Crisis Cambio en America Latina - PDF 3

Cuadernos de Gobernabilidad Democrtica
PROGRAMA DE LAS NACIONES UNIDAS PARA EL DESARROLLO (PNUD)

Directora Regional para Amrica Latina y el Caribe Rebeca Grynspan Coordinador del Proyecto Fernando Caldern Asesor Regional - Programa de Gobernabilidad Democrtica Juan Pablo Corlazzoli Equipo de consultores Benjamn Arditi Guillermo Campero Patricia Espinoza Adolfo Figueroa Sonia Fleury Hernando Gmez Buenda George Gray Molina Martn Hopenhayn Rodrigo Mrquez Arellano Carolina Moreno Bravo Gerrit Stollbrock Juan Carlos Tedesco Edelberto Torres Rivas Diego Reynoso Equipo PNUD Mara Eugenia Bveda Caterina Colombo Gerardo Noto Emilio Sampietro Jessica Braver
CRISIS Y CAMBIO EN AMRICA LATINA

Escenarios polticos prospectivos
Cuaderno de Gobernabilidad Democrtica 3
Fernando Caldern (coordinador)
Crisis y cambio en Amrica Latina. - 1a ed. - Buenos Aires : Siglo Veintiuno Editores, 2009. 344 p. ; 23x16 cm. ISBN 978-987-629-076-0 1. Ciencias Polticas. 2. Gobernabilidad. CDD 320.5
Portada: Peter Tjebbes Este documento ha sido elaborado con la ayuda financiera de la Unin Europea. En ningn caso debe considerarse que los anlisis y recomendaciones del mismo reflejan la opinin oficial de la Unin Europea. El anlisis y las recomendaciones polticas de esta publicacin no reflejan necesariamente las opiniones del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, de su Junta Ejecutiva ni de sus Estados Miembros. Se trata de una publicacin independiente, preparada por encargo de la Direccin Regional para Amrica Latina y el Caribe del PNUD. Es el fruto de la colaboracin entre un conjunto de prestigiosos consultores del PNUD.
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, 2009 1 UN Plaza, New York, NY, 10017, Estados Unidos de Amrica De esta edicin: Siglo Veintiuno Editores Argentina S.A., 2009
ISBN 978-987-629-076-0
Impreso en Grafinor Lamadrid 1576, Villa Ballester en el mes de abril de 2009. Hecho el depsito que marca la ley 11.723 Impreso en Argentina Made in Argentina
ndice
Prlogo FERNANDO CALDERN 1. Argentina: recuperacin sostenida con incertidumbre sobre el futuro institucional ISIDORO CHERESKY
1. La salida de la crisis 2. Percepciones y expectativas ciudadanas sobre las instituciones, los polticos y el presidente 3. Espacio pblico: convivencia social y participacin poltica 4. Escenarios futuros
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15 15 29 38 45
2. El segundo tiempo de Lula: Brasil entre incertidumbres y posibilidades MARCO AURELIO NOGUEIRA
1. 2. 3. 4. 5. Una victoria incuestionable Dificultades polticas El juego social: hipermodernidad perifrica Una agenda para el prximo ciclo Incertidumbres y posibilidades
49 51 57 61 63 75
3. De la Suiza de Amrica a el paisito: escenarios y prospectivas de Uruguay en la tercera ola de la democracia CONSTANZA MOREIRA
1. Diagnstico y contexto social, poltico y econmico 2. Prospectiva poltica del Uruguay progresista 3. Sntesis: hacia un ensayo de prospectiva
81 83 102 113 117 117 119
4. Bolivia: de la crisis y la inflexin a la gestin del cambio ANTONIO ARANBAR

1. Introduccin 2. Una coyuntura larga de crisis, inflexin y cambio (2002-2006)
Crisis y cambio en Amrica Latina
3. Expectativas y orientaciones asociadas al proceso de cambio 4. Conclusiones
130 149
5. Per a seis meses de la segunda presidencia de Alan Garca: marco poltico y perspectivas de corto y mediano plazo DIEGO ACHARD, ANTONIO ARANBAR, FERNANDO CALDERN, LUIS E. GONZLEZ
1. 2. 3. 4. 5. Presentacin El contexto econmico y social La poltica antes de las elecciones de 2006 La construccin de liderazgos La construccin del futuro
153
153 156 164 181 200 219 219 221 222 226 231 231 232 235 238 242 245 246 250 282 285 287 289 289 292
6. Honduras: los escenarios posibles (2006-2009) DIEGO ACHARD Y LUIS EDUARDO GONZLEZ
1. Los problemas socioeconmicos e institucionales 2. La insatisfaccin creciente 3. El futuro a corto plazo, tal como lo vean las elites hondureas a principios de 2005 4. Los escenarios probables entre 2006 y 2009
7. Nicaragua: escenarios de corto y mediano plazo JUAN ENRIQUE VEGA

1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. 11. Diseo general del trabajo Antecedentes Los principales actores La coyuntura actual Elementos centrales de una caracterizacin estructural Espacios y lmites de los escenarios futuros Seales (I) Seales (II) Algunas hiptesis Esbozo de escenarios de corto plazo preelectorales A modo de conclusin
8. Panam: escenarios sociopolticos de mediano plazo ARMANDO ORTUO

1. Introduccin 2. Rasgos estructurales del desarrollo panameo: dualismo socioeconmico y fragilidad institucional
ndice
3. El futuro de Panam: el riesgo de la oportunidad perdida 4. Cuatro escenarios de mediano plazo para Panam
308 315 325 327 329 334 337
Conclusiones DIEGO REYNOSO

1. Los casos analizados 2. Las dimensiones de los escenarios 3. Conclusin
Los autores
Prlogo
Fernando Caldern*
Desde 2000, la regin latinoamericana ha ido experimentando un momento de inflexin y cambio tanto en el plano de la democracia como en el del desarrollo. Esto ha dado inicio a un ciclo de transformaciones y desafos polticos y econmicos que ha redefinido los mbitos de la gobernabilidad democrtica en la regin. El proceso que atraviesa Amrica Latina se manifiesta a travs de experiencias nacionales dismiles que, a su vez, poseen algunos rasgos comunes, entre los que sobresalen el agotamiento de las reformas estructurales y de las formas de insercin en la globalizacin especialmente en los mercados financieros, y el fin de la transicin democrtica y el comienzo de un panorama poltico ms abierto y heterogneo. En este ltimo aspecto se observa el surgimiento de, al menos, cuatro orientaciones polticas reformismo prctico, modernizacin conservadora, indigenismo neodesarrollista y nacionalismo popular, que al mismo tiempo se contraponen y se complementan y que han ido construyendo una compleja red de relaciones e intereses en el plano internacional y nacional. En esta red, el papel y el liderazgo de Brasil se proyectan ms all de la regin y, como consecuencia, ese pas ha pasado a convertirse en un actor global. Aunque hay importantes avances en varios planos de la integracin social y de la participacin poltica, en la mayora de los pases no se ha
* Fernando Caldern, Coordinador del PAPEP (2004-2008).
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modificado la estructura econmica. Es decir, el patrn de desarrollo centrado en una competitividad espuria, analizado por Fernando Fajnzylber, se mantiene. Como seala Ocampo (2009), las principales exportaciones siguen siendo productos bsicos e.g. commodities, y el crecimiento econmico de principios de siglo XXI no ha sido aprovechado para diversificar las economas.1 Amrica Latina an no ha logrado incorporar a la economa las nuevas tecnologas ni el informacionalismo. Por su parte, los principales problemas socioeconmicos y poltico-institucionales, asociados, principalmente, con la equidad y el nuevo orden institucional, no han sido plenamente superados. Ms an, es probable que dichos problemas se agudicen, producto de la crisis financiera global desatada en 2008. Los acontecimientos recientes han demostrado que la teora del desacople entre Amrica Latina y la crisis es errada,2 ya que, con diferentes velocidades e intensidad, sus efectos han comenzado a sentirse en la regin. Es posible que el impacto de la crisis global en Amrica Latina dependa del grado de institucionalidad poltica y social de cada pas, as como de la fortaleza poltica de los gobiernos y de las reservas monetarias de los sistemas econmicos. En este sentido, entender cules son las fortalezas y las debilidades estructurales de cada pas resulta fundamental. Conviene, entonces, preguntarse si podr el ciclo iniciado con el nuevo siglo y con la actual crisis financiera convertirse en una oportunidad que permita empezar un genuino proceso de desarrollo econmico y consolidacin del sistema democrtico. Este tercer volumen de los Cuadernos de gobernabilidad democrtica presenta los momentos de inflexin de ocho pases Argentina, Bolivia, Brasil, Honduras, Nicaragua, Panam, Per y Uruguay. Cada estudio busca reflejar el inicio de un nuevo tiempo de cada uno de ellos y, a la vez, poner de manifiesto la heterogeneidad de la regin. Este volumen que complementa al Cuaderno 2 de gobernabilidad democrtica constituye una contribucin del PAPEP para comprender la realidad poltica y plantear una serie de escenarios de mediano plazo de Amrica Latina que ayuden a pensar mecanismos de mejora de la gobernabilidad democrtica. En este sentido, el estudio sobre la Argentina, de Isidoro Cheresky, analiza la evolucin poltica de las instituciones y del espacio pblico con especial atencin a: i) la forma en que se ha salido de la crisis de 2001, y ii) los dilemas actuales en momentos en que ese formato de salida de la crisis parece agotado. En el caso de Bolivia, Antonio Aranbar indaga en
1 Para mayor detalle vase Ocampo, J. A. (2009), La crisis financiera mundial y su impacto sobre Amrica Latina, mimeo. 2 Vase Ocampo, J. A. (2009), op. cit.
Prlogo
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las condiciones polticas, sociales y econmicas necesarias para consolidar tendencias en la inflexin que sean progresivas en trminos de desarrollo humano y gobernabilidad democrtica. Por su parte, Marco Aurelio Nogueira analiza el contexto poltico y social en el que tuvo lugar la reeleccin de Luiz Incio Lula da Silva a la presidencia de Brasil y los principales desafos a enfrentar en este segundo mandato presidencial. En Honduras, Diego Achard y Luis Eduardo Gonzlez realizan un diagnstico sobre la situacin presente y elaboran escenarios sobre las perspectivas futuras del pas. A continuacin, Juan Enrique Vega describe y analiza los principales problemas de Nicaragua y evala los posibles escenarios que podan derivarse de las ltimas elecciones presidenciales. Para el caso de Panam, Armando Ortuo realiza un ejercicio de prospectiva poltica y social, con nfasis en el proyecto de ampliacin del Canal, que tiene como objetivo contribuir al debate sobre los futuros deseables y posibles para el desarrollo humano de ese pas. En cuanto al Per, los autores analizan el contexto econmico-poltico del pas a la luz de las elecciones presidenciales de 2006, ganadas por Alan Garca, y elaboran escenarios de corto y mediano plazo. Por ltimo, Constanza Moreira ofrece un diagnstico de la situacin poltica y social del Uruguay, y muestra los escenarios prospectivos surgidos a partir de dos hechos: la crisis econmica de 2002 y el triunfo electoral del Frente Amplio en las elecciones nacionales de 2004. A modo de eplogo, Diego Reynoso realiza una breve comparacin entre las diferencias y similitudes de los pases estudiados por el PAPEP y describe, mediante ejemplos concretos, la metodologa empleada para la construccin de los escenarios. Este eplogo se vincula con el acuerdo celebrado entre la FLACSO y el PAPEP, que se ha traducido en cursos virtuales y presenciales destinados a difundir la informacin y las metodologas del proyecto. Deseara terminar este prlogo mencionando que este libro presenta el primer mapa poltico que produce el PAPEP sobre la situacin y las perspectivas de la gobernabilidad democrtica en la regin, entendida como la capacidad poltica de las sociedades y sus instituciones para enfrentar y gestionar la complejidad del cambio social y global. El trabajo no ha sido fcil, y su realizacin ha sido posible gracias al compromiso de los investigadores con sus realidades nacionales y al apoyo de las autoridades del PNUD, muy especialmente de los Representantes Residentes de los pases donde se realiz el estudio. Los subproductos nacionales fueron variados y mltiples y, en su elaboracin, hemos vivido e incluso sufrido momentos difciles. Por todo esto, considero que vale la pena publicar este libro aun cuando la coyuntura actual se haya modificado.
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Deseo agradecer a todas las personas que cooperaron con este estudio y, como siempre, recordar a mi socio Diego Achard, con quien iniciramos esta aventura en 2004.
1. Argentina: recuperacin sostenida con incertidumbre sobre el futuro institucional

Isidoro Cheresky*
1. La salida de la crisis
Desde los inicios de la normalizacin institucional del pas tras las elecciones presidenciales de 2003, y luego de la asuncin de un presidente elegido por voto popular el 25 de mayo de ese ao,1 la Argentina ingres en un ciclo de recuperacin poltica y socioeconmica. Esa recuperacin ha sido ms acelerada de lo que los analistas y actores polticos y sociales esperaban en su momento, e incluso ha desmentido los pronsticos pesimistas que se haban formulado durante la debacle de fines de 2001 y el perodo posterior. El pas ha recuperado y superado los ndices de produccin que se haban registrado en el momento de inicio de la depresin econmica, a mediados de 1998. Si bien los ndices sociales han mejorado con ms lentitud, el alivio es perceptible, y adems el crecimiento sostenido de la economa a lo largo del tiempo permite pre* Manuela Thourte ha colaborado en la elaboracin tcnica y revisin de este informe. El anlisis y las recomendaciones polticas de este documento no reflejan necesariamente las opiniones del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), de su junta ejecutiva ni de sus Estados miembro. Se trata de un documento independiente preparado por encargo del PNUD. 1 La primera vuelta de las elecciones presidenciales se realiz el 27 de abril de 2003. El candidato con el mayor nmeros de votos fue el ex presidente Carlos Menem, con el 24,4% de los sufragios, y el segundo, Nstor Kirchner, con el 22,4%. La segunda vuelta no se llev a cabo porque Menem ante la perspectiva de un masivo voto adverso, de acuerdo con lo que pronosticaban las encuestas prefiri declinar su postulacin.
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sumir que ese progreso continuar en el futuro prximo. En este orden de cosas, la interpretacin de muchos analistas es que la Argentina se encuentra en un proceso de reordenamiento de su economa, impulsado por su reinsercin en el mundo, que puede arrancarla del estancamiento en el que estuvo sumergida durante dcadas. Por cierto, se plantean interrogantes y expectativas acerca de las condiciones que posibilitarn que este crecimiento se traduzca en un desarrollo integral y sostenido, y sobre la necesidad de una poltica de largo plazo que oriente la intensa presencia del Estado, efectivizada con la nueva poltica en curso. La notable rehabilitacin de la credibilidad poltica y de la eficacia del Estado experimentada en los ltimos tres aos ha posibilitado la mencionada recuperacin econmica. Sin embargo, es en torno a sus alcances futuros y a la consolidacin institucional que se plantean dilemas y debates, dado que la orientacin del desarrollo depender de la estabilizacin y el perfeccionamiento de la democracia y de la mejora en su calidad. El tema de este informe es el anlisis de la evolucin poltica, de las instituciones y del espacio pblico a partir, por una parte, del modo en que se super la debacle de 20012 y el formato poltico que lo posibilit, y, por otra parte, de los dilemas actuales, en momentos en que ese formato de salida de la crisis parece agotado y se plantean distintos escenarios y alternativas de evolucin. En perspectiva, la evolucin institucional muestra una clara transformacin. Desde la posguerra y durante mucho tiempo, el peronismo y el radicalismo fueron partidos-movimientos que no se reconocan el uno al otro. En 1983, con el retiro de los militares y la primavera democrtica, el sistema poltico pareci evolucionar hacia un bipartidismo similar al existente en algunas democracias de antigua data. Sin embargo, a partir de los aos noventa se verific un proceso de desagregacin de los partidos. Esta conmocin de la representacin poltica se acentu en 2001. El estallido del cacerolazo presidido por la consigna Que se vayan todos, dirigida a los lderes polticos, pareca circunstancial, pero a cinco aos de
2 A fines de 2001, el 19 y 20 de diciembre se sucedieron mltiples expresiones de descontento ciudadano y popular. Su epicentro fue el llamado cacerolazo, actividad de protesta atpica y muy extendida, con la que los vecinos de la ciudad de Buenos Aires y el conurbano hicieron pblico su desacuerdo batiendo utensilios domsticos desde los balcones de sus casas y en manifestacin por las calles, algunos de ellos encolumnados hacia el centro histrico. Lo notable de esta protesta fue su carcter multitudinario y ubicuo. Como consecuencia de esta expresin de protesta que tuvo tambin su cuota de descontrol policial sangriento cuando los manifestantes que acudieron a Plaza de Mayo fueron reprimidos, y hubo varios muertos y heridos, el presidente Fernando de la Ra present la renuncia y fue institucionalmente sustituido, tras un breve interregno de otro mandatario, por Eduardo Duhalde.
Argentina: recuperacin sostenida con incertidumbre
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ese acontecimiento puede decirse que entre los ciudadanos y la representacin poltica en general se instal una distancia duradera, y que es improbable que los partidos tradicionales se reconstituyan, al menos no tal como eran en el pasado. De modo que est pendiente an la definicin de las fuerzas polticas que se disputarn el favor representativo, pero desde ya parece verosmil pensar que los lazos de esa representacin estarn ahora basados ms en la atraccin de liderazgos que en la conformacin de identidades colectivas slidamente constituidas. El hecho sobresaliente es la emergencia de una ciudadana autnoma, que se desarrolla en su vida pblica alimentada ms por la bsqueda de informacin que por la participacin. El creciente nmero de ciudadanos que logra superar el umbral de pobreza juega a favor de una ampliacin de la ciudadana y el espacio pblico. Esa misma ciudadana que valora la formacin de una representacin poltica a travs del voto suele expresarse al mismo tiempo de forma directa para manifestar sus reclamos, as como encumbrar otros lderes para realizar la protesta social. Esta realidad de institucionalidad debilitada por la crisis, de fragmentacin de los partidos polticos y aun de las entidades sociales, paralelamente a la expansin de una ciudadana cuyo peso es cada vez mayor en la vida pblica, han sido objeto de particular atencin en nuestro estudio. Se ha procurado darle un tratamiento no convencional, es decir, no sigue los paradigmas de los expertos, que quiz concibieron en el pasado reformas institucionales disociadas del signo poltico que pudiesen vincularlas a un sentido de justicia y que las imbricaran en las tradiciones de la historia poltica nacional. Deben considerarse dos momentos en la evolucin reciente:
1.1. Restauracin de la confianza pblica

Nstor Kirchner lleg a la presidencia de un modo accidental. Haba sido durante aos gobernador de la patagnica provincia de Santa Cruz y, desde que comenz a perfilarse la escena para las elecciones de 2003, lideraba una corriente poltica que procuraba articular a peronistas, frepasistas y otros militantes del espectro de centroizquierda. Apenas tres meses antes de la contienda, el presidente per interim Eduardo Duhalde, tras fracasar en la postulacin de sucesivos delfines, lo convirti en candidato oficialista y trat de darle notoriedad nacional. La movilizacin de recursos varios (allegados; cierta simpata de la que gozaba el candidato a vicepresidente Daniel Scioli; la popularidad del entonces ministro de Economa Roberto Lavagna, que, segn se prome-
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ti durante la campaa electoral, continuara en el cargo para disipar temores de una gestin populista, y la movilizacin de votantes que poda asegurar el peronismo bonaerense bajo control del presidente saliente) permiti al candidato oficialista llegar segundo detrs del ex presidente Carlos Menem, quien, aunque despertaba un amplio rechazo en la ciudadana, contaba con un ncleo de partidarios minoritario pero muy slido. No hubo segunda vuelta, como estaba previsto legalmente, pues Menem, temeroso de una derrota abrumadora, decidi desistir de la contienda. Kirchner result as electo by default con un voto significativamente minoritario. Pese a la fragilidad de la consulta electoral, sta fue el punto de partida para la recuperacin del pas. Lo importante es que el presidente haba sido elegido en condiciones de fragmentacin poltica con varios candidatos en competencia, ninguno de los cuales prevaleca claramente sobre los otros, ni competa con la insignia de alguno de los partidos tradicionales.3 Las elecciones haban concitado la atencin ciudadana al menos en su fase final y la participacin haba sido alta, de manera tal que lograron revertir el clima de escepticismo hacia los dirigentes polticos imperante en los aos anteriores. Los pronsticos en ese entonces tanto de los analistas polticos como de los propios actores no eran optimistas respecto de la evolucin poltica y general, y se difunda la expectativa de que Kirchner encarnara un gobierno de transicin valindose de los recursos polticos fragmentarios existentes. Ms especficamente, se lo presuma dependiente del aparato peronista bonaerense. Pero el curso de la accin gubernamental fue sustancialmente diferente, pues el presidente, apoyado en su entorno ms inmediato, se independiz de sus sostenes organizacionales y emprendi una poltica voluntarista afirmndose en el sustento directo de la ciudadana. sta se expresaba a travs de las encuestas y en el clima de opinin palpable en la vida pblica, y ocasionalmente mediante el contacto espo-
3 El peronismo, profundamente dividido, haba resuelto en un congreso partidario realizado poco antes de los comicios que no avalara a ningn candidato y que los tres postulantes originados en esa familia poltica podan competir con sus propias siglas. Otros dos candidatos notorios haban abandonado la Unin Cvica Radical y constituyeron fuerzas polticas propias. Esos cinco candidatos, con las mayores posibilidades, ilustraban la desagregacin del sistema de partidos y la considerable fragmentacin del voto, pues en los meses anteriores a los comicios se alternaron en las primeras posiciones de las preferencias ciudadanas y finalmente el resultado mostr pocos puntos de diferencia entre el primero, con el 24,4% de los sufragios, y el ltimo de ellos, con el 14%. El denominador comn de esa campaa fue la crtica a la poltica de los aos noventa encarnada por el candidato Carlos Menem; esa divisin en su favor o en su contra era predominante e ilustraba el debilitamiento de las identidades tradicionales.
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rdico de Kirchner con la ciudadana, en su permanente actividad militante, que lo llevaba a recorrer el pas a la par que desempeaba la funcin presidencial.4 La accin presidencial constituy un verdadero modelo de salida de la crisis, que prevaleci exitosamente durante los primeros aos. Se llevaron a cabo reformas decisivas, las ms importantes de ellas desoyendo la opinin de los expertos y aun sin que existiese una expectativa ciudadana al respecto, lo que deline el perfil de un presidente audaz que se atreva a tocar los intereses y a desalojar a las corporaciones del lugar de influencia o condicionamiento del poder en el que se haban desenvuelto tradicionalmente. Las Fuerzas Armadas y de seguridad fueron objeto de reformas sucesivas que procuraron purgarlas del personal comprometido con los crmenes contra los derechos humanos o que haba sido tolerante con ellos. En paralelo, se impuls la derogacin de las leyes que haban otorgado la amnista y el perdn a los imputados por crmenes que fueron calificados de lesa humanidad y, en consecuencia, imprescriptibles. Esta poltica, acompaada de una reivindicacin de los organismos de derechos humanos, y en particular de las Madres y las Abuelas de Plaza de Mayo, tuvo un fuerte impacto en la ciudadana. Hasta ese entonces se consideraba que se haba dado vuelta la pgina del pasado, sobre la base de las restricciones que el miedo a la capacidad desestabilizadora de las Fuerzas Armadas haba impuesto a la revisin de lo sucedido. La enrgica iniciativa del presidente en este tema fue inesperada, pero fue tomada en cuenta por legisladores y magistrados, que reiniciaron los juicios que haban quedado congelados. La consecuencia fue una mayor conformidad de la sociedad con sus principios democrticos (de igualdad ante la ley) y humanitarios. Por cierto, el tratamiento jurdico del terrorismo de Estado y de la violencia es insuficiente si no est acompaado del debate poltico, que tiene su mbito de valoraciones especfico. Se est juzgando y condenando a quienes ejercieron ese terrorismo, cuya responsabilidad, en consecuencia, es imprescriptible. Sin embargo, esta condena debera situarse en el marco de la reprobacin de todos los actores que ejercieron una violencia poltica injustificada, incluso de aquellos civiles que actuaron inspirados en una concepcin militarista de la vida pblica. En este caso, se reabri un captulo que seguramente permanecer abierto y requerir una ampliacin del debate pblico, an insuficiente debido al contexto de persistencia de la crisis en que se inici.
4 Ya en 2003, Kirchner particip en la campaa por las elecciones legislativas nacionales y provinciales que se desarrollaron a lo largo del ao.
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Una iniciativa institucional de magnitud fue la renovacin de la Corte Suprema de Justicia, puesto que la mayora de sus miembros estaba sospechada de haber producido fallos viciados por connivencia con las partes o con el poder poltico. El presidente incit pblicamente a un nuevo juicio a los miembros de la mayora automtica y logr de ese modo que el Congreso, que lo haba abandonado, lo retomara y lo llevara a cabo.5 La designacin de nuevos miembros prestigiosos y que han dado prueba de independencia, as como la reciente iniciativa de reducir el nmero de miembros de la Corte constituyen un elemento importante de fortalecimiento institucional. En el plano econmico se llev adelante una poltica de austeridad fiscal, con un tipo de cambio alto, con la cual se alcanz un excedente primario continuo que permiti rectificar las conductas del pasado y cumplir con los compromisos de la deuda. Esta poltica favoreci el aprovechamiento de las condiciones que ofreca desde hace unos aos el mercado internacional, y llev al pas a tasas de crecimiento del orden del 9% anual. De ese modo, a fines de 2005 la Argentina haba superado el nivel productivo de mediados de 1998, cuando tuvo comienzo el ciclo recesivo. El gran xito, que condicion todos los precedentes, fue la reestructuracin de la deuda pblica. La Argentina logr cambiar sus ttulos por otros cuyo valor nominal era inferior en ms del 65%, oferta que concit la aceptacin de ms de las tres cuartas partes de los tenedores de los ttulos originales. Como adems las nuevas emisiones estaban escalonadas en el tiempo, desde que esta reestructuracin se concret, en febrero de 2005, el pas experiment un extraordinario alivio en sus compromisos de pagos.6 Un sentido poltico se desprenda de esta estrategia: las prdidas por la cada de la economa nacional, si bien no alcanzaban a todos, por lo menos no recaan slo en los asalariados y los ahorristas de los bancos locales. El pas poda intentar recuperar la confianza internacional, necesaria para aspirar a un crecimiento continuo sobre nuevas bases de credibilidad, que naturalmente deba conquistar. El crecimiento sostenido del producto bruto, junto con polticas sociales tendientes a aliviar la terrible situacin social por la que atravesaba un
5 Durante el perodo presidencial de Eduardo Duhalde se inici un expediente de juicio poltico a esos miembros cuestionados de la Corte Suprema que no prosper porque no alcanz el nmero suficiente de votos, dada la presin de los intereses en juego. Buena parte de esos mismos legisladores se alinearon al requerimiento presidencial en un contexto de popularidad del mandatario. 6 Despus de la reestructuracin, la deuda pblica, que representaba el 180% del PIB, pas al 72%. El costo promedio anual de la deuda, que en 2001 haba llegado a 10.175 millones de dlares, qued en lo inmediato reducido a 3.200 millones.
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alto porcentaje de la poblacin, permitieron que los indicadores sociales comenzaran a mostrar mejoras ostensibles, como la reduccin de la pobreza en ms del 40% desde mayo de 2003 a mayo de 2006.7 El presidente Kirchner apareci como el artfice de una salida a la crisis en la que muchos no confiaban al inicio de su mandato. El perfil de su accin ejecutiva fue ms amplio y lo situ como un crtico de las corporaciones, cuyo poder procur recortar en nombre de una identificacin con los intereses del pueblo y de la nacin. De ese modo, los empresarios se vieron cuestionados en su poltica de precios y en las carencias de sus planes de inversiones. En particular, los contratos para la provisin de servicios pblicos firmados en los aos noventa, cuando se produjo la privatizacin masiva de las empresas del Estado (electricidad, gas, agua y telfonos, entre otros), fueron sometidos a una larga revisin y reformulacin para evitar que el incremento de tarifas recayera esencialmente sobre los consumidores particulares. Esta orientacin de gobierno guiada por el presidente apareci como inesperada dadas las condiciones existentes al asumir el mandato, y le valieron de inmediato un alto ndice de popularidad que, con variantes, se mantuvo a lo largo de la primera mitad de su gobierno. El formato de salida de la crisis estaba entonces basado en la iniciativa presidencial, que se traduca con frecuencia en la adopcin de decretos de necesidad y urgencia o en el uso de capacidades legislativas delegadas en el Ejecutivo en razn de la emergencia econmica y social sancionada en su momento. Esa iniciativa presidencial invocaba permanentemente la situacin de excepcionalidad que viva el pas y haca gala de la necesidad de encararla con prontitud. El ejecutivismo era posible por la relacin directa del presidente con la ciudadana. Relacin no mediada por las instancias representativas, aunque virtual, porque no se basaba en una movilizacin popular o ciudadana sino en funcin de la opinin pblica prevaleciente, cuyo peso haba adquirido una significacin muy concreta luego de la experiencia conmovedora del cacerolazo de finales de 2001, y que cobraba mayor relieve en un contexto de intensa desinstitucionalizacin. Los diputados y los senadores no contradijeron la voluntad presidencial, pese a que se perfilaron las diferencias con el ex presidente Duhalde, que an controlaba una parte considerable de la bancada oficialista y que
7 Segn datos oficiales (Encuesta Permanente de Hogares, INDEC), la pobreza descendi entre el primer semestre de 2003 y el primer semestre de 2006, del 54% al 31,4%; la indigencia pas del 27,7 al 11,2%; la desocupacin baj del 17,8 al 10,4%, y la subocupacin, del 17,8 al 12,0%.
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manifestaba su disconformidad con lo que consideraba una excesiva tolerancia hacia los desbordes de la protesta popular, as como con la poltica de los derechos humanos y otras decisiones que afectaban al poder del peronismo tradicional. El destacado papel del presidente en la salida de la crisis era ampliamente reconocido, y era superior a la expresin de descontento de quienes no haban sido alcanzados por los beneficios del crecimiento o que estaban an afectados por las consecuencias del derrumbe de 2001.
Grfico 1
Qu rol tuvo el actual presidente luego de la crisis de 2001?
Ayud o fue decisivo en iniciar la salida de la crisis Dej que las cosas se arreglaran solas Hubo otras instituciones o personas que importaron ms para salir de la crisis Todava no salimos de la crisis NS/NC 8,6
47,9
7,4
30,9
5,2
Fuente: Encuesta nacional, PNUD, octubre de 2005.
Kirchner reconstituy la autoridad poltica presidencial mediante una actividad decisionista respaldada en una amplia conciencia y reconocimiento de la excepcionalidad de la situacin. Su popularidad afirm esa autoridad en la medida en que las acciones del poder aparecan investidas de un sentido de justicia, eran exitosas en los progresos de la economa y en la insercin del pas en el mundo, as como en los resultados estabilizadores de la intervencin del Estado. La concentracin de poder y el decisionismo fueron aceptados, y aun apreciados, por las circunstancias apuntadas de excepcionalidad, que justificaban la premura en las decisiones. Por otra parte, la recuperacin de la autoridad poltica presidencial no estaba acompaada por una recuperacin del prestigio del conjunto de los representantes polticos y de las instituciones pblicas, de modo que el liderazgo presidencial careca de
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contrapesos efectivos. La ciudadana, que haba abandonado su pertenencia poltica tradicional, afirm su autonoma y su fluctuacin poltica como un rasgo permanente de su relacin con la vida pblica.
Grfico 2. Identificacin partidaria (%)

NS/NC 5% Sin identificacin partidaria 63% Con identificacin partidaria 32%
De manera que ese modo de gobernar, poco atento a la construccin institucional, aunque suscit reservas aun entre los propios simpatizantes del presidente, no pes mayormente en el estado general de la opinin pblica en esa primera parte del gobierno de Kirchner. La oposicin poltica no tuvo peso en la arena pblica y raramente incidi en la agenda de prioridades. En cambio, persistieron o surgieron algunos liderazgos locales, que son el posible germen de un pluralismo poltico cuasi inexistente en esos primeros aos de normalizacin. El modelo de salida de la crisis tiene un eje de legitimidad en la relacin del presidente con la ciudadana/opinin pblica; presidente que concentra el poder y la iniciativa poltica y en esa medida reviste un rol de aglutinante de la voluntad nacional para superar la adversidad. Si bien no hubo una oposicin organizada suficientemente slida y de envergadura nacional, s se registraron lmites al poder nico del Ejecutivo provenientes de la expresin ciudadana. Fueron los descontentos por temas de seguridad, ambientales y de justicia los que suscitaron la movilizacin popular y los que obtuvieron como resultado la capacidad de introducir temas en la agenda gubernamental, e incluso inducir la rectificacin de ciertas polticas.
1.2. Los problemas institucionales a la orden del da

En torno de las elecciones legislativas del 23 de octubre de 2005, realizadas dos aos y medio despus del inicio del mandato presidencial de Nstor Kirchner, puede reconocerse un punto de inflexin o el inicio de una
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nueva etapa, ya no tan slo en la gestin de este gobierno, sino tambin en la definicin del formato democrtico en que se estabilizar el pas. Las elecciones legislativas mencionadas cobraron una importancia particular puesto que el presidente, desde bastante tiempo antes, las plante como una revalidacin de sus credenciales, calificndolas en un primer momento como un plebiscito. Aunque luego esa pretensin se atemper, en vistas de las divisiones en su propia fuerza de origen, lo cierto es que la intervencin del presidente, sobre todo en el conurbano bonaerense, y en menor medida en el metropolitano, impuls la nacionalizacin de elecciones que formalmente se efectuaban por distritos. Sin embargo, la tendencia a la conformacin de un campo oficialista y uno opositor se tradujo muy imperfectamente en los hechos, dada la persistencia de una fragmentacin poltica considerable, la existencia de un sector de fuerzas polticas no oficialistas ni opositoras, e incluso la poca predisposicin de la mayora de los opositores reconocidos a hacer campaa nacional, desafiando a un presidente popular en todos los distritos. Desde el punto de vista poltico, esas elecciones manifestaron tres tendencias: a) La convalidacin de la popularidad presidencial en trminos electorales, con una variada gama de articulaciones polticas. El presidente impuls las listas del Frente por la Victoria la coalicin que haba encabezado en 2003; en algunos casos, en abierto desafo a las estructuras de su partido de origen, el justicialismo. La gran confrontacin se produjo en la provincia de Buenos Aires, donde Cristina Fernndez de Kirchner, su esposa, compiti con Hilda Chiche Duhalde y la derrot por amplio margen. As ilustr la nueva poltica que se bata contra las prcticas de la vieja poltica encarnada por los lderes del justicialismo bonaerense. Esta fractura fue sin duda significativa, puesto que un liderazgo de popularidad asociado a la figura del presidente lograba avanzar con la lgica de la imagen vehiculizada por la comunicacin poltica meditica por sobre los aparatos polticos y el presunto capital electoral involucrado en las redes clientelares. Sin embargo, esta distincin entre polticas y lgicas dist de ser tajante porque, en el transcurso de la campaa, muchos punteros e intendentes bonaerenses se pasaron al que sera el bando ganador, incitados por los pronsticos de las encuestas y probablemente por la presin de las propias bases, que dejan de ser clientelas pasivas. El presidente logr incidir en distritos en los que sus partidarios se presentaron con la nueva sigla, a veces en competencia con el justicialismo local,
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y en otras oportunidades apoy las listas del Partido Justicialista (PJ) introduciendo candidatos afines. En varios distritos gobernados por radicales se formaron listas de coalicin embanderadas con el oficialismo, y, finalmente, en otros distritos el presidente opt por apoyar simplemente las listas del justicialismo tradicional. De modo que, aunque Kirchner desaloj a sus adversarios en un par de distritos tradicionalmente controlados por la oposicin, amn del triunfo obtenido en la mayora de los restantes, no es posible realizar la contabilidad de sus sufragios porque en varios distritos ms de una lista reclamaba su filiacin y en otros sus partidarios estaban incorporados en frentes controlados por el radicalismo, que haba sido tradicionalmente el partido opositor. El progreso de la estrategia presidencial con una mixtura de renovacin y continuidad y, en consecuencia, con un abanico de apoyos heterogneos, confirmaba la estrategia movimientista de constituir una fuerza poltica recuperando todo lo posible de su fuerza de origen, pero articulndola con lderes sociales, ex frepasistas y una parte del radicalismo, con la intencin de crear una fuerza de centroizquierda sin darles a esas articulaciones un carcter institucional.8 b) La nacionalizacin de la campaa propiciada por el presidente y la bsqueda de una polarizacin en torno a su figura tuvieron un xito amenguado, puesto que en varios distritos Kirchner no logr transferir su popularidad a los candidatos que contaban con su aval. En tres de los cinco distritos principales, que reunan los dos tercios de los electores, ganaron listas que no contaban con el aval oficial. De modo que las elecciones tambin constataron los lmites de la popularidad presidencial, que no es fcilmente transferible, y la existencia de un pluralismo potencialmente en expansin que, pese al debilitamiento de los partidos y la debilidad de la oposicin como expresin pblica, emerge con lderes de implantacin local que tienen posibilidades de proyeccin nacional o de articulacin nacional con otras fuerzas. c) Por ltimo, se constat la persistencia de una tendencia a no participar positivamente del acto electoral mediante la abstencin o el voto en blanco, que, aunque en una proporcin menor que en las
8 El propio Partido Justicialista permaneca acfalo desde marzo de 2004, y Kirchner se negaba a presidirlo puesto que ello ira a contracorriente de sus intenciones de conformar un nuevo movimiento poltico.
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elecciones precedentes, es superior a la registrada en los aos ochenta y noventa. Desde el punto de vista institucional, el oficialismo conquist la mayora en el Senado y la primera minora en Diputados. Este resultado es paradjico puesto que en la Legislatura precedente el oficialismo haba sido mayoritario en ambas cmaras, aunque, en verdad, los leales al presidente eran minoritarios en comparacin con los afines a Duhalde o a otras fracciones peronistas.9 Con la nueva composicin de la Cmara de Diputados, el presidente sala fortalecido y su posicin para establecer alianzas se inverta en relacin con el pasado, pues su primera minora pronto cont con el aporte de parte del bloque duhaldista.
Grfico 3. Composicin de la Cmara de Diputados (julio de 2006)

Otros partidos 17%
PRO 4% ARI 5% Justicialista Nacional 6%
Frente para la Victoria-PJ 45%
Peronista Federal 8%
UCR 15%
Pese a las expectativas en contrario, luego del fortalecimiento de sus recursos institucionales, el presidente no disminuy la concentracin de poder y su ejercicio personalista, ni dio seales de encarar un abandono del modelo de salida de la crisis, puesto que, segn su punto de vista, la salida deba pensarse hacia el final de su mandato (diciembre de 2007). El primer semestre de 2006 estuvo dominado por varias iniciativas presidenciales votadas por el Congreso que, aunque de naturaleza distinta,
9 Una vez consumada la ruptura en el peronismo bonaerense hacia mediados de 2005, el oficialismo enfrentaba dificultades para sancionar leyes, pues su bloque incluidos los aliados alcanzaba los 80 legisladores, en tanto que el qurum requiere 129 representantes.
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prolongaban la invocacin de la situacin de excepcin y convalidaban la concentracin de poder. Hacia fines de febrero se sancion una recomposicin del Consejo de la Magistratura que reduca el nmero de miembros que lo integraban y modificaba el equilibrio entre sus componentes, dejando en manos del oficialismo una minora con capacidad de bloqueo en votos decisivos como el de las designaciones y exoneraciones de los magistrados. A inicios de julio se efectiviz la postergada reglamentacin de los decretos de necesidad y urgencia (DNU) que implic la creacin de la Comisin Bicameral que debe abocarse a examinar esas decisiones del Ejecutivo antes de proponer un dictamen al plenario de las Cmaras. Sin embargo, al no establecerse un plazo imperativo para el tratamiento por el Congreso de esos dictmenes de la Comisin se crea la posibilidad de que los DNU permanezcan vigentes sine die, sin aprobacin ni rechazo legislativo, contraviniendo el espritu de la Reforma Constitucional de 1994 en este punto, as como la opinin del crculo presidencial cuando esa reglamentacin fue presentada en el Congreso, antes de que Kirchner asumiera. La legislacin ms cuestionada fue la reforma a la Ley de Administracin Financiera, tratada y aprobada a inicios de agosto de 2006. Esa reforma otorga al jefe de gabinete, con carcter permanente, la capacidad de redistribuir, con la sola excepcin de los gastos de seguridad e inteligencia, las asignaciones del presupuesto nacional, por lo que, en la prctica, el tratamiento legislativo del presupuesto se vuelve superfluo. Esta legislacin fue considerada por numerosos juristas como lesiva de la Constitucin, y la designacin de estas capacidades como superpoderes como las caracteriz el periodismo se populariz. La crtica a los superpoderes en la opinin pblica no corresponde a un conocimiento preciso de esta legislacin, sino que, de un modo genrico, alude al sentimiento de un ejercicio del poder concentrado, poco atento a los procedimientos institucionales y poco deliberativo en relacin con la ciudadana en general, y expresa un palpable malestar en parte de la poblacin hacia fines de aquel ao. La continuidad de un ejercicio decisionista del poder, e incluso su reforzamiento por disposiciones legales, probablemente refleje un diagnstico del presidente y de su entorno respecto de la necesaria continuidad de esa poltica en condiciones de excepcin, es decir, la continuidad del modelo de salida de la crisis que se instal inicialmente y que se vale de la popularidad presidencial como principal recurso para gobernar. Resulta paradjico que, teniendo un Congreso bsicamente afn, se promueva una legislacin que disminuye sus capacidades. No obstante, puede interpretarse que la continuidad de las polticas que se pretende promo-
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ver podra encontrar resistencias cuando la popularidad del presidente disminuya, o que el tratamiento de las leyes en el Congreso disminuya la eficacia de la legislacin, o aun que habilite un espacio de negociacin donde los legisladores pretendan promover intereses particulares o prcticas de intercambio. En todo caso, esta poltica se ha orientado a debilitar la funcin del Congreso y ello, en parte, apoyndose en cierta indiferencia de la opinin pblica respecto del papel de esa institucin, pero, como veremos ms adelante, la relacin de la ciudadana con este tema es ambivalente.
Cuadro 1
En qu medida le interesan los asuntos que se discuten en el Congreso nacional? TOTAL Mucho Bastante Poco Nada NS/NC 10 25 46 17 1 Punto muestra AMBA* Interior 10 23 47 18 1 10 27 45 17 1 Nivel socioeconmico ABC1 D/E (Alto) (Bajo) 12 34 41 14 0 8 20 48 22 3
* rea Metropolitana de Buenos Aires. Fuente: Encuesta de cultura constitucional argentina: una sociedad anmica, Hernndez, Zovatto y Mora y Araujo, IDEA Internacional, Asociacin Argentina de Derecho Constitucional, UNAM, Mxico, 2005.
En todo caso, se percibe un malestar ciudadano respecto del modo de ejercicio del poder, que se ha canalizado en el rechazo a las reelecciones de los gobernadores y que encontr instrumentos de expresin electoral ms all del debilitamiento de los partidos. El 6 de noviembre de 2006, una coalicin opositora muy heterognea, liderada por un prestigioso obispo e integrada por candidatos que se comprometieron a resignar funciones representativas en el futuro, triunf en la provincia de Misiones, donde se haba convocado a la eleccin de constituyentes con el solo propsito de reformar la Carta provincial y permitir la eleccin indefinida del gobernador. Esa pretensin haba contado con el respaldo del gobierno nacional. Como resultado de ese primer traspi electoral del presidente se produjeron rectificaciones inmediatas. Los gobernadores de las provincias de Buenos Aires y Jujuy renunciaron a sus aspiraciones de impulsar interpretaciones o reformas constitucionales para impulsar sus reelecciones, y
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en trminos ms generales se gener un clima de mayor atencin a los problemas institucionales.10 De modo que, para las prximas elecciones presidenciales y generales,11 el interrogante poltico que se planteaba era el de la posibilidad de transicin del modelo decisionista de salida de la crisis hacia otro de poderes ms distribuidos y equilibrados y con mayor deliberacin institucional y pblica. Para tener elementos de interpretacin y diagnstico hemos recurrido a estudios especficos sobre el estado de la opinin ciudadana respecto de las instituciones y el espacio pblico poltico.
2. Percepciones y expectativas ciudadanas sobre las instituciones, los polticos y el presidente 2.1. Partidos, candidatos e instituciones en general
Hasta hace dos dcadas, la ciudadana tena identidades polticas as como sindicales y corporativas permanentes. Esas pertenencias eran bastante estables y la vida poltica y social se organizaba en torno a ellas, es decir que la representacin en tal sentido daba una fisonoma reconocible y predecible a la sociedad. Pero a partir de los aos ochenta se ha desencadenado un proceso no slo de crisis sino de mutacin en la representacin, que en la Argentina adopt un carcter crtico despus de la debacle de 2001. En el pasado, las identidades de diversa ndole agrupaban a los individuos en torno a reclamos e intereses y a sistemas de creencias que ahora tambin se han desagregado junto con las formas organizativas que agrupaban a los individuos. No es que las representaciones polticas y sociales hayan desaparecido, sino que han cambiado y se han debilitado. Su rol es ms instrumental y carecen de la consistencia de principios y de las adhesiones estables que tuvieron en el pasado.
10 Como parte de esta perceptible reorientacin, Cristina Kirchner promovi en el Senado un proyecto para reducir a cinco el nmero de miembros de la Corte Suprema. De esa manera, se podra superar la dificultad de ese organismo para formar mayoras, puesto que contaba en ese momento con slo siete de los nueve miembros (con lo cual el nmero para adoptar decisiones era de cinco). De esta situacin era responsable el Ejecutivo, que haba incumplido su obligacin de proponer reemplazantes dentro de los sesenta das de producida una vacante. El hecho de que el presidente impulsara una reduccin del nmero de miembros de la Corte, en vez de nombrar dos nuevos miembros, fue considerado una autolimitacin de signo republicano, pues l ya haba promovido cuatro integrantes del cuerpo, y el retorno a una tradicin dado que, desde la Constitucin originaria hasta 1992, la Corte siempre haba tenido cinco miembros, el nmero considerado como ms apropiado para su eficacia. 11 Los comicios del 30 de octubre de 2007.
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En estas condiciones, entender las evoluciones de la opinin pblica se torna ms difcil y necesario, del mismo modo que se impone preparar las formas de canalizacin y expresin apropiadas para esta situacin de ciudadana desprovista de pertenencias fijas. En trminos generales puede decirse que, en la actualidad, la ciudadana argentina es crecientemente autnoma, crtica de las instituciones y dirigentes existentes, pero mayoritariamente imbuida de expectativas democrticas e interesada en los asuntos pblicos. En algn sentido, comparada con la de un pasado no muy lejano, nos hallamos ante una nueva ciudadana con una nueva relacin con la poltica y la vida pblica, y todo diseo institucional futuro debera tomar en cuenta esa circunstancia. Como ya se indic, la mayora de los argentinos dice no reconocerse en una identidad partidaria. Ello no quiere decir que desdee a los partidos polticos, no obstante mantiene una posicin crtica y una relacin instrumental con ellos. El 95% los considera necesarios, pero quienes los reconocen o aceptan tal como son representan una porcin menor de personas, en tanto que la mayor parte piensa que deben experimentar reformas o mejoras.
Cuadro 2
Rol de los partidos polticos. Primera mencin Los partidos polticos facilitan la representacin de los ciudadanos Los partidos polticos son necesarios, pero deben reformarse para evitar la corrupcin Los partidos polticos son necesarios, pero deben estar ms cerca de la gente Los partidos polticos son necesarios, aunque no vayan a cambiar Los partidos polticos son necesarios slo en el momento de las elecciones Los partidos polticos son necesarios, pero deberan ayudar a pensar en qu pas queremos vivir y en mejorar la situacin de la gente comn No se necesitan partidos polticos NS/NC 2005 14,6 26,0 19,7 5,1 3,3 2006 12 30 17 3 4
21,5 4,1 5,8
27 3 3
Fuente: Encuesta nacional, PNUD, octubre de 2005 y septiembre de 2006.
Esta visin crtica con respecto a los partidos polticos es coherente con la percepcin que los ciudadanos tienen de sus lderes a la hora de opinar
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sobre su evolucin respecto del pasado. Una minora poco significativa piensa que han mejorado, en tanto que dos de cada tres interrogados manifiesta tener menor confianza en ellos de la que tuvo en el pasado. La desconfianza con respecto a los polticos es extensiva a algunos responsables pblicos en general, y se acenta notoriamente en el caso de la Magistratura, puesto que ms de ocho de cada diez ciudadanos desconfa de los jueces. Este sentimiento negativo es casi unnime en los sectores ms populares y en el rea metropolitana. La crtica a los representantes y funcionarios no puede ser interpretada como expresin de una actitud antipoltica, puesto que el inters por la poltica es persistente en la mayora. La mitad de los entrevistados asignaba importancia a las elecciones de octubre de 2005, aunque debe destacarse que poco ms de un tercio les asignaba poca importancia o las descalificaba, lo que permite interpretar que en buena medida las conductas abstencionistas y votoblanquistas registradas en las elecciones legislativas de 2005 corresponden en muy alta proporcin a actitudes y no a factores circunstanciales. Por otra parte, a la hora de elegir, los canales institucionales estn debilitados como definitorios del voto, puesto que slo una minora de los electores dice tomar en cuenta la tradicin partidaria o el pronunciamiento del gobierno nacional a la hora de decidir. En cambio, dos de cada tres ciudadanos prestan atencin al programa que proponen y a la figura del candidato.
Cuadro 3
Factores que influyen en el voto. Primera mencin La figura del candidato La tradicin del partido al cual pertenece el candidato La plataforma de gobierno o el programa que promete El apoyo del gobierno nacional al candidato NS/NC 2005 33,0 7,2 36,8 12,0 11,1 2006 33 9 41 10 7
El inters poltico ciudadano persiste, entonces, en relacin con el acto electoral, aunque en un contexto perdurable de fluctuacin de las identificaciones y preferencias, que varan principalmente en funcin de lo que aparece como propuesta en la escena poltica.
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La mayora vota reflexivamente y tambin presta atencin al desempeo de las instituciones polticas. Como contrapartida de la desconfianza o el descrdito de las instituciones partidarias y de los lderes polticos e institucionales, se registran claras opiniones referidas al sistema institucional deseable y a la vida de la comunidad poltica.
Grfico 4
Cuando va a votar, qu tiene en cuenta para elegir a su/s candidato/s?
El apoyo del gobierno nacional al candidato 10%
NS/NC 7% La figura del candidato 33%
La plataforma de gobierno o el programa que promete 41% La tradicin del partido al cual pertenece el candidato 9%
Fuente: Encuesta nacional, PNUD, septiembre de 2006.
En cuanto a las instituciones, las reformas ya emprendidas son altamente valoradas, de modo que seis de cada diez personas consideran positivos o muy positivos los cambios acaecidos en la Justicia (renovacin de la Corte Suprema y de la Justicia Federal), en tanto que los que tienen una opinin negativa son un nmero insignificante.
2.2. El presidente, el Congreso y la decisin poltica

Un tema crucial para la opinin pblica se refiere a la coexistencia de dos prioridades, que dividen en parte a la opinin pero que suelen estar presentes en los mismos individuos: la expectativa de ejecutividad y de tener un gobierno afn a los intereses del pueblo o del ciudadano comn, y el reclamo de respeto a las instituciones y de deliberacin. Por lo pronto, y en la perspectiva de la competencia presidencial de 2007, un sector priorizaba la continuidad del presidente o de alguien
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afn,12 es decir, la continuidad del actual proyecto, y otro sector, un poco ms numeroso, permaneca a la expectativa de una competencia, quiz dispuesto a definirse ms claramente una vez que la escena estuviera configurada.
Grfico 5
Ahora le vamos a hacer una pregunta respecto de las prximas elecciones presidenciales que se realizarn en octubre del prximo ao, 2007. Usted piensa que en esa oportunidad
No le interesan las elecciones 11% Sera deseable la existencia de dos a ms candidatos con posibilidades de ganar 44%
NS/NC 5% Debe asegurarse que el actual presidente o alguien afn siga en su cargo 40%
En el plano de las expectativas, es significativo lo que se espera del Congreso y del presidente. La expectativa de que el presidente sea el lder de un proyecto y, a la vez, el garante de los derechos de todos, parece haberse incrementado con el paso del tiempo. Pero esta circunstancia tambin coexiste con lo que espera la mayora: que el presidente est alejado de las peleas partidarias. Respecto de cmo se vislumbra el rol del presidente, se registran tambin dos grandes tendencias, no necesariamente incompatibles. Una concibe al presidente como representante de la nacin (El presidente de todos, sin participar directamente en las disputas partidarias), en tanto que la otra lo concibe como lder poltico garantista (El lder poltico votado en las elecciones, pero que se preocupa de escuchar a todos y darles garantas). Podemos decir que 8 de cada 10 ciudadanos participan de una u otra de estas opiniones y en algunos casos sostienen ambas. Un tercer grupo constituido por 1 de cada 6 personas prefiere un presidente que sea un lder electoral autoritario.
12 Finalmente, en las elecciones de octubre de 2007 la candidata del gobierno fue la senadora Cristina Fernndez de Kirchner, esposa de Nstor Kirchner. [E.]
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Cuadro 4
En una situacin normal, cmo considera que debera actuar el presidente? El presidente de todos, sin participar directamente en las disputas partidarias El lder de un proyecto poltico votado en elecciones, pero que se preocupa por escuchar a todos y darles garantas El lder de la mayora electoral que debe ejercer autoridad sobre los perdedores NS/NC 2006 Primera mencin 38% 2005 Primera mencin 44% 2006 2005
Total Total menciones menciones 71% 59%
51% 5% 6%
40% 8% 8%
81% 20% 6%
59% 16% 8%
Grfico 6
El presidente de todos, sin participar directamente en las disputas partidarias 38% El lder de un proyecto poltico votado en las elecciones, pero que se preocupa de escuchar a todos y darles garantas El lder de la mayora electoral que debe ejercer autoridad sobre los perdedores 51% NS/NC
6% 5%
Puede considerarse, a modo de hiptesis, que esta coexistencia de impresiones traduce la propia transicin en que se halla la mayora de la ciudadana, del perodo en que la excepcionalidad poltica le pareca justificar la concentracin de poder a la fase actual, en que emergen reclamos de mayor institucionalidad y deliberacin. La opinin sobre el uso de los DNU es ilustrativa de la percepcin de la transicin en la propia opinin pblica.
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Grfico 7
En el perodo de crisis posterior a 2001, en algunos casos el gobierno adopt decisiones por decreto sin consultar a diputados y senadores. Usted piensa que?
Gobernar por decreto se justificaba por la situacin de crisis 25%
NS/NC 8%
Gobernar por decreto slo se justifica ante temas muy urgentes 24%
En ningn caso se justifica gobernar sin consultar al Congreso 43%
Una mayora justifica recurrir a los DNU, ya sea por las circunstancias o por la urgencia, pero una parte importante expresa una opinin firme de que es necesaria la consulta previa al Congreso.
Grfico 8
A su parecer, las carencias sociales y la situacin del pas
Justifican que el presidente tenga la capacidad de gobernar por decreto por bastante tiempo 14% Han mejorado y se debera consultar ms a los senadores y diputados y a la oposicin 37%
NS/NC 9%
No justifican gobernar por decreto y deben adoptarse las decisiones en el Congreso con la participacin de todos 40%
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Las carencias sociales no justifican gobernar por decreto. Y en el mismo sentido, una gran mayora piensa que el presidente debe consultar sus decisiones con el Congreso y/o explicarlas a la opinin pblica (72%).
Grfico 9
Y en las circunstancias actuales, en 2006, usted considera que
El presidente debe preocuparse por tomar decisiones que mejoren la economa, sin perder tiempo en consultas 22% El presidente debe hacer conocer sus proyectos y llevarlos a la aprobacin del Congreso 42%
NS/NC 6% El presidente debe explicar sus proyectos a la gente y escuchar crticas y opiniones y consultar a la oposicin 30%
La mitad de los ciudadanos privilegia el rol propio y autnomo del Congreso, en tanto que un sector importante, un poco menor, enfatiza su papel de contrapoder respecto del Ejecutivo y el Judicial. Existe un tercer grupo, que puede alcanzar a 1 de cada 3 ciudadanos, que piensa que el Congreso debe tener un protagonismo principal y acompaar al presidente. Estas inclinaciones no son excluyentes, y los mismos individuos aceptan uno u otro rol para la institucin, pero lo que predomina claramente en el conjunto es la expectativa de un Congreso con vida propia. Las conclusiones del estudio con grupos focales permiten profundizar en la ambivalencia que se registra en la opinin pblica respecto de las instituciones polticas. Por una parte, existe desconfianza y descalificacin, en particular con respecto al Congreso, la Magistratura y los liderazgos polticos, pero, por otra parte, confrontada con la opcin de recurrir a las instituciones representativas y judiciales, la gran mayora se pronuncia afirmativamente.
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Cuadro 5
Cul le parece el rol ms apropiado del Congreso? Discutir y aprobar leyes Acompaar al presidente votando las leyes que necesita Vigilar y rectificar al presidente y a los jueces cuando corresponde NS/NC 2006 Primera mencin 49% 21% 26% 4% 2005 Primera mencin 53% 20% 24% 3% 2006 Total 79% 43% 63% 4% 2005 Total 73% 37% 50% 3%
menciones menciones
Grfico 10. Rol del Congreso (primera mencin)

4% Discutir y aprobar leyes 26% 49% Acompaar al presidente votando las leyes que necesita Vigilar y rectificar al presidente y a los jueces cuando corresponde NS/NC 21%
De modo que se puede concluir en este punto que, en la vida pblica, la primera reaccin ciudadana est atenta a la justicia y la sustantividad de las decisiones. Hay un criterio ms o menos ostensible y predominante de acuerdo con el sector social de que se trate, por el cual las decisiones son espontneamente valoradas segn a quin favorezcan, si al pueblo o a los intereses de los variados poderosos que se mencionan. Tambin aparece un nivel de opinin ms distanciado de los intereses de cada uno y de grupo, que adjudica importancia a las instituciones y al respeto de la ley. Esa opinin es con frecuencia compartida por quienes critican el estado y el funcionamiento actual de las instituciones, que son
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consideradas, segn se ha visto, como alejadas de los intereses del pueblo y sospechadas de corrupcin. La ambivalencia de la opinin pblica alcanza a la figura del propio presidente y a su accin de gobierno. Su capacidad de accin y su desempeo en la salida de la crisis son ampliamente apreciados, pero su estilo decisionista suscita crecientes reservas. A lo largo de 2006 se extiende un malestar evidente en el espacio pblico a medida que se sancionan leyes que convalidan la concentracin de poder. Buena parte de la opinin pblica desconoce la naturaleza y el alcance de las nuevas leyes, pero la percepcin que se instala es la de una prolongacin de las facultades excepcionales, cada vez menos aceptadas por los ciudadanos. La mencin espontnea y crtica a los superpoderes aparece en casi todos los grupos focales realizados. Los participantes aluden con ese trmino a un gobierno distante de los procedimientos institucionales e incluso de la consulta a la opinin pblica. La desconfianza con respecto a la representacin poltica y el nuevo malestar con el modo de gobernar se canalizan en la aspiracin a formas participativas ciudadanas que son mencionadas frecuentemente en los grupos: consulta popular, referndum y plebiscito. Por ltimo, la sospecha o desconfianza hacia las instituciones es inseparable de la consideracin de los polticos como una clase distinta de la ciudadana, con intereses propios que pesan en el funcionamiento de esas instituciones y en las decisiones. No contamos con informacin de estudios de perodos pasados, pero se presume que la percepcin ntida y negativa sobre la distancia entre los representantes y el ciudadano comn es un dato nuevo y caracterstico de una ciudadana autonomizada que acepta la representacin, pero la limita y la condiciona. Existe otra dimensin de las actitudes, las expectativas y los valores ciudadanos que ya no se refiere a las instituciones representativas o al gobierno, sino al mbito pblico no institucional o representativo, y que cobra una importancia creciente en nuestra sociedad, por lo que corresponde prestarle atencin.
3. Espacio pblico: convivencia social y participacin poltica

En relacin con la vida pblica, la ciudadana argentina se muestra con aspiraciones legalistas e interesada en la mejora del debate pblico, aunque su inters poltico no es predominantemente participativo. Y si bien muestra un grado de tolerancia ante la conflictividad social, ste se halla atemperado por la demanda de orden.
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El comportamiento preferido para pronunciarse es el voto. Pero, por otra parte, debe sealarse la existencia de una tendencia conformada por uno de cada tres ciudadanos, la misma proporcin ya registrada precedentemente, que no elige el voto entre sus opciones de accin pblica. En los sectores populares esta proporcin llega a cuatro de cada diez. Por otra parte, uno de cada tres interrogados elige alguna forma de accin directa (manifestacin, huelga o corte de ruta, en ese orden de peso en las menciones) como forma de expresin preferida.
Grfico 11. Modo ms correcto para reclamar y expresarse

Cul le parece el modo ms correcto que tiene la gente para reclamar y expresarse? Puede elegir hasta 3 opciones e indicar con los nmeros 1, 2 y 3, segn su nivel de importancia (primer lugar y menciones sumadas)
El voto Juntar firmas La manifestacin La huelga El corte de ruta o de calles Otros NS/NC 19,7
44,7 66,3 54,9 15,5 40,4 8,7 32,1 4,8 11,8 2,1 5,7 4,5 4,5
33,7% no menciona el voto
29% menciona en primer lugar la accin directa
En el caso de las menciones sumadas, los grficos no suman 100%
De modo que, si bien se ha enfatizado el inters mayoritario en el voto, tambin debe reconocerse un importante potencial de protesta social. Se pueden atender a dos rdenes de razones para entender las races de esta conflictividad.
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3.1. La protesta popular y ciudadana

La sociedad argentina est constituida, an, por un sector importante de individuos privados de la satisfaccin de sus necesidades bsicas. Este sector social empobrecido en el lapso de una o dos generaciones siente la urgencia de mejorar sus ingresos y condiciones de vida, y ello en un mundo donde los parmetros de formacin y empleos disponibles se hallan en permanente evolucin. Incluso una parte de quienes perdieron su anterior condicin social, y carecen de las posibilidades de reinsertarse o han abandonado esa esperanza, se resocializa en redes alternativas, que representan fuentes eventuales de contestacin del orden social. Tambin debe considerarse la existencia de un amplio sector que no se encuentra en la pobreza, pero que ha cado socialmente y arrastra la frustracin de no haber recuperado la calidad de vida aorada. La sociedad se halla dividida ante las formas de conflictividad social ms disruptivas. Sobre la base de nuestra primera encuesta nacional, se puede realizar un agrupamiento en dos partes casi equivalentes, que se pronuncian de modo sensiblemente diferente ante el corte de ruta o de calles. Por un lado, estn quienes hacen hincapi en la prevencin y en la aplicacin de la ley, y, por otra parte, quienes toleran o justifican esa forma de protesta. Las diferencias segn la condicin social y la regin son significativas: un mayor reclamo de medidas preventivas en el rea metropolitana, y una mayor justificacin de los cortes de ruta por lo mal que est la gente entre los sectores de nivel econmico superior y en el interior del pas. Deben reconocerse orientaciones predominantes y otras minoritarias pero significativas, y todas, en alguna medida, pesan en la comunidad poltica. Las elecciones y la legitimidad obtenida en los debates de opinin generan una legitimidad institucional. sta coexiste con la protesta, por lo general compatible con la legalidad, pero que aparece como el recurso de sectores que se sienten insatisfactoriamente representados o bien, aun as, creen conveniente recurrir a la accin directa para que sus reclamos sean atendidos o para que lo sean ms prontamente. Ambas lgicas coexisten y coexistirn en la vida pblica. Acontecimientos de naturaleza variada pueden desencadenar estallidos urbanos asociados a esta necesidad, como en el caso de los reclamos por la seguridad urbana, el accionar de las fuerzas de seguridad o, ms recientemente, por el deficiente funcionamiento de los servicios pblicos ferroviarios. En paralelo a esta conflictividad espontnea o salvaje, segn los casos, se ha incrementado una conflictividad ms tradicional motivada por los postergados reclamos salariales, que tambin se expresa ya sea por canales representativos tradicionales o bien de un modo ms inorgnico
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o espontneo, en sintona con las tendencias diferenciadas que se registran en la sociedad argentina.
Grfico 12
Qu opinin tiene sobre medidas como los cortes de ruta o de calles?
Se deberan tomar medidas preventivas para evitar que haya cortes antes que sucedan (bloqueo, etc.) Debe aplicarse la ley con los que perturban el orden pblico Deben tolerarse, pero pidiendo cierta moderacin
25,3 49,5% 24,2
24,9 45,8%
Se justifica por lo mal que est la gente
20,9
NS/NC
4,8
Datos recientes registran la evolucin de la opinin pblica. Ciertas expresiones de protesta son ms aceptadas que otras; los cortes de ruta recogen en la ltima encuesta nacional de octubre de 2006 una baja aceptacin (22%), y ello refleja una opinin ciudadana hasta cierto punto comprensiva de la protesta, pero disconforme con las falencias del orden pblico. Los grupos focales permitieron profundizar en los matices de esa opinin. Ante todo, el malestar se expresa como perjuicio sufrido por la realizacin de protestas, es decir, la expresin de unos daa o limita los derechos de los otros. Slo en segundo lugar se reconoce que, con frecuencia, la protesta es necesaria y que el medio de expresin callejero es til dada la carencia de otros canales idneos. En trminos generales, se confirma que las reacciones espontneas ante los cortes de ruta son negativas. Existe la expectativa de un lmite a la protesta, y aqu aparece la idea de orden pblico sin que se exprese una demanda de represin. No obstante, se critica la mano blanda del gobierno, lo que debe interpretarse como falta de intervencin reguladora.
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Entre las elites dirigentes existe la percepcin de que la conflictividad social se mantendr o aumentar, pero es notorio el hecho de que este pronstico de conflictividad se halla atenuado entre los lderes empresarios, probablemente porque la mayor conflictividad es protagonizada fuera del mbito de trabajo o entre los trabajadores estatales y de servicio. Siguiendo esta interpretacin, podemos considerar que el centro de la creciente conflictividad se traslada a decisiones polticas, incluidas las distributivas de ingresos. Ello no excluye la necesidad y conveniencia de instancias de negociacin y regulacin, pero revela tambin que ciertas decisiones bsicas estarn en manos de los responsables polticos. Cmo contribuir a ordenar este espacio pblico, escenario de conflictos que le son propios y caractersticos de una sociedad democrtica, y cmo relacionar la accin de representantes y del gobierno con la opinin que en l se forma, son algunos de los interrogantes que quedan planteados. Otro interrogante especfico es el del equilibrio deseable entre orden pblico y seguridad urbana, por un lado, y protesta y reclamos sociales de variada ndole, por otro. Asimismo, debe considerarse que la protesta social es cada vez ms espontnea y fragmentada. Los cambios que en este sentido se registran en la sociedad argentina son paralelos a los de otras sociedades contemporneas. Aquellos ciudadanos que son electores activos, a la hora de los reclamos de la ms variada naturaleza suelen olvidar a sus representantes polticos y buscar la expresin directa y apremiante, e incluso reconocen una representacin social paralela aunque no necesariamente adversaria de la institucional. En ocasiones, esa protesta se dirige a los canales institucionales y en otras oportunidades se traduce en estallidos ms o menos violentos, con o sin intervencin de grupos organizados que los incentiven. La experiencia reciente en realidades tan variadas como las de los pases latinoamericanos incluida la Argentina, donde las demandas o la simple expresin de descontento han acosado a los poderes instituidos e incluso los han desestabilizado, son una ilustracin de la atencin que debe ponerse a esta evolucin.
3.2. Espacio pblico y medios de comunicacin

Retornando a las orientaciones registradas en la ciudadana argentina, se puede sealar que, en paralelo a la referencia al voto como forma de expresin de reclamos, una gran mayora, 2 de cada 3 ciudadanos, se muestra favorable al debate pblico. Entre ellos, casi 3 de cada 4 consideran que para mejorarlo se debera contar con mayor argumentacin de las decisiones por parte del gobierno o de las diferencias por parte de los
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polticos, en tanto que una minora de los partidarios del debate hace hincapi en la organizacin y opinin de la gente. Una minora no desdeable (ms de 1 de cada 5 personas) piensa que el debate debe restringirse o que no es necesario que exista.
Cuadro 6
Cmo podra mejorarse el debate pblico (en los diarios, en la televisin, en el Congreso)? Poniendo restricciones a lo que se dice en los diarios y la TV No es necesario tanto debate, hay que dejar que el gobierno decida, para eso fue elegido No es necesario tanto debate, hay que dejar que decidan los que saben de qu se trata Pidindole al gobierno que explique ms y mejor sus decisiones Pidiendo a los polticos y al gobierno que expliquen pblicamente sus diferencias, cuando las haya Ayudando a que la gente se organice y opine NS/NC 2006 2005 2006 2005 Primera Primera Total Total menc. menc. mencs. mencs. 11% 11% 23% 21% 21% restringe debate (2006) 22,7% (2005)
6%
8% 19% 14%
4% 33%
4% 17% 10% 28% 71% 50% 73% a favor del debate (2006) 63,5% (2005)
23% 17% 6%
18% 67% 43% 17% 62% 44% 14% 6% 14%
De esta predileccin por el debate pblico argumentado no debe deducirse la existencia de una ciudadana muy participativa, puesto que sta no alcanza a incluir a 1 de cada 5 personas. El resto est constituido por dos grandes grupos: el mayoritario, ms de 4 de cada 10, se interesa pasivamente en la vida pblica, en tanto que otro menor, constituido por ms de 3 de cada 10 personas, manifiesta claramente su desinters por lo pblico. Con este panorama, cabe destacar las apreciaciones existentes sobre los actores principales del espacio pblico. En cuanto a los medios de comunicacin, existe una actitud crtica hacia ellos.
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Cuadro 7
Qu deberan hacer los medios para mejorar el debate pblico? Informar mejor No estar controlados por intereses particulares y corporativos Dar la palabra al ciudadano comn Dar ms cabida a los representantes de la oposicin NS/NC Fuente: Encuesta nacional, PNUD, septiembre de 2006. Primera mencin 54% 24% 15% 4% 3% Total menciones 74% 48% 51% 15% 3%
Los periodistas son mejor valorados, aunque con reservas.

