrios mnimos fixado para o salrio de contribuio, revelavam-se altamente
regressivas.
17

Ante esse diagnstico, foram aventadas vrias hipteses para modificar
essa estrutura, visando a aumentar a justia social. Dentre as possibilidades, duas
foram consideradas. A primeira era a eliminao do teto de contribuio das
empresas; a segunda era a ampliao e a diversificao das alquotas de
contribuio dos empregados sobre a folha de salrio, reduzindo as alquotas
incidentes sobre as faixas salariais de at trs salrios mnimos, de modo a
aumentar a progressividade da cobrana e viabilizar a universalizao do plano
bsico.
3.2.2 ENCAMINHAMENTO POLTICO
Aps a concluso dos estudos do GT/RPS, a estratgia do MPAS
compreendeu duas tticas complementares. A primeiro visava a obter apoios
polticos mais amplos, aplainando o caminho para a ANC, via a instituio do
Conselho Superior da Previdncia Social.
18
A segunda era a elaborao, em
conjunto com os parlamentares comprometidos com a reforma, de um Anteprojeto
de Lei de Diretrizes e Bases da Previdncia Social (LDBPS) voltado para a ANC.

17
De acordo com o diagnstico do GT/RPS: Para aqueles que ganham at 3 salrios mnimos, a alquota de
8,5% sobre os proventos excessiva, quando comparada com a alquota real incidente sobre rendimentos
superiores ao limite de contribuio (20 salrios). O mesmo limite, fixado para as empresas, onera mais
pesadamente a imensa maioria daquelas cujos trabalhadores ganham at 20 salrios mnimos. Deve-se
observar que dentro desse limite estariam 88% das empresas industriais e 92% das empresas comerciais
brasileiras. Os dados da Rais para 1984 revelam que, dos 22 milhes de assalariados, 15 milhes, ou seja,
75% do total, ganhavam at 3 salrios mnimos, sendo que mais de 40% percebiam salrios menores que 1,5
salrio mnimo. Tais trabalhadores contribuem para a Previdncia com alquota de 8,5%, enquanto 348.000
trabalhadores, com rendimentos superiores ao teto de contribuio, contribuam com alquotas decrescentes,
reduzindo-se sua alquota nominal de 10%, de acordo com distncia entre o salrio percebido e o limite de
contribuio. Os 2/3 dos empregados que percebiam at 5 salrios mnimos respondiam por pouco mais de
da massa salarial. Os 2% nas faixas salariais mais elevadas (acima de 15 salrios mnimos) se apropriavam de
cerca de 20% do total das remuneraes pagas (MPAS, 1986b:33).
18
O Conselho Superior da Previdncia Social foi institudo em maio de 1986 (Decreto n. 92.701/85). Na
oportunidade, tambm foram criados os Conselhos Comunitrios da Previdncia Social (Decreto n.
92.701/86) e instituda a funo de Ouvidor da Previdncia Social (Decreto n. 92.700/86).
170
Este anteprojeto traduzia a linguagem tcnica do GT/RPS para a linguagem do
Legislativo.
De carter consultivo, o Conselho Superior encarregar-se-ia de avalizar as
recomendaes tcnicas que seriam propostas pelo GT/RPS. Em ltima instncia,
essas recomendaes tcnicas seriam submetidas a um foro superior, ampliando
o apoio poltico e os consensos.
Em agosto de 1986, o Conselho foi formalmente instalado, sendo integrado
por representantes das organizaes sindicais, de empregados, de empregadores
e da sociedade civil. O Conselho contava ainda com a participao de
especialistas em questes sociais e previdencirias e dos presidentes das
entidades vinculadas ao Ministrio da Previdncia.
19

Em ltima instncia, caberia ao Conselho a responsabilidade pela
aprovao das propostas tcnicas apresentadas pelo GT/RPS, bem como a tarefa
de traduzi-las em um anteprojeto de Lei de Diretrizes e Bases da Previdncia
Social (LDBPS), que subsidiaria a tramitao da agenda reformista na ANC.
De fato, o anteprojeto de LDBPS, sintetizando mais de um ano de reflexo,
dada sua profundidade, seu embasamento tcnico e os consensos obtidos,
constituiu-se em ponto de referncia obrigatrio nos debates travados na
Comisso de Sistematizao instituda no mbito da ANC (Nepp, 1990:290-293).
Mais do que isso, essa iniciativa foi o eixo da estratgia parlamentar
reformista levada a cabo, com xito, no mbito da Comisso de Sistematizao.
Como se ver posteriormente, a essncia da estratgia reformista impulsionada
pelo Executivo Federal foi incorporada ao texto Constitucional de 1988.
3.3 CORREO DE DESIGUALDADES PONTUAIS
Alm de subsidiar a Assemblia Nacional Constituinte (ANC), a estratgia
do MPAS em 1986-1987 tambm contemplou a correo de desigualdades
pontuais, passveis de soluo pela iniciativa do Poder Executivo. Estas medidas
ocorreram em dois momentos: no incio de 1986, simultaneamente aos trabalhos
do GT/RPS; e no final desse ano e incio de 1987, quando foram implementadas
algumas das recomendaes do Grupo.
No incio de 1986, o MPAS implementou medidas pontuais revendo
algumas das injustias histricas do plano de benefcios. Nesse sentido,
destacam-se duas, que beneficiaram o trabalhador rural. A primeira, franqueou o

19
Uma nota curiosa: na ocasio, embalado pelo sucesso dos fiscais de Sarney no Plano Cruzado, o
Presidente faz o seguinte apelo: Se todos formos fiscais da Previdncia, estaremos contribuindo para a
melhoria de nosso sistema de sade e de proteo social (Sarney nomeia Conselho da Previdncia e pede
fiscalizao. Folha de S.Paulo, 20/8/1986).
171
acesso aos benefcios de acidente de trabalho mulher e aos filhos do
trabalhador rural, em quantia mensal equivalente a 75% do salrio mnimo.
A segunda universalizou o acesso dos trabalhadores rurais assistncia
mdica previdenciria. Assim, o trabalhador rural adquiriu o direito de ser
atendido, sem comprovar vnculo contributivo, pela rede hospitalar e ambulatorial
do Inamps e pelos servios de sade prestados mediante convnios com
estabelecimentos hospitalares ou ambulatoriais mantidos pela Unio, estados,
Distrito Federal, municpios, instituies de ensino universitrio e entidades
privadas de natureza filantrpica.
Mas a medida de maior repercusso foi a extino da contribuio dos
inativos, introduzida pelo regime militar para enfrentar a crise do incio dos 80. No
final de 1981, o ento presidente Joo Figueiredo baixou o Decreto-lei n. 1.910,
obrigando os aposentados e pensionistas a voltarem a contribuir para a
previdenciria social.
20
Esse decreto fez parte do chamado pacote da
Previdncia, um conjunto de medidas antipopulares adotadas pelo regime militar
para enfrentar a crise financeira da Previdncia, provocada pela poltica
econmica recessiva do incio dos anos 80 (Braga e Silva, 1981).
A reviso dessa medida era parte da estratgia reformista e fora
reivindicada pela Confederao Brasileira de Aposentados e Pensionistas. Em
maio de 1986, o presidente da Repblica encaminhou mensagem ao Congresso
abolindo essa contribuio O projeto de lei, sancionado pelo Congresso,
beneficiou cerca de 12 milhes de aposentados e pensionistas.
21


20
De acordo com o Decreto-lei, as contribuies dos aposentados, destinadas ao custeio da assistncia
mdica, foram escalonadas entre 3% (descontados dos benefcios at o valor de trs salrios mnimos) e 5%
(benefcios superiores a quinze vezes o salrio mnimo). A contribuio dos pensionistas foi fixada em 3%
dos respectivos benefcios. Na verdade, o Decreto-lei n. 1.910/81 reps uma situao anterior introduzida em
1973 pela Lei n. 5.890, que instituiu contribuio de aposentados e pensionistas para custeio da Previdncia
Social, sob a forma de uma alquota de 5% incidente sobre o valor dos proventos. Em 1975, essa contribuio
foi aparentemente extinta pela Lei n. 6.210 (art. 7
o
). Entretanto, para compensar a extino da contribuio,
os artigos 4 e 5 da mesma Lei n. 6.210/75 reduziram em 5% os valores do salrio-benefcio. Assim, em
termos prticos, o sistema instaurado em 1973 continuou a vigorar at o ano de 1981. Nesse ano, o governo
instituiu nova contribuio sobre proventos de aposentados e pensionistas, agora com alquotas variveis de
3% a 5%. Essa incidncia foi estendida aos proventos de servidores pblicos civis e de suas autarquias,
aposentados, mediante a revogao do art. 31 da Lei n. 6.439, de 1/9/1977. No entanto, manteve-se a citada
deduo de 5% sobre os valores de salrio-benefcio instituda em 1975. Com isso, caracterizou-se no s
uma reduo adicional da renda disponvel dos inativos, como tambm a duplicidade de contribuio,
anteriormente evitada.
21
Ao suprimir essa contribuio, o ministro Raphael de Almeida Magalhes fez o seguinte pronunciamento:
A introduo de uma alquota sobre proventos como desconto de contribuio para custear despesas mdicas
de aposentados e pensionistas, destaca-se entre os expedientes recorrentemente utilizados pelos gestores da
velha repblica para atirar sobre os ombros justamente dos mais fracos os pesados nus de ajustamento da
economia inflacionria e especulativa do passado. Tais expedientes so incompatveis com o processo de
democratizao do pas e com a nova tica exigida da administrao federal pelo presidente Sarney. [Em
funo disso] o presidente entendeu que o projeto de lei para retirar essa injustificada contribuio de
aposentados poderia ser logo encaminhada ao Congresso, independente de outras iniciativas, de maior
172
O segundo conjunto de medidas corretivas pontuais deu-se no final de 1986
e incio de 1987. Atravs de Decretos-lei, o MPAS iniciou a implementao
imediata de parte das propostas do GT/RPS.
Dentre as medidas adotadas, destacam-se:
A reposio das perdas acumuladas entre novembro de 1979 e
maio de 1984 (Lei n. 7.604, de 26/5/1987). De acordo com os clculos da
Previdncia, os percentuais de reposio variariam entre 2% e 19%, dependendo
do caso. O pagamento correspondente a essa atualizao no foi, entretanto,
automtico, dependendo de um pedido individual atravs do Judicirio (Nepp,
1990).
A extenso de novos benefcios aos trabalhadores rurais (auxlio-
recluso e auxlio-doena) no previstos no Prorural, no valor de 50% do salrio
mnimo. No caso do auxlio-recluso, o benefcio passou a ser concedido a
dependentes do trabalhador rural e, no auxlio-doena, tanto ao chefe ou arrimo
da unidade familiar, quanto ao trabalhador rural que no faz parte de qualquer
unidade familiar (Decreto-lei n. 7.604, de 26/5/1987).
O estabelecimento do piso de 95% do salrio mnimo para os
benefcios da Previdncia Social urbana, de penso por morte, de aposentadoria,
de auxlio-doena e de auxlio-recluso (Decreto-lei n. 7.604, de 26/5/1987).
A extino do teto para contribuio das empresas (Decreto-lei n.
2.313, de 31/12/1986). Para efeito do clculo da contribuio das empresas para a
Previdncia Social, o salrio de contribuio deixou de estar sujeito ao limite de
vinte vezes o salrio-mnimo, imposto pelo art. 4 da Lei n. 6.930, de 4/11/1981.
As empresas passaram a calcular sua contribuio atravs da aplicao de
alquota de 10% sobre o total dos salrios pagos.
4 REFORMA SANITRIA
No limiar da Nova Repblica o projeto de Reforma Sanitria estava em
estgio adiantado. Esse era um diferencial em relao aos demais setores, onde,
via de regra, esse processo estava em fase de amadurecimento, envolvendo o
aprofundamento dos diagnsticos e a definio de diretrizes.
Como mencionei, desde meados dos anos 70, o Movimento Sanitarista deu
passos importantes na formulao da agenda de reforma setorial. Alem disso,
participou ativamente na formulao do programa de governo da Nova Repblica
e suas lideranas passaram a ocupar cargos de direo no MPAS e no Ministrio
da Sade. Essa singularidade levava a crer que a Reforma Sanitria seria
deflagrada imediatamente.

profundidade, que resultaro dos estudos e das sugestes do Grupo de Trabalho da nova Previdncia.
(Magalhes, Raphael de Almeida. A previdncia est mudando, Folha de S.Paulo, 19/5/1986).
173
Entretanto, no foi o que aconteceu. A aparente unidade da Frente
Sanitria, mantida ao longo do regime autoritrio e na montagem do governo de
transio, foi abalada no momento em que suas lideranas assumiram postos de
direo no Ministrio da Sade, no Inamps e no MPAS.
Abriu-se uma etapa de disputa pelo comando do processo e de
divergncias sobre as tticas e estratgias, ameaando a unidade interna do
Movimento Sanitarista.
O principal foco do conflito era a questo da unificao dos rgos federais,
visando ao sistema nico. O fato curioso que ambas as propostas (MS e MPAS)
estavam em sintonia com corpo de idias que o Movimento Sanitarista foi
formando desde os anos 70.
22

Os dirigentes do Ministrio da Sade (MS) defendiam, como primeiro
passo, a unificao centralizada (pelo alto). Nesse sentido, preconizavam a
imediata incorporao do Inamps ao MS, unificando e reorganizando as funes
dos rgos federais. O segundo passo era a criao de uma nova configurao
institucional nas esferas estadual e municipal, viabilizando o comando nico em
cada uma das trs esferas de governo.
23

Os dirigentes do MPAS resistiram transferncia do Inamps para o MS e
defenderam uma estratgia de unificao por baixo, pela base do sistema.
Preconizavam a continuidade do processo de descentralizao da gesto para
estados e municpios iniciado pelo Programa Aes Integradas de Sade (AIS) em
1983 e 1984. Pregavam o aprofundamento do Programa AIS como estratgia de
transio para o sistema nico. Essa opo fortaleceria progressivamente o setor
pblico e as bases da gesto descentralizada nos estados e municpios.
Simultaneamente, defendiam a modernizao administrativa do Inamps, dando
maior eficincia gerencial ao rgo, mantendo-o vinculado ao MPAS e com seus
papis inalterados na prestao de assistncia mdica (direta ou indireta), no
financiamento de aes de sade e no controle e avaliao dos recursos utilizados
e aes realizadas.

22
Segundo Levcovitz (1997:76), as duas propostas encontravam-se fundamentadas em referenciais poltico-
ideolgicos do projeto reformista. Tanto a unificao do sistema (Ministrio da Sade) como a
descentralizao e o fortalecimento do setor pblico nas trs esferas de governo (MPAS) estavam
enfaticamente expressas nos documentos e resolues resultantes dos eventos de atualizao do corpo
doutrinrio de proposies de mudana ocorridas entre fins de 1984 e incio de 1985.
23
Essa alternativa foi esboada por Eleutrio Rodrigues Neto (1987), secretrio-geral do Ministrio da Sade,
em trabalho apresentado na VIII Conferncia Nacional de Sade. A redefinio dos papis dos trs entes
federativos no novo Sistema Nacional de Sade seria orientada pelo princpio de descentralizao e de
comando nico em cada esfera de governo. O Ministrio da Sade assumiria o comando de todas as
instituies que prestavam servios de sade (Inamps, hospitais universitrios, servios mdicos da Legio
Brasileira de Assistncia e outros rgos). Segundo o autor o novo Ministrio da Sade tambm seria
responsvel pela gesto do Fundo Nacional de Sade, para onde devem confluir todas as receitas pblicas
federais destinadas ao setor, inclusive a do FPAS (Rodrigues Neto, 1987:261-262).
174
Analisando essa questo, Fleury Teixeira (1987:101) sublinha que a partir
de 1985, o que se alterou, fundamentalmente, quando os setores reformistas
assumiram cargos de direo estratgicos dos aparelhos de estado responsveis
pela poltica de sade, foi a lgica poltica na conduo das mudanas
propostas. No se tratava mais de organizar a sociedade em torno de um projeto
de transformao, mas de manejar o aparelho estatal na direo pretendida,
afirma a autora. Dessa perspectiva, a contradio que aparece nos debates
refletia as tenses institucionais, corporificadas h muitas dcadas, entre os
principais rgos de governo responsveis pela poltica de sade (o Ministrio da
Sade e o Inamps). Assim, independentemente do perfil dos dirigentes, os
espaos estratgicos ocupados pelo Movimento Sanitarista estavam marcados
pela insero institucional nos aparelhos do Estado e que essa marca delimitava
as possibilidades e tticas adotadas.
De fato, a despeito da bandeira de luta comum, os dirigentes da Frente
Sanitria defrontaram-se com realidades poltico-institucionais muito distintas. De
um lado, o Ministrio da Sade, responsvel por aes preventivas e voltadas
para a sade coletiva, face marginal da poltica implementada pela ditadura, que
se refletia na tibieza de suas bases institucional e financeira.
De outro, o poder poltico, institucional e financeiro do Inamps, vinculado ao
MPAS, responsvel pela gesto do modelo de sade hegemnico no ps-64. De
fato, o Inamps era quem dava as cartas na da poltica de sade, dada sua notvel
capacidade financeira, poltica e institucional e pelo papel que detinha na gesto
tanto de rede prpria quanto da compra de servios do setor privado.
24

A proposta de unificao pelo alto, pela imediata transferncia do Inamps
para o Ministrio da Sade, foi rechaada pelos dirigentes do MPAS. O ministro
Raphael de Almeida Magalhes, em depoimento prestado aps deixar o governo,
afirmou que, a transferncia do Inamps para o MS seria um contra-senso, dada a
referida desproporo de poder poltico-institucional e financeiro entre o MPAS e o
MS. Categoricamente, afirmou que o comando nico ficava na mo de quem
tinha o caixa.
25


24
Esse poder poltico e institucional do Inamps podia ser apreendido pelos seguintes aspectos: O Inamps
tinha como finalidade bsica prestar assistncia mdica ambulatorial e hospitalar e se estruturava em uma
Direo Geral, em 24 Superintendncias Regionais. Contava ainda com 614 postos de assistncia mdica, 41
hospitais prprios de grande porte, 3.823 hospitais contratados de diferentes portes ou tamanhos, 33.529
credenciamentos mdicos, 10.377 credenciamentos odontolgicos e 123.964 funcionrios. Essa autarquia
produzia anualmente (1985) algo em torno de 12 milhes de internaes, cerca de 235 milhes de consultas
mdicas, 40 milhes de consultas odontolgicas, 14 milhes de servios radiolgicos e 71 milhes de outros
exames atravs de sua prpria rede e dos prestadores contratados e conveniados. O Inamps, em 1985, possua
convnio com todos os estados da Federao e com 644 municpios brasileiros. Para prestar todos esses
servios, a assistncia mdica previdenciria mobilizava recursos da ordem de 1,3% do Produto Interno
Bruto, na primeira metade dos anos 80 (Silva, 2002:72).
25
Essa viso foi explicitada pelo ministro Raphael de Almeida Magalhes, em depoimento prestado no incio
de 1988, aps deixar o governo: Essa sensao de impotncia culminou com a tentativa final de dividir a
175
Menos contundente, mas na mesma perspectiva, outros dirigentes do
MPAS afirmaram que essa transferncia no era desejada pela crena de que o
Inamps seria o espao primordial para a promoo da reforma, tendo em vista
seu poderio financeiro, institucional e poltico. Essa posio foi explicitada por
Jos Gomes Temporo, ex-dirigente do MPAS, para quem o Ministrio da Sade
no tinha condies de definir os rumos da Reforma Sanitria naquela
conjuntura.
26

Na mesma linha, Hsio Cordeiro presidente do Inamps e destacada
liderana do Movimento Sanitarista alegou que a imediata transferncia do
Inamps para o Ministrio da Sade comprometeria a agilidade tanto da mquina
administrativa do Inamps quanto dos rgos vinculados ao Ministrio da Sade.
Cordeiro ressaltou as dificuldades de realizar essa transferncia logo no incio do
Governo da Nova Repblica, tendo em vista o quadro de descrdito herdado do
autoritarismo. O dirigente relembrou que, naquela conjuntura, a gesto do ministro
Waldir Pires tinha como inspirao maior a recuperao da credibilidade da
Previdncia Social.
27
Nesse cenrio, a simples transferncia do Inamps para o
Ministrio da Sade poderia vir a ter um carter centralizador, burocratizante e
paralisante.
Ao investigar os meandros desse conflito, Pereira Filho (1994) aponta o
embate entre as foras polticas do PMDB e do PFL pela hegemonia na conduo

Previdncia, num projeto claramente definido. Tudo se fazia a pretexto de atender obsesso de setores
ligados sade, que queriam o Inamps no Ministrio da Sade, o que, a meu ver, um contra-senso. Se
tivesse que acontecer alguma coisa era o Ministrio da Sade passar para a Previdncia e no o contrrio. A
sade federal no tem mais quadros, servios, est esvaziada. Os hospitais estaduais tambm, assim como
grande parte da rede privada. A previdncia est recuperando as Santas Casas. Na rea do menor, s quem
gasta a Previdncia (Magalhes, 1988:34).
Em outra oportunidade, Magalhes foi ainda mais contundente: O comando nico ficava na mo de quem
tinha o caixa. Isso foi resolvido de fato. claro que Roberto Santos (ministro da Sade) no gostava, mas eles
no tinham nada. O Ministrio da Sade tinha hospitais federais, tinha os manicmios, quer dizer, tinham os
tuberculosos. Eles no tinham estrutura de prestao de nenhum servio e no tinham recursos nenhum (...).
Como a gente estava na presidncia, estava com o caixa, vai ficar aqui mesmo (Cordeiro, 1988, apud Pereira
Filho, 1994:104).
26
Essa postura foi explicitada em 1992, por Jos Gomes Temporo, ex-dirigente do MPAS: Para mim,
exatamente pelas caractersticas e peculiaridades e pelo peso e importncia estratgica que ocupa o Inamps,
(...) eu acho que mais adequado que a reforma, ou o que chamamos de Reforma Sanitria, aconteceu por
causa do Inamps. Ela no teria possibilidade de acontecer se ns estivssemos no Ministrio da Sade, porque
o Inamps era o que fazia girar, mudar, era o nico ponto sensvel de transformao da poltica de sade,
porque ele era a prpria poltica de sade. O Ministrio da Sade, naquela conjuntura, no tinha condies de
definir os rumos da poltica de sade (entrevista concedida a Pereira Filho 1994:103).
27
Em suas palavras: A deteriorao da imagem da Previdncia Social se agravara com a denncia das
fraudes na concesso de aposentadorias, de auxlios-doena, do superfaturamento de hospitais privados,
pagamentos por internaes no-realizadas, compras de equipamentos e materiais mdico-hospitalares por
preos acima do aceitvel e assim por diante. Esse quadro sombrio ameaava a recuperao dos nveis de
cobertura de cuidados de sade e criava limites estreitos para a realizao das prioridades de universalizao,
eqidade e expanso do atendimento ambulatorial e hospitalar (Cordeiro, 1988:68).
176
dos rumos da transio, como outro fator relevante para se compreender as
resistncias dos dirigentes do MPAS em transferir o Inamps para o MS. Essa
disputa reproduzia-se no MPAS e no MS, dirigidos, respectivamente, por Waldir
Pires, pertencente ao setor progressista do PMDB, e por Carlos Santana, ligado
ao PFL. De acordo com Pereira Filho (1994:101), o raciocnio utilizado pelos
dirigentes do MPAS era que no se poderia entregar o Inamps, uma instituio
com grande poder poltico e financeiro, a uma pessoa conservadora como Carlos
Santana, pois isto significaria no apenas fortalec-lo pessoalmente, mas
fortalecer tambm as foras polticas de centro e centro-direita dentro do prprio
governo da transio.
Os dirigentes do MS, tambm pertencentes ao Movimento Sanitarista,
percebiam a resistncia dos dirigentes do MPAS como uma estratgia de reforo
poltico e burocrtico. Para Eleutrio Rodrigues Neto, secretrio geral do Ministrio
da Sade (1985-1987) e liderana destacada do Movimento Sanitarista, o embate
em torno da unificao estava ligado, entre outros fatores, inteno velada dos
dirigentes do MPAS, na gesto de Raphael de Almeida Magalhes, de criar um
super Ministrio do Bem-Estar Social, ancorado no princpio da seguridade social.
Nesse sentido, defendiam que deveria realmente haver uma fuso, mas no
sentido inverso, ou seja, o Ministrio da Sade deveria ir para o Ministrio da
Previdncia.
28

