A EFICCIA DO USUCAPIO COLETIVO COMO INSTRUMENTO DE REGULARIZAO FUNDIRIA E INCLUSO SOCIAL NO CONTEXTO BRASILEIRO

Tatiana Villela de Andrade Monteiro1 Sheila Holz2

RESUMO O artigo tem como objetivo analisar a estratgia jurdica do usucapio coletivo como instrumento de incluso social atravs do processo de Regularizao Fundiria das reas irregulares ocupadas por famlias de baixa renda no contexto brasileiro. Para tanto, torna-se relevante, mesmo que de forma simplificada, caracterizar essas ocupaes, denominadas favelas, nos seus diversos aspectos geogrficos, sociais e jurdicos. O conceito mais popular para favela caracteriza-a como uma ocupao irregular de reas, sejam essas pblicas, privadas e/ou de preservao permanente, por grupos de famlias de baixa renda que se encontram impossibilitados de pagar aluguel ou adquirir sua prpria moradia, considerando-se a ineficincia histrica dos planos de habitao popular. Essa populao apresenta um perfil caracterizado como pobreza diretamente relacionada ao no reconhecimento dos seus direitos sociais, ou seja, produtores e reprodutores da excluso social. O instituto do usucapio coletivo, institudo pelo art. 10 do Estatuto da Cidade definido no seu art. 1 como um conjunto de normas de ordem pblica e interesse social que regulam o uso da propriedade urbana em prol do bem coletivo, da segurana e do bemestar dos cidados, bem como do equilbrio ambiental, visa regularizar a posse nessas ocupaes, que so a cada dia mais comuns nas grandes e mdias cidades brasileiras. A questo que aqui se impe verificar se este instituto pode ser eficaz no reconhecimento e garantia da moradia como um direito social fundamental, conforme art. 6 da Constituio Federal Brasileira de 1988.

Graduada em Servio Social pela UNESP Universidade Estadual Paulista, Faculdade de Histria, Direito e Servio Social, acadmica do curso de Mestrado em Planeamento do Territrio e Ordenamento da Cidade, na Universidade de Aveiro, Portugal. 2 Graduada em Direito, pela UNIJU Universidade Regional do Noroeste do Estado do Rio Grande do Sul, acadmica do curso de Mestrado em Planeamento do Territrio e Ordenamento da Cidade, na Universidade de Aveiro, Portugal.

INTRODUO No presente artigo sero tratadas questes referentes ao universo de estudo, o Brasil, com relao realidade local na formao de reas irregulares, tratadas aqui por favelas, abordando seu contexto histrico que originou a formao desses aglomerados urbanos, bem como o conceito de direito moradia e ainda, far uma abordagem das normas advindas do Estatuto da Cidade e seus instrumentos de ordenamento do territrio, nomeadamente o usucapio coletivo. Conforme Funes (2005, p. 21) nas ltimas dcadas a produo de favelas nas cidades brasileiras crescente, estando no centro desse aglomerado urbano a ilegalidade atravs do acesso informal ao solo e moradia. Destaca que o principal agente da excluso territorial e da degradao ambiental a segregao espacial, que traz consigo uma lista interminvel de problemas sociais e econmicos e tem como conseqncia a excluso e a desigualdade social que propicia a discriminao, o que gera menores oportunidades de emprego, dentre outros problemas, ocasionando assim uma perpetuao da pobreza e a ausncia do exerccio da cidadania.
A proliferao de favelas nas cidades brasileiras expressa de maneira inequvoca a natureza excludente do processo de desenvolvimento urbano e o padro segregador das relaes histricas que tm-se dado entre legislador, planejamento urbano, mercado imobilirio e sociedade, sobretudo na criao da dinmica de possibilidades do mercado e na determinao do lugar dos pobres na cidade (Fernandes, 2003).

Referente ilegalidade com relao ao acesso moradia, dados estatsticos do Banco Mundial informam que de 1 milho de moradias produzidas no Brasil, cerca de 700 mil so ilegais, o que comprova que a maior parte da produo habitacional no pas informal. No entanto, percebe-se a tolerncia do setor pblico com essa ilegalidade, que traz vrias conseqncias sociais e econmicas, principalmente reconhecendo-se que na legislao brasileira o registro do imvel constitutivo de propriedade, valendo mxima quem no registra no dono. Assim, uma das maiores implicaes desse processo refere-se insegurana jurdica perante a moradia, que deixa a populao numa situao de vulnerabilidade, principalmente considerando-se a utilizao por muitos polticos do chamado clientelismo para trocas de favores, com promessas de regularizao em troca de votos. Como descreve Funes (2005, p. 23):

(...) como na maioria dos casos a tolerncia gera direitos, e como resposta do poder pblico a presso dos movimentos sociais, desde o final da dcada de 1970, o direito urbanstico vem avanando. As novas legislaes urbanas tm procurado romper com as questes at hoje apresentadas, atravs de regulaes com princpios de prevalncia dos direitos coletivos sobre os direitos individuais, bem como direitos bsicos e sociais, fazendo cumprir a funo social da propriedade.