Cuadro 8
Qu piensa de los periodistas, le parece que cumplen un rol muy importante para que la gente est informada y pueda formarse una opinin propia? en su gran mayora estn al servicio de intereses particulares o de quin les paga y distorsionan la realidad? deberan ayudar ms a que la gente exprese sus problemas? deberan investigar los temas que no se tratan y criticar cuando corresponde? NS/NC Fuente: Encuesta nacional, PNUD, septiembre de 2006. Primera Total
mencin menciones 31% 30% 20% 15% 4% 44% 46% 51% 45% 3%
En los grupos focales esta desconfianza con respecto a los medios de comunicacin se expres espontneamente en la falta de crdito de las instituciones pblicas, aunque los medios gozan de mejor estima que otras. Se manifest una crtica a la frivolizacin y el sensacionalismo en el tratamiento de la informacin poltica, as como la sospecha de que se manipulaba de la informacin. En cambio, los periodistas individualmente gozan de legitimidad. Se expresaron en esos encuentros grupales dos demandas ntidas: el requerimiento de medios de comunicacin ms crticos, y una mayor informacin suministrada por el gobierno. Sobre este punto, se expresaron ocasionalmente reclamos que exigan escuchar la palabra presidencial y, en forma reiterada, una valoracin negativa de la comunicacin oficial, lo que coincide con los resultados de la ltima encuesta nacional.
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Grfico 13
Cmo considera usted que acta el gobierno en el mbito pblico?
Ns/Nc 14% Expone a debate y busca el consenso necesario antes de tomar decisiones 26% No informa lo suficiente ni deja debatir sus decisiones 60%
4. Escenarios futuros
El diseo de los escenarios futuros est guiado por ciertos interrogantes que se derivan de la evolucin reciente. El primero de ellos se refiere a si efectivamente se aproxima el fin de la transicin, y en la respuesta tendr mucho peso la visin que predomine en el presidente y su entorno. Otro interrogante se refiere a qu formato adoptar la democracia estabilizada, y en ello influir el grado en que se reconstituya un sistema poltico competitivo. A la incertidumbre habitual sobre el futuro poltico, que en general no puede ser evacuada con pronsticos deterministas, se suma en este caso la fluidez de la escena poltica, cuyos actores estn bsicamente en proceso de formacin luego de la desinstitucionalizacin y la desagregacin de las fuerzas polticas tradicionales. Los escenarios polticos tienen como marco de definicin la realizacin de las elecciones presidenciales y generales del 30 de octubre de 2007, es decir, son escenarios sobre la posible configuracin de la escena y de los resultados de esos comicios. Pero la escena ir cobrando forma a medida que el paso del tiempo y los requerimientos institucionales para las candidaturas apuren definiciones, y que se lleven a cabo algunas elecciones provinciales que antecedern a las nacionales. La recomposicin poltica que se perfila es en torno a coaliciones personalistas, es decir que, aunque existen redes y remanentes de los aparatos partidarios que se articulan, lo hacen alrededor de la convocatoria de un lder de personalidad, quien determina la dinmica y arbitra o se impone a los grupos. El capital electoral no es bsicamente el de los asociados sino el del lder que los articula.
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Naturalmente, la ms avanzada de estas coaliciones es la oficialista, aunque sobre sus candidaturas principales pende un signo de interrogacin. Otros actores polticos se perfilan: el ex ministro de Economa Roberto Lavagna y la dupla Mauricio Macri-Ricardo Lpez Murphy, que ya haban estrenado una alianza poltica, el Pro (Propuesta Republicana), en las ltimas elecciones legislativas. Existen otros lderes que se destacan, como el socialista rosarino Hermes Binner, quien disputar con posibilidades la gobernacin de Santa Fe, y Elisa Carri, con implantacin de centroizquierda en la ciudad de Buenos Aires. Los escenarios que pueden concebirse dependen de las variantes en la estrategia oficialista y de la maduracin de una alternativa opositora.
Escenario 1: Presidente con legitimidad decisionista /Oposicin dividida
El presidente Nstor Kirchner compite haciendo valer su crdito como artfice de la salida de la crisis, pero sin hacerse eco de reclamos de reformas institucionales y desequilibrios de poder. Da prioridad a la preservacin del aparato del PJ por sobre la renovacin poltica y los intereses de los nuevos aliados. La oposicin que se presenta a la competencia electoral se encuentra dispersa. El candidato Lavagna puede progresar en el electorado de centroizquierda disconforme, al que aspira representar, pero con ganancias limitadas en el electorado de simpatas peronistas. La centroderecha, probablemente con Macri como candidato, recogera el malestar de los sectores altos y medios altos con el estilo de gobierno, aunque estos opositores dividiran su voto y parte de ellos ira al ex ministro de Economa. Lavagna tendra mayores posibilidades de aglutinar el voto opositor si llegara al ballotage.
Escenario 2: Presidente con legitimidad decisionista /Oposicin unificada
El presidente Kirchner compite haciendo valer su crdito como artfice de la salida de la crisis, pero sin hacerse eco de reclamos de reformas institucionales y desequilibrios de poder. Da prioridad a la preservacin del aparato del PJ por sobre la renovacin poltica y los intereses de los nuevos aliados. El polo opositor unificado en torno a un candidato nico (una hiptesis improbable) tendra ms posibilidades de llegar al ballotage si logra capitalizar descontentos variados frente a un presidente que pide la renovacin de su mandato sin innovar. El candidato de oposicin mejor colocado en este caso sera Lavagna.
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Escenario 3: Presidente popular con mejor perfil institucional/Oposicin dividida
El presidente Kirchner podra mantener su popularidad como gestor de la salida de la crisis y restarle a la oposicin el espacio crtico que ha ganado en el transcurso de 2006. Con la oposicin dividida sera ms probable un triunfo del candidato oficial en la primera vuelta. Esta variante podra darse aunque la candidata oficialista fuera Cristina Fernndez de Kirchner, que parte con ndices de popularidad inferiores a los del presidente.
Escenario 4: Presidente popular con mejor perfil institucional /Oposicin unida
El presidente Kirchner podra mantener su popularidad como gestor de la salida de la crisis y restarle a la oposicin el espacio crtico que ha ganado en el transcurso de 2006. Aun as, si la oposicin fuese unida en torno a un candidato con predicamento, podra provocar el ballotage aunque con pocas posibilidades de prosperar. Sera un escenario propicio para profundizar el debate pblico y mejorar la calidad de la democracia.
2. El segundo tiempo de Lula: Brasil entre incertidumbres y posibilidades

Marco Aurelio Nogueira*
La marcada victoria de Luiz Incio Lula da Silva en la segunda vuelta de las elecciones presidenciales brasileas de 2006 volvi a plantear, abiertamente, la cuestin de las oportunidades del reformismo en una sociedad que no puede ser vista ms como atrasada, y cuya modernidad no es slo exuberante y vigorosa, sino tambin perifrica y deformada. Al ganar en las elecciones representando a un partido, el Partido de los Trabajadores (PT), que durante los ltimos veinticinco aos evolucion con una combativa (aunque no siempre precisa) propuesta de transformacin social y de oposicin al legado neoliberal, Lula consigui que reflotasen las expectativas de que Brasil finalmente retomara el camino del desarrollo econmico, de la justicia social y de la distribucin de la riqueza, esperanzas que haban sido manifestadas vivamente en 2003, al inicio de su primer gobierno, y que se frustraron parcialmente cuatro aos despus. La reconduccin de Lula reaviv las esperanzas de la poblacin pobre de Brasil, pero no despert ninguna reaccin negativa por parte de los grandes capitales financieros e industriales, que parecen haberse mantenido deseosos de una nueva continuidad en la poltica macroeconmica llevada a cabo por Fernando Henrique Cardoso entre 1985 y 2002 y que
* La traduccin al espaol ha sido realizada por Eduardo Szklarz con la colaboracin de Mariela Bondar.
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prosigui, casi sin modificaciones, en el perodo 2003-2006. Lula logr posicionarse como el principal lder popular del pas y, simultneamente, mostrarse confiable para los segmentos ms fuertes y decisivos del capitalismo brasileo. Una hiptesis que debe ser evaluada en el actual ciclo es si su caracterstica poltica la de dialogar con los de abajo sin amenazar a los de arriba no proviene ms bien de la naturaleza prudente y conservadora de sus polticas antes que de sus intenciones reformistas radicales o de sus compromisos populares. Tras la victoria y su primer perodo de gobierno se tiene la impresin de que en Brasil se est formando un estilo gubernamental sustentado por un pacto informal que busca reproducir las bases de la poltica macroeconmica vigente y con eso sensibilizar a las clases altas y, al mismo tiempo, promover la inclusin social, la distribucin de la renta y la adhesin de las clases pobres. Lula explot al mximo esa tendencia al presentarse como el presidente del Brasil pobre que estara empeado en traer de vuelta el crecimiento econmico sin romper la estabilidad de precios y el equilibrio fiscal conquistados en la ltima dcada. Ms an, particularmente a lo largo de la campaa electoral, se comprometi a ampliar el protagonismo social del Estado mediante polticas de regulacin, de distribucin de la riqueza e inclusin, volcadas a los ms pobres, sin aumentar demasiado el gasto pblico ni elevar los impuestos y tributos, de modo de no encarecer la vida de los sectores incluidos y de las clases medias. En buena medida, Lula parece haber construido una identidad poltica elstica que le permite ser visto por los ms desfavorecidos como la mejor garanta de redencin social, y por las clases altas brasileas, como la mejor opcin poltica para pasar de un capitalismo salvaje, inestable (recesivo) y excluyente a un capitalismo humano, sustentable (dinmico) e incluyente. La campaa electoral de 2006 reflej claramente este escenario. El propio Lula repiti ms de una vez que su reeleccin representara la victoria del piso de abajo contra el piso de arriba, y no fueron pocas las alusiones de sus aliados respecto de la necesidad de impedir el fortalecimiento poltico de los estados ms ricos del sur del pas. En un discurso ofrecido despus de anunciado el resultado electoral, declar: Voy a gobernar el pas para todos los brasileos, sin distincin. Pero en mi cabeza, en mis acciones, los ms pobres tendrn la preferencia en la poltica pblica. Las urnas terminaron por reflejar dichas contraposiciones y dejaron abierta la cuestin de si el segundo mandato de Lula va a reiterarlas o no. El Brasil del prximo ciclo poltico se visualiza dependiendo del modo en que el gobierno de Lula o el sistema poltico y la sociedad civil formularn y resolvern la cuestin de los diferentes Brasiles el del norte y el
El segundo tiempo de Lula: Brasil entre incertidumbres y posibilidades
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del sur, el de los ricos y el de los pobres, el de los incluidos y el de los excluidos, que coexisten funcionalmente y desafan la accin gubernamental tanto en trminos de desarrollo, empleo y riqueza, como de igualdad y justicia social.
1. Una victoria incuestionable

En el plano poltico inmediato, la convincente y consagradora victoria de Lula fue resultado tanto de la disposicin gubernamental a implementar polticas de distribucin de la riqueza y de la firme inflexin del PT hacia el centro, como de la fragilidad poltica y operacional de las fuerzas que a l se opusieron en los ltimos aos, lideradas por el Partido de la Social Democracia Brasilea (PSDB). Lula derrot a su contrincante, Geraldo Alckmin, del PSDB, de forma categrica: 58,3 millones de votos (61% de votos vlidos) contra 37,5 millones (39% de votos vlidos). Fueron nmeros elocuentes, que dan cuenta de la popularidad y la envergadura nacional del presidente. Lula venci en 20 de los 27 estados de la Federacin, hecho que cobra mayor relevancia cuando se lo asocia con a los buenos resultados obtenidos en las elecciones parlamentarias por los partidos de su coalicin (o aliados a ella), y con la configuracin de un escenario federativo ampliamente favorable al presidente (de los 27 gobernadores, 20 se mostraron dispuestos a establecer relaciones positivas con Brasilia). Para su segundo mandato, Lula dispone de un importante capital poltico, que podr garantizarle buenas condiciones de gobernabilidad y gobernanza. Adems, la transicin de gobierno se vive en Brasil de una manera indita: en un clima de calma en el rea econmica, sin crisis anunciadas o excesiva turbulencia, aunque sean pocos los analistas que realizan previsiones optimistas sobre las posibilidades de crecimiento econmico. No existen indicios de que se pueda ingresar en una situacin totalmente bajo control o exenta de problemas y dificultades. Los gobernantes tendrn que optar entre alternativas complicadas y, para ello, necesitarn sumar recursos tcnicos contundentes y muchos apoyos polticos en un contexto social marcado por la desigualdad, los bloqueos estructurales, las innumerables reivindicaciones y las constantes fluctuaciones de opinin y de posicionamiento. Por lo tanto, debe hacerse un anlisis ms cuidadoso para alcanzar pronsticos realistas. La victoria electoral, vista desde sus diferentes ngulos, le dio al presidente las condiciones para articular una amplia base de apoyo poltico, tanto con los gobernadores de los estados como directamente en el Con-
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greso nacional. Sin embargo, Lula tendr que montar un verdadero rompecabezas: las posibilidades dependen de su capacidad de mantener el equilibrio sobre coaliciones partidarias que, integradas por socios heterogneos y sin mayor afinidad programtica, tendern a exponer a la presidencia de la repblica a muchas presiones y a un permanente intercambio de apoyos y favores. Este hecho reducir la coherencia gubernamental, encarecer la accin administrativa del gobierno y funcionar como puerta de entrada en la esfera estatal del mundo de los intereses. El tamao del Congreso nacional 513 integrantes de la Cmara de Diputados y 81 integrantes del Senado y el peso de la maquinaria administrativa ayudan a visualizar la complejidad de las relaciones entre Ejecutivo y Legislativo, decisivas en el presidencialismo brasileo. De hecho, esa misma necesidad de componer coaliciones estuvo presente en el origen de la crisis poltica de 2005, que revel la enorme facilidad con que en Brasil se establecen relaciones espurias entre los rganos de la administracin pblica, las maquinarias partidarias y los intereses econmicos, relaciones que por s explican las altas tasas de corrupcin y de ineficiencia institucional evidenciadas claramente en los ltimos aos. La coalicin electoral de Lula (Fuerza del Pueblo) estuvo integrada por el PT y por dos partidos pequeos: el Partido Comunista de Brasil (PCdoB) y el Partido Republicano Brasileo (PRB). Si se suman los puestos obtenidos por estos partidos en el Congreso nacional 83 diputados y 11 senadores del PT, 13 diputados y 2 senadores del PCdoB, 1 diputado y 2 senadores del PRB, el gobierno comenz con una base insuficiente de 112 legisladores. A ella tendr que incorporar el apoyo de las bancadas de otros siete partidos, que se manifestaron favorables a la reeleccin de Lula y al apoyo poltico de su segundo gobierno. Con los votos de estas bancadas, el presidente contara con una base potencial de 354 legisladores, un nmero importante aun si consideramos que, en el Congreso brasileo, los legisladores no siguen necesariamente el voto de sus lderes o las directivas de sus partidos. Como los partidos en cuestin son heterogneos, tanto en su tamao y fuerza legislativa como en su perfil doctrinario y programtico que oscila entre la izquierda y la derecha, y existen cambios constantes de bandera poltica e indefiniciones ideolgicas, puede preverse que las negociaciones se extendern durante todo el segundo mandato y estarn sujetas a mucha inestabilidad y tensin. El cuadro 1 presenta los escaos obtenidos por esos partidos en el Congreso nacional.
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Cuadro 1. Partidos de la base gobernante en el Congreso nacional

Partidos Escaos en la Cmara de Diputados Partido del Movimiento Democrtico Brasileo (PMDB) Partido de los Trabajadores (PT) Partido Popular (PP) Partido Socialista Brasileo (PSB) Partido Liberal (PL) Partido Laborista Brasileo (PTB) Partido Comunista de Brasil (PCdoB) Partido Social Cristiano (PSC) Partido Laborista Cristiano (PTC) Partido Republicano Brasileo (PRB) Totales 89 83 42 27 23 22 13 9 4 1 313 15 11 1 3 3 4 2 0 0 2 41 Escaos en el Senado
La operacin ser evidentemente complicada por la necesidad que el presidente tendr de modificar los diferentes intereses y las distintas pretensiones de cada uno de estos partidos, y en particular del poderoso PMDB partido histrico, con expresiva densidad nacional y compuesto por numerosas vertientes que raramente actan de forma coordinada, que, tras las elecciones, dej en claro que estipular un alto precio para integrarse a la base gobernante. En consecuencia, se espera que el prximo gabinete de Lula presente una composicin del PT bastante diversificada y con menor peso. Esto no facilitar el reacercamiento entre Lula y el PT, cuya relacin se enfri bastante luego de la crisis de 2005. Adems de estar tradicionalmente dividido en corrientes internas celosas de su autonoma, el partido del presidente sali muy desgastado de los escndalos de aquel ao, sufri la liquidacin de su grupo dirigente histrico y an no logr recomponer su directorio nacional. Sera esperable que apareciera en el segundo mandato de Lula una oportunidad para reencontrarse con sus orgenes y adquirir un nuevo protagonismo. A fin de conseguir esos objetivos, tender a resistirse a eventuales intenciones presidenciales de reducir la influencia petista en el gobierno. Durante el primer mandato de Lula, el PT control 15 de los 34 ministerios. Algunos sectores petistas se manifestaron temerosos de que, a raz de las negociaciones para la composicin de la base parlamentaria del segundo gobierno, la parte del PMDB que hoy comanda los ministerios de Salud, de Minera y Energa, y Comunicaciones aumentara an ms. Ciertamente, presionarn al presidente para que esto no ocurra y para que
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los espacios del partido se mantengan e incluso sean ampliados en el segundo mandato. Las dificultades inherentes a la formacin de la coalicin gobernante se podrn atenuar con la colaboracin de los gobernadores de los estados, tradicionales coordinadores de la accin de las bancadas partidarias en el Congreso nacional. La gran mayora de los 27 gobernadores electos se muestra en la actualidad favorable al presidente, y tender a prestarle apoyo en algunas votaciones decisivas, o bien en la definicin y la implementacin de la agenda gubernamental. De todos modos, tambin aqu sern constantes las relaciones de intercambio de favores, ya que muchos gobernadores buscarn aprovechar las necesidades de apoyo del presidente como una forma de forzar a la Unin a repartir los ingresos con los estados, por ejemplo. (En Brasil, cerca del 82% de la recaudacin de impuestos los retiene la Unin.) Tambin deben considerarse otros dos factores, sobre todo por el impacto que tendrn sobre la accin gubernamental. El primero repercute positivamente sobre el gobierno. Se refiere a la situacin de la oposicin, que no sali de las urnas en buenas condiciones de unidad poltica ni con fuerza legislativa. El cuadro 2 presenta los escaos que obtuvo en el Congreso nacional.
Cuadro 2. Partidos de la oposicin en el Congreso nacional

Partidos Escaos en la Cmara de Diputados Partido de la Social Democracia Brasilea (PSDB) Partido del Frente Liberal (PFL) Partido Democrtico Laborista (PDT) Partido Popular Socialista (PPS) Partido Verde (PV) Partido Renovador Laborista Brasileo (PRTB) Partido Socialismo y Libertad (PSOL) Partido de Movilizacin Nacional (PMN) Otros Totales 65 65 24 21 13 0 3 3 6 200 15 18 5 1 0 1 0 0 0 40 Escaos en el Senado
El segundo hecho se refiere al mapa poltico resultante de las urnas, revelador de un pas dividido. Si consideramos la situacin desde el punto vista partidario, la conduccin de los gobiernos estatales se distribuy de manera bastante equilibrada entre los principales partidos, con la balan-
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za inclinada de forma favorable para el gobierno. Los 27 estados sern gobernados de la siguiente manera: 7 por el PMDB, 6 por el PSDB, 5 por el PT, 3 por el PSB, 2 por el PPS, 2 por el PDT, 1 por el PFL y 1 por el PP. De estos gobernadores, se espera que cerca de 17 integren efectivamente la base gobernante, aunque no de manera incondicional. Desde el punto de vista regional, las elecciones han revelado la extraordinaria fuerza de Lula en los estados del norte y del nordeste del pas, justamente donde se concentra la mayor parte de la poblacin ms pobre. Su victoria all ha sido imponente, con la obtencin, en promedio, de casi el 70% de los votos vlidos, lo que le permiti formar en esas regiones un verdadero cinturn de proteccin a su gobierno. Lula tambin obtuvo importantes victorias en estados en los cuales la oposicin eligi el gobernador (por ejemplo, Minas Gerais y So Paulo). No obstante, el presidente gobernar un pas prcticamente dividido por la mitad, en el que la parte ms rica y desarrollada se encuentra fuertemente influenciada por la oposicin.
Cuadro 3. PIB, electorado y votos obtenidos por Lula en los estados gobernados por los diferentes partidos
Partidos Unidades federativas En 1.000 millones de R$ PMDB PSDB PT PSB PDT PPS PP PFL 7: AM, TO, MS, PR, SC, RJ, ES 6: RS, SP, MG, AL, PB, RR 5: BA, SE, PI, PA, AC 3: PE, CE, RN 2: MA, AP 2: RO, MT 1: GO 1: DF 431,3 792,9 124,0 84,2 17,0 31,1 36,8 37,7 % del total nacional 27,8 51,0 8,1 5,4 1,1 2,0 2,4 2,4 28,7 54,1 17,0 13,2 4,2 2,9 3,7 1,6 En millones % del total nacional 22,8 43,0 13,5 10,6 3,4 2,3 3,0 1,3 13,0 22,7 9,1 7,7 2,4 1,2 1,5 0,7 PIB Electores Votos de 2 vuelta En millones
Su mayor opositor, el PSDB, aunque result derrotado en la disputa presidencial, ha acumulado un importante poder poltico al conquistar los gobiernos estaduales de So Paulo, Minas Gerais y Rio Grande do Sul (adems de Roraima, Paraba y Alagoas), estados que concentran no slo buena parte de las inversiones y de la riqueza nacional, sino tambin la
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mayor parte del electorado, hechos que podrn traducirse en la creacin de un clima de hostilidad y resistencia a las opciones presidenciales, para impulsar al PSDB a la lucha por la conquista de la presidencia de la repblica en las elecciones de 2010. El cuadro 3 indica el peso del producto interno bruto (PIB) y del nmero de electores en los estados gobernados por los diferentes partidos polticos, as como los votos obtenidos por Lula en cada uno de esos estados en la segunda vuelta. Sin embargo, no es posible leer este mapa sin matices, como si el Brasil rico estuviese alejado de Lula y el Brasil pobre, por completo con l. En algunos de los 20 estados en los que gan las elecciones, Lula lleg a obtener ms del 75% de los votos vlidos, como en Amazonas (AM), Baha (BA), Cear (CE) y Maranho (MA). En los estados ricos de So Paulo (SP) y Minas Gerais (MG), el nmero de votos obtenidos fue excepcional, el 45,5% y el 61,9%, respectivamente. A su vez, un estado como Mato Grosso do Sul (MS), que ocupa la decimosexta posicin en trminos de PIB (1,2% del total), le brind slo el 36% de los votos. Ms contundentes son los datos referentes a los indicadores sociales. En algunas de las unidades federativas con bajas tasas de mortalidad infantil (cerca de 16,8 muertos cada mil nacimientos vivos, en promedio) y con los ms altos IDH (ndices de desarrollo humano) (entre 0,81 y 0,84) como Rio Grande do Sul (RS), So Paulo (SP), Roraima (RR) y Santa Catarina (SC), la votacin de Lula no super el 45%. Sin embargo, logr un elevado nmero de votos (arriba del 70%) en algunos estados con altas tasas de mortalidad (cerca de 46,4 muertos cada mil, en promedio) y con los ms bajos IDH (cerca de 0,69), como Cear (CE), Baha (BA), Pernambuco (PE), Paraba (PB) y Maranho (MA). Como la educacin tiene un peso relevante en la composicin del IDH, Lula recibi menos votos en estados con menores ndices de analfabetismo (entre el 4% y el 11%), como Rio Grande do Sul (RS), Santa Catarina (SC), Mato Grosso do Sul (MS), Distrito Federal (DF) y Paran (PR), mientras que obtuvo un nmero de votos elevado en estados con tasas de analfabetismo ubicadas entre el 21% y el 35%, como Baha (BA), Pernambuco (PE), Cear (CE), Maranho (MA), Paraba (PB) y Piau (PI). Tambin debe sealarse el acentuado retroceso de las oligarquas estaduales, principalmente del Partido del Frente Liberal (PFL), que presenci el inesperado debilitamiento de su principal cacique, Antonio Carlos Magalhes, cuyo candidato, Paulo Souto, sali derrotado en su propio estado (Baha) por el candidato del PT, Jaques Wagner. Junto con Magalhes, fracasaron en las urnas nombres consagrados como Jos Sarney (PMDB) y Tasso Jereissati (PSDB), quienes no consiguieron imponer sus candidatos. El retroceso de las oligarquas expresa, en buena
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medida, el impacto en la sociedad brasilea de los cambios en curso en lo que se refiere a las formas de la poltica.
2. Dificultades polticas
Las elecciones de 2006 mostraron que la sociedad brasilea est modificando sus relaciones con la poltica. Los dos principales partidos polticos brasileos el PT y el PSDB salieron de las elecciones sin un claro panorama a futuro. Obtuvieron buenos resultados, pero no evolucionaron como actores polticos capaces de coordinar a la sociedad, o de presentarle un mensaje, un programa o una agenda de reformas. Emergieron de los comicios como partidos divididos, a veces con problemas internos de difcil solucin y desprovistos de mpetu para realizar propuestas, como si fuesen organismos sin alma y sin identidad propia. El xito electoral del PT sorprendi, sobre todo porque este partido ha atravesado en los dos ltimos aos una crisis de amplias proporciones, impulsada por las revelaciones de corrupcin y por el uso partidario del aparato del Estado. Cuando todos esperaban su derrota electoral, ocurri lo contrario: no slo fue reelecto Lula en una votacin que lo consagr, sino que adems la bancada petista en el Congreso nacional se mantuvo con los mismos escaos, lo cual revela la presencia de una importante base nacional de apoyo a sus propuestas. Sin embargo, el PT parece haber perdido el control sobre el presidente electo, quien se mostr independiente del partido, mayor que l, e incluso indiferente. Fue Lula, y no el PT, quien recibi la verdadera consagracin en las regiones ms pobres del pas, hecho que represent la plena recuperacin de la legitimidad que el presidente haba perdido tras los escndalos de corrupcin y la crisis poltica de 2005. Algunos analistas de la poltica brasilea han llegado a decir que, hoy, el lulismo es ms fuerte que el petismo; as, sugieren que el partido se convirti en una especie de rehn de su lder ms fuerte. El PT, que ya se haba fracturado en 2005 con la creacin del Partido Socialismo y Libertad (PSOL), no logr aglutinar sus corrientes internas alrededor de una definicin clara de lo que debera ser el segundo mandato de Lula y de una concepcin del reformismo necesario y posible en un pas como Brasil, contextualizada en las condiciones concretas del capitalismo globalizado. Algo semejante sucedi con el PSDB, que desde 2005 ha demostrado una escasa capacidad para asimilar a su favor la crisis poltica del gobierno de Lula, y para presentarse como protagonista de una iniciativa superadora que promueva el encuentro del sistema poltico y administrativo
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brasileo con los ideales republicanos. Revel sorprendente dificultad para elegir a su candidato en las elecciones presidenciales, y termin por definirse a favor de Alckmin, ex gobernador del estado de So Paulo, figura poco carismtica, con perfil de centroderecha y con ninguna tradicin socialdemcrata o identidad reformista. Su desempeo en la campaa electoral fue mediocre y nada representativo de la proclamada potencia moderna del partido. Alckmin logr la proeza de obtener menos votos en la segunda vuelta que en la primera, gracias a los grotescos errores de evaluacin que cometi y a la incapacidad de aglutinar el voto socialdemcrata en el mbito nacional. En buena medida, fue abandonado por el partido, que termin las elecciones bastante dividido, sin unidad de comando y sin haber definido el eje sobre el cual construir su plataforma de oposicin. Si bien conquist a los gobiernos de importantes estados de la federacin (So Paulo, Minas Gerais y Rio Grande do Sul) y form una valiosa bancada parlamentaria en el Congreso, el PSDB no se consolid como fuerza nacional y se mostr incapaz de interpelar a los diferentes estratos de la sociedad brasilea. El partido nicamente apareci bien posicionado en trminos regionales (siendo So Paulo y Minas Gerais los estados clave), desprovisto de un discurso articulado y con baja capacidad de propuestas. Si consideramos el cuadro de manera panormica, podemos percibir un escenario inquietante y perturbador. Luego de la crisis de 2005 se comprob claramente que Brasil se enfrentaba a graves problemas en las estructuras superiores del Estado y en las prcticas de gobierno. Todava sufre la falta de una slida cultura republicana de gobierno y su aparato estatal no adquiri la soltura, la dimensin y la flexibilidad necesarias para convivir con los tiempos actuales. Pasadas las elecciones, se evidenci que Brasil se encontraba sin demasiadas alternativas polticas. Si bien el escenario no es cerrado ni sombro, est repleto de incertidumbres y desafos potenciales, an no suficientemente decodificados. La campaa electoral revel un pas con carencia de ideas y una agenda mal confeccionada. En todos los discursos prevaleci una generalidad ms o menos tosca, sin matices ni puntos medios. Los candidatos no actuaron como estadistas, ni presentaron propuestas claras y factibles, ni fijaron un compromiso democrtico explcito, de carcter republicano, no instrumental. Se concentraron en propuestas o sealizaciones abstractas vamos a trabajar duro y hacer que el pas vuelva a crecer, djenme trabajar, vamos a acabar con la corrupcin, volveremos a crear millones de puestos de trabajo y utilizaron conceptos y estadsticas poco comprensibles para la poblacin. Los principales partidos se diluyeron como fuerza propulsora de cambios y de coordinacin social. Se convirtieron en gestores racionales de
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los propios intereses, aparatos inertes, sin conviccin, que carecen de unidad y piensan poco. En la actual disputa perdieron el control sobre sus candidatos, que se revelaron indiferentes a su partido. Brasil parece haber ingresado en una fase en la que las agrupaciones polticas ya no coordinan a la sociedad ni orientan los procesos de cambio. Se mantienen como operadores importantes del mundo poltico, que capturan votos pero no consensos porque tienen pocas ideas que ofrecer. En el formato actual, los partidos ya no logran hacer frente a la complejidad nacional ni se muestran capaces de actuar con determinacin reformadora y disposicin para organizar la sociedad. A los fines de reconstruirse como actores positivos, dependen fuertemente de las medidas que se tomen respecto de la reforma poltica. Es decir, sern ms dependientes del Estado que de la sociedad. El escenario de los partidos polticos se ha vuelto confuso y esto tambin se debe a la vigencia de la clusula de barrera, un dispositivo legal (Ley 9.096 de Partidos Polticos, de 1995) segn el cual slo tendr derecho al funcionamiento legislativo pleno,1 a partir de las elecciones de 2006, el partido que obtenga como mnimo el 5% de los votos vlidos (excluidos los blancos y los nulos) en cada eleccin para la Cmara de Diputados. Dichos votos debern distribuirse en, por lo menos, un tercio de los estados brasileos. Adems, es necesario contar con el 2% del total de votos en cada uno de esos estados. La clusula de barrera busca reducir el nmero de partidos polticos, lo que torna inviable la representacin legislativa de los pequeos grupos partidarios. Se supone que la existencia de estos partidos en el Congreso y la dispersin partidaria bloquearan la formacin de mayoras slidas para la votacin de cuestiones relevantes, en la medida que las negociaciones tenderan a privilegiar la obtencin de ventajas que otorga el cambio de bandera partidaria en lugar del compromiso poltico o del inters pblico. Se trata de una norma sumamente polmica, sustentada en supuestos discutibles que no tienen en cuenta, por ejemplo, que los intercambios de favores y la entrada y salida de los partidos son inherentes al juego democrtico, muchas veces impuestos por grupos de legisladores pertenecientes a los grandes partidos. Adems, as como existen peque1 El funcionamiento legislativo pleno significa el derecho de formar una bancada, elegir libremente un lder, tener acceso al fondo partidario y a un espacio publicitario gratuito en radio y televisin, adems del derecho a participar en las diversas instancias de la Cmara (por ejemplo, en la mesa que preside el debate y en las comisiones permanentes); para ello se toma como base el principio de proporcionalidad de electos por partido. El incumplimiento de la clusula de barrera no impide la existencia del partido, pero bloquea y reduce su actuacin, poniendo en riesgo su continuidad.
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os partidos que surgen y desaparecen de acuerdo con el oportunismo y las circunstancias del momento, tambin hay otros que poseen innegablemente una historia, un carcter programtico y vnculos sociales efectivos, como es el caso de los partidos histricos de la izquierda (los partidos comunistas o derivados de ellos). Dependiendo del modo como sea traducida en la prctica, la clusula de barrera puede acabar beneficiando a los partidos ms grandes (PMDB, PT, PSDB y PFL) y reducir los ms pequeos hasta llevarlos a su insignificancia poltica. En las elecciones de 2006, slo 7 de los 21 partidos que eligieron diputados superaron la clusula: PMDB, PT, PSDB, PFL, PP, PDT y PSB. De esa manera, puede preverse que en los prximos meses los dems partidos se movilicen para hacer frente a la exclusin relativa a la que han sido relegados. Adems de las maniobras dedicadas a cuestionar la constitucionalidad de la medida, se pueden prever operaciones dirigidas a alternar la legislacin en aras de posibilitar que las agrupaciones partidarias excluidas constituyan bloques parlamentarios o federaciones de partidos, adems de intentos de fusin o de incorporacin y de movimientos de cambio de partido. De cualquier modo, la clusula, por sus efectos concretos, impulsa la tendencia a reorganizar el escenario partidario brasileo. La desorganizacin relativa del cuadro partidario y la deconstruccin del PT y del PSDB provocaron que el espectro poltico nacional se resintiera por la ausencia de una referencia consistente en trminos de izquierda democrtica, factor que tender a dramatizar en alguna medida la evolucin poltica en el prximo perodo. Se espera que tanto los ncleos democrticos oposicionistas (como es el caso del gobernador electo de So Paulo, Jos Serra, y de los segmentos agregados alrededor del episodio del PPS) como las vertientes polticas del PT y del gobierno de Lula busquen algn tipo de maniobra para ocupar ese amplio espacio de izquierda que hoy se encuentra vaco. El prximo presidente gobernar inevitablemente cercado por las islas errticas y desconectadas de la representacin legislativa, sin poder aferrarse a ninguna de ellas en particular. No tendr a su disposicin una agenda previa ni un consenso socialmente estructurado para la reforma del Estado y de la sociedad. Si bien todos hablan de desarrollo, de combate a la pobreza, la inseguridad y la violencia, de reforma poltica y de polticas sociales activas, existe poco entendimiento sobre el modus operandi de tales iniciativas, es decir, sobre cmo hacerlo. Respecto de la economa, por ejemplo, que es ciertamente el rea ms emblemtica en este campo, diferentes sectores de la sociedad hablan a favor del retorno al crecimiento, pero discrepan considerablemente a la hora de establecer cmo lograrlo sin acarrear mayor inflacin (o con qu ndice de inflacin) y sin
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retroceder en trminos de equilibrio fiscal. En otras palabras, se desea el crecimiento, pero no existe un consenso sobre cules son los obstculos que lo impiden y sobre dnde debera ponerse el foco para llevar adelante un nuevo esfuerzo desarrollista. Podra decirse lo mismo de la reforma del sistema de jubilacin o de la gestin del gasto pblico.
3. El juego social: hipermodernidad perifrica

El cuadro de situacin se complica cuando consideramos no slo el aspecto poltico, sino tambin el sociolgico; no slo el aspecto nacional, sino tambin el internacional; no slo el actor, sino tambin las circunstancias. Antes, es necesario destacar el panorama estructural, que est determinado por las caractersticas, los problemas y la posicin internacional de la economa brasilea, as como por las decisiones macroeconmicas de los ltimos quince aos, es decir, por la forma en que se realiz el ajuste econmico, se conquist la estabilidad de precios y se emprendi el equilibrio fiscal. Existe una estructura social y cultural conectada en este proceso que al mismo tiempo lo tensa, lo niega y lo legitima. Se encuentran pocos espacios de maniobra en el pas, un hecho que ha sido interpretado, por muchos analistas, como un indicio de que nada puede cambiar en trminos de poltica econmica, o que cualquier cambio necesita llevarse a cabo con extrema cautela y moderacin. Fue precisamente a partir de esta conviccin, por ejemplo, que Lula dio continuidad a la poltica de Fernando Henrique Cardoso, y es a partir de esta conviccin como parecen estructurarse algunas de las opciones econmicas de su segundo gobierno. Resulta imposible eludir, adems, que existe una hegemona (neo)liberal en el pas, un consenso que traspasa el plano meramente programtico de los partidos y se perfila como una verdadera cultura, una manera de pensar que se ha diseminado por la sociedad, ha penetrado en las prcticas gubernamentales, y ha guiado muchas de las opciones de gestin y buena parte del discurso tcnico y poltico con el que se explica y administra el pas. Se manifiesta con particular mpetu en la gestin macroeconmica, rea que se resiste a una propuesta alternativa y que, hace por lo menos una dcada y media, es controlada por los mismos esquemas y por el mismo personal tcnico. Desde la macroeconoma, esta hegemona se extendi al campo de la gestin pblica y la reforma del Estado, que se estanc en una zona rutinaria concentrada en la cuestin del costo del Estado y del redimensionamiento gerencial del aparato administrativo.
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Esta hegemona se muestra suficientemente estructurada en Brasil y sin plazo de superacin, incluso si se tienen en cuenta el recurrente cuestionamiento retrico del neoliberalismo y los innumerables pero desordenados esfuerzos tericos y polticos dedicados a consustanciar prcticas y opciones alternativas. El posneoliberalismo es una postulacin an en fase de gestacin. En el plano sociolgico, es necesario considerar que Brasil se ha convertido en una sociedad simultneamente hipermoderna y perifrica, es decir, dinmica, fragmentada, plural e individualizada, pero tambin desequilibrada, desigual, vulnerable y sobrecargada de problemas heredados del pasado. La sociedad adquiri nuevos contornos, se diferenci y se individualiz bastante, sacudiendo los procesos de socializacin y las instituciones, que cada vez encuentran mayor dificultad para proveer parmetros colectivos a las conductas individuales, las relaciones y la accin de los llamados agentes productivos y de los polticos. En consecuencia, los individuos se encuentran sueltos, desarticulados entre ellos, sin saber cmo conducir sus reivindicaciones, que crecen de modo exponencial. Lo social resulta hoy carente de centros de coordinacin en Brasil. Se agita bastante, no obstante lo hace sin unidad ni objetivos claros: existe mucha accin, pero poco movimiento. Este proceso repercute de manera perversa sobre el Estado y los gobiernos, que actan de forma errtica, alcanzan pocos logros, nunca llegan a agradar del todo, y sufren por la falta de apoyos sociales y de una legitimidad estable y duradera. A su vez, la economa se encuentra sujeta a las decisiones econmicofinancieras ortodoxas que desde la dcada del noventa han administrado una estabilizacin sustentada en los ajustes fiscales, las bajas inversiones pblicas, la elevada carga tributaria y las altas tasas de inters. Los gobiernos de Fernando Henrique Cardoso y de Luiz Incio Lula da Silva se mostraron rigurosos e inflexibles en el plano tributario, fiscal y monetario, pero muy tmidos y conservadores en las otras reas. Hicieron poco para reducir la vulnerabilidad externa del pas, su fragilidad fiscal, sus fallas estructurales y su psima distribucin de la riqueza. De esa forma, no lograron impulsar el crecimiento nacional. Tambin se vieron perjudicados por la carencia de proyectos polticos capaces de traducir adecuadamente las condiciones reales de vida de los brasileos, revelar las contradicciones que los dividen, producir consensos y abrir perspectivas consistentes de reforma poltico-social, intelectual y moral. De cualquier modo, el aspecto global del capitalismo contemporneo no ayuda demasiado: aunque puedan existir condiciones internacionales favorables como ocurri, por ejemplo, durante el primer gobierno de Lula, la estructura de los mercados irresponsables, el retroceso
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de los Estados nacionales y la naturaleza categricamente sistmica de la economa mundial dificultan la reorientacin de las polticas econmicas. El principal desafo del segundo mandato de Lula, en ese sector, ser compatibilizar los recursos polticos que posee con una inteligencia tcnica renovada, que tendr que adicionarse. Slo de esa manera el presidente podr redescubrir el desarrollo, pensndolo de forma renovada, negando al mismo tiempo la teologa del bajo crecimiento recordada por el economista Luiz Gonzaga Belluzzo y la ficcin de un crecimiento autrquico rgidamente planeado por un Estado fuerte, una ficcin alimentada por un nacionalismo extemporneo. Afectado por el entrecruzamiento del aspecto sociolgico y el internacional, el segundo gobierno de Lula deber actuar nuevamente en un escenario de posibilidades restringidas: acorralado desde arriba por la economa mundial, que no puede controlar, y desde abajo por las demandas y presiones internas, que no logra frenar ni atender. Si tomamos en cuenta el trayecto seguido tanto por el candidato Lula como por su partido y sus asesores durante el proceso electoral, en su segundo mandato el presidente tendr que dirigirse al movimiento social para poder gobernar y ejecutar un programa mnimamente reformista. Sin embargo, si lo hace de manera precipitada, sin matices, sin flexibilidad y sin atender al pluralismo de la sociedad es decir, sin poner el foco en la articulacin poltica ampliada y en la construccin democrtica, producir slo tensin y resistencia social con la poltica institucionalizada. En ese caso, en lugar de resultados e impactos positivos, facilitar una mayor desorganizacin social y la cristalizacin de una postura cvica refractaria a la poltica y al Estado.
4. Una agenda para el prximo ciclo 4.1. Estabilidad y crecimiento

La cuestin del desarrollo necesita ser insertada en la realidad brasilea concreta, de forma tal que no sea discutida en abstracto. Existe hoy una percepcin generalizada de que Brasil se encuentra sin una estrategia nacional de desarrollo desde que el antiguo nacional-desarrollismo se agot y entr en crisis en los aos ochenta. A partir de entonces, el pas ha vivido bajo el signo del ajuste, el combate contra la inflacin y la conquista de la estabilidad de precios. Estas metas han sido progresivamente logradas con una poltica econmica que ha combinado intereses altos y cambio bajo, y que pudo neutralizar la inercia inflacionaria, aun-
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que esto impuso un alto precio a la economa. La reiteracin sistemtica de esta poltica provoc finalmente que sta dictara sus reglas a la gestin pblica en forma holista. Existieron avances en trminos de racionalizacin administrativa y el gasto social aument en las reas de salud, asistencia social y educacin. No obstante, el empleo y los ingresos no crecieron, de modo que no se constituy un mercado de masas capaz de transferir sustentabilidad a la industria. Paralelamente a esto, se avanz muy poco respecto de la infraestructura, la inversin y la oferta de bienes pblicos. La estructura productiva del pas continu atrasada e incluso se ampli la brecha con los parmetros internacionales. Con el estancamiento de la infraestructura, se torn an ms difcil impulsar un proceso de crecimiento de largo plazo. Por ltimo, ese patrn de gestin econmica hizo poco por disminuir la desigualdad social, que permaneci en niveles absurdos y obstaculiz la dinmica de la economa. Han sido festejados como relevantes pequeos progresos en trminos de distribucin de la riqueza por ejemplo, a travs de programas sociales focalizados, como el Bolsa Familia, adoptado por Lula para continuar las iniciativas semejantes llevadas a cabo por Fernando Henrique Cardoso, pero no pueden tomarse como suficientes ni sustentables, sobre todo porque stos produjeron un aumento del ingreso de los segmentos ms bajos en detrimento de los sectores medios de la poblacin. Los sectores medios, que generan cerca del 50% de la riqueza nacional, han sido particularmente afectados por la poltica tributaria vigente desde la dcada pasada. Pagan ms impuestos, pero no se benefician de los programas sociales gubernamentales ni cuentan con una red eficiente de servicios pblicos, tanto en el rea de la educacin como en el de la salud. Los gastos sociales estn dirigidos a los sectores ms pobres, lo que no siempre es entendido por los sectores medios en su exacta dimensin y en relacin con el impacto que puede tener en trminos de justicia social y reduccin de la desigualdad. Lo mismo se observa respecto de las iniciativas gubernamentales destinadas a la generacin de empleos. Entre 2002 y 2004, por ejemplo, se crearon puestos de trabajo formales para trabajadores que cobraban entre uno y dos salarios mnimos, pero los empleos formales destinados a trabajadores cuyos ingresos representan ms de diez salarios mnimos disminuyeron alrededor del 10%. A su vez, los programas sociales de transferencia de riqueza no han sido, hasta ahora, complementados por iniciativas dedicadas a promover realmente a los segmentos excluidos o en condicin de extrema pobreza a una posicin de mayor competitividad en el mercado de trabajo y a una condicin de efectiva ciudadana activa.
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Un retrato interesante de la situacin brasilea puede extraerse de la trayectoria del IDH en los ltimos aos, que da cuenta de un pas estancado en las reas de educacin y salud aunque con mejoras localizadas en lo que respecta a promedio de ingresos. Brasil se mantiene estacionado en los rankings internacionales (69 lugar segn el Informe de Desarrollo Humano 2006),2 mientras que otros pases avanzaron con mayor rapidez y consistencia. Si en el perodo 1990-1995 el IDH brasileo present un crecimiento anual promedio del 0,79%, y entre 1995 y 2000 del 0,94%, de modo que superaba el crecimiento de los dems pases latinoamericanos, en el perodo 2000-2004 el ndice subi slo el 0,22%, mucho menos que el 0,48% de Colombia y el 0,47% de Chile. Una parte considerable de este fracaso puede explicarse por la cantidad de familias (25%) sin acceso al saneamiento, por la parlisis en el nmero de inscripciones escolares y el aumento de analfabetos, y por el alto ndice de muertes violentas de jvenes, lo que dificulta el crecimiento de la expectativa de vida. La expansin del PIB per cpita pas de 7.790 dlares en 2005 a 8.195 dlares en 2006, un nmero increblemente por debajo de los 69.961 dlares correspondientes a Luxemburgo no consigue esconder la tragedia social brasilea. La desigualdad es clara: el 10% ms rico de la poblacin detenta el 45,8% del ingreso nacional, mientras que el 10% ms pobre responde slo por el 0,8%. El porcentaje de la renta obtenida por el quinto por ciento ms rico de la poblacin (62,1%) es casi 24 veces mayor que el obtenido por el quinto por ciento ms pobre (2,6%). Del entrecruzamiento de estos indicadores con los datos de desempeo econmico resulta clara la inexistencia de una agenda de desarrollo, de un proyecto de pas, y se plantean serias dudas sobre las posibilidades de alterar el ritmo de crecimiento de Brasil en el prximo ciclo. La economa se ha expandido a tasas mediocres, muy por debajo de las potencialidades del pas y del desarrollo de otros emergentes. En los ocho aos del gobierno de Fernando Henrique Cardoso, el promedio de crecimiento fue del 2,3%. Durante el primer mandato, entre 1995 y 1998, la economa brasilea creci 2,58% en promedio y logr el valor mximo en 1995, con un alza del 4,2%. En el segundo perodo de la gestin de Cardoso, la tasa promedio de crecimiento fue menor, 2,1%, y registr un nivel ms alto de actividad en 2000, cuando lleg al 4,4%. A lo largo del primer gobierno de Lula, el crecimiento promedio del PIB fue del 2,8%. El presidente pretende elevar esas tasas al nivel del 5% a lo largo de su segundo mandato, un plazo considerado irrealista por la mayora de los expertos.
2 En el Informe sobre Desarrollo Humano 2007-2008, Brasil se encontraba en el puesto 70. Vase http://hdr.undp.org/en/statistics/ [E.]
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Cualquier estrategia de crecimiento chocar con el tamao y la complejidad de la economa brasilea, con sus graves problemas estructurales, con el costo del Estado y el elevado gasto pblico, todo esto en un escenario en el que parecen agotadas las posibilidades de incremento tributario. La cuestin de la financiacin del gasto pblico, bsica para la resolucin del problema de las inversiones, contina siendo, por lo tanto, el centro de atencin. Cmo reducir el gasto sin comprometer programas importantes de transferencia de riqueza y promocin social? Cmo hacer crecer la economa sin la constitucin de un mercado de masas y la superacin del infierno social? Cmo impulsar el crecimiento sin un Estado proactivo, capacitado para brindar condiciones de inversin e infraestructura a la economa? Cmo tener un Estado proactivo sin fuentes seguras de financiamiento y sin mayor eficacia en el gasto estatal? Cmo aumentar la capacidad de inversin del sector pblico sin nuevos ajustes fiscales, sin aumento tributario y sin reformas sensibles (por ejemplo, en el sistema de jubilacin)? Y, lo ms importante, cmo avanzar en esa direccin sin un pacto social y un consenso poltico que defina el precio a pagar por los distintos segmentos de la sociedad, es decir, que defina cmo los intereses, los derechos y los beneficios sern realineados? ste ser el principal desafo del prximo ciclo poltico brasileo.
4.2. Polticas sociales, educacin y combate a la pobreza

El problema del crecimiento econmico necesita encontrar un curso razonable en el escenario brasileo. En caso de que sea hipostasiado es decir, tratado como una cuestin autnoma que, al formularse, tendra por s sola la potencia necesaria para transformar toda la sociedad y llevarla hacia una mejor posicin en trminos de igualdad y justicia social, no slo permanecer irresuelto sino que tampoco tendr una repercusin positiva. El imperialismo econmico, en las circunstancias brasileas concretas, representa bsicamente la continuidad amplificada de una situacin de gran bloqueo social y de exclusin de una parte considerable de la poblacin (cerca de un tercio, sobre la base de clculos oficiales) de los beneficios de la modernidad capitalista. La traduccin ms clara de este imperialismo es la colonizacin del rea social por la econmica, es decir, progreso econmico sin progreso social, crecimiento con desigualdad. La cuestin social en el Brasil del prximo ciclo continuar siendo enfrentada mediante polarizaciones que reflejan su dimensin doble y articulada: la instrumental y la sustantiva. El enfoque instrumental de la cuestin busca formularla y resolverla como un problema que bloquea o deforma la expansin capitalista.
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Menos ingreso, educacin y seguridad representaran, de esta manera, amenazas flagrantes a la acumulacin y al libre juego de los mercados: el analfabetismo y la baja escolaridad complicaran el desempleo, del mismo modo que la violencia en las grandes ciudades traera prdidas al comercio y a la circulacin de las mercancas. Por lo tanto, la perspectiva es ms bien crear condiciones para el crecimiento de la economa y el aumento de la competitividad internacional del pas en vez de instituir condiciones sustentables de igualdad y justicia. Esto ltimo slo acaecera, segn esta perspectiva, tras retomarse el crecimiento, como una especie de consecuencia implcita. El enfoque sustantivo, por su lado, trata la cuestin social como un fin en s mismo y considera la igualdad y la exclusin como problemas determinados no tanto por la dinmica econmica del pas (por el carcter de su economa capitalista) sino por un conjunto de factores histricos, polticos y socioculturales (por el patrn brasileo de sociabilizacin capitalista). Precisamente por este motivo, la cuestin social no puede enfrentarse de manera satisfactoria sin que sea separada del juego del mercado y asimilada por la comunidad poltica. En otras palabras, pasara a ser tratada tanto por las polticas pblicas especficas y por la consolidacin de niveles crecientes de derechos sociales como por una disposicin social activa, que traiga consigo una cultura cvica y republicana particularmente abierta para la integracin social y la solidaridad. En cierta medida, no depende de la resolucin del problema del crecimiento y merece atencin especial. Si el prximo gobierno de Lula quiere combatir de manera efectiva la miseria y la exclusin en Brasil, tendr que otorgar mayor relevancia estratgica a las polticas sociales, y liberarlas de su subordinacin a la poltica econmica. El tratamiento descompensado y desequilibrado de estos dos brazos decisivos de la poltica gubernamental representar el fracaso de Lula, aunque no signifique necesariamente una crisis poltica o social. Dada la biografa del presidente y los compromisos histricos de su partido, as como la situacin particularmente aguda y dramtica de la desigualdad brasilea, es posible que una parte considerable de la lucha poltica en el prximo ciclo se desarrolle en este terreno, donde tendern a oponerse, en un escenario de mayor tensin, los desarrollistas (del viejo y el nuevo tipo) y los monetaristas. Razonablemente, se puede prever el aumento de choques entre las posiciones que defienden recortes generalizados o selectivos del gasto pblico, que proponen la continuidad pasiva y ortodoxa de las polticas de ajuste fiscal o su ruptura siguiendo una lnea con mayor nfasis en la racionalizacin administrativa, la mejora de la gestin y la inversin social.
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En este sentido puede esperarse tambin el retorno de la discusin sobre la reforma del Estado (en particular, desde la ptica de la reforma del aparato estatal), que fue prcticamente abandonada en el primer gobierno de Lula tras haberse elevado a la categora de cuestin estratgica en los gobiernos de Cardoso (sobre todo en el primero de ellos, entre 1995 y 1998). Por su carcter estratgico en lo que se refiere tanto a la igualdad y la justicia social como al impacto sobre el gasto pblico, la cuestin del sistema de jubilacin tender a ocupar un lugar destacado en el segundo gobierno de Lula. Se trata de un tema categricamente poltico, que respeta el pacto social y la idea de comunidad poltica que debe fomentarse entre los integrantes de la sociedad. El sistema de jubilacin brasileo es la resultante de un proceso turbulento y distorsionado de construccin del Estado social que, entre otras cosas, se caracteriz por la progresiva incorporacin de distintos sectores sociales, la ausencia de clculos y de proyecciones sobre la evolucin de los indicadores demogrficos, la malversacin y la utilizacin politizada de los recursos del fondo de jubilaciones, la evasin sistemtica y la mala gestin del sistema. Con el correr del tiempo, y sobre todo con la reduccin del crecimiento econmico y la disminucin de los empleos formales, estos factores llevaron a una situacin de costo creciente y de crisis de financiamiento del sistema. Desde el comienzo de los aos noventa, la reforma del sistema de jubilacin ha estado en el centro de los enfrentamientos tcnicos y polticos brasileos. Como era previsible, el predominio de la cuestin econmica y las polticas de ajuste condicionaron la discusin y definieron los trminos de las modificaciones que fueron introducidas en el sistema durante los gobiernos de Cardoso y de Lula. La elevacin de la edad mnima y los cambios en las reglas de concesin de las jubilaciones, adems de las alteraciones en el sistema de jubilacin del sector pblico, causaron un impacto poltico negativo y enfrentaron a la poblacin con los gobiernos, pero no modificaron el perfil del problema. El sistema de jubilacin continu siendo un desafo fiscal de primer orden, como parte del movimiento de ajuste del Estado ms que como una cuestin cvica, asociada al universo de los derechos sociales. Al comenzar el segundo gobierno de Lula, esta cuestin vuelve a estar sobre el tapete y a dividir al gobierno, los partidos y la opinin pblica. Por un lado, se alinean los defensores de una nueva ronda de alteraciones sistmicas y de recortes del gasto en pensiones y jubilaciones, con lo que se calcula frenar el dficit del sistema y desviar los recursos para inversiones en infraestructura, con el fin de propiciar un aumento en la tasa de crecimiento econmico. En este caso, la reforma del sistema de jubilacio-
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nes tendra una connotacin claramente fiscal y sera entendida como un prerrequisito para el crecimiento de la economa. Por otro lado, se alinean los que postulan que el sistema puede equilibrarse con el retorno al desarrollo, la generacin de empleos formales y, sobre todo, las mejoras consistentes en trminos de gestin. En lugar de recortar derechos de jubilados y pensionados para contener el dficit, este grupo sostiene que es posible reducir los costos de la jubilacin slo con medidas de gestin, entre las cuales se enfatizan la mejora de la atencin al pblico, el combate a los fraudes y el despilfarro, la profesionalizacin del rgano gestor, el Instituto Nacional de Seguro Social (INSS) y la reduccin de los gastos operacionales. Al contrario de lo que piensa el grupo fiscalista, este segundo grupo concibe el sistema de jubilacin como un valor en s mismo y considera que el crecimiento del PIB y los empleos son un prerrequisito decisivo para que se puedan ajustar las cuentas del sistema. La reforma, en este caso, tendra una connotacin ms poltica y gerencial, y se caracterizara por una mayor sensibilidad social. Durante la campaa electoral, Lula mostr que prefiere explotar las posibilidades planteadas por el segundo grupo, las cuales le traeran mayor comodidad y operatividad poltica. No obstante, al encarar la composicin de su nuevo gabinete de ministros, y durante su segundo mandato de gobierno, tendr que administrar las presiones de las reas ms fiscalistas que integran los aparatos gubernamentales como el Banco Central y el Ministerio de Economa y que encuentran eco en los diferentes partidos polticos que formarn su base de apoyo. Existe la probabilidad de que el presidente busque incentivar el prolongamiento y la ampliacin del debate, con lo que intentara formar un consenso favorable a una propuesta intermedia que suavice la reforma y dilate los plazos de implementacin. Cualquiera sea el desdoblamiento inmediato, el tema continuar siendo central durante el segundo gobierno de Lula, signado por asuntos delicados, polmicos y de difcil resolucin. Por esa razn, podrn aumentar las fricciones entre los integrantes del equipo ministerial y los partidos de la coalicin parlamentaria, y transferirse de esa forma algn tipo de tensin adicional al accionar gubernamental y en su relacin con el Congreso nacional y la sociedad misma.
4.3. Reforma poltica