Em funo dessas divergncias, ocorreu um racha no Movimento
Sanitarista. Entre 1986 e 1987, foram implementadas duas estratgias de reforma:
a do Ministrio da Sade (via legislativa) e a do MPAS (via administrativa),
ambas referenciadas pelos princpios e diretrizes do Movimento Sanitarista. No
final, como veremos, as duas alternativas tticas convergiram e foram
complementares para a conquista do SUS na Constituio de 1988.
Ao analisar esse ponto, Fleury Teixeira (1987:98) identifica duas linhas de
ao que marcaram os anos iniciais da Nova Repblica. A primeira, impulsionada
pelo Ministrio da Sade, privilegiava a via legislativa e constitucional. Esse
movimento ganha impulso no incio de 1986, com a realizao da VIII Conferncia
Nacional de Sade e seus desdobramentos atravs da Comisso Nacional da
Reforma Sanitria e das diversas formas de atuao e presso junto Assemblia
Nacional Constituinte.
A segunda, impulsionada pelo MPAS, de carter mais institucionalista,
privilegiava a perspectiva administrativa racionalizante. Embora partindo de

28
Em entrevista concedida a Pereira Filho (1994:104), Eleutrio Rodrigues Neto, afirmou: E por que no
passar o Ministrio da Sade para o Ministrio da Previdncia e fazer o Ministrio do Bem-Estar Social,
diziam Raphael (de Almeida Magalhes) e o Hsio Cordeiro. (...) Esta viso, embora tenha sido proposta pelo
Almir Gabriel, foi concebida dentro do Ministrio da Previdncia como uma estratgia de manter a Sade, a
Previdncia e a Assistncia Social dentro do mesmo campo, dentro do mesmo oramento, dentro da mesma
instituio, isto lgico. (...) Quer dizer, a concepo de descentralizao que eles tinham, era uma concepo
operativa de desconcentrao, mas no era realmente um sistema descentralizado.
177
pressupostos e diretrizes que foram pactuadas na VIII Conferncia Nacional de
Sade, o MPAS buscava traduzi-los em uma dinmica administrativa que
procurasse implementar medidas factveis e viveis, afirmando a consolidao
das Aes Integradas de Sade como o elemento ttico mais significativo, nesse
momento, dentro da estratgia da reforma.
4.1 A ESTRATGIA DE REFORMA DO MINISTRIO DA SADE
O foco da via legislativa era a concretizao da Reforma Sanitria na
ANC. Nesse sentido, foram empreendidos dois movimentos tticos principais. O
primeiro foi a convocao da VIII Conferncia Nacional da Sade; o segundo foi a
instituio da Comisso Nacional de Reforma Sanitria (CNRS), proposta pela VIII
Conferncia. A CNRS formulou um anteprojeto de Lei Constitucional para o setor
da sade, que refletia o ncleo do projeto reformista e serviu de referncia na
tramitao da reforma na ANC.
4.1.1 A VIII CONFERNCIA NACIONAL DA SADE
O auge dos conflitos entre os dirigentes do Ministrio da Sade e do MPAS
ocorreu no final de 1985, quando o Congresso Nacional aprovou uma Lei
Delegada, proposta pelo Deputado Carlos Santana (antes de ele assumir o
Ministrio da Sade), que autorizava o presidente da Repblica a transferir o
Inamps para o Ministrio da Sade, num prazo de noventa dias. A aprovao
dessa lei foi o estopim da crise.
29

Como o argumento utilizado pelo ministro Waldir Pires para resistir
transferncia do Inamps proposta pela Lei Delegada era de que a populao no
havia sido consultada, o Ministrio da Sade promoveu a VIII Conferncia
Nacional de Sade, com o objetivo de ampliar as discusses sobre a unificao do
sistema para o conjunto da sociedade brasileira.
Na palestra de abertura da VIII Conferncia, Srgio Arouca, presidente da
Fiocruz, referiu-se enfaticamente nesse ponto.
30
O ex-ministro Carlos Santana,

29
Pereira Filho assinala que: A partir deste momento, consolidam-se as divergncias, finalizam-se as
expectativas e esperanas do Ministrio da Sade de uma perspectiva de unificao negociada. Do lado do
Ministrio da Previdncia, ocorre uma grande oposio, a ponto de o ministro Waldir Pires ir para o
enfrentamento com o presidente Sarney, para que este no sancionasse a lei, dizendo que no admitia a
transferncia porque os trabalhadores e a sociedade no tinham sido consultados. Por outro lado, Carlos
Santana que, naquele perodo, tinha uma influncia muito maior sobre o Sarney, fica na expectativa de que o
presidente assine. Contudo, passa o prazo, nada acontece, o presidente cede s presses do ministrio da
Previdncia (Pereira Filho, 1994:104-105).
30
Nas palavras de Arouca: A VIII Conferncia nasce no instante em que o debate sobre a reformulao do
sistema de sade no Brasil, infelizmente, quase que ficou restrito a uma simples reforma administrativa, com
a discusso da transferncia ou no do Inamps para o Ministrio da Sade. S que no esta a questo. O que
est em questo uma coisa muito mais sria, muito mais profunda do que uma simples reforma burocrtica e
administrativa. Para que no ocorresse nenhuma mudana durante o ano de 1985 e essa idia foi muito
importante , surgiu uma crtica bastante sria de que o conjunto das propostas em que estava baseada a
178
tambm insistiu nesse ponto e explicitou o tenso processo de disputas internas
entre os atores do Movimento Sanitarista, no incio da Nova Repblica.
31

A VIII Conferncia foi convocada pelo Decreto Presidencial n. 91.466,
sendo realizada de 17 a 21 de maro de 1986, em Braslia. O processo de
discusso foi iniciado nas pr-conferncias preparatrias estaduais e municipais.
A Conferncia reuniu mais de quatro mil pessoas, dentre as quais cerca de mil
delegados. Esse processo materializou-se nos textos, debates, mesas-redondas,
trabalhos de grupos e seus relatrios, resultando num documento final aprovado
na plenria final da Conferncia (Ministrio da Sade, 1986).
As plenrias da

VIII CNS contaram com a participao efetiva de quase
todas as instituies que atuavam no setor, assim como das instituies
representativas da sociedade civil, dos grupos profissionais e dos partidos
polticos. O setor privado no quis participar, alegando que se tratava de um "jogo
de cartas marcadas".
32


reformulao do sistema de sade ainda no havia sido debatido o suficiente pela sociedade brasileira e que
qualquer mudana no sistema de sade no podia ser feita simplesmente por uma lei. Tinha que haver uma
mudana, a partir do instante em que existisse uma conscincia nacional to profunda, to sria, que se
transformasse em desejo poltico, num desejo poltico irreversvel, eu diria quase que suprapartidrio, que
levasse noo de que o sistema de sade brasileiro tem que ser mudado. Quando se teve esta compreenso,
chegou-se a uma conscincia de que tinha que ser convocada uma Conferncia Nacional de Sade, que
permitisse a ampliao, a nvel nacional, de todo o debate que, durante o ano de 1985, aconteceu nas capitais
e em alguns setores da sociedade brasileira. Ento, essa Conferncia Nacional de Sade no podia ser igual s
outras sete que a antecederam. Precisava ter uma natureza e um carter absolutamente distintos, devia
representar quase que um apelo sociedade brasileira para que esta apresentasse suas crticas ao sistema
existente, a partir do seu desejo, a partir da sua cultura. (...) Como recuperar, num certo instante, a cultura
nacional, a experincia acumulada por aquelas instituies que trabalharam srio, por aqueles que tm algo a
dizer, que podem nos alertar sobre o que no funciona e o que no vale a pena tentar? para isto que foi
convocada esta Conferncia. Portanto, ela no podia ser uma reunio de funcionrios, um encontro de
empresrios, simplesmente (Palestra de Srgio Arouca In: Ministrio da Sade, 1986:38-39).
31
Segundo Carlos Santana: Com o governo de transio, ns vnhamos de uma seqncia, durante dcadas
de reunies, de seminrios, de simpsios, que culminaram em documentos decisivos, que se transformaram
no programa de Governo da Nova Repblica e no programa dos cem primeiros dias do Governo Tancredo
Neves, da Copag, que indicavam nitidamente aes governamentais na direo do sistema nico, sob
comando nico. No momento em que essas aes iam ser implementadas formaram-se as equipes de governos
e, nas equipes formadas, uma parte de todos esses elementos que compuseram esses documentos foi para o
Ministrio da Previdncia, para o Inamps; outra parte foi para o Ministrio da Sade. Esta circunstncia gerou
um impasse institucional e reabriu uma discusso que parecia ultrapassada e vencida, mas exatamente na
raiz desta circunstncia que nasceu a 8 Conferncia Nacional de Sade, porque ento valorizaram-se as
pessoas mais do que as instituies. Exatamente porque o relacionamento pessoal e as pessoas que estavam
ocupando as posies foram consideradas mais importantes do que o ordenamento institucional, surgiu uma
nova questo, de que a discusso da estrutura e do sistema de sade no estava suficientemente debatida,
especialmente porque no debatida pelos usurios do sistema, por organizaes como a CUT, a Conclat, a
Contag, a CNTI e outras que poderiam e deveriam participar do debate (Palestra de Carlos Santana In:
Ministrio da Sade, 1986:162-163).
32
Em carta subscrita pela Federao Nacional dos Estabelecimentos de Servios de Sade, Associao
Brasileira de Hospitais, Sindicato dos Hospitais do Estado de So Paulo, Federao Brasileira de Hospitais,
Associao Brasileira de Medicina de Grupo e Associao de Hospitais do Estado de So Paulo, os setores
privados buscaram denunciar veementemente nao brasileira as manobras de certos setores
179
De acordo com Levcovitz (1997:86), a VIII Conferncia buscava, dentre
outros objetivos, para o Ministrio da Sade, consolidar o longo processo de
afirmao do corpo doutrinrio de proposies para reforma do sistema e legitim-
lo frente ANC. De fato, esse propsito foi destacado por diversas lideranas do
Movimento Sanitarista entrincheiradas no Ministrio da Sade. Esse foi o sentido
da defesa da via legislativa feita pelo deputado Carlos Santana, ex-ministro da
Sade (1985).
33
Eleutrio Rodrigues Neto, dirigente do Ministrio da Sade,
tambm insistiu neste ponto.
34

Em posio desconfortvel, o ento presidente do Inamps, Hsio Cordeiro,
ressaltou a importncia da manuteno da unidade do movimento
35
e defendeu a

governamentais visando implantao de Poltica Nacional de Sade, completamente divorciada e dissociada
da realidade brasileira (Setor privado abandona a VIII Conferncia de Sade; Folha de S.Paulo, 15/3/1986).
Para Chafic Wady Farhat, vice-presidente do Sindicato dos Hospitais do Estado de So Paulo e diretor da
Associao dos Hospitais do Estado de So Paulo, a conferncia era um jogo de cartas marcadas. J
tnhamos certeza de que a tese da estatizao seria aprovada pelos esquerdinhas que hoje mandam no
Ministrio da Sade e da Previdncia Social. (SETOR privado mantm encontro; Folha de S.Paulo,
22/3/1986). Em agosto de 1986, os setores privados realizaram, em So Paulo, o 1 Congresso Nacional de
Sade das Entidades No-Governamentais. O objetivo do encontro era elaborar uma proposta de poltica
nacional de sade para contrapor-se ao relatrio final da

VIII Conferncia Nacional de Sade: Quando voc
recebe um ataque tem que contra-atacar. Chegou a hora neste pas da iniciativa privada falar e no ter
vergonha de falar em lucro, afirmou o vice-presidente do Sindicato dos Hospitais do Estado de So Paulo,
Chafic Farhat ao anunciar a realizao do congresso (Medicina privada faz Congresso contra a estatizao.
Folha de S.Paulo, 6/8/1986).
33
Veja-se por exemplo, a seguinte passagem da fala do ex-ministro Carlos Santana (Ministrio da Sade,
1986:329): Esta

VIII Conferncia foi convocada para ser uma pr-Constituinte da Sade. aqui, na
abrangncia deste amplo foro de debates, que sero caldeadas as matrias que devero ser conduzidas
Assemblia Nacional Constituinte, como resultante da vontade de todos os profissionais de sade e de todos
os segmentos da sociedade que, ao longo de 17 pr-Conferncias e mais desta Conferncia Nacional, esto
debatendo amplamente todas essas questes e esses temas. (...) A ANC dever preparar uma nova
Constituio. indispensvel, ento, que possamos definir, durante os trabalhos de hoje e de amanh, que
matrias devem ser inseridas na Constituio e quais aquelas outras que sero matrias de legislao ordinria
e de legislao especial. (...) de boa regra, e aconselho a todos que ao mesmo tempo em que possam definir
a matria constitucional propriamente, isto , o que os senhores acham que se deve inserir no texto
constitucional, tambm trabalhem na elaborao dos projetos de lei que devero regulamentar e definir e o
desdobramento desse prprio texto constitucional.
34
Rodrigues Neto (1987:259) realou esse ponto nos seguintes termos: Os prximos pleitos eleitorais deste
ano podem ser mais definidores deste processo, quando daro o perfil social e poltico do novo Congresso-
Constituinte e, por conseguinte, do pensamento majoritrio que estar representado na nova Constituinte e nas
reformas da a advir. Assim, a prpria abrangncia do direito sade est por ser conquistado e inserido no
texto constitucional, no como condio, mas como resultado da luta poltica pela democratizao do setor e
como respaldo para as reformas institucionais necessrias. No entanto, mais que um elenco de enunciados
esttico, seria de desejar que estivesse assegurada a a continuidade do processo de ampliao permanente
desses direitos como algo consoante com o prprio aperfeioamento democrtico e com o desenvolvimento
democrtico e com o desenvolvimento econmico, atravs do reconhecimento da participao popular na
formulao, gesto e controle da poltica nacional de sade.
35
Segundo Cordeiro (1986:145): A Reforma Sanitria vai exigir um grau de unidade, um grau de trabalho
conjunto, um grau de compromisso conjunto, que foi soldado na luta poltica anterior, e no o momento e
nem adequado que se desfaa agora. preciso que todos os segmentos progressistas no campo da sade,
independente dos seus recortes ideolgicos, independente das suas opes polticas, todas elas respeitveis,
consolidem, construam e toquem adiante aquele projeto que soldou, que solidificou as lutas na oposio.
180
via administrativa adotada pelo MPAS, enaltecendo as transformaes, em curso
desde 1985, no rumo da descentralizao do sistema de sade com base no
aprofundamento do Programa AIS.
36
Outro ponto defendido por Cordeiro era a
necessidade de, antes de unificar, ampliar a eficincia gerencial do setor pblico.
37

A via administrativa preconizada pelo MPAS foi duramente criticada pelas
lideranas do Ministrio da Sade. Ao debater a palestra de Hsio Cordeiro, o ex-
ministro da sade, Carlos Santana, criticou duramente o Programa AIS e a
estratgia do MPAS, para quem as AIS no eram da Nova Repblica e no
vieram com os novos tempos. Elas representavam apenas uma estratgia
racionalizadora de um esquema que era infernalmente, esquizofrenicamente

preciso que tanto aqueles que hoje se situam no mbito da administrao pblica, portanto como aqueles
companheiros e companheiras que por opo poltica so oposio a esse mesmo governo, encontremos
juntos os denominadores comuns, como [Joo] Yunes apontava, o que h de consenso e o que h de dissenso,
quais as estratgias mais viveis e as estratgias que devem ser consolidadas, no sentido de tornar uma
realidade daquela que j no documento do CEBs, em 1976, ou 1978, se apontava como a necessidade da
construo de um sistema unificado e que foi matizado, foi aperfeioado, foi levado adiante com propostas
mais recentes, propostas, no meu entender, mais abrangentes, oriundas do documento da Abrasco, por
exemplo, pela Reforma Sanitria, oriundas dos trabalhos de Cristina Possas, oriundas e presentes na
interveno de Srgio Arouca, na palestra de abertura.
36
Segundo o ento presidente do Inamps, essas mudanas representavam o embrio do sistema unificado:
As Aes Integradas j esto deixando de ser relao de compra e venda de servios, desde outubro de 1985,
desde o momento em que, por uma deciso da Ciplan, compartilhada pelos trs Ministrios, compartilhada
pelo Conass, com o apoio das secretarias de Sade, com o apoio decisivo do Inamps, com o apoio substantivo
das superintendncias regionais do Inamps, se passou a desenvolver uma programao e uma deciso
oramentria conjuntas, que definem pela primeira vez na histria da Sade do pas um oramento de sade
definido em bases estaduais e que permite que o relacionamento, realmente, deixe de ser de compra e venda
de servios, como j deixou de ser, porque definimos, em primeiro lugar, um novo modelo de convnio no
foi o Inamps que definiu, foi a Ciplan que definiu com a participao dos trs ministrios. Definimos um
novo modelo de convnio, onde superamos o anterior, no qual s se mencionavam, como fonte de recursos, as
fontes do Inamps. Hoje no, hoje so partes integrantes do documento das Aes Integradas, do novo
convnio que marca essa mutao no conceito de Aes Integradas, que define o que a Secretaria de Sade
entra, como entra, para que entra. Com que o Ministrio da Sade entra, para onde, em que servios, em que
setores, com o que a Previdncia Social atravs do Inamps participa, com que o MEC atravs dos hospitais
universitrios participa; ou seja, pela primeira vez na histria das polticas de sade do Pas ns temos, num
momento dado, a viso do oramento de sade de cada estado. E isso significa o embrio, a base para a
construo desse sistema unificado que tem um assentamento real na realidade sanitria de cada estado, de
cada situao especfica do pas. Isso significa a possibilidade, pela primeira vez na histria do pas e das
polticas de sade, da constituio de um Fundo Estadual de Sade que no seja gerido pelo caixa nico dos
estados, onde muitas vezes os recursos (em algumas situaes ns detectamos isto) so destinados para outros
fins que no os fins de prestao dos cuidados de sade, o que compromete a destinao do recurso pblico
(Cordeiro, 1986:147).
37
De acordo com Cordeiro (1986:148): Minha gente, a fraude no est s no Inamps, a fraude tambm est
em todo lugar, a fraude tambm est nas Aes Integradas em muitas situaes. E pensarmos esse
aprimoramento, esse desdobramento que j existe, que j realidade, que tem que ser dito aqui com todas as
palavras, significa, tambm, termos um compromisso, que o compromisso dos profissionais de sade, que
no s compromisso de governo, no sequer o compromisso de uma administrao eventual, certamente,
passageira, como soem ser todas as administraes democrticas. preciso que todos ns e a

VIII
Conferncia Nacional de Sade demarquemos um ntido compromisso com a luta pela eficincia do setor
pblico.
181
setorizado e louco. Para o ex-ministro, o papel da VIII CNS era deixar claro que
no bastava transformar as AIS num plano de governo, pois, na verdade, elas
representavam um mecanismo temporrio (Ministrio da Sade, 1986:162).
38

Como esperado, as propostas aprovadas na VIII Conferncia ratificam a
alternativa defendida pelo Ministrio da Sade. O documento final apresentado
para aprovao em plenria consolidou as discusses havidas durante trs dias,
nos 135 grupos de trabalho (38 de delegados e 97 de participantes), nos quais
foram discutidos trs grandes temas: Sade como Direito, Reformulao do
Sistema Nacional de Sade e Financiamento Setorial.
39

Pretende-se a seguir destacar alguns pontos referentes aos grandes temas,
acompanhando o texto conclusivo da VIII Conferncia.
Com relao ao tema Sade como Direito, destacam-se trs pontos:

38
A mesma perspectiva crtica em relao estratgia do MPAS defendida por Cordeiro foi reafirmada por
Cristina Possas: A baixa capacidade resolutiva dos servios estaduais e municipais de sade e os problemas
relacionados s dificuldades de integrao das instituies pblicas a nvel local, agravados pelas presses dos
interesses privados e a ausncia de canais efetivos de participao da populao na gesto do sistema, criaram
obstculos concretos que hoje pem em xeque a prpria viabilidade das AIS como estratgia de transio. A
isto se acrescenta clara limitao financeira. Mesmo com toda a expanso verificada em 1985, as AIS
atingiram menos de 10% do oramento destinado assistncia mdica previdenciria naquele ano (...) As
conquistas propiciadas pelas AIS, conferindo maior racionalidade atuao do setor pblico atravs de
convnios entre a Previdncia Social e as secretarias estaduais e municipais, que se constituram em espao
efetivo para a participao de setores comprometidos com a democratizao da sade no pas, so ainda muito
tmidas quando se consideram as j referidas exigncias colocadas pelo quadro de morbidade e mortalidade da
populao. Neste sentido, importante considerar que as AIS mantiveram intacta a dicotomia entre a
assistncia mdica individual e curativa e a Sade Pblica; e, o que pior, reforaram ainda mais este fosso,
ao manterem o Ministrio da Sade e a Sade Pblica margem do Programa, incentivando as aes
curativas de alcance individual. E mais, reproduziram na rede pblica as relaes distorcidas de estmulo
produtividade estabelecida com a rede privada. Este estmulo se deu atravs do pagamento por produo, que
acabou gerando distores na poltica de recursos humanos adotada, favorecendo as categorias envolvidas
diretamente na produo de servios em detrimento das demais categorias. Outro aspecto relativo
inadequao da poltica de recursos humanos nas AIS que a justaposio de instituies distintas acabou
colocando em confrontos, sem reav-las, a disparidade de poltica salarial existente entre elas, gerando com
isto grande insatisfao. Quando muito, pode-se afirmar que as Aes Integradas de Assistncia Mdica e
no de Sade representam um passo importante para integrao das instituies do setor pblico a nvel
ambulatorial, ampliando, a partir de convnios estabelecidos, a participao dos estados e dos municpios.
Contudo, ainda com relao assistncia mdica, h muito por ser feito, sobretudo no que diz respeito aos
mecanismos de referncia e contra-referncia com a rede hospitalar e os servios complementares, o que
passa necessariamente por uma redefinio do atual padro de relacionamento do setor pblico com o setor
privado, mediado pela Previdncia Social. Quanto integrao das aes de Sade, difcil imagin-la nas
condies institucionais e financeiras atuais. Ela s poder ser viabilizada atravs de ampla Reforma
Sanitria, definida a partir do debate que se far durante a Constituinte e sobretudo na legislao ordinria
subseqente, o que permitir a definio de Sistema nico e no simplesmente Unificado de Sade em
mbito nacional (Possas, 1986:245-247).
39
Alm disso, foi abordado um conjunto de temas especficos, tais como poltica de sangue, poltica de
equipamentos, poltica de medicamentos, controle das grandes endemias, sade da mulher e da criana, sade
do trabalhador etc.
182
O primeiro dizia respeito adoo de um conceito amplo de sade,
que envolvesse aspectos relacionados s condies de alimentao, habitao,
educao, renda, meio ambiente, trabalho, transporte, emprego, lazer, liberdade,
acesso e posse da terra e acesso a servios de sade.
O segundo era a afirmao da noo de sade como um direito de
cidadania resultante da conquista social. Segundo o Relatrio: Direito sade
significa a garantia, pelo Estado, de condies dignas de vida e de acesso
universal e igualitrio s aes e servios de promoo, proteo e recuperao
de sade, em todos os seus nveis, a todos os habitantes do territrio nacional,
levando ao desenvolvimento pleno do ser humano em sua individualidade.
O terceiro era a reafirmao da via legislativa e constitucional para
assegurar o direito sade de forma universal. Para alcanar esse objetivo, seria
imprescindvel, dentre outros aspectos, garantir uma Assemblia Nacional
Constituinte livre, soberana, democrtica, popular e exclusiva. Em outra
passagem, o Relatrio final sublinha a necessidade de que se intensifique o
movimento e mobilizao popular para garantir que a Constituinte inclua a sade
entre as questes que merecero ateno prioritria. Com esse objetivo, a partir
da VIII Conferncia Nacional de Sade, deveria ser deflagrada uma campanha
nacional em defesa do direito universal sade, contra a mercantilizao da
medicina e pela melhoria dos servios pblicos, para que se inscrevam na futura
Constituio: a caracterizao da sade de cada indivduo como de interesse
coletivo, como dever do Estado, a ser contemplado de forma prioritria por parte
das polticas sociais; a garantia da extenso do direito sade e do acesso
igualitrio a aes e servios de promoo, proteo e recuperao da sade, em
todos os nveis, a todos os habitantes do territrio nacional; a caracterizao dos
servios de sade como pblicos e essenciais.
Com relao ao tema Reformulao do Sistema Nacional de Sade,
destacaram-se sete pontos:
O primeiro era que a reestruturao do Sistema Nacional de Sade
deveria resultar na criao de um Sistema nico de Sade que representasse a
construo de um novo arcabouo institucional separando totalmente sade de
previdncia, atravs de uma ampla Reforma Sanitria.
O segundo referia-se aos princpios que deveriam orientar a
construo do novo Sistema Nacional de Sade, no qual foram reafirmadas as
principais bandeiras do Movimento Sanitarista.
40


40
Com relao s organizao dos servios, foram reafirmados os seguintes princpios: descentralizao
na gesto; integralizao das aes, superando a dicotomia preventivo versus curativo; unidade na conduo
das polticas setoriais; regionalizao e hierarquizao das unidades prestadoras de servios; participao da
populao, atravs de suas entidades representativas, na formulao da poltica, no planejamento, na gesto,
na execuo e na avaliao das aes de sade; fortalecimento do papel do municpio. O relatrio tambm
detalha os princpios relacionados s condies de acesso e qualidade, com destaque para a
183
O terceiro abordava a questo da unicidade de comando. A VIII
Conferncia ratificou a alternativa defendida pelo Ministrio da Sade, segundo a
qual, no nvel federal, o novo sistema deve ser coordenado por um nico
Ministrio, especialmente concebido para esse fim. O relatrio avanou na
proposio de que, para viabilizar esse objetivo, o poder executivo deve
encaminhar, a curto prazo, mensagem ao Congresso, garantindo-se, entretanto,
que a reformulao proposta seja prvia e amplamente debatida por todos os
setores da sociedade civil. Ainda segundo o documento, a unicidade de
comando deve ser reproduzida nos nveis estadual e municipal.
O quarto dizia respeito definio das atribuies de cada nvel do
governo, fundamentadas no carter federativo da Repblica, no sentido de romper
com a centralizao na esfera federal, reforando o poder poltico, administrativo e
financeiro dos estados e municpios. Dessa perspectiva, o Relatrio detalhou as
atribuies que cada nvel de governo deveria ter no SUS. A diretriz bsica era
que o municpio teria a seu cargo, como responsabilidade mnima, a gesto dos
servios bsicos de sade. Os municpios de grande porte deveriam assumir a a
gesto integral do Sistema Municipal de Sade. Nos municpios que no
estivessem em condies imediatas para assumir a gesto do sistema municipal,
ela seria realizada conjuntamente pelo municpio e secretaria estadual de sade
da unidade federada.
O quinto tratava das Aes Integradas de Sade (AIS), que deveriam
ser reformuladas de imediato, possibilitando o amplo e eficaz controle da
sociedade organizada em suas atuais instncias de coordenao (CIS, CRIS,
CLIS e CIMS). Entretanto, advertia o documento, em nenhum momento a
existncia das AIS dever ser utilizada como justificativa para protelar a
implantao do Sistema nico de Sade.
O sexto referia-se recomendao de constituio de um novo
Conselho Nacional de Sade, bem como de formao de conselhos de sade em
nveis local, municipal, regional e estadual, compostos de representantes eleitos
pela comunidade (usurios e prestadores de servio), que permitissem a
participao plena da sociedade no planejamento, execuo e fiscalizao dos
programas de sade.
O stimo contemplava um conjunto de recomendaes voltadas para
a ampliao do controle do Poder Pblico sobre o setor privado prestador de
servios. Segundo o documento, o principal objetivo a ser alcanado era o
Sistema nico de Sade, com expanso e fortalecimento do setor estatal em
nveis federal, estadual e municipal, tendo como meta uma progressiva
estatizao do setor. Nesse sentido, os prestadores de servios privados

universalizao da cobertura populacional e da eqidade ao acesso. Entre outros temas, o relatrio
tambm detalha aspectos relacionados poltica de recursos humanos.
184
passaro a ser controlados sendo, ainda, coibidos os lucros abusivos. O setor
privado deveria estar subordinado ao papel diretivo da ao estatal nesse setor,
garantindo o controle dos usurios atravs dos seus segmentos organizados Para
garantir a prestao de servios populao, deveria ser considerada a
possibilidade de expropriao dos estabelecimentos privados nos casos de
inobservncia das normas estabelecidas pelo setor pblico. O documento
defendia a implantao imediata de um novo relacionamento entre o setor
pblico e o setor privado, nos seguintes moldes: a) para os estabelecimentos
privados que j se relacionava com o Inamps, o documento preconizava o
estabelecimento um novo contrato-padro regido pelos princpios do direito
pblico, passando o servio privado a ser concessionrio do Servio Pblico; b) os
novos contratos deveriam prever a interveno governamental, que poderia
chegar expropriao, sempre que caracterizada a existncia de fraude ou
conduta dolosa. Tratava-se, por conseguinte, de aplicar no campo de sade
instrumentos de proteo da sociedade similares queles j adotados nas
relaes do governo com outros setores. Os incentivos concedidos chamada
medicina de grupo devero ser revistos.
Finalmente, com relao ao tema Financiamento do Setor, as propostas
aprovadas na VIII Conferncia compreendiam cinco aspectos centrais:
O primeiro era relacionado aos recursos do Fundo da Previdncia e
Assistncia Social (FPAS), que deveriam ser gradativamente retirados do
financiamento da sade e passarem financiar, exclusivamente, a Previdncia
Social. Dessa forma, o oramento da Previdncia deveria ser administrado pelos
trabalhadores e utilizado somente para a concesso de benefcios e
aposentadorias igualitrias para trabalhadores rurais urbanos.
O segundo referia-se instituio de um oramento social
integralizado pelo conjunto das fontes de financiamento das polticas sociais
federais disposio dos diversos Ministrios e aos distintos fundos sociais.
Segundo a proposta, esse oramento social unificado seria repartido por setor,
cabendo ao de sade uma parcela de recursos que constituiro o Fundo nico
Federal de Sade. Em nvel estadual e municipal seriam formados Fundos nicos
de Sade de maneira anloga. Tais Fundos de Sade (federal, estaduais e
municipais) sero geridos conjuntamente com a participao colegiada de rgos
pblicos e da sociedade organizada.
O terceiro dizia respeito defesa da vinculao oramentria de
recursos para a sade, pela prefixao de percentual mnimo sobre as receitas
pblicas.
185
O quarto era a reivindicao por uma ampla e profunda reforma
tributria que ampliasse a capacidade financeira de estados e municpios, base
da descentralizao prevista no SUS.
41

Finalmente, o relatrio final ressalta a necessidade de se
estabelecerem parmetros que assegurassem maior eqidade social na
distribuio dos recursos financeiros. Desse modo, alm do contingente
populacional de cada regio e de sua arrecadao fiscal, essa distribuio deveria
tambm considerar as condies de vida e de sade da regio promovendo,
assim, uma distribuio mais justa dos recursos.
Muitos autores avaliam de forma positiva os resultados da VIII Conferncia.
Madel Luz ressalta a democratizao, a obteno de consensos e a recomposio
da unidade na luta pela Reforma Sanitria, como alguns dos pontos altos do
evento.
42

A reconstruo da unidade foi ressaltada por Levcovitz (1997), como um
dos aspectos positivos da VIII Conferncia.
43
Outro resultado positivo seria o
avano no sentido de subsidiar os trabalhos da ANC, reforando a estratgia
defendida pelo Ministrio da Sade.
44
De fato, como se ver adiante, o cerne das

41
De acordo com o documento: A descentralizao, um dos princpios propostos para a reorganizao do
sistema de sade, s se concretizar mediante uma reforma tributria que: elimine a atual regressividade das
formas de financiamento da poltica de sade; estabelea fontes estveis de receita para que os programas de
ateno sade no fiquem comprometidos nas conjunturas recessivas; garanta maiores recursos aos estados
e municpios para que estes desenvolvam seus programas; assegure ao governo federal a capacidade de
reduzir as desigualdades regionais; elimine as dedues do imposto de renda das pessoas jurdicas relativas ao
gasto com assistncia sade e alimentao; reveja critrios de deduo do imposto de renda das pessoas
fsicas com o pagamento dos servios de sade; crie instrumentos de taxao de bens de consumo nocivos
sade como fonte adicional de receita para o setor; acrescente como fontes adicionais a taxao de indstrias
poluentes, empresas de desmatamento e jogos de azar; elimine a iseno de tributao sobre os ganhos totais
de categorias privilegiadas (militares, magistrados e parlamentares); destine obrigatoriamente para os
Fundos de Sade um percentual fixo sobre os seguros obrigatrios de veculos; tribute as empresas
proporcionalmente ao nmero de acidentes de trabalho, como mecanismo financeiro coercitivo de estmulo
sua preveno (Cf. Ministrio da Sade 1986: 381-390).
42
Nas palavras de Madel Luz : A prpria realizao da VIII Conferncia Nacional de Sade em 1986 deve
ser considerada um momento de avano histrico da poltica de sade no sentido da democratizao. A
discusso de setores sociais at ento marginalizados da elaborao e tomada de decises na poltica de sade
(...) e o enorme congraamento ou mesmo confronto de opinies em presena exprimem esse avano. (...)
A busca do consenso em torno de um projeto maior, o da Reforma Sanitria, conseguiu superar os conflitos e
discordncias mais tradicionais da rea de sade (1994, apud Levcovitz, 1997:86).
43
De acordo com o autor: Certamente o clima de euforia criado pela intensa e indita participao
democrtica na Conferncia contribuam, de forma efetiva, para a reconstruo da referida unidade, em torno
dos principais pontos estratgicos do projeto reformista. O Relatrio final atendeu s expectativas do
Ministrio da Sade, ao propor a unificao dos rgos federais de sade, e simultaneamente do MPAS, ao
exigir que essa reformulao organizacional fosse procedida por ampla discusso dos setores interessados da
sociedade. Alm de refletir a plena maturidade poltico-ideolgica do projeto de reforma setorial, a VIII
Conferncia habilitou as agncias pblicas responsveis pela conduo da poltica nacional de sade a,
finalmente, empreender os enfrentamentos necessrios na esfera poltico-institucional (Levcovitz, 1997:86).
44
Este ponto destacado por Rodrigues Neto (1997): Embora a VIII Conferncia no tenha feito propostas
especficas de textos para a nova Constituio, definiu o quadro de referncia que passaria a informar, a partir
186
propostas de reorganizao do Sistema Nacional da Sade aprovadas na VIII
Conferncia foi incorporado pela Constituio de 1988.
4.1.2 A COMISSO NACIONAL DA REFORMA SANITRIA (CNRS)
O segundo movimento ttico relevante para a viabilizao da estratgia de
reforma pela via parlamentar foi a criao da Comisso Nacional de Reforma
Sanitria (CNRS). A VIII Conferncia aprovou a proposta da instituio do Grupo
Executivo da Reforma Sanitria, posteriormente denominado de CNRS, com o
objetivo de aprofundar as teses debatidas e temas especficos, como forma de
subsidiar a ANC e criar as bases para uma Reforma Sanitria Nacional.
A CNRS, frum de transio entre a VIII CNS e a ANC, foi instituda em
agosto de 1986 por Portaria Interministerial (Ministrio da Sade, da Previdncia
Social e da Educao). Instalada oficialmente em setembro de 1986, a CNRS teve
fixado um prazo de 180 dias para que apresentasse uma proposta de
reestruturao do sistema nacional de sade a ser submetida Assemblia
Constituinte.
45

Em maro de 1987, a Comisso concluiu seus trabalhos, que resultaram
em duas propostas. A primeira, intitulada Proposta para o Componente Sade da
nova Constituio Brasileira era um anteprojeto de Lei Constitucional para o setor
da sade que refletia o ncleo do pensamento reformista formulado pelo
Movimento Sanitarista e atualizado pela VIII Conferncia. Esse anteprojeto foi a
base do processo de tramitao da Reforma Sanitria na ANC e seu cerne foi
inscrito na Carta de 1988 (Ministrio da Sade, 1987, Documentos II).
A segunda, denominada Proposta de Contedo para a Nova Lei do
Sistema Nacional de Sade, apresenta anteprojeto de Lei Constitucional
Complementar. Essas propostas basearam-se em um conjunto de estudos
elaborados por grupos temticos (Ministrio da Sade, 1987, Documentos III).
4.2. A ESTRATGIA DO MPAS
A via administrativa empreendida pelo MPAS orientou-se por dois
movimentos tticos principais. O primeiro foi o reforo do Programa Aes
Integradas de Sade (AIS), no binio 1985-1986. O segundo foi a superao do
Programa AIS pela instituio do Programa de Desenvolvimento de Sistemas

de ento, o conjunto de sugestes e reivindicaes que o Movimento Sanitarista passaria a fazer junto ao
processo constituinte.
45
A CNRS era coordenada pelo secretrio geral do Ministrio da Sade e integrada por representantes
ministeriais (Sade, Previdncia, Trabalho, Educao, Planejamento, Cincia e Tecnologia e
Desenvolvimento Urbano), do Conass, das secretarias municipais de sade, do Congresso Nacional, das
centrais sindicais (Contag, CGT e CUT), das centrais patronais (CNI, CNC, CNA) e outras entidades civis.
Uma novidade foi a participao de representantes dos prestadores privados dos servios de sade
(Confederao das Misericrdias do Brasil,CMB; e Federao Brasileira de Hospitais, FBH).
187
Unificados e Descentralizados de Sade nos Estados (Suds), institudo em
meados de 1987.
Como veremos, o Suds representou uma transformao estrutural da
gesto da poltica federal de sade na perspectiva apontada pelo SUS, que neste
momento encontrava-se em gestao na ANC. O desenvolvimento do Suds em
1987 e 1988 tornou praticamente irreversvel o caminho de volta e, nesse sentido,
pavimentou o caminho do SUS. A vitria desse modelo pela via legislativa e
constitucional convergiu com os avanos que j vinham sendo trilhados pela via
administrativa.
4.2.1 O REFORO DO PROGRAMA AIS
O reforo do Programa AIS no binio 1985-1986 foi o primeiro movimento
ttico empreendido pelo MPAS. Nesse sentido, o Programa AIS constituiu-se no
eixo da estratgia de transformao implementada pelos ministros Waldir Pires e
Raphael de Almeida Magalhes.
No documento A previdncia vivel, elaborado na gesto de Waldir
Pires, foi explicitado que a estratgia governamental de reorientao do setor,
definida em meados de 1984 com base num embrio das AIS, foi retomada e
referenciada no incio desta Gesto, tornando-se um dos elementos
direcionadores da atual estratgia de conduo da Poltica de Assistncia Mdica
Previdenciria (MPAS, 1986a:44-45).
Na gesto de Raphael de Almeida Magalhes, essa estratgia foi
revigorada. Em artigo publicado na imprensa, no final de 1986, o ministro
reafirmava a importncia dessa opo pela reforma por baixo, via expanso das
AIS.
46
A importncia estratgica das AIS tambm transparece no relatrio final do

46
Em suas palavras:Aprendemos a importncia da ponta da linha representada pelos rgos estaduais e
municipais envolvidos na prestao direta dos servios e a representao dos usurios, marcada por
organismos da sociedade civil que, de certo, daro o tom do quanto precisamos caminhar para a consecuo
do nosso alvo maior: a sade reconhecida e praticada como direito inalienvel do cidado, cabendo ao Estado
assegur-la. Esta participao terminal nos evoca o caminho da descentralizao, seja sob o prisma
administrativo da prpria prestao de servios, seja sob o da insubstituvel participao da populao no
acompanhamento e avaliao dos servios que lhes so ofertados. Consoante com as preocupaes antes
enunciadas, as Aes Integradas de Sade sintetizaram bem o que integrao interinstitucional, a
universalizao da cobertura assistencial, a igualizao do atendimento, a descentralizao e a criao de
canais, atravs dos quais a populao exera o seu direito de opinar e intervir sobre o funcionamento dos
servios (Magalhes, Raphael de Almeida. Democratizao dos servios de sade; Jornal do Brasil,
3/11/1986).
Aps discorrer sobre as origens das AIS e seus limites nos estertores do autoritarismo, o ministro destacou
que: A partir do governo da Nova Repblica, as AIS comearam a ser reconstrudas, como concepo e
instrumento de interveno (...) Elas no se esgotam na proposta de racionalizao de servios, tampouco
so apenas um processo em si de viabilizao progressiva de uma estrutura de sade regionalizada, muito
menos so um mero instrumento de repasse de recursos financeiros da Previdncia e de outras instituies aos
estados e municpios. As AIS foram erigidas condio de estratgia setorial comum, e mostraram as suas
potencialidades tanto na mobilizao de foras polticas articuladas e poderosas, quanto na reestruturao do
188
Grupo de Trabalho para a Reformulao da Previdncia Social (GT/RPS), j
mencionado. Segundo o documento, a reorganizao das aes de assistncia
mdico-hospitalar e as de proteo e promoo da sade dever-se-iam dar pela
conformao de um Sistema nico de Sade (SUS), com comando nico em
cada esfera de governo. De acordo com o documento, as AIS devem ser vistas
como estratgia de transio para o SUS (MPAS, 1986b: 26-27).
Em termos objetivos, essa prioridade era percebida pela expanso dos
municpios que aderiram ao programa. Entre 1984 e 1985, o nmero de
municpios que assinaram os Termos de Adeso ao Convnio AIS passou de 132
para 644. No final de 1985, sua rea de cobertura atingia cerca de 67% da
populao brasileira ou cerca de 91 milhes de pessoas (MPAS, 1986a:45).
No final de 1986, cerca de 2.500 municpios haviam aderido, estando as
AIS formalmente implantadas em todos os municpios do Rio de Janeiro e do
Paran e no Distrito Federal, e em parcela grandemente expressiva (mais de 80%)
em Minas Gerais, Pernambuco, Piau, Rio Grande do Sul e So Paulo
(Magalhes, Raphael de A. Democratizao dos servios de sade; Jornal do
Brasil, 3/11/1986).
Esse avano tambm se refletia no aumento da participao relativa do
programa (recursos transferidos para as secretarias estaduais e municipais de
sade) no total das despesas do Inamps: de 6,2%, em 1984, para 11,8%, em 1986
(Noronha & Levcovitz, 1994:85).
A expanso do Programa AIS funcionou como uma cunha, abrindo brechas
para a transio rumo ao SUS. particularmente importante sua contribuio na
instituio e no aperfeioamento de instrumentos de gesto compartilhada entre
os trs nveis de governo, na perspectiva da descentralizao.
Uma srie de inovaes no planejamento, na gesto e na programao
oramentria e financeira colegiada foi implantada e pactuada entre os entes
federativos, com destaque para a Programao Oramentria Integrada (POI) e
as Comisses Institucionais as Comisses Interinstitucionais de Sade (no
nvel estadual); as Comisses Regionais Interinstitucionais de Sade (no nvel
estadual) e as Comisses Interinstitucionais Municipais de Sade (no nvel
municipal).
47


setor pblico como prestador de servios de sade. Concebidas de modo diferente, creio que as AIS
representam uma estratgia importante para a Reforma Sanitria do pas. Cabe o nosso desempenho em
aperfeio-las e aprofund-las (Idem).
47
A importncia do Programa AIS, como eixo da estratgia de reforma implementada pelo MPAS, foi
sintetizada por Levcovitz (1997) nos seguintes termos: No binio 1985-1986, as AIS so retomadas pelo
Inamps como eixo organizador de sua interveno na transformao do sistema de sade, agora no mais
como discurso, mas como poltica efetivamente em implantao. A expanso dos municpios incorporados e
o aumento de recursos aplicados suportam a afirmao de que as AIS ganham, neste binio, expresso
enquanto poltica nacional, cumprindo uma funo essencial na desmistificao da sempre reiterada
189
Para aperfeioar o Programa AIS, a partir de 1986 o MPAS tenta
implementar um conjunto de diretrizes (Portaria n. 3.864, de 10/10/1986) alterando
a poltica do Inamps com relao aos prestadores de servio (pblicos e privados).
Mais especificamente, o MPAS pretendia priorizar o atendimento ambulatorial em
detrimento do hospitalar e fortalecer o relacionamento do Inamps com os
prestadores pblicos (federais, estaduais e municipais) e com os filantrpicos.
Nesta perspectiva, a contratao dos servios hospitalares seguiria uma
escala de prioridades: a rede prpria (os hospitais prprios do Inamps), seguida
pela ocupao dos demais hospitais pblicos (estaduais e municipais), dos
universitrios e dos filantrpicos (privados no-lucrativos) e, em ltimo lugar,
seria acionada a rede hospitalar privada lucrativa (Nepp, 1990:212).
Essa reviso previa a utilizao plena da capacidade instalada dos rgos
governamentais e das entidades filantrpicas, alm da integrao programtica e
de recursos entre as instituies de sade em nveis federal, estadual e municipal.
A concretizao desses objetivos implicava adotar um conjunto de aes,
sintetizadas a seguir:
Fortalecimento e Recuperao do Setor Pblico
Essa linha de ao teve dois componentes principais. De um lado, a
celebrao dos Convnios AIS com prefeituras e a conseqente ampliao dos
recursos do MPAS/Inamps transferidos para a reforma e a ampliao da rede de
servios dos governos municipais e estaduais. De outro, a recuperao da rede de
unidades de atendimentos prprios do Inamps (hospitais e Postos de Assistncia
Mdica, PAM) que se encontrava ociosa e sucateada. Apenas em 1985, entraram
em funcionamento mais de 800 leitos de hospitais prprios que estavam
desativados e cresceu cerca de 20% o atendimento nos postos de assistncia
mdica (MPAS, 1986a:46).
Escolha dos Parceiros Estratgicos
O MPAS elegeu os hospitais universitrios de ensino e as entidades
filantrpicas (privados no lucrativos) como parceiros estratgicos para a
implementao das AIS. Os hospitais universitrios, que dispunham de servios
especializados, de maior custo e complexidade, universalizaram o atendimento
para os pacientes no-universitrios.