A crescente ilegalidade na atual realidade brasileira levou a regularizao fundiria a fazer parte dos programas centrais de muitos governos locais, estaduais e, principalmente, na esfera federal, assim como das agncias internacionais que tratam da moradia e da pobreza, visando garantir a moradia, direito social fundamental, conforme o art. 6 da Constituio Federal Brasileira de 1988, assim como cumprir com as disposies presentes no Estatuto da Cidade. O objetivo desse artigo visa fortalecer o conhecimento acerca dessa prtica ao analisar uma das estratgias jurdicas, o usucapio coletivo, como instrumento de incluso social atravs do processo de regularizao fundiria dessas reas irregulares ocupadas por famlias de baixa renda. CARACTERIZAO SCIO-HISTRICA DAS FAVELAS BRASILEIRAS O conceito mais popular de favelas o de ocupaes irregulares de reas, sejam essas pblicas, privadas e/ou de preservao permanente, por grupos de famlias de baixa renda que se encontram impossibilitados de pagar aluguel ou adquirir sua prpria moradia. Como leciona Fiorillo (2005, p. 21):
Segundo os estudiosos a palavra favela foi extrada do nome de um morro em Canudos (local do serto da Bahia onde foi travada, no sculo XIX, sangrenta guerra envolvendo, de um lado, sertanejos e, de outros, tropas do Exercito brasileiro), que os soldados republicanos tomaram como base. Quando encerrada a guerra, chegaram em 1987 ao Morro da Providncia, localizado no centro do Rio de Janeiro, os ex-combatentes lhe deram o mesmo nome: Morro da Favela. O termo acabou sendo usado no Pas todo para denominar comunidades pobres.

Dentro do seu contexto histrico, a formao de favelas na sociedade brasileira est diretamente relacionada ao processo excludente da urbanizao e da produo de habitao pelo Estado durante todo o sculo XX. O mercado imobilirio capitalista, os baixos salrios e a desigualdade social presente desde o incio da formao da sociedade brasileira

veio impossibilitando o acesso moradia por grande parte da populao, que principalmente nas ltimas dcadas, vm sendo produto e produtor dos processos de periferizao, segregao, degradao ambiental, m qualidade de vida e violncia nas cidades. Essa populao apresenta um perfil caracterizado como pobreza diretamente relacionada ao no reconhecimento dos seus direitos sociais, ou seja, membros da excluso social. A origem das favelas no Rio de Janeiro, relacionada urbanizao excludente, aconteceu no incio do sculo XX, com o processo de reforma urbana que, para a construo de grandes avenidas e implantao de saneamento bsico, assim como para a composio paisagstica da cidade que atendesse aos interesses da burguesia no perodo industrial nacional, levou a desocupao dos cortios e demolies e fez com que as famlias de baixa renda, ocupantes desses imveis, se deslocassem para os morros e para a periferia. a partir da segunda metade desse mesmo sculo que o processo de urbanizao brasileiro comea a crescer devido exportao e ao aumento do desenvolvimento industrial, precursores do xodo rural, gerando grande deslocamento da populao do campo para as cidades, agravando os problemas sociais, principalmente de moradia nas grandes metrpoles brasileiras, e o conseqente crescimento das favelas. Nota-se que nesse perodo o pas passa a apresentar aproximadamente 40% da sua populao em rea urbana. Num caminho sem volta, j no final do sculo XX, toda a riqueza gerada pelo crescimento econmico permaneceu na mo de poucos, a crise do petrleo e a reestruturao produtiva internacional da dcada de 80 ocasionaram impactos na economia do pas, aumentando a excluso, o desemprego e a queda de salrios que obrigaram grande parte da populao a continuar a instalar-se nas reas perifricas, insalubres, sem infraestrutura e ilegais das cidades. Esse contnuo inchao do espao urbano pela populao rural e migratria na procura de melhor qualidade de vida e emprego, levou o pas a ter na atualidade dados de urbanizao superior aos ndices mundiais e problemas de ordem social e econmica entre os mais graves, conforme relata Grazia et al (2001, p. 9), o Brasil j alcanou o ndice mais alto do planeta em urbanizao 81,44% conforme o Censo de 2000 e o terceiro pior pas do mundo em distribuio de renda. O crescimento desenfreado do espao urbano ilegal, a excluso social e o descaso do poder pblico frente s questes habitacionais, sobretudo na dcada de 80 e de