El tema de la reforma poltica ha sido recurrente desde la Asamblea Constituyente de 1988, que no le dedic particular atencin. Sin embargo, algunas prcticas y ciertos preceptos participativos se han incorpora-
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do al sistema representativo, expresados bsicamente en la introduccin de formas de ejercicio directo de la soberana popular (referendos y plebiscitos) y en exigencias constitucionales de gestin participativa en el mbito de algunas polticas sociales (sobre todo en el caso de la seguridad social). En consecuencia, el sistema poltico incorpor claramente varios componentes de un sistema mixto, de forma tal de simbolizar el avance de la democracia en Brasil. Es innegable que la combinacin entre representacin y participacin significa una importante innovacin democrtica en Brasil y ha ayudado a conferir estabilidad y dinamismo a la estructura institucional de la poltica nacional. Sin embargo, el sistema nunca fue inmune a conflictos entre sus dos vertientes constitutivas, en especial en el mbito municipal, donde las prcticas de gestin participativa (consejos de gestin o formas de presupuesto participativo) muchas veces han creado roces improductivos con las instancias legislativas, les han restado poder de decisin y han competido con ellas en la oferta de respuestas a las demandas sociales. Adems, esas prcticas no siempre han sido sostenibles, ya que se desactivaron con el tiempo o se convirtieron en correas de transmisin de los partidos en el poder o de los intendentes. As, el sistema dej de beneficiarse de la fuerza innovadora que lo plasm originariamente. Por otra parte, poco se hizo para perfeccionar las instituciones representativas o para mejorar la calidad de la democracia y sedimentar una cultura poltica efectivamente republicana, que contribuyera a dejar al descubierto las prcticas clientelistas y de corrupcin instaladas en el aparato estatal. Aunque exista mayor disposicin participativa en la sociedad, y la democracia no se encuentre de ningn modo amenazada, la poltica ha empeorado considerablemente, y la vida institucional se encuentra, en la actualidad, distante de la sociedad y en claro proceso de deslegitimacin. Una reforma en este sentido debe concitar en Brasil una mayor atencin en el prximo ciclo, porque se vive con la sensacin de que se ha llegado a una situacin lmite. Las denuncias y las evidencias de corrupcin y de digitacin del Estado, diseminadas durante los ltimos aos, han agravado la decepcin popular con la poltica y, particularmente, con la clase dirigente. Polticos y gobernantes son vistos por la poblacin como corruptos frreos e incorregibles, o como instancias ms o menos mgicas a las que se puede acudir para obtener ventajas o resolver todo tipo de problemas. Poco se confa en las instituciones polticas, y la gente no se siente particularmente motivada para otorgar apoyo a los gobiernos, a menos que vean atendidas sus demandas y expectativas. En las condiciones concretas del mundo actual y, por lo tanto, tambin de Brasil, los sistemas democrticos parecen no tener fuerzas ni agilidad
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para garantizar los supuestos de su propia existencia. Estn paralizados por una coyuntura social complicada, hiperdinmica y fuera de control, que corroe las condiciones de trabajo y sobrecarga la vida cotidiana al punto de dificultar la participacin poltica de las personas. Se trata de una dinmica que vaca y en cierto modo prescinde de las instituciones, cuestiona al Estado y concede poca legitimidad a la clase poltica. Partidos y gobernantes se encuentran en grandes dificultades para definir prioridades y programas de accin. Tienden a actuar sobre s mismos buscando defender sus intereses y sus marcas de identidad. La tensin y la falta de sintona entre la poltica y la vida real se agudizan. A ello se suma el reconocimiento de que el sistema poltico brasileo est impregnado de irracionalidades que aumentan sus costos, disminuyen su eficacia y dificultan su decodificacin por parte de la sociedad. La extraordinaria autonoma de los legisladores respecto de sus partidos, las reglas electorales que encarecen las disputas y llevan a la competencia desmedida entre integrantes del mismo partido, el desequilibro federativo de la representacin y la facilidad con que los legisladores pueden alterar sus vnculos partidarios, entre otros factores, han venido contribuyendo a agravar la imagen que la sociedad tiene de la poltica imperante y a disminuir el grado de confiabilidad en el propio sistema. La expectativa de que algo acontezca respecto de la reforma poltica es tan extendida y se ha manifestado hace tanto tiempo que el tema se percibe como inevitable. Todo conspira a favor de la reforma. Los gobernantes necesitan un nuevo sistema que facilite las relaciones entre los poderes y ample las condiciones de gobernanza; los legisladores necesitan nuevas reglas que contribuyan a recuperar la credibilidad perdida; los intereses sociales necesitan un sistema gil y con criterio para procesar las reivindicaciones y controlar los gobiernos; los ciudadanos esperan contar con representantes que honren sus mandatos e incluyan en la agenda los temas ms relevantes y relacionados con los aspectos esenciales de la vida. Justamente, porque este tema an permanece en escena, existe la posibilidad de que vuelva a ser puesto tras bambalinas o de que, en caso de que pase a un primer plano, termine por convertirse en una reforma insignificante que poco valor agregar a la competencia poltica o a la gestin. Por ello, slo una propuesta investida de creatividad y que sepa comunicar a la sociedad su relevancia estratgica lograr atraer la atencin e imponer el tema a la consideracin pblica. El proceso reformador slo alcanzar algn resultado si los poderes del Estado y las cpulas partidarias participaran efectivamente. Puede preverse, tambin, que cualquier avance depender bastante de la definicin de un centro coordinador eficiente, que articule las mesas que presiden los debates del Congreso nacio-
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nal y la presidencia de la repblica. De hecho, cualquier reforma poltica conlleva cambios constitucionales y exige un qurum parlamentario de los tres quintos del Congreso. Existe todava un obstculo adicional: por un lado, se cree que una reforma poltica es indispensable, pero, por otro lado, no estn muy claros su carcter ni su direccin. El debate de los ltimos aos ha girado alrededor de un ncleo de propuestas que deberan orientar, en un primer momento, los rumbos de la discusin a partir de 2007. Estas propuestas bsicamente apuntan al plano del sistema electoral y partidario: 1) para una contraposicin entre el sistema proporcional y el mayoritario; 2) para una contraposicin entre listas partidarias cerradas o abiertas; 3) para la introduccin o no del financiamiento pblico de las campaas electorales; y 4) para el establecimiento de un mecanismo de fidelidad y disciplina partidarias. En cierta medida, se cree que este ncleo de propuestas estara en condiciones de alcanzar el centro del sistema poltico brasileo, estructurado en torno a lo que ha sido llamado presidencialismo de coalicin, arreglo institucional en el que el presidente de la repblica se elige por mayora absoluta sin que su partido logre obtener mayora contundente en el Congreso nacional y teniendo que lidiar con un complicado abanico de presiones derivadas del juego federativo, en el cual preponderan los gobernadores de estado. Se encuentra vigente en Brasil un sistema de voto proporcional con listas abiertas, que se caracteriza por combinar preferencias partidarias el elector vota a un partido con elecciones individuales, en las que el elector vota al candidato de su preferencia, independientemente de la orientacin del partido. Este sistema tiene la ventaja de ampliar la pluralidad interna de los partidos y el margen de eleccin de los electores, pero tambin libera a los candidatos de sus partidos, tanto en el momento electoral propiamente dicho como despus, en la arena legislativa. Si bien los partidos estn formalmente presentes, no disponen de fuerza para disciplinar a sus integrantes, que tienden a actuar maximizando sus intereses y sus medios de campaa para negociar sus votos y sus apoyos. De esta manera, el sistema poltico y las estructuras de gobierno se presentan atravesados por innumerables intercambios de favores para llevar a cabo la cobertura de cargos, la liberacin de enmiendas, el apadrinamiento de correligionarios e incluso la compraventa de apoyo legislativo, como fue el caso en la crisis de 2005. En consecuencia, aumentan los costos y los tiempos de la negociacin y la decisin poltica, se debilitan los partidos y se complican las postulaciones de coherencia programtica, tanto por parte de los legisladores como del Ejecutivo.
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En virtud de la percepcin de que las prcticas de corrupcin se encuentran arraigadas en el aparato de Estado y en el sistema poltico afectan las conductas partidarias, la relacin entre los poderes del Estado y entre la administracin pblica y los ciudadanos, la presin a favor de la reforma poltica deber ser constante en el segundo mandato de Lula. El propio presidente tender a privilegiar el tema y a ser coherente con la estrategia adoptada desde los escndalos de 2005, es decir, la de transferir al sistema poltico la responsabilidad mayor por la corrupcin. Una inversin en la reforma poltica podr ayudarlo a consolidar esta estrategia. Se supone que un sistema proporcional de listas cerradas ofrecer a los partidos mayor capacidad de control sobre sus bancadas. Esto podr incrementarse an ms con el establecimiento de mecanismos de fidelidad y disciplina partidaria. Hay, evidentemente, resistencias a ambas propuestas. El voto proporcional no ha sido muy cuestionado, aunque existen defensores de sistemas mayoritarios puros o mixtos. La lista cerrada, sin embargo, no concita el apoyo unnime, sobre todo por el riesgo que implica para las minoras dentro de los partidos y para las relaciones entre el elector y su representante, gracias al fuerte poder que se les atribuye a los dirigentes partidarios. Precisamente por esto, se ha debatido la introduccin de mecanismos que flexibilicen el ordenamiento de las listas segn las convenciones partidarias, y que concedan al elector la posibilidad de alterar ese orden en las urnas. Tambin tendern a encontrar resistencias las propuestas de fidelidad partidaria y de financiamiento pblico. Los cambios de partidos se generalizaron en el Congreso brasileo, y son innumerables los polticos que cambian de partido luego de ser elegidos o reelegidos, sin que sobre ellos pese ninguna sancin. Se trata de un hecho que deriva de la propia naturaleza individualista del sistema, que atribuye gran peso a las figuras (candidatos o legisladores) y las incentiva a dar poca importancia a los vnculos con los partidos, con las bases y con los compromisos con los electores. La imposicin de la fidelidad partidaria se considera un procedimiento de moralizacin y racionalizacin tendiente a reducir de manera significativa los espacios de maniobra de los legisladores, pues fortalece a los partidos y bloquea las negociaciones individuales. La mayor resistencia a ella, por lo tanto, se localiza precisamente entre los propios legisladores, es decir, entre aquellos que debern disear y aprobar la reforma. La propuesta est, tambin, momentneamente trabada por la situacin de reorganizacin de los partidos afectados por la clusula de barrera. La financiacin pblica de las campaas, a su vez, es interpretada por algunos legisladores como una maniobra de riesgo, ya que su puesta en
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prctica podr ser vista por la opinin pblica de modo negativo debido a la creacin de una nueva cuenta de gasto pblico. Sin embargo, sus defensores entre los cuales se incluye el propio presidente Lula argumentan que la medida, junto con la fidelidad partidaria y la lista cerrada, est destinada a evitar (o por lo menos dificultar) los escndalos de financiacin ilegal y que, por lo tanto, debera ser bien recibida por la poblacin. Adems, podra transferir mayor igualdad y equilibrio a las disputas electorales si reduce la disparidad de poder de fuego entre los candidatos y entre los partidos. El discurso predominante sobre la reforma poltica en el Brasil actual no tiene un tono muy preciso ni logra establecer claramente los reales impactos que determinadas modificaciones institucionales podran tener en la vida poltica y gubernamental. Se cree, muchas veces, que la dimensin institucional puede por s sola alterar comportamientos y generar estmulos para la renovacin de la cultura poltica. Esta posicin no tiene debidamente en cuenta las determinaciones de naturaleza ms estructural, sociolgica o sociocultural. Si la direccin de la reforma es la del fortalecimiento de los partidos, por ejemplo, no hay cmo saber si podr representar una conquista efectiva para la democracia y la representacin poltica, incluso porque existen muchas dudas sobre la propia calidad de los partidos. De cualquier forma, puede esperarse que el segundo gobierno de Lula dedique mayor atencin al tema, incluso porque la experiencia del primer mandato indic la relevancia de la esfera poltica en la conformacin de la accin gubernamental. Debido al capital poltico acumulado con la reeleccin, el nuevo gobierno dispondr de excelentes condiciones para someter el sistema poltico a un anlisis crtico, en el que podr agregar un conjunto de nuevos procedimientos y arreglos institucionales que aumenten la eficacia de la democracia y valoricen la mezcla de representacin y participacin introducida en 1998, una vez corregidas sus distorsiones. Dado el estado de relativa deconstruccin del sistema partidario y la fase de refundacin de su propio partido, se vuelve arriesgado para Lula tener que gobernar sin partidos, es decir, haciendo equilibrio sobre coaliciones heterogneas e inestables y sobre la tentacin de dirigir pedidos directos a la poblacin. Una reforma poltica bien dimensionada y librada de pretensiones de salvacin podr contribuir sobremanera a neutralizar este riesgo y proveerle mayor racionalidad operacional y mayor blindaje contra presiones y demandas de su propia coalicin.
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5. Incertidumbres y posibilidades
Qu esperar del prximo ciclo poltico brasileo? El escenario actual no ofrece motivos para ser optimistas, aunque no haya en el horizonte un indicio de golpe de la derecha o de revolucin social por parte de la izquierda. La economa se muestra resistente y no existen seales de crisis aguda, por lo menos a corto plazo. La sociedad manifiesta su insatisfaccin de distintas maneras, pero su voz no asume una forma poltica. La desorganizacin del mundo del trabajo desarticul las clases y los grupos de referencia, y arrastra consigo a partidos y sindicatos. La propia poltica se encuentra sin fuerza y la representacin parece levitar como si le faltasen bases. Sin embargo, lo que se ve hacia delante no es nada catastrfico. Parte de la actual situacin brasilea se debe al hecho de que el Estado y la poltica ingresaron en una etapa de sufrimiento: estn afectados, de cierto modo paralizados, por el entrecruzamiento de la modernidad tarda y la condicin perifrica. Nada funciona demasiado bien en la prctica y las organizaciones, nada satisface, nada parece tener suficiente fuerza como para alterar el rumbo de las cosas. Como reaccin, suben los ndices de angustia y ansiedad, aumenta la inquietud y se diseminan actitudes de revuelta, escepticismo y nihilismo, que son, casi siempre, impotentes para producir consensos, contratendencias importantes o cambios efectivos. Lo social se agita mucho, pero no logra presionar de hecho a los gobiernos y tampoco interfiere en el rumbo de la accin estatal. Las actuales instituciones polticas brasileas ya no responden a la dinmica social a las nuevas formas de la modernidad tarda en la periferia, y tampoco son funcionales a la gobernabilidad ni al proceso poltico. No consiguen estructurar una moldura confiable y eficiente ni tampoco fijar reglas democrticas razonables. El sistema poltico se ha distanciado de la sociedad: se ha despolitizado, y en los hechos contribuye a que los ciudadanos hostilicen la poltica, menosprecien la representacin y continen sin ganas de participar en el gobierno de la sociedad. A su vez, la clase poltica no se muestra competente para dirigir y organizar el pas, aunque est integrada por individuos serios y meritorios. Existe hoy en Brasil una inversin de la tendencia. A lo largo de la historia, el Estado y el sistema poltico se mostraron ms avanzados que la sociedad. Lograron darle un rumbo y unificarla, muchas veces abusando de la fuerza, la autoridad y la dictadura. No es ms as. La sociedad brasilea ha cambiado, se ha diferenciado, se ha vuelto ms dinmica y ms democrtica, ha ganado mayor complejidad. Presenta franjas enormes de miseria, violencia, corporativismo y carece de proyectos que la unifiquen
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y le indiquen un futuro. Pero est viva, y emite sonidos y seales que no son traducidos adecuadamente por la poltica. Cualquier reforma que se proyecte en ese sentido tendr que ser, al mismo tiempo, una reforma de los hbitos, las mentalidades y el modo en que se practica y valora el juego poltico. No slo un cambio de reglas, sino tambin de parmetros y concepciones. Adems, los reformadores es decir, la clase dirigente, al legislar en causa propia como lo han hecho, estn descalificados para reformar las instituciones. En consecuencia, tambin ellos necesitan ser reformados. Por eso, si no se disea un programa que articule la educacin cvica general con la recuperacin del valor que conllevan la participacin y el debate democrtico, la reforma institucional servir de poco. Slo tendr condiciones para renovar la poltica e incentivar la organizacin de nuevos sujetos e instituciones democrticas fuertes si es planteada como una propuesta integral (como reforma intelectual y moral). Si adoptamos una postura francamente prospectiva, pueden establecerse algunas hiptesis. 1) Brasil seguir administrando su malestar institucional y no avanzar con rapidez en direccin a una insercin social expandida. Es poco probable que la vida poltica brasilea ingrese en una fase virtuosa en el corto plazo. Tal como sucede en gran parte del mundo, tambin en Brasil la poltica parece destinada a girar en falso, mostrar poca eficacia y producir ms problemas que soluciones, lo que es suficiente para ser vista como una carga para los ciudadanos. sta se encuentra seriamente desafiada por la vida y las disposiciones ticas prevalecientes en la actualidad. 2) No existe exactamente una irrelevancia poltica en Brasil. Lo que parece imponerse es otra forma de poltica, que supera y compensa la poltica institucionalizada. La irrelevancia, en la mejor de las hiptesis, podra entenderse como impotencia institucional, como una decepcin social con la poltica de los polticos, centrada en la conquista y el manejo del poder. La poltica como actividad de los ciudadanos como lucha por los derechos, inters cvico, voluntad de participar e interferir en la toma de decisiones, y preocupacin por la vida comn y la buena sociedad no padece del mismo mal ni tampoco se resiente de falta de prestigio, aunque est despojada de potencia y efectividad. 3) Existe una disposicin participativa no explotada por la sociedad. Medidas concretas de poltica social, aunque especficas y de corta
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duracin, podrn introducir importantes impactos positivos. Adems, siempre se puede esperar que surja y crezca una conviccin socialmente enraizada de que el pas slo avanzar con rapidez si logra reunir sus fuerzas y curar sus heridas, si privilegia a los segmentos ms pobres y miserables, pero lo hace consciente de que slo el camino democrtico con sus tiempos, sus negociaciones, su pluralismo y sus conflictos puede garantizar sustentabilidad a un proyecto reformador. La cuestin del protagonismo participativo de lo social no se puede resolver sin investigaciones empricas que revelen la real conducta de los diferentes segmentos de la sociedad. La moderna sociedad capitalista del siglo XXI se anuncia como tendencialmente participativa, pero con pocas acciones polticamente organizadas. El mpetu participativo tiene que ver con la vida, no tanto con el poder o el sistema poltico. Hay una especie de negacin poltica de la poltica, como dice el socilogo alemn Ulrich Beck. En las clases medias y los sectores ms incluidos, este estado de nimo se presenta de muchas maneras: en el voluntariado, la adhesin a ONG (aunque no a los partidos), el rechazo a las instituciones polticas, la mala voluntad hacia los gobiernos y los polticos. En las clases ms pobres, esa disposicin muchas veces aparece bajo la forma de solidaridad y otras veces bajo la forma de desregulacin y contestacin nihilista. Existe hoy en Brasil una fuerza ciudadana en busca de traduccin organizativa. Hay agitacin y movilidad, ms que movimiento u organizacin. Hay ms subpoltica que poltica: ms foros, redes, reuniones y acciones voluntarias que institucionalidad. Todo esto tiene un gran impacto sobre la poltica y el comportamiento poltico. Se ha alterado bastante, por ejemplo, el peso relativo de los tradicionales mecanismos de formacin de opinin: la opinin dominante ha sido cada vez menos la que viene desde arriba hacia abajo o la que se transmite por los grandes medios; ms bien se estructura de manera muy fluctuante y desde abajo hacia arriba, por canales poco conocidos y poco controlados. An existe un gran peso de las instituciones tradicionales (como la Iglesia o incluso la televisin), pero las personas parecen cada vez ms autnomas, con opiniones ms flexibles e inestables. Como consecuencia, la comunicacin poltica (publicidades, discursos, rituales simblicos) ha cambiado su forma, y las instituciones parecen tener menos poder para decodificar las seales sociales, y en consecuencia, funcionan independientemente de ellas.
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4) Sin una alteracin en el actual patrn de crecimiento econmico, el gobierno de Lula estar con las manos atadas. Pero si no supiera administrar el esfuerzo de crecimiento, probablemente lleve a la economa a la parlisis o a la desorganizacin. Parece poco probable que haya una nueva ola desarrollista en Brasil o que el prximo perodo gubernamental tenga xito en una poltica de expansin econmica que supere el nivel de crecimiento anual del 3 o 4% del PIB. El problema es esencialmente poltico: falta un consenso en la sociedad sobre cmo debe hacerse esto, y la coalicin de Lula difcilmente tendr una opinin unificada sobre esta cuestin. Tambin existen bloqueos estructurales, tanto en lo que respecta a la insercin internacional y la estructura econmica del pas, como a su infraestructura (la red elctrica, los transportes, los puertos, el desarrollo tecnolgico). Cualquier salto ms notable depender tanto de una gran dosis de creatividad y osada poltica como de un nuevo y ms slido pacto social. Si la economa no crece, qu har el gobierno para no recortar el gasto? Si necesita recortarlo, qu har para preservar el gasto social, que fue el centro de la campaa de Lula? Desde un punto de vista ms conciso, puede decirse que estn dados tres escenarios para los prximos cuatro aos de Lula. El escenario ms probable sugiere un segundo gobierno muy parecido al primero, salvo por el problema de la corrupcin, que tender a declinar. Pocos cambios de impacto, reiteracin de bajas tasas de expansin econmica y continuidad inercial de las polticas de inclusin social convivirn con la reproduccin de la reducida eficacia del sistema poltico, que se proteger de mayores reformas, y con la cristalizacin de una postura social refractaria a la poltica y al Estado. Lula preservar su popularidad en los primeros dos aos y sufrir algn desgaste en los ltimos dos, repitiendo la saga de Fernando Henrique Cardoso. Terminar el mandato sin la mancha de corrupcin que lo afect en 2005, pero no quedar en la historia como el presidente que rescat la deuda social de los brasileos. Un segundo escenario proyectara una situacin catastrfica, impulsada por la eclosin de una fuerte crisis de legitimidad y de gobernabilidad como consecuencia, por un lado, de la fuerte reduccin del crecimiento econmico, el retorno de la inflacin y el descontrol del gasto pblico, y, por otro, de la ampliacin del descontento social. Se trata de un escenario de baja probabilidad, sobre todo porque la economa brasilea no se muestra particularmente debilitada y porque la sociedad care-
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ce de movilizacin y de capacidad poltica para acorralar al gobierno. Adems, el capital poltico de Lula y la estructura federativa del pas le confieren al presidente condiciones para administrar los problemas que su gobierno tendr por delante. El tercer escenario es francamente optimista. El presidente de la repblica liderara y coordinara de hecho al Estado y a la sociedad sumando consensos y diseando un nuevo pacto social, impulsado por un rpido retorno del crecimiento econmico y la implementacin de un reformismo social bien dimensionado, es decir, no voluntarista y democrticamente proyectado. Su coalicin legislativa evolucionara en un sentido positivo, gracias a la introduccin de modificaciones importantes en el sistema poltico y a una lenta pero firme alteracin de la cultura poltica del pas. Una slida base de apoyo le dara tranquilidad y condiciones de gobernabilidad al presidente, que cumplira as su mandato y entregara a su sucesor un pas remodelado y listo para crecer de manera socialmente equilibrada. Los escenarios son recursos tipolgicos que nos ayudan a identificar problemas, posibilidades y probabilidades. En la vida real que terminar por imponerse al final del segundo gobierno de Lula (2007-2010) no se espera que uno u otro de los escenarios aqu sugeridos se traduzca de forma absoluta. Por cierto, el desdoblamiento ms interesante para Brasil y tambin para Amrica Latina sera el que resultase de una interseccin entre el primer escenario (ms realista) y el tercero (ms optimista), de modo de neutralizar el segundo. En ello podran depositarse las mejores esperanzas y las potencialidades de la sociedad brasilea.
3. De la Suiza de Amrica a el paisito: escenarios y prospectivas de Uruguay en la tercera ola de la democracia

Constanza Moreira
Este documento tiene como objetivo ofrecer un diagnstico de la situacin poltica y social de Uruguay, y mostrar los escenarios prospectivos a partir de dos coyunturas crticas recientes:1 la severa crisis econmica que afect al pas en 2002 y el triunfo electoral del Frente Amplio (FA) en las elecciones nacionales de 2004. Uruguay atraviesa hoy un momento crucial de su historia poltica reciente por haber inaugurado el ciclo 2005-2009 con un gobierno de izquierda, que ocupa la jefatura del Poder Ejecutivo luego de un siglo democrtico signado por las administraciones de los partidos tradicionales Blanco (o Nacional) y Colorado. Este ciclo, que comenz en marzo de 2005, presenta algunas caractersticas que lo vuelven indito. En primer lugar, el hecho de que el gobierno sea ejercido por un partido y no por una coalicin, como ocurri desde la transicin democrtica hasta la actualidad (y durante buena parte del siglo XX, con formatos de coparticipacin entre el Partido Nacional y el Partido Colorado), configura un escenario donde las relaciones entre el gobierno y la oposicin tendrn una dinmica diferente. En segundo lugar, el hecho de que el gobierno est en manos de un partido de izquierda permite suponer que querr imprimirle un sello de cambio a su admi1 Para el concepto de coyuntura crtica vase la definicin de Collier (Collier y Collier, 1991).
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nistracin. Varios proyectos de reforma, como el del sistema de salud pblica, la reforma educativa y de las Fuerzas Armadas, as como la reforma del Estado o la tributaria dan cuenta de ello. Asimismo, se abren numerosos mbitos de discusin, algunos motivados por una transicin incompleta, como el debate sobre los derechos humanos, y otros ms propios de una agenda secular, como el debate sobre la laicidad del Estado, la despenalizacin del aborto, o el lugar de la mujer en la vida poltica. Por otra parte, temas que hicieron a la propia historia poltica de Uruguay, como las complejas relaciones con los pases vecinos, o la bsqueda de una insercin internacional capaz de potenciar un modelo de desarrollo sostenible, reaparecen nuevamente en el centro de la discusin. Entendemos que el momento actual amerita que Uruguay sea incluido como caso dentro del Proyecto de Anlisis Poltico y Escenarios Prospectivos (PAPEP, 2006), no por su condicin de pas en crisis en este caso, poscrisis sino porque la llegada de la izquierda al gobierno marca un punto de inflexin, que, al igual que las crisis, significa una excelente oportunidad para la bsqueda de un debate pblico sobre las distintas visiones y perspectivas existentes sobre el pas. La crisis que experiment Uruguay en 2002 mostr los lmites y los alcances de numerosos proyectos que caracterizaron al Uruguay contemporneo. Entre ellos cabe citar el proyecto de plaza financiera estable para la regin, el propio modelo agroexportador, e incluso el proyecto Mercosur. Sus impactos mostraron, asimismo, los lmites de un Uruguay que se vio a s mismo siempre como hiperintegrado: el aumento de la pobreza y la marginalidad, la infantilizacin de la pobreza, el deterioro del empleo formal y el aumento del desempleo, o la cuasiexplosin migratoria del ltimo lustro, han evidenciado que la existencia de un Uruguay social, poltica y culturalmente integrado depende del modelo de desarrollo que lo sustente. Como seala Guillermo ODonnell en el informe sobre La democracia en Amrica Latina (2004: 49): Es preciso invertir los trminos y preguntarnos qu economa es necesaria para fortalecer la democracia. As, no cualquier modelo de crecimiento econmico produce los efectos de desarrollo social deseados: un crecimiento que no genere empleos de buena calidad, que no promueva una mejor integracin regional del pas o que mantenga intactas las brechas de desigualdad entre los gneros y las generaciones no es un modelo a seguir. La crisis de muchos de los proyectos pas que Uruguay haba inventariado desde la reinstalacin democrtica hace que la bsqueda de dilogo entre los distintos actores sea hoy ms necesaria que nunca. Para ello, debemos conocer los consensos implcitos o explcitos que existen
De la Suiza de Amrica a el paisito: escenarios y prospectivas
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en las distintas reas de poltica pblica, as como las divergencias o los conflictos. Para la realizacin de este paper, contamos con algunas herramientas propias de la metodologa del PAPEP: una encuesta de elites, datos de opinin pblica y la realizacin de un taller sobre Visiones de pas. Sin embargo, y dado que el proceso recin comienza, este documento debe considerarse una versin preliminar y an incompleta del diagnstico y prospectiva de Uruguay en su proceso poltico reciente. El documento est organizado en dos partes. En la primera se realiza un diagnstico social, poltico y econmico del pas. La segunda seccin ofrece un anlisis de los principales consensos y disensos de las elites en los tres mbitos considerados. Finalmente, el documento cierra con una prospectiva sobre los posibles escenarios en el mediano plazo.
1. Diagnstico y contexto social, poltico y econmico 1.1. Diagnstico poltico: nueva o vieja democracia?
En la literatura sobre regmenes polticos en Amrica Latina, Uruguay es considerado una de las democracias ms estables y antiguas del continente. La democracia uruguaya data de 1904, y desde 1916 hasta el presente la extensin universal del sufragio y la competencia extensiva a todos los partidos hacen de ella una democracia plena. Conoci dos interrupciones, signadas por gobiernos militares (1933-1938 y 1973-1984), lo cual, en el marco de inestabilidad poltica casi endmica de Amrica Latina, convierte a Uruguay en una rara excepcin. Los perodos democrticos se corresponden aproximadamente a las tres olas de democracia sealadas por Samuel Huntington (1994): el momento fundacional de principios de siglo hasta la dictadura de Gabriel Terra (primera ola), la democracia ya consolidada de la dcada de 1940 hasta inicios de 1970 (segunda ola), y el ltimo y ms reciente, que se inicia con el fin de la dictadura militar, en 1984 (tercera ola). Uruguay es una democracia precoz, estable y longeva. Esto lo diferencia de la mayor parte de los pases de la regin. Dos factores hacen a la longevidad, precocidad y estabilidad de la democracia uruguaya. El primero refiere a la temprana institucionalizacin de un sistema de competencia poltica con un formato bipartidista. El segundo factor corresponde a la cultura poltica de los uruguayos. Uruguay ha ganado el ttulo de democracia representativa, distinguindose de las modalidades de democracia delegativa (ODonnell et
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al., 1992) caracterstica de buena parte de las administraciones surgidas como resultado de las transiciones de los aos ochenta. La razn se funda en el relativo buen funcionamiento de las instituciones, es decir los partidos y el Parlamento. En los pioneros trabajos de Scott Mainwaring (Mainwaring y Seully, 1995) y en los ms recientes de Jones (2005), Uruguay aparece como el sistema de partidos ms institucionalizado de Amrica Latina. La estabilidad de la competencia partidaria, el arraigo de los partidos en la sociedad, la legitimidad de las instituciones polticas y del proceso electoral, y el peso de las organizaciones partidarias son las variables que definen esta clasificacin. Adems, Uruguay es el nico pas de Amrica Latina donde buena parte de la dinmica partidaria actual est impulsada por partidos que nacieron en el siglo XIX. En efecto, los llamados partidos tradicionales, o fundacionales, se formaron cuando el pas se converta en una nacin independiente y son los protagonistas del pacto que dio comienzo a la democracia uruguaya a inicios del siglo XX. Evidenciando una enorme capacidad de adaptacin, estos partidos sobrevivieron a las distintas etapas de modernizacin del pas, y a la propia dictadura militar. Desde el punto de vista de la dinmica partidaria, Uruguay se caracteriz por un sistema de partido predominante, dada la victoria consecutiva del Partido Colorado (PC) hasta 1958. Entre ese ao y 1973 se transform en un sistema de pluralismo moderado, tras la victoria del Partido Nacional (PN) en 1958 y 1962. En 1971 evolucion a un sistema de tres partidos, a partir de la fundacin de la coalicin de izquierda FA. En 1994 la fragmentacin del sistema era perfecta: los tres partidos exhiban el mismo poder electoral. La diferencia entre el ms votado (PC) y el menos votado (FA) era menor al 2%. Sin embargo, algunos aos ms tarde se hizo evidente que el FA estaba llamado a ser el principal partido del sistema. Obtuvo el 40% de votos en la eleccin de 1999 y el 52% en la de 2004. Actualmente, resulta difcil predecir qu relacin de fuerzas prevalecer en la democracia uruguaya. La crisis electoral reciente del partido que ms elecciones gan en la historia del Uruguay independiente (el PC) y la llegada de la izquierda al gobierno producirn alteraciones poco predecibles en el corto plazo. Sin embargo, la institucionalidad del sistema de partidos aparece como uno de los pilares de la democracia. Por otra parte, Uruguay fue capaz de consolidar una de las pocas culturas democrticas del continente, que se manifiesta tanto en las adhesiones mayoritarias de la poblacin a la democracia y sus instituciones como evidencian las encuestas de opinin pblica regulares que se realizan en nuestros pases (Latinobarmetro, 1996-2005), as como en el
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comportamiento regular, predecible e institucionalizado de los uruguayos en la arena poltica. La sociedad ha exhibido siempre un alto involucramiento en la poltica, adhesiones firmes a los partidos y un slido sentimiento de competencia subjetiva en la poltica, en comparacin con ciudadanos de otros pases de la regin. En especial, su adhesin a los partidos y sus convicciones democrticas han sido dos variables destacadas en los estudios de historia poltica para explicar la sobrevivencia y la penetracin de las organizaciones polticas, el fracaso de las diversas frmulas corporativas y populistas que ensayaron sus vecinos del Cono Sur en la segunda ola democrtica, y el formato de transicin escogido para salir de la dictadura. La tercera ola de la democracia en Uruguay se gener a partir de la salida de la dictadura. Aunque la transicin democrtica pareci estar limitada por un clima de restauracin, y los resultados de las elecciones de 1984 as parecan corroborarlo (los partidos que disputaron la eleccin eran los mismos, y los votantes se comportaron de manera similar a la eleccin de 1971), los aos venideros mostraron que el sistema poltico haba cambiado profundamente. Se abra, as, la tercera ola democrtica, sobre un escenario poltico diferente. La reflexin acerca de la incapacidad de los partidos polticos para evitar el golpe de Estado acarre, al inicio de la transicin, un importante debate sobre las estructuras polticas. Algunas reformas del sistema electoral fueron ensayadas, pero fracasaron, tanto en la negociacin como en las urnas (por ejemplo, la llamada minirreforma de 1994), hasta que fue votada la reforma constitucional en 1996. sta alter las bases de la competencia electoral a travs de dos mecanismos: 1) la imposicin de elecciones internas abiertas para consagrar candidaturas presidenciales nicas en los partidos; 2) la imposicin de la segunda vuelta o ballotage si ningn partido obtena la mayora absoluta de los votos en la primera vuelta (ningn partido, desde la transicin, haba conseguido ese resultado). Estos mecanismos tuvieron importantes consecuencias. El primero tuvo un impacto considerable sobre los partidos tradicionales y el comportamiento de sus fracciones. El segundo retras el triunfo de la izquierda y consolid an ms el bloque tradicional (entre el PC y el PN), que ya se haba afirmado en los ensayos coalicionales anteriores. La idea de reforzar la figura presidencial a travs del ballotage, dotndola de mayor legitimidad, no pareci conseguir su objetivo, y la presidencia de Jorge Batlle fue un buen ejemplo de ello. No slo colabor a su desgaste la crisis que vivi el pas en 2002, sino el hecho de que los candidatos presidenciales de los partidos Nacional y Colorado eran inevitablemente candidatos de fracciones, y difcilmente conseguan representar a todo el partido.
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La nueva fase de la democracia de la tercera ola tambin reubic las lealtades partidarias clsicas. Los polticos tradicionales apostaron a la supervivencia de sus lealtades de base, mientras la izquierda lo haca a su propio crecimiento mediante la renovacin generacional y la captura de un electorado fluctuante, desencantado con el desempeo de los partidos histricos. Pronto la izquierda mostrara que su capacidad de renovacin era muy superior a la de estos ltimos. El trabajo de Felipe Monestier (1999) muestra que la capacidad de reproduccin generacional de las identidades frentistas es mayor que la de los blancos y colorados: mientras que el 87% de los nacidos en hogares frentistas simpatizan con el partido de sus padres (en este caso, el FA), esto slo sucede en el 49% de los hogares colorados y blancos. Las familias mixtas tambin evidencian la fuerza de las identificaciones frentistas: el 64% de los hijos de estos hogares se identificaba con el FA. As, ms all de que el descontento con la gestin de los partidos tradicionales en el gobierno hubiera alimentado el crecimiento sistemtico del FA, lo cierto es que su identidad como partido tuvo una fuerza de transmisin generacional muy superior al resto. Tambin la dictadura y el cogobierno de blancos y colorados, en especial despus de la muerte de Wilson Ferreira Aldunate, empuj a esos partidos hacia la derecha del espectro ideolgico, y esto hizo que la izquierda monopolizara, al mismo tiempo, el rol de partido de oposicin y progresista (del centro a la izquierda del sistema). Hecha la reforma constitucional, pareci haber surgido un nuevo bipartidismo, con una dinmica poltica bipolar en un contexto de tres partidos relevantes.
Grfico 1. Evolucin electoral de los partidos en Uruguay (1971-2004)
60 50 40 30 20 10 0 1971 1984 1989 1994 1999 2004 Frente Amplio
Partido Colorado
Partido Nacional
Fuente: Base de datos de Poltica y Relaciones Internacionales, Facultad de Ciencias Sociales (FCS).
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1.2. Coyuntura crtica (I): el triunfo del FA en las elecciones de 2004

El triunfo del FA en octubre de 2004 tuvo caractersticas que lo hicieron excepcional. Es por ello que lo definimos como una coyuntura crtica en el sentido de que representa un conjunto de circunstancias en cuyo marco las decisiones de los actores polticos y sociales determinarn los cursos de accin futura. En primer lugar, el FA obtuvo la mayora de los votos (51,7%) y, con ello, la mayora de los escaos parlamentarios en ambas cmaras. Ninguno de los partidos tradicionales lo haba conseguido desde la transicin democrtica hasta el presente. Por el contrario, haban dependido de distintos formatos de coalicin para la aprobacin de sus leyes. En segundo lugar, por primera vez desde la aparicin del FA en la escena poltica uruguaya, ste obtuvo 8 de los 19 gobiernos departamentales (haba ganado, hasta las elecciones de 2004, slo en la capital del pas). En tercer lugar, el triunfo del FA pareci sealar el agotamiento del sistema bipartidista que haba estructurado la poltica uruguaya desde su consolidacin como Estado independiente. Hasta 1971, el PN y el PC, juntos, reciban ms del 80% de los votos, y tenan una proporcin similar de escaos parlamentarios. Con el surgimiento del FA, ambos partidos fueron perdiendo electorado, y la migracin hacia el FA se volvi muy pronunciada a partir de inicios de la dcada del noventa. El PC, que gobern ininterrumpidamente hasta 1958 y gan tres de las cuatro elecciones postransicin, apenas obtuvo el 10% de los votos en la ltima eleccin: un derrumbe electoral histrico. En la primera eleccin a la que concurri el FA obtuvo el 18% de los votos (1971). En los primeros comicios democrticos posdictadura (1984) obtuvo un porcentaje de votacin similar al de once aos atrs. Y cinco aos despus (1989), y con la escisin de un importante grupo que decidi postularse como partido independiente, no consigui superar el 20%. Apareca como un tercer partido, pero sin chances aparentes de alzarse con el silln presidencial. Aun as, esa eleccin fue importante para el FA porque obtuvo la primera victoria significativa: gan el gobierno de la ciudad de Montevideo, y lo mantuvo en las tres elecciones siguientes. Montevideo se consolid, as, como el principal reducto electoral de la izquierda. Cinco aos ms tarde, en 1994, la izquierda obtuvo el 30,6% de los votos, un porcentaje similar al del PN (31,2%) y al del PC (32,4%), que gan la eleccin. El triunfo del FA en las elecciones de 1999, habida cuenta del crecimiento sistemtico que confirmaban todas las encuestas, slo fue opacado por la reforma constitucional de 1996, aprobada en el
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Parlamento con votos blancos y colorados, y ratificada por el 50,4% de los votos en el plebiscito que la consagr. La reforma consagraba el ballotage. As, el FA obtuvo en la eleccin de 1999 el 40% de los votos, y el segundo ms votado, el PC, slo el 33%. El candidato de la izquierda, Tabar Vzquez, obtuvo el 44% de los votos en la segunda vuelta, y Jorge Batlle, el candidato colorado que concit el apoyo del PN, obtuvo el 52%. La reforma constitucional de 1996 slo retard un proceso que habra de darse ineluctablemente. De modo que las elecciones de 2004 fueron la crnica de una victoria anunciada. La crisis uruguaya de 2002, que sigui como un efecto bola de nieve a la crisis argentina, no hizo sino refirmar lo que, segn todos los estudios, sera una victoria segura del FA. Finalmente, el 31 de octubre el FA gan con el 50,45% de los votos emitidos, y el 51,7% de los votos vlidos. En cuarto lugar, y por primera vez en la historia poltica reciente del pas, un partido que asuma el gobierno exhiba una definicin ideolgica clara. Los partidos tradicionales se han definido como catch-all (atrapa todo) y, efectivamente, todos tenan bases sociales similares. Con el surgimiento del FA como partido de izquierda surgi una polarizacin izquierda-derecha que en Uruguay era polticamente poco relevante hasta fines de los aos sesenta. Ms all de las tesis que hablan del corrimiento de la izquierda hacia el centro del espectro ideolgico (Yaff, 2005), la distancia entre los partidos Nacional y Colorado y el FA es considerable. El hecho de que la fraccin ms votada del FA fuera la de los ex Tupamaros, y que el juramento de los nuevos parlamentarios tuviera que ser tomado por quien haba sido uno de los presos polticos ms emblemticos de la dictadura Jos Mujica pareci, en su momento, una confirmacin de su identidad de izquierda, y no su negacin. Aun as, el FA es una coalicin de partidos y fracciones que se alinean en forma diferente en el espectro ideolgico. El actual ministro de Economa, que disput en 1999 el liderazgo con Tabar Vzquez en las elecciones internas de su partido, pertenece a una fraccin de centro. En consecuencia, la coyuntura crtica que el pas enfrenta desde el punto de vista de su desarrollo poltico tiene como caractersticas centrales: a) el ascenso al gobierno de un nuevo partido despus de un siglo de democracia con predominio de los partidos tradicionales; b) la existencia de un gobierno de partido, en una historia poltica signada por las coaliciones, y c) el asiento en el gobierno de un partido ideolgicamente definido como de izquierda. Esta coyuntura genera algunos escenarios posibles: a) la evolucin del sistema partidario uruguayo en direccin a un nuevo bipartidismo o a un multipartidismo moderado con diferenciacin ideolgica; b) el
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paso de un sistema caracterizado por coaliciones de gobierno entre perdedores y ganadores hacia un sistema en el que predomine la lgica gobierno-oposicin; c) las relaciones entre los partidos y la sociedad civil, caracterizadas por una lgica de presin y grupos de inters, propician concertaciones ms corporativas entre los actores de la sociedad civil y el Estado. Como ya hemos sealado, la coyuntura crtica abierta con el triunfo de la izquierda en el gobierno no puede ser explicada sin recurrir a otra coyuntura crtica, la de la crisis de 2002. En efecto, sta tuvo la capacidad de cuestionar un modelo de pas ms o menos implcito, que combinaba elementos tradicionales del modelo agroexportador con la estrategia de ser una plaza financiera estable para la regin, en un contexto de integracin regional (Mercosur) que gui la poltica de insercin internacional de Uruguay desde principios de la dcada del sesenta.
1.3. Diagnstico econmico: los problemas del desarrollo uruguayo

El agotamiento del modelo de sustitucin de importaciones, el estancamiento econmico que se verifica desde fines de la dcada del sesenta, y el modelo regresivo que impuso la dictadura uruguaya contribuyeron al empeoramiento de los niveles de calidad de vida, que hacia los aos cincuenta se perfilaban entre los mejores de Amrica Latina. En particular, el incremento de la desigualdad social, el aumento de la pobreza y la cada del poder adquisitivo de los trabajadores implicaron una situacin de vulnerabilidad creciente de buena parte de los robustos sectores de clase media que haban controlado la situacin poltica, as como la precarizacin de las clases de menores recursos. El perodo dictatorial dio inicio a los modelos de reestructuracin econmica que se consolidaran con el ciclo democrtico de las reformas. La presin aperturista y liberalizante comenz a ejercerse desde el comienzo de la dictadura, y tuvo como pilares la apertura del sistema financiero, un retiro gradual pero definitivo de la participacin del Estado en la fijacin de precios, la apertura al capital extranjero y, hacia final del perodo, la casi definitiva extranjerizacin del sistema bancario privado. El ndice de reformas estructurales (Morley et al., 1999) muestra que estos procesos comenzaron ms o menos al mismo tiempo en los pases del Cono Sur, con la reforma comercial y financiera, a inicios de los aos setenta. Uruguay se cuenta entre los reformadores ms precoces (junto con Chile) que redujeron las tarifas arancelarias, y llevaron a cabo la liberalizacin financiera domstica e internacional. El trabajo de Morley sea-
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la que, en el perodo 1970-1995, Uruguay aparece como el pas ms reformado de la regin (1999: 18). Con la restauracin democrtica en 1985, el pas retoma la senda del crecimiento econmico, consigue reducir la inflacin y comienza a consolidar algunos de los cambios impuestos durante la dictadura, al tiempo que se lanza a profundizar la segunda generacin de reformas, las institucionales. Durante la primera administracin democrtica, la consolidacin institucional y la estabilidad democrtica, as como la recuperacin de niveles mnimos de bienestar, dominaron la agenda. El principal hito del perodo fue la aprobacin de la ley de caducidad de la pretensin punitiva del Estado que cancelara, por mucho tiempo, la posibilidad de que ste diera a conocer y condenara los delitos cometidos durante la dictadura. En el concierto de los pases de la regin, esta peculiar ley de punto final inhabilit el ejercicio de cualquier forma de verdad y justicia en relacin con los crmenes de la dictadura contra los derechos humanos, y retras esa agenda, que slo pudo ser retomada cuando la izquierda lleg al gobierno. Sin embargo, este primer perodo tambin estuvo signado por un cierto clima de negociacin, cuyo mejor ejemplo fue la puesta en marcha de los consejos de salarios, que suponan mesas de negociacin tripartitas entre empresarios, trabajadores y el Estado. Asimismo, hacia el final de esa etapa se asisti a la movilizacin de variadas organizaciones de jubilados, que en 1989 logran aprobar un plebiscito que mejoraba el criterio de indexacin de las pasividades, con el consiguiente mejoramiento de las jubilaciones en general. Las principales reformas se produjeron en los perodos siguientes, que llamaremos, para abreviar, la segunda administracin (1990-1994) y la tercera administracin (1995-1999) democrticas. La segunda administracin fue inaugurada con un ajuste fiscal que tuvo como objetivo reducir el dficit, sobre la base de un shock tributario que implic un mayor gravamen al consumo y la implantacin del impuesto a los sueldos. Esta administracin se caracteriz tambin por una apertura comercial que combin una apertura regulada y concertada en la regin (se firm el Tratado de Asuncin, que consagr la creacin del Mercosur) con una apertura relativamente irrestricta y sin contrapartidas al resto del mundo. Los consejos de salarios fueron prcticamente desmantelados y se inici la desregulacin en materia laboral. Finalmente, la poltica antiinflacionaria se sustent en la llamada ancla cambiaria (una evolucin del tipo de cambio por debajo de los precios internos), lo cual gener un profundo atraso respecto a los costos internos, en particular los financieros y tarifarios, que, por el contrario, crecieron por encima de la
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inflacin. La combinacin de la apertura externa y el atraso cambiario signific un encarecimiento de la economa y un abaratamiento de los productos importados, con efectos nocivos sobre la produccin nacional. Durante este perodo se intenta avanzar en materia de privatizacin sobre algunos sectores pblicos clave (como la telefona), y el Parlamento aprueba una ley de empresas pblicas, que fue sometida a referendo y derogada en 1992. La tercera administracin democrtica se inicia, al igual que la anterior, con un ajuste fiscal que consolida el llamado impuesto a los sueldos, y eleva el IVA sobre los precios al consumo al 23%. La reforma de segunda generacin ms importante fue la de la seguridad social, que sustituy el sistema anterior por uno de capitalizacin individual, en administradoras de fondos de ahorro previsional. Tras la restauracin democrtica, Uruguay fue reconocido en el contexto latinoamericano por la combinacin de gradualismo y heterodoxia en la implementacin de las reformas. El Informe de desarrollo humano en Uruguay recoge este sentido comn extendido sobre el proceso reformista, sealando que este proceso de reforma del Estado y desregulacin del mercado en los aos noventa no se apart de una pauta histrica gradualista y amortiguadora. Precisamente, la evidencia indica que Uruguay implement un conjunto de reformas en sus polticas pblicas y en los instrumentos de regulacin de los mercados, que, tanto por su forma (gradualista) como por sus contenidos eclcticos y en casos claramente alejados del consenso de Washington, pueden ser considerados como nicos (PNUD, 1999: 52). Qu entendemos por gradualismo y heterodoxia? Una comparacin del ndice de reformas estructurales entre pases muestra que en el perodo 1985-1995 Uruguay pasa de un ndice de 0,49 a 0,57 (PNUD, 1999: 129). Numerosos pases incrementan notoriamente sus valores entre 1985 y 1995 (Argentina, Bolivia, Paraguay, Brasil), mientras que otros experimentan trnsitos ms lentos, como Uruguay.2 A ello se suma que, a diferencia de la Argentina o de Brasil, el pas experiment un proceso escalonado de rebaja inflacionaria, que condujo a una estabilizacin progresiva. Por heterodoxia se entiende la combinacin de ajustes fiscales con crecimiento del gasto pblico social. Otros signos de esa heterodoxia pue2 Eduardo Lora (1998) desarrolla un ndice de polticas estructurales que abarca el perodo 1985-1996. Segn este ndice, la apertura comercial y cambiaria, la reforma tributaria, la liberacin financiera y las privatizaciones registran notables avances durante el ciclo democrtico de las reformas. Uruguay aparece como un reformador gradual en el perodo (junto con Colombia), pero est entre los pases altamente reformados a mediados de la dcada de los aos ochenta.
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den encontrarse en el hecho de que las privatizaciones prcticamente no se produjeron, por lo cual el Estado mantena un importante rol en tanto empleador y prestatario directo de los servicios bsicos de agua, telecomunicaciones y electricidad, as como en que Uruguay no modific, al menos formalmente,3 la regulacin fundamental de su mercado laboral (PNUD, 1999: 50). Por ltimo, algunas reformas, como la de seguridad social, fueron calificadas de heterodoxas en la medida que se implementaron sistemas de capitalizacin individual slo para ciertos estratos, manteniendo el Estado un primer pilar pblico de contribucin obligatoria, que abarca a la mayora de los asalariados. El gradualismo y la heterodoxia han sido utilizados para explicar la mayor capacidad de amortiguacin que tuvo Uruguay de los costos sociales de la reforma, aun cuando, a escala nacional, stos fueron importantes y repercutieron en la alternancia poltica de los gobiernos despus de la apertura democrtica. Entre las variables polticas que dan cuenta de este peculiar trnsito y forma del ciclo reformista en Uruguay cabe sealar: a) la divisin de posiciones en el elenco de gobierno sobre la oportunidad y el tipo de reformas a aplicar; b) la tradicin estatista; c) las iniciativas populares (sea con el formato de reformas constitucionales o de referendo) contra las reformas (se celebraron 17 iniciativas de consulta popular entre 1985 y 2004), y d) la capacidad de movilizacin de los sectores afectados (en especial, del sindicalismo pblico). As, la densidad de un sistema de partidos altamente negociador, la existencia de una izquierda con fuerte peso parlamentario y alta capacidad de movilizacin social, y la propia tradicin estatista de buena parte del elenco poltico uruguayo permiten dar cuenta de este peculiar estilo reformista. Con la crisis de estancamiento que se inicia en 2001, durante la presidencia de Jorge Batlle, los problemas estructurales del desarrollo econmico se hicieron evidentes. En primer lugar, queda claro que el pas no ha logrado recuperar la senda del crecimiento sostenido, y que contina en una espiral de crisis econmicas espasmdicas, seguidas de perodos de desarrollo. En segundo lugar, es evidente la inexistencia de un consenso reformista respecto de una poltica econmica liberalizante, que, segn buena parte del elenco poltico gubernamental, conducira a Uruguay por la
3 Cabe destacar, sin embargo, que en 1997, de una lista de 21 pases de Amrica del Sur y Central, en el ranking del ndice de rigidez laboral, Uruguay ocupaba el puesto 14, es decir, perteneca al grupo de pases con menor regulacin laboral (Banco Interamericano de Desarrollo, 1998: 158).
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senda del crecimiento. Tampoco la coalicin de veto a las reformas tiene una poltica econmica alternativa, sino que funciona, bsicamente, como una coalicin de resistencia, en especial, a la reduccin del tamao del Estado y la privatizacin de algunos servicios pblicos.
Cuadro 1. Tasas de crecimiento anual del PIB real (1960-2004)

Perodo 1960-1970 1970-1980 1980-1990 1990-2004 1960-2004 1960-2004 Fuente: Bittencourt, 2006. Argentina 2,6 1,5 0,7 1,9 1,5 5,9 Brasil 7,3 7,8 3,0 2,4 4,9 4,9 Uruguay 1,2 3,0 1,0 1,3 1,9 4,3 Mundo 5,1 3,7 3,4 3,5 3,7 1,5
Volatilidad: desvo estndar de tasa de crecimiento
En tercer lugar, la crisis que se abre en el Mercosur como resultado de la devaluacin del real en Brasil en 1999 y de la crisis financiera de la Argentina en 2001, pone en cuestionamiento la integracin de Uruguay al bloque, concebida como un proyecto de crecimiento, mediante el cual el pas se enganchara al ritmo de sus vecinos. Finalmente, la crisis de 2002 pondra de relieve que las bases del bienestar de la sociedad uruguaya (mercado de empleo, familia y sistema educativo) se encontraban severamente daadas en su capacidad de producir integracin social: el crecimiento de la pobreza y la desigualdad seran claras seales de ese cambio.
1.4. Diagnstico social: de la sociedad hiperintegrada a la sociedad fragmentada

Segn ODonnell (2004): Aunque el rgimen democrtico es un componente de la democracia, es insuficiente para caracterizar a sta adecuadamente. El Estado y el contexto social general son componentes de tal caracterizacin. En Uruguay, la temprana consolidacin de un Estado de bienestar y un contexto social ms igualitario fueron factores coadyuvantes del xito democrtico. La modernizacin sent las bases de un desarrollo capitalista prematuro, que provoc, entre otras cosas, la consolidacin del estado de derecho, la expansin de la educacin y la urbanizacin del pas. A su vez, este proceso, que se afianz
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con el modelo urbano batllista en las primeras dcadas del siglo XX, alter la estructura de clases. Por un lado, consolid poltica y econmicamente a las clases medias, principal motor de la democratizacin social y poltica, y por otro, debilit a la clase ganadera, ya extenuada por las guerras civiles e independentistas, y sin duda la ms reacia a la profundizacin del proceso democrtico. Adems, el tipo de explotacin imperante y la inexistencia de comunidades polticas nativas previas, as como la falta de una aristocracia autctona (ligada a la debilidad de la Iglesia y el Ejrcito), generaron una sociedad con desigualdades difcilmente legitimables. El nfasis igualitarista vinculado a la expansin de los derechos sociales en la primera mitad del siglo XX, producto de un Estado de bienestar en ciernes, contribuy a consolidar este escenario. El igualitarismo social y la democracia poltica configuraron la ecuacin que gui los destinos de Uruguay en el siglo pasado, en el contexto de un Estado con fuerte capacidad de intervencin. Pero, hacia fines de la dcada del cincuenta, el largo perodo que se abre entre el fin del modelo de sustitucin de importaciones y el golpe de Estado (1955-1973) se caracterizara por el estancamiento econmico en las principales ramas de la produccin y el surgimiento de desequilibrios macroeconmicos. El dficit fiscal se expandi durante esos aos, y se multiplic por 30 entre 1963 y 1970. La espiral inflacionaria fue un resultado de dicho proceso. Fenmenos como el de la migracin (una respuesta al Uruguay en crisis) y la concentracin del ingreso comenzaron a manifestarse. Entre 1963 y 1975, Uruguay perdi ms del 13% de la poblacin con instruccin secundaria, tcnica o superior, y cerca del 18% de la categora conformada por profesionales, tcnicos, gerentes y funcionarios administrativos (Astori, 2001: 88). La prdida del poder adquisitivo de los trabajadores tambin es resultado de la crisis del modelo. El salario real cay 20% entre 1968 y 1976. Se redisea, entonces, el pas de servicios que habra de configurarse definitivamente despus de la transicin democrtica. Asimismo, comienza la declinacin del sector pblico como fuente de ocupacin.4 El dato relevante, que se agudizara con la crisis de 2002, sera la desindustrializacin progresiva que acarre el modelo aperturista. El Estado fue un gran absorbedor de tensiones. Hacia fines del perodo, ms de la mitad de la poblacin econmicamente activa estaba vinculada a actividades terciarias, y los servicios gubernamentales daban empleo a la quinta parte. En la medida que se careca de una industria
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Segn Astori (2001: 92), la ocupacin en actividades pbicas creci un 15% entre 1961 y 1969, y decreci un 6% entre 1969 y 1977.
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fuerte que cumpliera un papel dinmico en la absorcin productiva de fuerza de trabajo, se origin un vaco que fue ocupado por el sector pblico, apoyado en la conformacin tradicional del Estado uruguayo (Astori, 2001). El modelo de Estado rbitro y absorbedor de tensiones (y tambin financiador de la reproduccin de los partidos tradicionales) fue cambiando a partir de 1968, cuando Uruguay inicia un proceso de ms largo aliento, de cambio de la estructura poltica y del aparato del Estado. La tendencia, segn Danilo Astori, supona el abandono de las pautas tradicionales del Uruguay liberal que aparecan incompatibles con el deteriorado nivel de acumulacin interna del capital y el fortalecimiento simultneo del autoritarismo (Astori, 2001: 93). Para entonces fue evidente que el rumbo deba cambiar: la dictadura permiti una compresin del salario real ms all de las posibilidades que permita la inflacin (Astori, 2001: 94) y una reinsercin internacional del pas, basada en la apertura externa. La liberalizacin comercial se instalara como modelo de crecimiento desde afuera. Cuando el perodo concluy, entre 1982 y 1984, se desencaden una importante crisis de pagos (internos y externos), que culminara con la devaluacin de 1982. Estancamiento, inflacin y crisis financieras fueron el corolario del fin del gobierno de facto. Los resultados econmicos y sociales agregados del rgimen no podan ser peores. Entre 1968 y 1985, las pasividades y los salarios reales cayeron a la mitad de su valor, el producto se estanc y la balanza comercial comenz a ser deficitaria. Si se analiza la evolucin del PIB durante la dictadura, con excepcin del perodo 1974-1978 (cuando el PIB creci 3,9%), los ndices fueron recesivos (entre 1979 y 1982, fue 0,9%; en 1982, 9,4%; en 1983, 5,8%; y en 1984, 1,5%). El salario real cay durante todos esos aos, con algunos picos significativos (el promedio de la cada entre 1971 y 1973 fue 9,4%; entre 1974 y 1978, aun con crecimiento del producto cay 6,2%; en 1982, 20,7%, y en 1984, 9,1%). En sntesis, la compresin de los asalariados y los pasivos, que vieron reducidos sus ingresos a la mitad, no sirvi para sostener la economa. Al final del perodo, la deuda externa representaba el 8,6% del PIB, el dficit fiscal era del 9% del PIB, el desempleo abierto haba saltado al 14,3%. Adems, el ndice de precios al consumidor se increment 68% en el ao previo a la instauracin de la democracia. Con esta herencia se inicia el primer gobierno democrtico. Si bien los primeros cinco aos estuvieron caracterizados por una importante reduccin de la pobreza, a partir del crecimiento y la recuperacin del salario real, pronto los cimientos de esa mejora seran desafiados.
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La poltica social de los gobiernos democrticos posteriores, en general, estuvo limitada por el objetivo de contener el gasto pblico y reducir el dficit fiscal. Buena parte del proyecto de reforma del Estado se concret, de modo un poco perverso, mediante la contencin del gasto pblico. En el Largo adis al pas modelo, los autores sealan que la alta concentracin del poder de decisin respecto al gasto social en el Ejecutivo, la reduccin a un papel casi nominal de la accin legislativa en ese nivel y la utilizacin del veto presidencial fueron los instrumentos utilizados para este fin (Filgueira y Filgueira, 1989: 69). Segn el Informe de desarrollo humano en Uruguay (PNUD, 1999), en el perodo que media entre 1990 y 1997 el pas reduce la pobreza, aunque mantiene la desigual distribucin del ingreso. El ndice de desarrollo humano indica que el pas demostr una capacidad para amortiguar los efectos sociales negativos de los procesos de apertura y de ajuste macroeconmico, superior a la que evidenciaron sus pares de la regin (PNUD, 1999: 39). Sin embargo, los resultados combinados de las distintas reformas, en especial la apertura externa (Uruguay pas de un arancel promedio de 40,7% en 1985 a uno de 12,8% en 1998, segn datos de la CEPAL, 1998), produjeron algunos efectos recesivos en materia social, en particular sobre la dinmica del mercado de trabajo. En primer lugar, cabe citar la disminucin de los empleos industriales (del 20,5% en 1986 al 16,3% en 1998), que deriv en que la quinta parte de los trabajadores de la industria pasaran a desempear tareas en el sector servicios, en el mercado de trabajo informal o, directamente, como desempleados. Asimismo, el ajuste fiscal y el achicamiento del aparato estatal produjeron una reduccin de los empleos pblicos, que pasaron aproximadamente de un cuarto de la fuerza laboral urbana (24%) a cerca de un sexto (16,3%) entre 1986 y 1998. Tanto el empleo industrial como el pblico ofrecen un grado de estabilidad y formalizacin mayor y una pirmide salarial ms achatada que el empleo y los salarios en el sector servicios y en el privado. El Informe de desarrollo humano menciona la creciente precarizacin, que se expresa en la inestabilidad del empleo en una proporcin creciente de asalariados, y la creciente desvinculacin del salario de las instituciones de la seguridad social, cobertura de salud, as como otras formas de proteccin. En condiciones de elevadas tasas de desocupacin abierta y de subocupacin se produce una presin hacia la baja del salario y al deterioro de las condiciones de trabajo (PNUD, 1999: 81). El efecto ms inmediato y de largo plazo de esta dinmica es un persistente incremento del desempleo (hacia 2000 se situ en el orden del 15%), con mayor incidencia entre las mujeres y los jvenes.
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El Informe de desarrollo humano sostiene que el pas ingres desde hace ya algn tiempo en un proceso de precarizacin de las fuentes de bienestar de su poblacin (PNUD, 1999: 55). Datos tales como la infantilizacin y feminizacin de la pobreza, el crecimiento de la inseguridad ciudadana, la segregacin social en el espacio urbano o la profundizacin de la desigualdad en la capacidad de acumulacin de capital humano (por ejemplo, la educacin) entre estratos de ingresos, encienden una alerta respecto de la problemtica del desarrollo social de Uruguay en el futuro. Sin embargo, no sera sino con la crisis de 2002 cuando estos efectos se agravaran. Entre los elementos que cabe destacar en la encrucijada social que enfrenta Uruguay en este perodo figuran: a) la crisis de un modelo de bienestar anclado en el empleo, en un contexto de aumento de la desocupacin, crecimiento de la informalidad y del empleo en sectores de baja formalizacin, alta precariedad y salarios reducidos; b) la crisis de un modelo de integracin anclado en una visin de familia de un solo proveedor (bread winner) en un contexto en el que los ndices de divorcios aumentan, as como el nmero de uniones conyugales libres y hogares monoparentales, y c) la incapacidad de la estructura del Estado de superar la fragmentacin de los programas sociales en diversas reparticiones, para dar una solucin integral a los fenmenos de pobreza y marginalidad. Finalmente, cabe anotar que recin a mediados de los aos noventa en Uruguay se plante un debate y una reflexin sobre el fenmeno de la pobreza. La falta de conceptualizacin del problema tuvo impacto sobre el dficit de los programas, sobre los diagnsticos y, por ende, sobre las iniciativas para reducirla.
1.5. Coyuntura crtica (II): la debacle de 2002

En este contexto poltico se inicia la crisis financiera de 2002, cuyos antecedentes se remontan al comienzo de la gestin del gobierno (Failache et al., 2003). Esta crisis de ms largo aliento (1999-2002) conoce tres fases: la primera es recesiva, y abarca el perodo 1999-2001, la segunda es una agudizacin de aqulla, en 2002, y la tercera, corresponde a la crisis bancaria, que a menudo se identifica como la crisis en su conjunto. Desde fines de 1998 y hasta 2001, la economa uruguaya haba entrado en un perodo recesivo, que registr una cada del PIB del 7,3% para el trienio 1999-2001. Las razones fueron de varios tipos: las contextuales (como la contraccin del ingreso de capitales externos en toda la regin, el aumento del precio del petrleo o la cada de los precios de los pro-
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ductos agropecuarios), las vinculadas a la actividad de los pases vecinos (Brasil devalu su moneda en 1998 y la Argentina entr en una profunda recesin), y las coyunturales (como la epidemia de aftosa en abril de 2001, que determin el cierre de los mercados no aftsicos para las carnes uruguayas). Dada la inflexibilidad de un presupuesto que no pudo acompaar el ciclo de la crisis, el dficit fiscal persistente se financi con endeudamiento, que creci del 21,2% del PIB en 1998 al 35% en 2001. La acentuacin de la crisis argentina en 2001 profundiz la situacin uruguaya a comienzos de 2002. El riesgo pas pas de 217 puntos en diciembre de 2001 a 2.191 puntos bsicos en octubre; el PIB se redujo 10,8%, y el dficit fiscal de 2002 ascendi a aproximadamente el 4,2% del PIB. La prdida de confianza determin una formidable corrida de los depsitos bancarios, de modo que en los primeros nueve meses de 2002 se retiraron ms de 6.000 millones de dlares de los bancos casi el 46% del total existente a fines de 2001; los depsitos de no residentes cayeron 65% y los de residentes cerca del 30%. La estrategia inicial del gobierno en los primeros cinco meses consisti en mantener las ventanillas abiertas de los bancos y en hacer frente al retiro de los depsitos con la esperanza de que la corrida se detuviera. Luego de una etapa en la que se concret un nuevo acuerdo con el FMI, y la creacin de un fondo de fortalecimiento del sistema bancario (FFSB) con vistas a detener la fuga de dinero, finalmente se decret un feriado bancario. Se obtuvo el apoyo del FMI y del Departamento del Tesoro de los Estados Unidos, lo que permiti respaldar los depsitos de los bancos pblicos, reprogramarlos, y proceder a la liquidacin de los bancos privados en quiebra.
Cuadro 2. Principales variables econmicas (1998-2002)

1998 PIB Importaciones Exportaciones PIB (en millones de dlares) Salario real Desempleo Pobreza 4,5 7,6 0,3 22.369 1,8 10,1 23,1 1999 -2,8 -5,8 -7,4 20.914 1,5 11,3 22,8 2000 -1,4 0,1 6,4 20.085 -1,2 13,6 25,2 2001 -3,1 -7,7 -8,8 18.555 -0,3 15,3 27,3 2002 -10,8 -28,3 -10,9 12.321 -10,7 17,0 33,1 1999-2002 -17,3 -37,6 -19,9 17.969 -10,7 14,3
La crisis del quinquenio 1999-2003 determin un pronunciado deterioro de las principales variables macroeconmicas: del ingreso, del PIB,
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de la inversin, del consumo, del empleo, de la deuda y, por consiguiente, de las condiciones de vida de la poblacin. Como muestra el cuadro, los resultados sociales del perodo fueron consistentemente negativos, y as Uruguay entr en una media dcada perdida, que pareci instalarse en toda Amrica Latina entre 1998 y 2003. El desempleo abierto en Uruguay haba trepado al 17% de la poblacin, el salario real arrastraba una prdida de casi 20 puntos porcentuales entre 2001 y 2002, y la pobreza haba trepado al 23,7%; en un ao se haba duplicado. Entre 1999 y 2003, la pobreza urbana se duplic: del 15,3% a inicios del ciclo recesivo (1999) trep al 17,8% en 2000; al 18,8% en 2001, al 23,6% en 2002, y al 30,9% en 2003. La indigencia tambin se duplic, saltando del 1,2% en 1999 al 2,8% en 2003. La desigualdad en la distribucin del ingreso, que se haba reducido entre 1990 y 1999 (el ndice de Gini pas de 0,49 a 0,44), volvi a aumentar entre 1998 y 2001 (de 0,43 a 0,45). El desempleo urbano se dispar: en 1998 era del 10,1%, aument al 11,3% en 1999, al 13,6% en 2000, al 15,3% en 2001, y al 17% en 2002. La crisis aceler, adems, el proceso migratorio, concebido como una suerte de mecanismo de absorcin de tensiones, al que la sociedad uruguaya parece recurrir en circunstancias crticas. Los datos indican que la emigracin aument significativamente despus de 2000. De hecho, el saldo migratorio entre 1995 y 1999 haba sido prcticamente nulo, pero despus pas a ser negativo: en 2000 involucr a 18.026 personas y en 2003, a 24.096. Todo indica que emigr ms gente entre 1999 y 2003 que en toda la dcada comprendida entre 1985 y 1996 (Pellegrino y Vigorito, 2004).
Grfico 2. Evolucin del ndice de Gini

0,46 0,45 0,44 0,43 0,42 0,41 0,40 0,39 0,38 1986
1988
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2002
2004
2006
Fuente: Filgueira et al. (2005).
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Sin embargo, el impacto de la crisis revelaba un fenmeno de ms largo aliento. Como seala Fernando Filgueira: La crisis actual no funda un nuevo pas radicalmente peor y disociado del pasado. Existen lneas de continuidad evidentes con el desarrollo social de la ltima mitad de la dcada y con algunos rasgos estructurales de nuestra sociedad de an ms larga data (Filgueira, 2002). El siguiente grfico muestra la evolucin de la distribucin del ingreso. Una de las razones que explican el crecimiento de la desigualdad se relaciona con los cambios en la estructura del mercado de empleo que comienzan a producirse con la dictadura. La cada de la ocupacin en la industria y el sector pblico, y el crecimiento del sector servicios y del empleo privado tuvieron efectos desigualadores sobre el mercado de empleo. El cuadro 3 muestra los cambios en la estructura del empleo en los ltimos treinta aos.
Cuadro 3. Estructura del empleo en Uruguay segn sectores (1970-1999)

Industria 1970 1975 1979-1980 1986 1991 1999 32,3 30,6 29,7 22,2 24,0 15,9 Servicios 35,0 35,9 40,2 45,0 44,5 48,1 Asalariado privado 50,5 52,3 56,1 54,2 54,8 59,0 Asalariado pblico 27,2 26,4 23,8 21,6 19,6 15,6
Asimismo, los fenmenos de infantilizacin y feminizacin de la pobreza se hicieron evidentes (grfico 3). La sociedad uruguaya mantuvo durante la crisis un componente de cooperacin y solidaridad importante, quiz resaltable en medio de la desunin y enfrentamiento del sistema poltico. En particular, cabe destacar el rol del sindicato de bancarios (AEBU, Asociacin de Empleados Bancarios de Uruguay), en la disposicin a brindar su capacidad de gestin y su calidad tcnica al servicio de la salida de esa coyuntura. Tambin hay que resaltar la labor de las organizaciones voluntarias que se pusieron al servicio de las poblaciones ms carenciadas realizando diversos trabajos de apoyo en las comunidades. Si a pesar de la magnitud de la crisis Uruguay no sufri un proceso de deterioro poltico de mayores consecuencias (como el que vivi la Argen-
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tina) fue debido a los efectos combinados de al menos tres factores. En primer lugar, el papel desempeado por el sindicalismo al canalizar una protesta institucionalizada frente al inevitable conflicto poltico. El propio gobierno debi reconocerlo. En segundo lugar, la sociedad civil, movilizada, no recurri a salidas de emergencia tendientes a desacreditar al sistema poltico en su conjunto. Ello obedeci a una tercera razn, coyuntural, la casi inevitable victoria del EP-FA en las siguientes elecciones. Nadie tuvo, entonces, una motivacin para buscar una salida de emergencia que, como en la Argentina, justificara la interrupcin del mandato presidencial (algo recurrente en otros pases de Amrica Latina), o un cuestionamiento a su gestin con efectos desestabilizadores.
Grfico 3. Infantilizacin de la pobreza en Uruguay (1988-2001)