incapacidade tcnico-gerencial das Secretarias Estaduais de Sade (SES) e Secretarias Municipais de Sade
(SMS). Mais do que isso, as AIS expandiram a infra-estrutura da rede fsica de cuidados bsicos de sade,
essencial ao posterior desenvolvimento da universalizao, e deram grandes impulsos polticos aos nveis
subnacionais de governo, que reaparecem em cena como atores fundamentais na construo de um sistema de
sade descentralizado. Decorridos mais de dez anos desses fatos, avaliao incontestvel que as AIS
cumpriram um papel fundamental no fortalecimento dos rgos pblicos, essencialmente pelo indito aporte
de recursos do Inamps para unidades estaduais e municipais e pela introduo do conceito de rede integrada e
hierarquizada de servios no conjunto de preocupaes dos dirigentes e quadros tcnico-profissionais das SES
e SMS, conclui o autor (Levcovitz, 1997:78).
190
Com o objetivo de ampliar a aproximao com esses parceiros, o MPAS
aprovou uma nova minuta-padro de convnio com entidades filantrpicas e
hospitais universitrios
48
que embutia incentivos financeiros e novas modalidades
de remunerao de servios a esses atores, em troca de um papel estratgico
mais expressivo na universalizao do atendimento e da implantao da rede
regionalizada e hierarquizada de servios pretendidos pela AIS.
49

Em 1987, foram celebrados convnios com mais de mil hospitais
filantrpicos em todo o pas. De acordo com o Relatrio do Grupo de Trabalho
para a Reformulao da Previdncia Social, a aprovao do convnio com as
entidades filantrpicas, que as incorpora nas AIS e permite a universalizao do
acesso a cerca de 60% dos leitos privados existentes no pas, foi um passo
decisivo na mudana de um rumo nas relaes entre o Estado e o setor privado
(MPAS, 1986b:24).
Regulao do Setor Privado Lucrativo: Novo Contrato-Padro
Seguindo as recomendaes da VIII Conferncia Nacional da Sade, o
MPAS, procurou alterar as bases de relacionamento do Inamps com os
prestadores classificados como privado lucrativo pela instituio de um novo
contrato-padro que regulava a prestao desses servios. O novo instrumento
modificava a natureza jurdica do contrato, de direito privado para direito
pblico. At ento, vigia um contrato-padro aprovado em 1973 e mantido por
sucessivas prorrogaes automticas. Em 1983 e 1984, foram feitas duas
tentativas estreis de adotar a nova minuta.
50

A aprovao do novo contrato-padro envolveu um longo e acirrado
processo de discusso e de negociao com representantes do setor privado, ao

48
Portaria MPAS n. 3.728, de 23/4/1986, alterada pela Portaria MPAS n. 3.816, de 23/7/1986.
49
O novo convnio firmado com a Federao Brasileira das Misericrdias provocou a ira dos representantes
do setor privado lucrativo, especialmente da Associao Brasileira de Medicina de Grupo (Abramge),
entidade que reunia cerca de trezentos grupos de medicina privada, da Associao Mdica Brasileira (AMB),
da Associao Brasileira de Hospitais (ABH), da Federao Brasileira de Hospitais (FBH) e da Federao
Nacional dos Estabelecimentos de Servios de Sade (Fenaess). Em artigo publicado na imprensa em meados
de 1986, Nelson Guimares Proena, presidente da AMB, denunciou o texto do convnio assinado entre o
Inamps e a diretoria da Federao Brasileira das Misericrdias, ao qual se chegou aps entendimentos
secretissimamente conduzidos. Segundo o dirigente, a crtica feita pela AMB na Comisso de Alto Nvel
instituda pelo Inamps no foi considerada, pois o casamento Inamps-Santas Casas acaba de ser celebrado e a
minuta-padro aprovada s chegou at ns atravs de um diligente diretor clnico, de cidade do Interior.
Ainda segundo Proena, para desatolar as AIS, alguns administradores mais maquiavlicos propuseram
um casamento em que a noiva tudo d, sem direito a nada receber em troca. (....) Certas lideranas polticas
dos planejadores da sade, encasteladas na administrao previdenciria e nas Secretarias de Sade dos
estados, esto conseguindo algo absolutamente indito em todo o mundo: assumir todo o controle do sistema
filantrpico, verdadeira estatizao branca. Uma das conseqncias da implantao da referida minuta de
contrato pelo MPAS/Inamps seria o controle absoluto de 11.400 hospitais filantrpicos e dos 90 mil mdicos
que neles trabalham (Proena, Nelson Guimares. O Inamps e as Santas Casas: passo atrs. O Estado de
S.Paulo, 6/5/1986).
50
Portaria MPAS/SSM-264, de 19/12/1983 e Portaria MPAS/SSM-278, de 21/2/1984.
191
cabo do qual no se chegou a pleno consenso. Esse processo foi iniciado na
gesto de Waldir Pires e encerrado na administrao de Raphael de Almeida
Magalhes, com a aprovao da Portaria MPAS n. 3.893, de 11/12/1986, que
institui a nova Minuta de Contrato de Prestao de Servios de Sade
51
(Costa
Neto, 1988).
Aperfeioamento do Sistema de Controle e Avaliao
O MPAS/Inamps aperfeioou o Sistema de Controle e Avaliao, sobretudo
no tocante ao pagamento das internaes hospitalares, um dos principais focos de
corrupo e fraudes. No incio de 1985, foi criada uma Comisso de Alto Nvel
para identificar os pontos vulnerveis. Em decorrncia, foi implantado um modelo
de formulrio de Autorizao de Internao Hospitalar (AIH), cujas sries
numricas passaram a ser controladas por computador, permitindo o
rastreamento, caso necessrio, de cada documento (Cordeiro,1988a:36)

51
Em termos efetivos, em 1985, o ministro Waldir Pires instituiu uma Comisso de Alto Nvel, aberta aos
empresrios privados, para debater a minuta do novo contrato-padro. Mesmo sem consenso integral, no
trmino da sua gesto, o ministro baixou portaria determinando ao Inamps que assegurasse ao contrato-padro
sua natureza essencialmente de contrato administrativo, submetido ao regime jurdico do direito pblico
(Portaria MPAS n. 3.680, de 13/2/1986). Com a posse do ministro Raphael de Almeida Magalhes, foi
instituda uma subcomisso especfica, cujo trabalho final foi submetido, em julho de 1986, ao debate pela
referida Comisso de Alto Nvel, ao cabo do qual restaram pontos divergentes. O principal deles era
possibilidade da interveno na unidade mdica, por prazo determinado (180 dias), nos casos em que no
convier ao Inamps a resciso contratual por negligncia do contratado e com a finalidade nica de assegurar a
continuidade do servio pblico.
A publicao da Portaria n. 3.893/86, que institui a nova Minuta de Contrato de Prestao de Servios de
Sade, provocou a imediata reao dos dirigentes privados. No incio de 1987, o primeiro vice-presidente da
Federao Brasileira de Hospitais (FBH) e primeiro vice-presidente da Federao Nacional dos
Estabelecimentos de Servios de Sade (Feness) declararam imprensa deciso de no aceitar o novo
contrato, por consider-lo estatizante, arbitrrio e irrealista (O Estado de S.Paulo, 13/1/1987). Por sua vez,
o presidente da Associao Brasileira de Hospitais (ABM), afirmou que a assinatura do novo contrato-padro
representa um lamentvel retrocesso. Segundo o empresrio, desde as primeiras reunies com os
representantes do Ministrio da Previdncia ficou patente o desejo de impor classe, como uma minuta
desviada dos bons princpios do direito ptrio, mera arma de um autoritarismo que despontava no Inamps e no
ministrio, com incrvel fora e coragem (Freua, Wilson. Inamps: o desnudamento do autoritarismo. O
Estado de S.Paulo, 16/1/1987).
Em meio quebra-de-brao, o ministro Magalhes ameaou intervir e rescindir o contrato de trabalho dos
hospitais privados que se recusassem a atender pacientes previdencirios nos moldes estabelecidos pelo novo
contrato-padro. Em nota oficial, o ministro sublinhou que a resistncia expresso de um movimento de
cpula com base na regio metropolitana de So Paulo, representando uma ameaa descabida da
desobedincia civil. Descartou qualquer possibilidade de reviso do novo contrato. Segundo a nota do
ministro, se os clientes so maltratados, se os mdicos faltam ao trabalho, se h fraudes generalizadas em
muitos hospitais, a Previdncia no pode ficar passvel a tudo isto, assegurando que o ministrio usar de
todas as suas prerrogativas legais, inclusive o direito de interveno, garantindo no estatuto da organizao do
sistema previdencirio, para manter a continuidade dos servios considerados essenciais, impedido-se que a
populao venha a ser prejudicada. O ministro reafirmou que as duas clusulas so inegociveis, por seu
carter eminentemente moralizador e de boa-f, ambas inspiradas nos interesses dos previdencirios,
advertindo que esta situao desmoralizante inaceitvel para a Nova Repblica (Previdncia ameaa os
hospitais com interveno. O Estado de S.Paulo, 14/1/1987).
192
Universalizao da Cobertura
Este conjunto de medidas visava, em ltima instncia, ao estabelecimento
de um plano gradativo de universalizao do atendimento, compreendido pela
garantia da igualdade de acesso aos servios de sade entre a populao rural e
urbana e entre os trabalhadores previdencirios e no-previdencirios (estes
ltimos financiados com recursos do Tesouro nacional).
Segundo documentos oficiais, a promoo da equanimidade no
atendimento rural e urbano e a universalizao do acesso decorreriam quase que
automaticamente da maturao da transformao iniciada pelas AIS. Assim, o
funcionamento completo das Aes Integradas de Sade, com um fluxo de
recursos adequado, pressupe a eliminao dessas desigualdades e
discriminao (MPAS, 1986a:50).
52

Tendo em vista esse objetivo, simultaneamente ao avano das AIS, o
MPAS, mediante portarias ministeriais e resolues da presidncia do rgo, foi
paulatinamente eliminando as restries burocrticas de acesso aos servios, em
especial aqueles de maior complexidade e custo, universalizando o ingresso dos
usurios nas unidades pblicas, universitrias e filantrpicas. Tais medidas
atraram grande simpatia da opinio pblica em geral e de alguns grupos
especficos de trabalhadores, como os rurais, que at ento estavam submetidos
a muitas dessas restries (Levcovitz, 1997:82).
Segundo Cordeiro (1988), a universalizao e a equalizao do
atendimento foram obtidas com a progressiva expanso das AIS, sobretudo em
funo do melhor desempenho dos servios pblicos estaduais e municipais e
hospitais universitrios.
53


52
O documento programtico que define as prioridades do Inamps para 1986, reafirma este ponto, no item
Universalizao do Atendimento e Equiparao do Atendimento s Populaes Rurais: A assistncia
mdica instituda no mbito da Previdncia Social uma conquista e um direito do trabalhador. Esse direito
deve ser garantido e ampliado pelo Governo da Nova Repblica e estendido, como ocorre nas democracias
modernas, totalidade da populao. Trabalhadores e no trabalhadores, empregados e desempregados,
populaes urbanas e rurais, tm direito sade.(...) De forma direta ou indireta, os trabalhadores urbanos e
rurais, os trabalhadores sem carteira assinada, os subempregados e os desempregados, contribuem para o
sistema previdencirio, e grande parcela deles tem um direito apenas nominal aos servios de sade (In
Cordeiro, 1988a).
53
Nas palavras do ex-presidente do Inamps: Extinguiu-se a figura do indigente com a expanso das AIS,
com a reviso do convnio com os hospitais universitrios, que passaram a garantir a cobertura de pacientes
no-universitrios, e a autorizao para atendimento nos hospitais e ambulatrios do Inamps de pacientes no-
previdencirios. Essas mudanas prepararam as condies institucionais para as transformaes que
ocorreriam a seguir. Ainda que se tivessem introduzido modificaes importantes na rede de servios de
sade, a integrao dos servios ainda era uma inteno distante. A multiplicidade de vnculos administrativos
e, portanto, sua superposio, quando no de competio entre instituies, tornavam difcil a integrao
efetiva (Cordeiro, 1988a:67).
193
4.2.2 A IMPLANTAO DO PROGRAMA SUDS
O segundo movimento ttico da via administrativa empreendida pelo
MPAS foi a instituio do Programa de Desenvolvimento de Sistemas Unificados e
Descentralizados de Sade (Suds)
54
em meados de 1987.
Aprofundando o Programa AIS, o Suds foi uma ao extremamente ousada
na medida em que quebrou a lgica centralizada da gesto burocrtica, criando
fatos consumados para o avano da unificao descentralizada e para a sua
irreversibilidade. No plano administrativo, o Suds antecipou-se prpria ANC e
disseminou, na prtica, uma nova lgica de ao burocrtica em sintonia com os
princpios do Sistema nico de Sade (SUS) que estava sendo pontilhado na
Carta de 1988.
A Exposio de Motivos
55
da chamada Carta do SUS foi assinada pelos
ministros da Previdncia, da Sade e da Educao. Entretanto, de fato, o MPAS
teve papel hegemnico do MPAS como protagonista do Suds.
56

A Carta do Suds clarifica os contornos da estratgia de reforma pela via
administrativa. O documento reconhecia que a Reforma Sanitria era um
processo de mudana que, alm de demorado, tem seu foro prprio e legtimo
que o Congresso. Nesse sentido:
A consolidao da Reforma Sanitria se dar por intermdio de novos postulados
institucionais que reconheam a sade como direito de cidadania e dever do Estado e estabeleam
as diretrizes gerais que, num segundo momento, levaro reformulao da Lei do Sistema
Nacional de Sade e adequao de toda a legislao ordinria dela derivada.
Entretanto, no se poderia ficar inerte e na dependncia exclusiva dos
trabalhos constituintes, justifica o documento. Ao contrrio, a partir dos avanos
alcanados com o Programa AIS, dever-se-ia dar um passo adicional rumo ao
novo modelo. Dessa perspectiva, prossegue a Exposio de Motivos:
Em face dos compromissos pblicos de resgate da dvida social, assumidos pela Nova
Repblica, entendem os Ministrios da Sade e da Previdncia e Assistncia Social que
necessrio estabelecer as bases de uma poltica comum, de curto prazo, que seja coerente com os
princpios e diretrizes da Reforma Sanitria e que procure implementar medidas factveis e viveis

54
Decreto n. 94.657, de 20/7/1987, publicado no Dirio Oficial da Unio em 21/7/1987.
55
Exposio de Motivos n. 31, de 10/7/1987, publicada no Dirio Oficial da Unio em 21/7/1987.
56
Esse ponto foi realado pelo ministro Raphael de Almeida Magalhes, em entrevista concedida aps ter
deixado a pasta, nos seguintes termos: Na Exposio de Motivos, a minha, do ministro Roberto Santos e do
ministro Bornhausen, evidente que eu tinha uma vantagem enorme em trazer eles para o convnio, pois
quem tinha o caixa era eu. O Roberto Santos no tinha dinheiro para nada e o Bornhausen tinha os hospitais
universitrios, uns pelos outros eram uns elefantes brancos, quase tudo mais ou menos parado. A eu comecei
a pr dinheiro nos hospitais universitrios, como tambm pagava os mata-mosquitos do Roberto Santos aqui
na Baixada. Ento, com isso eu atra os dois. No era difcil que eles apoiassem o Ministrio da Previdncia
porque eu tinha o caixa (Pereira Filho, 1997:110).
194
que expressem os elementos de consenso j obtidos pela sociedade brasileira e aprofundem as
experincias de integrao alcanadas nas Aes Integradas de Sade. Ainda segundo o
documento, torna-se urgente trabalhar, aproveitando-se dos espaos jurdicos, polticos e
institucionais da transio democrtica, no sentido da construo de baixo para cima de modelos
assistenciais que incorporem gradativamente os princpios da Reforma Sanitria.
O Suds foi justificado como um instrumento de consolidao e de
desenvolvimento qualitativo das Aes Integradas de Sade (Decreto n.
94.657/87). Segundo a Exposio de Motivos, a consolidao das AIS
representava o elemento ttico mais significativo na estratgia de reforma
daquele momento. Nesse sentido, as AIS deveriam ser reconceitualizadas numa
perspectiva que transcendesse a proposta inicial. Assim, o Suds foi apresentado
como uma reconcepo terica e operativa das AIS.
57

O Suds redefiniu as atribuies dos trs nveis federativos na gesto da
sade. O objetivo era transferir a gesto do governo federal para o estadual que
coordenaria a transferncia para o municpio. Assim, o governo estadual era a
instncia privilegiada pelo Suds.
O governo estadual passou a ter competncia para formular, coordenar,
controlar e avaliar o respectivo Sistema Estadual de Sade. Alm disso, passou a
gerir os convnios com prestadores privados e pblicos. Essa atribuio era, at
ento, exclusiva do Inamps. O governo estadual tambm podia executar
diretamente os servios de sade de abrangncia estadual ou microrregional.
O governo municipal passou a ser responsvel pela execuo direta de
servios de sade, especialmente os de ateno bsica, de vigilncia sanitria, de
vigilncia epidemiolgica, de sade ocupacional e de controle de endemias.
Tambm passou a ser responsvel pela formulao, coordenao, controle e
avaliao do Sistema Municipal de Sade. Alm disso, tambm passou a
participar da gesto e controle dos convnios com prestadores privados e
pblicas.
A Unio perdeu a competncia para implementar aes diretas. Passou a
exercer o papel de regulao em nvel nacional. Ao Ministrio da Sade caberiam

57
Esse ponto fica claro na seguinte passagem da Carta do Suds: As AIS devem passar a significar um
movimento de reorganizao setorial, no sentido da Reforma Sanitria, que permita caminhar,
gradativamente, para a superao da atual organizao sanitria, centralizada e desordenada, em busca de
novas formas de organizao descentralizada, integrada e democratizada, com uma gesto colegiada, que
atinja todas as instituies, direta ou indiretamente, relacionadas com o setor pblico, com todos os seus
recursos e com todas as suas atividades, no sentido de darem respostas s necessidades da populao,
definidas na Poltica Nacional de Sade, segundo critrios epidemiolgico-sociais. Em conseqncia, essa
reconcepo terica e operativa das AIS dever induzir a uma unificao com descentralizao, o que
conduzir recolocao de um novo entendimento da Federao, fundado na cooperao e na integrao e
no na competio, na disperso e na compartimentao das responsabilidades. Pretende-se que as AIS
expressem, nos seus contedos, essa viso de uma federao solidarista e de complementaridade.
195
essas atribuies, alm da consolidao da Poltica Nacional de Sade e da
gesto do Sistema Nacional de Sade.
O Inamps perdeu poder poltico, institucional e financeiro. Em virtude disso,
a Carta do Suds explicita que o rgo sofrer uma reduo em sua estrutura, de
maneira a adapt-lo s funes especficas de planejamento, oramento e
acompanhamento.
Nesse sentido, a prpria Carta anuncia duas medidas que seriam adotadas
imediatamente. A primeira era a transferncia da Direo Geral, do Rio de Janeiro
para Braslia. A segunda, de grande envergadura, era o incio de um processo de
reestruturao das Superintendncias Regionais do Inamps, que atuavam no
plano estadual, tendo em vista que grande parte das atribuies desses rgos foi
transferida aos estados e municpios.
Segundo o documento oficial, essa reestruturao dar-se-ia de forma
progressiva e no compasso do processo de transferncia de unidades, recursos
humanos e financeiros, atribuies de gesto direta e convnios e contratos para
os governos estaduais. Os funcionrios do Inamps permaneceriam vinculados
administrao federal. Entretanto, a admisso de novos funcionrios passaria a
ser feita pelos governos estaduais ou municipais, mediante concurso pblico.
O Suds tambm avanou no aperfeioamento dos dois principais
instrumentos de planejamento, gesto e programao oramentria e financeira
colegiada, introduzidos pelas AIS: a Programao Oramentria Integrada (POI) e
as Comisses Institucionais.
Mais especificamente, o planejamento (de baixo para cima) teria incio nos
distritos sanitrios e seria consolidado nos planos municipais; os diversos planos
municipais dariam base para a formulao dos planos estaduais; a consolidao
desses planos forneceria insumos para o Plano Nacional de Sade. Assim, aos
municpios caberia a formulao dos Planos Municipais de Sade. Aos estados, a
consolidao dos planos municipais nos Planos Estaduais de Sade, base para a
consolidao do planejamento nacional a cargo do Ministrio da Sade.
O planejamento de baixo para cima pressupunha a responsabilidade
partilhada pelos trs entes federativos no financiamento e na gesto do setor.
Assim, o Plano Nacional de Sade seria financiado pelo oramento unificado de
sade, construdo pela consolidao dos oramentos federais, estaduais e
municipais.
O mecanismo de Programao Oramentria Integrada (POI) tinha como
base institucional as instncias colegiadas das AIS, cujas competncias e poder
foram ampliados. As Comisses Municipais de Sade (CMS) passaram a ser
responsveis pela formulao dos planos regionais ou municipais; as Comisses
Estaduais de Sade (CIS), pelos estaduais; e a Comisso Interministerial de
196
Planejamento (Ciplan), pelo Plano Nacional de Sade e do Oramento Unificado
de Sade, consolidando os planos e oramentos estaduais e municipais.
Os recursos federais destinados ao setor seriam integrados num nico
oramento. A execuo das aes seria descentralizada, cabendo aos estados e
municpios, mediante a celebrao de convnios, o papel de gestores dos
respectivos sistemas, de acordo com o grau de complexidade e das
peculiaridades locais. De forma gradual, os recursos dos oramentos estaduais e
municipais integrariam um oramento unificado, como base no planejamento
consolidado das trs esferas de governo.
Com o Decreto n. 94.657/87, o MPAS celebrou o chamado Convnio Suds
com grande parte dos governos estaduais. Posteriormente, foi editada uma bateria
de decretos e portarias que, paulatinamente, foram moldando a uniformidade
jurdica do Suds e sua institucionalizao. Deste ponto de vista, dois instrumentos
legais
58
foram fundamentais. O primeiro foi o Decreto n. 95.861, de 22/3/1988,
que, aperfeioando a legislao anterior, transformou-se num vigoroso
instrumento para a implementao do Suds em todo o pas (Costa Neto, 1988).
Esse Decreto regulamentou os instrumentos jurdicos dos Convnios Suds,
no tocante aos seguintes pontos: transferncia para os estados das unidades
administradas pelo Inamps; cesso de bens mveis e equipamentos; cesso de
bens imveis; transferncia de recursos financeiros alocados no oramento do
Inamps para a aplicao descentralizada nos servios de sade; regulamentao
dos mecanismos de cesso do pessoal efetivo pertencente ao quadro do Inamps
para as entidades gestoras (estados e municpios); mudana nos mecanismos de
prestao de contas dos estados e municpios referentes aos recursos federais
repassados.
O segundo instrumento jurdico relevante foi a Portaria n. 4.221, de
11/4/1988, assinada pelo ministro Renato Archer, criando um Grupo de Trabalho
com um conjunto de atribuies executivas de grande alcance, visando a acelerar
e tornar irreversvel a implementao do Suds.
Alguns especialistas salientaram que o lanamento do Suds foi uma
alternativa ttica encontrada pelos dirigentes do MPAS, tendo em vista a ameaa
de estagnao ou retrocesso do projeto reformista. O quadro poltico que se
configurou a partir do final de 1986, com a realizao das eleies gerais para a
Assemblia Nacional Constituinte e para os governos estaduais, era favorvel ao
avano da estratgia de reforma perseguida pelo MPAS. A descentralizao da