90, fizeram com que a questo urbana ressurgisse relacionada aos movimentos sociais de reivindicao por infra-estrutura e regularizao das reas ilegais. Como afirma Maricato (2001, p.98) iniciaram-se as manifestaes sociais por parte daqueles a quem cabia apenas as migalhas do milagre econmico. Embora a Constituio Federal de 1988, na vertente democrtico-participativa, e o Estatuto da Cidade, aprovado no ano de 2001, o qual traz como referncias normativas a questo da regularizao fundiria, tenham avanado no sentido de promover maiores direitos a regularizao fundiria e atender o direito fundamental moradia, pode-se afirmar que, nesses anos que se sucedeu a sua aprovao, nota-se ainda de forma tmida a efetivao desses instrumentos de ordenamento territorial. Como relata Funes (2005, p. 24) os resultados das aes so insuficientes e insatisfatrios. A maioria dos programas e projetos de regularizao fundiria investiu mais na regularizao urbanstica do que na jurdica. DIREITO MORADIA Antes de abordar as questes relativas ao direito moradia, importante diferenciar os termos moradia, de habitao e residncia, o que se faz nas palavras de Souza (2004 p. 45-46):
O bem da moradia inerente pessoa e independe de objeto fsico para a sua existncia e proteo jurdica. Para ns, moradia elemento essencial do ser humano e um bem extrapatrimonial. Residncia o simples local onde se encontraria o indivduo. E a habitao o exerccio efetivo da moradia sobre determinado bem imvel. Assim, a moradia uma situao de direito reconhecida pelo ordenamento jurdico (...).

A Declarao Universal dos Direitos do Homem (1948) um dos diplomas mais antigos que reconhece o direito moradia adequada e tambm o direito propriedade, obtida individual ou coletivamente. Ainda, vrios outros documentos de cunho internacional j foram produzidos, dentre os mais importantes, destacam-se os seguintes: Pacto Internacional de Direitos Econmicos, Sociais e Culturais (de 1966, que entrou em vigor em 1976, aps a adeso de 35 pases), a Conveno Internacional sobre a Eliminao de Todas as Formas de Discriminao Racial (1965), a Declarao sobre Raa e Preconceito (1978) e a

Declarao sobre Assentamentos Humanos de Vancouver (1976), a Declarao sobre o Desenvolvimento (1986), a Carta Social Europia (1996), a Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento do Rio de Janeiro, que adotou a Agenda 21 (1992), na qual ressalta a importncia do desenvolvimento sustentvel para o planeta e a Conferncia das Naes Unidas sobre Assentamentos Humanos Habitat II, realizada em Junho de 1996 na cidade de Istambul, que instituiu a Agenda Habitat contendo roteiro de aes para o sculo XXI. Nesta conferncia a moradia foi reafirmada como direito humano, atribuindo aos Estados Nacionais obrigaes e responsabilidades no intuito de assegurem esse direito. Porm, os tratados internacionais so considerados hierarquicamente inferiores norma constitucional, encontrando-se no mesmo nvel das leis ordinrias. O art. 5, 3, com redao dada pela Emenda Constitucional n 45, assim dispe:
Os tratados e convenes internacionais sobre direitos humanos que forem aprovados, em cada Casa do Congresso Nacional, em dois turnos, por trs quintos dos votos dos respectivos membros, sero equivalentes s emendas constitucionais.

Como signatrio de vrios desses tratados internacionais, o Brasil tem o dever de impedir a regressividade do direito moradia e, tambm, de impedir medidas ou aes que dificultem o acesso a ela. Na lio de Saule Jr. (1999, p. 78), para assegurar o direito moradia, tem o Brasil o dever de:
(...) intervir e regulamentar as atividades do setor privado referente a poltica habitacional, como a regulamentao do uso e acesso a propriedade imobiliria, em especial a urbana, de modo que atenda sua funo social, regulamentar o mercado da terra, dispor sobre sistemas de financiamento de habitao de interesse social, regulamentar e dispor sobre o uso do solo urbano, sobre o direito de construir, dispor sobre instrumentos tributrios, dispor sobre os regimes de locao, de concesso de uso pra fins de moradia.