12 10 8 6 4 2 0 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002
La mejor solucin era administrar la crisis dentro de los lmites institucionales vigentes, mientras la izquierda acumulaba fuerzas de cara a las elecciones de 2004. La coalicin que haba dado origen y sustento al gobierno se fractur luego de la votacin de la ley de refinanciamiento del sistema bancario, que permiti salir de la crisis financiera. El gobierno que asumi en 2004 impuls un primer programa llamado Plan de Emergencia, cre un Ministerio de Desarrollo Social y realiz una transferencia monetaria directa a 80.000 hogares en situacin de pobreza, que totaliz una asistencia monetaria directa a 240.000 personas. En buena medida, estas iniciativas correspondan a un diagnstico sobre la agudizacin de la pobreza y la marginalidad despus de la crisis de 2002. Al mismo tiempo, promovi la creacin de consejos de salarios, en un formato similar al adoptado tras la salida de la dictadura, con un impacto decisivo sobre el salario real, el aumento de la sindicalizacin y el crecimiento del empleo formal. Y si bien el gobierno mantena a grandes ras-
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gos la poltica monetaria y fiscal de la anterior administracin, y suscriba un nuevo acuerdo con el FMI, el perodo se inici con signos inequvocos de un retorno del Estado como actor principal en el escenario social y econmico del pas.
2. Prospectiva poltica del Uruguay progresista 2.1. La agenda del gobierno de Tabar Vzquez
El actual gobierno se estren en el clima de opinin ms positivo que se haya registrado en el Uruguay posdictadura. Los ndices que miden el optimismo econmico de la opinin pblica por primera vez arrojaron saldos positivos de evaluacin y perspectivas de la situacin econmica del pas y de la situacin personal de los entrevistados. La popularidad del presidente Tabar Vzquez alcanz el 70% poco despus de asumir (algo que ningn presidente logr, al menos desde que existen las encuestas de opinin), y el 77% de los entrevistados crea que el gobierno del FA sera bueno o muy bueno.
Grfico 4. Evaluacin de la gestin presidencial en los primeros meses (diferencia entre aprobacin y desaprobacin)
Mayo 62 40 38 33 8 2 33 44 Lacalle Sanguinetti 44 Batlle 41 40 29 25 19 15 43 12 58,5 35 12 7 7 Julio Septiembre Diciembre Febrero Marzo
Vzquez
Fuente: Elaboracin propia a partir de informacin de empresas consultoras, en Banco de Datos de la FCS.
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Sin embargo, pese a su ambicin de cambios y reformas, el gobierno del FA no inici su gestin con una agenda clara (y limitada) de reformas especficas, a ser implementadas con un calendario prefijado. Por el contrario, sta fue amplia y profusa, y los tiempos de aprobacin de las medidas e instrumentacin muchas veces fueron indefinidos, a excepcin del Plan de Asistencia Nacional a la Emergencia Social (PANES). No en balde esta ltima fue una de las iniciativas gubernamentales ms reconocidas por la opinin pblica, y tambin la ms apoyada. En cambio, los plazos de la reforma de la salud o la reforma tributaria no quedaron definidos en el primer tiempo del gobierno, aunque en el segundo ao su calendario de ejecucin se aceler. En materia de derechos humanos, los avances fueron notorios: no slo se realizaron los primeros hallazgos de restos de desaparecidos durante la dictadura, sino que se iniciaron las primeras causas militares por delitos cometidos durante el gobierno de facto. El proceso contra Juan Mara Bordaberry (presidente electo en 1971 y cabeza del golpe de Estado en 1973) por atentado a la Constitucin (el juicio est actualmente en curso) fue visto como un signo de los nuevos tiempos. Tambin se impulsaron diversas iniciativas para derogar la ley de caducidad que amnistiaba a los militares. En el plano laboral, los consejos de salarios, si bien se implementaron con eficacia, no tuvieron la repercusin esperada en la opinin pblica, excepto en el ltimo perodo, cuando la derogacin del decreto que permita la intervencin policial en caso de ocupacin de un establecimiento de trabajo, y la consecuente toma de algunos locales ocasionaron escozor en el sector empresarial, y gran oposicin por parte de los partidos Nacional y Colorado. Un lockout patronal realizado en octubre de 2006 por el transporte de carga, con el apoyo de las gremiales rurales, a raz de un aumento del precio del combustible y la posible eliminacin de exoneraciones patronales contenidas en la ley de reforma tributaria evidenciaron hasta qu punto estos cambios seran resistidos por buena parte del empresariado, con el apoyo ms o menos explcito de algunos sectores de los partidos tradicionales. En materia de poltica exterior, sin embargo, y a pesar de un cierto optimismo sobre la contigidad ideolgica con los jefes de Estado de los pases de la regin, el gobierno uruguayo enfrent numerosos contratiempos. El principal fue el bloqueo de los puentes y vas de acceso al pas desde la Argentina, protagonizado por el Movimiento Ambientalista de Gualeguaych, en protesta por la instalacin de dos plantas de celulosa sobre el ro Uruguay. Tambin despert resistencias su intencin de firmar un acuerdo de libre comercio (en formato TLC) con los Estados Unidos, si bien en este caso la oposicin tambin provino del propio partido gobernante, y la medida debi ser postergada.
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En materia econmica, la prioridad fue mantener la estabilidad macroeconmica, la continuidad de la poltica monetaria, la contencin del dficit pblico, y la ratificacin de los acuerdos con el FMI incluida una meta de aumento progresivo del supervit primario, entre otros Una encuesta de elites (empresariales, sindicales, burocrticas y polticas) realizada a fines de 2005 (Observatorio poltico, 2005) muestra una evaluacin en general positiva en relacin con la agenda del gobierno (grfico 5).
Grfico 5. Evaluacin de las polticas pblicas (elites)
Fuero sindical PANES Sistema Nacional de Salud Humanizacin crceles Reforma tributaria Desaparecidos Consejos de salarios 0 1 2 3 4 5
5,0 5,1 5,7 6,1 6,1 7,5 7,5 6 7 8
Fuente: Encuesta permanente de elites, Observatorio poltico: Informe de coyuntura, Instituto de Ciencia Poltica, Universidad de la Repblica.
El respaldo a las iniciativas del gobierno mostr que las lneas de conflicto poltico en la sociedad uruguaya haban cambiado con la llegada de la izquierda al gobierno. Mientras que antes el eje izquierda-derecha haba permitido canalizar el grueso de las opiniones, ahora las preferencias y evaluaciones se ordenaran en un eje diferente. La evaluacin del PANES es un ejemplo: a pesar de su alto nivel de aprobacin, y de la notable repercusin pblica alcanzada, el 31% de los entrevistados consider que su implementacin andaba mal o muy mal. Por otro lado, el respaldo era muy crtico entre los de mayor nivel educativo, y aumentaba asimismo entre los pobres, como haba ocurrido con el Plan Hambre Cero en Brasil. Las interpretaciones sobre estas opiniones divergen, pero, en todo caso, refuerzan la idea de que el apoyo de la poblacin ms pobre a los gobiernos que instrumentan pol-
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ticas asistenciales ms o menos eficaces es independiente de cualquier ideologa. La ley de humanizacin y modernizacin del sistema carcelario fue muy criticada, y tanto los autoidentificados con la izquierda como con la derecha del espectro ideolgico tenan posiciones antagnicas al respecto: la izquierda la apoyaba y la derecha era absolutamente contraria al proyecto gubernamental. En materia de derechos humanos, la poblacin tambin se mostr dividida. En agosto de 2005, una encuesta realizada por Equipos Mori revel que la poblacin no slo aprobaba la investigacin sobre los hechos acaecidos durante el gobierno de facto, sino que el 60% apoyaba el juzgamiento de los militares involucrados en violaciones de derechos humanos. No obstante, este 60% estaba compuesto mayoritariamente por frentistas, mientras que blancos y colorados, la otra mitad del electorado, se manifestaban en contra. Asimismo, buena parte de la izquierda critic duramente la poltica econmica del gobierno, si bien una encuesta de Radar de agosto de 2005 concluy que 2 de cada 3 uruguayos consideraban este aspecto como lo ms serio que tiene el gobierno. En relacin con los conflictos en el interior del gobierno, entre lderes y sectores, sobre distintos puntos de la agenda, que fueron explotados por los medios de comunicacin, una encuesta de octubre de ese ao mostraba que los uruguayos consideraban que podan ser graves aunque no perjudicaran al gobierno.
2.2. Consensos y disensos: determinacin de los problemas y las posiciones

El anlisis de los principales puntos de consenso y disenso a partir de las encuestas realizadas a las elites desde el ao 2000 a la fecha permitir mapear el estado de la situacin en Uruguay, en tres mbitos: el econmico, el social y el poltico. Como ya fue dicho, este informe an no ha desarrollado estrategias metodolgicas propias a otros documentos emanados del PAPEP; no obstante, con los elementos disponibles, podremos realizar una primera aproximacin en este sentido. La poltica econmica: disensos importantes en reas de reforma y acuerdos en medidas macroeconmicas bsicas Como muestra el cuadro 4, las perspectivas econmicas de Uruguay en el corto plazo son relativamente auspiciosas.
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Cuadro 4. Principales variables econmicas (2003-2007)

2003 PIB (variacin real anual, en %) PIB (en millones de dlares) Inflacin (dic. a dic., en %) Tipo de cambio real global (var. anual, en %) Salario real (var. media anual, en %) Tasa de desempleo (pas urbano, prom. anual en %) Resultado en cuenta corriente (en % del PIB) Resultado fiscal consolidado (en % del PIB) 2,2 11.204 10,2 23,5 -12,4 18,1 -0,5 -3,1 2004 11,8 13.237 7,6 0,8 -0,1 14,1 0,3 -2,0 2005 6,6 16.830 4,9 -10,8 4,6 13,1 0,0 -0,8 2006 7,5 19.600 6,7 0,0 4,5 11,5 -1,5 -0,7 2007 5,0 21.800 6,0 -1,0 4,5 10,5 -3,0 -0,5
Fuente: Informe de coyuntura econmica, Instituto de Economa, Universidad de la Repblica, 2006.
Ms all del optimismo que pueden despertar estas proyecciones, subsisten importantes desacuerdos en varias reas de la poltica econmica. El cuadro 5 muestra la evaluacin de las elites sobre la posibilidad de llegar a acuerdos. Queda claro que existen importantes diferencias en la evaluacin que las elites hacen sobre la disposicin a acordar en las distintas materias. Las privatizaciones no son, precisamente, una de las reas donde puedan lograrse consensos de fondo; de hecho, la posibilidad de celebrar acuerdos importantes oscil entre el 9,9 y el 16,1%. La mayora piensa que se pactarn acuerdos menores, si bien es muy alto el porcentaje de quienes piensan que no habr ningn acuerdo (el promedio para el perodo es de 38,9%). Estos datos coinciden con los de anteriores encuestas a elites en cuanto relevan que existen posiciones antagnicas sobre la bondad de las privatizaciones: la izquierda ha mantenido una postura opositora, al punto de impulsar referendos y plebiscitos tendientes a derogar algunas leyes aprobadas por el Parlamento, y parte del elenco de los partidos tradicionales y la mayora de los empresarios son favorables a su implementacin. La reforma del Estado parece dibujar un escenario donde, segn la opinin de las elites entrevistadas, es posible arribar a algunos acuerdos (o acuerdos menores). Sin embargo, los contenidos adjudicados a la reforma del Estado tienden a diferir y a menudo son difusos, ya que van desde la reforma ms tcnica de la gestin y los recursos humanos, hasta la tercerizacin o privatizacin de servicios y bienes pblicos.
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Cuadro 5. Evaluacin de las elites sobre la disposicin de los uruguayos a acordar segn materias
(Pregunta: Cunto cree usted que los uruguayos estamos dispuestos a acordar en materia de privatizaciones?) 2001 Privatizaciones Ningn acuerdo Acuerdos menores Acuerdos importantes Reforma del Estado Ningn acuerdo Acuerdos menores Acuerdos importantes Sistema tributario Ningn acuerdo Acuerdos menores Acuerdos importantes Comercio exterior* Ningn acuerdo Acuerdos menores Acuerdos importantes Poltica financiera** Ningn acuerdo Acuerdos menores Acuerdos importantes Poltica fiscal NS/NC Ningn acuerdo Acuerdos menores Acuerdos importantes Poltica exterior NS/NC Ningn acuerdo Acuerdos menores Acuerdos importantes Poltica monetaria NS/NC Ningn acuerdo Acuerdos menores Acuerdos importantes % 26,6 60,6 12,8 8,3 55,0 36,7 10,1 60,6 29,4 2002 % 45,9 41,4 9,9 14,4 55,9 27,0 7,2 50,5 39,6 2004 % 48,2 40,9 10,0 14,5 46,4 38,2 8,2 42,7 47,3 10,0 41,8 47,3 19,1 50,9 29,1 1,8 11,8 47,3 39,1 2005 % 34,7 48,3 16,1 14,4 51,7 32,2 5,9 45,8 46,6 4,2 27,1 64,4 4,2 56,8 36,4 1,7 5,9 47,5 44,9 1,8 5,5 29,1 63,6 3,4 4,2 49,2 43,2 Total % 38,9 47,8 12,2 12,9 52,3 33,5 7,9 49,9 40,7 7,1 34,5 55,9 11,7 53,9 32,8 1,8 8,9 47,4 42,0 1,8 5,5 29,1 63,6 3,4 4,2 49,2 43,2
* En 2004 se pregunt sobre la apertura comercial, y en 2005, sobre el comercio exterior. ** En 2004 se pregunt sobre la apertura financiera, y en 2005, sobre la poltica financiera. Fuente: Encuesta permanente de elites, Observatorio poltico: Informe de coyuntura, Instituto de Ciencia Poltica, Universidad de la Repblica.
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En comercio exterior, al igual que en poltica exterior, 2005 pareci evidenciar la existencia de cierto consenso (64,4 y 63,6% de los entrevistados declararon que se pueden llegar a acuerdos importantes en comercio exterior y en poltica exterior, respectivamente). De hecho, tras la ratificacin del Tratado Bilateral de Inversiones con los Estados Unidos y la puesta en marcha de la negociacin para la firma de un TLC pareci abrirse la posibilidad de un acuerdo entre todos los partidos, protagonizado por el elenco poltico de las organizaciones tradicionales y el equipo econmico del gobierno (integrado mayoritariamente por tcnicos provenientes de otros sectores). Sin embargo, si esta medicin fuera realizada de nuevo (en 2006), los resultados seran diferentes. La renuncia del gobierno a la firma de un TLC con los Estados Unidos, habida cuenta de las resistencias surgidas en el seno de su propio partido (y tambin del sindicalismo y los actores sociales), unida a los vaivenes de la poltica exterior que indujeron a la interpelacin por parte de la oposicin al canciller, evidenciaron que el consenso implcito sobre esta materia era frgil. Cuando el tema pas al debate pblico, las diferencias se cristalizaron. De cualquier manera, hasta no contar con mediciones ms recientes es imposible avalar esta afirmacin. La poltica tributaria pareci concitar cierta posibilidad de acuerdos a lo largo del perodo. Actualmente el gobierno impulsa una reforma, con la imposicin del impuesto a la renta, que formaba parte de su plan originario. Se verificaron distintas instancias de negociacin, tanto dentro como fuera del Parlamento, sin embargo, es probable que surjan resistencias por parte de la opinin pblica (no disponemos de datos hasta el momento), que podra interpretar la medida como un nuevo fiscalazo del gobierno. Las polticas en el mbito financiero, monetario y fiscal parecen figurar entre las reas de mayor acuerdo relativo, a juzgar por los debates realizados. En materia financiera, si bien la mayora piensa que se pueden lograr slo acuerdos menores, un tercio de los entrevistados (el porcentaje aumenta del 29,1% en 2004 al 36,4% en 2005) cree que podran celebrarse acuerdos significativos. Lo mismo sucede con la poltica fiscal: el 44,9% cree que se pueden lograr acuerdos importantes en esta rea, gracias a que el gobierno ratific las metas de contencin del dficit y firm un compromiso con el FMI. Finalmente, parecera existir cierto consenso sobre la poltica de libre flotacin del dlar, sin mayores intervenciones por parte del Banco Central. Ms del 40% piensa que se pueden alcanzar acuerdos importantes en esta materia, y un porcentaje similar, acuerdos menores.
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La agenda social: un rea de mayor consenso relativo Diversas polticas sociales, incluidos los temas laborales y de derechos humanos, parecen concitar un mayor acuerdo relativo.
Cuadro 6: Evaluacin de las elites uruguayas sobre polticas en la agenda social

2001 Flexibilidad laboral Ningn acuerdo Acuerdos menores Acuerdos importantes Polticas sociales Ningn acuerdo Acuerdos menores Acuerdos importantes Jubilaciones y pensiones Ningn acuerdo Acuerdos menores Acuerdos importantes Combate a la pobreza Ningn acuerdo Acuerdos menores Acuerdos importantes Derechos humanos Ningn acuerdo Acuerdos menores Acuerdos importantes Educacin Ningn acuerdo Acuerdos menores Acuerdos importantes Salud Ningn acuerdo Acuerdos menores Acuerdos importantes % 32,1 54,1 13,8 5,5 33,0 61,5 2002 % 39,6 45,0 13,5 2,7 35,1 60,4 2004 % 35,5 50,9 10,9 0,9 27,3 70,9 17,3 38,2 40,9 2005 % 29,7 50,8 17,8 3,0 31,8 64,2 7,6 65,3 24,6 2,5 30,5 65,3 3,4 25,4 69,5 5,1 50,0 44,1 7,6 47,5 44,1 12,5 51,7 32,7 2,5 30,5 65,3 3,4 25,4 69,5 5,1 50,0 44,1 7,6 47,5 44,1 Total % 34,2 50,2 14,0
Fuente: Encuesta permanente de elites, Observatorio poltico: Informe de coyuntura, Instituto de Ciencia Poltica, Universidad de la Repblica.
Ms del 60% de los entrevistados piensa que se pueden alcanzar acuerdos importantes en materia de polticas sociales. Sin embargo, si bien res-
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pecto del combate a la pobreza en particular existe un consenso relativamente amplio, cuando se examinan otras polticas especficas el acuerdo se reduce considerablemente. De hecho, existe un proyecto de reforma de la ley de educacin y del sistema de salud que provocaron crticas no slo partidarias sino, fundamentalmente, de los actores involucrados. Lo mismo sucede con las jubilaciones y pensiones. Aunque la reforma de la seguridad social ya fue implementada en el ltimo lustro de la dcada del noventa, aspectos parciales como la reforma de la Caja Policial y Militar, o el ajuste en la edad de retiro, entre otros, an estn pendientes. Y de acuerdo con la evaluacin de las elites, los acuerdos en esta rea sern menores. Finalmente, en poltica de derechos humanos, las elites parecen coincidir. No obstante, la orientacin inicial se centr bsicamente en la bsqueda de restos de desaparecidos durante la dictadura, pero en 2006, a raz de los pedidos de extradicin de militares uruguayos comprometidos en el secuestro de connacionales en la Argentina, este tema tuvo un giro dramtico. Los pedidos de extradicin realizados por el pas vecino han dado lugar a una poltica ms agresiva por parte del gobierno, lo que ha ocasionado no pocos malestares en algunas personas del elenco poltico, en especial dentro del PC. Una nueva encuesta, con preguntas especficas, ayudar a develar estas percepciones. En sntesis, sobre poltica social parece haber mayores consensos relativos, en especial en lo referente a la agenda humanitaria de los derechos sociales y el combate a la pobreza. Las reformas sociales en sectores especficos jubilaciones, salud, educacin, que movilizan intereses diversos y contradictorios, no evidencian un acuerdo tan extendido. Poltica, partidos y gobierno: un mbito de agreement on fundamentals En el mbito propiamente poltico es donde se evidencian los mayores acuerdos relativos. Ms all de la magnitud de los cambios experimentados por el sistema de partidos en los ltimos treinta aos, todo indica que Uruguay seguir siendo un pas de alta institucionalizacin partidaria relativa respecto del conjunto de pases del continente. La propia existencia de la izquierda, que capitaliza el descontento e inhabilita otras alternativas fuera del sistema, en especial en los momentos de crisis; la transformacin en fracciones partidarias de los sectores de izquierda que protagonizaron levantamientos armados en el fin de la segunda ola democrtica, y, finalmente, la capacidad de los partidos tradicionales de representar las opciones ms conservadoras y a la derecha del sistema, pareceran garantizar esto en el mediano plazo.
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Un elemento importante que homogeneiza el sistema es la cultura poltica. En efecto, en Uruguay existe un amplio consenso tanto entre las elites como en la opinin pblica sobre el valor de la democracia como rgimen poltico. En las encuestas regulares de opinin pblica (Latinobarmetro, 2005), el apoyo a la democracia como rgimen alcanza al 77% de los entrevistados, mientras que el promedio para Amrica Latina (AL) es del 55%. Asimismo, la satisfaccin con la democracia es ms alta (63%) que en el resto de los pases (31%). Consultados sobre el grado de democracia existente, en una escala del 1 al 10, los uruguayos la ubican en 7,1, mientras que el promedio en AL es de 5,5%. En trminos del inters por la poltica, y del conocimiento sobre sta, los uruguayos tambin se ubican en los primeros lugares. Aseguran conocer en mayor medida la Constitucin Nacional (45%; 30% promedio en Amrica Latina), y creen mayoritariamente que las elecciones son limpias (87%; 37% en AL), as como en la eficacia del voto (80%; 54% en AL). El grado de satisfaccin con la democracia y la preferencia por este rgimen van de la mano de una valoracin ms positiva de las instituciones polticas, como los partidos o el Parlamento. Ante la frase Sin partidos no puede haber democracia, el 77% de los entrevistados se manifestaron de acuerdo, siendo el porcentaje ms alto en AL, donde el promedio es de 54%. Lo mismo sucede con la afirmacin: Sin Congreso no puede haber democracia (79 y 59%, respectivamente). Cabe aclarar que estas valoraciones estn permeadas por los climas polticos y econmicos coyunturales que viven los pases. As, si se examina cmo evolucion la confianza en la democracia en la Venezuela reciente, o cmo fluctu la satisfaccin con sta en la Argentina de la crisis, se descubrir que efectos de crisis econmicas o cambios polticos ms o menos circunstanciales impactan inmediatamente sobre la opinin de los entrevistados. Los uruguayos, en cambio, han mantenido en todos estos indicadores una estabilidad de preferencias, evaluaciones y percepciones que los destaca en el concierto latinoamericano. Las encuestas de elites de que se dispone muestran un apoyo y una satisfaccin con la democracia mucho ms firmes en Uruguay, si bien se debe recordar que buena parte de estas elites las conforman los mismos polticos, incluida la alta burocracia pblica (Observatorio poltico, 2001-2004). Por consiguiente, el primer consenso a destacar se refiere a la democracia y la importancia de las instituciones polticas, tanto por parte de la opinin pblica como de las elites. Esto no debe conducir a un optimismo ingenuo. La confianza en las instituciones es en Uruguay sensible a fluctuaciones de corto plazo. As, la desaprobacin del Parlamento salt del 22 al 51% en 2002, y ese mismo ao, una encuesta de Factum realiza-
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da en marzo revel que la opinin pblica estaba mayoritariamente a favor de reducir el nmero de parlamentarios (57%), aun si ello implicaba que algunos partidos quedaran excluidos de la representacin parlamentaria. Es decir que tambin en Uruguay la evaluacin de las instituciones est condicionada por el clima de opinin imperante en ese momento. Aun as, los estudios disponibles hasta el momento comprueban que la existencia de una cultura democrtica, basada en arraigos partidarios firmes, consta entre los principales consensos valorativos de que dispone Uruguay en relacin con su modelo democrtico. El segundo consenso a destacar es que no existe en Uruguay un proyecto autoritario de tipo militar que concite apoyos ni adhesiones, ni entre las elites ni entre la poblacin. Esto no quiere decir que los proyectos no existan, ni que una amenaza de reversin autoritaria est descartada para siempre, sino que no son proyectos con arraigo popular que convoquen al estamento militar como protagonista. Esto se refuerza con el hecho de que Uruguay aparece en los primeros lugares en el ranking de opinin pblica latinoamericano de rechazo a un eventual gobierno militar. Por otra parte, esto no significa que no exista, de algn modo, una debilidad manifiesta del poder poltico y civil frente al estamento militar. La imposibilidad hasta el momento de llevar a cabo una reestructura orgnica de las Fuerzas Armadas, o de aprobar una ley de defensa nacional son muestras de ello. El tercer factor de la dinmica poltica reciente es la capacidad reproductiva del sistema de partidos en su conjunto. Las organizaciones tradicionales han tenido en el Estado una fuente importante de recursos que aseguraron su permanencia. Pero la llegada del FA al gobierno y la escasa votacin obtenida por el PC en las elecciones municipales han privado a este partido de un recurso esencial para su supervivencia. La existencia de tres partidos centrales haba signado la dinmica partidaria en el Uruguay de la postransicin, sin embargo ahora caben dudas sobre su continuidad tras las elecciones de 2004. Por otra parte, esta dinmica se basaba en la paridad de la fuerza electoral, tanto durante el ciclo bipartidista como durante la transicin hacia un multipartidismo moderado. En la actualidad, por el contrario, existe una gran diferencia en el caudal electoral de cada organizacin. El equilibrio electoral que caracteriz a la democracia uruguaya desde sus orgenes parece estar cuestionado. Asimismo, en los ltimos veinte aos se afianz un partido que de algn modo representaba el cambio en el statu quo poltico, lo cual, lejos de deslegitimar el sistema de partidos, contribuy a su relegitimacin. Del desempeo de la izquierda en el gobierno depender el hecho de que para los uruguayos la poltica siga siendo importante, y que los partidos
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polticos ocupen el centro de la vida democrtica. Otra posibilidad es que se profundice la apata y el desinters poltico, como ocurre en otros pases de Amrica Latina. Hasta ahora la dinmica poltica estuvo definida por una coalicin entre el PN y el PC que enfrentaba la resistencia de un partido de izquierda, que de alguna manera funcion como una coalicin distributiva de veto frente a una coalicin pro reforma. Con el triunfo del FA en las elecciones de 2004, esta dinmica cambi sustancialmente. A un ao y ocho meses de asumido el gobierno, resulta an prematuro anticipar cmo evolucionar el sistema de partidos y, por consiguiente, la arena poltica, en el mediano plazo.
3. Sntesis: hacia un ensayo de prospectiva

Los escenarios posibles a partir de estos consensos y disensos relativos en las distintas reas, unidos a las dos coyunturas crticas analizadas, son complejos y refieren a un vasto conjunto de temas. En trminos generales, la suma de ambas coyunturas habilita a Uruguay a realizar cambios sustanciales en su agenda de desarrollo econmico y social. Sin embargo, estos cambios no parece que puedan concretarse sin antes enfrentar una resistencia poltica y social importante. En este contexto surgen algunos escenarios posibles. El primero es optimista, en el sentido de que el gobierno logra llevar adelante su agenda, aun enfrentando resistencias polticas y sociales tanto por parte de los partidos de oposicin como del empresariado. Consolida su electorado entre los sectores populares y las clases medias, y enfrenta con xito el recambio presidencial de cara a las prximas elecciones en 2009. En este escenario, el gobierno de izquierda enfrentar a una coalicin opositora en el Parlamento de peso considerable, pero si consigue mantener cohesionada a su base parlamentaria, lograr la aprobacin, como lo ha hecho hasta ahora, de la mayor parte de sus propuestas. De prolongarse la bonanza econmica actual del pas, en especial si el gobierno consigue incrementar el salario real y reducir la desocupacin y la pobreza por medio de polticas sociales, los niveles de aprobacin se mantendrn en trminos relativos, y el gobierno contar con un amplio electorado, concentrado en los sectores socioeconmicos medios y bajos. El principal problema que el gobierno deber sortear no ser el de la oposicin, sino la resistencia de una clase media que no habr mejorado sustancialmente, y a la que la reforma tributaria habr obligado a sustentar los costos del actual modelo de crecimiento con redistribucin.
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En gran medida, la continuidad del actual gobierno depender de su capacidad para generar un recambio de liderazgos, as como de la definicin de su prximo candidato presidencial, ya que en Uruguay no existe un sistema de reeleccin presidencial. En este contexto se verificar una mayor injerencia del Estado en la economa, un mayor peso de los sindicatos en la negociacin colectiva, y una cierta recuperacin del bienestar social, aunque es probable que el impacto de la poltica econmica no sea percibido en forma inmediata por la poblacin. Buena parte de esta ecuacin descansa en que el gobierno logre mantener y consolidar sus planes de emergencia, controlar los conflictos entre empresarios y trabajadores, y aumentar los niveles de actividad econmica. Emprendimientos como las plantas de celulosa o el mejoramiento de las relaciones polticas y comerciales con los socios del Mercosur (en especial con Brasil) sern determinantes. El segundo escenario, ms pesimista, es la consolidacin de los ciclos econmicos y polticos espasmdicos que Uruguay ha experimentado desde la transicin democrtica. En este caso, el gobierno no conseguir acordar con su propia base una agenda de reformas sustanciales, enfrentar una doble coalicin de veto por centroderecha y por izquierda, incrementar sus conflictos al mismo tiempo con el sindicalismo y con el empresariado, y no conseguir transmitir una imagen de estabilidad y de unidad acordes con las exigencias de una cultura poltica habituada a la consensualidad. La oposicin jugar un papel importante en la desacreditacin del gobierno, y evidenciar una oposicin tenaz y sistemtica. En este contexto de conflictividad creciente, el gobierno resultar desgastado y, si los partidos tradicionales consiguen renovar sus liderazgos, se constituir un electorado dividido para las elecciones de 2009. En esta prospectiva, de ms largo aliento, no podr superar las crisis de estancamiento y recesin, que sern cclicas; se verificar una alternancia entre partidos y aumentar el descrdito en la poltica. El impulso migratorio ser creciente, y el desempleo estructural se mantendr alto. Aumentar la inseguridad ciudadana y los problemas de pobreza y desigualdad se revelarn como muy vulnerables a los ciclos econmicos. El tercer escenario posible implica un relativo xito del gobierno y un relativo fracaso del partido de gobierno, con consecuencias internas sobre la dinmica del sistema partidario. En este caso, el equipo econmico consolidar an ms su poder relativo y emprender un conjunto de reformas liberalizantes, con consecuencias negativas para la propia base partidaria, buena parte de la cual no estar dispuesta a secundar esas medidas. En este contexto, el gobierno contar con los votos de la oposicin y de
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parte de su base oficialista, as como con la resistencia de las organizaciones ubicadas a la izquierda del equipo econmico. El prximo candidato presidencial podra ser una figura del centro poltico. Slo lograr imponerse en las elecciones con el aporte de votos blancos, colorados y frentistas, lo cual acarrear un fuerte impacto en el partido de gobierno. El xito de esta estrategia estar dado por la solvencia fiscal que consiga el gobierno, por el aumento de la inversin externa, y por una poltica comercial ms o menos exitosa.
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4. Bolivia: de la crisis y la inflexin a la gestin del cambio

Antonio Aranbar
1. Introduccin
Desde los conflictos sociales de abril y septiembre de 2000, Bolivia vive un momento de crisis e inflexin como consecuencia de un proceso irregular de cambios polticos y econmicos que fueron prefigurando la emergencia de un nuevo ciclo histrico de larga duracin. Como sealaba el Informe de desarrollo humano en Bolivia de 2002, la profundidad y la intensidad de la crisis volvieron insostenible la idea de una continuidad sin cambio en las tendencias estructurales de la democracia y la economa de mercado, cuyas bases se sentaron en los aos ochenta y marcaron el rumbo del pas en las dos ltimas dcadas. El desconcierto y la incertidumbre acompaan el derrumbe de lo viejo, que no acaba de morir, y la emergencia de lo nuevo, que no acaba de nacer. La crisis conlleva descomposicin, pero tambin implica recomposicin y cambio. Y para la Bolivia de 2000 el futuro est abierto y es objeto de construccin constante. La coyuntura est llena de oportunidades y tambin de riesgos. Las salidas al proceso de inflexin pueden ser progresistas en trminos de desarrollo humano si conllevan una ampliacin del sistema poltico y la configuracin de un modelo econmico socialmente incluyente. Pero tambin pueden ser regresivas si las tendencias a la exclusin, la fragmentacin y la polarizacin sealan el camino del conflicto y las soluciones autoritarias. Y el camino se construye en medio de
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ambas tensiones. Entre el cielo y el infierno, el pas transita por mltiples purgatorios. Lo nico claro es que la democracia y el desarrollo no pueden seguir siendo excluyentes. El Informe de desarrollo humano en Bolivia de 2002 conclua con un interrogante que se propuso trasladar a las opciones polticas que competan en las elecciones de junio de ese ao, y que, a pesar de lo mucho que se ha avanzado desde entonces, sigue siendo pertinente hoy en da: cmo transitar en democracia y en unidad por el camino de la ampliacin del sistema poltico y la inclusin social y econmica? Los ltimos cinco aos han sido intensos, dramticos, y de forma errtica nos han conducido a nuevos hitos que hablan tanto de procesos de ampliacin de elites polticas y de esperanzas renovadas de promover un cambio institucional y social de proporciones, como de tendencias persistentes de desestructuracin social, fragmentacin de la accin poltica y polarizacin en la disputa por la renta de los beneficios de los recursos naturales. A partir de una caracterizacin de la situacin actual en Bolivia y de la construccin de escenarios prospectivos de mediano plazo, el presente estudio de caso pretende explorar las condiciones polticas, sociales y econmicas necesarias para consolidar tendencias en la inflexin que sean progresivas en trminos de desarrollo humano y gobernabilidad democrtica. El estudio se estructura en tres partes. En la primera, se caracterizan y analizan los principales hitos de una coyuntura larga de crisis, inflexin y cambio, en el perodo comprendido entre las elecciones presidenciales de ruptura de junio de 2002, las elecciones presidenciales de cambio de diciembre de 2005 y los primeros pasos de la Asamblea Constituyente en el segundo semestre de 2006. A partir del anlisis de la prensa internacional, con entrevistas en profundidad a elites polticas y econmicas internas y encuestas de opinin pblica, la segunda seccin expone las percepciones de los distintos actores internos y externos frente al nuevo gobierno de Evo Morales, y a los desafos asociados a la gestin del proceso de cambio. Por ltimo, luego de analizar las tendencias estructurales y las orientaciones de los actores, se propone una serie de hiptesis para construir escenarios de mediano plazo y analizar las condiciones de realizacin de una salida progresista del perodo de inflexin.
Bolivia: de la crisis y la inflexin a la gestin del cambio
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2. Una coyuntura larga de crisis, inflexin y cambio (2002-2006) 2.1. La gestin de la crisis (2002-2003)
Tras las protestas sociales de abril y septiembre de 2000 y la crisis poltica del primer semestre de 2001, que se saldaron con la renuncia del presidente Hugo Banzer por enfermedad y la sucesin constitucional del vicepresidente Jorge Quiroga en agosto de 2001, las elecciones del 30 de junio de 2002 fueron de ruptura y reflejaron un notorio cansancio de la poblacin frente a la dirigencia poltica tradicional, adems de expresar una clara demanda de cambio. El nuevo mapa poltico mostr el debilitamiento del sistema de partidos tradicional (cuyo caudal electoral pas del 85% en 1997 al 51% en 2002), la emergencia de nuevas opciones polticas portadoras de discursos sociales y antisistmicos, una suerte de empate entre ambas orientaciones (casi en partes iguales, las cuatro fuerzas se repartieron el 80% del electorado) y una clara fractura regional en el voto: mientras los partidos tradicionales (el Movimiento Nacionalista Revolucionario [MNR] y el Movimiento de Izquierda Revolucionario [MIR]) se asentaban en los departamentos del oriente-sur del pas, los partidos antisistmicos (el Movimiento al Socialismo [MAS] y la Nueva Fuerza Republicana [NFR]) recogan sus votos en los departamentos del centro y el occidente. Las cicatrices de la crisis poltica y social previa al proceso eleccionario, la emergencia de nuevas organizaciones polticas crticas, la dispersin del voto y el virtual agotamiento del sistema de pactos dificultaron notablemente la formacin de una coalicin de gobierno sustentada en una mayora parlamentaria slida y relativamente cohesionada, como en los cuatro gobiernos precedentes. En ltima instancia, la inestabilidad poltica vivida en las dos semanas posteriores a la eleccin, que puso en serio riesgo la estabilidad del sistema financiero y la consolidacin del MAS como segunda fuerza del pas con clara vocacin de oposicin renovada y contestataria, fueron los catalizadores de una alianza de gobierno difcil y precaria entre el MNR y el MIR. Por entonces, la situacin de crisis de la economa boliviana se caracterizaba por una marcada contraccin de la demanda agregada y un crecimiento vegetativo de los sectores generadores de empleo real, una drstica reduccin del crdito y un aumento de la mora bancaria en el sector financiero, un dficit fiscal que creca a tasas poco sostenibles (del 4% al 8%) y una deuda social acumulada. Entre 1999 y 2002, el decrecimiento del PIB per cpita se situ en 1%, la pobreza de ingresos en el rea urbana se increment del 58% al 64% y la tasa de desempleo abierta pas del
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4,5% al 8,5%. En ese contexto, las oportunidades de la coalicin de gobierno estaban estrechamente vinculadas a su capacidad de gestin de la crisis econmica. Por lo mismo, el reto de viabilizar el contrato de venta de gas a California adquiri un carcter central y estratgico para el gobierno, ms an en la medida en que su programa econmico de corto plazo se asentaba en las perspectivas de mayores recaudaciones tributarias provenientes de las exportaciones adicionales de gas. Todo haca presagiar una gestin compleja e inestable. Pocos meses despus, en febrero de 2003, se pusieron sobre el tapete las tendencias ms regresivas de la inflexin: 1) crisis del Estado y de sus capacidades para garantizar niveles mnimos de orden; 2) postergacin de decisiones crticas para desbloquear la situacin econmica y enfrentar la situacin; 3) crisis de legitimidad del sistema de partidos; 4) fortalecimiento de la protesta social, que asume incluso formas de vandalismo; y 5) comportamiento faccioso y corporativo de actores polticos y sociales. En trminos analticos, esta crisis fue el resultado de una doble pinza: tanto en poltica como en economa no era posible seguir haciendo ms de lo mismo, pues ello implicaba buscar la cuadratura del crculo en medio del dbil apoyo y los fuertes condicionamientos de los Estados Unidos, la errtica y dura negociacin con el FMI y un manejo patrimonial del Estado para consolidar una frgil coalicin de gobierno. Por un lado, si la estabilidad poltica pasaba por incorporar plenamente al MAS al sistema de partidos, cmo avanzar en esa direccin sin una tregua en el meollo de sus reivindicaciones y el reconocimiento explcito de esa fuerza como la cabeza de la oposicin poltica para negociar los temas centrales de la agenda?1 Por el otro, cmo reducir el dficit pblico a un nivel sostenible sin tensionar un ambiente social caldeado por cuatro aos de demandas sociales postergadas y, al mismo tiempo, pretender darles alguna va de salida preservando los niveles de inversin pblica en un contexto de extrema ineficiencia, patrimonialismo y fragilidad institucional? El empantanamiento del proceso de negociacin de la coca y el conflicto abierto con los sectores cocaleros supuso una prdida de autoridad estatal y de control institucional, mientras que el MAS se fortaleca y los movimientos sociales acentuaban su radicalizacin. Semanas despus, el rechazo de buena parte de la sociedad boliviana a la nueva poltica impositiva propuesta por el gobierno fue el detonante de un conflicto que
1 Por entonces, la Nueva Fuerza Republicana (NFR) haba renunciado a jugar ese rol en medio de la crisis interna que desat su derrota en las elecciones de 2002. Las denuncias de fraude seguan siendo el tema central de su discurso poltico.
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explicit una sensacin de vaco poltico, expresada en una prdida de credibilidad en todos los actores polticos, gubernamentales y de oposicin, y en una marcada desconfianza en el futuro asociada con un brusco deterioro de las expectativas y una visin pesimista con respecto a las opciones de salida. Desde la crisis de febrero, Bolivia entr en una fase cualitativamente ms compleja de inestabilidad y riesgo para su democracia. Frente a las tendencias regresivas, se pusieron en marcha iniciativas para promover un pacto social en consonancia con una demanda ciudadana de acuerdos para superar la situacin y fortalecer la democracia.2 Se trataba de reafirmar el respeto al orden institucional y a las reglas de juego democrticas, establecer acuerdos procedimentales para adoptar polticas de Estado en temas centrales (gas, tierra, coca y crisis econmica), y dar paso a una discusin pblica sobre una profunda reforma polticoinstitucional. La cumbre social deba marcar el paso al mundo poltico, pero las reticencias de los principales partidos polticos llevaron al pas por otro rumbo. Frente al desafo de redefinir un esquema de gobernabilidad capaz de enfrentar la crisis de las instituciones y retomar los temas ms delicados de la agenda econmica, el gobierno opt por las herramientas conocidas: ampliar la coalicin de gobierno con la entrada de la NFR y consolidar el respaldo de la comunidad internacional al plan econmico sin generar nuevas orientaciones ni propuestas. En lo poltico, la polarizacin qued latente: el MAS y la calle3 frente a la democracia pactada. Si desde el punto de vista analtico la tesis de la inflexin supona que era imposible la continuidad sin cambio, tarde o temprano este esquema estaba destinado a colapsar. Y lo hizo tras un conflicto de tres semanas que se cobr la vida de sesenta personas, incluso antes de adoptar alguna decisin trascendental sobre los temas econmicos crticos, el proyecto de venta de gas a California y la firma de un acuerdo de mediano plazo con el FMI. Aun si sobreviva, el capital poltico del gobierno era mnimo para abordar estos aspectos. La represin militar y los muertos que acarre volvieron insostenible la permanencia del ltimo gobierno de la democracia pactada.
2 El 70% de la poblacin del Eje Central afirma que el pas necesita un liderazgo que promueva el dilogo y la participacin, el 46% piensa que al pas le ira peor si se interrumpe el orden constitucional y el 40% piensa que el pacto es la nica forma de superar la crisis. El mismo estudio muestra que para que el pacto sea legtimo debe incluir como actor central a las organizaciones de la sociedad civil, producir compromisos concretos y resultados visibles (Apoyo Opinin, Eje Central, abril de 2003). 3 Se refiere a las movilizaciones extrainstitucionales. [E.]
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2.2. El perodo de transicin (2003-2005)

En medio del estupor y el desconcierto, pero respetando los procedimientos constitucionales, en octubre de 2003 se produce la cristalizacin de una agenda alternativa con la impronta decisiva de la participacin de los vecinos de la ciudad de El Alto, reagrupados en torno a la Federacin de Juntas Vecinales (FEJUVE). Las principales preocupaciones de los directivos de la FEJUVE se definen alrededor del objetivo constitutivo de la institucin mejorar la calidad de vida de los vecinos de la ciudad y tienden a ratificar su carcter cvico. Pero en octubre la protesta por las deficiencias en la provisin de servicios bsicos, en particular el acceso a agua potable que condiciona rezagos estructurales en materia de indicadores bsicos de salud,4 se articula a una demanda mayor con capacidad de aglutinar distintas protestas fragmentadas: la recuperacin e industrializacin del gas para mejorar la calidad de vida de los bolivianos, sobre todo de los ms pobres. Como muchas veces en la historia de Bolivia, el imaginario popular asocia materias primas y subdesarrollo, esta vez de la mano de polticas neoliberales acusadas de promover el saqueo de los recursos naturales por parte de empresas transnacionales. Las protestas generalizadas en el occidente del pas terminan expresando la voz de los excluidos ante la consolidacin de un patrn de insercin en la globalizacin marcado por la base estrecha: ciclos de crecimiento econmico poco dinmicos, concentradores (sectorial, social y territorialmente) y vulnerables. En las trgicas jornadas de octubre reemerge el imaginario de la nacionalizacin como la forma de garantizar que los beneficios de la explotacin de los recursos naturales queden en manos del pueblo. Est claro que no hay horizonte para el gas natural boliviano sin construir antes un eje gas-Estado-desarrollo. De la misma forma, la legitimidad y la iniciativa de la reforma poltico-institucional no reside ya en los partidos polticos y el Congreso, sino que pasa por un proceso constituyente en el que los movimientos sociales y la sociedad civil tienen un rol central. La coyuntura postoctubre confirma rpidamente que se est frente a un nuevo esquema de gobernabilidad que no termina de delinearse: el gobierno, que ha prescindido del apoyo de los partidos polticos, debe establecer una nueva articulacin con factores de poder en un contexto de elevada fragmentacin y conflictividad, a partir del respeto a las instituciones y de su apoyo en la opinin pblica. Tres tendencias dificultan
4 En los barrios ms pobres de El Alto, la mortalidad infantil segn datos del Censo de 2001 es de 150 por mil, es decir, el doble de la media nacional.
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notablemente la gobernabilidad democrtica a lo largo de todo el perodo: la pacificacin de la situacin social exige del gobierno un estado de alerta casi permanente; la necesidad de buscar nuevas articulaciones con los distintos factores de poder exige la multiplicacin de espacios de encuentro y de mensajes directos por parte del presidente y de su gobierno, en especial para recomponer la relacin entre Ejecutivo y Legislativo; y la situacin de iliquidez del Estado boliviano y su elevado grado de anomia imponen fuertes lmites a la accin gubernamental en un contexto de elevadas expectativas y tiempos polticos perentorios. A ello se suma un contexto de polarizacin social y poltica que surge a raz del colapso del sistema de intermediacin, y que empieza a gestarse en el momento en que el gobierno de transicin histrica, con amplio respaldo de la opinin pblica, se propone cumplir su mandato constitucional hasta 2007 y adopta una lnea autnoma en la redefinicin de la poltica gasfera; juzgada como tmida por los impulsores de la agenda de octubre, particularmente por el MAS que demanda que al menos el 50% de la produccin hidrocarburfera quede en manos del Estado boliviano, es vista como una fuente de inestabilidad e inseguridad jurdica por las elites cvicas y empresariales cruceas. Con el liderazgo del Comit Cvico de Santa Cruz, estas ltimas convocan a una masiva movilizacin en torno al lema Autonoma, trabajo y paz, tres semanas antes del referendo del gas. La movilizacin de junio de 2004 ratifica la fuerza poltica de los sectores tradicionales de la elite crucea sustentados en el empresariado y articulados en torno al Comit Cvico, que por primera vez en democracia se encuentran excluidos del gobierno central. Al mismo tiempo, se vuelve manifiesta la voluntad de definir una agenda nacional que desde Santa Cruz equilibre el peso excesivo de la agenda de octubre y de occidente en el proceso de toma de decisiones y en el juego poltico nacional. Esta agenda terminara de cristalizar en enero de 2005, en una coyuntura marcada por la iliquidez del Tesoro de la Nacin, el anuncio de liberar parcialmente el precio de los hidrocarburos para reducir el dficit pblico y una serie de conflictos asociados a esta medida, que terminan consumando el divorcio de los cruceos con el gobierno nacional.5 Por su
5 Distintas encuestas confirman la delicada posicin del gobierno en Santa Cruz. Las semanas de conflicto fueron cruciales para agotar el capital poltico del presidente (16%) y del gobierno (14%) y para debilitar notoriamente la posicin del prefecto (que todava se mantiene con el 36%). Ms an, las demandas del Comit Cvico parecen tener un slido apoyo en la opinin pblica crucea, incluso en relacin con el pedido de renuncia del presidente (el 66% apoya esta posicin en Santa Cruz). En relacin con los carburantes, el 86% opina que se debe anular el incremento de precios, mientras que en el resto del pas este porcentaje oscila entre el 50 y el 60%. Sin embargo, la aprobacin y el apoyo de las dems ciudades del Eje Central al presidente (62-72%) y su gobierno (56-58%) continan siendo slidos.
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parte, ste enfrenta una serie de manifestaciones en El Alto que se explican tanto por las indefiniciones en torno a la crisis del agua como a la voluntad de la FEJUVE de demostrar la legitimidad de las fuerzas sociales en occidente que se erigen en garantes de la agenda de octubre de 2003. Las voces que se expresan en enero generan nuevos imaginarios en el escenario poltico nacional, el de las autonomas y el del empate catastrfico. El primero expresa polticamente la realidad de un proceso de reconfiguracin de hegemonas regionales que demanda una profunda reestructuracin y una nueva ola de descentralizacin del Estado boliviano, esta vez en el mbito departamental. El segundo hace referencia a la configuracin de un escenario poltico caracterizado por una polarizacin fragmentada, producto de la emergencia de nuevos actores sociales y fuerzas contrapuestas, con capacidad hegemnica parcial, que impulsan agendas polticas con alta legitimidad popular pero con limitaciones para dar cuenta por s solas de la heterogeneidad estructural de la sociedad boliviana y de la complejidad de la coyuntura histrica. Por un lado, entonces, est la agenda de octubre liderada por la FEJUVE-El Alto. Su eje discursivo gira en torno a la recuperacin de los hidrocarburos, su expresin poltica ms clara es el MAS y su capacidad de articulacin incluye una serie de movimientos sociales e indgenas, en particular en el occidente de Bolivia. Por el otro, est la agenda de enero impulsada por el Comit Cvico de Santa Cruz, alrededor del eje discursivo de las autonomas, con una capacidad de articulacin que incluye grupos empresariales, clases medias y movimientos cvicos, en especial del oriente y sur del pas. Su expresin poltica es ms difusa, pero es posible encontrarla en la interseccin entre los partidos tradicionales y las bancadas regionales. Estas dos agendas no reflejan necesariamente un clivaje regional o de clase (salvo en el caso del referendo autonmico que el occidente tiende a rechazar), pues tanto la eleccin de prefectos como la nacionalizacin de los hidrocarburos y la Asamblea Constituyente gozan de apoyo mayoritario en toda la opinin pblica nacional. No obstante, los ncleos dirigentes no realizan la misma lectura: la prioridad de cada actor refleja un sistema de intereses complejo, los mismos que procesan, adems, intereses internacionales y visiones geopolticas que distorsionan cualquier proceso de negociacin interno. Se detecta, en consecuencia, una marcada brecha entre las demandas de la opinin pblica y la dinmica del sistema poltico de toma de decisiones, al influjo de un doble radicalismo de ciertos movimientos sociales y de las elites ms conservadoras. Los primeros manejan un doble cdigo de comportamiento poltico: instrumental y racional en cuanto a las decisiones electorales, y expresivo y crtico en las calles como forma de satisfacer sus
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demandas de dignidad e inclusin. Las elites ms conservadoras, a su vez, se mueven entre la cooptacin poltica de los excluidos y la franca imposicin de sus intereses. Si en el primer caso se trata probablemente de una forma realista de maximizar intereses en un sistema estructuralmente excluyente, en el segundo, la pauta de accin est dada sin lugar a dudas por un balance entre costos y beneficios econmicos. El empate entre ambas fuerzas y visiones se torna catastrfico toda vez que promueve un clima poltico confuso caracterizado por una profunda desconfianza entre los distintos actores sociales y los lderes polticos. En cierto modo, entre quienes no piensan igual predomina una percepcin conspirativa del otro. Esta dinmica se asienta en elevados niveles de desconfianza e intolerancia en la opinin pblica, y tiende a consolidarlos y a generar dinmicas de confrontacin. Ms an, en la medida en que la vocacin democrtica parece estar en un segundo plano en los intereses de los sectores ms duros, la profunda desconfianza, canalizada y amplificada muchas veces por los medios de comunicacin, tiende a alimentar dinmicas de confrontacin. Esta dialctica compleja es la que define la dinmica del Congreso, que en todo momento es acompaada por una fuerte presin desde las calles. Las reticencias de ambas fuerzas frente al referendo del gas en julio de 2004 y la dificultad para convertir el resultado de la consulta en una nueva ley de hidrocarburos en el Congreso ocho meses despus terminan minando la credibilidad del presidente y su gobierno, y exacerbando la polarizacin poltica y social. A las difciles negociaciones congresales en torno a la ley de hidrocarburos se suma un desafo mayor, surgido de los sucesos de enero: cmo articular una nueva ruta crtica que viabilice las agendas de octubre y de enero definiendo tiempos, procedimientos y mecanismos aceptables por todos los actores polticos y sociales? La misma opinin pblica se encuentra dividida al respecto, aunque la empata con la agenda poltica es alta en todo el pas y la demanda de un gran acuerdo que viabilice la Asamblea Constituyente genera el respaldo del conjunto de los consultados. La bsqueda de acuerdo en la opinin pblica no encuentra un correlato en el funcionamiento del sistema poltico. En las semanas siguientes, los distintos actores privilegian escenarios de polarizacin y las agendas tienden a trabarse y bloquearse mutuamente. Los niveles histricos de conflictividad social que se registran en la coyuntura, asociados con formas nuevas y ms violentas de expresin, plantean, en la opinin pblica y en los actores del sistema poltico, la necesidad de un debate sobre la importancia del orden social y la forma de recuperar el principio de autoridad y la legalidad como sustento de la estabilidad.
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En este contexto, el gobierno no logra reposicionarse como articulador de una nueva agenda ampliada de transicin, y entre marzo y junio se produce una serie de conflictos y de crisis polticas que derivan en la renuncia definitiva del presidente Carlos Mesa. A diferencia de octubre de 2003, la sucesin constitucional resulta compleja y la asuncin del presidente de la Corte Suprema de Justicia, ltimo en la lnea de sucesin, si bien supone evitar enfrentamientos violentos con consecuencias imprevisibles para la democracia, no permite dar cuenta, por s sola, de una serie de factores crticos que llevaron a la renuncia de un presidente con elevados ndices de popularidad.6 En trminos analticos, la crisis de mayo-junio de 2005 es producto de una suerte de paradoja de la ingobernabilidad que se acenta ante el reto de concertar agendas polticas que se presentan como contrapuestas en un contexto de polarizacin extrema. Esta paradoja de la ingobernabilidad hace referencia a la brecha existente entre un presidente con alta legitimidad y apoyo en la opinin pblica, pero con escasa capacidad de decisin institucional sobre la agenda poltica (postoctubre), y un Congreso que maneja los principales mecanismos de decisin, pero que cuenta con bajos niveles de legitimidad y poca capacidad de representacin, y es adems tributario de un juego de intereses asociado a los equilibrios polticos preoctubre. Esta brecha entre las orientaciones polticas de los bolivianos y la composicin del Congreso se acenta en las elecciones municipales de diciembre de 2004, marca un ritmo altamente conflictivo en la aprobacin de la nueva ley de hidrocarburos en el primer semestre de 2005 y colapsa finalmente ante el desafo de aprobar leyes que viabilicen la Asamblea Constituyente y el referendo autonmico. Con todo, el referendo del gas, las elecciones municipales y la aprobacin de la nueva ley de hidrocarburos en mayo de 2005 reflejan tendencias progresistas en la inflexin. Los dos procesos electorales se saldan con elevados niveles de participacin y con resultados contundentes que pueden ser anunciados apenas horas despus por simulaciones7 electorales de empresas encuestadoras independientes. Por un lado, a diez aos de la promulgacin de la ley de participacin popular, el juego poltico municipal se consolida, muestra vitalidad y
6 Das antes de presentar su renuncia, el presidente Mesa haba descendido del 44% al 32% de aprobacin. Luego de presentarla y antes de que fuera aceptada por el Congreso, haba recuperado el apoyo del 50% de los ciudadanos en las cuatro ciudades principales del pas. 7 Procedimiento estadstico matemtico que permite predecir, a partir de ciertos parmetros, los valores de alguna variable, pero que, a diferencia de los procesos paramtricos, no descansa en datos o informacin emprica. De ah su nombre de simulacin. [E.]
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adquiere autonoma propia en relacin con los intereses en juego en el escenario poltico nacional. A tal punto que resulta sorprendente que en un pas polarizado y en crisis, la institucionalidad democrtica funcione con total y absoluta normalidad, y las elecciones municipales conlleven tan poca carga ideolgica. La votacin es ms bien pragmtica y en la mayora de los casos premia gestiones municipales anteriores, ratificando la estabilidad y la continuidad. Ms an, el mandato claro de las urnas al menos en las principales ciudades del pas muestra que no existen dilemas serios entre promover una mayor apertura del sistema poltico rompiendo el monopolio partidario con la participacin de agrupaciones ciudadanas y pueblos indgenas y generar mayor gobernabilidad en el mbito local. Por otro lado, a pesar del debate generado en torno a las preguntas, el referendo del gas supuso un hito en la participacin ciudadana, sobre todo en lo que atae a la elaboracin de polticas complejas situadas en el ncleo de la redefinicin del modelo econmico. Grupos focales conformados en El Alto, la ciudad de Oruro y las reas rurales del norte de Potos los das previos a la consulta muestran que el referendo ampli y democratiz el debate sobre el gas. Ms an, el mandato vinculante que emergi de las urnas modific sustancialmente las condiciones planteadas por la poltica energtica del gobierno cuando ste haba convocado al referendo tres meses antes. El imaginario de la nacionalizacin sali reforzado, y con l, la posicin de un Estado democrtico que consolida su presencia en el sector del gas. Durante los meses siguientes, y en un contexto poltico altamente conflictivo, con todas sus luces y sombras, el referendo del gas permiti al sistema poltico ganar mrgenes de maniobra en una dura negociacin con las empresas petroleras para promulgar una nueva ley de hidrocarburos y, con ella, incrementar notablemente los ingresos fiscales. La inestabilidad poltica desatada semanas despus de la promulgacin de la nueva ley tension una vez ms a la democracia boliviana. Luego de la asuncin del presidente Eduardo Rodrguez, la crisis segua latente y no poda cerrarse sin un acuerdo amplio que supusiera una renovacin del sistema de representacin poltica y la definicin de una ruta crtica con tiempos y mecanismos concretos para una serie de procesos electorales que deban acercarse a la realizacin de las agendas de octubre y de enero. La Constitucin estipulaba la convocatoria a elecciones para presidente y vicepresidente hasta agosto de 2007, pero sin renovacin total del Congreso no caba una posibilidad real de superar la paradoja de la ingobernabilidad, cualquiera fuera el presidente electo. Y sin concertacin de las agendas, era impensable garantizar la estabilidad poltica y social a corto plazo. En ese marco, el acuerdo poltico del 9 de julio constituy un hito
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histrico que permiti encarar un perodo de transicin con relativa calma. A lo largo de un mes de arduas negociaciones, diversos pactos logrados entre jefes de bancadas partidarias en el Congreso se deshicieron frente a presiones cruzadas de intereses tnicos, sociales y regionales, y en medio de una desconfianza generalizada. La claridad estratgica del equipo del presidente y la opcin definida en el mandato que le otorgaba la Constitucin Poltica del Estado (CPE) fueron determinantes para imponer un acuerdo, en la medida en que la mayora de los actores sala perdiendo con su inestable materializacin. El objetivo central del gobierno de transicin fue dar paso a la reconstitucin de un sistema de partidos legtimo, con capacidad de representacin de la diversidad social, regional y tnica del pas, a partir de la conduccin de un proceso electoral que buscara la eleccin de presidente y vicepresidente, la renovacin total del Congreso y la primera eleccin directa de prefectos. Finalmente, para lograr una tregua social en torno a las agendas de octubre y de enero, se promulg una ley de convocatoria a una Asamblea Constituyente y a un referendo autonmico, y se fij como fecha de ambos procesos electorales el 2 de julio de 2006.
2.3. La gestin del cambio (2006)