58
Posteriormente, destacam-se as Portarias MPAS n. 4.236, de 12/5/1988 Normas para a prestao de
contas ao Inamps pelos estados, DF e territrios; e a Portaria MPAS n. 4.235, de 11/5/1988 Estrutura
Provisria do Inamps.
197
poltica de sade adquiriu papel de destaque na plataforma eleitoral dos novos
governadores que passaram a ser aliados do MPAS.
59

Em junho de 1988, o ministro da Previdncia e Assistncia Social, Renato
Archer, ampliou a estratgia iniciada por Magalhes e implantou o Suds na quase
totalidade dos estados brasileiros. Nessa poca, assinaram o Convnio Suds os
governadores do Distrito Federal e de 14 estados (Paran, Sergipe, Mato Grosso
do Sul, Cear, Rio Grande do Norte, Rio Grande do Sul, Amazonas, Esprito
Santo, Rio de Janeiro, Santa Catarina, Gois, Paraba, Alagoas e Mato Grosso).
No bojo da aliana com os governos estaduais, os secretrios estaduais de
Sade transformaram-se em atores privilegiados. Alm de negociadores e
gestores dos Convnios Suds, firmados com o governo federal, e dos recursos
transferidos dessa esfera, os secretrios estaduais passam a desempenhar papis
reservados aos superintendentes regionais do Inamps, cuja importncia poltica foi
sendo esvaziada ao longo do processo de racionalizao da estrutura
administrativa do Inamps.
60

Nesse contexto, o Conselho Estadual dos Secretrios Estaduais de Sade
(Conass) adquiriu expresso como ator coletivo de grande importncia poltica na
defesa da manuteno e da continuidade das reformas. Posteriormente, com o
final do mandato dos governadores, esse objetivo incorpora-se na luta o
Conselho Nacional dos Secretrios Municipais de Sade (Conasems), que vai
substituir o Conass como principal agente de transformao (Pereira Filho,
1992:110).
Muitos autores creditam ao estilo pessoal do ministro Raphael de Almeida
Magalhes um papel decisivo na deflagrao do Suds.
61
O arrojo do Suds e do

59
Como sublinham Noronha e Levcovitz (1994: 92): As bases polticas para a ousadia de proposio do
SUDS estavam dadas, em parte, pela fora do grupo ulyssista do PMDB, particularmente centrada no
prestgio e fora poltica do deputado Ulysses Guimares na Presidncia Nacional Constituinte e, por outro,
numa clara viso estratgica do momento ideal para reforo dos governadores estaduais, recm-empossados, e
praticamente isentos do desgaste que o governo federal j acumulava na opinio pblica, como aliados
potenciais das propostas de mudana.
60
Em entrevista concedida a Pereira Filho (1997:110), o ex-ministro Almeida Magalhes ressalta a
importncia da estratgia de transferncia de poder aos secretrios estaduais: Para acelerar, eu comecei a
fazer o seguinte: pegava o Secretrio de Sade do estado e o transformava em Superintendente do Inamps do
estado; ento voc fazia o mesmo comando para duas instituies. Quando isso andava pouco, eu cancelava a
estrutura do Inamps.
61
Esse ponto ressaltado, por exemplo, por Jos Carvalho de Noronha, colaborador do ex-ministro, nos
seguintes termos: A idia do Suds dependeu muito do Raphael, esse voluntarismo, essa postura meio forte do
Raphael, essa coisa udenista, foi um instrumento fundamental para que o SUDS acontecesse. Se no fosse o
Raphael, fosse um ministro mais conciliador, de temperamento mais conservador, no teria sado o SUDS. O
Sarney no um homem do embate, da surdina. Ento o Raphael cavalgou neste espao com muita
competncia. O Raphael foi, articulou, chamou o Collor que outro maluco para assinar o primeiro
convnio. Comeamos por Alagoas, o Collor topou. A fundou o SUDS e comeamos a correr para outros
governadores. O Raphael imps o SUDS ao prprio governo (Jos de Carvalho Noronha, em entrevista a
Pereira Filho, 1992:110).
198
estilo do ministro Magalhes tambm so ressaltadas por Noronha e Levcovitz
(1994:98), que apontam duas caractersticas que definiram a ousadia estratgica
do Suds: criar os fatos consumados da mudana na poltica de sade e induzir
unificao descentralizada, revelia do jogo institucional Ministrio da Sade
versus Ministrio da Previdncia e Inamps.
A audcia da estratgia tambm se reflete no fato de que no se esperou
a elaborao da nova Constituio, vista por muitos intelectuais e militantes da
Frente Sanitria como o caminho privilegiado para a democratizao e
descentralizao do sistema de sade. Segundo os autores, os grupos situados,
ento, no MPAS/Inamps ousaram ao apostar sua fora e seu prestgio
institucional, intelectual e mesmo poltico-ideolgico no reforo a um processo de
transformao das relaes poltico-institucionais e administrativas do setor
(Idem:90).
62

Evidentemente, no calor dos embates e das circunstncias do perodo
1985-1988, a estratgia do MPAS/Inamps recebeu crticas, especialmente dos
militantes que apoiavam a via legislativa., como j apontamos. Muitos
consideravam que ela representava a ltima tentativa de sobrevivncia poltica do
Inamps e do MPAS; uma alternativa desastrada, por representar um pacto por
cima entre o ministro e os governadores; um desvio no caminho do SUS,
marcado, sobretudo, pela estadualizao e no pela municipalizao; uma
deturpao da bandeira do SUS aprovada na VIII Conferncia.
63

Todavia, com o passar do tempo, alguns membros do Movimento
Sanitarista situados no Ministrio da Sade reconheceram o avano representado
pelo Suds, com a ressalva de que ele no deve ser confundido com a Reforma
Sanitria. particularmente importante a compreenso ex post de Srgio Arouca,
que considerou o Suds como uma das reformas mais corajosas do servio
pblico brasileiro, minando uma estrutura centralizada e poderosa, do ponto de
vista institucional e financeiro. Da mesma forma, Arouca reconciliou-se
politicamente com Hsio Cordeiro, seu velho companheiro do Movimento
Sanitarista e opositor da via defendida pelo Ministrio da Sade.
64


62
Posteriormente, a estratgia do Suds tambm foi apoiada por Madel Luz, expressiva liderana do
Movimento Sanitarista, nos seguintes termos: Em termos de discurso institucional, pode-se dizer que se trata
de um fato novo, original na histria das polticas de sade. Esses fatos, aliados orientao prevista de tomar
como base experincias-piloto locais (em vez de partir de uma norma central niveladora e imperativa, como
habitual nas polticas sociais brasileiras), recolocaram, a nosso ver, o tema da descentralizao no contexto da
atual conjuntura de transformaes polticas no Brasil. Eles supem, de fato, um lugar realmente importante
para a poltica de sade no projeto de democratizao de nossas polticas sociais e, indiretamente, no processo
de democratizao da ordem poltica brasileira como um todo (Luz, 1991).
63
Uma anlise abrangente dessas vises crticas encontra-se em Pereira Filho (1994).
64
Segundo Arouca: O Hsio teve a coragem de comear uma das reformas administrativas mais srias desse
pas. Ningum teve tanto poder no exerccio, como o Hsio teve ao levar o Inamps para Braslia e depois
comear a descentralizao. Quer dizer, o Hsio foi o princpio dessa abertura de poder. O Suds foi uma
199
5 REFORMA EDUCACIONAL
Ao contrrio dos setores analisados at aqui, na partilha do governo entre
as foras que integravam o pacto da transio, o Ministrio da Educao foi
entregue ao Partido da Frente Liberal (PFL). Durante a Nova Repblica, o MEC foi
dirigido por lideranas expressivas como Marco Maciel e Jorge Bornhausen, o que
demonstra sua importncia estratgica para o partido.
Como era de se esperar, retrica parte, o PFL no comando do MEC levou
em frente a velha ttica de mudar para conservar. Como veremos, em 1985,
pressionados pelo movimento popular e pelas promessas eleitorais, os dirigentes
do MEC procuraram ensaiar algumas medidas que apontavam o rumo da
mudana. Todavia, esse mpeto no tinha, nem de longe, o vigor verificado em
outros setores do governo ocupados pelas foras de esquerda que atuaram na
oposio ao regime militar. Como veremos na terceira parte desta tese, esse
mpeto reformista arrefeceu j em 1986 e foi sepultado a partir de 1987.
As principais iniciativas do Executivo federal visando reforma da poltica
educacional, ensaiadas em 1985, foram a regulamentao da Emenda Calmon,
a adoo de medidas voltadas para a reforma do ensino fundamental e a
instituio da Comisso Nacional para a Reformulao da Educao Superior
(CNRES). Em menor escala de importncia, destacam-se a extino do
Movimento Brasileiro da Alfabetizao (Mobral) e as medidas voltadas para a
expanso do ensino tcnico. Esses so os pontos que se abordam a seguir.
5.1 REGULAMENTAO DA EMENDA CALMON
A Emenda Constitucional n. 23/83 de autoria do senador Joo Calmon foi
regulamentada em 1985. A Emenda Calmon obrigou a Unio a aplicar "nunca
menos de 13% e os estados e municpios 25%, no mnimo, da receita resultante
de impostos, na manuteno e desenvolvimento do ensino".
A regulamentao dessa Emenda restabeleceu um mecanismo clssico do
financiamento da educao no Brasil. Como mencionei na primeira parte desta
tese, desde a Constituio de 1934 tem prevalecido, de forma errtica, a
obrigatoriedade constitucional de se aplicarem percentuais mnimos das receitas
de impostos da Unio, dos estados e dos municpios, no setor educacional: esse
dispositivo foi introduzido pela Carta de 1934; excludo na Constituio de 1937;
reincorporado pela Constituio de 1946; e, no ps-64, inicialmente foi suprimido
pela Constituio de 1967; posteriormente (1969), foi reincorporado apenas para
os municpios.

poltica administrativa de voc abrir mo do poder centralizado. (...) Isso foi feito com o Hsio (Sergio
Arouca em entrevista a Pereira Filho, 1994:116).
200
A desobrigao dos governos federal e estadual com a vinculao de
recursos foi mantida at o final do regime militar. Em conseqncia, declinaram os
gastos com educao dessas instncias. Esse fato contribuiu para a aglutinao
de grupos polticos e ideolgicos de diferentes correntes em torno de um
movimento, que teve significativa ressonncia parlamentar, reivindicando "mais
verbas para a educao" (Cunha, 1991:299). A partir de meados dos anos 70,
diversos parlamentares apresentam projetos de lei no Congresso Nacional,
propondo a retorno da vinculao para os trs entes federados.
nesse contexto que ocorre a primeira tentativa do senador Jos Calmon,
de aprovar sua emenda. Submetida ao Congresso em 1976, foi rejeitada por
interferncia do presidente da Repblica.
A segunda tentativa deu-se em dezembro de 1983. Num contexto poltico
mais favorvel, a Emenda Calmon foi reapresentada e aprovada pelo Congresso
Nacional; entretanto, no foi regulamentada pelo Executivo. Uma das justificativas
tcnicas alegadas era que a emenda no estabelecia a data de incio de sua
vigncia. Para o senador Calmon, tratava-se de matria auto-aplicvel, no
necessitando regulamentao complementar. Outra razo alegada dizia respeito
indefinio acerca do que seriam os gastos na manuteno e desenvolvimento do
ensino.
65
Mais contundente, o senador Joo Calmon, referindo-se ao ministro do
Planejamento Delfin Neto, argumentou que sua Emenda deixou de ser cumprida
em 1984, por influncia do "gnio do mal que habitava o Palcio do Planalto
(Sarney sanciona regulamentao da Emenda Calmon. Folha de S.Paulo,
25/7/1985). No tendo sido sancionada pelo Executivo, deixou de ser aplicada em
1984 e 1985.
na esteira desse processo que o presidente Sarney viu-se pressionado a
aprovar a Emenda Calmon logo no incio de seu mandato (Lei n. 7.348, de
25/7/1985). Com sua vigncia, o gasto federal foi potencializado. Em termos reais,
o oramento do MEC em 1986 foi 86% superior ao de 1984, e os recursos do
Tesouro (Emenda Calmon) representaram 61% das fontes de financiamento do
MEC, que passou a deter o segundo maior oramento da Unio (Ipea,
1987:102).
66


65
Detalhando a polmica ocorrida na poca, escreve Cunha (1991:300): De um lado, o governo militar, em
sua fase declinante, protelando a vigncia daquela obrigatoriedade, por sup-la carente de regulamentao. De
outro lado, um amplo movimento de educadores que a defendiam como auto-aplicvel, defendendo tambm
que a especificao dos gastos na manuteno e desenvolvimento do ensino devesse ser compreendida como
uma atividade propriamente pedaggica e destinada a todos no se incluindo, portanto, as despesas com o
treinamento de burocratas, com a merenda escolar e outras variadas.
66
Antevendo esses resultados, o ento ministro da Educao, Marco Maciel, afirmou que o presidente Sarney,
ao regulamentar a Emenda Calmon, assinou "a Lei urea da educao nacional": Essa lei permitir
resgatar, perante a conscincia histrica do Pas, os compromissos de universalizao do ensino, inscritos na
Constituio poltica do Imprio, em 1824. Ela se transformar, tenho certeza, no mais duradouro dos
monumentos polticos j erigidos em favor da educao brasileira" (Cf. Sarney sanciona regulamentao da
Emenda Calmon. Folha de S.Paulo, 25/7/1985).
201
5.2 ENSINO FUNDAMENTAL
Promover a educao fundamental para todos era um dos compromissos
firmados pela Aliana Democrtica. A retrica oficial no binio 1985-86 reafirmou
essa prioridade. Segundo o ministro da Educao, Marco Maciel, o novo governo
estaria disposto a promover a reviso global do ensino bsico. A nova postura
diante dos problemas do ensino bsico, assumida pelo MEC, era a de erigir a
educao bsica da populao em prioridade nacional (Maciel, Marco. Prioridade
para o ensino bsico. Folha de S.Paulo, 18/7/1985).
Em termos efetivos, os contornos da reorganizao do ensino fundamental
foram explicitados no Programa Educao para Todos (PET), considerado pelo
ministro como uma primeira orientao para a ao, no qual est delineado o
nosso compromisso com a ampliao da oferta de oportunidades de educao, de
modo a atingir todos aqueles que se encontram na faixa de 7 a 14 anos (Idem).
O PET diagnosticou, de forma correta, os principais problemas do ensino de
1
o
grau, a saber: dficit de escolaridade bsica; concentrao da matrcula nas
sries iniciais; altas taxas de analfabetismo; oferta insuficiente do ensino pblico;
precrias condies de qualificao e de trabalho dos professores; precariedade
da rede fsica; reduzida jornada escolar; distores entre as faixas etrias dos
alunos e as sries por eles freqentadas; altos ndices de evaso e repetncia; e
grande nmero de crianas que no ingressam na escola.
Na viso de diversos analistas, o PET, alm de identificar os problemas
centrais, preconizou aes articuladas em consonncia com a agenda construda
pelas foras reformistas no final do autoritarismo.
67

As prioridades do PET para o binio 1985-1986 foram explicitadas no
Programa de Ao Imediata, que contemplava os seguintes programas principais:
O Programa de Expanso e Melhoria da Rede Fsica, que previa a
recuperao da rede existente, a construo de novas escolas e a instalao de
equipamentos para a atividade didtica. Segundo documentos oficiais, o
planejamento dessas aes deveria obedecer a parmetros tcnicos que
permitissem a criteriosa localizao de novos prdios em regies e reas onde
comprovadamente se localiza o dficit escolar (Seplan, 1986a).
A formulao de uma Poltica Nacional de Formao e
Aperfeioamento do Magistrio, que compreenderia, entre outros aspectos, a
garantia de piso salarial, o estabelecimento de normas de recrutamento e seleo

67
Os pesquisadores do Nepp (1987:401), por exemplo, avaliavam que: O PET incorpora um conjunto de
reivindicaes e sugestes de amplos setores da sociedade civil e chega a constituir o esboo de uma poltica
educacional articulada, com base em diagnsticos que apontam para os principais pontos de estrangulamento
do ensino do 1 grau e as formas de sua superao, atravs de aes de curto e mdio prazo que
paulatinamente transformariam aquele esboo em uma poltica concreta, expressa em formas de implemento
das intervenes.
202
democrticas, a instituio de plano de carreira, o desenvolvimento de programas
de formao, a habilitao de professores leigos e, sobretudo, a melhoria dos
baixos padres de remunerao, que aviltam a carreira docente (Seplan,
1985a:60).
68

A Definio de Contedos Curriculares Mnimos, que compreendia a
redefinio dos currculos com o objetivo de assegurar um ncleo de ensino
comum a todos os estudantes do pas (lngua portuguesa, cincias, matemtica,
geografia, histria, educao fsica, educao artstica etc.).
O Programa Nacional da Merenda Escolar (PNAE), que foi objeto de
duas mudanas importantes na Nova Repblica. A primeira foi a ampliao do
nmero de dias de fornecimento da merenda, de 180 dias/ano, correspondente ao
perodo letivo, para 270 dias/ano, acrescentando-se o perodo de frias. A
segunda foi a ampliao do pblico-alvo, com a introduo do Programa de
Alimentao dos Irmos dos Escolares (Paie), cujo objetivo era fornecer, durante
todos os dias teis do ano (270, em mdia), uma refeio s crianas em idade
pr-escolar (de quatro a seis anos), residentes em regies carentes e que
tivessem irmos matriculados na rede oficial de ensino de 1 grau ou em
entidades filantrpicas.
O Programa Nacional do Livro Didtico (PNLD) que, tambm, foi
ampliado. Entre 1985 e 1987, o volume de livros distribudos passou de 21,5 para
55,3 milhes. Alm da expanso quantitativa, houve impulsos, dirigidos pelo MEC,
no sentido de rever-se o contedo dos livros ofertados e a forma de seleo dos
ttulos. Embora as compras tenham permanecido centralizadas, os professores
foram estimulados a participar da escolha das obras, dentre os textos constantes
de uma lista fornecida pelas editoras privadas credenciadas. Os livros, at ento
descartveis, passaram a ser reutilizveis (Cunha, 1991:276).
O Programa Nacional do Material Didtico (PNMD), que visava a
suprir deficincias crnicas constadas nas escolas e nas salas de aula. Alm
disso, grande parte dos alunos e dos professores no dispunha de material
escolar bsico, por no terem condies financeiras de adquiri-los. O programa
distribua itens de materiais didticos considerados imprescindveis ao
aprendizado a alunos e professores, salas de aula e unidades escolares da rede
pblica de 1 grau, em todo o pas.

68
De acordo com o ministro da Educao, para a melhoria da qualidade do ensino e o combate da evaso e da
repetncia era crucial o trabalho com o professor e sua valorizao profissional. Ainda segundo o ministro:
A intensificao da qualificao e do treinamento do professorado leigo, do assalariado geral e, finalmente, a
melhoria salarial, sobretudo dos professores municipais (que muitas vezes ganham abaixo do salrio mnimo)
so medidas preliminares para que a escola possa adquirir uma nova qualidade. Estas so medidas que devem
se prender idia de uma escola no segmentada, capaz de fazer com que uma nova qualidade do ensino
possa chegar a todos sem no entanto uniformizar a educao ministrada, tal como o sonharam os nossos
pioneiros educadores (Maciel, Marco. Prioridade para o ensino bsico. Folha de S.Paulo, 18/7-1985).
203
Finalmente, o Programa de Descentralizao e Participao, que
procurava traduzir para a poltica educacional este objetivo central da agenda
reformista para o conjunto da poltica social.
69

Outra iniciativa simblica voltada para a reforma do ensino bsico foi a
promoo, pelo MEC, de ampla mobilizao nacional para debater os problemas
da educao bsica. O Dia D da Educao, como ficou conhecido o evento, foi
realizado no dia 18/9/1985 e mobilizou a totalidade das escolas de 1
o
e 2
o
grau do
pas, para debater os problemas da educao bsica.
Em cada escola, professores, funcionrios, alunos e seus pais
suspenderam suas atividades rotineiras para debater as solues para os
problemas existentes nas salas de aula, tendo como referncia o tema a escola
que temos e a escola que queremos. Segundo informaes oficiais, o evento teria
mobilizado cerca de 25 milhes de alunos e um milho de professores em 210 mil
escolas (Cf. Documento orienta os rumos do ensino. O Estado de S.Paulo, 15/10-
1985).
Posteriormente, em ato poltico promovido em Braslia, os 27 secretrios de
Educao dos governos estaduais, dos territrios e do Distrito Federal
apresentaram ao ministro da Educao, Marco Maciel, as avaliaes sobre o "Dia
D". As concluses foram encaminhadas ao presidente Jos Sarney, que, em
solenidade oficial, recebeu, individualmente, de cada um dos 27 secretrios, os
relatrios de sua regio.
70

O relatrio do Ministrio da Educao destacou como saldos benficos do
Dia D a participao popular, o diagnstico da educao nacional, a enorme
expectativa de mudana gerada e o compromisso, nesse sentido, firmado entre o
povo e o governo. De acordo com o ento coordenador do 1
o
e 2
o
grau do MEC, o
documento entregue ao presidente no era um mero dirio de bordo. Ele
indicava as linhas e diretrizes da educao bsica" (Cf. Documento orienta os
rumos do ensino. O Estado de S.Paulo, 15/10/1985).