A Constituio da Repblica Federativa do Brasil (CF/88), com redao dada pela Emenda Constitucional no 26/2000 em seu art. 6, atribuiu ao direito moradia o status de direito fundamental, quando diz que so direitos sociais a educao, a sade, o trabalho, a moradia, o lazer, a segurana, a previdncia social, a proteo maternidade e infncia, a assistncia aos desamparados, na forma desta Constituio grifo nosso. Porm, no se pode ver o direito moradia sem que ele esteja intimamente ligado a outros

direitos, como o direito intimidade, privacidade, liberdade, vida, sade, previstos no caput do art. 5o bem como esto todos abarcados pelo fundamento da dignidade da pessoa humana apregoado no art. 1o (inc. III). J no art. 3o, inciso III, do mesmo diploma, encontramos os objetivos fundamentais da CF/88, e dentre eles a reduo das desigualdades sociais e regionais. A Constituio da Repblica Federativa do Brasil arrolou os direitos fundamentais, em sua maioria, no art. 5, que possui setenta e oito incisos e outros quatro pargrafos, bem como mais alguns artigos espalhados no corpo do texto legal, como, por exemplo, os art. 6 (que trata dos direitos fundamentais sociais) e o art. 150 (que estabelece garantias de ordem tributria). O direito moradia est includo dentre os direitos fundamentais sociais, que se caracterizam pela pretenso de que o Estado participe para a promoo do bem-estar social, sendo todos aqueles vinculados assistncia social, sade, educao, trabalho, etc. Embora a importante proteo constitucional do direito moradia, o problema da falta de moradia atinge boa parte da populao, no s brasileira, como no mundo todo. E este problema no pode ser quantificado apenas com as pessoas que no tem onde morar, mas sim com todas aquelas que vivem de forma precria, sem rede de esgoto sanitrio, gua encanada, rede eltrica e segurana (tanto fsica, quando jurdica pela posse do imvel). Com o fim de direcionar o presente trabalho, ser utilizado o estudo realizado pelo Instituto Polis3, que estruturou as diversas formas de ocupaes ilegais e irregulares que se encontram no Brasil, informando que estas podem ocorrem em: a) reas loteadas e ainda no ocupadas: ocupaes realizadas em espaos anteriormente destinados a outros fins, como construo de ruas, reas verdes e equipamentos comunitrios ou, ainda, casas construdas sem respeitar a divisa dos lotes; b) reas alagadas: reas localizadas em aterramentos de manguezal ou charco; geralmente so terrenos de marinha ou da Unio em reas litorneas: c) reas de preservao ambiental: construes realizadas em margens de rios, mananciais ou em serras, restingas, dunas e mangues; d) reas de risco: moradias construdas em terrenos de alta declividade, sob redes de alta tenso, faixas de domnio de rodovias, gasodutos e troncos de distribuio de gua ou coleta de esgotos.
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Manual de Regularizao Fundiria, disponvel em www.polis.org.br.

Algumas das diversas formas de irregularidade podem ser caracterizadas pelas favelas, que podem estar instaladas tanto em reas pblicas como privadas, cortios (que so casares em pssimo estado de conservao e sem condies de habitabilidade, que abrigam vrias famlias), loteamentos clandestinos e/ou irregulares, construes sem habite-se, edifcios pblicos ou privados abandonados que acabam por abrigar moradores, e, tambm, no raro encontrar pessoas morando debaixo de pontes, viadutos ou na beira das estradas. No que se refere posse dos imveis localizados nessas reas, como menciona Letcia Marques Osrio (2004, p. 29-30), independente do tipo de ocupao, esta pode se dar como:
a) proprietrios com ttulos registrados ou no; b) possuidores de comprovante de compra e venda legal, que se transformaro em proprietrios quando pagarem as prestaes ainda devidas e quando possurem dinheiro para realizar a escritura; c) possuidores que compraram lote irregular ou clandestino e que tm como nico documento um comprovante de compra e venda no qual se estipula que o imvel s poder ser escriturado quando as autoridades liberarem o bem para escriturao; d) ocupantes de terra que, por prescrio (usucapio) se converteram em proprietrios; e) compradores de lotes ou unidades habitacionais pblicas atravs de transferncia de um comprovante de compra e venda cuja operao no reconhecida pelo rgo habitacional empreendedor; f) outras situaes relacionadas a formas de domnio duvidosas; g) proprietrios que usam laranjas para a escriturao de suas propriedades.