Este escenario, que no pretenda encontrar soluciones a los problemas de fondo sino producir condiciones mnimas de estabilidad poltica, supuso patear la pelota hacia adelante a fin de buscar nuevas legitimidades y mandatos claros, a riesgo de que la polarizacin se reprodujera en las urnas. Ello no ocurri. Por el contrario, Evo Morales, el MAS y su agenda de cambio lograron la mayora absoluta de los votos en un escenario de polarizacin asimtrica, como germen de un sistema bipartidista articulado en torno a los actores sociales representativos de las agendas en disputa. La eleccin de prefectos fue bien recibida en todo el pas y puso de manifiesto un comportamiento complejo y racional del votante boliviano, que diferenci ntidamente su voto y, con ello, estableci una cierta lgica de equilibrios polticos internos. Por ello, si el MAS qued en posicin privilegiada para organizar un nuevo ciclo democrtico en el pas a partir de una agenda poltica que logr convertirse en una agenda nacional, los prefectos se posicionaron como los abanderados legtimos de un proceso autonmico que an genera dudas y reticencias en el occidente del pas. Desde ese momento, Bolivia empez una nueva etapa marcada por los siguientes hitos, que constituyen un esbozo del proceso de transformacio-
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nes en curso. En el plano econmico, el 1 de mayo el gobierno del MAS emiti el decreto de nacionalizacin de los hidrocarburos, que consolid una fuerte reorientacin de las polticas energticas sobre la base de la Ley de Hidrocarburos aprobada un ao antes. El decreto le asigna al Estado un papel central en esta industria, al establecer nuevas reglas menos favorables para los inversionistas extranjeros que operan en el pas y al revertir gran parte de los contenidos de la privatizacin del sector en los aos noventa. A finales de octubre de 2006 el gobierno logra terminar exitosamente la fase de negociacin y adecuacin de los contratos de operacin de las diez empresas extranjeras que trabajan en Bolivia, en medio del respaldo que le proporciona la exitosa negociacin con el gobierno argentino para triplicar las ventas a ese mercado, con un incremento del precio de venta de un 50%. Por entonces, el gobierno termina de discutir con los movimientos sociales su nuevo Plan Nacional de Desarrollo (PND), que ratifica la inflexin en materia de poltica econmica: una mayor participacin del Estado en la economa, nuevos diseos de poltica social focalizados en los grupos indgenas y con contenidos marcadamente multiculturales, y una ruptura conceptual significativa con las orientaciones de las mltiples estrategias de desarrollo y de reduccin de pobreza promovidas por anteriores gobiernos y apoyadas por la cooperacin internacional. En el plano poltico, el 31 de marzo de 2006, en un acontecimiento histrico y luego de casi dos meses de arduas negociaciones, se logr unanimidad en la aprobacin de la Ley de Convocatoria a la Asamblea Constituyente y el referendo autonmico, que respetaba y profundizaba los trminos establecidos en el acuerdo del 9 de julio de 2005. La eleccin de los constituyentes encargados de redactar la nueva Constitucin Poltica del Estado el 2 de julio de 2006 muestran nuevamente el comportamiento complejo del electorado boliviano: si bien el MAS obtiene nuevamente la mayora de la votacin (51%) y de los asamblestas (53% de los curules), su fuerza propia ms la de sus aliados cercanos y la de las fuerzas polticas afines no logra conformar el bloque necesario (dos tercios de los constituyentes) para aprobar la nueva CPE. El mismo da, la poblacin vot en el referendo sobre las autonomas departamentales, que dio una victoria ajustada del No en el mbito nacional (54%) y una victoria contundente del S en los cuatro departamentos del oriente-sur del pas (Santa Cruz, Beni, Pando y Tarija). Una vez ms el electorado envi un mensaje mixto: la orientacin descentralizadora y la vocacin autonomista se consolidan en las regiones del oriente-sur de Bolivia como una transformacin que debe necesariamente ser considerada y encarada en la Asamblea Constituyente, aunque igualmente se deben tener en cuenta las preocupaciones y el reclamo de unidad
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nacional y de solidaridad entre regiones, que fue la base del rechazo en el occidente y en el centro del pas. El 6 de agosto se instal la Asamblea Constituyente en Sucre. Las dificultades en la aprobacin del reglamento de debates retras el inicio del trabajo en comisiones y las deliberaciones de los constituyentes hasta 2007. Las reticencias mayores se encuentran en la frmula de votacin para aprobar en conjunto y en detalle el nuevo texto constitucional. Mientras el MAS apuesta a la mayora absoluta como mecanismo para garantizar la reforma constitucional a partir de sus propuestas centrales, el resto de la oposicin busca consolidar la frmula de los dos tercios. El trasfondo de la discusin se centra en el principal tema de divergencia: las caractersticas especficas del rgimen autonmico que definir la Asamblea Constituyente; en particular, el modelo de gestin de los recursos naturales renovables y no renovables, y su articulacin con las demandas de un Estado plurinacional con autonomas indgenas, emergente de las organizaciones campesinas e indgenas.
3. Expectativas y orientaciones asociadas al proceso de cambio 3.1. La prensa internacional y la coyuntura boliviana
Para realizar una primera caracterizacin de los actores externos con incidencia en el proceso poltico y econmico interno, se analiza la cobertura de prensa de la coyuntura boliviana en los principales diarios de la Argentina (La Nacin y Pgina/12), Brasil (Fohla de So Paulo y O Estado), Chile (La Tercera y El Mercurio), Espaa (El Pas y El Mundo) y los Estados Unidos (The Washington Post y The New York Times) entre diciembre de 2005 y marzo de 2006.8 Antes de las elecciones presidenciales, la prensa internacional refleja una serie de preocupaciones sobre la evolucin posible del proceso poltico boliviano sobre la base de proyecciones y tendencias que pronostican que ningn escenario postelectoral tiene posibilidades reales de desbloquear la situacin crtica en la que se encuentra el pas. La expresin ms clara al respecto aparece en un editorial del diario brasileo O Estado el mismo da de las elecciones: Gane quien gane hoy, el problema de ingo8 Trabajo realizado para el Equipo de Desarrollo Humano Aplicado, por Marcela Revollo y Jennie De Grave: Informe final: la imagen internacional de Bolivia como efecto de la eleccin del presidente Evo Morales, octubre de 2006.
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bernabilidad va a persistir. Una vez conocido el resultado electoral, todos los peridicos, sin importar su origen o tendencia ideolgica, concuerdan en decir que la eleccin de Evo Morales representa un hito en la historia de Bolivia: por ser el primer presidente indgena y por ser el primer mandatario en ganar las elecciones con mayora absoluta desde el retorno de la democracia en 1982. Si bien algunos diarios expresan temores sobre el futuro, mientras otros se muestran expectantes ante la magnitud y las perspectivas del cambio, todos perciben una apertura. Y todos, en mayor o menor grado, les otorgan una cobertura inusitada al proceso electoral y a la coyuntura poltica: slo en el perodo de anlisis se publicaron 1.262 notas de prensa expresamente relacionadas con Bolivia, esto es, un promedio de una noticia diaria durante cuatro meses en los diez peridicos revisados. Ms an, casi la mitad de las notas tena una extensin mayor a las quinientas palabras y formaba parte de la seccin internacional, y una tercera parte del material periodstico fue insertado como noticia nacional e incluso como editorial del diario. De forma clara, la intensidad, la extensin y la ubicacin de los textos muestran que el seguimiento de la situacin boliviana est, al menos en alguna medida, relacionado con intereses propios de las opiniones pblicas nacionales. Por supuesto, existen diferencias importantes segn el pas y el subperodo de estudio. Sin duda, el inters mayor de la prensa internacional se centr en la cobertura de las elecciones presidenciales del 18 de diciembre y la transmisin del mando el 22 de enero. En esos dos meses se public el 70% de las noticias relacionadas con Bolivia, por lo que el promedio de cobertura pas de 1,5 nota diaria por peridico en diciembre-enero, a 0,6 nota en febrero-marzo, un promedio de cobertura que sigue siendo importante. Adems, dados los temas analizados por la prensa internacional durante el perodo, es muy posible que el anuncio del decreto de nacionalizacin de los hidrocarburos en mayo, las elecciones de constituyentes en julio y la posterior instalacin de la Asamblea en agosto hayan concitado un nivel de cobertura igualmente relevante en la prensa internacional. La desagregacin de la informacin segn los peridicos muestra que la mayor cantidad de notas se public en los diarios chilenos La Tercera (17%) y El Mercurio (15,6%), seguidos de los diarios argentinos La Nacin (15,5%) y Pgina/12 (12,4%). En total, seis de cada diez notas se originaron en Chile y la Argentina. En el caso argentino, adems, la extensin promedio de las notas es apenas inferior a las setecientas palabras, lo que denota no slo una significativa intensidad en la cobertura periodstica de la situacin boliviana sino una mayor profundidad en su tratamiento.
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Resulta sorprendente que la cobertura de la prensa espaola supere tanto en frecuencia (20% vs. 15%) como en profundidad (575 palabras vs. 460 palabras) la realizada por los diarios brasileos. La prensa norteamericana analizada representa apenas el 4% del total de notas periodsticas del perodo, pero en todos los casos se trata de noticias extensas con un promedio de 650 palabras, el segundo mayor detrs de los diarios argentinos. En trminos promedio, es posible sealar que, mientras un chileno y un argentino recibieron ms de 1,5 noticia al da por peridico sobre Bolivia en los ltimos cuatro meses, un espaol y un brasileo encontraron en sus peridicos una noticia diaria, y un estadounidense, una noticia cada cinco das en los dos principales diarios del pas. En Espaa, como en todos los pases cubiertos por el anlisis, las elecciones presidenciales y la victoria de Evo Morales concentran la proporcin ms importante de noticias sobre Bolivia durante el perodo estudiado. En la fase preelectoral, El Pas estima que las profundas fracturas sociales y regionales del pas andino hacen temer que el ganador de las elecciones presidenciales de maana slo pueda formar un gobierno precario. Luego, la victoria del nuevo presidente de la repblica es interpretada como resultado de la necesidad y de la demanda de cambio de parte de la poblacin, y como el anuncio del fin de quinientos aos de sometimiento, un cambio profundo que podra ser llevado a cabo, entre otras alternativas, con la convocatoria de la Asamblea Constituyente. Segn El Pas, dar mayor poder a los indgenas y nacionalizar los recursos naturales sern los dos primeros pasos para refundar Bolivia. La adhesin de Morales a la lucha antiimperialista y antineoliberal, al lado de Hugo Chvez y Fidel Castro y en consonancia con un giro a la izquierda en la regin, es la caracterstica resaltada tanto por El Pas como por El Mundo (46%), por encima de otro tipo de caracterizaciones que privilegian su origen sindicalista, cocalero, campesino, humilde, o el hito que constituye para Bolivia y todo el continente el hecho de que Morales sea el primer presidente indgena (32%). Su manera de vestir y su falta de apego al protocolo durante su visita a Espaa desataron una ola de comentarios, crticas y justificaciones en El Mundo. Otra ancdota publicada fue la llamada telefnica al flamante presidente boliviano de parte de un imitador de su colega espaol, Jos Luis Rodrguez Zapatero. Ms all de las ancdotas, los peridicos espaoles se muestran preocupados por las consecuencias que tendr la asuncin de Evo Morales sobre los intereses de la empresa petrolera Repsol-YPF en Bolivia. De hecho, ocho de cada diez noticias publicadas en Espaa en los cuatro meses analizados se centran exclusivamente en informar sobre los posibles giros en la poltica energtica boliviana y su impacto en los intereses
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espaoles: Las acciones de la petrolera, que ha invertido ms de 800 millones [de dlares] en el pas andino, cayeron un 2,3% en medio de rumores de expropiacin; El mercado interpret que el relevo presidencial no despeja el horizonte para las petroleras; la temida palabra expropiacin, son algunas expresiones de El Mundo que reflejan la preocupacin de la prensa. sta publica casi diariamente noticias sobre el tema. El Pas transmite el mismo tipo de mensajes, caracterizando, por ejemplo, al entonces ministro de Hidrocarburos Andrs Soliz Rada como el enemigo de las petroleras. En menor medida, la prensa se interesa en las relaciones de Bolivia con los pases vecinos y, sobre todo, con los Estados Unidos (21%), con la mira puesta en la recomposicin del mapa poltico latinoamericano. Al respecto, El Mundo destaca varias declaraciones beligerantes del presidente Morales en contra del gobierno estadounidense y las fluidas relaciones con los gobiernos de Cuba y Venezuela. La mirada de la prensa espaola al proceso de cambio boliviano apenas se detiene en la agenda bilateral de cooperacin para el desarrollo, y soslaya por completo la temtica migratoria. En los Estados Unidos, la prensa resalta el apoyo mayoritario de la poblacin boliviana a Evo Morales en las elecciones, caracterizadas por una alta tasa de participacin electoral y tendencias radicales incluso entre los candidatos de centroderecha. La eleccin de Morales resulta de la necesidad de cambio en el pas ante el fracaso y la falta de legitimidad de las clases polticas tradicionales. Este mandato poderoso le da una oportunidad sin precedentes para transformar al empobrecido pas andino. Queda por ver, segn The Washington Post, si el candidato socialista utilizar este mandato para poner en prctica sus promesas de cambio econmico y poltico radical [] o si puede demostrar suficiente pragmatismo para tranquilizar a los gobiernos extranjeros y a los inversionistas. La victoria de Morales preocupa a la prensa norteamericana: el defensor de la coca gan con una fuerza inesperada, seala The Washington Post; El candidato Morales prometi ser la pesadilla de Washington, recuerda The New York Times, y afirma que Morales estuvo ligado al trfico de drogas y que en la campaa presidencial llam terrorista al presidente George Bush. Su asociacin con Hugo Chvez y Fidel Castro es el primer dato que aparece en las noticias publicadas sobre el nuevo presidente boliviano (54%), muy por encima de caracterizaciones que resaltan su origen campesino e indgena (27%). Activista callejero, populista y defensor de la coca son otros calificativos cargados de valoracin negativa que resaltan con cierta frecuencia, cuando se trata de abordar su hoja de ruta (16%): Morales [] ha crecido polticamente defendiendo los derechos de los cocaleros para la legalizacin y criticando la intervencin de los Esta-
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dos Unidos, seala The Washington Post, que opina: Si la democracia sigue, el seor Morales probablemente no seguir. La prensa norteamericana mira el proceso boliviano con preocupacin dadas las posturas antiimperialistas y antineoliberales del nuevo gobierno, y sus afinidades con los presidentes Chvez y Castro, alineados con el Eje del Mal (21%). Incluso una serie de notas hace referencia a las relaciones de Bolivia como parte de este nuevo eje poltico latinoamericano con China (5%). Y en el centro de las preocupaciones se ubica el tema de la coca (18%): En Bolivia, una pregunta de 100 millones de dlares, titula The Washington Post en relacin con el futuro del programa de desarrollo alternativo vinculado a la erradicacin voluntaria de cocales en la regin del Chapare. Ambos diarios resaltan el nombramiento de un cocalero al frente de la poltica antidrogas y se preocupan por las afirmaciones del gobierno boliviano de buscar la legalizacin del cultivo de coca: El potencial de produccin de cocana en el Chapare es enorme, y ello preocupa a los Estados Unidos, seala The New York Times. De igual forma, genera inquietud la nacionalizacin de los hidrocarburos (18%) que, segn The Washington Post, tendra un efecto negativo sobre las inversiones extranjeras y podra llevar a conflictos serios con las compaas europeas y brasileas. Alarmista, el diario recuerda que la gestin estatal de los hidrocarburos [] ya hizo la fama de Bolivia por tener una inflacin con cinco nmeros y miseria econmica. Estas polticas, antagnicas con los intereses estadounidenses, no auguran relaciones bilaterales muy fluidas, y se es el principal eje de las notas de prensa publicadas (28%): Evo Morales afirm que no aceptara una relacin de sumisin con Washington. Se espera que las perspectivas inciertas sobre el proceso de erradicacin de la coca, materia prima de la cocana, la seguridad jurdica a las inversiones externas y las posiciones izquierdistas, populistas y anti-Washington del presidente Morales condicionen negativamente la evolucin de las relaciones bilaterales. En la Argentina, un tercio de las notas de prensa destinadas a cubrir el proceso electoral presentan la victoria de Evo Morales como una oportunidad histrica para el cambio esperado y demandado por la poblacin boliviana, en especial por los sectores indgenas sometidos durante quinientos aos. Segn Pgina/12, La Bolivia profunda se ha expresado. Un torrente de votantes rurales [] virtualmente ha puesto el viejo pas cabeza abajo. El mismo peridico explica que esta victoria se inserta en un proceso regional de cambio, como expresin del agotamiento de los sistemas de representacin poltica tras el ciclo neoliberal y [] del intento de superarlos en forma democrtica. Los resultados electorales bolivianos tienen repercusiones ms all de las fronteras: Con Evo Morales, la
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inmensa mayora aborigen y andina asume la gestin de un pas hasta ahora comandado por una minora de criollos, mestizos y hombres ligados a la cultura occidental. Desde parte de Colombia, Ecuador, Per, Bolivia, y hasta la punta argentina, el pueblo andino segua olvidado del mundo y recluido en el bastin de su cultura ancestral (La Nacin). Se insiste en el compromiso del nuevo presidente con los indgenas, las instituciones y el pueblo, simbolizado por las tres ceremonias que celebraron la investidura del primer mandatario indgena, campesino y humilde. Tanto en La Nacin como en Pgina/12, la faceta de primer presidente indgena, sindicalista, cocalero y campesino es lo que ms llama la atencin (52%): Evo Morales ser el primer presidente indgena en el pas que tiene ms poblacin indgena de la regin, la que ha sido discriminada y empobrecida, escribe Pgina/12. Se resalta tambin, aunque en menor medida, la adhesin de Morales al bloque antiimperialista latinoamericano (33%), as como la humildad y la sencillez con la que ha vivido su vida hasta el momento (6%). Varias entrevistas exclusivas y la retranscripcin integral del discurso de Morales en el acto celebrado en Tiwanaku y en el Congreso reflejan el gran inters y la cercana de ese peridico con el nuevo mandatario. Al contrario, La Nacin predice que una gestin racional de la repblica boliviana sera sorprendente. Y al respecto, Pgina/12 expresa dudas coincidentes sobre la composicin tcnica del nuevo gobierno: [] no contar con los cuadros suficientemente capaces para llevar a cabo las difciles y delicadas tareas de la administracin pblica. Las expectativas que genera en la prensa argentina (35%) el proceso poltico boliviano como escenario de un cambio profundo estn mediadas igualmente por la importancia de la comunidad boliviana residente en ese pas. Incluso, Pgina/12 retrata el perfil del hermano del presidente Morales que reside en Buenos Aires. Otro inters mayor de la prensa argentina, cubierto y analizado desde perspectivas antagnicas en La Nacin y Pgina/12, est relacionado con las proyecciones de aumento del precio del gas natural y el giro nacionalista en la poltica energtica boliviana (40%). Con el ttulo de Gas ms caro, el primer efecto econmico para la Argentina, La Nacin matiza la advertencia: [] por ahora, no incidira mucho en los precios internos porque es poco lo que se importa. Frente a la cada de las acciones de Repsol-YPF, Pgina/12 tiende a aprobar la poltica del gobierno de Morales, y reproduce las palabras del ministro de Hidrocarburos: [] respondi que No es la nueva norma hidrocarburfera la que propici la baja de las acciones de Repsol, sino la respuesta de sus propios socios, quienes, anoticiados de la inscripcin de reservas que no le pertenecan, decidieron poner a buen recaudo su dinero. Las repercusiones de la poltica del nuevo gobierno boliviano sobre
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sus relaciones internacionales, en particular con los Estados Unidos, y los cambios previsibles en la poltica de lucha contra el narcotrfico representan otro tema de inters en la prensa argentina (25%). En Chile, La Tercera y El Mercurio son los diarios ms consistentes y constantes en la cobertura informativa: la preocupacin por la estabilidad poltica boliviana genera extensas notas desde mucho antes de las elecciones de diciembre. Luego de los comicios, la cobertura combina una mano de cal con otra de arena. Segn El Mercurio, la eleccin de Evo Morales fue histrica por dos razones: el primer mandatario de origen indgena en Bolivia y la primera vez desde 1982 que un candidato obtiene tan alta votacin. Su legitimidad es muy grande, as como las expectativas del pueblo, y contina al da siguiente: Existe consenso de que es la ltima carta de Bolivia para no caer en el abismo. Para La Tercera, la arrolladora victoria de Evo Morales en las elecciones presidenciales [] otorga al ex lder sindical de los productores de coca ms influencia para imponer su agenda. Y advierte que es probable que esa agenda genere conflictos con los gobiernos de otros pases y con los inversionistas extranjeros, en especial con los Estados Unidos. Analizando los factores que llevaron a esta victoria histrica, los diarios chilenos resaltan la lucha antidroga de los Estados Unidos, la muerte del sistema poltico tradicional y la frustracin de los bolivianos frente a una corrupcin institucionalizada. Como en la Argentina, las caractersticas de indgena, sindicalista, cocalero, campesino y humilde del nuevo presidente boliviano son las que ms llaman la atencin de la prensa chilena (49%). La historia de su vida hace que Evo Morales se [haya] convertido en la figura emblemtica de los grupos campesinos e indgenas de Bolivia, seala La Tercera. Su inscripcin en el eje de izquierda antiimperialista y antineoliberal es resaltada, pero en menor medida (15%). El Mercurio lo califica de populista, imitador de la retrica [] que le ha enseado Chvez, y destaca el pasado de luchas y protestas [de Evo Morales] contra los distintos gobiernos que le precedieron. Al mismo tiempo, proyecta la imagen de un lder con capacidad de dirigir cambios en la regin gracias al apoyo de los pueblos indgenas y los movimientos sociales. Las noticias chilenas que informan sobre la agenda del nuevo gobierno se centran primero en las perspectivas futuras de las relaciones bilaterales (46%), con particular nfasis en la demanda boliviana de acceso al mar y en los posibles giros en torno a la estrategia de gas por mar impulsada por la administracin de Carlos Mesa entre 2003 y 2005, y aprobada por mayora en el referendo del gas de julio de 2004. Se subrayan las intenciones de ambos pases de mejorar la relacin bilateral. Como seales de esa buena disposicin, El Mercurio destaca las inditas presencias del
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entonces presidente [Ricardo] Lagos en la asuncin de Morales, y de ste en la de la presidenta [Michelle] Bachelet, y las declaraciones del presidente boliviano el da de su asuncin: Evo Morales dijo que quera bajarle el perfil a la reivindicacin martima boliviana y seal que poco a poco tendrn que conversar esos problemas histricos con Chile. Las noticias sobre el tema se publican con una frecuencia constante. La poltica de hidrocarburos, los anuncios de nacionalizacin y las preocupaciones de los inversionistas es otro tema presente en los medios chilenos. El Mercurio escribe que Morales ha enviado seales contradictorias a los nerviosos inversionistas y que El presidente de Bolivia asust de nuevo a los ya inquietos inversionistas extranjeros cuando nombr a Andrs Soliz para el cargo de ministro de Energa. La Tercera comunica la posicin del ministro de Hacienda chileno, Nicols Eyzaguirre, frente a los anuncios de nacionalizacin: Los mercados tienen que ajustarse a lo que es la libre autodeterminacin de los pueblos. Por ltimo, en Brasil, el inters de la prensa en el proceso electoral boliviano est mediado por la cercana entre el candidato Morales y el presidente Luiz Incio Lula da Silva, y, sobre todo, por la dependencia de Brasil del gas importado de Bolivia. El orden y la estabilidad democrtica de Bolivia interesan particularmente a Brasil. Los ltimos nueve aos, Petrobras ha invertido 1,5 billones de dlares en operaciones de exploracin de gas natural, que abastece empresas generadoras de energa de algunas industrias y vehculos de Brasil, seala el diario paulista O Estado el da de las elecciones. La victoria de Morales tiene lecturas distintas segn la tendencia poltica editorial. Para el derechista O Estado, es interpretada como la consecuencia de la incapacidad del sistema poltico y partidario anterior de realizar los cambios que el pas exiga. [] Debe una parte considerable de su xito a las expectativas que se formaron de que, dados su origen indgena y su militancia social, estara en condiciones de reducir los males sociales y econmicos de Bolivia en muy corto plazo. Para el izquierdista Fohla de So Paulo, la victoria del MAS y de Morales fue parte de un largo proceso de conquista de espacio poltico de la poblacin indgena boliviana, que representa cerca de 60% de la poblacin y casi la totalidad de los ms pobres del pas. Los orgenes humildes de Morales y sus ideas de izquierda son resaltados como caractersticas compartidas con el presidente de Brasil. Durante el discurso de asuncin, Morales agradece a Lula por su orientacin mientras ste se regocija con la victoria de Morales, destaca Fohla de So Paulo das despus de la eleccin. Siguiendo la misma tendencia detectada en la Argentina y Chile, y a diferencia de los Estados Unidos y Espaa, la prensa brasilea destaca y privilegia el origen humilde, campesino e
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indgena para caracterizar al nuevo presidente boliviano (42%), antes que su alineamiento con la izquierda antiliberal y antiimperialista del continente (17%). En esta lnea, O Estado afirma que Morales se ha convertido en un cono de la mayora indgena. Su falta de respeto del protocolo durante la gira internacional en enero 2006 es percibida ms como una seal de su humildad y de su identificacin con la mayora de la poblacin boliviana antes que como una ofensa a sus anfitriones. Ambos diarios sealan el inters mundial despertado por la victoria de Morales. Los anuncios de nacionalizacin de los hidrocarburos y el precio de venta del gas boliviano ocupan la mayor parte de las noticias relacionadas con la agenda del gobierno boliviano en la prensa brasilea (46%). Durante el perodo analizado, y en claro contraste con la reaccin al decreto de nacionalizacin del 1 de mayo, la prensa brasilea transmite mensajes tranquilizadores sobre los anuncios de nacionalizacin: La empresa considera que la dependencia boliviana del dinero del gas impedir la confrontacin, pero la incertidumbre suspende proyectos. Petrobras no cree en una ruptura con Bolivia, titula Fohla de So Paulo das despus de la eleccin. Ni Petrobras ni el propio gobierno estn preocupados por el anuncio del presidente boliviano, Evo Morales, de que va a nacionalizar las reservas de gas natural. Ellos (los bolivianos) debern cumplir con los contratos con Petrobras y con las otras empresas internacionales que actan en Bolivia, asegura el mismo diario tres meses despus. Las relaciones internacionales de Bolivia constituyen el segundo tema de atencin de la prensa brasilea (27%), entre ellas las relaciones con Chile (5%) y sobre todo con los Estados Unidos (10%), en particular en lo que se refiere a la poltica de la coca y a la ayuda militar estadounidense en la lucha contra el narcotrfico. Frente a una posible polarizacin de las relaciones entre, por un lado, Cuba, Venezuela y Bolivia, y, por otro lado, los Estados Unidos, O Estado difunde la declaracin del ministro de Relaciones Exteriores acerca de que Brasil podra actuar como mediador del dilogo entre ambos bloques, tratando de preservar las relaciones fuertes con estos pases, sin abandonar ni contaminar el buen nivel de entendimiento con los Estados Unidos. Sin duda, la coyuntura est marcada por una intensa internacionalizacin de la situacin boliviana, caracterizada por una triple dinmica. En primer lugar, por la guerra contra el terrorismo planteada por el gobierno estadounidense como eje central de la agenda global despus del 11/09; en este esquema, los enemigos en Bolivia seran quienes instrumentan demandas legtimas de la sociedad, tienen relaciones con la produccin de coca y el narcotrfico, y se amparan en el movimiento antiglobalizacin alineados con una serie de pases que mantienen una
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confrontacin poltico-ideolgica con el gobierno estadounidense. En los Estados Unidos y en Espaa la caracterizacin que hace la prensa de un lder y un gobierno alineados con la nueva izquierda radical del continente condiciona claramente la mirada que la opinin pblica de ambos pases tiene del proceso poltico boliviano. En segundo lugar, por las conductas y los intereses de los pases vecinos, que manifestaron pblicamente su preocupacin por la estabilidad democrtica boliviana y por sus efectos en la inestabilidad poltica y econmica en el mbito subregional. En mayor o menor medida, estos pases han intervenido activamente en el juego poltico interno, en una tensin marcada por la disputa de Venezuela y Brasil para conquistar una suerte de liderazgo regional que enfrenta opciones nacional-populares con otras ms institucionalistas y reformistas. El posicionamiento de Bolivia en este debate y, sobre todo, las chances de nuevas opciones ms contestatarias en la globalizacin parecen estar detrs del inters que despierta el manejo de las relaciones internacionales de Bolivia en la prensa de los pases vecinos. Es posible que la percepcin en la prensa internacional luego del decreto de nacionalizacin del gas haya visto al presidente Morales y su gobierno ms claramente asociados al liderazgo de Chvez y la influencia venezolana, pero al menos en el perodo analizado es posible sealar que en Chile, la Argentina y Brasil predomina una visin distinta, que percibe la conformacin de un liderazgo y de un proceso poltico especficos, cuyo origen es ms sindical, campesino e indgena. Finalmente, ambas dinmicas cobran sentido en la medida en que la abundancia de recursos naturales y gasferos de Bolivia se da en un contexto de cierta dependencia energtica de la Argentina, Brasil, Uruguay y Chile. El tema es tan agudo que se vincula adems por el lado de la oferta con intereses de empresas transnacionales (principalmente de Espaa y Brasil, pero tambin de Francia, Inglaterra y los Estados Unidos) y de pases vecinos, como Per y Chile. En este ltimo caso, por la importancia geoestratgica de ampliar las posibilidades de exportacin del gas boliviano por el Pacfico, y las necesidades energticas de Chile, pas con el que Bolivia no tiene relaciones diplomticas desde la Guerra del Pacfico de 1879. Este tema es una de las principales preocupaciones para la prensa de los pases analizados, aunque con distinto nfasis segn los intereses en juego. En los Estados Unidos, la preocupacin es ms general y abstracta, vinculada a la seguridad jurdica y el clima de inversiones en la regin. En Espaa, la mirada hacia el proceso de cambio en Bolivia est mediada por los intereses concretos de la empresa Repsol-YPF. En Brasil, las preocupaciones se centran en el nuevo precio de venta del gas, en tanto primer com-
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prador del recurso boliviano, y en la poltica de nacionalizacin de los hidrocarburos, en tanto primer inversor externo en el sector gasfero. En Chile, el tema se aborda tanto desde las necesidades energticas de la industria chilena como desde la perspectiva de las relaciones bilaterales y el tema del mar. Finalmente, en la Argentina es el precio de venta del gas el que genera mayor cobertura periodstica.
3.2. Los actores polticos y econmicos, y la gestin de gobierno9

Hacia finales de 2005 los pronsticos de una serie de analistas polticos consultados por el PAPEP apuntaban a un resultado electoral prximo al empate, en un contexto sociopoltico caracterizado por una fuerte polarizacin. Los distintos escenarios postelectorales adelantaban una suerte de bloqueo poltico persistente. Sin embargo, la magnitud de la victoria de Evo Morales (54% de los votos vlidos) puso fin a la crisis de liderazgo y permiti recuperar, al menos parcialmente, el principio de autoridad del Estado y la capacidad de iniciativa del gobierno tras cinco aos de inestabilidad poltica crnica, que se tradujo en el recambio de cinco presidentes. A seis meses de la instalacin del gobierno del MAS, sa es la opinin coincidente de distintos lderes polticos y econmicos consultados: Bolivia tiene un gobierno fuerte, con un liderazgo claro y con capacidad de accin y sustento en la ciudadana. El gobierno controla la situacin y puede tomar iniciativas en el marco de una agenda nacional que apunta a la resolucin de los problemas sustantivos. Las elecciones de diciembre representaron, por lo tanto, un punto de inflexin en lo poltico. La fortaleza del gobierno no es atribuida a la expresin de un proyecto hegemnico del MAS, sino ms bien a la consolidacin del liderazgo nacional de Morales y al posicionamiento de su partido como la nica fuerza poltica con proyeccin nacional. Para los opositores consultados, el MAS busc constituirse en una opcin hegemnica, pero el electorado le neg esa posibilidad en las elecciones del 2 de julio de 2006: el retroceso en la votacin absoluta y relativa del MAS en la eleccin de constituyentes,10 en un con9 Se realizaron 63 entrevistas repartidas de la siguiente forma: 1) 28 entrevistas en junio de 2006 a elites econmicas (empresarios, funcionarios de gobierno del rea econmica, economistas de oposicin, funcionarios de la cooperacin multilateral) en las ciudades de La Paz y Santa Cruz, y 2) 35 entrevistas en agosto de 2006 a elites polticas bolivianas (funcionarios de gobierno del rea poltica, congresistas, constituyentes, prefectos y lderes regionales) en las ciudades de La Paz, Cochabamba, Sucre, Tarija y Santa Cruz. 10 En diciembre de 2005, Evo Morales obtuvo el 54% de los votos vlidos, esto es algo ms de 1,5 millones de votos. En julio de 2006, los candidatos a constituyentes del MAS obtuvieron el 51% de los votos vlidos, es decir, 1,35 millones de votos, en una eleccin en la que los votos blancos y nulos aumentaron considerablemente.
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texto marcado por la adopcin de una serie de medidas altamente populares por un gobierno legtimo, mostrara los lmites que se imponen a la construccin de un proyecto hegemnico en una sociedad estructuralmente heterognea. De hecho, en el interior del MAS conviven al menos tres corrientes con orientaciones y culturas polticas distintas: una lnea de dirigentes de extraccin sindical-campesina articulada a los seis movimientos sociales ms representativos e importantes del pas, con una presencia mayoritaria en la Asamblea Constituyente; una corriente de intelectuales de izquierda de clase media urbana, posicionados en los crculos de decisin ms importantes del Ejecutivo; y una tercera corriente de representantes de los pueblos indgenas y originarios, con presencia principalmente en una serie de gobiernos municipales y en la Asamblea Constituyente. El presidente Morales ejerce un claro liderazgo, con capacidad para articular y dirimir entre los diversos sectores que integran un movimiento cuya fuerza es visible tanto en el Congreso (13 de 27 senadores y 72 de 130 diputados) y en la Asamblea Constituyente (145 constituyentes sobre 255) como en los gobiernos municipales (145 alcaldas de 314). El nico espacio de poder que le ha sido esquivo al MAS son los gobiernos departamentales: slo 3 de 9 prefecturas son manejadas por el partido del presidente. El elemento central para la consolidacin del liderazgo de Morales en la opinin pblica, segn las elites consultadas, se sostiene en la explotacin de su imagen de honestidad, transparencia y de hombre comn, sumada al hecho de ser considerado la nica opcin de cambio, en un contexto de crisis de los liderazgos tradicionales. Incluso los opositores duros elogiaron al presidente sealando que Evo Morales es la alternativa de cambio que quera la poblacin porque hablaba de mayor honestidad, de acabar con la discriminacin y de darles oportunidades a todos. Los opositores moderados se posicionan en la misma lnea, con declaraciones que rescatan la honestidad y buena intencionalidad del presidente, y que hacen hincapi en la autenticidad del personaje, as como en sus races, su fuerza y juventud. De hecho, al menos en esta primera etapa de su gestin, no se escuchan acusaciones de corrupcin ni se explicitan temores mayores respecto del riesgo de apropiacin privada de los recursos pblicos, lo que claramente repercute en los niveles de aprobacin en la opinin pblica. Para el conjunto de los entrevistados, si bien el MAS no constituye una opcin hegemnica, la situacin de la oposicin es crtica. El notable crecimiento de esa fuerza los afect profundamente y los condujo a una suerte de vida latente. No los destruy, pero los dej en suspenso, desaparecieron, se atrincheraron en el mbito regional. Esta debilidad
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aparece ligada tanto a errores y limitaciones propias, como a la desaparicin de las viejas estructuras partidarias y a una actitud dominante por parte del gobierno. Se destaca la frase que reza que la oposicin es dbil, fundamentalmente porque los partidos polticos tradicionales estn en pleno desbande, no hay una oposicin fuerte y menos an una oposicin constructiva. En consecuencia, se resiente la ausencia de proyecto, ya que la oposicin divaga en todo, dice de todo, pero no dice nada y no propone nada. Aunque tambin se recogen denuncias ante el poder casi ilimitado que ejerce el gobierno, vulnerando muchas veces las normas legales y judicializando la poltica. En esta lnea, se expres que el gobierno sospecha demasiado de todos, acusa a veces a muchos sin fundamento y genera distancias en vez de aglutinar y articular y ejercer el poder de una manera distinta. En el mbito regional, quienes ms citaron la debilidad de la oposicin fueron los entrevistados tarijeos y cruceos, precisamente quienes forman el ncleo de la oposicin ms dura y crtica al gobierno. La oposicin muestra un alto grado de fragmentacin y carece de figuras polticas nacionales con la legitimidad suficiente para articular y dar sentido a su accin. La principal fuerza poltica de oposicin es Poder Democrtico Social (Podemos) (12 senadores, 45 diputados, 60 constituyentes), seguida de lejos en trminos de correlacin de fuerzas por el MNR (1 senador, 5 diputados y 16 constituyentes) y Unidad Nacional (UN) (1 senador, 8 diputados y 8 constituyentes). En su oposicin al MAS, estas fuerzas muestran tcticas claramente diferenciadas: mientras UN y MNR tienden a ser ms moderadas y flexibles, Podemos presenta posiciones ms inflexibles y crticas. Tanto en el Congreso como en la Asamblea Constituyente, la correlacin de fuerzas es asimtrica, con una mayora del MAS y una minora de Podemos (salvo en el Senado, donde persiste un empate). Ambas organizaciones son polarizantes en su oferta poltica, y su composicin muestra un alto grado de heterogeneidad. El centro es polticamente dbil tanto en el voto como en el discurso, y tiende a expresarse en una serie de fuerzas fragmentadas y minoritarias que controlan el 7% del Senado, el 11% del Congreso y el 23% de la Asamblea Constituyente. Claramente es en la articulacin de los gobiernos departamentales, los comits cvicos y las bancadas regionales de estos partidos donde se encuentra el germen de la recomposicin de una oposicin ms crtica y ms dura con respecto al proceso de cambio. Por ello, la mayora de los entrevistados considera que la relacin entre el gobierno central y los gobiernos departamentales es mala. En todos los casos, esta tensin est originada en la politizacin de la relacin, es decir, el vnculo es malo porque la mayora de las prefecturas no es afn al gobierno de Morales. Este
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elemento encierra un potencial enorme para tensionar el clima poltico, dado que el tema de las autonomas departamentales tiene un carcter de largo aliento y cuenta con el sustento de una consulta popular. En relacin con el nuevo gobierno, la mayora de los consultados seala que tiene una manera diferente de enfrentar los problemas que aquejan al pas. Se reconoce explcitamente que tiene una orientacin y un programa que significan un notable cambio de rumbo respecto de lo que vena ocurriendo. Se encauzan las energas en la redefinicin de un nuevo Estado, que asume el papel de promotor y protagonista del desarrollo productivo y aspira a constituirse, mediante el desmontaje del colonialismo y el neoliberalismo, como un Estado social y comunitario. Ninguno de los entrevistados duda de la voluntad transformadora que anima a los responsables de la nueva administracin, que en esencia se abocan a la inclusin de los pueblos indgenas y la formulacin de un nuevo modelo econmico con mayor participacin estatal. Ambas caractersticas hablan de la emergencia de una opcin poltica nueva en Bolivia, una suerte de neodesarrollismo indgena. Por otra parte, se resalta la recuperacin de la capacidad de iniciativa en la gestin del aparato estatal. En el perodo previo, la administracin de la crisis poltica y del conflicto social ocupaban la mayor parte de la agenda del gobierno. En sus primeros meses en la presidencia, Morales y el MAS dan seales claras de avanzar en el cumplimiento de su agenda electoral: reduccin de salarios en la funcin pblica, aprobacin de la Ley de Convocatoria a la Asamblea Constituyente, firma del decreto de nacionalizacin de los hidrocarburos, propuesta de reconduccin comunitaria de la Ley de Tierras y socializacin de un nuevo plan de desarrollo que recupera el rol del Estado y busca la redistribucin de activos y excedentes econmicos a los grupos campesino-indgenas y urbano-marginales tradicionalmente excluidos como sujetos y actores de la poltica pblica. Si bien en la evaluacin concreta de cada una de estas medidas se registran disensos entre actores de perfil ideolgico diferenciado, su emprendimiento per se ya es calificado como un acierto. Por ello, se rescata como rasgo positivo el hecho de que el gobierno se haya orientado a brindar respuestas concretas a los sectores excluidos.11 En definitiva, se mantuvo coherente con sus promesas electorales y privilegi, efectivamente, la cuestin
11 Este posicionamiento es claramente ilustrado por uno de los entrevistados, que declar: La principal fortaleza desde el punto de vista de la accin de gobierno es de responder a las necesidades que fueron planteadas por el pueblo, recuperadas como programa de gobierno y ahora aplicadas ya como acciones de gobierno, que representan un giro copernicano a un proceso histrico que arrastra 181 aos de exclusin de los pueblos originarios.
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de la equidad social. Se habra pasado de un funcionamiento de las instituciones polticas poco sensible a los problemas de exclusin social a una forma de funcionamiento que pondra esos temas en el centro de la atencin. Por otra parte, el mantenimiento de los equilibrios macroeconmicos es reconocido por empresarios y observadores como un acierto. Se plantea de forma elocuente que, tratndose de un gobierno enrgico y en ruptura con muchas lneas de accin pasadas, al menos, hasta ahora, no ha cado en las prcticas econmicas de muchos gobiernos populistas. De momento, al menos, parece haber una preocupacin genuina por mantener el orden en las cuentas pblicas. Sin embargo, el tema es dinmico, por lo que existe preocupacin acerca de la capacidad del gobierno para mantener esta conducta en el futuro. En lo que se refiere a los rasgos negativos de la actual gestin, las mayores crticas se concentran en el frente internacional: incluso en filas oficialistas se considera que la poltica exterior todava no est claramente definida. En la oposicin, son las primeras seales del posicionamiento internacional del pas las que despiertan preocupacin: [Hay] una falta de experiencia en el campo internacional. Bolivia es un pas pequeo, que siempre ha tratado de llevar buenas relaciones con sus vecinos, excepto con Chile. Pero ahora, de golpe se encuentra enfrentado con Brasil, con Per. Entonces, qu sentido tiene eso? Son toda una serie de errores que todava no son demasiado graves, que tal vez puedan ser enmendados, pero que no vienen bien para este pas. Adems de que existe el temor de que la nacionalizacin de los hidrocarburos se convierta en sinnimo de fuga de inversiones, prdida de mercados y degradacin de las relaciones con el primer socio comercial del pas, Brasil. No obstante, la principal preocupacin es el acercamiento al gobierno del presidente Hugo Chvez, evaluado por sus consecuencias en tres dimensiones: la poltica interna, la internacional y la economa. En trminos polticos internos, se destaca que el acercamiento puede despertar tendencias autoritarias en el nuevo gobierno. Algunos entrevistados observan que incluso se est distorsionando nuestra democracia llevndonos hacia un rgimen de partido nico con vocacin autoritaria, que gobierna en desmedro de la libertad individual y colectiva. Esto es evaluado como an ms preocupante al observar las tendencias gubernamentales hacia un mayoritarismo autoritario, que se alimenta con el copamiento de las instituciones y el debilitamiento de la institucionalidad. En cuanto a la poltica internacional, se critica el alineamiento con Venezuela y con Cuba por deteriorar la relacin con los pases vecinos, con los Estados Unidos y con Europa, a cambio de poco o nada. Esta relacin estara desprestigiando polticamente al pas en el mbito internacional,
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lo aislara y le restara posibilidades de concretar mercados para sus productos. Incluso, se postula que esta relacin afecta las escasas posibilidades de renovacin de la Ley de Preferencias Comerciales y de Erradicacin de Drogas en los Andes (ATPDEA, por su sigla en ingls) para Bolivia. Por ltimo, en trminos econmicos, los opositores creen que la firma del Protocolo de Control de Transmisin (TCP, por su sigla en ingls) implica supeditar los intereses comerciales del pas a filiaciones ideolgicas, sin considerar que no existen perspectivas importantes para generar beneficios relevantes en trminos de intercambio comercial. En el mbito interno, algunos entrevistados manifiestan sus dudas acerca de las capacidades del gobierno para implementar las medidas adoptadas, dada la falta de experiencia de sus cuadros. Los opositores aseveran que el MAS tiene una muy baja capacidad de gestin y una concepcin de la gestin pblica que est alejada de la realidad, demasiado ideologizada y politizada, mientras que a la hora de llevar a la prctica sus ideas extremas, quiz, no es tan fcil y estn teniendo problemas, incluso, para desarrollar y ejecutar su propia agenda gubernamental. Los opositores ms moderados opinan que el principal problema del gobierno es la poca experiencia de su plantel, y argumentan que, como la mayora de los funcionarios son inexpertos, se presentaron algunas dificultades de eficiencia en la alta gestin del Estado. El propio oficialismo reconoce que los principales problemas se hallan en la gestin de la administracin pblica: Las debilidades se enmarcan en la falta de un capital humano que vaya a reemplazar toda esa maquinaria democrtica y corrupta que signific el Estado y el gobierno hasta antes de enero; Hay dificultades internas, una nueva experiencia para nuevos cuadros polticos que no han tenido en sus manos el manejo del Estado. Estas crticas alimentan el temor de que el gobierno no tenga la capacidad y la disciplina para hacer un uso adecuado de los recursos que est generando en el corto plazo, y que el excedente producido en el sector hidrocarburfero a mediano plazo no llegue a los ms necesitados. En sntesis, las evaluaciones generales sobre la gestin de gobierno durante estos meses estn, naturalmente, divididas. Para algunos, no slo se trata de un gobierno fuerte y de orientacin diferente, sino tambin de un gobierno slido y sensato, que va construyendo con xito un nuevo estilo de gestin. Otros, en cambio, ven ante s un gobierno vigoroso, pero demasiado expuesto a los riesgos del voluntarismo y vulnerable a las estrategias polticas de Venezuela. En todo caso, las expectativas generales son moderadamente positivas a mediano plazo. En relacin con la economa, los entrevistados evaluaron dos dimensiones: por un lado, las posibilidades de diversificar la economa boliviana
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y, por lo tanto, de impulsar sus capacidades para enfrentar el problema tradicional del crecimiento de base estrecha, y por el otro, la factibilidad de mantener tasas de crecimiento cercanas al 4 o 5% de forma sostenible en los prximos cinco aos. La mayora de los entrevistados cree, contrariamente a las tendencias inerciales del mercado, que en los prximos aos Bolivia no se convertir en monoexportadora de hidrocarburos. Para algunos esto ocurrir gracias al liderazgo del gobierno, y para otros puede ocurrir independientemente (o incluso a pesar) de lo que el gobierno haga. Pero hay acuerdo en que habr una economa ms all del gas, condicin necesaria para superar los problemas histricos de crecimiento de base estrecha, esto es, tasas de crecimiento voltil y concentrador. En opinin de los consultados, sobre todo los oficialistas, el sector con ms posibilidades de desarrollo exportador es el agrcola-ganadero, y luego se ubican la minera y la industria manufacturera. En cambio, para los actores econmicos y los observadores, el sector agrcola-ganadero pesa mucho menos, ciertamente no ms que la minera o la industria manufacturera, consideradas por separado. Es posible que estas diferencias no reflejen slo juicios relativamente tcnicos respecto del estado actual y las perspectivas de la economa boliviana, sino, ms bien, imgenes diferentes sobre las necesidades de la sociedad boliviana y sobre los futuros deseables para el pas. De la misma forma, la gran mayora de los entrevistados opina que durante el gobierno del MAS (2006-2011) la economa seguir creciendo igual o ms rpidamente que en el presente. El grueso de los polticos del partido de gobierno piensa que la economa crecer a mayor velocidad, pero la mayora de los empresarios y tcnicos, en cambio, opina que continuar el desarrollo al mismo ritmo, esto es, en torno al 4% anual. En este ltimo caso, las dudas se asientan en los problemas que se perciben en el comportamiento de la inversin, cuya dinmica ha sido cuasi recesiva en la primera mitad de la dcada. sta, segn empresarios y tcnicos de la oposicin, podra profundizarse debido al proceso de nacionalizacin de los hidrocarburos, en buena medida porque existiran dificultades para el desarrollo de nuevos mercados para el gas y, por lo tanto, de nuevas inversiones en el sector, y las relaciones con Brasil se degradaran. Tambin esgrimen las dificultades que tendra el gobierno para moverse con solvencia en este terreno, ya que se quiere introducir una serie de elementos no mercantiles en las inversiones econmicas, dentro del sistema capitalista, lo que podra degradar los niveles de demanda agregada y, consecuentemente, la calidad del producto. Por ltimo, ms all de las consecuencias que conlleve la medida, algunos entrevistados de la oposicin manifiestan dudas acerca de la capacidad y la disciplina del gobierno
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para hacer un uso adecuado de los recursos tributarios que se estn generando en el corto plazo, y para aplicar las terapias apropiadas para la enfermedad holandesa. Por el contrario, los polticos del MAS creen que estos temores son infundados y que el resultado acumulado de las medidas ser positivo para Bolivia y su gente. Consideran que la nacionalizacin de los hidrocarburos mejorar la situacin del sector del gas atrayendo mayores inversiones, abriendo mercados y brindando seguridad jurdica a partir de la negociacin de reglas claras con las empresas transnacionales y los pases consumidores del gas natural boliviano, en particular con Brasil y la Argentina. Las nacionalizaciones brindarn seguridad jurdica a todos los inversionistas en el sector, declar un funcionario dos meses antes de la firma de contratos con las empresas petroleras del sector. Del mismo modo, confan en que la inversin de los frutos de la nacionalizacin ser seria y garantizar el desarrollo econmico del pas. En cuanto a los conflictos sociales, en junio, partiendo de un nivel de conflictividad social alto, la mayora de los polticos del MAS piensa que ese nivel disminuir durante este gobierno, mientras que para los empresarios y observadores seguir igual o crecer. Lo mismo sale a relucir en la consulta de agosto, en la que los opositores duros avizoran un incremento de la conflictividad social, mientras que los oficialistas opinan que se reducir. La moderacin en las expectativas no necesariamente refleja desconfianza con respecto al gobierno sino ms bien conciencia de la dimensin de los problemas que esperan ser resueltos. En lo que respecta a los conflictos tnicos, a diferencia de los dems aspectos, esta vez la posicin de los entrevistados es bastante cercana a la unanimidad: la mayora absoluta cree que sern menos agudos en el mediano plazo. Y es que, si bien difieren en la importancia acordada al tema (primordial y central para el oficialismo, importante para la oposicin), los entrevistados se inclinan por la constitucin de un Estado multicultural o intercultural, sin hacer distincin en el manejo de los conceptos pero apuntando a generar espacios de reconocimiento entre el Estado y los grupos sociales de diversa cultura. Al referirse a las perspectivas polticas, la Asamblea Constituyente aparece en el centro del anlisis de mediano y largo plazo de todos los entrevistados: en buena medida, la reconstitucin del rgimen democrtico, del sistema poltico y de la organizacin administrativa del Estado pasan por el proceso constituyente iniciado el pasado 6 de agosto. En trminos generales, los oficialistas son los nicos que postulan que la Asamblea introducir cambios radicales a la Constitucin; los opositores consideran mayormente que los cambios sern moderados. Aunque todos coinciden en que la tendencia central es mantener en la Constitucin un rgimen demo-
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crtico representativo con instrumentos de democracia directa, existen dudas sobre la evolucin del sistema poltico a mediano plazo. Por un lado, los oficialistas sealan que se avanza en la renovacin de los mecanismos democrticos y apuestan por la emergencia de un sistema pluralista, con mayor participacin de todos los sectores y con fuerte presencia de los movimientos sociales, las agrupaciones ciudadanas y los pueblos originarios. Por otro lado, los ms frreos opositores creen que el sistema evolucionar para mal y sealan abiertamente sus preocupaciones por que predomine un autoritarismo sectario y excluyente, con fuerte presencia de orientaciones indigenistas. Algunos se refieren a la posibilidad de que se establezca un sistema de partido nico.12 Sin embargo, hubo opositores duros que se mostraron ms optimistas y postularon que el sistema ser ms pluralista, aunque slo si se respetan las autonomas regionales: En la medida que se vaya desarrollando este proceso de descentralizacin posiblemente autonmico, se va a repartir el poder y entonces las regiones van a tener cada vez ms una fortaleza dentro del debate poltico y en las decisiones nacionales. En cuanto a la organizacin administrativa del Estado, la mayora de los consultados considera que el Estado boliviano ser ms descentralizado que el actual, sin llegar a ser federal. En este caso se presentan dos excepciones, correspondientes a los cruceos y los opositores duros, que creen que la forma unitaria del Estado est en juego. Pero ms all de considerar que el proceso de descentralizacin ya est encaminado, los oficialistas opinan que el camino an no est definido. Si bien los opositores duros creen que es importante el fortalecimiento de los departamentos, el modo en que debern articularse las demandas de autonoma departamental con las de autodeterminacin indgena preferido por sectores mayoritarios en el MAS no est resuelto. Ahora bien, no se puede obviar que un referendo autonmico tuvo lugar, por lo que, de las rondas de consultas, se desprende que en los departamentos en los que gan el No debera implementarse el mismo nivel de autonoma que en los departamentos en los que triunf el S. Esto significa que se aspirara a un estatus departamental uniforme en el conjunto del territorio nacional. Finalmente, al evaluar las posibilidades y mecanismos de implementacin concreta de la nueva Constitucin, la opinin mayoritaria de los entrevistados apunta a que Bolivia tendr, efectivamente, una nueva Cons-
12 Esta posicin fue enfatizada por un entrevistado al denunciar que se est disfrazando un modelo totalitario que tiene caractersticas de un fascismo, llevado a la ultranza, con tal de perpetuar un proyecto de poder al interior de este pas, levantando la figura del indigenismo.
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titucin como resultado del proceso constituyente, pero no existe consenso acerca de la suerte que sta correr. Por un lado, casi todos los consultados del gobierno opinan que la Asamblea Constituyente conducir a la aprobacin de una nueva CPE, cuya aplicacin ser razonablemente exitosa. La mayora cree que la aprobacin de la nueva Constitucin se dar a partir de acuerdos razonables que dejarn contento al conjunto de los actores polticos de Bolivia. Sin embargo, entre empresarios y observadores crticos existe la percepcin de que su aplicacin ser poco exitosa, por lo que la crisis continuar. Incluso se prev que la aprobacin dejar descontentos a sectores importantes del pas. En trminos globales, se registra un optimismo moderado en la visin de mediano y largo plazo. Los entrevistados todava otorgan un amplio crdito al gobierno, pero hay temores y preocupaciones, que apuntan menos al programa y las polticas sociales y econmicas que a la tentacin exclusivista y la capacidad de gestin. Se teme que el MAS busque finalmente consolidar una hegemona, acaparando y copando espacios, ignorando y acosando a la oposicin. Esto evidencia que las elites opositoras temen ahora su propia exclusin y, eventualmente, que se les aplique la clase de discrecionalidades y arbitrariedades que fueron tan comunes en el pasado de Bolivia, a veces con su tolerancia o participacin activa. Si el gobierno es capaz de resistir estas tentaciones retribucionistas, si en los hechos logra mostrar al conjunto de las elites bolivianas que es un gobierno fuerte, que ejerce efectivamente el poder, y que puede hacerlo con un estilo democrtico y polticamente liberal, aunque no use el trmino, entonces, a juzgar por los resultados de estas consultas, hay un espacio para construir instituciones y un futuro mejor para el pas.
4. Conclusiones
A grandes rasgos, la dinmica de crisis del perodo 2000-2005 puede caracterizarse en tres planos: crisis econmica y fiscal; crisis del presidencialismo y del sistema de representacin; deterioro social y crisis de confianza en la sociedad. Sin duda, diciembre de 2005 marca un triple punto de inflexin en estas dinmicas: al cerrar el ao, el crecimiento de la economa se eleva al 4% y el dficit fiscal cae por debajo del 3% por efecto del nuevo impuesto directo a los hidrocarburos; las elecciones otorgan un claro mandato de cambio, el nuevo presidente gana por mayora absoluta en un hecho indito en la historia democrtica contempornea, y el MAS obtiene una mayora importante en el Congreso; por ltimo, la crisis de confianza y de futuro empieza a revertirse.
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En efecto, existe pleno consenso entre las elites entrevistadas en destacar que la superacin de la crisis de autoridad y el buen entorno econmico son condiciones necesarias para que Bolivia pueda dar respuesta a sus problemas. El paso dado es importante; sin embargo, de ninguna manera significa que los problemas vayan a resolverse. Las dificultades que enfrenta el pas no se solucionarn por s solas y exigen una capacidad de decisin y de gestin que an estn por demostrarse. A pesar de ello, cualquiera sea la opinin de los entrevistados sobre el presente gobierno y la dimensin de los problemas actuales, la expectativa mayoritaria es que las cosas tendern a mejorar. Se registra, por lo tanto, un optimismo moderado en la visin de mediano y largo plazo. De la misma manera, la valoracin de la situacin actual y las expectativas socioeconmicas de la opinin pblica se han modificado notoriamente: el cambio de gobierno parece haber contribuido favorablemente a la legitimidad del rgimen democrtico y del sistema poltico boliviano, as como parece haber reforzado el sentimiento de pertenencia a una comunidad poltica nacional y mejorado notablemente las expectativas a futuro.13 Sin embargo, en un contexto de inflexin y cambio, estas percepciones siguen siendo voltiles y sensibles a la evolucin de la coyuntura. De hecho, al menos en los ltimos cinco aos para los cuales se tienen datos registrados en el eje urbano central, es posible sealar que la sensacin relativa de bienestar-malestar y de optimismo-pesimismo de los ciudadanos depende de modo crtico del clima de distensin-polarizacin que se vive en la esfera sociopoltica. La estabilidad y la certidumbre que generan los acuerdos y las medidas implementados en consenso refuerzan el optimismo y la esperanza en el proceso de cambio.14 Es innegable que las elecciones que llevaron al MAS al poder con una amplia mayora han gestado condiciones polticas y econmicas diferentes para encarar esta larga coyuntura: ya no se trata de gestionar la crisis generando mrgenes de maniobra para la accin poltica (2000-2003), o de encarar un proceso de transicin con estabilidad navegando entre las aguas de la polarizacin y la iliquidez fiscal (2003-2005), sino de gestionar un proceso de cambio en un momento en que los factores de recomposi13 El anlisis en profundidad de las orientaciones de la opinin pblica se construye sobre la base de dos encuestas nacionales y diez encuestas urbanas realizadas por el PAPEPBolivia entre diciembre de 2005 y octubre de 2006. 14 De hecho, el 80% de los consultados en las diez principales ciudades del pas aprueban la Ley de Convocatoria a la Asamblea Constituyente que permiti zanjar el conflicto de la redefinicin de la ruta crtica y la articulacin de las agendas de octubre y enero. De la misma forma, el 82% aprueba la firma de los nuevos contratos petroleros entre el gobierno y las transnacionales. Y el 66% seala que las decisiones en la Asamblea deben privilegiar la consecucin de acuerdos amplios y respetar las minoras.
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cin, tanto internos como externos, terminan de cristalizar, redefinen la nocin de lo posible y abren la oportunidad de construir una nueva relacin entre economa y poltica, con potencialidades para generar un horizonte de inclusin social. Si bien las circunstancias hoy son diferentes, los riesgos para el desarrollo humano y la gobernabilidad democrtica an perduran. Por supuesto, no se trata de volver al pasado. sa nunca fue una opcin sostenible. Pero los fantasmas de la desestructuracin social, la fragmentacin de la accin poltica y la polarizacin en la disputa por la renta de los beneficios de los recursos naturales hablan de la persistencia de opciones regresivas en la inflexin. Y es que las orientaciones de los distintos actores polticos y sociales oscilan entre demandas de equidad en la participacin poltica y de inclusin en el rgimen democrtico hasta protestas, enfrentamientos y bloqueos que pueden configurar una lgica rupturista. Si se reproducen esquemas polarizantes en el sistema poltico en torno al proceso autonmico y se impone la voluntad de construir agendas hegemnicas y excluyentes frente a otras que priorizan el bloqueo del proceso de cambio emergern nuevamente las tendencias ms regresivas. Sin embargo, existen posibilidades reales de construir un nuevo ciclo histrico que combine ampliacin del sistema poltico e inclusin socioeconmica en democracia y en unidad. Hoy, la ampliacin del sistema poltico con la consolidacin del MAS como fuerza nacional y la plena incorporacin en el proceso de toma de decisiones de una serie de liderazgos nuevos de extraccin campesino-indgena, la articulacin de un acuerdo estable entre las expectativas de la poblacin y las condiciones de rentabilidad de las empresas petroleras, y la articulacin de las agendas de octubre y de enero en el acuerdo del 9 de julio de 2005 y en la Ley de Convocatoria de la Asamblea Constituyente del 30 de marzo de 2006 marcan la posibilidad de construir en democracia una salida progresiva a la inflexin. Y la Asamblea Constituyente puede constituirse en el espacio de conformacin de un nuevo pacto social entre los bolivianos.
5. Per a seis meses de la segunda presidencia de Alan Garca: marco poltico y perspectivas de corto y mediano plazo
Diego Achard, Antonio Aranbar, Fernando Caldern y Luis E. Gonzlez
1. Presentacin 1.1. Objetivos

Este informe fue preparado en el marco del Proyecto de Anlisis Poltico y Escenarios Prospectivos (PAPEP) del PNUD en Per. Actualiza (y reproduce libremente) un informe anterior del PAPEP Regional, Per: Coyuntura poltica y escenarios de corto y mediano plazo, de mayo de 2005, pero slo se citan pasajes de aquellos textos cuya fecha de redaccin sea particularmente relevante. Los objetivos del presente trabajo son: 1) Describir la coyuntura poltica peruana actual, incluidos sus condicionantes internos y externos. Esta descripcin resume las perspectivas de los observadores y principales actores polticos. No pretende aportar un diagnstico nuevo (que requerira una investigacin original diseada para ese fin), aunque s vuelve a analizar la informacin disponible, a veces por caminos (y con destinos) relativamente poco transitados. 2) Explorar las perspectivas polticas de corto y mediano plazo. Esta exploracin se apoya en la descripcin de la coyuntura, en sus races histricas, y presta especial atencin a los puntos de vista de los liderazgos peruanos y al contexto regional e internacional.
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El nfasis en la perspectiva de los liderazgos no expresa una visin elitista de la poltica. Reconoce, s, que a corto plazo los liderazgos piensan las estrategias y formulan los planes y las propuestas que competirn en la arena poltica. Para hacerlo, toman en cuenta las demandas de los grupos de presin y dems actores organizados, y algunas de las demandas todava no articuladas (porque an no han sido claramente identificadas y expresadas, o porque los interesados no se han constituido en actores colectivos). Los lderes polticos se ocupan de expresar y dar forma especfica a esas demandas. La traduccin o expresin particular que asumen las demandas, naturalmente, est mediatizada por los intereses, las identidades y las ideologas de los lderes, aunque no necesariamente est determinada por ellos. Desde el punto de vista de los lderes, la accin poltica requiere una imagen tan realista (objetiva) del curso de los acontecimientos como sea posible, porque, si las decisiones se basan en diagnsticos errneos, aumenta la probabilidad de que sean intiles o contraproducentes. En particular, requiere capacidad estratgica (anticipar las iniciativas y las acciones de los dems, y sus posibles consecuencias). Por eso, los liderazgos polticos tratan de or (y entender) los reclamos de los distintos actores, as como de captar las seales capaces de identificar demandas potencialmente importantes (por sus consecuencias, porque involucran a grupos numerosos o influyentes) que an no han sido expresadas o articuladas. Esto no significa que las elites polticas siempre presten atencin a esas seales, ni que, cuando lo hacen, sus anlisis sean correctos, pero s implica que su visin colectiva brinda un excelente punto de partida (tal vez uno de los mejores) para pensar los escenarios: porque esa visin ya incorpora una perspectiva estratgica, y porque en ella tambin estn presentes, de alguna manera, los objetivos y los planes del conjunto de los principales actores. Los escenarios resultan de la interaccin entre diferentes demandas, intereses, circunstancias y condicionantes. No necesariamente son un resultado lineal o fcilmente predecible (y por eso no hay reglas precisas para construirlos), pero estn anclados en esos elementos. Por ltimo: aunque la meta es explorar las perspectivas polticas de corto y de mediano plazo, el propsito final de la exploracin no es predictivo. No se trata slo de establecer qu escenarios futuros son ms probables, sino que lo importante es que ayuden a incidir en el futuro. Con ese objetivo, los escenarios analizados deben ser efectivamente probables (de lo contrario, el ejercicio es intil), aunque los ms ricos no son los que predicen correctamente lo que ocurrir, sino los que ayudan a concretar aquello que es deseable, por ms que pueda ser poco probable, y los que ayudan a evitar
Per a seis meses de la segunda presidencia de Alan Garca
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lo que es probable, o muy probable, pero no deseable.1 Los partidos y sus lderes proponen ideas y planes sobre lo deseable y sobre las formas de llegar a lo deseable; la decisin final, en ltima instancia, corresponde a la sociedad peruana.
1.2. Metodologa e instrumentos

Como queda establecido en el primero de los objetivos de este informe, este documento no aporta un diagnstico nuevo sobre la base de una investigacin original (poltica, social o econmica), pero s reanaliza la informacin disponible. Para describir la coyuntura, se propone una sntesis de la visin colectiva de los observadores y de los principales actores polticos. Sobre esta base, y teniendo en cuenta las tendencias histricas y los condicionantes internos y externos, se exploran posibles escenarios polticos a corto y a mediano plazo. Para un resumen de la perspectiva de los observadores, a fines de 2004 y principios de 2005 fueron redactados especficamente para este proyecto ocho ensayos: Los conflictos sociales en la coyuntura, de Eduardo Balln; Per: insercin internacional, desarrollo y gobernabilidad, de Alfredo Barnechea; Diagnstico de la economa peruana y perspectivas de crecimiento, de Humberto Campodnico; El escenario poltico en el Per: tendencias y perspectivas, de Gustavo Gorriti; Los medios en la coyuntura peruana, 2004-2006, de Mirko Lauer; La opinin pblica peruana: percepcin poltica de la coyuntura, 2001-2004, de Zenaida Sols; Situacin y perspectivas de los partidos polticos en la regin andina: el caso peruano, de Martn Tanaka, y Coyuntura poltica: la protesta social y el neosenderismo, de Carlos Tapia. Numerosos pasajes de este informe tienen sustento en esos ensayos (y as se indica explcitamente), pero sus autores no necesariamente comparten este anlisis o sus conclusiones. Para estudiar la perspectiva de los liderazgos polticos peruanos fueron consultadas (especficamente, para este proyecto) cuarenta y dos personalidades destacadas. Las consultas se llevaron a cabo a partir del cuar-
1 Un anlisis de escenarios describe un conjunto de posibles situaciones futuras, o resultados, cada uno de ellos con su correspondiente probabilidad. Cuando un anlisis de escenarios contribuye a evitar un resultado muy probable pero no deseable, o a concretar un resultado relativamente poco probable, pero deseable, entonces, por definicin, lo que el anlisis estimaba como ms probable (el escenario ms probable) no es lo que efectivamente ocurrir. En estas circunstancias, el anlisis ms rico (como instrumento para actuar sobre el curso de los acontecimientos), si se lo considera slo como predictor puro de resultados, se autodestruye.
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to trimestre de 2004; las ltimas se realizaron en abril de 2005. Algunos asuntos abordados en las entrevistas eran de corto plazo, pero la mayora se refera a temas de mediano (y largo) plazo. Todas estas entrevistas fueron realizadas por los miembros del equipo responsable del proyecto, y las consultas fueron analizadas en un primer documento (preparado por el mismo equipo) que se emplea libremente en distintos pasajes de este informe. Por ltimo, como la primera versin fue redactada en mayo de 2005, para actualizar las caractersticas de aquel contexto (incluidos las elecciones de 2006 y los resultados de los primeros meses de la nueva administracin) se realizaron algunas consultas informales adicionales, se revisaron las encuestas pre y postelectorales (realizadas durante los primeros meses del nuevo gobierno, hasta diciembre de 2006), y se examinaron documentos y anlisis recientes.2
2. El contexto econmico y social 2.1. La evolucin de la economa3

La dcada de 1980 en Per, la de la reconstruccin democrtica, fue una dcada perdida para el desarrollo, y esos aos han sido asociados al fracaso econmico. La dcada siguiente (los noventa), en cambio, ha sido asociada al xito econmico (aunque con algunos altibajos). En consecuencia, el fujimorismo, ampliamente considerado autoritario y corrupto (al menos ex post), es identificado con el xito econmico. sta es una de las explicaciones de la posicin que ocupa Fujimori en las encuestas actuales, aos despus de su cada, y del peso de la nueva bancada parlamentaria fujimorista electa en 2006. En conjunto, estas dos dcadas establecieron entre los peruanos sendas asociaciones entre democracia y fracaso econmico, por un lado, y entre autoritarismo (o mano dura) y xito econmico (as como eficacia represiva contra Sendero Luminoso y el Movimiento Revolucionario Tpac Amaru [MRTA]), por otro. Estas asociaciones son claramente negativas para las perspectivas de la democracia. Sin embargo, los primeros aos del post-fujimorismo muestran lo que podra ser el principio del fin de esta doble asociacin, dado que en 2000
2 I.e., publicados despus de mayo de 2005. Estos trabajos de reciente aparicin, y los ensayos comisionados para el Proyecto, son los nicos textos citados aqu. En ellos se encuentran amplias referencias a la literatura previa. 3 Esta seccin parte de los ensayos de Alfredo Barnechea y Humberto Campodnico.
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la actividad econmica cay significativamente y a fines de ese ao y a principios de 2001 el PIB disminuy. A partir del segundo semestre de 2001 comenz una vigorosa recuperacin que, salvo por una desaceleracin a mediados del mandato del presidente Alejandro Toledo, en 2003, contina hasta el presente. Segn el Banco Central de Reserva de Per:
Durante el ao 2006 la actividad econmica ha continuado acelerndose, con un incremento del 8,7% en el tercer trimestre [] la tasa ms alta de los ltimos 45 trimestres. Con este resultado se acumula un crecimiento del 7,4% en lo que va del ao. Todos los componentes de la demanda interna registraron incrementos, en especial el consumo privado, sustentado en una mayor capacidad adquisitiva de la poblacin, incentivada tanto por el crecimiento del empleo como por las mayores facilidades para el acceso al crdito y los mayores envos de remesas de familiares en el exterior (BCRP, 2006: 1).
Esto significa que el desempeo de la economa en 2006 fue mejor que el esperado por los analistas. Debido a la menor expansin de las exportaciones y del gasto pblico, para el 2006 se prev una leve moderacin del crecimiento que, sin embargo, ascendera al 5% (CEPAL, 2005: 116). Los analistas anticiparon correctamente la evolucin de las exportaciones, no obstante el consumo y la inversin pblica y privada continuaron creciendo (BCRP, 2006: 2), y superaron su estancamiento. El ao anterior, 2005, ya haba arrojado un resultado econmico superior al esperado.4 Como se ver, esta constatacin (mejor que lo esperado) reaparecer ms adelante, y no slo en relacin con la economa. Con criterios regionales, y a pesar de sus aspectos dbiles y momentos difciles, la economa peruana se ha desempeado muy satisfactoriamente durante los ltimos quince aos. La tasa de crecimiento anual del PIB per cpita 1990-2004, en particular, fue del 2,1% anual. En Amrica del Sur, en ese perodo y en trminos per cpita, slo Chile super ese ndice (PNUD, 2006: 331-332). La performance macroeconmica peruana, entonces, es superada slo por la estrella de la regin. Hacia el futuro, la evolucin reciente de la economa, los pronsticos de los analistas a corto plazo, las sugerencias de las instituciones financieras privadas ms activas en la regin y los juicios de las elites apuntan en la misma direccin: la economa mantendr su curso favorable. Finalmente, en relacin con las asociaciones entre autoritarismo y crecimiento econmico (y paz), y entre democracia y fracaso econmico (junto con inestabilidad poltica e inse4 Refirindose a 2005, la CEPAL observ que el crecimiento de la economa peruana haba superado las expectativas iniciales (CEPAL, 2005: 117).
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guridad social), el resumen ms conciso del ltimo quinquenio lo ha proporcionado McClintock:

[] bajo el gobierno de Alejandro Toledo (2001-2006), por primera vez en su historia Per disfrut simultneamente de crecimiento econmico, paz poltica, y democracia electoral5 (McClintock, 2006a: 96, el destacado es nuestro).
2.2. La situacin social

El ndice de desarrollo humano (IDH) para 2004 fecha de los ltimos datos globales disponibles (PNUD, 2006) sita a Per entre los pases de nivel de desarrollo medio a escala mundial.6 Sin embargo, entre los diez principales pases sudamericanos figura en sptimo lugar (le siguen Ecuador, Paraguay y Bolivia, en octavo, noveno y dcimo lugar, respectivamente). Entre 1975 y 2004 el IDH peruano mejor a la par que el promedio de la regin, de modo que su posicin relativa no ha variado. La desigualdad de la distribucin del ingreso en el pas (medida con el coeficiente de Gini, desde que se dispone de datos comparables) se ha mantenido alta, segn los criterios internacionales del PNUD, y en la regin se ubica en una posicin intermedia, pero el subcontinente es una de las reas ms desiguales del mundo (ndice de Gini de 54,6 en 2002, PNUD, 2006). La mitad de la poblacin (el 51,1%) vive por debajo de la lnea de pobreza, y un quinto (el 18,9%) vive por debajo de la lnea de indigencia (CEPAL, 2006). Segn cifras de la CEPAL, en Amrica del Sur el porcentaje de poblacin por debajo de la lnea de pobreza es mayor que en Per slo en dos de los diez pases (Paraguay y Bolivia), y el porcentaje que vive por debajo de la lnea de indigencia es mayor que el peruano slo en tres de ellos (Colombia, Paraguay y Bolivia). La situacin social peruana, en este marco, es negativa, en particular durante los ltimos quince aos, como sugieren estos datos. En materia de desarrollo humano y de prevalencia y profundidad de la pobreza, Per figura entre los pases de peor desempeo en la regin. En cambio, en materia macroeconmica, durante ese mismo perodo el pas fue un top performer regional, superado slo por Chile. En conclusin, hasta el pre-
5 El original ingls dice: Under the government of Alejandro Toledo (2001-2006), for the first time in its history Peru simultaneously enjoyed economic growth, political peace, and one-person-one-vote democracy. 6 Segn el Informe de Desarrollo Humano 2006 del PNUD, el valor del IDH peruano es 0,767. Ocupa el lugar 82 (de mayor a menor IDH) entre 177 pases (PNUD, 2006: 284).
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sente, los avances econmicos de los ltimos quince aos no se habran traducido en avances sociales comparables. Segn lvaro Vargas Llosa antes de la victoria de Alan Garca en la segunda ronda de la eleccin presidencial, esta ilusin macroeconmica y la percepcin de que indicadores saludables, como tasas de crecimiento econmico del 4 o 5%, no se traducen en progresos, salvo para los grupos que ya eran privilegiados en la sociedad peruana, explicaran el veloz ascenso poltico de Ollanta Humala y su triunfo en la primera ronda de las elecciones presidenciales de 2006 (Vargas Llosa, 2006: 21). Das despus, en su discurso inaugural en el Congreso, el ya presidente Garca retom la misma idea:
Los peruanos se preguntan cmo es que, si en cinco aos la produccin material ha crecido ms del 25%, el empleo no ha crecido as, y la pobreza apenas se redujo el 2%. Qu ha ocurrido en nuestra patria, adnde se ha ido ese crecimiento, por qu demora tanto en llegar a los pobres? [] Eso explica el voto nacional de protesta, porque el pueblo exige un cambio social.7
A juicio del grueso de los observadores, los episodios de crecimiento ms vigoroso de la economa peruana han sido siempre de base estrecha. Teniendo en cuenta las races de este rasgo de larga duracin, la primera versin del presente informe (mayo de 2005), al analizar los datos de la recuperacin econmica en curso a fines de 2004 y principios de 2005, coincida (coincidencia compartida por muchos analistas) con la perspectiva anterior:
[] la coyuntura econmica actual puede caracterizarse como de recuperacin con desempleo. La mayora de los observadores considera que el tipo de crecimiento actual de la economa peruana tiene una base relativamente estrecha y es vulnerable por su concentracin, su escasa capacidad de generacin de empleo, su volatilidad, y su fuerte dependencia del contexto externo (PAPEP, 2005).
Esto surga, al menos en parte, de la necesidad de

[] preservar la orientacin ms bien ortodoxa de la gestin de la economa (y con ella, la buena disposicin de los empresarios e inversores), [] [y de] privilegiar a los grandes actores empresariales y los grandes proyectos de
El Comercio, edicin digital, 28 de julio de 2006.
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exportacin []. Todo esto [los factores que condicionaban las acciones del gobierno de Toledo] deja un escaso margen para el aumento de la inversin social. En la prctica, entonces, esta orientacin tiende a otorgar un rol secundario a la principal preocupacin de los peruanos, la generacin de empleo []. [Por lo tanto,] la situacin social es compleja, y es difcil que mejore a corto plazo (dem).
2.3. Nuevo examen de la inconsistencia de los desempeos macroeconmicos y sociales

Un ao y medio despus (al finalizar la redaccin de este informe, en enero de 2007), el curso de los acontecimientos y la nueva informacin disponible obligan a matizar esta visin. En primer lugar, si se examina la problemtica de la pobreza extrema desde el punto de vista del primero de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM), es decir, lograr que en 2015 el porcentaje de la poblacin extremadamente pobre sea a lo sumo la mitad que en 1990, la situacin sudamericana en 2006 era la siguiente: slo dos pases (Brasil y Chile) haban alcanzado la meta prevista para 2015 (CEPAL, 2006: 11); otros cinco (la mitad del total) no haban logrado el porcentaje de avance previsto para 2006 (deba ser el 64%),8 y su situacin era difcil porque, entre ellos, el que ms haba avanzado (Bolivia) slo haba alcanzado la mitad del porcentaje esperado para esa fecha. Los tres pases restantes haban superado la meta para 2006 (Ecuador, Per y Colombia, en ese orden), pero slo dos (Ecuador y Per) alcanzaran los objetivos propuestos para 2015, si el crecimiento de su PIB per cpita en el perodo 20062015 continuaba creciendo al mismo ritmo que en 1990-2006 (CEPAL, 2006: 12-13). De esos dos pases, Per lo lograra aun si su PIB per cpita slo creciera aproximadamente a la mitad del ritmo observado entre 1990 y 2006; Ecuador, en cambio, necesitaba seguir creciendo prcticamente a la misma velocidad. De modo que, de acuerdo con la reduccin de la pobreza extrema, segn los ODM, el logro peruano era claramente superado en la regin slo por los dos pases con mejor desempeo (Brasil y Chile). En segundo lugar, al analizar ms en detalle la evolucin de la desigualdad, de acuerdo con las cifras recientes disponibles para la regin, se observa que en el perodo 1998-1999 la desigualdad peruana era alta segn
8 Para alcanzar la meta esperada, asumiendo que el esfuerzo se distribuye equitativamente a lo largo de todo el perodo considerado (1990-2015), en 2006 se deba llegar al 64% de la meta. El porcentaje de avance efectivo de cada pas es, simplemente, el cambio de la pobreza extrema expresado como porcentaje de la meta (la mitad del nivel observado en 1990).
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los criterios de la CEPAL, ubicada en una posicin intermedia entre los diez principales pases sudamericanos: sexto lugar, ordenndolos de mayor a menor desigualdad (CEPAL, 2006: 17). Para el perodo 2000-2002, este ndice segua siendo alto, pero haba mejorado un escaln (pasando del sexto al sptimo lugar). Para 2003-2005 la desigualdad peruana continu disminuyendo, y el pas se ubic en el grupo de desigualdad media, por lo que descendi un escaln adicional, al octavo lugar. En la actualidad, slo en Venezuela y en Uruguay (nico caso de desigualdad baja, siempre segn los criterios regionales de la CEPAL) la desigualdad en la distribucin del ingreso era menor que en Per (desigualdad media). En resumen, entre 1998 y 1999 y entre 2003 y 2005 la desigualdad creci en tres pases sudamericanos y disminuy en siete, entre los cuales Per logr el mayor avance.9 Por lo tanto, en cifras absolutas, la desigualdad de la distribucin del ingreso en el pas est entre las ms bajas de la regin, y su disminucin relativa entre 1998 y 1999 y entre 2003 y 2005 es la mayor de la regin. De esta radiografa no se puede concluir que la situacin social peruana sea fcil, ni, menos an, que sus consecuencias contribuyan a la estabilidad poltica o a la consolidacin de la democracia, pero las cosas estn mejor de lo que se supona poco tiempo atrs. La situacin social es mejorable en el marco del orden existente, y ya est mejorando, aunque a la zaga de los progresos macroeconmicos. En particular, no es correcto sostener que los avances econmicos de los ltimos quince aos no se han traducido en avances sociales comparables. Se puede, y se debe, discutir la velocidad y las dificultades de esa traduccin, y sus consecuencias ltimas para la consolidacin de la democracia peruana; no obstante, la traduccin en s misma est ocurriendo.
2.4. La perspectiva de la poblacin