69
No I PND/NR (Seplan, 1986a:70), no captulo dedicado ao ensino fundamental, esse objetivo aparece assim
exposto: Muitos dos problemas educacionais tm sua origem na excessiva centralizao dos recursos
pblicos, na rigidez do processo decisrio e na ambigidade gerada pelas competncias concorrentes na rea
governamental. A situao agrava-se em razo das deficincias de coordenao entre rgos que financiam,
gerem e executam aes educacionais. Alm disso, consideradas as dimenses territoriais do pas e suas
disparidades de renda, a poltica de desenvolvimento regional tem resultado em mera justaposio de aes,
de carter compensatrio, divorciadas de perspectivas nacionais. Evidencia-se, ainda, a ausncia de
participao da sociedade como um todo e, em especial, do jovem, na discusso dos problemas educacionais.
A mudana desse quadro exige estratgias que propiciem descentralizao de encargos pblicos, sem prejuzo
da fixao de normas nacionais, correo das disparidades inter-regionais e interpessoais de renda
procurando assegurar maior rapidez ao fluxo de recursos destinados s atividades educacionais e
participao de todos os cidados na formulao e implementao das polticas educacionais.
70
Na oportunidade, o presidente afirmou: "A Nao exige, hoje, que saiamos das palavras e entremos na rea
das aes" (Cf. Sarney quer ao na rea educacional. Jornal do Brasil, 16/10/1985).
204
5.3 ENSINO SUPERIOR
A exemplo do que se observa para os demais setores sociais, tambm na
educao o binio 1985-86 marcado pela instituio de comisses ou grupos de
trabalho, que reuniram representantes de diversas categorias, tendncias polticas
e setores da sociedade e do Estado, com o objetivo de fornecer subsdios para a
reforma de segmentos da poltica educacional. O que diferenciou a educao dos
demais setores foi a quantidade de comisses institudas. Apenas nos primeiros
sete meses da gesto de Marco Maciel, foram criadas onze comisses, algumas
com mais de mais de trinta membros.
71

Dentre essas comisses, certamente, a mais importante e polmica foi a
encarregada de propor novos rumos para o ensino superior. Como mencionei no
Captulo anterior, a reforma do ensino superior era um dos pontos centrais da
agenda reformista no campo da educao. O discurso que Tancredo Neves
preparou para sua posse como presidente da Repblica mencionava a criao de
uma comisso de alto nvel para apresentar uma nova poltica do ensino
superior. Cumprindo este compromisso, em maro de 1985 Sarney instituiu a
Comisso Nacional para a Reformulao da Educao Superior (CNRES).
72


71
Foram formadas comisses voltadas para propor mudanas nas reas de Lngua Portuguesa, Desporto,
Juventude, Engenharia, Arquitetura, Cincias Agrrias, Cincia e Tecnologia, Agricultura, Minas e Energia e
Interior. No final de 1985 foi instalada a Comisso para Aprimoramento da Educao Tcnica. Cf. Maciel j
criou 11 comisses, mas mudanas ainda so poucas. Folha de S.Paulo, 2/12/1985.
72
A anlise do discurso do ministro da Educao Marco Maciel sinaliza a aparente expectativa do governo
em relao aos trabalhos da Ceres: J tivemos oportunidade de afirmar que no haver neste pas uma Nova
Repblica se no houver uma nova educao. Podemos, agora, tambm dizer que no haver uma nova
educao, se no houver uma nova universidade. No a dos a que desejam acima da lei e voltada apenas para
satisfao dos seus prprios interesses. E no dos que a querem passiva e submissa aos eventuais e
transitrios interesses de cada governo. exatamente por isso que o presidente Jos Sarney constituiu uma
comisso para a desafiadora tarefa de redefinir os destinos da instituio universitria: para que possa, em
decorrncia de sua prpria representatividade, dizer como a quer a sociedade, a Nao e os que tm o encargo
de faz-la institucionalmente autnoma e cientificamente livre para que seja pluralista e participativa de nosso
tempo. O governo no pretende um simples diagnstico, nem deseja uma avaliao dos graves e angustiantes
problemas que atingem a universidade. O que esperamos, na verdade, muito mais: queremos um debate,
amplo, profundo, abrangente, necessariamente contraditrio, mas, nem por isso, inconcluso. As idias
surgidas no seio da comisso, ou que lhe forem trazidas por aqueles a ela convocados ou que
espontaneamente perante ela comparecerem, sero instrumentos extremamente teis para que se componha o
vasto e diversificado painel que reflita, no atual momento, a realidade universitria do pas. No lhes
delimitamos o campo de ao e no estabelecemos qualquer restrio para o desempenho de suas tarefas.
Continuamos em que, imbudos da sbia responsabilidade que a Nao lhes outorga, possam dizer ao governo
o que julgam melhor para o pas, para os mais srios cometimentos tpicos da instituio universitria. Para
esse fim, devem recolher os depoimentos que julgarem necessrios e, sobretudo, estabelecer com o Ministrio
da Educao, com as entidades e instituies que lhe so vinculadas, com os professores, alunos e servidores,
ou suas entidades representativas, enfim, com toda a sociedade, numa interao indispensvel, na busca de um
processo de mudanas que no se esgote na definio de alguns objetivos, mas que, ao contrrio, signifique
um criativo e necessrio aggiornamento a que toda instituio cientfico-cultural est obrigada (Maciel,
Marco. Educao superior, sua reformulao. Folha de S.Paulo, 8/5/1985).
205
A CNRES, instituda em 29/3/1985, reuniu-se de maio a novembro desse
ano, quando ento concluiu seus trabalhos e encaminhou ao MEC o relatrio final,
intitulado "Uma Nova Poltica para a Educao Superior Brasileira".
No incio de fevereiro de 1986, o MEC constituiu o Grupo Executivo para
Reformulao do Ensino Superior (Geres), com o objetivo de estudar as
sugestes apresentadas pela CNRES e encaminhar as medidas administrativas e
legais necessrias reforma universitria. Com o prazo de noventa dias para
concluir seus trabalhos, o Geres era constitudo de cinco membros.
73

Com base no relatrio da CNRES, o Geres elaborou um anteprojeto de lei
de reformulao focado apenas nos estabelecimentos federais de ensino superior,
deixando de lado os estaduais, os municipais e os privados. O anteprojeto do
Geres foi divulgado no dia 30/7/1986, j na gesto do ministro da Educao, Jorge
Bornhausen.
Como discutiremos adiante, a divulgao do anteprojeto do Geres, em
setembro de 1986, provocou reaes e crticas da comunidade universitria e
cientfica. Alm de discordarem de inmeros pontos da proposta do MEC,
solicitavam maior prazo para discutir a matria e criticavam o aodamento do
governo, ao encaminhar a proposta ao Congresso sem debate e s vsperas da
instalao do Congresso Constituinte. Ante essas reaes, o governo recuou da
deciso inicial de enviar seu projeto ao Congresso Nacional, como inicialmente
previsto.
5.4 A EXTINO DO MOBRAL
A chamada remoo do entulho autoritrio tambm foi perseguida na rea
educacional. Alm da reviso das restries impostas pelo regime militar
atuao poltica das entidades estudantis,
74
destacou-se a extino do Movimento
Brasileiro de Alfabetizao (Mobral), criado em dezembro de 1967 e implantado a
partir de setembro de 1970 pelo governo Mdici. Em seu lugar, foi criada a
Fundao Nacional para a Educao de Jovens e de Adultos (Educar).
O Mobral era um dos smbolos da ditadura e sua extino tinha um evidente
carter simblico. Mais do que isso, o Mobral havia fracassado estrondosamente

73
O Geres era integrado pelas seguintes personalidades: Antnio Otvio Cintra (secretrio-geral adjunto do
MEC); Getlio Pereira Carvalho (tambm secretrio-geral adjunto); Paulo Elpdio de Menezes Neto
(secretrio de Educao Superior do MEC); Edson Machado de Souza (diretor-geral da Coordenao de
Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior, Capes); e Srgio Costa Ribeiro (coordenador do Programa de
Estudos em Poltica da Educao Superior da Secretaria de Educao Superior do MEC).
74
Lei n. 7.395/85, resultante de Projeto de Lei, de autoria do ministro da Educao Marco Maciel, que revoga
a legislao dos governos militares proibindo a atuao da Unio Nacional dos Estudantes (UNE), das Unies
Estaduais de Estudantes (UEE) e das entidades em nvel de cada instituio de ensino superior (Cunha,
1991:313).
206
em seus objetivos de alfabetizao de adultos,
75
fato reconhecido pelo ex-ministro
da educao do regime militar, Jarbas Passarinho,
76
em cuja gesto o Mobral fora
criado, bem como pelo ento ministro da Educao, tambm ligado base poltica
da ditadura, Marcos Maciel.
77

Entretanto, os acontecimentos posteriores demonstraram que a
transformao do Mobral em Fundao Nacional para a Educao de Jovens e
Adultos (Educar) foi, fundamentalmente, simblica (Cunha, 1991). Esse ponto ser
desenvolvido na terceira parte desta tese.
5.5 ENSINO TCNICO
O diagnstico sobre o Ensino do 2
o
Grau, apresentado no I PND/NR
apontava a insuficincia e inadequao da oferta como obstculo
democratizao das oportunidades educacionais nesse nvel. A seletividade do 2
o

grau era agravada pela insuficincia da oferta pblica nesse grau de ensino
(Seplan, 1986a:98).
Em consonncia com esse diagnstico, a linha programtica traada para o
2
o
grau tinha por objetivo garantir a oferta de ensino regular de 2
o
grau em termos
compatveis, tanto em qualidade quanto em quantidade, com o fluxo dos egressos
da escola de 1
o
grau, possibilitando-lhes optar pelo exerccio profissional imediato
ou pelo ingresso na universidade (Idem:66).
Nesse sentido, a estratgia do governo assentava-se no reforo e na
ampliao da capacidade de atendimento das escolas tcnicas federais.

75
Segundo informaes divulgadas na imprensa, dos quarenta milhes de pessoas que se inscreveram no
Mobral em todo o pas durante os seus quinze anos de existncia, quinze milhes receberam certificados, mas
o prprio rgo reconhece que apenas 1,5 milho pode ser considerado alfabetizado (Fundao Educar ainda
no tem orientao definida. Folha de S.Paulo, 1/12/1985).
76
Esse fato foi admitido em 1985 por Jarbas Passarinho, ministro da Educao do governo Mdici, nos
seguintes termos: O Mobral compreendia comear a fascinante misso de alfabetizar 18 milhes de
analfabetos, com 15 anos de idade e mais. (...) Quando veio 1980, espervamos ter reduzido a taxa de
analfabetismo de adultos para 10%, o censo mostrou que era de 26%! Em vez de 5 milhes de analfabetos
adultos residuais, havia 19 milhes! (Passarinho, Jarbas. Distores afetaram essncia do Mobral. Folha de
S.Paulo, 1/12/1985).
77
Ao anunciar a extino do rgo, o ministro da Educao, Marco Maciel, tambm admitiu seu fracasso:
Essa redefinio decorre do reconhecimento, pelo governo, de que o Mobral fracassou. (...) Vamos corrigir
os erros que o Mobral cometeu. Vamos evitar uma ao voltada apenas para a alfabetizao. Esse erro levou o
Mobral a no ter conseguido alfabetizar, da existirem hoje no pas quinze anos aps a criao do Mobral
cerca de vinte milhes de analfabetos". Alm desse contingente, existiam, tambm, "milhes de outros
brasileiros que, dominando precariamente as tcnicas de ler e escrever, esto expostos regresso, ao
analfabetismo". Para o ministro, "esse quadro dramtico a expresso mais clara do malogro de uma poltica
educacional que, por fatores diversos, no exibiu a realizao de esforos suficientes para um
desenvolvimento pleno de nosso sistema bsico de ensino" (Cf. Fundao substitui o fracassado Mobral.
Folha de S.Paulo, 26/11/1985).
207
Em termos concretos, foi lanado em meados de 1986 o Programa de
Expanso e Melhoria do Ensino Tcnico (Protec), cuja meta era construir ou
ampliar 200 escolas agrcolas (de 1
o
grau) e agrotcnicas e industriais (de 2
o

grau). A expectativa do governo era atender 180 mil estudantes brasileiros do 1 e
2 grau. A primeira etapa do programa, anunciada no segundo semestre de 1986,
previa a construo de 65 escolas, que beneficiariam cerca de 25 mil estudantes,
bem como a recuperao e modernizao de outras 22, que estavam em
condies precrias (MEC destina CZ$ 500 Mi a escolas tcnicas. Folha de
S.Paulo, 17/6/1986).
No entender de Cunha (1991:278), a ambiciosa meta de construir 200
escolas tcnicas foi estabelecida sem base objetiva e tcnica. A principal
motivao, de natureza poltica, seria contrapor-se poltica educacional do
governador do Estado do Rio de Janeiro (Leonel Brizola, 1983-1986), que
prometia construir quinhentos grandes prdios para escolas de 1 grau ensino.
Alm do Protec, encontrava-se em desenvolvimento, desde 1984, o
Programa de Melhoria do Ensino Tcnico Industrial e Agrcola (Edutec), financiado
pelo Banco Internacional de Reconstruo e Desenvolvimento (Bird).
Seu objetivo era a formao de recursos humanos, a ampliao e a
melhoria da infra-estrutura da totalidade do sistema de educao tcnica de 2
o

grau existente, envolvendo a rede federal (33 escolas agrotcnicas e vinte
tcnicas), a rede de vrias unidades da Federao (vinte escolas agrcolas e
quatorze industriais), alm de duas escolas operadas por entidades privadas. Os
recursos negociados eram da ordem de US$ 43,7 milhes para o perodo de
1984-1987 (Nepp, 1990). Como veremos posteriormente, esses objetivos tambm
no foram observados entre 1987-1990.
6 REFORMA DAS POLTICAS URBANAS
No binio 1985-1986 assiste-se a alguns ensaios de reforma das polticas
de habitao e saneamento bsico herdadas do regime autoritrio. Nesse sentido,
destacou-se a instituio, por ato do presidente da Repblica, do Grupo de
Trabalho para a Reformulao do Sistema Financeiro da Habitao (GTR/SFH) e
da Comisso para a Reformulao do Sistema Financeiro do Saneamento
(CR/SFS). O mpeto reformista foi residual no caso da poltica nacional de
transportes coletivos urbanos.
6.1 POLTICA HABITACIONAL
A principal iniciativa que visava reforma da poltica habitacional foi a
constituio do Grupo de Trabalho de Reformulao do Sistema Financeiro da
Habitao (GTR/SFH) em agosto de 1985 (Decreto n. 91.531/85).
208
Presidido por Raphael de Almeida Magalhes, futuro ministro da
Previdncia e Assistncia Social, o GTR/SFH era integrado por representantes do
governo, da sociedade civil e da iniciativa privada, alm de personalidades do
meio poltico e acadmico, com destaque para a professora Maria da Conceio
Tavares.
78

O GT foi incumbido de analisar os fundamentos, a evoluo e os
problemas do SFH e apresentar subsdios e sugestes para a reformulao da
poltica habitacional. Em janeiro de 1986, os trabalhos foram concludos e o
relatrio final encaminhado ao Ministrio do Desenvolvimento Urbano e Meio
Ambiente (MDU, 1986).
Segundo o relatrio, os trabalhos foram balizados pelas diretrizes do I Plano
Nacional de Desenvolvimento da Nova Repblica (I-PND/NR) que conferiam
"prioridade absoluta" ao atendimento dos estratos de menor renda, residentes nas
periferias urbanas. Dada essa premissa, o GT constatou o evidente contraste
entre tais diretrizes sociais e econmicas e a estrutura e os procedimentos ento
vigentes no mbito do SFH. Da mesma forma, constatou que os instrumentos
reguladores da atuao do governo federal no setor eram insuficientes ou
ineficientes, tanto do ponto de vista conceitual como do operacional.
O ponto de partida do trabalho foi o estabelecimento de consensos sobre
determinados princpios gerais unificadores da reorientao geral sugerida.
Nesse sentido, foram estabelecidos princpios gerais relativos aos seguintes
aspectos: habitao como parte da questo social; responsabilidades do Estado;
mltiplas formas de produo e de acesso; participao dos interessados; moradia
como parte da questo urbana; requisitos da moradia; conceito de dficit
habitacional e prioridade para enfrent-lo; ao efetiva sobre custos e qualidade;
adequao de recursos; reforo e melhoria dos instrumentos do Poder Pblico;
papel dos agentes; nova funo do BNH; e resultados pretendidos (MDU, 1986:7-
17).
A seguir destaco as principais recomendaes. Para facilitar a leitura, a
anlise est dividida em seis tpicos, a saber:
reviso das fontes de financiamento;

78
O GTR/SFH era composto de representantes dos seguintes rgos: ministrio do Desenvolvimento Urbano
e Meio Ambiente; ministrio da Fazenda; ministrio do Trabalho; secretaria de Planejamento da Presidncia
da Repblica; Banco Nacional da Habitao; Cmara Brasileira da Indstria da Construo (CBIC);
Associao Brasileira das Entidades de Crdito Imobilirio e Poupana (Abecip); Sindicato das Empresas de
Compra, Venda, Locao e Administrao de Imveis de So Paulo (Secovi); Associao Brasileira de
Engenharia Sanitria (Abes); Instituto de Arquitetos do Brasil (IAB); Associao Brasileira das Cohabs;
Associao Brasileira dos Inocoops; Coordenao Nacional dos Muturios; Conselho Federal dos Corretores
de Imveis; e Instituto de Resseguros do Brasil. Alm de Maria da Conceio Tavares, foram convidados a
integrar a comisso, Marclio Marques Moreira, Andr Lara Resende, Acir Frederico Horta Barbosa Pinto da
Luz, Carlos Moacir Gomes de Almeida, Augusto Jeferson de Oliveira Lemos e Fabiano Saporiti Campelo.
209
reorientao da prioridade dos gastos;
ampliao do conceito de moradia;
Poltica Habitacional e Poltica de Desenvolvimento Urbano;
organizao institucional; e
ausncia de consenso na separao dos subsistemas social
e mercado.
Reviso das Fontes de Financiamento
Como ficou dito na Primeira Parte desta tese, as fontes de financiamento da
poltica de habitao no ps-64 eram presididas, exclusivamente, pela lgica da
auto-sustentao financeira. No era previsto o aporte de recursos de origem
fiscal a fundo perdido. Esse mecanismo de financiamento inviabilizava o
atendimento das camadas de menor renda.
79

Essa recomendao estava ancorada no princpio, estabelecido pelos
integrantes do GT, de que a habitao parte da questo social e vincula-se,
necessariamente, ao estgio de desenvolvimento econmico alcanado pelo pas.
Nesse sentido, a poltica habitacional deveria proporcionar a todas as famlias
brasileiras, ponderada a situao socioeconmica de cada qual, as melhores
condies possveis de moradia.
Outro princpio adotado pelo GTR/SFH, relacionado ao anterior, era que o
provimento da moradia popular era da responsabilidade do Estado. Em funo
da estrutura de distribuio de renda, nos pases de industrializao tardia o
mercado mostrava-se inadequado para prover a oferta de habitao s
populaes carentes, o que impe ao Poder Pblico a responsabilidade de
planejar, programar, promover a execuo e fornecer recursos em volume e
condies adequadas, que garantam quelas populaes melhores condies de
moradia. O documento sentenciou que a questo do direito moradia para a
populao de baixa renda um dever do Estado (MDU, 1986:7).
Destaque-se ainda o longo diagnstico feito pelo GTR/SFH acerca dos
fatores que levaram ao esgotamento do SFH no incio dos anos 80. Alm dos
condicionantes impostos pela conjuntura econmica recessiva do incio dos anos
80, o documento listou um conjunto de inconsistncias endgenas ao modelo,
muitas das quais j referidas, na anlise que desenvolvi na Primeira Parte desta
tese. Dentre tais fatores o documento destaca a "baixa qualidade de diversos