Os dados acerca da ilegalidade urbana no so precisos, mas Osrio (2004, p. 25) nos diz que, em cidades como Belo Horizonte, Rio de Janeiro, So Paulo e Fortaleza, estima-se que entre 20 e 22% da populao viva em favelas e Alfonsin (2006, p. 92) diz que no seria exagero afirmar que pelo menos 30 a 50% das famlias moradoras dos territrios urbanos brasileiros, em mdia, moram irregularmente (no Recife estima-se que este ndice se aproxime de 70% dos domiclios urbanos). Ainda, o site do Ministrio das Cidades informa que 6,6 milhes de famlias no possuem moradia, 11% dos domiclios urbanos no tm acesso ao sistema de abastecimento de gua potvel e quase 50% no esto ligados s redes coletoras de esgotamento sanitrio. Diante destes dados, temos que o Brasil , entre os pases da Amrica Latina, o mais atingido pela formao de favelas, que de acordo com dados da ONU possui 15% dos cerca de 1 bilho de favelados do planeta4.
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Dados divulgados no documento O desafio das favelas Relatrio Global sobre a moradia humana, em outubro de 2003, elaborado pelo Programa das Naes Unidas para Assentamentos Humanos (UN-HABITAT).

Portanto, como bem assevera Fernandes (2006, p. 59):

() no h como se falar em Direito Urbanstico no Brasil de hoje sem se falar em ilegalidade urbana. A proliferao de formas de ilegalidade nas cidades, especialmente no contexto cada vez mais significativo da economia informal, uma das maiores conseqncias do processo de excluso social e segregao espacial que tem caracterizado o crescimento urbano intensivo nos pases em desenvolvimento () um nmero cada vez maior de pessoas obrigado a descumprir a lei para ter um lugar nas cidades, vivendo sem segurana jurdica da posse, em condies precrias e mesmo insalubres e perigosas, geralmente em reas perifricas ou em reas centrais, desprovidas de infraestrutura urbana adequada.

A NOVA POLTICA URBANA BRASILEIRA Dentro do contexto urbano j delineado, e ciente da necessidade de se repensar a poltica urbana brasileira, a Constituio Federal de 1988 passa a entender a cidade como:
() duas realidades, a saber, os estabelecimentos regulares e os estabelecimentos irregulares passa a ter natureza jurdica ambiental, ou seja, a partir de 1988 a cidade deixa de ser observada a partir de regramentos adaptados to-somente aos bens privados ou pblicos, e passa a ser disciplinada em face da estrutura jurdica do bem ambiental (art. 225 da CF) de forma mediata e de forma imediata em decorrncia das determinaes constitucionais emanadas dos arts. 182 e 183 da Carta Magna (meio ambiente artificial). Portanto, a cidade a partir da Constituio Federal de 1988 passa a obedecer denominada ordem urbanstica dentro de parmetros jurdicos adaptados ao final do sculo XX e incio do sculo XXI (FIORILLO, 2005, p. 25-26).

Com esta nova viso acerca da cidade, e consciente da realidade instalada no pas, na Constituio Federal de 1988 foi destinado um captulo poltica urbana, sendo ele formado pelos arts. 182 e 183, deixando clara a inteno do legislador de pr fim s desigualdades criadas pela poltica de urbanizao brasileira existente at ento, permitindo ao poder pblico (sobretudo o municipal) algumas possibilidades de interveno no territrio urbano e na propriedade privada, sempre tendo como norte os interesses pblicos. Para regulamentar estes dispositivos, foi promulgada em 10 de Junho de 2001 a lei 10.257 Lei do Meio Ambiente Artificial , batizada de Estatuto da Cidade, que tem como fim estabelecer normas de ordem pblica e interesse social que regulam o uso da

propriedade urbana em prol do bem coletivo, da segurana e do bem-estar dos cidados, bem como do equilbrio ambiental (art. 1). A aprovao desta lei separa definitivamente o Direito Urbanstico do Direito Administrativo brasileiro, criando um novo ramo dentro do direito pblico. Segundo Alfonsin (2006, p. 87 e 89), o Estatuto da Cidade:
(...) estabelece diretrizes para uma poltica urbana capaz de reverter o preocupante quadro urbano brasileiro, marcado sobretudo pela concentrao da riqueza em determinadas regies da cidade a pequena poro da cidade produzida legalmente e pela condenao da maior parte do territrio a um abandono pelos servios e investimentos pblicos em funo da condio ilegal (embora legtima) de sua produo. (...) Calcada no princpio da funo social da cidade e da propriedade, a lei estabelece um novo paradigma legal, enfraquecendo a concepo liberal que preconiza um direito de propriedade absoluto, exclusivo e perptuo e que esteve presente no ordenamento civil do sculo passado, mas que ainda largamente influente. Por outro lado, a nova lei permite dar efetividade poltica urbana idealizada pela Constituio Federal.