Si bien la eventual traduccin de los avances econmicos de los ltimos quince aos en avances sociales puede ser examinada sistemtica y objetivamente, los resultados no necesariamente coinciden con la percepcin de la poblacin. En la primera versin de este informe se haba observado que
[] la opinin pblica peruana registra niveles rcord de malestar con la situacin econmica de su familia: de forma consistente en los ltimos tres aos, al menos la mitad de los limeos (y hasta ms del 60% en el primer
9 En Per disminuy un 7,3%; le siguen Paraguay con el 5,1% y Brasil con el 4,4% (CEPAL 2006, loc. cit.).
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semestre de 2004) considera que su situacin econmica est peor que el ao pasado. Estos datos son comparables solamente con los registrados en plena crisis de la hiperinflacin, en 1989-1990 (PAPEP, 2005).
Segn el Latinobarmetro, en octubre de 2006 slo el 7% de los peruanos opinaba que la situacin econmica del pas era buena o muy buena.10 De modo que, junto con los paraguayos (con idntico porcentaje), eran los ms crticos de la regin, seguidos por los bolivianos (el 13% deca que la situacin econmica del pas era buena o muy buena). En las mismas encuestas, el 14% de los peruanos afirmaba que su situacin econmica personal y familiar era buena o muy buena; el resultado ms bajo de la regin. Las respuestas de los bolivianos y los ecuatorianos eran parecidas a las de los peruanos, y en ambos casos el 25% opinaba que su situacin econmica personal y familiar era buena o muy buena (Latinobarmetro, 2006: 34 y 37). En suma, a cien das del gobierno de Alan Garca, las opiniones de los peruanos en estos aspectos eran las ms negativas de la regin.11 Las circunstancias objetivas, sin embargo, son sistemticamente inconsistentes con estos juicios. Segn el PNUD (2006), el PIB per cpita peruano (5.678 dlares estadounidenses en 2004) es significativamente ms alto que el paraguayo (4.813 dlares), el ecuatoriano (3.963 dlares) o el boliviano (2.720 dlares). Tambin la desigualdad en la distribucin del ingreso es menor que en esos tres pases, y las tendencias en ambos planos son asimismo ms favorables en Per, por lo cual, cmo se explica este divorcio entre la situacin (y la tendencia) econmica y social actual y la percepcin de la ciudadana? Tal vez en parte por la experiencia directa de los peruanos, que registra que el ciclo de crecimiento econmico iniciado a mediados de 2001 se ha visto acompaado con considerable retraso (y dbilmente) por los indicadores de desempleo. Segn las encuestas conocidas, la desocupacin es el problema ms importante12
Latinobarmetro 2006, sobre una encuesta nacional de 1.200 entrevistas. Las opiniones de los peruanos sobre las tendencias en estas materias, aunque negativas, no eran las peores de la regin. En cuanto a la situacin econmica personal y familiar, el 29% la vea mejor o mucho mejor que un ao atrs (los juicios de paraguayos y ecuatorianos eran menos favorables: el 26 y el 22%, respectivamente), y el 45% esperaba que mejorara durante el ao siguiente (tambin aqu paraguayos y ecuatorianos eran menos optimistas: el 35 y el 32%, respectivamente). En cuanto a la situacin econmica del pas, el 23% de los peruanos la vea mejor o mucho mejor que un ao atrs (nuevamente, los juicios de ecuatorianos y paraguayos eran menos favorables: el 18 y el 15%), y el 39% esperaba que mejorara durante el ao siguiente (en este caso, bolivianos, ecuatorianos y paraguayos eran menos optimistas: el 38, el 22 y el 21%, respectivamente) (Latinobarmetro, 2006: 35-39). 12 Los datos de empleo empezaron a mejorar, muy moderadamente, recin en 2005. Segn el Banco Mundial, el valor del ndice de rigidez laboral peruano es superado en la regin slo por Venezuela y Bolivia.
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para el 33% de los peruanos, porcentaje superado en Amrica del Sur slo por los uruguayos, el 39% (Latinobarmetro, 2006: 41), y la pobreza se ubica en segundo lugar (23%). En los dems pases sudamericanos tambin se menciona el desempleo como una de las mayores preocupaciones, pero la inseguridad ciudadana en algunos casos ocupa el primero o segundo lugar (delincuencia, o terrorismo en Colombia), y ocasionalmente, y slo en segundo lugar, aparecen los problemas polticos (Bolivia y Ecuador), los problemas econmicos y financieros (Uruguay), la educacin (Chile) y la salud (Brasil). Como se ha observado, los latinoamericanos
[] conocen muy bien los vaivenes econmicos que han experimentado sus pases en el pasado, [y] es por ello que el desempleo tiene que bajar un par de puntos antes que la opinin pblica cambie su percepcin de ste []. La desconfianza y la necesidad de experimentar una realidad antes de creer en ella es un rasgo de esta regin que marca la formacin de expectativas [] los ciudadanos [] requieren evidencias para basar sus confianzas y luego requieren reiteradas ocurrencias de un hecho para basar su cambio de actitud. Esto equivale [] al dicho tan usado en la regin una golondrina no hace verano (Latinobarmetro, 2006: 42).
Estas consideraciones ayudan a entender el escepticismo de los peruanos, pero no la inconsistencia entre las circunstancias objetivas (los logros) y la forma en que las perciben los peruanos por un lado, y los paraguayos, ecuatorianos y bolivianos, por otro (que en materia de empleo no estn en una mejor situacin). La literatura y la evidencia disponible sugieren, sencillamente, que los peruanos y sus vecinos usan varas de medida diferentes. El juicio sobre los logros nacionales y las situaciones familiares personales depende de las circunstancias en s mismas y de las expectativas de la poblacin. A circunstancias objetivas aproximadamente iguales, cuanto mayor sea la brecha entre expectativas y realidades (cuanto ms insatisfechas las expectativas de la poblacin), ms crticos sern los juicios de la poblacin.13 En la regin esta brecha probablemente crecera aunque los logros no disminuyeran, porque las aspiraciones aumentan a la par de la expansin de la educacin formal, de la mayor penetracin de los medios de comunicacin de masas y, en ltima instancia, por la difusin de diferentes tipos de efectos demostracin y de las comunicaciones horizontales entre la gente
13 En principio, habra tres factores relevantes, no slo dos: las circunstancias objetivas; la percepcin (subjetiva) de esas circunstancias, y las expectativas. A los efectos de esta discusin, los dos primeros factores son tratados como si fueran slo uno.
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(incluida la difusin de las experiencias de los emigrantes). Capas crecientes de la poblacin ven cmo sus nuevos logros educacionales no encuentran recompensa ni abren mayores oportunidades, mientras en otros lados gente como ellos vive en mejores condiciones. Por lo tanto, la brecha anterior puede crecer aunque las circunstancias objetivas no se deterioren. Ms an, en numerosas ocasiones las mejoras promueven (retroalimentan) el crecimiento de las aspiraciones, y cuando las expectativas crecen ms rpidamente que la posibilidad de satisfacerlas, las mejoras y los progresos objetivos inflaman las aspiraciones de la poblacin en lugar de satisfacerlas.14 Un indicador elemental pero directo del nivel de las expectativas en la poblacin es la vigencia del tema central del American dream: es posible nacer pobre y llegar a rico? Obsrvese que la pregunta apunta a lo esencial, es decir, la posibilidad pura, la que define el techo de la ambicin, independientemente de las dificultades, o de la igualdad de oportunidades, o incluso de los caminos apropiados para lograrla. Todos estos factores son relevantes pero slo complementaria o accesoriamente a lo esencial. Sean cuales fueren las causas, las respuestas ms favorables a esta pregunta en la regin son, precisamente, las peruanas. Las tres cuartas partes de los peruanos (el 74%) creen que en Per es posible nacer pobre y llegar a rico. Las respuestas ms cercanas son las de los colombianos y bolivianos (en ambos casos, el 65% piensa que eso es posible en sus respectivos pases). Tambin piensa del mismo modo el 60% de los ecuatorianos, pero slo el 38% de los paraguayos (Latinobarmetro, 2006: 47). El divorcio entre la situacin (y las tendencias) econmicas y sociales actuales y la percepcin de la ciudadana se explicara, entonces, por que las aspiraciones y las expectativas de los peruanos son, en comparacin, relativamente altas. En Per, la insatisfaccin puede ser mayor que en los pases vecinos que estn en peores condiciones objetivas, simplemente porque los peruanos esperan bastante ms.
3. La poltica antes de las elecciones de 2006

Las circunstancias peruanas a lo largo de 2005 y 2006 se caracterizaron por los fuertes cambios polticos y por las variaciones de las actitudes y las opiniones del electorado. Para aportar alguna perspectiva al anlisis
14 Gonzlez (2006) expone ms detalladamente estos argumentos y sus implicaciones polticas a escala regional, para lo que va del siglo.
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de estos fenmenos es necesario comenzar por resumir, muy esquemticamente, la evolucin de la democracia y de los partidos polticos, y de los niveles relativamente elevados de conflictividad social.
3.1. Races: la lenta y difcil construccin de la democracia

Como algunos analistas han observado, Per hered de su historia colonial la combinacin de factores tal vez menos favorable para el desarrollo de la democracia de toda Amrica Latina, con la posible excepcin de Mxico. Una autocracia tradicional fue sustituida por un orden colonial ms hostil hacia la poblacin indgena (cuyos hijos y cuya descendencia mestiza son an hoy la amplsima mayora de la poblacin nacional). La independencia de Espaa condujo a un orden oligrquico dominado por las mismas elites coloniales, o por una parte de ellas. La independencia fue el resultado de una campaa militar en la que la participacin externa, conducida desde el sur por San Martn y desde el norte por Bolvar, fue decisiva. Buena parte de los criollos peruanos pareca temer que la independencia no mejorara su posicin. Probablemente recelaran, sobre todo, de su impacto sobre la poblacin indgena. Salvo en Brasil (por la poblacin esclava), en ningn otro lugar de Amrica del Sur este temor estaba tan fundado en circunstancias objetivas como en Per y el Alto Per. En esas condiciones, no sorprende que, aun con criterios no particularmente exigentes, la democracia peruana sea histricamente reciente, de la tercera ola (Huntington). En sentido estricto, no se podra hablar de democracia hasta 1980. Durante su primer siglo y medio de vida independiente, hubo un lento proceso de expansin de la participacin poltica, que demor casi un siglo en despegar, y episodios normalmente breves de vigencia de instituciones cuasi republicanas (pero no democrticas). A lo largo de la historia independiente de Per la presencia militar fue una constante, y la llegada del sufragio universal masculino, en 1931, coincidi (no por casualidad) con el comienzo del llamado tercer militarismo, que dur tres dcadas, con la extensa proscripcin de la Alianza Popular Revolucionaria Americana (APRA), hoy tambin llamada Partido Aprista Peruano (PAP). Entre 1919 y 1980 slo un presidente civil (Manuel Prado) complet su mandato electoral. Desde 1931 hasta 1990 hubo al menos tres ensayos reformistas que beneficiaban a las capas menos favorecidas de la poblacin, en su discurso y en algunas de sus polticas. Esta afirmacin no requiere un juicio ltimo (positivo o negativo) sobre esos ensayos o sobre sus consecuencias para Per, slo implica reconocer, en primer lugar, la presencia de un discur-
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so poltico dirigido explcitamente a ese sector. En segundo lugar, tambin implica reconocer que al menos algunas de las polticas desarrolladas por esos gobiernos eran consistentes con su discurso y con demandas genuinas de la poblacin. La mayora de los analistas clasificara en este grupo a la primera presidencia de Fernando Belande Terry, al rgimen militar de Juan Velasco Alvarado y al primer gobierno del APRA, presidido por Alan Garca Prez. Los dos primeros ensayos terminaron en golpes de Estado; el ltimo culmin su mandato, pero las circunstancias condujeron a la primera presidencia de Alberto Fujimori. Despus de 1990, y por razones que se examinan ms abajo, la opinin predominante sostiene que Fujimori y Alejandro Toledo conquistaron la presidencia (y Ollanta Humala casi la conquist) como outsiders populistas, en principio tambin favorables a las capas menos favorecidas de la poblacin. En cuanto a Fujimori, el juicio mayoritario es que termin siendo algo diferente, pues llev a cabo polticas econmicas muy bien vistas por el empresariado peruano, pero con efectos ms bien modestos para la mayora de la poblacin. El conjunto de la poblacin (elites incluidas), en cambio, aprob vigorosamente las victorias sobre Sendero Luminoso y el Movimiento Revolucionario Tpac Amaru (MRTA), aunque los mtodos empleados fueron criticados. En cuanto a Toledo, si bien al final de su mandato su popularidad mejor, probablemente pueda decirse que defraud a la mayora del electorado y que su gobierno, como el de Fujimori y por razones similares, termin siendo mejor visto por el empresariado que por el grueso de la poblacin. Tres puntos sobresalen en este cuadro extremadamente esquemtico. En primer lugar, las elites econmicas y sociales dominantes recin experimentaron una amenaza realmente seria con el rgimen militar de Velasco, que afect sus intereses, en particular los de los terratenientes de la costa. En segundo lugar, se puede discutir hasta qu punto el velasquismo represent un punto de corte o de ruptura. Es posible que lo haya sido:
Durante la mayor parte del siglo XX la oligarqua peruana constituy un orden aunque un orden injusto. Despus que [ese orden] desapareci y sus bases de apoyo fueron destruidas por el gobierno militar del general Velasco (1968-75), no emergi un orden alternativo estable. Los aos 80 presenciaron un conflicto por la hegemona y una reconfiguracin del pas siguiendo la cada del viejo orden []. Dicho brevemente, ni el gobierno de los militares peruanos, ni la democracia de los 80, ni Fujimori lograron construir un orden estable (Tanaka, 2005: 287-88).
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Pero tambin es posible que esta visin sea correcta slo en algn sentido muy preciso del trmino oligarqua, y que diferentes sentidos lleven a distintas conclusiones. Se podra sostener, incluso, que lo importante no es tanto un actor o un sujeto social especfico (la oligarqua, o los grupos que la integran), sino un tipo particular de orden social y poltico. Por ejemplo:
Una multitud de factores acumulativos ha llevado a millones de peruanos a rebelarse contra las elites y contra cualquier cosa asociada a ellas. La causa fundamental es una sociedad de dos estamentos segregados por casi dos siglos de gobiernos republicanos que no pudieron eliminar los pilares de la vida colonial aun cuando cambiaron la fachada, a veces dramticamente (Vargas Llosa, 2006: 22).
Para los fines de este informe, lo relevante no es la discusin de las definiciones apropiadas o de lo que efectivamente ocurri con las oligarquas, sino el tipo de orden en s mismo, ms all de la identidad de sus actores. En cualquier caso, desde la gestin de Velasco hasta el presente se sucedieron siete gobiernos con diferentes orientaciones polticas, pero para la mayora de la poblacin la situacin social y la pobreza continuaron sin grandes cambios. Para estas mayoras, los acontecimientos se desarrollaron como si durante los dos ltimos siglos un sector que podra denominarse oligarqua (o las elites) hubiera conservado su posicin dominante, mientras que la fortuna para un multitudinario estamento de abajo contina esencialmente inalterada (al menos desde su propio punto de vista) a pesar de los cambios en muchos casos dramticos de fachada. En tercer lugar, el orden oligrquico nunca fue polticamente estable, cualquiera fuese su naturaleza: autoritario, republicano de ciudadana limitada, o democrtico. Tambin es posible que, en realidad, esto no constituya un fracaso dado que, si la estabilidad econmica y social les importaba ms que la estabilidad poltica, quiz nunca lo intentaron realmente. Desde esta perspectiva, la inestabilidad poltica podra ser una consecuencia de las prioridades de las elites peruanas: para ellas, la defensa del orden (social y econmico) establecido habra sido ms importante que la estabilidad poltica y la construccin institucional.
3.2. La polarizacin tradicional de la poltica peruana

Como sugiere el planteo del apartado anterior, la poltica peruana poda ser vista como dividida en dos bandos: el de los defensores del orden social y econmico establecido, y el de los adversarios de ese
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orden. Esto fue as desde los tiempos coloniales. La inestabilidad poltica caracterstica de la historia peruana se sum a la persistencia de un orden social muy desigual, y a una elite que sorte exitosamente los desafos a su posicin. Slo el velasquismo perjudic sus intereses colectivos, y los gobiernos cuyas polticas cuestionaron significativamente ese orden no completaron sus mandatos, o lo hicieron en el marco de crisis agudas que dificultaron el desarrollo institucional y, en ltima instancia, el de la democracia. En suma, aunque fragmentada e inestable, y con algunas (pocas) excepciones, la poltica peruana ha sido dicotmica. Desde una perspectiva histrica, esto define un atributo central de la poltica local, aunque no es un rasgo privativo de Per ni una constante en Amrica Latina. La inestabilidad de la poltica peruana implica que estos dos bandos son coaliciones (en sentido muy amplio) cambiantes y heterogneas de diferentes partidos y grupos. Doblemente heterogneas porque no incluyen slo partidos y porque los miembros de un mismo bando no necesariamente comparten races y motivaciones. Pero en cada circunstancia y momento histrico son dos bandos en principio reconocibles, y sus principales actores son identificables a posteriori. Por otra parte, aunque cambiantes y heterogneos en su composicin, desde el segundo tercio del siglo pasado al menos uno de los dos bandos ha tenido un actor central reconocido por el grueso de la sociedad peruana, el APRA o PAP. El APRA es el mejor organizado y el ms antiguo de los partidos mayoritarios. Desde su fundacin ha sido el nico que usualmente se ha presentado como adversario del orden establecido, y que tiende a ser visto en esos trminos. Esto no significa que haya sido inmutable desde el principio,15 ni que fuera visto de la misma manera por los dems actores polticos. As, por un lado estn los que aplauden al APRA como uno de los principales abanderados del enfrentamiento al orden establecido, orden que sera insostenible en trminos de valores, e incompatible con el desarrollo que Per necesita. Otros lo definen como una variante del socialismo (sui gneris), cosa para algunos positiva y para otros, negativa. Y tambin estn los que lo han visto (y juzgado negativamente) como un radicalismo oportunista que buscaba reemplazar elites en su propio beneficio, o como un populismo disruptivo. Su veta violenta (en especial durante sus primeros aos), su discurso y la naturaleza de
15 Como lo muestran los cambios socialdemcratas de Haya de la Torre treinta aos despus de la fundacin del APRA.
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algunas de sus polticas (cuando lleg al gobierno en la primera presidencia de Alan Garca) fortalecieron su imagen antiestablishment. De un modo u otro, en definitiva, para la mayora de los peruanos el APRA ha sido siempre o casi siempre el partido principal del bando adversario del orden social y econmico establecido. Es probable que, durante largo tiempo, este papel lo haya identificado con la coalicin adversaria, y tal vez por eso en el pasado se sostuvo que la principal divisin poltica peruana era el APRA versus el anti-APRA. Una formulacin similar y muy conocida, pero ms precisa (porque cuantifica los bandos),16 ha sostenido que es el segundo partido de Per. El primero sera el antiAPRA. Esto ltimo, en particular, implicara que el bando mayoritario es, o fue, el del orden imperante. En el marco de una sociedad tan desigual como la peruana, en la que la beneficiaria objetiva es una minora de la poblacin, cmo es posible que las mayoras apoyen el orden de esa minora? En trminos electorales, esto puede ser razonable en una repblica de participacin limitada, en la que las mayoras no votan. En esos casos, las mayoras electorales son en realidad minoras ms o menos pequeas de la poblacin, dependiendo del tamao exacto de la franquicia electoral. Pero en una democracia electoral realmente competitiva esta idea resulta problemtica. Sugiere que el grueso del electorado es engaado17 sistemticamente. Si no fuera as, por qu apoyara un orden que no lo beneficia? Segn una hiptesis alternativa, las mayoras podran apoyar el orden establecido no tanto por establecido (esto es, no porque beneficia en particular a tal o cual minora) sino porque es un orden, a secas. Lo apoyaran porque temen que los adversarios del orden no produzcan uno nuevo ms favorable a sus intereses, sino, simplemente, desorden (en el que pueden perder lo poco o muy poco que poseen). Cuando apoyan el orden establecido no necesariamente estn votando positivamente, a favor de las virtudes de ese orden; sino ms bien en forma negativa, en contra del desorden que las propuestas alternativas podran acarrear.
Pero puede cuantificar mal: que sea ms precisa no significa que sea correcta. Engaado se usa aqu en sentido muy amplio. No necesariamente significa que el electorado es manipulado con mentiras deliberadas (aunque ideas similares han sido y son muy populares entre las minoras radicalizadas de la derecha y de la izquierda). El trmino tambin se refiere a procesos bastante ms complejos, que se basan en el acceso diferencial a recursos como la educacin formal, por ejemplo. Las mayoras ignoraran cules son sus verdaderos intereses, y esta ignorancia sostiene o potencia a las minoras poderosas.
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3.3. Los ltimos aos: inestabilidad institucional y partidaria

Las circunstancias polticas peruanas de los ltimos aos se caracterizan por su debilidad institucional18 y, en especial, por la fragilidad del sistema de partidos.19 La inestabilidad institucional fomenta, casi por definicin, el desarrollo de prcticas polticas basadas ms en orientaciones particularistas que en lgicas institucionales. La volatilidad electoral es la ms alta de Amrica Latina,20 y los partidos son vistos crticamente. Esto tiende a expresarse en la aparicin de figuras independientes (outsiders) que renuevan en parte la escena poltica, pero que (al menos hasta el presente) no han contribuido a la construccin institucional, o incluso han facilitado el desarrollo de actores polticos semileales o directamente antisistmicos. Por estas razones, algunos analistas creen que la transicin peruana est bloqueada. Bloqueada o no, en Amrica del Sur, en octubre de 2006 slo los paraguayos expresaban un juicio an ms negativo que los peruanos sobre cun democrticos eran sus respectivos pases.21 Esto implica que, cuanto mayor es la falta de legitimidad democrtica, mayor es el riesgo del pasaje hacia alguna clase de autoritarismo. Segn los datos compilados y publicados por el PNUD en 2004, desde 1980 hasta esa fecha Per exhiba la mayor volatilidad electoral en Amrica Latina (con un promedio de 44,6 frente al 23,2 promedio de los dieciocho pases de la regin); la segunda mayor volatilidad en cuanto a escaos parlamentarios ganados por los principales partidos durante el perodo democrtico (con un 52,2 frente al 24,7 del promedio latinoamericano); el segundo menor grado de adhesin de la ciudadana a los partidos; y el sistema de partidos menos institucionalizado de los dieciocho pases latinoamericanos examinados. La mayora de los partidos polticos existentes eran (y continan siendo) dbiles; no posean los recursos necesarios (humanos, organizacionales, financieros) para capacitacin,
18 Segn los datos del Instituto Interuniversitario de Iberoamrica de la Universidad de Salamanca (2006), las dos terceras partes (66%) de los legisladores anteriores pensaban que la democracia peruana era poco o nada estable. Este valor casi duplicaba el promedio latinoamericano para la misma fecha (35%). 19 Esta seccin se apoya en los ensayos de Gustavo Gorriti y Martn Tanaka. 20 Para las elecciones presidenciales y parlamentarias de los aos 1980-2004, consideradas separadamente o calculando el promedio de ambas. La volatilidad media (parlamentaria y presidencial) peruana para todo el perodo, 52%, ms que duplica el promedio latinoamericano, 25,5% (Payne et al., 2006: 171, cuadro 6.1). 21 Segn el Latinobarmetro (2006: 59), en una escala de 1 a 10, donde 1 significa no es democrtico y 10, es totalmente democrtico, los dos promedios nacionales de respuestas ms bajos de Amrica del Sur fueron el peruano (5,2) y el paraguayo (3,9).
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formacin poltica, o simplemente para mantener una vida interna activa ms all de las instancias electorales. Por lo general, funcionaban sobre la base de un ncleo central de dirigentes que estableca coordinaciones ms o menos estrechas con sus legisladores y otras autoridades electas, pero con difusas relaciones con los activistas. Es posible distinguir a los partidos polticos segn cuenten o no con tradicin partidaria. Algunos indicadores son la existencia de ciertos perfiles ideolgicos, programticos y de identidad histrica, de un nmero mnimo de cuadros, al menos alrededor del ncleo central, y de ciertas bases a lo largo del territorio nacional.22 Los partidos con tradiciones propias son los que ya tienen unas dcadas de existencia, incluidos el PAP, el Partido Popular Cristiano (PPC) y algunos partidos de izquierda. Del otro lado estn los partidos que emergieron en los noventa, en un contexto de desideologizacin y despolitizacin, con perfiles poltico-ideolgicos difusos y que estn construidos sobre la base de convocatorias personalistas. Estas organizaciones desarrollaron una impronta desideologizada y pragmtica y facilitaron relaciones de competencia centrpeta entre los actores, a diferencia de lo ocurrido durante los aos ochenta, cuando se observaron procesos de polarizacin y competencia centrfuga que pusieron en riesgo la estabilidad democrtica, en especial durante la segunda mitad de la dcada. En cualquier caso, la inexistencia de un sistema de partidos institucionalizado genera incertidumbre y estimula conductas cortoplacistas y no cooperativas en los actores polticos y sociales. En sntesis, la debilidad del sistema de partidos, expresada en la elevada volatilidad electoral y en la fragilidad de las estructuras partidarias, es un rasgo central de la poltica peruana. Como los partidos tienen escasa capacidad de representacin y de mediacin, surgen lderes fuertes que no siempre aportan al desarrollo institucional, y que generan as una suerte de crculo vicioso entre debilidad institucional y liderazgo fuerte. Esta situacin contribuy al retroceso tal vez ms significativo hasta hoy de la tercera ola democratizadora sudamericana, el autogolpe de Estado de Fujimori en 1992.
22 Estas caractersticas de los partidos pueden ser en el futuro bastante ms importantes que en el pasado, porque la ley de partidos establece la exigencia de contar con afiliados y comits en al menos un tercio de las provincias del pas, para cubrir dos terceras partes de los departamentos. Los partidos con mayor tradicin se encuentran en mejores condiciones para lograrlo que los basados en convocatorias personalizadas en torno a la figura de un lder. Antes de la espectacular campaa de Ollanta Humala en 2006, algunos observadores sostuvieron que esto, sumado a otros cambios de la legislacin electoral, preanunciaba el fin de los outsiders en la poltica peruana (al menos como candidatos presidenciales potencialmente exitosos).
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3.4. Conflictividad social

Estas carencias y debilidades polticas, sumadas a un orden social y econmico insatisfactorio para la mayora de la poblacin, y a las expectativas despertadas por la democratizacin, condujeron en los ltimos aos a la multiplicacin de los conflictos sociales.23 Las protestas, que crecieron significativamente durante el gobierno anterior, expresan las demandas de grupos de muy diversa naturaleza. stos suelen contar con escasa articulacin entre sus integrantes, y sus reclamos plantean exigencias sectoriales (a veces muy sectoriales) y de corto plazo. Raramente aportaran propuestas viables, y no buscan articulaciones con otros sectores ni pretenden dar un sentido ms amplio a sus demandas. En parte debido a esta atomizacin, su impacto sobre el gobierno nacional ha sido y contina siendo relativamente modesto. Sin embargo, las protestas contribuyen a la sensacin de ingobernabilidad y a subrayar las debilidades y limitaciones del Estado peruano, que sigue siendo el punto de convergencia de la mayora de los conflictos. En general, los distintos observadores y actores polticos y sociales tienden a sealar que el gobierno pasado no habra afrontado de modo apropiado los conflictos sociales. Entre ellos se destacan, por la naturaleza de sus protagonistas y de sus reclamos: a) la demanda sindical, que empez a reactivarse lentamente a partir de 2000; b) las exigencias especficas de los trabajadores del sector pblico, en especial los vinculados a la salud, la educacin y el Poder Judicial; c) las movilizaciones de los productores cocaleros contra la poltica del desarrollo alternativo y la sustitucin de cultivos; d) los conflictos entre la poblacin de distintas localidades del pas y diversas autoridades pblicas, en particular las municipales; e) las disputas crecientes en varias universidades nacionales, y f) los conflictos ambientales entre los habitantes de diversas localidades y algunas empresas mineras que operan en ellas. La interaccin de los actores sociales entre s y con el sistema poltico ha sido limitada. La principal excepcin son los empresarios, que tienen capacidad de negociacin a travs de sus gremios representativos, como la Confederacin Nacional de Instituciones Empresariales Privadas (CON-
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Esta seccin se apoya en los ensayos de Eduardo Balln y Carlos Tapia.
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FIEP) y la Sociedad Nacional de Industrias (SNI). Durante la administracin anterior, algunos sectores empresariales reclamaron un gobierno fuerte con capacidad de imponer orden. Las Fuerzas Armadas, en particular, rechazaron en distintas oportunidades la posibilidad de intervenir, porque consideraban que su papel no estaba vinculado al orden pblico (sa sera una tarea policial, no militar). La mayora de los latinoamericanistas tal vez aceptara, con reservas menores, que el nivel de conflictividad social peruana en lo que va del siglo fue relativamente elevado en el marco de la regin, aunque no el ms elevado. Sin embargo, ms importantes que las dimensiones relativas de esa conflictividad son sus races y su desarrollo potencial. Es posible, por ejemplo, que la conflictividad de los ltimos aos haya sido, en parte, una consecuencia del fin del autoritarismo fujimorista: de alguna manera, la sociedad peruana se libera de tensiones reprimidas, y eso se expresara en mayor conflictividad. Esto presupone alguna clase de retorno a la normalidad en un futuro ms o menos cercano. En consecuencia, parece claro que, cuanto ms acertado sea este argumento, menos traumtico ser el potencial de desarrollo de esa conflictividad social. Alternativamente, se ha sealado que en la opinin pblica existira cierta tolerancia a manifestaciones extremas de la protesta social. Esta idea sera ms problemtica, y los datos disponibles sugieren que quiz sea correcta. Por un lado, una mayora relativa de peruanos piensa que votar para elegir a los que defienden mi posicin es la mejor manera de influir para cambiar las cosas. Pero esa mayora, el 47%, es la ms pequea de la regin (salvo Paraguay, donde representa el 39%). Y a la inversa, el porcentaje de peruanos que creen que para influir efectivamente lo mejor es participar en movimientos de protestas y exigir los cambios directamente, el 22%, es (junto con el 22% brasileo) el ms alto entre los diez pases de Amrica del Sur (Latinobarmetro, 2006: 21-22). Por lo tanto, parte de los actores sociales cree (ms que en el resto de la regin) que una dinmica de conflictos ms o menos legales, o claramente ilegales, representa una forma legtima de negociacin o presin. Los ms radicalizados parecen interesados en golpear polticamente a los gobiernos y al sistema de partidos; sta sera la meta de lo que en los ltimos aos se ha denominado neosenderismo. Los neosenderistas actuales son ms bien una minora activa y radical en el interior de algunos movimientos de protesta social. Tratan de ingresar en gremios y sectores que mantienen conflictos de larga data y de liderar sus protestas, aportando instrumentos tan radicalizados como les sea posible. El crecimiento del neosenderismo sera el resultado de varios factores convergentes:
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1) en primer lugar, de un terreno frtil: por la acumulacin de insatisfacciones; por la predisposicin relativamente favorable a la protesta directa recin sealada; por el peso de una imagen muy extendida de la sociedad peruana que vincula los privilegios de unos con la exclusin de otros (causa y efecto, respectivamente); y tambin por la pugnas internas en los gremios y sectores sociales ms movilizados (municipios, maestros, cocaleros, universitarios, pobladores), porque esas pugnas abren espacios para la entrada y afirmacin de cuadros neosenderistas; 2) en segundo lugar, el neosenderismo habra adaptado deliberadamente su estrategia a las nuevas condiciones: llamamientos a sus seguidores para alcanzar un acuerdo de paz, y una salida poltica a los problemas derivados de la fase militarmente activa de la guerra; nfasis en la necesidad de avanzar en el fortalecimiento del partido y del Frente nico. La consigna sera el trnsito desde una poltica con derramamiento de sangre (la fase del conflicto armado de Sendero Luminoso) a una guerra sin derramamiento de sangre. Esto le permitira explotar la fertilidad del terreno sin tener que enfrentar (o revivir) las resistencias que la fase armada gener en la gran mayora de la poblacin; 3) por ltimo, algunos observadores consideran que el gobierno y los liderazgos partidarios nacionales han subestimado al neosenderismo. Apoyados en una opinin ilustrada en desacuerdo con los medios radicales de lucha (en s mismos, y tambin instrumentalmente, en su utilidad o viabilidad finales), tenderan a restarle importancia y futuro. Sin embargo, empujadas por una opinin pblica que muestra al menos un consentimiento pasivo pero muy amplio (y en ocasiones un apoyo bastante ms militante), las autoridades y elites polticas locales se han visto obligadas a tomar posicin apoyando con frecuencia las medidas de lucha impulsadas por el neosenderismo. Esta subestimacin facilitara el desarrollo de su estrategia. Existe, entonces, un vnculo claro y directo entre protesta social y neosenderismo. Es probable que el neosenderismo de hoy no pueda crear ni controlar esas protestas, pero podra promoverlas y estimularlas a fin de usarlas para su propio crecimiento. El xito o fracaso final de su proyecto depender de factores que el neosenderismo por s solo no puede controlar, pero en circunstancias apropiadas podra adquirir bastante ms importancia que en el presente. A corto plazo, sus acciones acentan las fragilidades institucionales y polticas, y a mediano y largo plazo podran constituir un factor desestabilizador.
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En resumen, las protestas sociales en s mismas son ms importantes que el neosenderismo, pero representan conflictos fragmentados sin capacidad ni pretensin de articulacin, y con una marcada ausencia de propuestas nacionales. En particular, slo el neosenderismo intentara acumular fuerzas a partir de esta conflictividad social. Esta desintegracin es consistente con una larga historia, aunque con algunos rasgos nuevos.
3.5. La visin de las elites peruanas en el peor momento de la presidencia de Toledo

Entre fines de 2004 y abril de 2005 fueron entrevistados cuarenta y dos lderes peruanos para conocer su visin sobre la situacin poltica del pas y su posible evolucin en el futuro cercano. Dirigentes, lderes o elites, indistintamente, inciden en las principales decisiones del pas, incluidos los formadores y modeladores de las corrientes de opinin nacionales.24 Las entrevistas constaron de dos partes. En la primera se buscaba conocer la opinin de los consultados (en forma enteramente abierta, siguiendo su pensamiento) sobre los problemas del pas, sus causas, el papel de los distintos actores nacionales, la incidencia de factores externos, el desempeo del gobierno de Toledo y el de la oposicin. La segunda parte de la entrevista, mucho ms breve, empleaba un formulario cerrado, con alternativas prefijadas, referido a la profundidad de los problemas actuales del pas, a su posible evolucin futura, y a las perspectivas de la presidencia de Toledo.25 Algunos de los asuntos abordados en las entrevistas eran de corto plazo, directamente ligados a los acontecimientos del momento, pero la mayor parte se refera a temas de mediano y largo plazo. A continuacin, se resumen las principales conclusiones de estas consultas.
24 Los consultados incluyen figuras de distintas ramas de actividad y de diversas orientaciones polticas. Diecisis entrevistados son polticos activos, siete son empresarios, y los restantes son lderes de opinin en sentido amplio (u otros lderes, para abreviar, incluidos periodistas, acadmicos, sindicalistas, religiosos y activistas sociales). Varios entrevistados son afines al gobierno, y otros, a la oposicin. Entre los empresarios y lderes de opinin hay tambin consultados que se consideran polticamente independientes o cuya preferencia partidaria actual es desconocida. 25 Las dos partes de la entrevista utilizaron diferentes metodologas. La primera parte, donde se recoge la opinin espontnea de los consultados, busca obtener una mirada abarcadora y relativamente detallada de los temas abordados. La segunda, centrada en los escenarios futuros, busca obtener respuestas precisas y acotadas. El tratamiento de cada una de estas partes es necesariamente diferente, pero en ambas es posible identificar las opiniones mayoritarias de los entrevistados. Sin embargo, teniendo en cuenta el relativamente pequeo nmero de consultas, en el informe se dice que una opinin es mayoritaria entre las elites peruanas si, y slo si, la opinin mayoritaria entre todos los consultados es tambin mayoritaria entre los empresarios, los polticos y los lderes de opinin considerados por separado.
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Los problemas y sus causas El diagnstico general, compartido por la mayora de los miembros de las elites peruanas (y por la mayora en cada uno de sus principales sectores considerados de modo individual), fue que el pas estaba en una situacin de precrisis o directamente de crisis. Esta visin crtica surga de la situacin nacional y de los problemas arriba examinados, pero es probable que tres factores adicionales alimentaran ese pesimismo: las elevadas expectativas creadas por la transicin poltica; los medios de comunicacin (sobre los que se vuelve ms abajo); y las debilidades de la gestin poltica del entonces presidente Toledo. En este diagnstico compartido existan, sin embargo, diferentes nfasis. Para la mayora de los lderes polticos y de opinin (las tres cuartas partes o ms) el pas viva una suerte de crisis o cuasicrisis, mientras que entre los empresarios una minora importante (45%) crea que haba serios problemas, pero no una situacin crtica. Para los lderes, los problemas centrales eran polticos. En el conjunto de problemas mencionados por los consultados, los de naturaleza poltica eran una vez y media ms numerosos que los socioeconmicos. La situacin poda caracterizarse, incluso, como un divorcio entre la economa y la poltica. Algunos entrevistados definieron la situacin en trminos de la brecha existente entre esas dos dimensiones. La mayora de los polticos y observadores eran crticos de Toledo y de buena parte de sus polticas, pero no esgrimieron cuestionamientos relevantes al equipo econmico ni a sus polticas. La economa se desempeaba francamente bien, pero la poltica era agitada, inestable y ms bien impredecible. Por otra parte, si bien lo distintivo de las circunstancias era la problemtica poltica, no significaba que los nicos problemas peruanos fuesen polticos. La pobreza, el empleo, los bajos salarios y las desigualdades tambin preocupaban a las elites. Haba consenso generalizado sobre la necesidad de impulsar el crecimiento econmico para enfrentar esos problemas. Las diferencias aparecan en el modo de hacerlo. En cuanto a los orgenes de estos problemas, el conjunto vea dos familias principales de causas. Por un lado, factores histrico-culturales de largo plazo: la nunca terminada consolidacin de la repblica, sus tradiciones de inequidad y exclusin, y los obstculos culturales para impulsar la integracin nacional. Por otro lado, factores especficamente polticos y de corto plazo: las limitaciones de las elites polticas y las falencias del presidente Toledo y su gobierno. Los distintos grupos de lderes consultados respondan tambin de modo diferente. Los polticos personalizaban las responsabilidades en el
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presidente Toledo y en menor medida en figuras polticas de primer orden. Ninguno de los polticos consultados pensaba que la clase dirigente en general o el Congreso agravaban los problemas, pero una minora significativa mencionaba a los partidos. El grueso de las respuestas de los empresarios y de los lderes de opinin, a la inversa, aluda a sujetos polticos plurales. Para la mayora de los empresarios el principal problema estaba en la clase poltica y luego en el Congreso; para los lderes de opinin, en cambio, el factor ms problemtico estaba en los partidos, y luego en la clase poltica. El destino del gobierno de Toledo La economa seguira creciendo al mismo ritmo (desempeo excelente en la regin) o an ms rpidamente. Slo uno de cada diez consultados (todos simpatizantes de la oposicin) opinaba que se enlentecera. A pesar de esta visin optimista, los lderes peruanos crean, como se ha visto, que la situacin del pas era de precrisis o de crisis. Tambin pensaban que, en el futuro cercano (hasta despus de las elecciones presidenciales de 2006), todo seguira igual o empeorara. Slo uno de cada diez opinaba que a corto plazo la situacin iba a mejorar. La conflictividad social, en particular, crecera (as pensaban seis de cada diez), o a lo sumo seguira igual; ninguno crea que disminuira. Las actividades del neosenderismo se mantendran aproximadamente sin variaciones. En general, la capacidad del gobierno para enfrentar estas situaciones (que ya era mediocre) ms bien se deteriorara. A corto plazo, las elites no esperaban que la situacin poltica empeorara dramticamente. En particular, no esperaban un desenlace de ruptura. Salvo imprevistos significativos, las instituciones continuaran funcionando no peor que hasta ese momento, el presidente Toledo completara su mandato,26 las elecciones tendran lugar en las fechas previstas, y de all surgira el nuevo gobierno. A pesar de que no se avizoraban mejoras en la situacin, se aguardaba un desenlace poltico dentro del marco institucional. Al menos a corto plazo, entonces, el buen desempeo esperado de la economa coexistira con una situacin de precrisis o de crisis, con niveles de conflictividad social en aumento, en el marco de un contexto poltico complicado, pero el presidente Toledo completara su mandato. Del conjunto de las entrevistas surgieron algunos factores
26 Ante una pregunta concreta sobre si el presidente Toledo terminara su mandato, ocho de cada diez consultados (79%) respondieron que s. Slo el 18% opin que Toledo renunciara o sera obligado a dejar la presidencia.
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(esencialmente polticos) que ayudan a entender por qu los consultados esperaban este desenlace: 1) La oposicin poltica frontalmente antisistema (lo que quedaba del aparato militar de los grupos alzados) estaba limitada por sus propias carencias. La oposicin desleal (el neosenderismo) an estaba en una etapa de acumulacin de fuerzas. En este sector no haba recursos suficientes para forzar la cada del presidente (suponiendo que se fuera su inters, supuesto no necesariamente correcto). 2) La oposicin que poda calificarse como leal (o en el peor de los casos semileal) contaba con un polo principal, el PAP, el partido ms antiguo y extendido del pas. Ninguna otra fuerza tena su trayectoria y antigedad, ni la fortaleza de las adhesiones partidarias asociadas a ellas. Organizacionalmente, era tambin el mayor de los partidos, aunque su tamao electoral dependa de las circunstancias y las candidaturas. Para el PAP (sin considerar la firmeza de sus convicciones democrticas, que en ltima instancia podan impulsarlo a apoyar a Toledo) no era conveniente una imagen agitadora o conspirativa contra el presidente, porque reavivara recelos y desconfianzas histricas en su contra. Su camino hacia el gobierno pasaba por una victoria dentro del marco institucional. De modo que no haba inters en la cada del presidente. 3) El resto de la oposicin leal o semileal, que no era homognea, tambin tena en comn su oposicin histrica al PAP. Mientras Alan Garca estuviera en buena posicin en las encuestas, para cada uno de los miembros de esa oposicin dividida su oportunidad probablemente estaba en la segunda vuelta presidencial, o en una amplia alianza preelectoral difcil de construir, y con una lgica poltica similar a la de una segunda vuelta. Cualquier otra situacin (nuevamente, sin considerar la firmeza de sus convicciones democrticas) corra el riesgo de subrayar la preeminencia del PAP, y lo fortalecera an ms. Tampoco en este sector haba inters en la cada del presidente. 4) La administracin y el presidente reciban el apoyo de la comunidad empresaria aunque slo fuera como second best.27 El estudio no pregunt esto directamente, pero el conjunto de la informacin es claro: los empresarios eran casi siempre los ms optimistas, y sus
27 Para muchos observadores, la primera preferencia de los empresarios segua siendo Fujimori (idealmente, sin sus excesos y sin Montesinos).
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opiniones estaban ms cerca de las opiniones de los polticos del gobierno que de las de la oposicin. 5) En este marco, el otro gran poder fctico nacional, el militar, que consideraba exclusivamente su autointers institucional (otra vez, sin tomar en cuenta la firmeza de sus convicciones democrticas), en consonancia con las circunstancias internacionales del momento, difcilmente arriesgara su situacin buscando la cada del presidente. 6) En sntesis, nadie realmente poderoso tena inters en una ruptura institucional ni quera que el presidente Toledo terminara su mandato en forma anticipada. Esta ltima conclusin fue presentada en un informe de avance a fines de 2004, cuando todava era noticia; en el segundo semestre de ese ao, una ola de rumores afirmaba insistentemente que el presidente Toledo no completara su mandato. En el momento de la revisin final de este informe, a principios de 2007, este pronstico en particular constituye slo una nota histrica, pero los resultados de las entrevistas continan siendo directamente relevantes. A casi dos aos de distancia, los principales pronsticos de corto plazo de los consultados resultaron esencialmente correctos, y esto asigna particular inters a sus juicios de mediano plazo y a las razones que explicaban el pronstico sobre el futuro del presidente Toledo.
3.6. La influencia de los medios de comunicacin

El papel de los medios de comunicacin preocupaba a muchos de los consultados, y merece ser examinado por separado. Para la mayora de los especialistas en el tema, los medios de comunicacin peruanos desempearon un papel positivo en la construccin democrtica, pero en los ltimos aos, por diversas razones, habran agravado los problemas sealados en las secciones anteriores (y a veces, para algunos, los habran creado).28 Adems, la actitud con respecto a la democracia (hacia sus contenidos, principios y prcticas) de buena parte de ellos sera cuanto menos ambigua o ambivalente. Los medios de comunicacin de masas se encontraran en el centro de los procesos polticos peruanos, y desde all influiran vigorosamente en la construccin del campo poltico. En ellos prevalecera un rol fiscalizador, en particular sobre el presidente y su entorno. Ya desde los aos
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Esta seccin se apoya en los ensayos de Mirko Lauer y Zenaida Sols.
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noventa la crisis de los partidos y la debilidad de las instituciones polticas posibilitaron (o impulsaron) que los medios asumieran un papel creciente en el proceso poltico. En muchos casos, influyeron a travs de denuncias periodsticas (no necesariamente bien fundamentadas, ni motivadas honestamente) actuando como un sucedneo de la Justicia, denuncias que solan durar poco (hasta la aparicin de la prxima, sin que la anterior hubiera sido clarificada). Tambin sobredimensionaron las protestas sociales, en especial en el interior del pas, donde los partidos representados en el Congreso tienen escasa o nula presencia. Esta relacin entre medios y partidos tendi a formar un crculo vicioso: los medios pesaban mucho porque los partidos pesaban poco; cuanto menos pesaban los partidos, ms tendan a influir los medios. Despus de la cada de Fujimori y de Montesinos, los medios peruanos tuvieron su descompresin y su destape, y la autocensura desapareci. Los medios no ocultaron los aspectos positivos de la gestin del ex presidente Toledo, como su aporte al restablecimiento de la democracia, el Acuerdo Nacional, o la descentralizacin y regionalizacin. Pero estos aspectos favorables resultaron desbordados por un aluvin de denuncias y descalificaciones mucho ms sensacionalistas (y probablemente, tambin ms vendedoras): episodios dudosos, como el caso Bavaria, que cuestionaran su honestidad y/o la de su gobierno; la exorbitante remuneracin presidencial (y la de su esposa, y el origen de esta ltima); su estilo de vida; la historia de su hija extramatrimonial Zara. Estas denuncias recibieron mucho ms espacio y atencin que los aspectos positivos de la gestin presidencial. Tanto como las sustancias, importan las formas:
Durante la cobertura del discurso de 2005 sobre el estado de la nacin, por ejemplo, el programa informativo de TV ms importante del pas mostr insistentemente a legisladores bostezando y roncando durante el discurso. Canciones y subttulos ridiculizaban al presidente; los periodistas comentaron que figuras que parecan apoyar a Toledo haban sido pagadas por el gobierno (McClintock, 2006a: 98).
Parece claro que al menos una parte de la mala imagen pblica del gobierno de Toledo (sobre todo a mediados de su mandato; en 2004, segn algunas encuestas internacionales, lleg a tener la peor imagen presidencial registrada en toda Amrica Latina) y de l ya como ex presidente estuvo vinculada al nuevo estilo de los medios de comunicacin peruanos. Los medios, entonces, desempearan un papel contradictorio. Por un lado, no hay democracia sin medios realmente abiertos e inquisidores, y segn los observadores, stos tuvieron una funcin importante en la recons-
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truccin democrtica. Sin embargo, todo lo recin expuesto sugiere que los nuevos estilos de comunicacin predominantes tienden a fijar la agenda con criterios en ocasiones demasiado comerciales o partidistas (en sentido ideolgico), y a debilitar a los presidentes, a las instituciones pblicas y al sistema de partidos. La paradoja es clara: los medios (y sus libertades) son imprescindibles para la democracia, como efectivamente lo han sido en Per, pero tambin estaran contribuyendo a socavarla y limitarla.
4. La construccin de liderazgos
Las dificultades institucionales y los problemas de los partidos polticos otorgan particular importancia a las formas de construccin de los liderazgos polticos en la sociedad peruana, porque
[] durante la mayor parte del ltimo cuarto de siglo los presidentes tomaron las principales decisiones sobre polticas [policies] de formas arbitrarias y personalistas, y en la prctica los controles y equilibrios formales no funcionaron bien []. Con pocas excepciones, ni el Congreso ni las otras ramas ni niveles del gobierno han desempeado roles efectivos en la definicin de la agenda poltica nacional (Morn y Sanborn, 2006: 38).
Los mismos autores concluyen con un juicio ms bien pesimista:

[] en muchas esferas la construccin de polticas contina siendo un proceso arbitrario e impredecible, que conduce a polticas de baja calidad, pobremente implementadas y fcilmente reversibles [] la inestabilidad del rgimen poltico per se ha dificultado el desarrollo institucional de largo plazo (idem: 3).
La inestabilidad de los regmenes a lo largo del ltimo medio siglo es efectivamente extrema, incluso para los parmetros de una regin inestable. Mainwaring y Hagopian identifican doce cambios de rgimen en Per entre 1945 y 2003, la cifra ms alta para Amrica Latina durante ese perodo (en segundo lugar aparece la Argentina, con diez cambios).29 En estas condiciones, sin liderazgo presidencial difcilmente podr haber construccin institucional de largo plazo, ni calidad ni estabilidad en la formulacin de polticas. Por eso, las formas de construccin de los liderazgos son cruciales.
29 Mainwaring y Hagopian (2005: 3) clasifican los regmenes polticos de la regin durante ese perodo en tres grandes tipos: democrticos, semidemocrticos y autoritarios.
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4.1. Outsiders partidarios

En seis meses, Fujimori pas del anonimato poltico a presidente. El ascenso de Toledo no fue tan meterico, pero tambin fue veloz. Y el ascenso de Ollanta Humala fue nuevamente meterico: gan la primera ronda de las elecciones presidenciales de 2006 y casi lleg a la presidencia, cuando seis meses antes de la primera ronda muy pocos lo esperaban. En los tres casos, el ascenso ocurri por fuera de los partidos. De ah el calificativo de outsiders partidarios. Pero no son los nicos casos. En trminos poltico-partidarios, Mario Vargas Llosa o Javier Prez de Cullar, por ejemplo, tambin podran ser caracterizados como outsiders. En los ltimos quince aos, en suma, los outsiders han tenido una fuerte presencia en la escena poltica peruana. La abundancia de outsiders (en sentido amplio, como se indica ms abajo) muestra algunas virtudes y problemas de los sistemas que los permiten o fomentan. La principal virtud est en que, salvo circunstancias extraordinarias, este tipo de ascensos polticos slo ocurren en un orden efectivamente competitivo. Necesitan como mnimo democracias electorales genuinas, ya que deben ganar elecciones para llegar a presidentes. Si el orden poltico no fuera realmente una democracia electoral, entonces las organizaciones predominantes funcionaran como selectorados que restringen la gama de las opciones posibles. La competitividad de los sistemas que producen (y toleran) outsiders debe ser real: no puede ser slo apariencia. As, los ascensos de Fujimori, Toledo y Humala muestran hasta qu punto la poltica peruana que los permiti era abierta y competitiva.30 Qu problema evidencia el ascenso poltico de los outsiders? No es necesario demonizarlos para apreciar por qu su proliferacin es problemtica. El buen outsider no es un imposible, del mismo modo que el buen autcrata tampoco lo es, pero los peligros para la democracia aumentan con los outsiders, como bien lo atestiguan la discusin comparada y la experiencia reciente de Per.31 Los riesgos se incrementan por las condiciones en las que se forman los distintos tipos de lderes: el tema de fondo no est en los outsiders en s mismos sino en los partidos. Los ascensos por fuera de las organizaciones establecidas slo pueden ocurrir en condiciones de
30 Una segunda virtud, aunque slo potencial, podra estar en la capacidad de renovacin de los outsiders. Por definicin, deberan estar menos limitados o condicionados por el orden existente que los insiders, y deberan tener mejores posibilidades que ellos (a otras condiciones aproximadamente iguales) para la renovacin de elencos, estilos y polticas. 31 Sin embargo, la experiencia peruana reciente tambin muestra que el nexo entre outsiders y riesgos para la democracia no es necesario: los triunfos (y gobiernos) de Fujimori y Toledo condujeron a resultados institucionales muy distintos.
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considerable desgaste, desarraigo y descrdito. De lo contrario, las ventajas que los lderes y candidatos tradicionales tendran por el solo hecho de serlo (su exposicin a los medios, su experiencia, sus vnculos con las fuerzas vivas) seran decisivas. Los outsiders, en suma, slo existen con partidos dbiles y desacreditados, que poco pueden hacer frente a un competidor difcil que llega a presidente. Las organizaciones con ms arraigo y credibilidad tienen mayor capacidad de negociacin con sus propios candidatos. De alguna manera, los socializan internamente (una de las consecuencias del desarrollo de las carreras polticas dentro de los partidos); suelen ser mejores filtros para personalidades difciles, porque para ascender en las internas partidarias es necesario desplegar mucha poltica prctica, y si eso falla cuentan con mayores recursos que los partidos dbiles para poner lmites. Por lgica, los partidos razonablemente funcionales no pueden garantizar buenos presidentes, pero consiguen que los realmente difciles sean, en promedio, menos probables. A fines de 2004 y principios de 2005 varios observadores consideraban que los cambios en la legislacin electoral podan evitar, o ya haban frenado, la proliferacin de outsiders. Esos cambios habran vuelto difcil, o imposible, su ascenso. La primera versin de este informe no comparta esta idea:
Es posible, pero no es seguro, que tengan razn. La legislacin electoral podra volver a cambiar. Y si no cambia, la historia exacta de Fujimori probablemente sea irrepetible, pero esto cancela slo un tipo posible de outsider. Por ejemplo: hasta los partidos establecidos pueden llevar outsiders como candidatos. Lo que importa no es la fuerza poltica que candidatea, sino la historia poltica del candidato dentro de esa fuerza. Si el candidato hizo carrera dentro del partido y all gan su liderazgo, entonces no es un outsider. Pero si un partido dbil negocia la candidatura presidencial con una figura externa sin partido, tal vez porque la ve como el nico camino posible hacia el gobierno (y en todo caso, como el mal menor en las circunstancias), entonces ese candidato, por ms que lo sea de un partido establecido, realmente es un outsider. Por ste u otros caminos, mientras las dos circunstancias anteriores se mantengan (poltica democrtica, abierta y competitiva; partidos muy debilitados), pueden aparecer otras formas de outsider. Concluir que el ciclo de los outsiders en la poltica peruana ya est terminado parece un tanto prematuro (PAPEP, 2005).
El curso de los acontecimientos y la historia de Ollanta Humala sugieren que esta perspectiva es correcta. Si fuera as, el ciclo de los outsiders
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seguir potencialmente abierto mientras la situacin de los partidos no cambie. Aunque el argumento anterior no predice que inevitablemente aparecern nuevos outsiders, s afirma que la combinacin de una democracia efectivamente competitiva y las circunstancias actuales de los partidos favorecen su aparicin.
4.2. Outsiders del orden social y econmico establecido

Al analizar los liderazgos personales, la condicin de outsider podra definirse en trminos ms amplios, en referencia a otras instituciones, y no slo a los partidos polticos. Por ejemplo, histricamente, hasta 1990 el grueso de los presidentes peruanos haba sido lder en alguna clase de institucin de relevancia nacional antes de llegar a la presidencia. Estas instituciones eran importantes, de un modo u otro, para el ascenso poltico de esos lderes y para el ejercicio del gobierno, y los partidos eran slo una parte, ya que las Fuerzas Armadas o los grandes grupos empresarios, e incluso las iglesias, representaban instituciones de relevancia nacional en este sentido. Desde este punto de vista, uno de los nuevos aspectos en los casos de Fujimori, Toledo y Humala es el carcter extremo de su condicin de outsiders. No slo son outsiders partidarios, ya que no resulta fcil identificar (y en cualquier caso se tratara de juicios discutibles) en qu clase de institucin habran cimentado su carcter de lderes de talla nacional antes de llegar (o casi llegar, en el caso de Humala) a la presidencia. Fujimori tuvo una carrera universitaria exitosa, pero no en una institucin de primera lnea ni con visibilidad nacional. Toledo tuvo una carrera exitosa, pero ms bien la de un tcnico (tecncrata) internacional; ciertamente, su perfil no era parecido al de Prez de Cullar, por ejemplo. Las caractersticas de la carrera militar de Humala son discutibles. Por un lado, como candidato y teniente coronel retirado al parecer tuvo tanto apoyo en el Ejrcito que un observador coment que l no era un outsider sino un insider proveniente del ms viejo de los partidos polticos peruanos los militares (McClintock, 2006a: 100). Por otro lado, sin embargo, su carrera militar no fue particularmente distinguida (McClintock, 2006b: 10). Si la condicin de outsider se define en trminos ms amplios (en referencia a otras instituciones, y no slo a los partidos polticos), se abre un abanico de posibilidades. En ese caso, la relevancia de cada una de esas instituciones nacionales es difcil de establecer a priori. Hay alguna que parezca de antemano polticamente significativa? En las circunstancias peruanas, la respuesta ms promisoria parece ser: todas las institu-
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ciones capaces de funcionar como indicadores de pertenencia a la cpula del orden social y econmico establecido. Si las mayoras perciben una sociedad peruana de dos estamentos segregados, uno de los cuales (el de arriba) puede llamarse oligarqua y es visto conservando exitosamente su posicin econmica y social, excluyendo o bloqueando al grueso de la poblacin (como se argument ms arriba, en 3.1), entonces, para los que as perciben las cosas, todas las instituciones y los marcadores que identifican a los insiders de ese orden establecido (oligrquico) pasaran a ser poderosos constructores de identidades polticas. Para daar gravemente a un candidato no sera necesario emprender una campaa negativa en su contra, alcanzara con establecer claramente su condicin oligrquica frente a la opinin pblica. Ni siquiera sera necesario usar el trmino oligarqua, ya que bastara con identificar al candidato o la candidata con las instituciones y marcadores cuyo significado conocen los peruanos. Si se juzga segn estos criterios, las biografas y los pasados institucionales de Fujimori, Toledo y Humala no muestran insiders sino outsiders del orden establecido. Las clases medias profesionales, incluso las exitosas, no son parte de las oligarquas. Sus miembros pueden estar en buenas relaciones con ellas, pero si proclaman enfticamente su oposicin al orden establecido, sus identidades confieren de forma automtica cierta credibilidad a sus discursos. De ah que an ahora, despus de una dcada como presidente, minoras significativas vean a Fujimori como un outsider, ya que esa dcada no cambi su identidad. Por lo tanto, al menos en el momento de sus veloces ascensos polticos, ninguna de esas tres figuras fue slo un outsider partidario; tambin fueron outsiders del orden establecido.
4.3. Outsiders tnico-culturales