79
O GTR/SFH incorpora esta crtica, nos seguintes termos: Os investimentos nos programas de contedo
social no podem obedecer lgica da equao financeira que a essncia do atual SFH, exigindo subsdios
explcitos de origem fiscal. Nesse sentido, adverte que o Estado deve aplicar os recursos sob sua gesto
FGTS ou de origem fiscal exclusivamente no custeio de programas de contedo social, compreendidos os
destinados produo ou melhoria de moradias para as populaes de baixa renda, implantao de redes
de gua e esgoto e melhoria de sistemas de transportes coletivos pblicos (MDU, 1986:8).
210
investimentos, alguns diretamente executados pelo BNH, realizados entre 1982 e
1984, por interesses meramente eleitorais, de discutvel prioridade social, de
localizao inadequada, de pssima qualidade e de elevado custo". Tambm so
mencionados os crditos do BNH contra as sociedades de crdito imobilirio em
liquidao.
Em seguida, foram sugeridas "medidas corretivas", parte das quais
relacionados conduo da poltica econmica e outras afetas a aspectos
intrnsecos ao modelo SFH: mudanas na legislao do FGTS; concluso dos
processos de liquidao extrajudicial de sociedades de crditos; criao de um
novo tipo de caderneta de poupana; estmulo ao investimento em imveis de
aluguel; definio de fontes para cobrir os resduos dos saldos devedores
remanescentes no final do contrato estatal (FCVS).
Reorientao da Prioridade dos Gastos
O documento sugere um elenco de medidas visando reorientao das
aplicaes do SFH. Essa apresentao era precedida por um diagnstico das
causas da "taxa de inadimplncia absolutamente anormal" que atingia o SFH,
resultante da evidente falta de sintonia entre a lgica financeira com que opera o
BNH e a capacidade de pagamento, sobretudo dos muturios de baixa renda
(MDU, 1986:27).
Visando a superar essa assimetria, o GT recomendou, entre outras
medidas, que a poltica habitacional priorizasse as famlias de baixa renda (renda
de at trs salrios mnimos mensais) mediante tratamento diferenciado.
Esse foco aparece, por exemplo, no estabelecimento de regras de
comprometimento da renda com amortizao de financiamento habitacional
diferenciadas por extratos de renda. De um lado, as famlias de baixa renda
(nveis inferiores a trs salrios mnimos mensais), que pagaro pela amortizao
de seus financiamentos (para a melhoria da prpria habitao, de lote urbanizado,
aquisio de embrio de casa ou outra forma qualquer de acesso moradia) no
mais que um percentual fixo inferior a quinze por cento da renda efetivamente
percebida, procedendo-se correo das prestaes e dos saldos devedores
pelos mesmos ndices e no mesmo momento das correes de salrios,
computando-se apenas o aumento bsico concedido categoria profissional a que
pertena o muturio e fixando-se, no controle de financiamento, o nmero de
prestaes a serem pagas.
De outro, as famlias com mais de trs e at oito salrios mnimos de renda
mensal, que pagaro juros crescentes, por faixa de renda, de 1% a 5%,
recomendando-se, com toda a urgncia, estudos e previdncias no sentido de
definio realista dos nveis de comprometimento de renda e, tambm, no tocante
aos indexadores e periodicidade de correo de saldos devedores, reajustes
salariais e reajustes de prestaes habitacionais, procurando-se compatibiliz-los,
211
tanto quanto possvel, e respeitando-se o princpio de resgate de prestao
equivalente ao reajuste de salrio de categoria profissional do muturio". (MDU,
1986:26-27).
Ampliao do Conceito de Moradia
A ampliao do conceito de habitao, envolvendo no apenas a moradia,
mas tambm a infra-estrutura urbana, foi outro princpio orientador das propostas.
Nesse sentido, o GT criticou o modelo dominante cuja nica opo era a
produo de casa nova visando a tornar cada brasileiro proprietrio de casa
nova e advogou a ampliao das formas de produo e de acesso moradia.
Segundo o documento, o conceito ento vigente deveria dar lugar
compreenso de que o fundamental em um programa adequado s condies
brasileiras a garantia de acesso moradia digna para a grande maioria da
populao, abrangendo, alm da casa nova prpria, moradias de aluguel, em
comodato, por leasing, bem como a simples melhoria fsica da moradia ocupada
(Idem:9).
O princpio da existncia de mltiplas formas de produo e acesso foi
reforado pelas informaes do IBGE (Pnad), dando conta de que o dficit
habitacional urbano em 1984 atingia cerca de 1,2 milho de moradias situadas em
aglomeraes inorgnicas ou sem acesso regular, destitudas de um ou mais
servios bsicos de gua, energia eltrica.
Tendo por base esse conceito, o GT recomendou a prioridade a um
programa de urbanizao simplificada de favelas ou aglomeraes semelhantes,
de baixo custo e com a participao dos interessados, envolvendo regularizao
da propriedade, financiamento para a melhoria da qualidade da moradia e
introduo de servios bsicos de saneamento (Idem:12).
Na mesma perspectiva o relatrio recomendou que a prioridade para
atendimento das famlias de baixa renda contemplasse, alm da melhoria
concreta de sua habitao atual, a oferta de servios bsicos de saneamento e
transporte coletivo, especialmente gua tratada e esgotos, para os quais devem
ser orientados com prioridade os investimentos pblicos" (Idem:10).
Poltica Habitacional e Poltica de Desenvolvimento Urbano
O documento registrou que pela unanimidade dos seus integrantes, o GT
considerou essencial a existncia, com a brevidade possvel, de Lei de
Desenvolvimento Urbano que regule, de maneira efetiva, o crescimento das
cidades (Idem:32).
Dado que moradia s pode ser tratada como parte da questo urbana,
logo a poltica habitacional s ter sentido, como parte da poltica de
212
desenvolvimento urbano, destinada, em essncia, a melhorar a qualidade de vida
de todos os segmentos das cidades.
80

Organizao Institucional
O GTR/SFH props que a poltica habitacional fosse contemplada como um
dos captulos da poltica de desenvolvimento urbano, de alcance nacional,
descentralizada e baseada na cooperao institucional e financeira das trs
esferas de governo, coordenada, na esfera federal, pelo MDU.
Nesse contexto, recomendou a redefinio da composio, das
competncias e das formas de atuao do MDU, do Conselho Nacional de
Desenvolvimento Urbano (CNDU) e do BNH. Esse ltimo rgo passaria a ser
uma agncia financeira federal para o desenvolvimento urbano, com a
denominao de Banco Nacional de Desenvolvimento Urbano (BNDU). O GT
tambm prope a redefinio da composio e das atribuies do Conselho
Curador do FGTS e do Conselho de Administrao do BNH (MDU, 1986:49-51).
Separao dos Subsistemas Social e Mercado
A separao dos subsistemas social e de mercado foi outra proposta
defendida por parte dos membros do GT. O subsistema social compreendia os
programas voltados para a moradia popular, que seriam financiados com recursos
do FGTS e do Tesouro Nacional a fundo perdido.
O subsistema mercado compreendia os programas dirigidos s camadas
de renda mdia e alta, que seriam financiados com recursos da caderneta de
poupana e seria administrado pelas instituies financeiras que integram o
Sistema Brasileiro de Poupana e Emprstimo (SBPE) sob a superviso e controle
do Banco Central
A proposta de separao dos sistemas preconizava que o BNH
(transformado em Banco Nacional de Desenvolvimento Urbano, BNDU) fosse
responsvel apenas pela gesto do subsistema social enquanto a competncia
sobre o subsistema mercado seria transferida para o Banco Central.

80
Nessa perspectiva, a nova poltica habitacional dever-se-ia orientar pelas seguintes diretrizes: a) apoio
institucionalizao e prtica do planejamento urbano, bem como gesto urbana necessria para
implement-lo; b) apoio melhoria da infra-estrutura urbana de maior interesse social, envolvendo
investimentos e servios como os de: abastecimento de gua potvel; esgotamento sanitrio; drenagem;
destinao final de resduos slidos; limpeza pblica; e sistemas virios; c) apoio melhoria e adequao da
oferta de equipamentos e servios comunitrios como: sade; educao; abastecimento; comunicao; lazer; e
segurana; d) apoio soluo do problema habitacional atravs da organizao do espao territorial e de:
legalizao da posse da terra ocupada; acesso a lotes urbanizados pelas famlias carentes; urbanizao dos
aglomerados de sub-habitaes; melhorias habitacionais; produo ou financiamento de aquisio de unidades
habitacionais novas ou usadas; moradias de aluguel, leasing, comodato e outras formas de ocupao;
financiamento de materiais de construo; e e) apoio aos investimentos e aos servios de transportes
coletivos (Idem:37-38).
213
Essa proposta apresentava duas vantagens principais. A primeira era
acabar com o caixa nico, no qual os recursos do FGTS, que deveriam ser
aplicados em programas para baixa renda, eram utilizados em programas para as
faixas superiores. A segunda era estabelecer uma base financeira adequada
(FGTS e recursos oramentrios) para o financiamento de programas de moradia
popular.
Entretanto, essa proposta no obteve consenso. Em vista disso, o
documento apresentou um resumo das duas principais linhas de argumentao,
com o objetivo de permitir reflexes, estudos complementares e decises de
governo.
6.2 POLTICA DE SANEAMENTO
No caso da reforma do Planasa e do SFS, os ensaios reformistas emitidos
pelo Executivo federal foram de duas naturezas. De um lado, a instituio da
Comisso de Reformulao do Sistema Financeiro de Saneamento (CR/SFS). De
outro, a adoo de medidas que procuravam corrigir dois pontos crticos do
Planasa: a instituio do Programa de Saneamento para Populao de Baixa
Renda (Prosanear), que previa a aplicao de recursos federais a fundo perdido; e
a incorporao dos municpios que no aderiram ao Planasa.
6.2.1 A COMISSO DE REFORMULAO DO SFS
Em outubro de 1985, foi instituda a Comisso de Reformulao do
Sistema Financeiro de Saneamento (CR/SFS) com o objetivo de reestudar esse
sistema e propor recomendaes e gerar subsdios para a formulao de uma
Poltica Nacional de Saneamento consistente com as condies socioeconmicas
e culturais prevalecentes na sociedade brasileira e tendo presentes as diretrizes
do governo central para o Desenvolvimento Urbano e Ambiental (Portaria do
Gabinete do ministro do MDU n. 142/85).
Em fevereiro de 1986, os trabalhos foram ultimados e o relatrio final
encaminhado ao ministro do Desenvolvimento Urbano e Meio Ambiente (MDU,
1986b).
Conservadorismo na Composio da Comisso
Na composio da Comisso, predominaram os interesses conservadores.
Tiveram assento os representantes dos principais grupos de interesses
burocrticos, privados e corporativos que, ao longo da ditadura, detiveram
posies privilegiadas no processo de deciso do Planasa.
Alis, o conservadorismo da Nova Repblica nesta rea j havia sido
sinalizado com a manuteno de Irvando Mendona Pires no cargo de diretor de
Engenharia e Saneamento do BNH. Pires fora um dos idealizadores do Planasa e
dirigente do BNH durante a ditadura.
214
A representao da iniciativa privada contemplava os principais grupos de
presso e de interesses de empreiteiras de obras pblicas e fabricantes de
materiais e equipamentos especializados no saneamento.
81

Dentre os organismos pblicos, alm do MDU (representado pela
Secretaria Geral Adjunta, que presidiu a Comisso, e pela Secretaria de
Saneamento, que funcionou como Secretaria Executiva), tiveram assento na
Comisso representantes do Banco Nacional da Habitao (BNH), da Secretaria
Especial do Meio Ambiente (Sema), do Departamento Nacional de Obras e
Saneamento (DNOS), da Secretaria de Planejamento da Presidncia da Repblica
(Seplan-PR) e da Fundao Servios de Sade Pblica (FSESP).
A Comisso contou ainda com representantes da Associao das
Empresas de Saneamento Bsico Estaduais (Aesbe) que foi constituda no final
de 1984 e congregava as 26 companhias estaduais de saneamento bsico.
Os municpios autnomos foram representados pela Assemae, criada em
1984, congregando os servios de saneamento bsico dos cerca de 1.200
municpios que no aderiram poltica oficial, de todos os estados brasileiros
(menos Acre e Amap), alm da Cetesb e da FSEP.
Correo pontual do Planasa e Incorporao dos Autnomos
A Comisso buscava dois objetivos centrais: introduzir mudanas pontuais
no Planasa, corrigindo seus aspectos mais crticos; e encontrar solues
conciliatrias para incorporar os municpios autnomos. Em agosto de 1985, dois
meses antes da sua instituio, o referido diretor de engenharia e saneamento do
BNH, em palestra proferida no 13
o
Congresso Brasileiro da Abes, explicita com
clareza este ponto:
Antes de iniciar esta palestra desejo informar que o Senhor Ministro do Desenvolvimento
Urbano, Dr. Flvio Peixoto, incumbiu-me de esclarecer que a Comisso a ser criada para estudar a
implementao de programas de saneamento e proteo ao meio ambiente no pressupe
reviso do Plano Nacional de Saneamento (Planasa), dado que o considera um Plano
estruturado, atravs do qual se vm alcanando expressivos resultados no Pas. (...)
Desejo tambm fazer referncia questo principal que se coloca para os debatedores deste
Congresso, ou seja, a da atuao das Companhias Estaduais de Saneamento e dos rgos
autnomos municipais. nosso entendimento que, nos dois casos, os trabalhos realizados so

81
Dentre os segmentos privados, destacava-se a Associao Brasileira dos Fabricantes de Materiais e
Equipamentos para Saneamento (Asfamas), criada em 1974 e integrada por fabricantes de materiais e
equipamentos para saneamento; a Cmara Brasileira da Indstria da Construo (CBIC), criada em 1957, que
congregava os sindicatos da Construo Civil, Associaes de Empresas Executoras de Obras Pblicas,
Associaes do Mercado Imobilirio, Empresas Construtoras e Empresas Fabricantes e Fornecedoras de
Materiais de Construo; e a Associao Brasileira de Engenharia Sanitria e Ambiental (Abes), constituda
em 1966, que congregava firmas de consultoria e de projetos, empresas construtoras, fabricantes de materiais
e equipamentos, companhias estaduais de saneamento, rgos pblicos, servios municipais de gua e esgoto
e profissionais ligados ao setor.
215
complementares, e no excludentes. A Diretoria de Engenharia e Saneamento do BNH estuda,
no momento, alternativas para atender aos chamados municpios independentes, sem fazer,
entretanto, restries ao desempenho das Companhias Estaduais de Saneamento. Ao ressaltar
estes pontos, minha inteno trazer ao conhecimento de todos que o que se busca so
solues conciliadoras, capazes de colocar no mbito do Planasa, ao lado das atividades
das Companhias Estaduais de Saneamento, as atividades de inmeros municpios, que
agem atravs de suas autarquias (Pires, 1985:332, grifos meus).
Dado esse pano de fundo, o diagnstico elaborado pela CR/SFS
reconheceu os limites estruturais, de natureza poltica e financeira, do Planasa.
Dentre os problemas, a Comisso citou a falta de atendimento aos rgos
Autnomos Municipais e os custos elevados, notadamente, na implantao dos
projetos de esgotamento sanitrio. A correo desses pontos exigiria premncia
de equacionamento, sublinha o relatrio.
Com relao aos limites financeiros, a CR/SFS criticou os mecanismos de
financiamento do setor, marcados pela inexpressiva aplicao de recursos
financeiros sem retorno (fundo perdido), que representava uma evidncia do
tratamento no-prioritrio por parte do governo federal ao setor e que acabou
inviabilizando o atendimento, em larga escala, das populaes de baixa renda
localizadas nas reas perifricas das grandes cidades e nos pequenos ncleos do
espao rural.
A Comisso tambm constatou o fracasso do Planasa no tocante ao
princpio da auto-sustentao financeira, que previa o equilbrio financeiro
permanente dos recursos. Entretanto, segundo a Comisso, isso no decorreu de
falhas na concepo do Plano. A principal razo alegada era que o regime de
monoplio nas Concessionrias Estaduais de Saneamento (CESB) no se
configurou, pois uma parcela significativa de municpios manteve sua autonomia.
Outra razo alegada era a crise financeira das Cesb.
82


82
Segundo o documento: Apesar dos inegveis avanos no atendimento com gua potvel, alcanados
graas mobilizao de expressivos recursos atravs do Planasa, o modelo acima descrito, especialmente do
ponto de vista econmico-financeiro, no se consolidou. Em primeiro lugar, o regime de monoplio dos
servios a nvel estadual pelas Cesb no se realizou, pois uma parcela significativa de municpios, em vrios
estados, manteve a autonomia dos servios de gua e esgoto. Alm disso, as Cesb, a partir de 1981, vm
convivendo com uma permanente crise financeira. Tal crise decorre do crescimento acelerado do servio da
dvida, que apresentou dificuldades de ser repassado integralmente para a populao, em virtude de fatores
estruturais e conjunturais. Deste modo, as Cesb passaram a administrar saldos a descoberto, crescentes. Nos
equacionamentos financeiros que se seguiram, coube aos estados assumirem investimentos, parcela de dvida
das companhias e parcela de seu saldo a descoberto, ocorrendo casos em que atravs de atrasos de
pagamentos insuportveis levaram fornecedores e empreiteiros a financiarem o restante desse saldo. Durante
os ltimos trs anos, ocorreram interrupes de pagamentos das prestaes devidas ao SFS, sendo efetuadas
renegociaes entre Companhias e BNH para regularizao desta situao. As projees financeiras indicam
que a situao pode se agravar caso no sejam reformuladas as atuais regras que regulam o SFS (MDU,
1986b).
216
Proposta de Modelo Institucional
A despeito do seu conservadorismo, o modelo institucional proposto tinha
aspectos positivos. A proposta ampliava o acesso e a participao dos municpios
(inclusive os autnomos) e dos governos estaduais nos processos decisrios de
planejamento e de gesto da poltica nacional de saneamento.
Em termos objetivos, a Comisso sugeriu que as diretrizes para o setor
fossem definidas pelo governo federal atravs do MDU, ficando ao BNH reservada
a funo de agncia financeira de fomento para o desenvolvimento urbano.
Mais especificamente, o BNH deveria cumprir efetivamente as funes de
Banco de Desenvolvimento Urbano, integrado poltica nacional do setor, que
compreenderia: planejamento urbano, habitao, saneamento bsico e meio
ambiente, outras obras de infra-estrutura urbana e transporte coletivo urbano.
Visando democratizao do processo, a Comisso sugeriu a
constituio da Cmara de Avaliao e Acompanhamento da Poltica Nacional de
Saneamento no mbito do MDU.
83

No mbito de cada Unidade da Federao, foi sugerida a criao de
Conselhos Estaduais de Saneamento (CES) e de Fundos Estaduais de
Saneamento (FES). Esses conselhos deveriam, dentre outras atribuies,
coordenar e elaborao dos Planos Estaduais de Saneamento (PES), que
contemplassem todos os municpios dos estados independentemente de sua
vinculao s Companhias Estaduais de Saneamento. Esses Planos Estaduais
de Saneamento seriam consolidados, em mbito nacional, no Plano Anual de
Saneamento.
Com as mudanas sugeridas, o processo de planejamento e de definio
de prioridades para alocao de recursos no setor seria desenvolvido em dois
nveis. O primeiro, no mbito de cada estado, sob a responsabilidade dos
Conselhos Estaduais de Saneamento (CES), que, atravs de um rgo executivo
e com a assessoria tcnica do gestor do FES e da agncia regional do BNH,
deveriam definir e consolidar os programas municipais e estaduais prioritrios.
O segundo, em nvel nacional, coordenado pelo MDU em conjunto com o
BNH e com a Cmara de Avaliao e Acompanhamento da Poltica Nacional de
Saneamento, mediante a consolidao dos programas estaduais.
Comisso tambm sugere esforos no sentido de incentivar a formao de
Conselhos Municipais ou Conselhos Regionais ou de Bacias Hidrogrficas,