Assim, v-se que o Estatuto da Cidade fundamenta-se no princpio da funo social da propriedade, que, embora j estivesse sendo contemplado nas constituies brasileiras desde 1934, no era estruturador para a poltica urbana do pas. A partir dessa compreenso, necessrio que a propriedade seja vista como de interesse coletivo, e no mais apenas na lgica antes empregada pelo direito civil. Assim, a propriedade deve atender um fim social e no mais interesses econmicos privados. Revelando a nova abordagem da propriedade que feita pelo Estatuto da Cidade, traz-se baila importante comentrio de Fiorillo (2005 p. 30-35):
As normas de ordem pblica e interesse social, que passam a regular o uso da propriedade nas cidades, deixam de ter carter nica e exclusivamente individual, assumindo valores meta individuais na medida em que o uso da propriedade, em decorrncia do que determina o art. 1, pargrafo nico, do Estatuto da Cidade, passa a ser regulado em prol do bem coletivo, da segurana e do bem-estar dos cidados, assim como do equilbrio ambiental. Diante do critrio antes mencionado, a denominada propriedade urbana assume feio ambiental, ou seja, deixa de ser considerada como simplesmente imvel localizado dentro de limites impostos, burocraticamente, pelo legislador infraconstitucional ou mesmo situado em zona determinada pelo mesmo visando incidncia de impostos, na forma do que estabelecia superada doutrina no plano das Constituies pretritas, e passa a se destinar fundamentalmente moradia, visando assegurar, originariamente, a dignidade da pessoa humana. A partir do Estatuto da Cidade o uso da propriedade s pode ser entendido luz do que estabelecem

os incisos III e IV do art. 1 da CF (dignidade da pessoa humana em face da ordem jurdica do capitalismo).

A aplicao do princpio da funo social da propriedade permite que os municpios, agora autorizados a lidar com as questes urbanas ilegais, possam adotar programas de regularizao fundiria, visando adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupao do solo urbano (art. 30, VIII da CF) e ainda possam promover programas de construo de moradias e a melhoria das condies habitacionais e de saneamento (art. 23, IX da CF). Com isso, muitos municpios puderam adotar medidas para assegurar a aplicao do princpio da funo social da propriedade, sobretudo para garantir o direito fundamental moradia. Como destaca Alfonsin (2006, p. 94-100) os municpios brasileiros tm adotado trs formas diferentes de Regularizao Fundiria, sendo elas: a regularizao fundiria como regularizao jurdica dos lotes, a regularizao fundiria como urbanizao do assentamento e a regularizao fundiria como regularizao urbanstica. No primeiro caso, preocupa-se o poder pblico em apenas transferir a titularidade dos lotes para os seus possuidores, sem, contudo, realizar obras que melhorem as condies de habitabilidade do local. No segundo caso, os municpios tm adotado medidas para a melhoria fsica do assentamento, disponibilizando servios como de abertura de ruas em ocupaes irregulares, adequao do local para veculos de utilidade pblica como os bombeiros e ambulncias, reconstruo de algumas moradias, etc. Porm, neste caso nem sempre h preocupao em transferir a propriedade dos lotes para seus moradores, o que faz permanecer a sensao de insegurana e medo de despejo. J na ltima hiptese, o objetivo de que a rea ilegalmente ocupada e em desacordo com a legislao urbanstica passe a se adequar a ela, bem como ressalta a necessidade de que a legislao seja mais flexvel e instrumentada para que haja uma melhor interao na cidade. Lgico que se espera dos municpios brasileiros que estes optem, sempre, pela regularizao fundiria como regularizao urbanstica, pois a forma na qual, grosso modo, se transfere a titularidade dos lotes para os possuidores, atravs de alguns dos institutos previstos no Estatuto das Cidades, e se realiza a urbanizao ou reurbanizao da rea ocupada ilegalmente e de forma espontnea, e assegura dessa forma maior garantia aos direitos fundamentais, em especial ao da moradia, j tratado alhures.

O USUCAPIO COLETIVO O Estatuto da Cidade, no seu art. 4, V, elenca os institutos jurdicos e polticos para fins de regularizao fundiria. Destaca-se que so oferecidas diversas formas de regularizao, mas vamos no deter apenas na alnea j, que trata da usucapio especial de imvel urbano. Convm lembrar que, por determinao do art. 191, nico, art. 183, 3 da Constituio Federal os bens pblicos no podem ser usucapidos. Quando a ocupao se der, portanto, em rea pertencente Unio, devero ser utilizadas outras formas de regularizao, mas que no transferem o direito de propriedade sobre o bem. A usucapio um instrumento j bastante conhecido no mundo jurdico, tendo suas origens no direito romano. Este instituto tem a finalidade de transferir a propriedade, de bem mvel ou imvel, e para tanto devem ser preenchidos alguns requisitos, como tempo de ocupao e posse incontestada (que varia entre 5 e 15 anos). O pedido de reconhecimento da usucapio deve ser feito judicialmente e apenas com a sentena que se pode registrar o ttulo no Cartrio de Registro de Imveis, transferindo-se a propriedade. Como j foi dito, o instrumento que agora interessa o da usucapio coletiva, prevista no art. 10 da Lei 10.257/2001 (Estatuto da Cidade) que assim a disciplina:
Art. 10. As reas urbanas com mais de duzentos e cinqenta metros quadrados, ocupadas por populao de baixa renda para sua moradia, por cinco anos, ininterruptamente e sem oposio, onde no for possvel identificar os terrenos ocupados por cada possuidor, so susceptveis de serem usucapidas coletivamente, desde que os possuidores no sejam proprietrios de outro imvel urbano ou rural.