Cules son los grandes grupos tnico-culturales peruanos, y qu proporcin de la poblacin rene cada uno de ellos? Las distintas fuentes utilizan diferentes criterios clasificatorios (no siempre explicitados), con resultados tambin dismiles (McClintock, 2006b: 5-6). Los grandes nmeros, segn el World Factbook de la CIA, correspondientes a Per (revisin del 14 de noviembre de 2006), seran los siguientes: la poblacin amerindia (indgena) representa el 45% de los peruanos, los mestizos (cholos) el 37%, los blancos el 15%, y el 3% restante incluye negros, japoneses, chinos y otros grupos. Para la CEPAL, sobre la base de la informacin recopilada en los censos de 2000, Per tendra el 32% de poblacin indgena en cifras absolutas, la ms grande de Amrica Latina (8,5 millones), pero en trminos relativos, como porcentaje de la
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poblacin total, sta es ms pequea que las de Bolivia y Guatemala (CEPAL, 2006: 29). Cualquiera sea la fuente, la mayora de los peruanos alrededor de ocho de cada diez (o ms) son mestizos y amerindios (aunque distintas fuentes difieren en la proporcin asignada a cada uno de estos grupos). En dos pases vecinos, Bolivia y Ecuador, la configuracin tnico-cultural de sus respectivas poblaciones ha tenido y an tiene consecuencias polticas directas. En el Per colonial tambin las tuvo. Por ejemplo, la ejecucin del sapa inca Tpac Amaru en Cuzco, cuarenta aos despus de la llegada de los espaoles, todava podra ser vista como uno de los episodios finales de la guerra de la conquista. Pero la ejecucin tambin en Cuzco de otro Tpac Amaru, en 1781, ms de dos siglos despus,32 ya no puede ser vista como un episodio adicional de la primera ejecucin, ya que fue parte de la represin de un alzamiento contra el orden establecido, alzamiento cuya principal lnea de fractura era tnica y cultural. Todo esto es consensual, y sugiere que lo tnico-cultural debera ser polticamente relevante tambin en el Per actual. La posible irrelevancia poltica de lo tnico-cultural en el Per contemporneo Por un lado, es claro que en estos ltimos aos las divisiones tnicoculturales en los vecinos Bolivia y Ecuador han servido de base para la formacin de movimientos o partidos polticos, y es igualmente claro que eso no ha ocurrido en Per. Sobre esto hay amplio acuerdo. Por otro lado, la conclusin del prrafo anterior (lo tnico-cultural debera ser polticamente relevante tambin en Per) no parece muy consistente con este resultado. Por esta razn el estudio comparativo ms reciente sobre el tema considera necesario explicar por qu en Per no ocurri lo que s se observa en los pases vecinos:
En este aspecto Per se destaca como una anomala, particularmente cuando se compara su situacin con la ola de formacin de movimientos indgenas en Ecuador, Bolivia, Mxico, Guatemala [] Por qu Per ha seguido un camino diferente? Por qu no encontramos la misma clase de movimientos indgenas que han aparecido en el resto de la regin y que dos siglos atrs tambin ocurrieron en Per? (Yashar, 2005: 224-225).
32 Esto es, al cabo de un perodo bastante ms extenso que toda la vida independiente de Per.
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Las explicaciones que sugiere Yashar son plausibles. Su argumento central es que, a pesar de experimentar procesos previos similares, en el plano nacional, las comunidades y asociaciones indgenas peruanas no contaron con redes transcomunitarias ni con un espacio poltico como los de sus vecinos porque en Per fueron severamente debilitados durante la guerra civil de los aos 1980 y 1990 (Yashar, 2005: 278). A esto se debera agregar que ese debilitamiento es en parte un dao colateral inevitable, resultado de la virulencia, profundidad y extensin del conflicto con Sendero Luminoso y el Movimiento Revolucionario Tpac Amaru (MRTA), y en parte, tambin, consecuencia de estrategias deliberadas de ciertos actores. Desde el punto de vista del orden oligrquico y sus herederos, sera suicida estimular (o tal vez simplemente tolerar) el desarrollo o fortalecimiento de actores que, a la luz de la experiencia disponible (propia y ajena), terminaran siendo enemigos enconados de su orden. Este argumento es general, ya que puede ser tan cierto en Per como en sus vecinos, pero lo que parece ser especficamente peruano es que la estrategia del extremo opuesto del espectro ideolgico tambin conducira al mismo resultado, aunque por razones diferentes. Al menos desde 1968, los discursos polticos del velasquismo y de la izquierda definan deliberadamente las oposiciones sociales y polticas en trminos de clase, ms all de lo tnico. Las autoproclamadas races marxistas de Sendero y del MRTA los llevaron luego en la misma direccin. Para la izquierda marxista peruana del perodo, tal vez la ms fuerte de Amrica del Sur, la raza (como sustento de la poltica) constitua una desviacin de la clase (McClintock, 2006b: 4); en los escritos de Sendero, Per pareca ser (tnicamente) tan homogneo como Japn (idem, citando a Carlos Ivn Degregori). Y como todas las desviaciones, deba ser corregida. Pueden debatirse algunos detalles, pero lo esencial del argumento anterior probablemente sea aceptado por la mayora de los analistas. Hasta aqu no hay problemas de fondo. Sin embargo, como seala McClintock, muchos observadores van bastante ms lejos, y a partir de estas y otras consideraciones, y de las diferencias entre Per y sus vecinos, concluyen que en el pas la poltica tnica no es relevante. Los resultados del presente estudio coinciden con la observacin de McClintock. En las pocas oportunidades (en las ltimas consultas, abril de 2005) en que los entrevistadores plantearon explcitamente el tema (Las divisiones tnicas son, o podran llegar a ser, polticamente importantes en Per?), la mayora de las respuestas fueron negativas o dudosas. Para algunos era un no a secas: Aqu no es como en Bolivia (o en Ecuador), y para otros: Tal vez, pero difcil. En ocasiones, incluso, se perciba algo
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ms que un simple juicio de irrelevancia poltica; la problemtica tnicocultural pareca ser un tema incmodo para algunos consultados. La eventual dimensin poltica de la cuestin nunca apareci espontneamente en las consultas realizadas para el proyecto, y slo fue mencionada en forma anecdtica, vinculada ms bien al racismo y sus implicaciones sociales o culturales, pero no a las polticas. En los ensayos comisionados especficamente para este proyecto, lo tnico-cultural tampoco aparece como un asunto polticamente importante. Por ltimo, el fracaso del presidente Toledo, en su intento de etnicizar la poltica peruana, aportara una prueba contempornea adicional de la escasa o nula relevancia del clivaje tnico. Toledo efectivamente lo intent: primero llam a su gestin el gobierno de todas las sangres; luego (algo contradictorio con la afirmacin anterior) sostuvo pblicamente: A los cholos nos toca gobernar ahora; hizo una ceremonia no oficial de asuncin presidencial en Machu Picchu apuntando a la poblacin serrana e indgena; cuando las crticas comenzaron a doler, su crculo ntimo sostuvo que lo rechazaban por ser cholo. Si lo intent, y si la mayora de los indgenas y mestizos finalmente lo rechaz, esto probara que la apuesta tnica no funciona. La perspectiva opuesta: las razones de la relevancia poltica de lo tnico-cultural Es posible que esta conclusin sea apresurada. Comenzando por el ltimo argumento, es decir, el fracaso tnico de Toledo, la primera versin de este informe sealaba que, en sentido estricto,
[] lo que esos acontecimientos muestran es que en este caso particular la apuesta tnica no funcion. Podra ocurrir, simplemente, que el desencanto de la poblacin con Toledo fue tan grande que destruy su imagen a pesar de la apuesta tnica. Nadie niega la presencia del racismo en la sociedad peruana; slo se discute sobre su profundidad o sus posibles consecuencias polticas.33 Parece claro, tambin, que parte de la visin crtica sobre Toledo incluye tintes racistas. En ocasiones se le atribuye al presidente un doble cdigo de comportamiento: Por una parte, se porta como anglosajn en poltica
33 Algunos de los consultados son claros (y terminantes) en esta materia. Uno de ellos sostuvo que el problema peruano no estaba en la diversidad tnica, sino en la desintegracin de la diversidad: ste no es un pas integrado, sta no es una nacin. Somos un conjunto de nacionalidades que vivimos en un mismo territorio; entonces, como somos racistas, las nacionalidades no se respetan y no se soportan, y se van alejando.
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econmica, y por otro lado, como un cholo familiero en lo poltico. A veces la afirmacin es un cholo suena derogatoriamente, y a veces se critica que trata de parecer indgena y ni siquiera lo es. Para algunos sera problemtico lo que el presidente es, y para otros lo que no es (y trata de aparentar), pero la identidad est definida siempre en trminos tnicos. En parte por estas razones (y en parte por su condicin de outsider) el presidente no es reconocido como un miembro de las elites polticas tradicionales. Si lo tnico es tan importante para la construccin de identidades, es razonable descartar a priori su posible influencia poltica? (PAPEP, 2005).
Como se ha sealado, Fujimori, Toledo y Humala fueron outsiders en ms de un sentido, y los tres comenzaron con un discurso ms bien populista, no muy claramente definido, que apuntaba a los grupos menos favorecidos de la sociedad peruana (bsicamente indgenas y mestizos). Tambin comparten un rasgo en comn: ninguno es blanco,34 la etnia minoritaria de la oligarqua colonial y poscolonial, y a la inversa, varios de los principales derrotados por ellos s lo eran.35 Parece difcil que esto constituya una mera coincidencia. La identidad tnica ms bien fue uno de los factores que impulsaron sus ascensos polticos. Esto no es contradictorio con el hecho de que la mayora del electorado finalmente los haya abandonado. La sociedad peruana tiene larga experiencia en conflictos y en el desarrollo de la participacin poltica (experiencias mucho ms extensas que su historia democrtica), y ha mostrado su disposicin a probar con alternativas realmente nuevas (y al hacerlo tambin ha expuesto la magnitud de su insatisfaccin con el estado de cosas existente). No es un electorado ingenuo. Los peruanos pueden ser muy perceptivos de las divisiones tnico-culturales de la sociedad, pero al menos hasta hoy no necesariamente reaccionan frente a ellas con respuestas tribales y absolutas, ni tienen por qu aceptar sin ms lo que ellos mismos perciben como el mal gobierno de un cholo (o de un chino) slo porque es cholo (o chino). Lo tnico-cultural, en suma, parece haber sido crtico en el ascenso al primer plano de varios lderes, aunque este aspecto por s solo no ha sido suficiente para mantenerlos en esa posicin. En particular, lo tnico probablemente haya sido uno de los factores cruciales en la carrera poltica de Fujimori, Toledo y Humala, y en la llegada a la presidencia de los dos primeros. Como resumi McClintock:
Coloquialmente, Fujimori y Toledo suelen ser llamados El Chino y El Cholo. El contraste parece particularmente notable en el caso de Mario Vargas Llosa (y su trayectoria intelectual y social) versus Fujimori, enfrentados en las elecciones de 1990.
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[] la poltica tnica y racial ha sido decisiva (pivotal) en las elecciones presidenciales del pas desde 1990 (McClintock, 2006b: 1).
Etnia y outsiders Las consideraciones precedentes, en conjunto, sugieren que lo tnicocultural es polticamente importante en el Per contemporneo, y dan cuenta de las causas de esa importancia. En los trminos de la seccin precedente (4.2), en Per, en la actualidad, la etnia sera uno de los principales marcadores que identifican a los insiders [del] orden establecido (oligrquico). El lder o candidato que claramente no es blanco, en especial cuando compite contra alguno que s lo es, tiende a ser visto como un outsider del orden establecido. En efecto, si se acepta la relevancia poltica de la condicin de outsider (y de su opuesto, insider) del orden establecido, las razones que hacen que la etnia sea uno de los indicadores ms directos parecen histricamente muy claras. Blancos fueron primero los conquistadores y luego las oligarquas (elites dominantes) coloniales y poscoloniales. El orden precolonial inclua distintas etnias y lenguas, y aunque su reemplazo por el orden colonial no puede explicarse sin la colaboracin de curacas y jefes locales, el rgimen colonial tendi a homogeneizar desde muy temprano esa diversidad tnica original reducindola a la dicotoma europeos-indios. Segn Murillo Serna, los espaoles crearon
[] una categora general [] ms amplia, la de los indios [] los autctonos: indios comunes o curacas, antiguos sacerdotes o seores tnicos, indios puros o mestizos, por primera vez comenzaron a percibirse como indios. El concepto de indio apareci, por primera vez, [] como categora de una identidad global, [] donde los indios deben reconocerse en una posicin comn frente a los europeos (Murillo Serna, 2005: 205 y 206, destacados del original).
Luego de las primeras y caticas dcadas posteriores a la independencia, el civilismo de la as llamada repblica aristocrtica de fines del siglo XIX y principios del siglo XX continu empujando en la misma direccin:
Slo se reconoca al indgena como peruano cuando ste se negaba a s mismo y se pareca ms al criollo por el manejo de registros culturales occidentales. El castellano, la educacin, el ejrcito fueron los mecanismos de homogeneizacin forzada que se utilizaron para la construccin de una diferenciacin cultural binaria indios y no indios (idem: 211).
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El desarrollo del capitalismo, de la participacin poltica, y luego los ensayos de construccin democrtica del ltimo cuarto de siglo contribuyeron de distintas maneras a frenar o al menos a limitar estas dicotomizaciones forzadas. Pero seguira siendo cierto que, al cabo de casi dos siglos de independencia, Per, heredero de una tradicin colonial excluyente, no pudo [] formular un proyecto de nacin multicultural [] los otros [] no podan ser sujetos de plenos derechos mientras no se civilicen por medio de los mecanismos inclusivos que determinaban las propias elites (ibid.: 221 y 222). En estas condiciones, incluso un ostensible escptico sobre la relevancia objetiva de lo tnico en la poltica peruana se ve obligado a concluir:
[Per sigue siendo] una sociedad en la que el poder y las oportunidades estn concentrados en las elites []. Lo racial complica las cosas: en la imaginacin de mucha gente esa lnea divisoria tambin enfrenta a una elite mayoritariamente blanca contra una poblacin indgena. La oposicin entre blancos e indgenas es extremadamente inadecuada en un pas en el cual el grupo predominante, por mucha diferencia, es el de los mestizos. A lo largo de todo el pas a nivel local es realmente imposible distinguir la raza de los opresores de la de los oprimidos. Pero esta percepcin muy extendida alimenta las tensiones del tejido social (Vargas Llosa, 2006: 22, el destacado es nuestro).
Desde este punto de vista, los criterios tnico-culturales no seran objetivamente apropiados para identificar a los miembros de las elites establecidas, pero aun as seran polticamente relevantes, porque contina vigente una percepcin muy extendida que tiende a igualar la oposicin blancos-no blancos con la oposicin insiders-outsiders del orden establecido. Los problemas potenciales de la politizacin segn las lneas tnico-culturales Por un lado, la etnia puede ser uno de los ingredientes capaces de inclinar la balanza poltica, como ocurre en Per. Por otro, en algunas circunstancias (Bolivia, Ecuador), la divisin o clivaje tnico puede activarse polticamente. Entre estas dos situaciones (factor influyente, o incluso decisivo, y clivaje activado) hay una distancia considerable; la segunda implica necesariamente la primera, pero no a la inversa. Para que pueda hablarse de clivaje activado debe existir alguna clase de organizacin o movimiento definido en trminos tnicos, y su discurso y sus acciones (su campaa poltica, en suma) deben enfatizar su identidad. Esto, en sentido estricto, no ocurri en los casos de Fujimori, Toledo o Humala. Por las
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razones ya expuestas, en las tres situaciones el factor tnico probablemente haya actuado como uno de los atributos ms importantes en la definicin de las imgenes pblicas de los candidatos, pero no haba un clivaje tnico activado. Sin embargo, en circunstancias apropiadas, un liderazgo eficaz y decidido podra activar polticamente las divisiones tnicas vinculando la memoria histrica con las realidades de la sociedad peruana de hoy, creando una organizacin o movimiento destinado a revertir esas injusticias histricas. Podra proponer un programa movilizador en algunos aspectos similar a los de los ltimos outsiders, combinado con temas y acciones que han demostrado su eficacia en Ecuador y en Bolivia. Es difcil anticipar con precisin las formas de las estrategias capaces de activar los clivajes tnicos peruanos, no obstante, es an ms difcil afirmar que son imposibles, que en Per no existen estrategias activadoras potencialmente ganadoras. Como se observ en la primera versin de este informe:
Por un lado, y aunque hasta hoy no han sido exitosos, existen grupos que estn buscando activamente esas combinaciones (estrategias) ganadoras. Algunas iniciativas aparentemente absurdas de Humala (porque estaban condenadas al fracaso) pueden ser vistas como un ensayo de construccin de caminos similares a los de Lucio Gutirrez en Ecuador o Hugo Chvez en Venezuela (y desde esa perspectiva claramente no son absurdas).36 Humala podra tener ms xito en el futuro (tal vez cambiando algunos aspectos de su mensaje y sus acciones); otras figuras ms afortunadas podran recorrer el mismo camino. Por otro lado, muchos de los factores que (sumados a las divisiones tnicas) han probado ser explosivos en Bolivia, como la relativamente dbil integracin del territorio nacional, los problemas histricos con Chile, el gas, las relaciones complejas con grandes compaas extranjeras, o la coca, tambin estn presentes en Per. Todava no han sido combinados apropiadamente, pero nada impide que en Per aparezcan figuras como Felipe Quispe o Evo Morales (que ya se ha reunido, en Cochabamba, con representantes del Movimiento Humala) (PAPEP, 2005).
36 I.e., la figura del militar con ciertas caractersticas y aspiraciones que, estando an en servicio activo, adquiere visibilidad y simpatas por ciertos hechos aparentemente absurdos o irracionales, dado que era imposible que consiguieran sus objetivos declarados, pero luego capitaliza esos activos polticos (visibilidad y simpatas) para llegar finalmente a la presidencia. Desde esta perspectiva, el objetivo real de las acciones era la construccin de esos activos polticos y, por lo tanto, las acciones en s mismas no eran absurdas ni irracionales; todo lo contrario.
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En este punto, un escptico podra conceder este argumento (Est bien, el factor tnico es importante o muy importante en la poltica peruana) para agregar despus: Esto es el resultado casi inevitable de siglos de exclusin; acaso hay aqu algo problemtico?. La pregunta es pertinente. Por ejemplo, en un Per democrtico,37 la activacin poltica del clivaje tnico conducira casi con seguridad a un presidente cholo o indgena; entonces, se sera el problema? Claramente, no. El problema no es un presidente amerindio o mestizo. Per ya los ha tenido desde el siglo XIX,38 y su identidad tnica no fue particularmente problemtica. Que lo tnicocultural sea relevante tampoco es en s mismo un problema. Lo que s puede ser problemtico es la expresin y la activacin del clivaje tnico, y las consecuencias derivadas de ello. Dicho de otra manera, lo problemtico no sera que el presidente sea indgena o mestizo, o que su etnia lo ayude a ganar las elecciones, sino cmo se desarrollara el proceso poltico que lo llevara a la presidencia. Lo que las experiencias boliviana y ecuatoriana han tenido y tienen en comn no es un presidente o un aspirante a presidente mestizo o indgena, sino niveles de conflictividad social, inestabilidad poltica, polarizacin y riesgos de violencia generalizada mucho ms altos y estructurados que los existentes en Per. La causa de estas situaciones difciles es que, en el contexto histrico comn a los tres pases andinos, la activacin de los clivajes tnico-culturales coincide perfectamente con, y por lo tanto fortalece a, todas las otras tensiones existentes en las tres sociedades. ste es un resultado clsico y bien conocido: cuando la multiplicacin de clivajes ocurre de manera tal que las distintas divisiones coinciden (esto es, cuando sus lneas de fractura coinciden), entonces las tensiones generadas por cada una de esas divisiones se multiplican (se potencian mutuamente). Cuando los clivajes se entrecruzan, en cambio, los conflictos originados en los diferentes clivajes se contrarrestan mutuamente, y la resultante final es un debilitamiento de las tensiones. En Bolivia y en Ecuador, como en Per, los histricamente excluidos, los pobres, los discriminados, son los indgenas y mestizos, que tambin componen la mayora de la poblacin. Las lneas de fractura coinciden. La activacin poltica del clivaje tnicocultural agrega una fuente muy poderosa de identidades sociales a la motivacin e intransigencia de los conflictos polticos. Bolivia y Ecuador ya tie-
37 Y con la composicin de la poblacin arriba indicada: alrededor de ocho de cada diez peruanos son indgenas o mestizos. 38 Una de las figuras emblemticas es la del general Andrs Cceres, caudillo mestizo en la Guerra del Pacfico, que tambin hablaba quechua, elegido presidente despus de aquel conflicto.
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nen clivajes tnico-culturales polticamente activados. Per no y, en este sentido, los que dicen Per no es como Bolivia o Ecuador tienen razn. No obstante, el pas rene un conjunto de condiciones en muchos aspectos similar al de sus vecinos, y sus clivajes tnicos podran activarse, con las mismas consecuencias ya experimentadas por sus vecinos. ste es el problema potencial.
4.4. Los distintos tipos de outsiders como instrumentos analticos

Hasta ahora, en parte por el peso de la costumbre y en parte por ausencia de una alternativa preferible, se ha empleado el trmino outsider, algo confusamente, en dos sentidos. Por un lado, se hace referencia a los diferentes tipos de outsider: partidarios (examinados en 4.1), del orden establecido (en 4.2) y tnico-culturales (en 4.3). Por otro lado, cada uno de estos tipos es una variable que especifica posibles caractersticas de los lderes. Cada tipo de outsider tiene al menos dos posibles valores: estar fuera (de los aparatos partidarios; del establishment; del tipo tnico-cultural dominante, los blancos) o dentro de ellos.39 El trmino outsider tambin se ha empleado para indicar a los que estn afuera en cada uno de esos tipos (y el trmino insider para rotular a los que estn adentro). En suma, se ha empleado el mismo trmino para nombrar una clase o tipo de variables, y para rotular uno de los posibles valores (o categoras) de esas variables. El contexto siempre clarifica en qu sentido se usa el trmino, pero es importante recordar la diferencia. Con qu criterios se mide el valor de esas variables, o se clasifica a un lder como adentro o afuera en cada tipo particular de outsider? Puesto que el objetivo es evaluar las principales consecuencias de estas variables en una poltica competitiva y democrtica (como mnimo, democracias electorales), el criterio decisivo es la percepcin de la mayora del electorado. Idealmente, los mejores indicadores seran los que resultan de encuestas de opinin pblica. En su ausencia, las imgenes y las preferencias de las elites, los mensajes de los medios de comunicacin y las conductas del establishment tambin aportan elementos de juicio tiles, aunque slo accesorios; lo realmente decisivo es el juicio de las mayoras. En el apartado siguiente se presenta un anlisis preliminar que clasifica a los
39 Cuando se analiza un nico tipo de outsider, no necesariamente debe emplearse una dicotoma pura adentro-afuera para identificar las posiciones de los lderes. Se podran considerar ms de dos clases. Desde el punto de vista del orden establecido, por ejemplo, es claro que, aunque todos sean outsiders en sentido amplio, Evo Morales o Lula comenzaron sus carreras polticas desde una posicin muy diferente de las de Chvez, Fujimori o Toledo.
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principales candidatos presidenciales desde 1990 hasta 2006, tratando de respetar estos lineamientos, aun cuando en ocasiones la informacin disponible sea slo aproximada. La literatura sobre los outsiders en la poltica peruana se refiere bsicamente al primer tipo, es decir, el partidario. Esta clase presupone la existencia previa de un sistema de partidos con cierto arraigo, aunque experimenta una crisis aguda de legitimidad. En Amrica Latina, los casos paradigmticos son tal vez Venezuela y Per, pero como no se dispone de informacin sistemtica que indique, para los lderes considerados, hasta qu punto la opinin pblica los perciba como dentro o fuera de los partidos, la clasificacin parte de las trayectorias polticas previas. Para ser considerado de adentro, un candidato debe haber llegado a lder destacado de un partido establecido; la simple adhesin o militancia sin liderazgo no es suficiente. El segundo tipo de outsider presupone la existencia de un orden establecido (u oligrquico) con ciertas caractersticas histricas (econmicas, sociales). Requiere, sobre todo, que el grueso de la poblacin perciba que el orden existente es de esa naturaleza (oligrquico), ms all de las caractersticas objetivas (o reales) de ese orden. En este plano, Per no es un caso nico en Amrica Latina, pero s uno de los ms notorios. La clasificacin de estos lderes es an ms impresionista que en el caso anterior. En el Per contemporneo parece claro que el ltimo de los tres tipos, el tnico-cultural, es secundario o subsidiario del segundo (el outsider del orden establecido), puesto que, como resulta del apartado 4.3, la etnia es uno de los principales marcadores que identifican a los outsiders del orden establecido. La etnia podra definir por s sola un tipo autnomo o independiente de outsider slo cuando existe un clivaje tnico activado (que en Per no existe). Puesto que ste es un tipo secundario de outsider, y en su aplicacin emprica probablemente el ms polmico,40 la discusin preliminar que sigue se concentra en los dos tipos centrales (partidarios y del orden establecido). Partiendo de esta premisa, es posible construir un ndice outsider (en sentido amplio) que resuma hasta qu punto cada lder est cerca o lejos del centro sociopoltico. Aun si cada tipo se evala dicotmica-
40 Los mestizos no son (ni pueden ser) un grupo homogneo. Objetivamente, algunos sern ms blancos, otros ms aindiados. La lnea divisoria, aun para una dicotoma cruda blanco-no blancos, es muy difcil de establecer, y muchos diran que es inevitablemente subjetiva. Y subjetivamente, no se dispone de la informacin (de encuestas de opinin pblica) que se necesitara para clasificar a los lderes.
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mente, la combinacin de dos o ms difcilmente pueda expresarse como una simple clasificacin dicotmica. Se puede ser ms o menos outsider, la condicin admite variaciones de grado. Si se asignara un punto a la condicin de outsider (afuera) en cada uno de los dos tipos centrales, y si luego se sumara el resultado obtenido, el puntaje de cada lder poltico podra variar desde cero (el insider total) hasta dos (el doble outsider). La discusin precedente debera tener consecuencias observables, y en el sentido ms amplio recin examinado debera ayudar a ganar elecciones. Si no las tuviera, el ejercicio sera intil. El tipo de consecuencia que se busca, sin embargo, no puede ser una determinacin absoluta. Ser ms o menos outsider representa un condicionante estructural que sesga la competencia: el ms outsider est en mejores condiciones para conseguir el apoyo popular (y por lo tanto para ganar elecciones) que el menos outsider, pero eso no necesariamente ocurrir en todos los casos. Lo que realmente vara es la probabilidad de ganar. Un equivalente boxstico aproximado es el de las diferentes categoras de peso y sus consecuencias. En condiciones casi iguales (vigor fsico, entrenamiento, habilidad o talento boxstico), el ms pesado debera ganar (por eso existen las categoras, para que la competencia sea pareja). Si las condiciones no fueran iguales, un boxeador bien dotado podra derrotar a otro de una categora ms pesada pero con menores recursos boxsticos. Esto puede ocurrir (y efectivamente ocurre) en el boxeo, y tambin en la competencia poltica, y vale tanto si se considera slo uno de los dos tipos centrales de outsider (en este caso hay slo dos categoras: adentro es la liviana, y afuera es la pesada) o cada uno de los tres valores del ndice outsider (el doble outsider es la categora ms pesada).
4.5. Los caminos a la presidencia desde 1990: evaluacin preliminar

Los resultados de las elecciones presidenciales peruanas desde 1990 hasta 2006, analizadas desde esta perspectiva, apoyan las conclusiones del apartado anterior? Como mnimo, son consistentes con esas conclusiones? En el perodo considerado se celebraron siete elecciones (se exceptan las elecciones de 2000, denunciadas como fraudulentas): dos vueltas en 1990, 2001 y 2006, y una nica vuelta en 1995, cuando Fujimori obtuvo mayora absoluta. En cada una de las tres segundas vueltas compitieron (por definicin) slo dos candidatos. En tres de las primeras vueltas (1990, 2001 y 2006) hubo tres candidatos principales (definidos como los que recibieron no menos de un quinto, aproximadamente, de la votacin total), y en la restante (1995) slo dos. El cuadro 1 resume la situacin.
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Cuadro 1. Elecciones presidenciales* y outsiders** (1990-2006)

Candidato ms votado Segundo candidato Tercer Diferencia
candidato de votos (slo si es 1ro. y el 2do. principal)
ms votado ms votado entre el
1990 1 vuelta 1990 2 vuelta 1995
2001 1 vuelta 2001 2 vuelta 2006 1 vuelta 2006 2 vuelta
Candidato Vargas Llosa Fujimori Alva Castro % s/votos emitidos 27,6 24,6 19,2 ndice outsider 0 2 1 Candidato Fujimori Vargas Llosa % s/votos emitidos 56,5 33,9 ndice outsider 2 0 Candidato Fujimori Prez de Cullar % s/votos emitidos 64,4 21,8 ndice outsider 2 1 Candidato Toledo Garca Flores % s/votos emitidos 31,6 22,3 21,0 ndice outsider 2 1 0 Candidato Toledo Garca % s/votos emitidos 45,7 40,4 ndice outsider 2 1 Candidato Humala Garca Flores % s/votos emitidos 25,7 20,4 20,0 ndice outsider 2 1 0 Candidato Garca Humala % s/votos emitidos 48,1 43,3 ndice outsider 1 2
3,0
22,6
42,6
9,3
5,3
5,3
4,8
* Incluye las elecciones presidenciales del perodo salvo las de 2000 y los candidatos principales. ** Se consideran simultneamente los dos tipos centrales de outsiders, partidarios y del orden establecido. El doble outsider recibe un ndice outsider de 2, el outsider en slo uno de los dos tipos recibe un ndice de 1, y el insider total, uno de 0.
Si se consideran slo los dos tipos centrales de outsider y se toman los candidatos principales: En la primera vuelta de las elecciones presidenciales de 1990 gan Mario Vargas Llosa, un outsider partidario que era adems un insider del orden establecido, seguido por un doble outsider, Fujimori, y luego por el candidato del PAP, Alva Castro; pero en la segunda vuelta Fujimori fue ms votado que Vargas Llosa y obtuvo la presidencia. En 1995, el mismo Fujimori, que segua siendo visto por los peruanos como un doble outsider, fue reelegido directamente en prime-
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ra vuelta, y derrot a Prez de Cullar, una figura similar a Vargas Llosa (outsider partidario, pero insider del orden establecido). La primera vuelta de las elecciones presidenciales de 2001 fue ganada por otro doble outsider, Toledo, seguido por el ex presidente Alan Garca, un insider partidario que sin embargo segua siendo visto como un outsider del orden establecido. Garca super (por muy pocos votos) a otra insider partidaria (Lourdes Flores), que tambin era insider del orden establecido,41 y en la segunda vuelta Toledo volvi a ganar (a Alan Garca), y obtuvo la presidencia. En la primera vuelta de las elecciones presidenciales de 2006 se repiti la misma situacin que en 2001: un doble outsider (esta vez Ollanta Humala) derrot a Garca, insider partidario pero todava visto con mucha desconfianza por el establishment (y por eso mismo fuera del orden establecido). Garca volvi a recibir ms votos que Lourdes Flores (aunque esta vez la diferencia fue ms pequea que en 2001); sin embargo, en la segunda vuelta de 2006 el insider partidario Garca fue ms votado que el doble outsider Humala, y volvi a asumir la presidencia.
En las cuatro campaas (1990, 1995, 2001, 2006), en la primera vuelta siempre hubo competencia entre un insider y un outsider del orden establecido. Slo en una de ellas gan un insider (1990), que luego fue derrotado en la segunda vuelta por el outsider; de las otras tres, en una (1995) el outsider gan directamente en la primera vuelta, y en las dos restantes el insider no pas a la segunda ronda.42 Por lo tanto, en todos los ciclos electorales del perodo hubo competencia entre candidatos principales que
41 Lourdes Flores era vista en esos trminos por los observadores y por el electorado. Segn Mathias Mckelmann, Lourdes Flores es vista por el grueso de la poblacin como la candidata limea de la clase alta que podra favorecer eventualmente a los grupos de poder econmico y olvidarse de los pobres, imagen robustecida por la presencia del empresario Arturo Woodman como candidato vicepresidencial (Mckelmann, 2006: 18). Tampoco la ayud que [sus] crculos polticos fueran estrechos y blanqusimos (lilywhite) e incluyeran a otros destacados ex aliados de Fujimori y Montesinos, adems de Woodman (McClintock, 2006a: 102). Una encuesta de mediados de enero de 2006 publicada en El Comercio relev que el 47% de los encuestados pensaba que Humala era de clase baja; el porcentaje correspondiente para Flores fue del 0% (citado en McCormick, 2006b: 11). 42 Se ha sostenido que, tal vez, los resultados electorales de Lourdes Flores se deben ms a su condicin femenina que a otros factores. Otros consideran que es posible que los votos que perdi entre los hombres por esa razn los haya recuperado entre las mujeres.
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eran insiders y outsiders del orden establecido, y en todos los casos el proceso culmin con un presidente outsider. Si consideramos al outsider partidario, en la primera vuelta de 1995 ningn insider lleg a candidato principal43 y gan un outsider, sin necesidad de una segunda vuelta. En las campaas de 1990, 2001 y 2006 se impuso un outsider, pero fue necesaria una segunda ronda. En 1990 y 2001 se consagr presidente un outsider, pero la ltima fue ganada por un insider partidario (Garca). En este caso, entonces, entre los cuatro ciclos electorales del perodo slo en tres hubo competencia en este plano, y en uno de ellos fue elegido presidente un insider partidario. En sntesis, las elecciones presidenciales de 1990 a 2006 muestran, en primer lugar, que la condicin de outsider (en alguno de los dos tipos centrales, partidario o del orden establecido) ha sido polticamente muy importante para la eleccin de los presidentes. Y en segundo lugar, la ms influyente de las condiciones result ser la de outsider del orden establecido. En este plano hubo competencia en los cuatro ciclos electorales, y los cuatro eligieron un presidente outsider del orden establecido. En cuanto al outsider partidario, los cuatro ciclos condujeron a tres presidentes outsiders y a uno insider. Qu ocurre cuando se tienen en cuenta simultneamente los dos tipos centrales de outsider? En cinco de estas siete elecciones, la competencia entre los principales candidatos se resolvi a favor del ms outsider. En estos casos la regla del ms outsider funcion de manera general. Cuando hubo tres candidatos principales (las primeras vueltas de 2001 y 2006), la regla orden efectivamente la votacin de los tres candidatos: el ms votado es ms outsider que el segundo, que es ms outsider que el tercero. Si se consideran slo las cuatro elecciones cuyo resultado eligi al presidente (las tres segundas vueltas, ms la primera y nica vuelta de 1995), la regla del ms outsider vale en tres de los cuatro casos, una proporcin ms alta que la registrada en las elecciones del perodo (cinco de siete). Las dos excepciones a esta regla son las elecciones ganadas por insiders, la primera vuelta de 1990 (Vargas Llosa) y la segunda de 2006 (Garca). stas fueron elecciones diferentes tambin en otro aspecto importante: si consideramos los votos a favor de los candidatos ms votados como porcentajes del total de votos emitidos, en la primera vuelta de 1990 Vargas Llosa le gan a Fujimori por una diferencia de 3 puntos porcentuales
43 sta, naturalmente, es una evidencia adicional de la importancia de los outsiders partidarios.
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(la ms pareja de las siete elecciones presidenciales consideradas). En la segunda vuelta de 2006, la diferencia entre los dos primeros fue ms amplia (Garca le gan a Humala por una diferencia de 4,8 puntos porcentuales), pero fue la segunda eleccin ms pareja (el promedio en las dos elecciones es de 4 puntos porcentuales). En las otras cinco, donde s se impuso la regla del ms outsider, la diferencia ms pequea entre los dos candidatos ms votados fue de 5,3 puntos porcentuales (y el promedio, en cifras redondas, fue de 17 puntos porcentuales). La regla no funcion, entonces, precisamente en las dos elecciones ms parejas del perodo, como efectivamente caba esperar.44 En consecuencia, la combinacin de los distintos tipos de outsider tambin tiene efectos claramente visibles (los ms outsider corren con ventaja), aunque no son determinantes absolutos. En dos de las siete elecciones del perodo las circunstancias de las campaas y las habilidades y los recursos de los candidatos lograron superar la influencia de estos factores, aunque no fue fcil. Todo esto significa, por ltimo, que la construccin de los liderazgos presidenciales desde 1990 ha estado influenciada por factores cuya lgica poltica en ltima instancia no favorece el desarrollo institucional (por las razones expuestas en 4.1),45 ya que ms bien estimulan procesos de toma de decisiones demasiado centralizados, arbitrarios y potencialmente autoritarios, como los sealados por Morn y Sanborn (citados al comienzo de esta seccin).
5. La construccin del futuro

La situacin poltica peruana durante los ltimos aos ha sido compleja. Esta complejidad se vio agravada por la accin de varios factores nuevos (o renovados), que ya hemos examinado. Pero no todos estos factores tienen un signo negativo; por el contrario, algunos aportan a la construccin institucional y al fortalecimiento de la democracia.
44 Cuando un boxeador le gana a otro de una categora ms pesada, buena parte de su esfuerzo se gasta simplemente en compensar el desequilibrio inicial de las categoras. Los distintos grados de outsider funcionan como las categoras de peso en boxeo. De modo semejante, entonces, cuando un candidato menos outsider gana a otro ms outsider, debe gastar buena parte de sus mejores habilidades simplemente en compensar la ventaja del ms outsider, y el resultado final, en condiciones aproximadamente iguales, debera ser ms parejo que cuando se enfrentan dos figuras de la misma categora. 45 Mainwaring (2006a: 18-19) expone un argumento similar, con las mismas conclusiones.
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5.1. Poltica econmica: los consensos emergentes

La mayora de los liderazgos peruanos, incluidas las elites polticas, parece haber llegado a ciertos consensos bsicos en materia de poltica econmica. De acuerdo con la ronda de consultas realizadas para este proyecto, surge la idea de que sera necesario mantener, y eventualmente profundizar, buena parte de las reformas estructurales heredadas de los aos noventa y continuadas en lo esencial por el gobierno del presidente Toledo (y tambin en los primeros meses de la gestin de Garca). La esencia de esas reformas conduce en una direccin general favorable al desarrollo de los mercados, la apertura comercial y financiera, los equilibrios macroeconmicos (disciplina fiscal y reforma impositiva) y la modernizacin del sector pblico (incluidas algunas privatizaciones).46 En adelante nos referiremos al modelo para designar el cuerpo central de esas reformas estructurales. Es probable que existan diferencias entre las elites empresarias y los lderes polticos en estas materias. En cuanto a las primeras, las cosas son bastante ms homogneas. Las reformas son hijas del fujimorismo, y si bien esto es polticamente incorrecto, para buena parte de las elites empresarias Fujimori no es mala palabra, de modo que, bsicamente, habra una continuidad de actitudes. Las conductas y el discurso empresario apuntan en la misma direccin. As lo sugieren la recuperacin de la inversin privada y el apoyo de la comunidad empresaria (ms all de los detalles y de eventuales divergencias puntuales) a las polticas econmicas de Toledo (y de Garca despus). La mayora de las elites polticas y de los analistas consideran al modelo ms como un punto de partida que debe ser perfeccionado, entre otras cosas, para fortalecer su escasa o nula capacidad de generar empleo y reducir la pobreza. Pero incluso para esta visin ms crtica, el modelo es ya el punto de partida. Por fuera de este consenso en formacin quedaran slo sectores minoritarios que no logran articular (ni comunicar) una propuesta econmica realmente diferente. En la Argentina y Uruguay, por ejemplo, los crticos del menemismo y de los partidos tradicionales impulsaron la idea de ir hacia un pas productivo, y con ella llegaron al gobierno nacional.47 En Per, los que se oponen ms vigorosamente a este consenso no tienen una idea fuerza equivalente.
46 Esta ltima es, normalmente, la parte ms polmica del paquete. Los nfasis en este aspecto han cambiado durante la ltima dcada. Cuando algunas experiencias mostraron que el remedio poda ser peor que la enfermedad, el acento se desplaz desde cierto radicalismo privatizador inicial hacia una mayor atencin a los contextos. 47 Lo relevante aqu no es la calidad de esas ideas, sino su sustento intelectual y su apoyo
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Cuando se pregunta a los entrevistados (de muy diferentes opciones partidarias, que cubren el grueso del abanico poltico peruano) sobre los ejemplos a seguir, usualmente mencionan a Chile. Chile es el modelo. Para algunos tambin puede serlo Brasil, pero pocos o ninguno (independientemente de simpatas y afectos) piensan as de Venezuela, o incluso de la Argentina. Chile tambin es, en alguna medida, un punto de apoyo para la aplicacin del modelo, por los crecientes vnculos econmicos y por otras afinidades histricas y geogrficas. En la raz de este consenso en formacin no parece haber un discurso inicial comn. En cambio, se observa un proceso de convergencias independientes, que parten de orgenes diferentes y confluyen en un mismo resultado. Esto fortalece las perspectivas de cristalizacin de dicho consenso. Uno de los obstculos, ms bien simblico y de comunicacin, es que el vnculo chileno resulta muy difcil de presentar ante la opinin pblica por las secuelas de la Guerra del Pacfico y por la sensitividad del nacionalismo popular peruano en esta materia. Tampoco es polticamente correcto reconocer la herencia del fujimorismo en este aspecto, un problema que tambin afect a (y que superaron) los chilenos. En materia de polticas econmicas, y desde la perspectiva de este consenso incipiente, el papel de Fujimori frente a los gobiernos de la restauracin democrtica peruana sera comparable al de Pinochet frente a los gobiernos de la restauracin democrtica chilena.
5.2. Ms recursos y participacin ciudadanos, menos polarizacin

A pesar de las crisis y los retrocesos, la construccin de la democracia ha sido el cambio ms importante de la poltica peruana durante el ltimo cuarto de siglo. Para que esa construccin pudiera desarrollarse cabalmente era necesario que fuera acompaada o precedida por dos procesos adicionales, como efectivamente ocurri: Una fuerte expansin de los recursos necesarios para que la ciudadana pudiera actuar y decidir autnomamente, en especial en materia de educacin formal. La cobertura de la enseanza secundaria peruana salt del 15% en 1960 al 72,5% en 1997 (Mainwaring, 2006b: 315). En cuatro dcadas se quintuplic.
poltico. En la Argentina y Uruguay las ideas del pas productivo, buenas o malas, contaban con ambos.
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Una expansin similar de la participacin poltica. Durante la segunda mitad del siglo pasado el crecimiento del electorado fue uno de los ms altos de la regin andina (junto con el ecuatoriano). En las elecciones presidenciales de 1956 haba votado el 14,9% de los peruanos, y en las de 2001, el 45,3% (Mainwaring, 2006a: 19). En un perodo similar al anterior la participacin electoral se triplic. La transformacin del electorado, por un lado muy (y crecientemente) insatisfecho, y por otro, cada vez ms informado y activo, lo llev a explorar nuevas posibilidades. Si el orden social y econmico existente es visto como demasiado cerrado, oligrquico y desigual, entonces busca outsiders del orden establecido. Si los partidos existentes no inspiran confianza, entonces busca outsiders partidarios. Los resultados analizados en 4.4 son inequvocos: de los cuatro presidentes que los peruanos eligieron democrticamente desde 1990, slo uno es un insider partidario, y (desde el punto de vista de la mayora de la poblacin) ninguno fue visto como un insider del orden establecido. Adems, con el caso tal vez dudoso de Fujimori en 1995, ninguno fue el candidato de las elites econmicas peruanas en la primera vuelta de las elecciones que los llevaron a sus presidencias.48 De esto se desprenden algunas conclusiones. En primer lugar, el posible problema conceptual mencionado al final de 3.2 (cmo es posible que las mayoras apoyen el orden de las minoras?), en el Per contemporneo claramente no se da (sin discutir si alguna vez ocurri). Las mayoras no apoyan el orden que perciben como oligrquico, y buscan lderes capaces de cambiar ese orden. En segundo lugar, lo que para algunos es una adhesin irracional de buena parte del electorado a populismos y/o autoritarismos de valores no democrticos y polticas ineficientes o equivocadas, desde este punto de vista es una bsqueda perfectamente comprensible de alternativas diferentes de las conocidas (o padecidas) hasta el presente. Y esas bsquedas no han producido adhesiones ciegas o inmutables (de modo que tampoco en este sentido fueron adhesiones irracionales): al final de sus gobiernos, Fujimori (que fue obligado a dejarlo) y Toledo perdieron apoyo porque el electorado desaprob sus gestiones. El motor de las bsquedas ha sido la insatisfaccin (Gonzlez, 2006) ante la falta de resultados de los sucesivos gobiernos:
48 Aunque en segunda vuelta podan ser su second best, o al menos el mal menor, como lo fue Garca en 2006.
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[] el principal problema [] es de resultados [] no de deficiencias en los mecanismos formales de representacin democrtica. [] la raz de la crisis de representacin democrtica [en los pases andinos] est en las deficiencias de los estados (Mainwaring, 2006b: 325).
La persistencia de un orden desigual, en el marco de una poltica extremadamente inestable y conflictiva, sugiere que en el pasado las elites peruanas tendan a percibir los conflictos de fondo en trminos de suma cero. Los beneficiarios del orden establecido slo podan conceder muy poco porque teman el radicalismo de los otros, ya que, de conceder algo significativo, en realidad slo habran estimulado problemas mayores. Los adversarios del orden establecido podan razonar de la misma manera, slo que en el sentido opuesto. En este escenario poltico altamente polarizado, las dificultades para la construccin institucional son tan grandes como la desconfianza en los adversarios (ms enemigos que adversarios). Esto explica la inestabilidad y la conflictividad histricas de la poltica peruana. En los ltimos aos, la actitud de las elites comenz a cambiar. Los principales actores del orden establecido reaccionaron rpidamente a los cambios introducidos y el apoyo inicial a sus outsiders partidarios (Vargas Llosa, Prez de Cullar) evidencia su capacidad de respuesta y sus esfuerzos por adaptarse a una situacin problemtica. Tambin hemos visto (en 3.5) cmo los principales actores polticos, en conjunto, no estaban interesados en la cada del ex presidente Toledo. Aunque todos perciban fuertes tensiones (y riesgos para sus intereses), preferan canalizarlas en el marco de las instituciones. Si a esto se agrega que las principales fuerzas polticas peruanas tienden a coincidir en aspectos centrales del modelo econmico, lo distintivo de la situacin sera que, quiz por primera vez en la historia peruana: Habra algunos consensos bsicos entre las elites sobre aspectos fundamentales de las polticas econmicas a desarrollar, y los modelos a seguir (Chile). Estos consensos bsicos cruzaran la frontera que separa a defensores y adversarios del orden establecido. Si hubiera acuerdo sobre lo esencial, entonces las diferencias seran negociables. El orden establecido (econmico, social), en particular, puede ser modificado en forma pacfica y de modo paulatino. Los consensos bsicos contribuyen a aceptar las derrotas electorales, porque conservan lo bsico hasta la prxima oportunidad de llegar al gobierno (o de ganar el debate interno de una coalicin de gobierno).
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Los consensos bsicos facilitan la alternancia en el gobierno propia de los regmenes democrticos, y por esa va fortalecen las perspectivas de la democracia en s misma. El modelo chileno muestra en los hechos que en un plazo histrico relativamente breve los conflictos no son suma cero. La economa crece, los sectores menos favorecidos mejoran su situacin (aunque se mantengan desigualdades significativas), y todo ocurre en (y es administrable desde) un orden razonablemente pacfico y democrtico. Es posible, en resumen, que la poltica peruana alcance un punto de despolarizacin que permita la construccin de un orden ms estable y pacfico que en el pasado, y en consecuencia facilite la consolidacin de la democracia.
5.3. Los posibles escenarios postelectorales, segn los consultados

No existe un nico conjunto de escenarios posibles para caracterizar el futuro a corto y mediano plazo tras las elecciones de 2006, y buena parte de esos escenarios puede ser til, en mayor o menor medida, para analizar el presente y explorar el futuro. Los escenarios no se deducen de maneras predeterminadas del conjunto de la informacin examinada; para construirlos es necesario interpretar, simplificar y seleccionar, pero una vez tomadas esas decisiones analticas, las probabilidades asignadas a cada uno de ellos surgen de (y estn limitadas por) las respuestas de los consultados. Las consultas de fines de 2004 y principios de 2005 sugirieron un conjunto de cinco escenarios probables (PAPEP, 2005), definidos a partir de dos dimensiones principales. Por un lado, el ritmo del crecimiento econmico, la distribucin de sus resultados y la evolucin de los problemas que la poblacin considera ms importantes (empleo, ingresos). Por otro lado, la capacidad de las elites peruanas para construir los acuerdos y las polticas de Estado necesarias para enfrentar los problemas de la sociedad con un slido respaldo mayoritario. La importancia de la dimensin econmico-social parece evidente a la luz del conjunto de la informacin examinada. En cuanto a la segunda dimensin, los acuerdos seran necesarios por la magnitud, la profundidad y la duracin histrica de los problemas, y ante la fragmentacin (y falta de legitimidad) del escenario poltico en general, y de la Legislatura en particular. Los consultados no esperan una Legislatura significativa-
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mente menos dividida que la de Toledo, sino algo similar o aun ms dividido. Los acuerdos de esta naturaleza, sin embargo, son difciles de lograr (y ciertamente no son la regla de la historia poltica peruana). De esos cinco escenarios (cuadro 2) slo dos (indicados como positivo y negativo) representaban equilibrios estables, pero los otros tres en conjunto sumaban el futuro ms probable (70%). Esto no debera sorprender: slo es ms de lo mismo, es decir, lo que poda esperarse de la gran inestabilidad de la historia poltica peruana.
Cuadro 2. Escenarios posibles, segn las consultas de 2004-2005

Cristalizacin de consensos econmicosociales, acuerdos de construccin institucional Crecimiento econmico con mejora del empleo y reduccin de la pobreza Escenario positivo (15%) Sin acuerdos intraelites
Escenario improbable y tal vez inestable (5%) (Logros de un actor nico) Escenario ms probable (55%)
Crecimiento con mejoras sociales modestas o sin mejoras Crecimiento bajo, sin mejoras sociales, o crecimiento nulo
Escenario improbable e inestable (10%) (fracaso colectivo)
Escenario negativo (15%)
La asignacin de probabilidades se basa en el conjunto de las respuestas de los entrevistados; no es arbitraria. Pero no se deduce automticamente de ellas, porque las preguntas no se corresponden exactamente con el diseo de los escenarios (realizado sobre la base de los resultados de la ronda de consultas). Si bien las consultas no determinan porcentajes precisos, limitan en forma considerable su posible rango de variacin. El escenario ms probable El escenario ms probable (probabilidad subjetiva del 55%) a partir de las respuestas de los entrevistados era, esencialmente, la continuacin del statu quo, es decir, una estabilidad precaria. Estabilidad principalmente porque la evolucin de la economa, al menos en sus aspectos macro, seguira siendo favorable (aunque sus impactos sobre el empleo y
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la situacin social seguiran siendo modestos), y tambin porque, a pesar de las dificultades, un presidente elegido popularmente sera reemplazado por un sucesor elegido del mismo modo, en el marco institucional vigente. Entre la primera y la segunda vuelta de las elecciones presidenciales de 2006 algunos comentaristas observaron que una de las principales diferencias entre Garca y Humala era que con Garca se poda esperar que en 2011 los peruanos eligieran democrticamente un nuevo presidente, mientras que con Humala eso no era seguro. La situacin sera precaria porque los dficits sociales e institucionales eran profundos y la lgica interna tenda a agravarlos, de modo que a corto plazo no se esperaban mejoras significativas. La nica salida pareca ser el traspaso de los problemas irresueltos al prximo presidente y a su gobierno, que deberan enfrentarlos sin acuerdos sobre polticas de Estado apropiadas. El escenario menos favorable El escenario menos favorable (probabilidad subjetiva del 15%) era el caracterizado por la inexistencia de acuerdos intraelites y por una situacin econmica y social deteriorada. Sin acuerdos polticos razonablemente amplios, un gobierno minoritario tendra dificultades para impulsar una poltica econmica consistente y eficaz. Si, adems, el crecimiento disminua (o se frenaba) y no haba mejoras sociales, el ingreso real de los trabajadores se estancara o mermara. La desigualdad de la distribucin del ingreso, en consecuencia, se acentuara. La economa seguira generando frustracin y descontento en la poblacin; los indicadores de malestar y pesimismo de la opinin pblica volveran rpidamente a los niveles del primer semestre de 2004, con tendencia a empeorar, y alimentaran la protesta social. La conflictividad social tendera a aumentar, con el estmulo adicional de los grupos ms radicalizados. Los clivajes tnico-culturales podran comenzar a activarse polticamente (tal vez primero en la sierra, con ecos en el resto del pas), y en algunos aspectos podran ser incorporados en la estrategia del neosenderismo, al menos parcialmente (porque el neosenderismo de hoy es ms pragmtico). La debilidad institucional se acentuara, y el orden existente sera cada vez ms frgil. Llegados a este punto, la persistencia de estas condiciones afectara seriamente el desempeo de la economa, y la situacin podra desembocar en un crculo vicioso activo. Este escenario tiene muchos puntos de contacto con la situacin de los ltimos aos en Bolivia y en Ecuador. Como sugieren las analogas andinas, es sustantivamente catico, pero estructuralmente constituye un equilibrio estable, porque resulta difcil salir de l.
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Las semejanzas con las situaciones boliviana y ecuatoriana fortalecen la probabilidad de ocurrencia de este escenario. Aun cuando los liderazgos crean en las virtudes (o en la necesidad) de construir acuerdos, las prcticas y los estilos tradicionales de hacer poltica dificultaran considerablemente la tarea. El escenario ms favorable El escenario ms favorable (probabilidad subjetiva del 15%) era el diametralmente opuesto. Liderazgos polticos mayoritarios en la Legislatura buscaran deliberadamente (y lograran) establecer algunas polticas de Estado: para implementar los consensos nacientes en materia de poltica econmica, para enfrentar algunos de los obstculos que traban el desarrollo y el fortalecimiento institucional, y para actuar vigorosamente sobre los problemas ms importantes a juicio de la poblacin (empleo, ingresos, desigualdades), sin retroceder en los logros macroeconmicos conquistados. Esto podra hacerse de varias maneras, pero algunos aspectos (incluidos los compromisos asumidos por las partes) tendran que ser explcitos, esto es, en el marco de un acuerdo formal que incorpore actores sociales. Una posibilidad podra ser el acuerdo nacional (o algn heredero o similar), pero aun as el xito final no estara garantizado: dependera de la profundidad de las voluntades polticas que lo impulsaran, de la calidad de los liderazgos, y del rigor y buen gerenciamiento de la ejecucin de las polticas acordadas. La continuidad de una poltica basada en los nuevos consensos econmicos (y la confianza fortalecida por esta continuidad) permitira que la economa peruana mantuviera (o aumentara) su ritmo de crecimiento. En Chile ya hay experiencia acumulada en materia de polticas sociales proactivas capaces de incidir significativamente en la reduccin de la pobreza, el desempleo y el subempleo. Si las mejoras fueran visibles, los indicadores subjetivos de bienestar econmico y la confianza institucional mejoraran. Los niveles de conflictividad social al principio seguiran relativamente elevados, pero en las nuevas circunstancias casi seguramente se abriran canales de dilogo y espacios de negociacin que incluiran (o al menos permitiran aislar) a los actores ms radicalizados. En este marco, no cabra esperar una activacin poltica del clivaje tnico-cultural. Lo tnico podra seguir siendo importante en la poltica peruana, pero no ms que en los ltimos aos, y tal vez menos.
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Escenarios intersticiales El escenario identificado en el cuadro 2 como fracaso colectivo simplemente registra que, como se ha sealado, la construccin de acuerdos no garantiza su eficacia. Los acuerdos son una condicin necesaria, pero no suficiente. El escenario ms improbable registra la posibilidad (baja, pero no nula) de que un nuevo presidente, excepcionalmente competente, o afortunado, logre resultados significativos sin construir acuerdos polticos amplios previos. En el cuadro hay tambin, finalmente, un sexto escenario (o celda) vaco, que corresponde a la realizacin de acuerdos acompaada de fracaso econmico. Si bien no es absolutamente imposible, su ocurrencia es improbable, y por esa razn la celda queda vaca. Lo que llev a la mejora de la situacin con Fujimori, y luego con Toledo, es la aplicacin de polticas econmicas que hoy forman el ncleo del nuevo consenso intraelites. Por lo tanto, parece poco probable que la aplicacin de esas mismas polticas, respaldadas ahora por un acuerdo poltico amplio, pueda fracasar all donde Fujimori y Toledo fueron razonablemente exitosos.
5.4. De cara al futuro, a seis meses de iniciado el nuevo gobierno

No es posible actualizar los escenarios anteriores sin una nueva ronda de consultas diseada con ese fin. Pero transcurridos los seis primeros meses del nuevo gobierno podemos, en primer lugar, examinar su gestin desde la perspectiva de aquellos escenarios. En su informe al pas del 6 de febrero de 2007, difundido por el canal estatal, el presidente Alan Garca enumer los principales logros de su gobierno durante esos primeros seis meses. El Comercio resumi los temas as: crecimiento con empleo; gobierno austero; redistribucin; descentralizacin; educacin y salud; y seguridad, moralidad y justicia, y seal que los dos aspectos que subray Garca Prez fueron el crecimiento y la austeridad.49 Durante 2006, el PIB creci el 7,5% (mrito en parte heredado, pero bien administrado y profundizado en varios aspectos por el nuevo gobierno). La inflacin, a la que muchos tenan temor, sigue controlada en el 1%.50 Sobre este ltimo punto El Comercio, que suele ser visto como el diario del establishment, acot elocuentemente: Una gran verdad.51 El conjunto de las noticias econ-
El Comercio, 7 de febrero de 2007. Informe al pas del Seor Presidente de la Repblica, Alan Garca Prez, sobre los primeros seis meses de su gobierno, en www.presidencia.gob.pe, 6 de febrero de 2007. 51 En la nota ya citada del 7 de febrero.
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micas era claramente positivo, pero tan importante como la sustancia fue la manera de presentarlas. Luis Benavente (director del Grupo de Opinin Pblica de la Universidad de Lima) sostuvo en La Repblica:
El inicio del discurso fue un mensaje de Garca para dejar claro a los que an tenan duda de que s cambi. Por eso habl del mantenimiento del crecimiento econmico del pas, del 1% de inflacin, del crecimiento de las divisas y del aumento de la inversin privada, lo cual reflejara que ha mantenido la relativa estabilidad poltica que existe en Per desde 2001. Esa informacin tuvo la contraparte necesaria en el discurso, que es la lucha contra una pobreza que creci con la economa de mercado.52
Las reacciones al discurso de los simpatizantes y opositores (desde la centroderecha) fueron coherentes con la visin probablemente dominante entre las elites y la poblacin: en lo que a la economa se refiere, el presidente Garca, el ex populista radical, arbitrario, imprevisible y poco confiable, madur (idea que aparece reiteradamente en las conversaciones informales) y se socialdemocratiz. Como resumi un antiguo compaero de estudios del presidente,
[] al igual que otros partidos de izquierda latinoamericanos, como el Partido de los Trabajadores brasileo o el socialismo chileno, el APRA ha dejado de lado el estatismo dirigista [] Esto coincide con algunos planteos de su fundador, Vctor Ral Haya de la Torre, y se refleja en las posiciones de Garca, quien design a economistas ortodoxos en su gabinete y apoy la firma del Tratado de Libre Comercio con Estados Unidos (Arias Quincot 2006: 15).
La comunidad empresaria peruana respondi rpida y masivamente a estos cambios. Segn una encuesta realizada a fines de 2006 por la Universidad de Lima a 212 presidentes de directorio de las mil empresas establecidas en el Per que alcanzaron mayor facturacin en el presente ao, los empresarios aprobaron con el 92% la gestin del jefe del Estado, y con porcentajes superiores al 85%, las gestiones del jefe del gabinete, Jorge del Castillo, y de los ministros de Economa y Finanzas, Luis Carranza, y de Comercio Exterior, Mercedes Aroz. El 96% reconoci que el pronstico de su empresa al terminar el ao ser favorable.53 Ese optimismo no se limitaba a la situacin y las perspectivas econmicas. Ocho de cada diez entrevistados dijeron que la situacin poltica
52 53
Quiso decirnos que s cambi, La Repblica, 7 de febrero de 2007. Otorgan respaldo total a Garca, La Repblica, 30 de noviembre de 2006.
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era estable, y al menos siete expresaron confianza en el gobierno central, el Jurado Nacional de Elecciones, en la Defensora del Pueblo, en el Banco Central de Reserva y en la Superintendencia de Banca y Seguros. En suma, el presidente y su equipo (el gabinete y las instituciones de su administracin) eran evaluados favorablemente por la comunidad empresaria. Sin embargo, hacia afuera de ese crculo las cosas cambian, y se registra una significativa desconfianza en los gobiernos regionales (83,3), el Congreso de la Repblica (84,0), el Poder Judicial (96,7) [] los partidos polticos (90,1) y medios de comunicacin (73,6).54 Los destinatarios y la magnitud de estas desconfianzas muestran la gravedad de los problemas del pas. Algunos pasajes del discurso presidencial del 6 de febrero aludieron crticamente a varios de los sujetos de esa desconfianza, y reconocieron la seriedad de los problemas y la necesidad de realizar cambios. Refirindose a los ahorros en las compras del sector pblico en los ltimos seis meses, el presidente sostuvo: Le toca al Congreso investigar y a la Contralora explicar las razones por las que en los ltimos aos se pagaron muchos millones de soles de ms. Y al referirse al posible bloqueo de parte de sus iniciativas en materia de educacin, dijo: Ningn juez corrupto, mediante un recurso de amparo ilegal, va a detener ste, que es el principal compromiso del gobierno con la juventud (el destacado es nuestro).55 El nfasis puesto en la austeridad abarca mucho ms que disciplina administrativa. En las palabras del presidente:
[] el pas reclamaba una forma diferente de hacer poltica, con menos frivolidad, con menos gasto en sueldos y viajes, con menos comodidades para los gobernantes [] Puedo decir que el Palacio de Gobierno [] en el primer ao slo gastar la mitad de lo que antes se gastaba. Los salarios de la clase poltica se han reducido a la mitad y tambin fueron reducidos a la mitad los de los altos funcionarios [] Pero este 2007 la austeridad ser an mucho ms severa. Encontramos 82 programas sociales, cada uno con sus gerentes, asesores, jefes de publicidad, etc.; y esos 82 programas se reducirn este mes a 25, disminuyendo as los gastos de administracin para atender mejor a ms peruanos. Encontramos 69 organismos pblicos descentralizados, las famosas OPD, que deben reducirse este mes a 30. sta es la reforma del Estado que por tantos aos se ha pedido [] Tenemos pues un Estado ms humilde, ms austero (el destacado es nuestro).56
54 55
Ibid. Del texto del Informe al pas, op. cit. 56 Ibid.
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El objetivo final no es ahorrar dinero. El aparato estatal es veladamente denunciado por estar al servicio de las elites polticas, y se muestran los primeros pasos destinados a enfrentar esa situacin. La meta es transformar la poltica del orden establecido, repudiada por la gente, y por esa va aportar a la transformacin del conjunto de ese orden. Esto incluye atacar las prcticas usuales de los despojos al ganador:
[] nadie, nadie puede decir que hay un copamiento de los cargos pblicos por el partido aprista, a pesar de ser el partido que gan conmigo las elecciones [] El Per necesita de todos los peruanos, el Per necesita de los ms capaces, sin distincin de creencia poltica.57
Por ahora, hasta los juicios negativos son benevolentes, y la diferencia con el modo en que fue tratado el ex presidente Toledo resulta notable. Los comentarios crticos al discurso presidencial del 6 de febrero sealaron ms bien las ausencias (lo que no dijo el presidente) o la falta de autocrtica. Segn Fernando Tuesta Soldevilla, del Instituto de Opinin Pblica de la Pontificia Universidad Catlica del Per (PUCP):
[] en el discurso ha habido muchas ausencias, y Garca ha evitado aspectos impactantes. Ha reducido la reforma del Estado a la reduccin de los organismos pblicos descentralizados (OPD), y no ha tocado temas espinosos de las ltimas semanas, como la pena de muerte o la Corte Interamericana de Derechos Humanos [] Garca, en un discurso inusual, se ha limitado a hacer un listado temtico de lo que considera sus logros, pero esto no va a satisfacer a muchos.58
Los medios influyentes, opositores incluidos, no cuestionaron lo esencial de lo que el presidente efectivamente dijo, que no es poco (al menos tal como se lo interpreta aqu). Como mnimo, las elites le han concedido dos cosas importantes: hacia el pasado, el reconocimiento de que efectivamente cambi; hacia el futuro, el beneficio de la duda. Como muestran los resultados de la encuesta empresaria anterior y muchas seales registradas en los medios de comunicacin, las elites captaron los cambios rpidamente. La poblacin, sin embargo, reacciona con ms lentitud y es desconfiada. En la medida en que los anuncios se concreten, que se verifique una y otra vez la veracidad de las afirmaciones del presidente, y que el rumbo
57 58
Ibid. Garca evit tocar temas conflictivos, La Repblica, 7 de febrero de 2007.
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se mantenga, comenzar a dibujarse un panorama nuevo, diferente de lo visto durante el ltimo cuarto de siglo. Pero eso, aun si todo va bien, necesita ms tiempo. Dos encuestas del Grupo de Opinin Pblica de la Universidad de Lima realizadas a principios de diciembre de 2006 en la Lima metropolitana y en Callao59 encontraron que todava son ms numerosos (el 23%) los limeos que opinan que la situacin econmica actual es mala o muy mala (el 17% piensa lo contrario, y el 59% responde regular). La tendencia, sin embargo, es positiva: las cifras de fines de 2006 son mejores que las de fines de 2005, y que las registradas en todos los fines de ao desde 2001. La mayora piensa que la situacin poltica actual de Per es poco o nada estable (el 61%), aunque tambin la tendencia es positiva. Estos dos juicios bsicos sobre la situacin del pas son negativos, a diferencia de lo observado entre los empresarios, aunque se orientan en la misma direccin, como si los siguieran pero rezagados. Otras dos encuestas del Instituto de Opinin Pblica de la PUCP, realizadas en diciembre de 2006 y febrero de 2007, muestran algunos aspectos adicionales de las preocupaciones de la poblacin. Ante la pregunta: Dira usted que Per est gobernado para satisfacer los intereses de unos pocos o para beneficio de todos los ciudadanos?, las dos terceras partes de los encuestados (el 67%) respondieron Para satisfacer los intereses de unos pocos.60 Tambin las dos terceras partes (66%) dijeron que se haba avanzado poco o nada en el cumplimiento de la promesa ms importante que hizo el presidente Alan Garca durante la campaa electoral.61 Los limeos piensan que el presidente es un buen lder y es firme, tiene autoridad, como sus principales virtudes. En ambos casos, siete de cada diez encuestados estaban de acuerdo con esta idea, y la diferencia entre los acuerdos y los desacuerdos, o balances (en el sentido contable del trmino), era de 44 puntos porcentuales. Ese liderazgo firme, adems, tiene objetivos y metas claras para el pas (el destacado es nuestro; el 67% de acuerdo, balance de 40 puntos porcentuales). Ante la frase el presidente Alan Garca se preocupa por la gente como usted, el 44% estuvo de acuerdo pero el 51% no. El juicio ms negativo sobre el presidente era el evocado por la frase es honesto, confiable: el 35% estuvo de acuerdo y el 58% no.62
59 Grupo de Opinin Pblica de la Universidad de Lima, Estudios n 348 (Barmetro Social, 2 y 3 de diciembre de 2006) y 351 (Barmetro, 9 y 10 de diciembre de 2006); las dos muestras incluyen algo ms de 600 encuestados. 60 Encuesta de la PUCP en Lima Metropolitana y Callao, 15 al 17 de diciembre de 2006, con algo ms de 500 encuestados. 61 Encuesta de la PUCP en Lima Metropolitana y Callao, 2 y 3 de febrero de 2007, con algo ms de 400 encuestados. Las promesas ms importantes eran las que los encuestados definan como tales; seis de cada diez respuestas mencionaban promesas econmicas y sociales. 62 Datos de la encuesta de la PUCP de febrero.
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Si bien los limeos aprueban la gestin del presidente, ven su desempeo en forma ambivalente. En cambio, sobre los partidos no hay ambivalencia: el pblico desconfa de ellos, y tambin del Congreso, que es su casa. Y slo desconfan an ms de los jueces. Se podra argumentar que stas son meras opiniones; y que tal vez las conductas no coinciden plenamente con los dichos, pero cuando los peruanos han tenido la oportunidad, han votado del mismo modo que opinan. En las elecciones regionales y municipales del 19 de noviembre de 2006 los partidos nacionales de conjunto, viejos o nuevos, ganaron en ocho regiones y perdieron en diecisiete, donde se impusieron movimientos locales. En las elecciones regionales anteriores, los partidos nacionales haban ganado en dieciocho regiones, y los movimientos regionales en las siete restantes. El APRA, en particular, que en 2001 fue derrotado por Toledo en los comicios nacionales, en 2002 se impuso en doce de las veinticinco regiones, y en 2006 triunf slo en tres regiones. Los problemas de los partidos establecidos parecen no tener solucin. Repaso de los escenarios posibles Al examinar la evolucin de los acontecimientos durante los primeros seis meses del nuevo gobierno surgen dos conclusiones claras de los escenarios planteados en el cuadro 2 (p. 206). Por un lado, hasta el momento no existe un pacto explcito intraelites que defina metas y produzca mayoras legislativas estables. Esto significa que el curso se ha mantenido dentro de la segunda columna del cuadro. Por otro lado, es evidente que el crecimiento de la economa se ha acelerado, aunque puede discutirse si lo ocurrido hasta hoy se puede definir como mejora del empleo y reduccin de la pobreza o ms bien como mejoras sociales modestas, o sin mejoras. Como el conjunto de los datos necesarios para zanjar esta discusin (la evolucin de los indicadores sociales expuestos en 2.2 y 2.3 durante el segundo semestre de 2006) an no est disponible, desde la perspectiva de los escenarios anteriores la situacin actual figurara en la primera o en la segunda fila del cuadro. Por lo tanto, la interseccin de estas dos filas con la segunda columna corresponde a dos de los posibles escenarios: estabilidad precaria y logros de un actor nico. Adems de que, para decidir con alguna precisin cul de estos dos escenarios caracteriza mejor la situacin actual, faltan datos, es probable que tambin sea necesario enfrentar algunos problemas conceptuales. Si los datos indicaran, por ejemplo, que los indicadores sociales de 2.2 y 2.3 han mejorado, pero no todos, ni de la misma forma, y que, en conjunto, las mejoras se desarrollan lentamente, en qu momento se puede decir
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que un proceso de mejoras sociales modestas se transforma en mejora del empleo y reduccin de la pobreza? La experiencia chilena sugiere que en esta materia pueden coexistir durante un tiempo relativamente prolongado dos discursos diferentes y contradictorios sobre lo que realmente est ocurriendo, hasta que la informacin disponible (y un acuerdo conceptual mnimo) permite llegar a ciertos consensos y redefinir el objeto de los debates (los avances bsicos ya no se cuestionan, pero se discuten sus causas, los ritmos, las metas o los instrumentos adecuados para alcanzarlas). Es posible que en Per se necesite algo de tiempo y paciencia para clarificar este punto. La otra dimensin, la de los acuerdos polticos intraelites, tambin plantea algunos problemas conceptuales. En Per no existe un pacto poltico formal, explcito, que produzca mayoras legislativas. Sin embargo, hasta ahora nadie ha sostenido que este gobierno est fracasando (o que necesariamente fracasar) por falta de mayoras. Las discusiones polticas informales dan por sentado que existen pactos polticos ms o menos tcitos, y se debaten las razones y las implicaciones de esos pactos. La mayora de los observadores parece ver alguna clase de acuerdo con Unidad Nacional y el equipo de Lourdes Flores, que supondra la continuidad de aspectos importantes de la poltica econmica de los gobiernos anteriores (los consensos emergentes de 5.1), y que se expresara en la configuracin del gabinete (en la presencia de algunos ministros tcnicos). Un sector juzga este hecho favorablemente, pero otros no, segn sus posiciones polticas. Muchos ven tambin alguna clase de alianza entre el gobierno y el fujimorismo, que se explicara, en parte, por razones similares a la primera (la poltica econmica), y en parte (desde una visin crtica) por un pacto de impunidad (frente a la corrupcin y a las violaciones a los derechos humanos). La poblacin (o al menos los limeos) ven las cosas bsicamente en los mismos trminos. Ante la pregunta adems del partido aprista, cules de los dems partidos polticos representados en el Congreso cree que estn apoyando ms al gobierno de Alan Garca Prez?, slo el 14% de los encuestados contest ninguno. La mitad de los que especificaron algn partido seal a Unidad Nacional (esto es el 32% de encuestados) y el 31% al fujimorismo (el 20% del total).63 La relevancia que adquieren los acuerdos para la opinin pblica sugiere que no sera apropiado dicotomizar las posibilidades entre no hay acuerdos polticos y hay una coalicin parlamentaria de gobierno a la europea, formal y explcita. Esto, conceptualmente, parece ser demasia-
63
La pregunta (de la encuesta de la PUCP de febrero) prevea respuestas mltiples.
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do elemental (o rgido) para analizar lo que realmente se observa, por lo que tal vez sera conveniente aceptar una tercera categora intermedia, la de los acuerdos tcitos. De las consideraciones anteriores resulta que los escenarios del cuadro 2 no podran, hoy, indicar exactamente cul es la situacin. Esos escenarios definiran un mapa impreciso, aproximado. El curso de los acontecimientos al cabo de los primeros seis meses de gobierno habra llevado al pas a una posicin equidistante de los tres escenarios del cuadro: los dos ya indicados ms el escenario positivo, en el que hay acuerdos intraelites y resultados sociales positivos. Desde la estabilidad precaria de la segunda mitad del gobierno de Toledo el pas habra mejorado: ahora estara un poco ms cerca del escenario favorable. Para confirmar o rechazar estas ideas, naturalmente, se necesitara una nueva ronda de consultas. Conclusin: el tiempo apremia Ms all de los detalles, la situacin del pas es vista hoy en trminos mucho ms favorables que los registrados en cualquier otro momento de la restauracin democrtica post-Fujimori. Esto es as tanto para las elites sociales y econmicas como para la poblacin en general. Desde este punto de partida, los consensos incipientes en materia econmica entre el grueso de las elites polticas (expuestos en 5.1) podran continuar avanzando y, eventualmente, cristalizar en una situacin similar a la observada hoy en Chile. Pero la construccin de acuerdos y la consolidacin institucional llevan tiempo, y las presiones de abajo de la sociedad peruana en pos de cambios significativos continan acumulndose. La evolucin futura de la situacin puede ser vista como una carrera entre la velocidad de las elites para enfrentar colectivamente la situacin, y la velocidad de desarrollo de las presiones de abajo, que podran desequilibrar la situacin. Si las elites son claramente ms veloces, Per se encaminara hacia el escenario positivo; si son claramente ms lentas, el pas retrocedera hacia el escenario negativo. Entre esos dos polos transcurren los equilibrios inestables que han caracterizado la mayor parte de la historia poltica peruana.
Referencias bibliogrficas
Slo se citan los ensayos comisionados especficamente para el proyecto y algunos textos y documentos mencionados en el informe que fueron publicados despus de las fechas de redaccin de esos ensayos. Tanto
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en los ensayos como en los textos posteriores se encuentran amplias referencias a la literatura relevante.
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6. Honduras: los escenarios posibles (2006-2009)

Diego Achard y Luis Eduardo Gonzlez
1. Los problemas socioeconmicos e institucionales