83
Essa Comisso seria integrada pelos seguintes membros efetivos: Secretrio Geral do MDU como
coordenador; Secretrio de Saneamento do MDU como Secretrio Executivo; Diretor Geral do DNOS;
Diretor de Engenharia e Saneamento do BNH; Secretrio Geral da Seplan/PR; Secretrio da Sema; Presidente
da FSESP/MS; Presidente da Abes Nacional; Presidente da Aesbe; Presidente da Asfamas; Presidente da
CBIC; Presidente da Comisso Interior do Congresso Nacional; Presidente da Comisso de Sade do
Congresso Nacional.
217
como suporte poltico s propostas de ao no setor de saneamento e como
elemento permanente de avaliao dos planos municipais, regionais e de
fiscalizao da qualidade dos servios ofertados.
Propostas de Reviso do Financiamento
Do ponto de vista do financiamento, as propostas tambm apontavam numa
direo correta. Todas as recomendaes partiam de trs premissas. Primeira,
que a receita tarifria deveria continuar sendo a principal fonte de financiamento
do setor, mas suplementada com recursos do FGTS e fiscais a fundo perdido,
dado o componente social do saneamento. Nesse sentido, o BNH deveria ser
transformado em banco voltado para dar apoio a intervenes de carter social
e, para tanto, dever ser amparado com recursos da Unio.
A segunda premissa era que as condies de financiamento dos
emprstimos dos SFS deveriam ser adequadas realidade socioeconmica do
setor, atravs da fixao de novos limites para as taxas de juros e prazos de
carncia e amortizao compatveis com a natureza dos empreendimentos.
Finalmente, a terceira era que a poltica tarifria do setor deveria ser
amparada numa nova legislao que fosse abrangente e flexvel, de forma a
contemplar as diversas caractersticas socioeconmicas do pas, bem como os
diversos tipos de entidades prestadoras desses servios.
6.2.2 O PROSANEAR
A segunda frente de mudanas no setor foi a instituio, em outubro de
1985, do Programa de Saneamento para Populao de Baixa Renda (Prosanear),
que previa a aplicao de recursos federais a fundo perdido em projetos
contemplados no Programa de Prioridades Sociais para 1986.
Como mencionado, at ento o SFS abominava a utilizao de recursos
dessa natureza. Esse era um dos fatores que limitava a efetividade social do
Planasa. Com o Prosanear, procurava-se corrigir esse ponto crtico.
De acordo com o discurso oficial, a criao do Prosanear introduzia
ajustamentos no SFS, estabelecendo condies operacionais que permitem
expandir o atendimento, no mbito do Planasa, das populaes mais carentes,
concentradas em reas insalubres, em todo o pas As finalidades sociais do
novo programa credenciam-no ao aporte de recursos transferveis aos estados ou
municpios, a ttulo de colaborao financeira, no-reembolsveis, oriundos
notadamente do Finsocial, com o objetivo de compatibilizar a viabilidade
econmico-financeira de retorno dos investimentos com a capacidade de
pagamento da populao beneficiada (MDU/BNH, 1985:2).
218
O Prosanear visava a atender as necessidades da populao urbana com
renda familiar inferior a trs salrios mnimos, que vivia em condies sanitrias
precrias, sobretudo em favelas ou na periferia das grandes cidades.
Seu objetivo era assegurar apoio tcnico e financeiro implantao e
melhoria de servios integrados de abastecimento de gua, esgotos sanitrios,
drenagem e afastamento de resduos slidos nessas comunidades, pela adoo
de tecnologias, mtodos e processos construtivos simplificados, que reduzam os
custos de execuo, manuteno e operao dos servios. A principal novidade
do programa era o fato de contemplar a aplicao de recursos de natureza fiscal
da Unio (Finsocial), a fundo perdido.
6.2.3 A INCORPORAO DOS MUNICPIOS AUTNOMOS
Finalmente, a terceira frente de reforma do setor foi a instituio de uma
linha de crdito do SFS para os rgos Autnomos Municipais (Resoluo n.
51/85 do BNH). Essa medida procurava corrigir outro aspecto crtico do modelo
centralizador do Planasa, que pressupunha a adeso dos municpios. Como
mencionei anteriormente, um dos instrumentos utilizados para coagir os
municpios recalcitrantes era o bloqueio dos financiamentos. Mesmo assim, muitos
deles preferiram manter sua autonomia.
No incio dos anos 80, no contexto da luta pela redemocratizao do pas,
as crticas ao modelo centralizador foram incorporadas na agenda reformista,
posto que ele conflitava com os princpios da descentralizao, da participao e
da autonomia municipal. nesse contexto que foi criada a Associao dos
Servios Municipais de gua e Esgoto (Assemae), em 1984, aglutinando mais de
mil municpios que no aderiram ao Planasa. O cerne da crtica da Assemae era o
bloqueio dos financiamentos. A Resoluo n. 51/85 do BNH era uma tentativa de
responder a essas presses.
6.3 POLTICA DE TRANSPORTE PBLICO
No transporte pblico, no so constatadas iniciativas do Executivo federal
no sentido de reorganizar estruturalmente a poltica nacional herdada do
autoritarismo.
Ao contrrio do que ocorre para os demais setores da rea social, sequer
no mbito do discurso o setor foi contemplado. O diagnstico dos problemas era
insuficiente e suas causas estruturais no foram identificadas de forma correta. Na
verdade, o discurso antecipou uma inflexo que se concretizou em 1990, qual
seja, a de considerar o transporte pblico apenas como uma questo do poder
local, minimizando a necessidade de uma poltica nacional para o setor.
Esse equvoco (Fagnani, 1995) j transpareceu no I PND/NR, que
compreendia o transporte pblico como uma questo de poltica local, atuando o
219
governo federal em carter complementar s aes empreendidas pelas
municipalidades, organismos metropolitanos e estaduais, cabendo aos estados o
papel de elo entre as esferas federal e municipal (Seplan, 1986b:177). Nesse
sentido, um dos objetivos prioritrios era "consolidar o Sistema Nacional de
Transportes Urbanos, atravs da estruturao, reorganizao e aperfeioamento
de natureza institucional e organizao das entidades que compem os sistemas
locais" (Idem:181).
Em termos efetivos, o setor esteve mergulhado em indefinies no binio
1985-1986. Nessa fase, sua reorganizao esteve sempre subordinada
reestruturao das funes e competncias do MDU e do BNH, bem como do
Sistema Financeiro de Habitao e do Sistema Financeiro do Saneamento.
Nesse contexto, em janeiro de 1986, a Empresa Brasileira de Transportes
Urbanos (EBTU) foi transferida da rbita do Ministrio dos Transportes para o
Ministrio do Desenvolvimento Urbano e Meio Ambiente (MDU). Ao longo desse
ano, foram veiculadas notcias dando conta da sua extino. Pressupunha-se que
suas funes seriam ento assumidas pelo Banco Nacional de Desenvolvimento
Urbano (BNDU), rgo a ser criado em substituio ao BNH.
Na ausncia de iniciativas de natureza estrutural, a principal medida
adotada pelo governo da Nova Repblica nesse setor foi instituir o Vale-
Transporte, um subsdio direto ao usurio do transporte coletivo. Trata-se de um
mecanismo pelo qual os trabalhadores adquirem o vale junto s empresas de
transporte, ao custo equivalente a at 6% de seus salrios. O diferencial do custo
subsidiado pelo empregador, parcialmente ressarcido pelo governo mediante
isenes fiscais.
Esta medida refletia a emergncia da questo dos subsdios aos
transportes urbanos no Brasil no final da ditadura, cuja importncia ampliou-se
com a crise econmica e social do incio dos anos 80, sendo incorporado na
agenda reformista.
7 REFORO DA ALIMENTAO POPULAR
A reforma da poltica de suplementao alimentar era parte da estratgia
mais ampla do governo da Nova Repblica de implantar, no curto prazo, um
programa de aes emergenciais de combate fome.
O primeiro esboo dessa estratgia foi apresentado no documento
Subsdios para a ao imediata contra a fome e o desemprego, elaborado pela
Comisso para o Plano de Governo (Copag) e divulgado em fevereiro de 1985. No
setor da alimentao, o documento sugeriu medidas para aperfeioar a
coordenao institucional, de forma a ampliar a eficcia, corrigir distores e
agilizar a implementao dos programas que vinham sendo implementados. O
ponto de partida era o conhecido diagnstico acerca da fragmentao institucional
220
e de programas, que caracterizava a interveno do regime autoritrio nesse
setor.
O segundo esboo desta estratgia emergencial apareceu no Programa
Prioridades Sociais para 1985 (PPS/85), elaborado pela Secretaria de
Planejamento da Presidncia da Repblica (Exposio de Motivos n. 234, de
7/5/1985). Alm das reas de alimentao e emprego, o PPS/85 incorporou o
Projeto Nordeste (desenvolvimento rural para pequenos produtores) e a
Recuperao da Infra-estrutura Social Danificada pelas Enchentes.
Finalmente, o terceiro esboo foi explicitado no Programa Prioridades
Sociais para 1986 PPS/86, tambm elaborado pela Seplan-PR, que introduziu
duas mudanas importantes. A primeira era o arrefecimento da preocupao com
o desemprego, dada a retomada da economia a partir de 1984. A segunda era que
alm do objetivo central de promover um alvio imediato da fome foram
introduzidas novas reas de preocupao (atendimento s necessidades sociais
bsicas, reorganizao agrria, Projeto Nordeste e transporte urbano).
As metas iniciais da Nova Repblica para alimentao popular eram
ambiciosas. De acordo com o prembulo do PPS/86:
O objetivo do governo no deixar uma criana sequer sem alimentao, escola e
proteo sade. Por isso, as metas tm o tamanho da populao brasileira: entregar um litro de
leite, todos os dias, a 10 milhes de crianas at 1989; fornecer merenda escolar para 34 milhes
de crianas, todos os dias teis do ano, incluindo frias; fornecer cesta bsica de alimentos a 15
milhes de gestantes, nutrizes e crianas at 4 anos, at 1989.
Em termos concretos, a cobertura dos programas ampliou-se de forma
substancial, aproximando-se das metas pretendidas. Os beneficirios dos
programas federais de alimentao popular cresceram de 25,3 para 48,8 milhes
de pessoas entre 1984 e 1986.
O gasto federal cresceu 83,5%, em 1985-1984; e 48,2%, em 1986-1985. O
patamar de gasto de 1986 foi mais de quatro vezes superior ao de 1980 e quase
trs vezes superior ao de 1984. A participao relativa da rea de alimentao e
nutrio no gasto social federal consolidado passou de 0,64% em 1980, para
2,69% em 1986 (Piola e Camargo, 1993).
As iniciativas do Executivo federal na rea de alimentao, no binio 1985-
1986, foram de trs naturezas, abordadas a seguir:
a introduo de mudanas nos programas existentes;
a criao de novos programas; e
a tentativa de promover a coordenao institucional
7.1 MUDANAS NOS PROGRAMAS EXISTENTES
221
No binio 1985-1986, foram introduzidas modificaes nos principais
programas que vinham sendo implementados: Programa Nacional de Alimentao
Escolar (Pnae), Programa de Nutrio em Sade (PNS) cuja denominao
passou para Programa de Suplementao Alimentar (PSA) , Programa de
Complementao Alimentar (PCA) e Programa de Abastecimento em reas de
Baixa Renda (Proab).
De modo geral, tais transformaes foram no sentido de ampliar a clientela-
alvo, tendendo-se para a universalizao do atendimento, operando-se ntida
inflexo na postura inicial de empreender aes transitrias e emergenciais
para os extratos pobres e biologicamente vulnerveis.
Programa Nacional de Alimentao Escolar (Pnae)
A merenda escolar, objeto do Pnae, um dos mais antigos programas de
suplementao alimentar do pas, tendo sido institudo em 1954, sob
responsabilidade da Comisso Nacional de Alimentos (Cnae). Em 1955, passou a
ser de responsabilidade da Campanha da Merenda Escolar (CME). No Regime
Militar, em 1965, a denominao da CME foi alterada para Campanha Nacional de
Alimentao Escolar (Cnae), que permaneceu responsvel pela execuo do
programa at 1981. Nesse ano, a Cnae foi transformada em Instituto Nacional de
Assistncia ao Educando (Inae), cabendo-lhe a conduo do programa.
Finalmente, em 1983, foi criada a Fundao de Assistncia ao Educando (FAE)
pela fuso do Inae com a Fundao Nacional do Material Escolar (Fename) que,
desde ento, assumiu a coordenao do Programa Nacional de Alimentao
Escolar (Pnae) (Nepp, 1989).
O objetivo do Pnae era assegurar assistncia alimentar de modo a
suplementar as necessidades nutricionais e contribuir para maior eficcia do
sistema educacional, melhorando a capacidade de aprendizagem do educando,
reduzindo os ndices de absentesmo, evaso ou mesmo repetncia e contribuindo
para a formao de melhores hbitos alimentares, por meio da reeducao
nutricional. At 1984, o programa visava a fornecer uma refeio diria, durante
todo o perodo letivo (180 dias/ano), a todas as crianas matriculadas nas redes
pblica e filantrpica de ensino de 1grau.
Entretanto, em funo de restries de ordem financeira, esse objetivo, na
prtica, no se realizava. Uma das crticas que se fazia ao programa era a
descontinuidade do seu funcionamento. Em 1979, por exemplo, o Pnae forneceu
refeies durante 128 dias (70% do perodo letivo). No Nordeste, a situao foi
ainda mais grave. Os estudantes receberam merendas em apenas 97 dias, ou
seja, pouco mais da metade do perodo letivo (Torres Filho e Carvalho, 1989).
Com o PPS/85, o governo comprometeu-se com o fornecimento da
merenda durante todos os dias teis do perodo letivo (180 dias/ano).
Posteriormente, com o PPS/86 foram introduzidas duas mudanas significativas,
222
ampliando-se o nmero de dias de fornecimento e o pblico-alvo. De um lado, a
distribuio da merenda passou a ser estendida ao perodo das frias escolares,
funcionando, portanto, em todos os dias teis do ano (270 dias/ano).
De outro lado, foi ampliado o pblico-alvo da merenda escolar. Em 1986, foi
institucionalizado o Programa de Alimentao dos Irmos dos Escolares (Paie),
tambm conhecido como Programa dos Irmozinhos, com o objetivo de fornecer,
durante todos os dias teis do ano, uma refeio s crianas em idade pr-escolar
(4-6 anos), residentes em regies carentes e com irmos matriculados na rede
oficial de ensino de 1 grau ou em entidades filantrpicas, como j vimos. O
PPS/86 estimava o atendimento de 5 milhes de crianas em 1986.
Em funo dessas mudanas e do aumento dos recursos aplicados, houve
notvel crescimento quantitativo do nmero de beneficirios da merenda. Entre
1984 e 1986, o gasto pblico quase triplicou em termos reais e o nmero de
beneficirios (Pnae e Paie) passou de 20,8 para 31,1 milhes de pessoas (Nepp,
1989:340-346).
Outro aspecto a ser destacado foi o impulso, no-concretizado, de
descentralizao do Pnae. As primeiras iniciativas nesse sentido germinaram em
1983, nos Estados de So Paulo e Rio de Janeiro, por iniciativa dos governadores
oposicionistas eleitos em 1982. No Estado de So Paulo, em meados dos anos
80, a gesto da merenda encontrava-se descentralizada em cerca de 90% dos
municpios (Nepp, 1989:337).
No mbito federal, o MEC sinalizou, a partir de 1986, o incio de um
processo mais amplo de municipalizao do Pnae, compreendido como uma
resposta poltica presso dos prefeitos para uma efetiva transferncia do
comando das aquisies de alimentos para os governos municipais (Torres Filho
e Carvalho, 1989:385). Entretanto, foram impulsos tnues, restritos a um nmero
reduzido de localidades e sujeitos a descontinuidades polticas e financeiras.
Programa de Suplementao Alimentar (PSA)
Em 1975, o Instituto Nacional de Alimentao e Nutrio (Inan), do
Ministrio da Sade, criou, no mbito do II Programa Nacional de Alimentao
(Pronan), o Programa de Nutrio em Sade (PNS), com o objetivo de
suplementar a dieta dos grupos biologicamente mais vulnerveis desnutrio
(gestantes, nutrizes e crianas), pertencentes a famlias com renda inferior a dois
salrios mnimos mensais, atravs da distribuio gratuita de uma cesta bsica de
alimentos in natura (arroz, feijo, leite, fub, farinha de mandioca) nos postos e
centros de sade da rede pblica.
Executado em convnio com secretarias estaduais de sade, sua rea de
atuao concentrava-se nas regies mais pobres, sobretudo no Nordeste. A partir
de 1985, o Programa de Nutrio em Sade (PNS) passou a denominar-se
Programa de Suplementao Alimentar (PSA).
223
As mudanas introduzidas pelo PPS/86 visavam a ampliar a cobertura do
programa. A rea de atuao, at ento concentrada no Nordeste, estendeu-se a
todas as regies do pas (cerca de 4 mil municpios). A cobertura foi ampliada para
as crianas de at quatro anos de idade (anteriormente atingia crianas de at trs
anos). Alm disso, buscou-se maior integrao do PSA com o Programa de
Assistncia Integral Sade da Mulher e da Criana. Desenvolvido pelo Ministrio
da Sade, esse programa combinava suplementao alimentar, incentivo ao
aleitamento materno, preveno e combate s carncias nutricionais especficas
(bcio endmico, anemia nutricional e hipovitaminose A) e combate s doenas
respiratrias agudas e s diarrias.
A meta do governo era beneficiar 10 milhes de pessoas em 1986 e 15
milhes em 1989 (Seplan, 1986a:72). Entre 1984 e 1986 o nmero de
beneficirios do PSA quase dobrou: de 4,4 para 8,7 milhes (Nepp, 1989:364).
Programa de Complementao Alimentar (PCA)
Implantado pela Fundao Legio Brasileira de Assistncia (LBA), em 1977,
esse programa atendia populao materno-infantil de baixa renda, distribuindo
gratuitamente alimentos na periferia das regies metropolitanas do pas
especialmente em Belo Horizonte e no Rio de Janeiro.
A partir de 1985, foram introduzidas mudanas no PCA, como a distribuio
de alimentos naturais em carter experimental e, especialmente, a expanso da
sua rea de atuao.
A exemplo dos demais programas, houve considervel expanso dos
beneficirios: de 650 mil para 1.178 mil pessoas, entre 1984 e 1987; cerca de 60%
dos beneficirios residia na Regio Nordeste (Nepp, 1989:357).
Programa de Abastecimento de Alimentos Bsicos em reas de Baixa
Renda (Proab)
O Proab era coordenado pelo Inan e executado pela Cobal em conjunto
com os governos estaduais e as prefeituras. Lanado em 1979, no mbito do II
Pronan, direcionava-se populao de baixa renda das periferias dos grandes
centros urbanos da Regio Nordeste, promovendo a integrao do pequeno
comrcio varejista local ao sistema de vendas por atacado da Cobal, com a
concesso de at 30% de subsdios sobre o preo final de venda ao consumidor.
O governo da Nova Repblica no introduziu mudanas no Proab,
prevendo-se, to-somente, o reforo do volume de alimentos comercializados. Os
obstculos operacionais surgidos a partir de 1985, e outros constatados desde o
incio da implementao do programa, no foram enfrentados com vigor.
A despeito disso, entre 1984 e 1986 houve expanso dos beneficirios (de
2,0 para 2,7 milhes), do nmero de pequenos varejistas cadastrados e do volume
de alimentos comercializados (Nepp, 1989:373).
224
7.2 A CRIAO DE NOVOS PROGRAMAS
A segunda iniciativa reformista do Executivo federal foi criar novos
programas. O mais importante foi o Programa Nacional do Leite para Crianas
Carentes (PNLCC). O segundo, de menor expresso e xito, foi o Programa de
Alimentao Popular (PAP).
Programa Nacional do Leite para Crianas Carentes (PNLCC)
O PNLCC foi lanado pelo governo da Nova Repblica, no final de 1985.
Incorporado ao PPS/86, tinha por objetivo o fornecimento de um litro de leite por
dia a todas as crianas de at sete anos, pertencente a famlias com renda at
dois salrios mnimos. A previso do governo era atender a 1,5 milho de crianas
em 1986 e a 10 milhes em 1989.
Em agosto de 1986, a implementao do PNLCC foi atribuda Secretaria
Especial de Ao Comunitria da Presidncia da Repblica (Seac/PR), em
articulao com a Seplan-PR (Decreto n. 93.120, de 18/8/1986). A Seac foi criada
em 1985, vinculada diretamente ao Gabinete Pessoal do Presidente da Repblica,
com a incumbncia de assessor-lo nas questes relativas ao comunitria.
A forma de operao do PNLCC representou uma inovao em face dos
programas tradicionais. Em vez da distribuio de produtos, optou-se por um
sistema de distribuio indireto, mediante a entrega de cupons (vale-leite) s
famlias beneficiadas, atravs das associaes comunitrias e entidades
filantrpicas coordenadas pela Seac. Evitava-se, assim, a criao de um novo
aparato burocrtico pblico. Esses cupons poderiam ser trocados por um litro de
leite tipo C na rede varejista de abastecimento. Esses estabelecimentos
resgatavam os cupons com os atacadistas de leite, que eram ressarcidos pelo
Banco do Brasil.
Embora vulnervel a fraudes, o modelo operacional da Seac contribuiu para
a gil e acelerada implementao do PNLCC. Em setembro de 1987, o PNLCC se
encontrava presente em 259 municpios do pas, distribuindo cerca de 2,0 milhes
de litros de leite por dia e beneficiando cerca de 4,9 milhes de crianas atravs
de 15.110 entidades comunitrias credenciadas (Torres Filho e Carvalho,
1989:448).
Como veremos posteriormente, a importncia poltica do PNLCC e da
prpria Seac ampliou-se de forma notvel a partir de 1987, passando a ser o
carro-chefe da poltica social federal.
Programa de Alimentao Popular (PAP)
O Programa de Alimentao Popular (PAP) foi lanado em maio de 1985.
Era executado pela Cobal, nos moldes do Proab, utilizando-se da rede tradicional
de pequenos varejistas, com o envolvimento direto de associaes de classe,
entidades filantrpicas e lideranas comunitrias locais, garantindo suprimento de
225
gneros alimentcios a preos reduzidos. Operava de forma complementar ao
Proab, cobrindo os grandes centros urbanos das demais regies do pas alm da
regio Nordeste, objeto do Proab.
Os planos de governo previam uma rpida expanso do PAP, de forma a
atingir 30 milhes de beneficirios em 1989. Na prtica, no entanto, essa meta
mostrou-se inexeqvel. At o final de 1985, o PAP estava implantado em
dezessete cidades (dezesseis capitais) e havia beneficiado 3,9 milhes de
pessoas. At o primeiro trimestre de 1986, o programa continuou a expandir-se. A
partir de ento, mergulhou num perodo de estagnao.
7.3 TENTATIVA DE REORGANIZAO INSTITUCIONAL
84

O terceiro foco da tentativa de reforma impulsionada pelo Executivo federal
visava a reorganizao da gesto governamental nesta rea. Como ressaltado, a
fragmentao institucional e de programas era uma caracterstica estrutural da
poltica de alimentao e nutrio do regime autoritrio.
A primeira iniciativa concreta do Executivo federal, visando a enfrentar essa
questo, foi a instituio, em maio de 1985 (Decreto n. 91.238/85), do Grupo de
Trabalho Interministerial para Coordenao das Aes na rea de Alimentao
(GTCA), integrado por representantes dos Ministrios da Sade, Agricultura,
Educao, Fazenda, Trabalho, Previdncia e Assistncia Social e Planejamento.
Competia ao Grupo a funo de acompanhar e avaliar a execuo dos programas,
promover a articulao e integrao das aes e sugerir medidas para aumentar
sua eficcia.
Entretanto, ficou constatado que o GTCA tambm no reunia poderes
polticos para promover a coordenao dessas aes. As reformulaes da
poltica, empreendidas a partir de 1985, passaram ao largo do GTCA. Em alguns
casos, tais decises caminharam exatamente no sentido oposto aos objetivos que
inspiraram a criao do Grupo.
Em setembro de 1986, o GTCA foi transformado em Grupo Executivo
Interministerial para Assuntos de Alimentao Popular (Geiap), coordenado pela
Seplan e integrado pelos mesmos componentes do GTCA, acrescido de um
representante da recm-criada Secretaria Especial da Ao Comunitria (Seac).
Tarefas semelhantes foram fixadas, visando coordenao da poltica
setorial: promover medidas para a resoluo dos problemas e desenvolvimento
eficaz dos programas do setor; elaborar oramentos consolidados e cronogramas
de desembolso dos recursos; traar diretrizes polticas e tcnicas a serem
seguidas pelos rgos executores; analisar e aprovar a criao de novos
programas pelo governo federal etc.

84
Essa seo baseia-se no trabalho de Wilma Keller (in Fundap, 1989).
226
No mbito do Geiap, foi definida uma srie de diretrizes que apontavam
para a centralizao do planejamento e a coordenao da poltica de alimentao
e nutrio, associada descentralizao da execuo dos programas; o
fortalecimento e integrao operacional dos rgos executores; e a constituio de
um sistema de acompanhamento das condies nutricionais da populao e da
evoluo dos programas.
Entretanto, na prtica, tambm o Geiap manteve-se margem dos
processos decisrios relativos definio de diretrizes para a poltica de
alimentao do governo federal.
Conclui-se, dessa forma, que, apesar da prioridade conferida ao setor nos
planos de governo traduzida em crescimento real dos recursos a ele destinados
, no se produziram mudanas substanciais no formato dos programas, nem
tampouco se encaminhou a superao dos problemas que houve para a
implementao dos programas.
Ao contrrio, a criao dos novos programas, margem dos j existentes e
desvinculados das orientaes preconizadas pelos especialistas da rea,
contribuiu para agravar a falta de coordenao e integrao da poltica de
alimentao e nutrio e de utilizao ineficiente dos recursos disponveis.
Prevaleceu a lgica da visibilidade e do impacto poltico imediato. As
medidas implementadas pelo governo federal tinham como tnica a ampliao da
cobertura dos programas, sem o respaldo financeiro adequado e sem o
fortalecimento institucional dos rgos responsveis por sua execuo. A partir de
1987, esse quadro agravou-se ante o reforo da concepo clientelstica de
poltica social baseada no modelo da Seac.

Em suma, esforcei-me neste captulo para demonstrar que na etapa da
transio democrtica, a primeira frente de luta para a implementao do projeto
reformista progressista, construdo pelos setores da oposio ao regime militar,
deu-se no mbito do Poder Executivo federal, sobretudo no binio 1985-1986.
Seus principais protagonistas foram os representantes de setores da oposio ao
regime militar, que passaram a ocupar postos de comando na burocracia federal e
no Congresso Nacional.
Dentre os impulsos e movimentos reformistas de iniciativa do Executivo
Federal, que emergiram em 1985-1986 destaquei a instituio do seguro-
desemprego; a reincorporao da Reforma Agrria, na agenda governamental; a
reforma da Previdncia Social; a Reforma Sanitria; os ensaios de Reforma
Educacional e de reforma das polticas urbanas; e o reforo da alimentao
popular.
No captulo seguinte, argumentarei que, no binio 1987-1988, a frente de
luta para a implementao do referido projeto reformista deslocou-se para a
227
Assemblia Nacional Constituinte (ANC). Ressaltarei que grande parte desses
impulsos e movimentos reformistas de iniciativa do Executivo Federal, abordados
no presente captulo, foram consolidados no processo constituinte e inscritos na
Constituio de 1988.
228
CAPTULO III OS NOVOS DIREITOS SOCIAIS
A segunda frente de luta para