A ao de usucapio pode ser proposta por aqueles que estiverem na posse da rea, de forma individual ou em litisconsrcio. Tambm a associao de moradores da comunidade, desde que expressamente autorizada, pode figurar no plo ativo da demanda como substituto processual (art. 12 do EC). Caso um dos requerentes no preencha os requisitos para a concesso da usucapio, a ao ser julgada improcedente apenas contra ele, e no contra todos os autores. Para comprovar a posse da rea podem ser utilizados carns de pagamento, notas fiscais, correspondncias, etc. O rito processual o sumrio e a interveno do Ministrio Pblico obrigatria. Segundo o art. 10, 3, na sentena que conceder a usucapio coletiva, o juiz atribuir igual frao ideal de terreno a cada possuidor independentemente da dimenso

do terreno que cada um ocupe, salvo hiptese de acordo escrito entre os condminos, estabelecendo fraes ideais diferenciadas. Para atribuir o ttulo de propriedade aos moradores constitudo um condomnio especial, indivisvel e no possvel de extino, salvo com deliberao favorvel tomada por, no mnimo, dois teros dos condminos, quando houver urbanizao posterior constituio do condomnio (4). Quando a usucapio coletiva for alegada como matria de defesa a sentena que declarar a aquisio da propriedade pode ser registrada no Cartrio de Registro de Imveis e no depende, como nas outras espcies de usucapio, de nova ao, pois esta sentena, por fora do art. 13 do Estatuto da Cidade, tem efeito erga omnes. Por fim, nas aes de usucapio coletiva os autores recebero a assistncia judiciria gratuita, inclusive para as despesas no Cartrio de Registro de Imveis (art. 12, 2). Com esta forma de usucapio, torna-se evidente a busca da legislao pela aplicao do princpio da funo social da propriedade sendo seu papel principal o de regularizar as reas ocupadas ilegalmente por famlias de baixa renda. Sobre o tema, essa a lio de Loureiro (2004, p. 84):
No h, porm, como estudar a nova figura do usucapio coletivo criada pelo Estatuto da Cidade pela lente individualista e liberal do velho direito civil, porque o seu propsito no apenas o de criar um novo modo de aquisio da propriedade imvel, mas, sobretudo, o de ordenar a propriedade urbana, funcionalizando-a pela observncia de princpios urbansticos voltados ao bem-estar da pessoa e da comunidade. Toda a interpretao dos arts. 10 a 14 do Estatuto da Cidade, portanto, deve ser voltada a examinar o usucapio como mecanismo de regulamentao fundiria e, sobretudo, de reorganizao urbanstica. O intrprete deve fazer um permanente exerccio pra liberar-se dos dogmas tradicionais do direito privado e analisar o instituto com os olhos voltados para o direito civil, iluminado pelos princpios constitucionais e do direito pblico.

Antes da criao dessa forma de usucapio, era mais difcil que as regularizaes dessas reas ocorressem com a transferncia do ttulo de propriedade, seja por entendimento do Poder Judicirio de que no cabia o litisconsrcio para requisio da usucapio, seja pela impossibilidade de registro no Cartrio de Registro de Imveis, pois no havia forma de faz-lo devido ao sistema registral brasileiro exigir suas confrontaes exatas, o que no possvel nas reas ocupadas de forma espontnea. Como j se disse em trabalho anterior (HOLZ, 2006), esta espcie de usucapio destinada a atender a regularizao das reas, tradicionalmente ocupadas por populaes

de baixa renda, especialmente de favelas, onde h um crescimento desorganizado das cidades, pois as construes so feitas segundo critrios de necessidade e possibilidade dos moradores, sem respeitar qualquer regulamentao urbanstica de sua respectiva cidade. Porm, as pessoas que ali residem tm o direito de serem mantidas nestes imveis, no sendo nem correto, nem justo, que sejam desalojadas. Assim, o Estatuto da Cidade, com a criao deste novo instituto, introduziu a possibilidade de estes moradores verem regularizada sua situao no imvel, sem o perigo constante de serem despejados. Portanto, talvez um dos mais importantes institutos criados pelo legislador brasileiro para a regularizao das ocupaes ilegais em rea urbana, tenha sido a figura do usucapio coletivo, que exerce funo mpar, pois, com a concesso da usucapio passam a serem os proprietrios dos seus imveis, deixando para trs uma histria de ocupao ilegal. Ainda, por constituir a propriedade um vis de segurana da permanncia no imvel, estes moradores sentem-se tranqilos para realizarem melhorias em suas moradias, pois se afastam do fantasma do desalojamento repentino. CONCLUSO Atravs do estudo bibliogrfico jurdico realizado a fim de entender o processo normativo brasileiro referente regularizao fundiria, urbanstica e jurdica das reas irregulares ocupadas por famlias de baixa renda, pode-se perceber que o instrumento jurdico objeto de estudo, o usucapio coletivo, o nico capaz de transferir o direito de propriedade atravs do registro do ttulo (mesmo que coletivo) a essa populao historicamente excluda e sem acesso formal ao mercado imobilirio atravs da efetivao da funo social da propriedade. Esse instrumento jurdico tem na sua base a efetivao do direito de propriedade com a garantia de outro direito fundamental, referente ao uso do solo, a moradia, impossibilitando a especulao fundiria. Alm disso, prioriza o cumprimento da funo social da terra, no caso a urbana, j que o proprietrio no atribuiu uso a ela destinao social deixando-a a merc da especulao mobiliria. Torna-se assim, um processo capaz de transformar uma das diversas formas de excluso social presente na sociedade brasileira e fortalecer outros processos inclusivos como o reconhecimento pela sociedade que geram abertura ao mercado de trabalho, legitimidade, segurana da posse no espao urbano, garantia da impossibilidade de despejo e remoo, melhoraria do acesso aos servios

bsicos, propiciar relaes de vizinhana, por fim, assegurar condies sociopolticas de cidadania urbana como a construo de uma cidade e sociedade mais justa e sustentvel. REFERNCIAS BIBLIOGRAFICAS: ALFONSIN, Betnia. O significado do estatuto da cidade para os processos de regularizao fundiria no Brasil. In FERNANDES, Edsio. ALFONSIN. Betnia. Evoluo do direito urbanstico. Belo Horizonte: PUC Minas Virtual, 2006. FERNANDES, Edsio. Poltica Nacional de Regularizao Fundiria: contexto, proposta e limites. Texto apresentado no curso de extenso promovido pelo IRIB Instituto de Registro Imobilirio do Brasil, So Paulo, agosto a novembro de 2003. FUNES, Silvia. Regularizao Fundiria na Cidade de Piracicaba SP: Aes e Conflitos. Dissertao apresentada ao Programa de Ps-graduao em Engenharia Urbana da Universidade Federal de So Carlos, So Carlos, 2005. GRAZIA, Grazia de, QUEIROZ, Lda Lucia de, MOTTA, Athayde e SANTOS, Alexandre Mello. O desafio da sustentabilidade urbana. Rio de Janeiro. FASE/IBASE, 2001. HOLZ, Sheila. A flexibilizao da legislao brasileira para garantir o direito fundamental moradia. In: Seminario Latino-americano Teora y Poltica sobre Asentamientos Informales, 2006, Buenos Aires. Teora y Poltica sobre Asentamientos Informales, 2006. LOURENO, Francisco. Usucapio coletivo e habitao popular. In: Direito Moradia e segurana na posse no estatuto da cidade: instrumentos e processos de gesto. Betnia de Moraes Alfonsin, Edsio Fernandes. Belo Horizonte: Frum, 2004. MANUAL DE REGULARIZAO FUNDIRIA, disponvel em www.polis.org.br. MARICATO, Ermnia. Brasil, Cidades: alternativas para a crise urbana. Rio de Janeiro, Editora Vozes, 2001. MINISTRIO DAS CIDADES, disponvel em www.cidades.gov.br. OLIVEIRA, Francisco de. O Estado e o Urbano no Brasil, Espaos e Debates. So Paulo, 1982. OSORIO, Letcia Marques. Direito a Moradia Adequada na Amrica Latina. In Direito a Moradia e Segurana da Posse no Estatuto da Cidade: Diretrizes, instrumentos e processos de gesto./Betnia de Moraes Alfonsin, Edsio Fernandes. Belo Horizonte: Frum, 2004.

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