El punto en comn en el que convergen los diagnsticos de la poblacin, de los lderes hondureos y de los organismos internacionales es, simplemente, la persistencia de los problemas identificados por esos diagnsticos. Los lderes y la poblacin han tenido como mnimo dos generaciones de experiencia y, como varios consultados han sealado, este proceso no puede continuar indefinidamente. En algn momento se llegar a un punto de ruptura. En materia econmica, la situacin hondurea es una de las ms frgiles y de ms bajo crecimiento del continente. En el largo plazo (esto es, entre 1960 y 2000), el crecimiento anual per cpita promedio fue del 0,8%, es decir, menos de la mitad del promedio latinoamericano (1,7%), y tambin por debajo del promedio del conjunto de los pases en desarrollo (1,2%). Desde otra perspectiva, durante el ltimo medio siglo (desde 1957) Honduras nunca experiment un episodio de crecimiento sostenido que tuviera consecuencias significativas sobre su PIB per cpita.1 Estos
1 Hausmann, R.; Pritchett, L. y Rodrik D. (2004), Growth Accelerations, National Bureau of Economic Research (NBER/Workig Paper/10556 (June). En los episodios de crecimiento acelerado, el PIB per cpita crece el 2% anual o ms durante un perodo de ocho aos consecutivos.
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autores encontraron ms de ochenta episodios de esta naturaleza en sesenta de los ciento diez pases incluidos en su anlisis. Diecisiete de esos episodios de aceleracin del crecimiento ocurrieron en Amrica Latina. De modo que concluyen, segn su anlisis, que lograr crecimiento rpido en el mediano plazo no es algo tremendamente difcil y est bien al alcance de la gran mayora de los pases. ste es un antdoto til para el pesimismo que a menudo est presente en las discusiones sobre polticas de crecimiento.2 En cualquier caso, Honduras no vivi episodios de esta naturaleza. Tampoco es seguro que el pas consiga mantener las tasas de crecimiento que ha exhibido en los ltimos aos. Por otra parte, como se seal en el captulo 1, aun si se registraran tasas iguales o levemente mejores que las de los ltimos aos, no sera suficiente para sustentar el proceso de desarrollo que el pas necesita, ni para satisfacer las demandas de la poblacin. En materia poltico-institucional, los acontecimientos de fines de 2005 y principios de 2006 se suman a las consideraciones expuestas, y ponen de relieve que la construccin de la democracia enfrenta dificultades y tambin retrocesos. La minicrisis postelectoral puso en evidencia que persisten problemas que parecan resueltos (vinculados al Tribunal Supremo Electoral [TSE] y, en ltima instancia, a la administracin y justicia de los procesos electorales). La difusin de los resultados de la eleccin presidencial de 2005 se demor en exceso, pero los datos oficiales finalmente mostraron que no haban sido comicios extremadamente reidos, como la primera eleccin del presidente George W. Bush en los Estados Unidos o la disputada por Andrs Manuel Lpez Obrador en Mxico en 2006, circunstancia que podra haber explicado una cautela extraordinaria. Durante el proceso, adems, diferentes declaraciones de figuras del TSE resultaron confusas y no contribuyeron a encarrilar constructivamente la situacin. Luego de estos episodios vinculados a la eleccin presidencial, los diputados recin electos asumieron sus funciones pero no fue sino meses despus de su asuncin cuando se inform oficialmente cuntos votos haban obtenido los diferentes partidos y candidatos. Las implicaciones de estos acontecimientos para la transparencia, la confiabilidad y la legitimidad de los procesos democrticos son evidentes. Por ltimo, meses despus de las elecciones, y cuando ya haban transcurrido seis meses de gestin del nuevo gobierno, an no se dispona de cifras oficiales sobre el ndice de abstencin en los comicios.
2
Ibid, p. 21.
Honduras: los escenarios posibles (2006-2009)
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2. La insatisfaccin creciente
Las demandas insatisfechas de distintos sectores de la poblacin hondurea han provocado un aumento de la conflictividad social. Esto se observa tanto en la radicalizacin de algunas formas tradicionales de protesta como en la aparicin de nuevos movimientos sociales (ambientalistas, tnicos). Algunas formas ya conocidas de conflictos sociales y polticos se han tornado ms incontrolables e imprevisibles, como la crisis de los combustibles de 2005 o la ocupacin de la sede del Partido Liberal a principios de 2006. Otra manifestacin de la creciente insatisfaccin es la expansin de las maras, estrechamente asociada al crecimiento del narcotrfico. Este fenmeno refleja la alienacin de muchos jvenes hondureos procedentes de los barrios marginales, que abandonan el sistema educativo, no acceden al mercado laboral y sienten que la integracin a una pandilla es su nica alternativa. Las maras tienen un efecto multiplicador negativo en diversos mbitos: por un lado, en la medida en que reclutan ms miembros contribuyen al crecimiento del narcotrfico y al consumo de drogas en Honduras; por otro, minan la seguridad de la poblacin, en particular la de los grandes centros urbanos, con una violencia impredecible y difcil de enfrentar por parte de los responsables de la seguridad pblica. Si bien se pueden tomar medidas paliativas y disuasivas para tratar de controlar esta conflictividad creciente, parece razonable concluir que sin un crecimiento sostenido de la economa seguirn acumulndose las frustraciones, y con ellas, la conflictividad social. Por aadidura, en el corto plazo no parece haber una salida poltica para los hondureos insatisfechos con la situacin actual, porque confan cada vez menos en los partidos tradicionales, y las organizaciones emergentes an no son vistas como una alternativa genuina al orden establecido. Hasta las elecciones de 2001 los nuevos partidos incrementaron su presencia en la Legislatura, pero ese ascenso se estabiliz en los comicios de 2005, con once diputados, en lugar de los doce de la Legislatura precedente.3 Esta situacin es potencialmente compleja, y en el lmite podra conducir al que se vayan todos que popularizaron los manifestantes argentinos durante y despus de los acontecimientos que culminaron con la renuncia del presidente, Fernando de la Ra.
La Legislatura de Honduras est integrada por 128 legisladores. [E.]
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3. El futuro a corto plazo, tal como lo vean las elites hondureas a principios de 2005
Para enfrentar esta situacin es necesario tomar decisiones difciles y aplicarlas efectivamente. La simple persistencia de los problemas evidencia que, en el contexto hondureo, stos son de resolucin compleja. De lo contrario, alguno de los gobiernos del ltimo cuarto de siglo habra sido capaz de afrontarlos de manera exitosa, ya que, si bien es posible que varios de ellos hayan sido realmente incompetentes, no parece razonable asumir que todos lo fueron. Las causas de estas dificultades seguramente son mltiples, e incluyen desde las inercias del pasado hasta los nuevos niveles de exigencias resultantes del carcter democrtico de los gobiernos, pasando por temas puntuales como, por ejemplo, la relativa escasez de recursos humanos altamente calificados. Cualquiera sea la naturaleza de las polticas necesarias para afrontar los problemas existentes, stas afectarn de distinta manera los intereses establecidos: algunos se vern ms beneficiados (o menos perjudicados) y los perdedores, como es natural, las resistirn. Puesto que se trata de intereses establecidos e influyentes, su oposicin podra actuar como un veto de facto. La democracia en s misma, paradjicamente, se vuelve parte del problema: las acciones de gobierno deben atender una multiplicidad de intereses lo suficientemente amplia para sustentar la legitimidad de las polticas, as como la de los partidos y lderes que las promueven, en un marco democrtico nuevo. En este sentido, no hay una experiencia acumulada que sirva de gua, de modo que se va aprendiendo sobre la marcha. La coincidencia en el diagnstico, que en Honduras es muy amplia, es una condicin necesaria a la hora de disear polticas adecuadas y legtimas para gobernantes y gobernados, pero no suficiente. El acuerdo acerca de cules son los problemas no conduce automticamente a una coincidencia en cuanto a cmo solucionarlos. Por ello, es tarea de las elites construir acuerdos de este tipo. En ocasiones, un solo partido poltico logra amplias mayoras propias (electorales y en la Legislatura), y si adems posee las habilidades necesarias, entonces decide sobre estos asuntos sin que la oposicin pueda cuestionar seriamente la legitimidad de esas decisiones. Cuando los gobiernos no tienen esta clase de mayoras propias, en especial cuando deben enfrentar situaciones difciles de crisis o cuasi crisis como en Honduras, es poco probable que puedan sortear los problemas sin alguna clase de colaboracin o alianza (explcita o al menos tcita) con una parte de las fuerzas polticas opositoras. El gobierno del presidente Ricardo Maduro no tena mayora propia en la Legislatura y construy un acuerdo con uno de los partidos emer-
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gentes (la Democracia Cristiana) para poder gobernar. A principios de 2005, por un lado, se dispona de la experiencia de acuerdos multipartidarios exitosos que impulsaron reformas poltico-electorales democratizadoras; por otro lado, nada aseguraba que el futuro gobierno, que surgira de las elecciones de finales de 2005, contara con mayora legislativa propia. En esas condiciones, y teniendo en cuenta que gran parte de las elites polticas hondureas (incluidos sectores de los dos principales partidos) comparta un diagnstico bsico de la situacin, pareca natural explorar la posibilidad de acuerdos interpartidarios que fueran ms all de lo poltico-institucional y se plantearan los problemas sustantivos, sociales y econmicos del pas. El futuro gobierno, cualquiera fuere el partido ganador, estara en mejores condiciones para actuar si se asentaba en un acuerdo poltico robusto (cuyos participantes deban estar dispuestos a asumir, en lo inmediato, costos y riesgos polticos tal vez considerables). Era posible un acuerdo poltico de estas caractersticas? Y si era viable, cun probable sera su ocurrencia efectiva? En cuanto a su viabilidad, no parecan existir tendencias de largo plazo que lo impidieran, y la experiencia de los ltimos aos sugera ms bien cierto optimismo. En suma, el acuerdo era perfectamente posible. Para examinar ms en detalle esa probabilidad se emplearon los resultados de una ronda de consultas entre los liderazgos hondureos.4 As, de las exploraciones preliminares surga que no era posible estudiar slo la probabilidad de ocurrencia de cualquier clase de acuerdo poltico, porque stos podan ser de muy distinta naturaleza. Para simplificar, haba dos grandes tipos de acuerdos posibles: por un lado, poda celebrarse un pacto vigoroso, con dientes y voluntad poltica para respaldarlo, y por otro, poda surgir un acuerdo esencialmente formal, para cumplir, dirigido en parte a la opinin externa (que en Honduras es muy influyente por el peso del apoyo financiero de la cooperacin internacional en el gasto pblico total), y en parte al electorado y las elites que demandaban cambios. Este ltimo sera un acuerdo limitado, ms decorativo que real, cuyo verdadero objetivo se restringira a emitir seales polticamente correctas para ciertos pblicos relevantes, sin comprometerse con decisiones difciles.5 Desde el punto de vista conceptual, entonces, los acontecimientos cuya probabilidad haba que evaluar eran tres: que hubiera un acuerdo profundo, con voluntad poltica real de llevarlo adelante; que el acuerdo fuera limitado, ms decorativo que real,
Esta exposicin sigue de cerca la de Achard y Gonzlez (2008). Dicho de otro modo, orientado ms hacia las relaciones pblicas que al sustento de polticas significativas.
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y por ltimo, que no hubiera acuerdo. Estas probabilidades6 fueron estimadas a partir de las opiniones de las elites consultadas (y fueron, respectivamente, 30%, 45% y 25%). Sin embargo, puesto que lo decisivo eran las consecuencias sustantivas esperadas de estos acuerdos (si podan sustentar, o no, polticas duras capaces de sortear la accin de la oposicin), en la prctica se consideraron slo dos grandes alternativas: acuerdo poltico profundo (30%) y acuerdo poltico decorativo o inexistencia de acuerdo (70%), como se observa en el cuadro 1.
Cuadro 1. Niveles de cooperacin poltica entre los liderazgos hondureos

No hay acuerdos polticos (25%) Se llega a un acuerdo limitado, ms decorativo que real (45%) profundo, con voluntad poltica de llevarlo adelante (30%)
Factores externos
Situacin externa ms probable, potencialmente favorable + CAFTA: se concreta + REMESAS: a corto plazo estables o creciendo +/ TEXTILES: impacto moderado por el CAFTA e impuestos chinos NARCOTRFICO: situacin estable o empeorando (60%) Situaciones intermedias (20%) Situaciones claramente desfavorables (20%)
Escenario (D) ()
42%
Escenario 18% (A) (++)
Escenario (C) ()
28%
Escenario 12% (B) (+)
Fuente: PNUD Honduras, marzo de 2005.
Habitualmente llamadas probabilidades subjetivas.
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Las implicaciones de estas alternativas, en una economa relativamente abierta y vulnerable a los acontecimientos externos como la hondurea, dependan de circunstancias externas. A estos efectos, las posibilidades tambin fueron agrupadas, de modo simplificado, en dos grandes grupos. Por un lado, una configuracin de factores externos potencialmente favorables (el Tratado de Libre Comercio para la Repblica Dominicana y Centro Amrica [CAFTA, por su sigla en ingls] se concreta; a corto plazo las remesas continan en ascenso; el impacto sobre la maquila hondurea del fin del acuerdo multifibras y de la expansin de las exportaciones chinas resultara moderado por el CAFTA y, eventualmente, por las propias polticas chinas; por ltimo, nico factor relevante claramente negativo, el narcotrfico y sus secuelas se mantendran estables o empeoraran), aunque no automticamente favorables porque, para concretar esos beneficios, Honduras deba ser proactiva, y esto requiere un liderazgo poltico firme. Por otro lado, se encontraban las restantes combinaciones posibles, consideradas, en conjunto, como menos favorables o desfavorables. As, las probabilidades de las combinaciones de factores externos ms favorables (60%) y menos favorables o directamente desfavorables (40%) fueron estimadas a partir de las opiniones de un pequeo grupo de expertos. Por ltimo, la combinacin de estas dos dimensiones, cada una de ellas con dos posibles alternativas, produjo los cuatro escenarios que se asuman como posibles y relativamente probables (cuadro 1). El escenario ms positivo (+) para el pas7 era el de un acuerdo poltico slido en un contexto externo potencialmente favorable (18%). Luego segua un escenario intermedio, en el que ese acuerdo poltico debera enfrentar una combinacin menos favorable o desfavorable de factores externos (12%), y por ltimo, los dos escenarios negativos (), caracterizados por acuerdos polticos dbiles (decorativos) o por la ausencia de ellos, en el marco de un contexto externo potencialmente favorable (42%) o desfavorable (28%). El marco externo constituye una diferencia significativa slo cuando existe la voluntad poltica necesaria para capitalizar proactivamente sus beneficios potenciales (escenarios ms favorables e intermedios), pero cuando no existe, las posibilidades se reducen y aumentan los riesgos. En sntesis, el escenario ms favorable era relativamente poco probable (18%), y el ms probable (42%) resultaba de la combinacin de:
7 Para estimar las probabilidades de cada escenario se estim, primero, la del escenario ms favorable, para lo que se contaba con ms y mejores indicadores; las probabilidades de los dems escenarios resultan directamente de las diferencias con los subtotales (ya conocidos) de los marginales de esa cuadrcula de dos dimensiones con dos segmentos cada una.
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un marco externo potencialmente favorable, sumado a una escasa o nula capacidad interna de definicin y ejecucin de polticas de Estado efectivas (y, por lo tanto, de captacin de las potencialidades abiertas por los factores externos), como consecuencia de la inexistencia de acuerdos polticos interpartidarios o (lo que era visto como ms probable por los consultados) de la existencia de acuerdos meramente decorativos. Estos resultados fueron presentados a los partidos polticos con representacin parlamentaria y a la cooperacin internacional en varios encuentros de devolucin realizados en marzo de 2005. La meta en ltima instancia era contribuir a la concrecin del escenario ms favorable para Honduras, aunque fuera poco probable (18%). Un ao ms tarde, despus de la asuncin del nuevo gobierno, resultaba evidente que no se haba logrado ese objetivo.8 En un plano puramente analtico, sin embargo, la situacin a mediados de 20069 era la anticipada en el escenario negativo ms probable (42%), que combinaba la confirmacin del marco externo potencialmente favorable con la inexistencia de acuerdos capaces de dar un respaldo vigoroso a las polticas de la nueva administracin. Estos escenarios, en suma, anticiparon correctamente el curso de los acontecimientos.
4. Los escenarios probables entre 2006 y 2009

El nuevo gobierno, como el anterior, no tiene mayora legislativa propia, y los dos partidos ms influyentes continan vindose el uno al otro como su principal rival y obstculo poltico. A corto plazo (en lo que respecta al rival), efectivamente ser un obstcuo y esto tiende a definir sus relaciones. En este marco, las mejores intenciones y los mejores programas son intiles si no se ganan las elecciones, y esto cierra el crculo: no es posible hacer concesiones a los rivales. A mediano plazo, sin embargo, no es seguro que el principal obstculo de los dos partidos sea la oposicin. Esas organizaciones estn tan fraccionalizadas como en el pasado, de modo que el desempeo legislativo ser probablemente tanto o ms labo8 Se alcanz un acuerdo que estuvo a punto de ser firmado, ante la presencia de invitados distinguidos que actuaran como testigos del acuerdo y que ya haban llegado a Tegucigalpa. Pero a ltimo momento se suspendi, luego se posterg, y finalmente qued en suspenso en forma indefinida. En esas condiciones no fue necesario discutir si el acuerdo era robusto o slo decorativo. 9 En la fecha de la revisin final de este informe.
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rioso que en la Legislatura anterior. En las elecciones presidenciales prim la tendencia inaugurada en 1993: el ganador de cada eleccin recibe un porcentaje ms pequeo de votos que en la eleccin anterior (desde 1993 hasta 2005, 53, 52,6, 52,2 y 49,9%). Precisamente cuando, por las razones ya expuestas, hace falta un mayor capital poltico para tomar y sostener decisiones difciles, ese capital ha disminuido sistemticamente a lo largo de la ltima dcada. El nico conjunto de factores favorable al nuevo gobierno es el marco externo, pero tampoco es una situacin incondicionalmente favorable. Como se ha sealado, el ms importante de esos factores, el CAFTA, slo es potencialmente favorable. Para captar sus ventajas se necesita proactividad, y eso, a su vez, requiere capital poltico, con lo cual se vuelve a la misma conclusin del prrafo anterior. El escenario general ms probable para el perodo 2006-2009 es, entonces, ms bien negativo. Es posible asignar alguna clase de probabilidad a este juicio? Para responder esta pregunta se sigui un procedimiento similar al descripto en el apartado anterior, procedimiento que, tambin, ha pasado la prueba de la prctica. A principios de 2006, conocido el resultado de las elecciones, se llev a cabo una nueva ronda de consultas con lderes hondureos, en cuyo transcurso fueron entrevistadas sesenta y cuatro personalidades de primera lnea. Las preguntas formuladas estaban dirigidas a explorar, grosso modo, las expectativas respecto de las dos dimensiones cruciales para el futuro:10 la evolucin de la consolidacin institucional y la satisfaccin de las expectativas de la poblacin. En todos los casos, se elaboraron preguntas (indicadores) muy concretas para que los consultados pudieran contestar sobre la base de su experiencia directa, y, puesto que el punto de partida (la situacin) era francamente negativo, las respuestas se clasificaron en dos grandes grupos: por un lado, las que indicaban una expectativa de mejora, y por otro, las que suponan que las cosas seguiran sin cambios o que empeoraran. Seguir igual, en las circunstancias imperantes, equivala a empeorar, porque las expectativas de la poblacin continuaran creciendo. El cuadro 2 muestra los resultados (el promedio de las respuestas). La problemtica de la institucionalizacin fue explorada con dos preguntas: expectativas de evolucin de la violencia en la sociedad hondurea durante los prximos cuatro aos, e imagen de los acontecimientos de los das siguientes a las elecciones nacionales de noviembre pasado.11 Los por-
Vase Achard y Gonzlez, op. cit. Las posibles opciones de respuesta eran son episodios que pasan en todos lados; todava falta, pero se est mejorando; muestran que falta mucho, y muestran que en estos aspectos el pas est retrocediendo, en lugar de avanzar. Las dos primeras respuestas indican mejora, y las dos ltimas (falta mucho; retrocediendo), estancamiento o retroceso.
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centajes arrojan que un tercio de los consultados (34%) piensa que la situacin en este plano mejorar, mientras que los dos tercios restantes creen que las cosas seguirn igual o empeorarn.12
Cuadro 2
Institucionalizacin Satisfaccin de expectativas Contina igual o retrocede Avanza 14% Mejora 20% El escenario ms favorable 14%
Contina igual o retrocede
52% El escenario menos favorable (y ms probable)
La problemtica de la satisfaccin de las expectativas de los hondureos fue estudiada tambin mediante dos preguntas acerca de si la pobreza y si los conflictos sociales y las huelgas disminuiran, seguiran igual o aumentaran durante los prximos cuatro aos. Del mismo modo que en el caso anterior, un tercio de los consultados opin que (en promedio) la pobreza y la conflictividad disminuiran, y los dos tercios restantes consideraron que la situacin seguira igual o empeorara. Con estos resultados se conocen slo los subtotales, es decir las sumas de las filas y las columnas del cuadro, pero no los valores de cada una de las cuatro celdas interiores, que constituyen, como en el cuadro 1, los escenarios en sentido estricto. A partir de los totales, entonces, basta conocer el valor de slo una de las cuatro celdas para establecer el de las tres restantes. Con ese fin, se estim de manera independiente la probabilidad subjetiva que el conjunto de los consultados asignaba al mejor de los cuatro escenarios posibles: el que aprecia una mejora neta en las dos dimensiones (afirmacin institucional y satisfaccin de las expectativas socioeconmicas de los hondureos), sobre la base de dos preguntas: si duran-
12 Puesto que en todos estos aspectos las respuestas de los simpatizantes de los partidos tradicionales se parecen ms entre s que con respecto a las de los simpatizantes de los partidos emergentes, igual que a la inversa, a cada uno de estos dos grandes grupos se les asign su peso relativo en la nueva Legislatura.
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te los prximos cuatro aos ocurriran cambios realmente sustanciales (y positivos) en la economa y la sociedad, y si durante el mismo perodo instituciones como, por ejemplo, el Poder Judicial y el Tribunal Supremo Electoral se fortaleceran y consolidaran. En ambos casos se tomaron como respuestas afirmativas las que decan segura o muy probablemente s, y en promedio un quinto de los consultados (20%) respondi de esta manera. En conclusin, el escenario ms probable (52%) es tambin el ms negativo: situacin estancada o en deterioro en los dos planos considerados. El que le sigue en probabilidad (aunque distante, con slo el 20%) es el opuesto, el ms favorable, que planteara mejoras netas en los dos segmentos. Por ltimo aparecen los dos escenarios sustantivamente intermedios, con mejoras en uno de los aspectos y estancamiento o retroceso en el otro, ambos con la misma probabilidad (14%) de concretarse. En cierto modo, se podra afirmar que las imgenes resultantes de estos escenarios posibles son un poco ms negativas que los escenarios imaginados por los lderes hondureos a principios de 2005. No obstante, como a principios de 2005, el objetivo de este ejercicio es anticipar los futuros posibles para poder actuar sobre el presente, en funcin de hacer realidad el mejor o los mejores escenarios posibles, y evitar los ms negativos.
7. Nicaragua: escenarios de corto y mediano plazo

Juan Enrique Vega
1. Diseo general del trabajo

Nuestro objeto de estudio es analizar, en la actual coyuntura histrica del pas, el material con el cual debera construirse el futuro prximo. Este ejercicio de anticipacin busca determinar las perspectivas de corto y mediano plazo de modo que sirvan a los actores para apreciar y ponderar las distintas formas en que podran ordenarse las consecuencias de sus actuales acciones, sin que ello implique un juicio de valor. Por ende, trataremos de brindar los elementos para que puedan, eventualmente, ajustar sus orientaciones en funcin de que algunos de los escenarios resultantes de esas acciones pueden ser deseables, y otros, evitables. Ello quiz permita un ajuste de metas inmediatas de acuerdo con los probables campos de mayor acuerdo, que haran avanzar al pas en un camino de mejoramiento y profundizacin de la actual democracia, simultneamente con el logro de la aspiracin de mejores y ms justos niveles de vida para el conjunto de la poblacin y, en especial, para los sectores ms necesitados. El objetivo es conseguir ms democracia, ms justicia social y mayor estabilidad. Esto ltimo, por cierto, constituye una aspiracin normativa, declarada por todos los actores y protagonistas, que aparece como un ideal compartido independientemente del signo ideolgico, poltico, cultural o religioso en torno a la bsqueda de un camino y un destino pacficos de superacin de las crisis presentes.
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En este contexto, es posible imaginar campos de acuerdos y campos de conflictos; la generacin de metas compartidas y de metas en competencia y disputa. En definitiva, cmo sera posible estructurar el pluralismo, la diversidad y la multiplicidad de intereses y necesidades en un sistema de reglas definidas, aceptadas y vlidas para todos. Reglas dentro de las cuales se puedan resolver diferencias y hacer avanzar acuerdos. No se trata de homogeneizar, sino de instituir espacios de convivencia cvica en los que todos los actores sean reconocidos y considerados. Sistema del que deberan ser parte tanto los actores internos como los externos, ya sean polticos, sociales, econmicos y culturales. En ese sentido, lo central en este anlisis son los actores, sus orientaciones, la interaccin entre ellos, y las consecuencias de esa interaccin. Con este propsito, este documento inicial describe el estado de la actual coyuntura, sus antecedentes inmediatos, algunas hiptesis de desenvolvimiento futuro y un esbozo de escenarios de corto plazo. El objetivo ahora es determinar lineamientos ms precisos para ordenar con posterioridad el material reunido (bibliogrfico, hemerogrfico, entrevistas y resultados de estudios de opinin pblica) y, una vez producida la eleccin de las autoridades nacionales, y tras una nueva ronda de entrevistas, avanzar a posteriori en la elaboracin de los posibles escenarios de mediano plazo que deber enfrentar el futuro gobierno.
2. Antecedentes
Nicaragua es el pas con menor PIB per cpita de Amrica Latina, y tambin el que ha experimentado la menor tasa de crecimiento per cpita en los ltimos veinte aos del siglo XX. Casi el 46% de la poblacin nicaragense se sita por debajo de la lnea de pobreza y el 15%, por debajo de la de extrema pobreza o indigencia. Estos valores, que han perdurado en la ltima dcada, tienen mayor incidencia en las zonas rurales, donde alcanzan porcentajes (en el promedio nacional) del 67,8% para la pobreza y del 27,4% para la indigencia. La situacin ms crtica es la de la regin atlntica, donde los mismos porcentajes se elevan al 76,7 y al 26,9%, respectivamente. Las desigualdades que afectan a la sociedad nicaragense quedan demostradas al verificarse que mientras el 20% de la poblacin ms rica participa en el 49,3% de los ingresos, el 20% ms pobre slo lo hace en el 5,6%. Segn el economista Nstor Avendao, la estrella en 2005 ha sido el emigrante, quien mediante cuantiosas remesas familiares ha contribuido a fortalecer la estabilidad econmica y a mantener la actividad macroeconmica al satisfacer la necesidad de consumo del mercado interno.
Nicaragua: escenarios de corto y mediano plazo
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Nicaragua depende an de manera crtica de la ayuda internacional, que ascendi a 220 millones de dlares en 2005, ms 200 millones de dlares de inversin extranjera directa, frente a remesas que oscilaron entre los 800 y los 1.000 millones de dlares. Segn los estudios de la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), ese mismo ao el PIB real del pas creci el 4%, casi un punto porcentual menos respecto de 2004. El aumento de los precios del petrleo y de bienes bsicos industriales deterior los trminos de intercambio, provoc un incremento de la inflacin del 8,9 a 11,3% y repercuti en el del dficit comercial. El 1 de abril de 2006 entr en vigencia el Tratado de Libre Comercio entre la Repblica Dominicana, Centroamrica y los Estados Unidos (DR-CAFTA), pero aun as, segn los analistas econmicos, los problemas estructurales de la economa nicaragense no se resolvern en el corto plazo. Para comprender la actual coyuntura poltica de Nicaragua es importante considerar algunos de los principales elementos que han caracterizado la vida poltica del pas durante el ltimo lustro. Ellos son: Las tendencias caudillistas. Distintos estudios muestran que la mayora de la poblacin (80%) anhela un lder decidido que resuelva los problemas. Esta demanda de un liderazgo salvador o caudillista ha marcado la historia del pas. Ello se expresa en la actualidad en la existencia, por un lado, de un lder surgido de una revolucin triunfante y, por otro, del que lo derrot dos veces en las elecciones. Es posible presumir que esta demanda perdurar frente a la debilidad e inestabilidad de las instituciones de derecho. La fuerza de la lgica posblica. La realidad nicaragense presenta un rasgo central: la etapa previa ha sido una guerra, de modo que est animada por una lgica posblica. La memoria, la cultura, las prcticas, las rutinas estn bastante ms cerca del todo o nada, y los juegos suma cero, antes que de la poltica mediada por el cumplimiento de los compromisos con el otro. La legitimidad bsica no es de origen sino que [parte] de los resultados. Es as hiperpragmtica, porque el fin suele justificar los medios. No se trata de acceder al paraso sino de llegar a maana [siguiente] (Manuel Flores). Polarizacin y acuerdos en el interior de la elite poltica. La divisin en dos bandos radicalmente enfrentados, cada uno de los cuales niega la posibilidad de existencia del otro, es una caracterstica de la historia nicaragense. Una fractura de larga data es la existente entre sandinistas y antisandinistas. Este cuadro se ha complejizado a raz
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del pacto entre los liberales del ex presidente Arnoldo Alemn, mximo representante del antisandinismo, y el Frente Sandinista de Liberacin Nacional (FSLN) del ex presidente Daniel Ortega.1 Ello ha permitido la emergencia de una nueva oposicin, entre pactistas y antipactistas, que cruza la anterior. Confrontacin cuya profundidad y significacin an desconocemos pero que, sin embargo, es una de las caractersticas sobresalientes de la actual coyuntura. Las formas que ha adquirido la cooperacin entre las elites, de distinto signo poltico e ideolgico, parecen haberse convertido en un problema poltico central para el funcionamiento democrtico del sistema poltico. Ello se expresa en el alto grado de consenso alcanzado entre los partidos polticos mayoritarios, el Partido Liberal Constitucionalista (PLC) y el FSLN, que representan el 90% del Congreso. ste ha sido cuestionado por distintos actores internos y externos con el argumento de que erosiona la vida democrtica del pas al constituir un acuerdo de reparticin de las instituciones del Estado. Empate de poder entre el Ejecutivo y el Parlamento. Durante el mandato del presidente Enrique Bolaos, ste libr una dura confrontacin con la mayora pactista del Parlamento, que se intensific durante casi todo 2005. El origen del conflicto fue el distanciamiento del presidente del grupo poltico que lo respaldaba (el PLC).2 Esta diferen1 El intelectual sandinista Orlando Nez Soto explica que el FLSN ha desarrollado durante los ltimos aos una agresiva poltica de alianzas, cuyo objetivo es contrarrestar la ofensiva antisandinista de la oligarqua conservadora y del injerencismo norteamericano. En primer lugar, aparece la alianza con la dirigencia del Partido Liberal Constitucionalista (PLC), la que rpidamente se convierte en una poltica de negociacin permanente entre ambos partidos en el seno del Parlamento. En segundo lugar, se desarrollan acuerdos polticos con algunos partidos y personalidades de la antigua Unin Nacional Opositora (UNO), llamada Convergencia, lo que le permiti a ambos (Frente y otros partidos) obtener un [] triunfo en las ltimas elecciones municipales. Finalmente, el FLSN comienza un distensionamiento con la jerarqua de la Iglesia catlica, quien decidi guardar sus viejas relaciones con los liberales, acercndose al Frente Sandinista (Orlando Nez Soto, Crisis de hegemona y doble poder en Nicaragua, Monografas de anlisis poltico y escenarios prospectivos). 2 Segn Eduardo Urcuyo: Con el triunfo en las elecciones del 2001 el PLC obtiene una mayora plena que le permite tener control de la Asamblea Nacional. Con este escenario favorable para el PLC se produce la primera friccin entre el presidente electo Bolaos y el doctor Alemn. Ambos tenan la intencin de controlar la Asamblea Nacional. Alemn quera seguir jugando un papel beligerante en la conduccin poltica y econmica del pas desde la Alianza Nacional (AN), adems de preparar el escenario para su reeleccin en 2006, relegando al presidente Bolaos al papel de figura decorativa. El presidente Bolaos logra el apoyo de un grupo de diputados liberales para evitar la eleccin del doctor Alemn en la presidencia de la Asamblea, este pequeo grupo sumado a los 38 diputados sandinistas elegiran presidente de la Asamblea al ingeniero Jaime Cuadra, lder con gran arraigo en el
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ciacin de la organizacin que lo sustentaba y de su dirigente ms influyente, el ex presidente Alemn (a quien acus de diferentes actos de corrupcin en el ejercicio de su gobierno), lo dej sin una base parlamentaria de peso para poder incidir significativamente en el establecimiento de las polticas pblicas. El tema principal en debate ha sido una modificacin constitucional de las facultades del presidente de la repblica, de modo que necesitara la ratificacin del Parlamento, con un qurum del 60% de los diputados, para formalizar el nombramiento de ministros de Estado, procurador general, directores y presidentes de los entes autnomos y gubernamentales, jefes de las misiones diplomticas, superintendente general de Bancos y de Servicios Pblicos, as como del director del Instituto de Propiedad e intendentes de cada servicio pblico y de sus segundos. El saldo de la disputa finalmente result en un empate: el Parlamento congel hasta 2007 el inicio de la vigencia de las reformas constitucionales aprobadas y garantiz al presidente el trmino de su mandato en condiciones bsicas de gobernabilidad. Este acuerdo, producto de la mediacin de la OEA, mostr la capacidad de la elite poltica para resolver vacos de poder que slo podan agudizar el conflicto y que ponan al pas al borde del precipicio institucional, situacin que los impuls a consensuar un pacto entre las partes.
3. Los principales actores

En la actual escena nicaragense, los principales actores son el gobierno del presidente Bolaos, los partidos polticos (el PLC, el FSLN, la Alian-
partido y considerado gran amigo y aliado de Alemn. Algunos de los diputados que originalmente se sumaron al presidente Bolaos votaron a favor del doctor Alemn en el plenario, siendo electo Alemn como presidente del Legislativo. Se produce de esta manera el primer pacto poltico durante la administracin Bolaos. La formacin de una bancada independiente de la liberal que propugna por una presidencia del Legislativo no controlada por Arnoldo Alemn. El resultado de esto es la bancada Azul y Blanco, escisin del PLC, y que tericamente debera funcionar como bisagra para buscar el consenso con las bancadas mayoritarias. Ante el fracaso por el control de la Asamblea Nacional el presidente se vio obligado a buscar otras opciones, por lo que los liberales (su partido y aliados naturales) no le perdonaron su oposicin a Alemn y el debilitamiento de la bancada, la que continuaba siendo mayoritaria pero ahora careca de los votos necesarios para imponer la agenda parlamentaria. Esta situacin oblig al presidente Bolaos a buscar el apoyo parlamentario de los sandinistas, quienes se alan con el Ejecutivo, dando comienzo de esta forma al movimiento pendular en torno del FSLN; de aqu en adelante el PLC y el Ejecutivo (funcionando con una bancada bisagra, pues hacen mayora con cualquiera de las otras dos bancadas) se turnarn para aliarse con el sandinismo (Eduardo Urcuyo, Monografas, op. cit.).
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za Liberal Nicaragense-Partido Conservador [ALN-PC] y el Movimiento Renovador Sandinista [MRS]), los actores externos (los Estados Unidos, la Cooperacin Internacional y los organismos de crdito internacionales), los empresarios, la sociedad civil expresada a travs de las ONG y las organizaciones gremiales de trabajadores y estudiantes, y por ltimo los medios de comunicacin. El gobierno del presidente Bolaos aparece como polticamente acabado, con bajo apoyo y con una difcil influencia en todos los poderes del Estado. En los dos aos iniciales de su gestin tuvo un desempeo relativamente eficaz gracias al pacto con los sandinistas. Cuando rompi esa alianza producto de la fuerte presin ejercida por la administracin estadounidense, no logr establecer otra coalicin, pacto o alianza que sustentara sus polticas. El ordenamiento macroeconmico y la lucha contra la corrupcin aparecen como sus mayores xitos, y la parlisis gubernamental posterior y la falta de poder, como su mayor fracaso. Esta ltima caracterstica, sin embargo, es relativa, ya que posee cierto poder de veto para evitar polticas que no comparte. Sus antagonistas son, en primer lugar, el sandinismo y, en segundo trmino, el ex presidente Alemn (lo que explica su rechazo activo a la candidatura de Jos Rizo, del PLC). Aunque no lo ha manifestado de manera expresa, su apoyo se orienta al candidato Eduardo Montealegre, de la disidencia liberal. Los partidos polticos son los actores ms relevantes. El PLC del ex presidente Alemn y el FSLN del ex presidente Ortega representan a la derecha y la izquierda de acuerdo con los esquemas polticos histricos del pas. Recientemente aparecieron, desde sus respectivas filas, escisiones cuyo peso fue medido en la ltima eleccin general. En todo caso, la ALN y el MRS son y sern activos actores tanto en la actual coyuntura como en las futuras, con distinta incidencia. El ex presidente Alemn tiene una importante cuota del poder poltico, producto del control que ejerce sobre el PLC y su organizacin, a pesar de que, en apariencia, se haya debilitado tras el resultado electoral; Jos Rizo, candidato presidencial de esa organizacin, pareci tener dificultades para controlar el aparato partidario. Daniel Ortega es el lder y candidato indiscutido del FSLN. El ex presidente ejerce el control total de la organizacin y emerge como la primera fuerza parlamentaria. Tiene una importante presencia, que comparte con Alemn en el Tribunal Superior Electoral, la Corte Suprema de Justicia y otros organismos del Estado. Adems, cuenta con una numerosa base popular de carcter urbano y gran capacidad de movilizacin. La ALN-PC llev como candidato a Montealegre, quien conquist una significativa porcin del electorado liberal y se ubic en el segundo lugar en los comicios. Cuenta adems con el apoyo resuelto de poderosos medios de comu-
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nicacin, sectores del gran capital y de la administracin estadounidense. Por su parte, el MRS, despus de la muerte de su candidato Herty Lewites, postul a Edmundo Jarqun, quien intent captar tanto a parte del electorado sandinista como al electorado del campo liberal. Sus resultados fueron modestos frente a las expectativas que despert en algn momento de la campaa. Entre los actores polticos cabe mencionar tambin al movimiento YATAMA, partido regional indgena de la costa atlntica, cuyo lder Brooklin Rivera, anteriormente antagonista de los sandinistas, estableci un pacto con Daniel Ortega. Entre los actores externos es necesario distinguir, por una parte, a los Estados Unidos como el factor con mayor capacidad de influencia en el pas, la que parece haber aumentado incluso los ltimos aos (su embajada es una activa participante del debate interno). Esta preponderancia durante toda la historia nacional encuentra algunos partidarios y numerosos detractores, que le atribuyen muchos de los problemas importantes del pas. Por otra parte, en relacin con la cooperacin internacional se identifican dos tipos de agencias: las que son constituyentes del Sistema de Naciones Unidas, la Comunidad Europea, la OEA y las agencias nrdicas, y las que integran los organismos multilaterales de crdito, como el Banco Mundial, el Fondo Monetario Internacional y el Banco Interamericano de Desarrollo. ltimamente, algunos sealan a Venezuela y su presidente como un actor de presencia creciente. Los empresarios o poderes econmicos constituyen un actor cuyo peso efectivo es necesario profundizar. Cabe hacer una distincin entre los pertenecientes al gran capital (un nmero relativamente pequeo) y los que componen una extensa franja de medianos empresarios, donde es posible apreciar el surgimiento de emprendedores cuyo origen radica en el capital poltico captado por sus partidos en el aparato estatal. La figura descollante del primer grupo es Carlos Pellas, lder del Grupo Pellas, quien cuenta con empresas y negocios en el sector industrial, el agrcola, el financiero, el comercial, en los medios de comunicacin, la salud, el entretenimiento, la energa elctrica y los bienes races. La presencia de empresas extranjeras (Esso Standard Oil, General Electric, Movistar, ENTEL, Unin FENOSA) tampoco puede obviarse, aunque estas inversiones en la economa nicaragense representan una parte modesta de su capital. La llamada sociedad civil es otro actor que involucra una multitudinaria y variopinta cantidad de ONG, gremios y sindicatos de trabajadores y estudiantes. Slo a modo de ejemplo, este sector mueve ms de 600 millones de dlares en concepto de cooperacin internacional, y admite importantes diferenciaciones ideolgicas y culturales.
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Finalmente, los medios de comunicacin son un actor cuya importancia real an es materia de discusin. Para muchos, han sido agentes centrales de cierta modernizacin de la vida pblica en Nicaragua y un factor que promueve mayores controles y una mejora de la transparencia de los poderes pblicos. Sin embargo, en esta materia existen distintas opiniones. Lo cierto, en todo caso, es que debemos seguir su accionar; medios tan importantes como La Prensa, Canal 2 y su cadena de radioemisoras estn apoyando abiertamente a Montealegre. Un tema aparte lo constituye la Iglesia catlica, un actor poltico central en los ltimos treinta aos. Hoy, con una significacin relativamente distinta, contina desempeando un papel de relevancia. En su seno y en sus jerarquas se manifiestan orientaciones dismiles respecto de su participacin en la vida pblica del pas. Las diferencias entre la destacada presencia del cardenal Miguel Obando, antiguo jefe de la Iglesia, y el nuevo arzobispo son importantes a la hora de predecir la conducta futura de este actor. El cardenal Obando termin siendo un aliado de Ortega, mientras que el arzobispo de Managua ha sido explcito respecto de la conveniencia de que la Iglesia se mantenga alejada de la poltica partidaria.
4. La coyuntura actual
Segn algunos analistas y actores, Nicaragua se encuentra frente a una gran oportunidad para ampliar los mrgenes de desarrollo de la democracia, superar la situacin de inestabilidad institucional y la reiteracin de estados de precrisis polticas. El esquema de polarizacin que ha vivido el pas entre el sandinismo de Daniel Ortega y el liberalismo de Arnoldo Alemn podra ser sustituido, o al menos complejizado, por un antagonismo diferente entre pactistas y antipactistas. En sentido inverso, otros analistas creen que lo que acontezca en los prximos meses se inscribir en el contexto tradicional de la poltica nicaragense de los ltimos aos, es decir que los cambios sern limitados y se enmarcarn, independientemente de quienes sean sus principales protagonistas, en espacios estrechos que imposibilitarn transformaciones de peso. El acontecimiento que servira de parteaguas para posibilitar cualquiera de estas visiones seran las elecciones presidenciales y legislativas de noviembre. Si bien, desde el triunfo de la revolucin, los nicaragenses han vivido un radical enfrentamiento entre sandinistas y antisandinistas, durante los ltimos aos se ha producido la consolidacin de un pacto institucional entre los principales partidos de esas familias polticas: el FLSN y el PLC. En ese sentido, segn algunos observadores, lo que estaba en juego en las
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elecciones era la consolidacin o el reconocimiento democrtico de este pacto, o su cuestionamiento por parte de la ciudadana. A la presentacin de los candidatos de estas fuerzas (Daniel Ortega y Jos Rizo, respectivamente) se sum el desafo del candidato de la ALN-PC, Montealegre, en el campo de la derecha, y de Jarqun, reemplazante del sorpresivamente fallecido ex alcalde de Managua por el sandinismo, Herty Lewites, en el de la izquierda. La doble polarizacin poltica (alrededor del antipacto y del antisandinismo), en combinacin con una tradicin clientelar y caudillista muy arraigada, ha deteriorado de modo sustancial todo el sistema de representacin. Las disparidades sociales, econmicas, culturales y de posibilidades siguen abriendo brechas profundas en el cuerpo social. Desde el exterior, la confrontacin Venezuela-Estados Unidos se despliega explcitamente en distintas intervenciones en Nicaragua, lo cual provoca nuevas dimensiones de polarizacin. Como resultado, los diversos sectores de la sociedad se encuentran atravesados por tensiones en mltiples planos que generan un elevado nivel de fragmentacin. Esta fractura (manifestada tambin en un profundo deterioro de las instituciones pblicas) deriva en una dispersin de agendas, intereses, cuotas de poder y lneas de accin de los actores sociales, que dificulta de manera sustancial cualquier esfuerzo de construccin comn de cara al futuro. Existe la ilusin de que esta situacin podr resolverse positivamente una vez que se defina quines sern los consagrados en las elecciones de noviembre.3 Para los comicios apareci consolidada una competencia a cinco bandas.4 A pesar de las pblicas y ostensibles presiones de los Estados Unidos y de grupos de empresarios nacionales e internacionales sobre las dos fuerzas liberales para que se unificaran en oposicin al sandinismo, stas finalmente optaron por presentarse por separado. Adems, en apariencia contaron con los recursos suficientes (estructura partidaria nacional, fondos, equipos de campaa, etc.) para convencerse de sus reales posibilidades de ganar. Un repaso de las candidaturas revela que: Eduardo Montealegre intent conjugar el cambio en el campo liberal separndose del liderazgo de Alemn, con la opcin antisandinista. Cont con el apoyo decidido de los Estados Unidos y
Informes Francisco Diez. La quinta candidatura fue representada por el comandante sandinista Edn Pastora, que logr un magro resultado, con un porcentaje inferior al 1%.
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con un alto nivel de reconocimiento de los medios y los crculos empresarios. Su apuesta era pasar a la segunda vuelta contra el FSLN, en la que crea que ganara. En funcin de acentuar su penetracin en el campo liberal y antisandinista, el discurso del candidato abandon progresivamente la orientacin antipactista para elevar el tono de la polarizacin y antagonismo con Ortega. Su mayor problema radicaba en la carencia de una estructura partidaria slida de carcter nacional. El candidato del PLC, Jos Rizo, fue aceptado por todos los sectores de la organizacin, y apoyado por Alemn. Cont con la poderosa estructura del partido y se respald en un entramado de fidelidades y alianzas con mucha tradicin, pero no logr imponer el nombramiento de sus candidatos en las listas, los que mayoritariamente pertenecan al crculo de Alemn. Su apuesta antisandinista era semejante a la de Montealegre, a quien disputaba la base electoral, y su principal confianza descansaba en la movilizacin de la organizacin partidaria, esencial para el da de las elecciones. El FSLN estaba convencido de que verdaderamente poda ganar los comicios. Contaba a su favor el desempeo en las elecciones pasadas (ms del 40% de los votos), al que haba sumado una cantidad de esfuerzos dirigidos a consolidar y ampliar su universo de votantes. Realiz numerosas alianzas con fuerzas locales dinmicas y asegur para sus lderes puestos nacionales; mantuvo activo y provisto de fondos a su aparato partidario; moder sus posiciones con una lnea discursiva que reconoca haber aprendido de los errores del pasado, y sane por completo su relacin con la Iglesia catlica.5 Frente al liberalismo unido, su tarea pareca irrealizable, y en efecto, los votos de las fuerzas liberales sumados lo superaban en ms del 15%. La opcin que haba encabezado Lewites hasta su muerte mostraba una significativa popularidad, segn las encuestas, de alrededor del 20%. Edmundo Jarqun tuvo, sin embargo, un desempeo que no logr cubrir las expectativas que haba generado en algunos momentos de la campaa. El camino que pareci prevalecer para el MRS fue intentar ocupar un espacio propio en la Asamblea
5 El cardenal Obando, el ms popular referente de la Iglesia catlica nacional an hoy sin jerarqua ha bendecido implcitamente su candidatura.
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Nacional, objetivo que se alcanz de manera modesta. La campaa de Jarqun fue la que recurri a los mtodos ms innovadores de publicidad. Su mayor problema, al igual que para Montealegre, fue la insuficiencia orgnica de su aparato, a pesar de que agrupaba muchas de las figuras histricas del sandinismo, consideradas, adems, garantas de honestidad. En ese contexto, los dems actores no partidarios de la sociedad fueron eclipsados por una de las dos polarizaciones dominantes: los propacto versus los antipacto, o los liberales versus los sandinistas. En este sentido, lo que comnmente se denomina organizaciones de la sociedad civil presenta un mosaico de fragmentos indefinidos, en los que los niveles de politizacin son muy altos y parecen predominar los intereses de sus integrantes (salvo excepciones) por sobre sus objetivos sociales declarados. Sin embargo, los dos candidatos antipacto emergieron impulsados por estos sectores que buscaban erosionar la base social de los dos grandes partidos.6 Un elemento importante a tener en cuenta es que pareciera que no se ha desarrollado un polo modernizador versus uno tradicional. Ninguna de las candidaturas en la liza present una apuesta modernizadora. Quien de alguna manera lo insinu fue Jarqun, y ciertos analistas vislumbran esa intencin tambin entre los que se plantean en oposicin al pacto. Es difcil hablar de partidos o grupos antisistema, ya que ni el FSLN lo es. De hecho, ha endosado todas las polticas del FMI. De modo que resulta complicado descifrar cules son las diferencias sustantivas entre las distintas fuerzas con vistas al futuro, ya que se establecen ms bien en funcin de su pasado. Con la informacin actualizada al 7 de noviembre de 2007, que responde al 91,48% de las juntas receptoras de votos (JRV) escrutadas (2.244.215 votos contabilizados), Daniel Ortega, candidato del FSLN, fue elegido presidente con el 38,07% de los votos, y consolid una ventaja del 9,07% frente a su principal rival, Eduardo Montealegre, de la ALN, quien obtuvo el 29%. El PLC aparece en tercer lugar, con el 26,21%; Edmundo Jarqun, del MRS, en cuarto puesto, con el 6,44%, y Edn Pastora, de Alternativa por el Cambio, en el quinto lugar, con el 0,27%. La Ley Electoral nacional establece que gana en primera vuelta el candidato que logre el 35% del total de votos, siempre y cuando mantenga una diferencia de 5 puntos porcentuales con su principal rival.7
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Francisco Diez, op cit. Vase: http://www.elnuevodiario.com.ni/2006/11/07/politica/33341.
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Con el resultado de las elecciones, sin embargo, no hubo debido a los datos para la eleccin de la Asamblea un claro triunfador que pudiera establecer un gobierno con mayora propia y al cual todos reconocieran como depositario nico de la voluntad popular. Aun cuando el pacto se hubiera debilitado y comenzara un perodo de cambios institucionales, las fuerzas polticas dominantes seguirn teniendo amplia incidencia en la Asamblea Nacional y en la sociedad en general, de modo que, para poder sacar el pas adelante y ejecutar decisiones que sean sostenibles en el tiempo, ser necesario concertar acuerdos en mltiples mbitos y con actores diversos. Como en el pasado inmediato, aunque ahora mucho ms, slo la consecucin de amplios consensos, que sean percibidos como legtimos por la mayora de los actores sociales, podr dar legitimidad al sistema poltico en general y al gobierno electo en particular. Aun si el pacto resultara triunfador, solamente podra gobernar con legitimidad suficiente si el entramado de acuerdos tuviera un alcance social y poltico mucho mayor que el logrado por el PLC y el FSLN, porque la polarizacin antipacto podra intensificarse. El surgimiento de otras dos candidaturas con fuerza, independientemente de los cursos discursivos que asuman en el resto de la campaa, es una expresin clara de la bsqueda de espacios nuevos no dominados por los caudillos Alemn y Ortega.
5. Elementos centrales de una caracterizacin estructural

Existe un conjunto de elementos que fueron constantes en la historia nicaragense. Es importante consignar algunos de ellos: Una historia marcada por una cultura de polarizacin entre fuerzas polticas mutuamente excluyentes. La divisin en dos bandos radicalmente enfrentados, cada uno de los cuales niega la posibilidad de existencia del otro, es una caracterstica que cubre toda la historia de la nacin nicaragense. Estas rivalidades, en muchas oportunidades, han degenerado en guerras civiles. La primera gran oposicin, despus de la que caracteriz a toda Amrica Latina entre partidarios del rey de Espaa y la metrpoli contra los independentistas, fue la existente entre la elite liberal y la conservadora. Cuando en 1927 los Estados Unidos negociaron un tratado de concordia entre liberales y conservadores, el general Augusto Csar Sandino se opuso y fund su propio partido liberal. En 1936, el comandante de la Guardia Nacional Anastasio Somoza se hizo del poder e inau-
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gur un largo perodo dictatorial que terminara en 1979. Este hecho marc la segunda gran fractura o confrontacin nacional, entre somocistas y antisomocistas. Este ltimo sector nucle a diferentes familias poltico-ideolgicas, que iban desde el conservadurismo, pasando por los liberales, hasta la vertiente de izquierda, representada por el FSLN. Ellos se enfrentaron a la dictadura mediante la accin de guerrillas desde principios de la dcada del sesenta. La sublevacin que acab con el rgimen de Somoza fue, finalmente, hegemonizada por los sandinistas, quienes terminaron por establecer un gobierno revolucionario que sent los fundamentos de una tercera fractura o enfrentamiento frontal, an vigente, entre sandinistas y antisandinistas. En las dos primeras oposiciones siempre existi un cruce generado a partir de la definicin del papel que las fuerzas externas en particular los Estados Unidos podan o deban jugar en la poltica interna de Nicaragua: se ordenaban en injerencista y antiinjerencistas. Actualmente, el cuadro se ha complejizado durante los ltimos aos a raz del pacto entre los liberales del ex presidente Alemn, mximo representante del antisandinismo, y el FSLN del ex presidente Ortega, que ha permitido la emergencia de una oposicin que cruza la anterior divisin, entre pactistas y antipactistas, confrontacin cuya profundidad y alcance an desconocemos, pero que, no obstante, constituye uno de los aspectos de la actual coyuntura. Un pas marcado por la pobreza y la desigualdad. En el primer quinquenio del siglo XXI, el crecimiento se ha desacelerado con respecto al ltimo quinquenio del siglo pasado. En dlares constantes, el PIB per cpita del pas en 2004 era la mitad que el de 1978. Dentro de la regin centroamericana, su PIB per cpita era dos veces y medio menor que el de Guatemala, la tercera parte del PIB per cpita de El Salvador y la Repblica Dominicana, la sexta parte del de Costa Rica y Panam. Por otro lado, el PIB per cpita de Honduras era 30% ms alto que el de Nicaragua. El PIB creci en promedio 7% al ao en la dcada del sesenta; al 5,5% en los aos setenta, hasta 1977, pero entre 1978 y 1989 cay ms del 40%. Luego se estanc, entre 1990 y 1994, para incrementarse anualmente al 5,5% promedio entre 1995 y 1999. Entre 2000 y 2004, el PIB nicaragense creci a un promedio anual de poco ms que el 3%. En 1975, Nicaragua fue el nico pas de la regin que tuvo un crecimiento negativo de su PIB per cpita (2,8%): sobre 5,2 millones de nicaragenses en 2001, 2,4 millones (45,8%),
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aproximadamente, vivan en la pobreza y 800.000 (15,1%), en la extrema pobreza. Segn la CEPAL, en cambio, para ese ao, 3,6 millones (69,3%) vivan en la pobreza y 2,2 millones, en la indigencia (42,3%); es decir, que Nicaragua aument la pobreza absoluta ao tras ao, aunque se redujera moderadamente la pobreza porcentual. Por ltimo, el pas alterna con Honduras el mayor ndice de desigualdad (coeficiente de Gini) de la regin centroamericana y el tercero en Amrica Latina, despus de Brasil y Bolivia. Un pas donde la presencia de fuerzas externas ha sido una constante histrica. La particular circunstancia de que, desde mediados del siglo XIX, surgiera la idea de que sera posible construir una ruta interocenica a travs de Nicaragua marc una suerte de destino geogrfico para el pas. En efecto, el pas ha ocupado un lugar mucho ms relevante que su tamao e importancia real en la agenda de los grandes pases.
En el sndrome de William Walker, el tennesseano que en 1855 tomara por asalto el Poder Ejecutivo de Nicaragua por dos aos, encierra el reflejo de algunos nicaragenses de recurrir al extranjero para resolver sus problemas internos y pagar luego muy caro el precio por ello. El sndrome de Canal interocenico expresa desde el siglo XIX la idea de algunos nicaragenses de la centralidad universal de los conflictos locales. Idea que tiene en Estados Unidos un cmplice, sin lugar a dudas, en la medida que tempranamente porque la geopoltica maldeca a Nicaragua fuere por el eventual canal, fuere porque era tierra frtil para la extensin de la revolucin mexicana puso por dcadas sus marines sobre este suelo, caso nico en el concierto latinoamericano. Y despus Reagan puso muy a menudo a Nicaragua en la portada de los diarios del mundo. En el sndrome Stimson se pueden resumir las dificultades de comunicacin entre los dos pases. Cuando los Estados Unidos son injerencistas previa invitacin local, frecuentemente encolumnan en su contra a una buena parte del pas. Pero cuando no lo son [] no son entendidos en Nicaragua. En suma, si Estados Unidos es injerencista tendr amigos y enemigos locales, y si Estados Unidos no es injerencista probablemente slo tenga enemigos, porque su poltica no ser entendida o creda. Es un juego que optimiza los equvocos. En el sndrome Powell-Fisk se puede expresar finalmente, aunque habra protagonistas previos en el tiempo que tambin le podran dar el nombre al fenmeno, el mecanismo tan propio de la diplomacia estadounidense en Nicaragua de intervenir ostentosamente en un
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sentido para lograr algo y luego obtener, sin embargo, el resultado justamente contrario.8
6. Espacios y lmites de los escenarios futuros

Lo que suceda en el prximo tiempo en la sociedad nicaragense tendr una profunda historicidad. No se dar en un vaco donde los diferentes actores podrn desarrollar sus orientaciones con un amplio marco de libertad. Por el contrario, existen lmites estrictos que debern considerar. Los que tendrn una particular importancia son tres: el institucional, el econmico y el externo. stos influirn en forma decisiva y determinante en los espacios de lo posible. En este sentido, se puede prever si los cambios plausibles sern de mayor o menor envergadura. Lmites institucionales. El Poder Ejecutivo en Nicaragua no es fuerte en atribuciones constitucionales. Su mayor importancia deriva de los poderes administrativos, sobre los cuales vers la disputa del presidente Bolaos con la Asamblea Legislativa a raz de las reformas constitucionales. Reformas que sta aprob (en primera Legislatura, en noviembre de 2004, y en segunda Legislatura, en enero de 2005) pero que, finalmente, no empezaron a operar de inmediato. Durante buena parte de 2005, el presidente vio cuestionados a la vez los poderes constitucionales, partidarios y administrativos. Las reformas constitucionales aprobadas en esa oportunidad, despus de la mediacin realizada por la OEA, quedaron congeladas en su aplicacin hasta el 20 de enero de 2007, mediante una ley marco avalada por el Ejecutivo. Se puso as puntos suspensivos a una disputa que se prolong once meses. En apoyo de las nuevas normas constitucionales concurrieron sandinistas y liberales. El FSLN impulsa ahora una derogacin de la ley relativa al nombramiento y destitucin de funcionarios del Ejecutivo; en cambio, el PLC propone realizar un referendo para aprobar o rechazar las reformas, a celebrarse junto con las elecciones generales de noviembre. Tambin la ALN, la AC y el MRS se oponen a la propuesta del frente de derogacin. Lmites econmicos. Con anterioridad hemos aludido a las precarias condiciones de la economa nicaragense. Existen entre los candi8
Arturo Cruz, Bush y Nicaragua.
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datos diferentes propuestas para enfrentar esta situacin. Algunas que se acercan ms a un modelo neoliberal, como en el caso de Montealegre, y otras colocan el nfasis en las dimensiones de crecimiento, como las de Ortega y Jarqun. Los posibles escenarios econmicos futuros muestran, sin embargo, estrechos lmites para moverse. Hay un conjunto de instrumentos y metas econmicas, particularmente macroeconmicas, que son parte de los compromisos internacionales asumidos por el pas con diferentes organismos de crdito y financiamiento. En la prctica, los lineamientos generales de las futuras polticas econmicas sern muy semejantes, independientemente de quin las postule. Esto representa un serio obstculo, en particular para Ortega, cuya gestin anterior se asocia con la inflacin, el desfinanciamiento y la falta de crecimiento. Lmites externos. En el momento actual del proceso de globalizacin, Nicaragua forma parte de un entramado internacional, en el que, tanto su pertenencia al Mercado Comn Centroamericano, los acuerdos de libre comercio entre la regin y los Estados Unidos, y la cooperacin internacional son factores que la limitan y le imponen obligaciones, aunque tambin le abren oportunidades. Ello constituir un lmite para cualquier gestin de gobierno.
7. Seales (I)
Para llevar a cabo este informe se han realizado dos rondas de consultas. La primera incluy sesenta y cuatro entrevistas, que fueron efectuadas durante noviembre y diciembre de 2004 en Nicaragua. La segunda ronda abarc treinta y ocho, llevadas a cabo en mayo y junio de 2006. El objetivo ha sido explorar la visin de los liderazgos nicaragenses sobre la situacin poltica del pas y sus perspectivas. Si bien las preguntas de la segunda ronda no eran exactamente iguales a las de la primera, en un sentido general eran semejantes. Las entrevistas constaron de dos partes. En la primera, se busc conocer la opinin de los consultados sobre los problemas del pas, sus causas, el papel de los distintos actores nacionales, la incidencia de los factores externos y el desempeo del gobierno y la oposicin. Tambin se indag sobre el funcionamiento de la democracia en Nicaragua y acerca de las reformas que, a juicio de los entrevistados, se deberan implementar. De modo que se recogieron respuestas espontneas a preguntas abiertas (sin sugerir posibles respuestas) en los aspectos que los propios consultados consideraban relevantes.
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La segunda parte de la entrevista, mucho ms breve, emple un formulario cerrado, casi el mismo en ambas rondas. Las preguntas (del tipo utilizado en los estudios Delphi) tenan alternativas de respuestas predefinidas, y se referan principalmente a la evolucin esperada en sectores como la economa, la conflictividad poltica y la pobreza. Recogan tambin juicios sobre la profundidad de los problemas actuales del pas y sobre la evaluacin y las perspectivas de la presidencia de Bolaos, as como las posibles consecuencias de un futuro gobierno sandinista o uno liberal. Recoga, asimismo, la opinin acerca de las virtudes del ltimo pacto poltico. El tratamiento de cada una de estas partes es, necesariamente, diferente. La primera, de naturaleza cualitativa, permite trabajar en forma directa sobre los dichos de los entrevistados: la naturaleza y estructura de sus argumentos, y sus opiniones especficas, que pueden ser contabilizadas (previo anlisis, codificacin y procesamiento). La segunda parte, correspondiente al cuestionario cerrado, slo admite un resumen cuantitativo. El anlisis de las consultas realizadas en la primera ronda arroj como resultado los elementos que se exponen en los siguientes prrafos. Los miembros de las elites nicaragenses coinciden en sealar que la pobreza es el principal problema que enfrenta hoy el pas. Pero, si bien la pobreza es vista como el tema a resolver ms urgente (ningn otro es mencionado con tanta frecuencia), los asuntos polticos e institucionales son vistos como el problema de fondo que debe ser resuelto para poder atacar el anterior. Las dificultades polticas tienen que ver, bsicamente, con dos aspectos: el funcionamiento de los partidos (su falta de democracia interna y la dinmica poltica en la que se han embarcado los principales dirigentes) y la debilidad de la cultura poltica nicaragense. Esta ltima apareci con mayor fuerza en la segunda ronda. La dificultad ms seria, en opinin de la mayora de los entrevistados, es que los problemas de ndole poltica no se limitan a afectar el funcionamiento de los partidos o de los gobiernos, sino que atentan contra la propia fortaleza institucional. Segn su opinin, se estara ante un crculo vicioso: la debilidad inicial de las instituciones conduce a una centralidad excesiva de los partidos, y el modo en que stos se comportan agudiza la debilidad de las instituciones. El sntoma de debilidad institucional ms frecuentemente mencionado es una falta general de garantas y la ausencia de polticas previsibles, que resultan en la progresiva bancadizacin o partidizacin de las instituciones del Estado (muy especialmente de aquellas que deben cumplir funciones de arbitraje y control). Este proceso es visto como un resultado
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directo del pacto celebrado en 2000 entre el presidente Arnoldo Alemn y el lder sandinista Daniel Ortega. De acuerdo con la opinin predominante, el funcionamiento de las reglas acordadas en 2000 tendra consecuencias negativas en distintos planos: 1) conducira a posiciones de desencanto con la propia actividad poltica; 2) generara problemas de gobernabilidad, dado que la ausencia de instituciones fuertes conduce a un juego poltico basado en alianzas coyunturales, y 3) la lgica poltica generada derivara en una transformacin profunda del propio tejido institucional, cuyo efecto ms importante es el debilitamiento excesivo del Poder Ejecutivo, sin una adecuada incorporacin de los mecanismos de control tpicos del parlamentarismo. Existe una opinin generalizada acerca de que el actual gobierno est polticamente aislado, con un dficit de influencia en todos los poderes del Estado. Los puntos de vista se dividen cuando se trata de analizar las causas que llevaron a esta situacin, pero casi todos coinciden en atribuirle una parte significativa de la responsabilidad al gobierno de los Estados Unidos. Los partidos polticos son vistos bajo una doble luz por los entrevistados. Por una parte, nadie pone en duda su vigencia ni su capacidad de influencia sobre la sociedad, pero, por otra parte, tambin es notorio el gran desgaste de su imagen y la disconformidad creciente con su desempeo. Algunos entrevistados vinculan ambos fenmenos: los nicaragenses sabran que, dada la dbil institucionalidad del pas, deben pasar por los partidos para alcanzar ciertos objetivos, y al mismo tiempo tendran claro que la existencia de ese nico camino es una responsabilidad de los propios partidos. Esto explicara por qu los nicaragenses son cada vez ms crticos de las organizaciones partidarias pero siguen tratando de influir sobre los resultados electorales. En opinin de buena parte de los entrevistados, la principal causa del inadecuado desempeo de los partidos sera el caudillismo, esto es, el excesivo influjo de algunas figuras sostenidas en alianzas estratgicas particularistas, y la consecuente debilidad de las estructuras partidarias para operar como contrapeso. En las entrevistas se detectan tres clases de crticas a los caudillos: 1) representan un obstculo para la renovacin programtica y tcnica de los partidos; 2) dado que su estilo requiere un amplio margen de discrecionalidad y ausencia de controles, son el principal impedimento para su democratizacin interna, y 3) de manera ms coyuntural, los principales caudillos del PLC y el FSLN son responsables de haber impulsado el actual proceso de partidizacin o bancadizacin de los rganos de control del Estado, con el consiguiente debilitamiento institucional. Por otra parte, varios entrevistados reconocen que los parti-
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dos son las nicas estructuras con capacidad para gobernar, y algunos resaltan que sus mtodos de negociacin, aunque criticables, expresan un aprendizaje fundamental: la lgica de la guerra ha sido sustituida por la lgica poltica. Las Fuerzas Armadas y la polica no son vistas como amenazas al orden democrtico, sino como dos ejemplos exitosos de institucionalizacin. Ambas instituciones cortaron con un pasado de abusos y de identificacin partidaria, y consiguieron darse reglas estables que les permitieron avanzar en el camino de la profesionalizacin. Las relaciones con la poblacin civil son razonablemente buenas y no se teme que puedan intervenir en la escena poltica. Tres opiniones ampliamente difundidas entre las elites destacan el papel de los Estados Unidos en la poltica nicaragense: 1) se trata del factor externo con mayor capacidad de influencia; 2) aument su importancia en los ltimos aos, y 3) ltimamente esa influencia ha sido negativa, en especial en trminos de gobernabilidad. Los organismos de cooperacin internacional se encuentran en la posicin opuesta a la de los Estados Unidos: en general gozan de buena imagen entre los miembros de las elites y son vistos como un actor esencial para la construccin de acuerdos y para el logro de mejoras, tanto en trminos socioeconmicos como polticos. Los medios masivos de comunicacin aparecen como un actor importante y controvertido. Algunos entrevistados destacan el papel que desempean en la lucha contra la corrupcin y en la generacin de opiniones crticas hacia las formas patrimonialistas de ejercer la funcin pblica. Desde esta perspectiva, los medios seran un agente modernizador de la poltica. Pero tambin son vistos como un factor de poder con agenda propia, que ejerce presin sobre el gobierno y moviliza a la sociedad civil en funcin de sus objetivos particulares. Las organizaciones de la sociedad civil tambin son identificadas como un actor relevante y controvertido. Por un lado, seran la nica alternativa real a la tradicional partidocracia que existe en el pas, pero, por otro, responderan a intereses polticos especficos, con el agravante de que no deben rendir cuenta a los ciudadanos. A pesar de estas crticas, la mayor parte de los entrevistados asume que son un actor que lleg para quedarse, y que influirn decisivamente en la vida del pas. El anlisis cualitativo permite identificar dos pautas sobre el carcter de la democracia en Nicaragua. La primera es que s existe una democracia formal, es decir que hay un funcionamiento eficaz de los mecanismos que aseguran la realizacin de elecciones competitivas y razonablemente limpias. Las objeciones al funcionamiento de la democracia
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tienen que ver con el conjunto de condiciones sociales, econmicas y culturales que hacen posible un real ejercicio de la ciudadana. El segundo gran consenso es que lo anterior debe ser visto en forma evolutiva: la democracia nicaragense est en construccin, luego de salir de una situacin en la que no exista, y se avanza trabajosamente en el camino de su afirmacin. La reforma del sistema electoral, del sistema judicial y de la ley de partidos es vista por la mayora como el cambio institucional ms urgente para introducir en Nicaragua. Adems se cree imprescindible redefinir las polticas sociales, de manera de atender las acuciantes necesidades de la poblacin y cortar el ciclo de la pobreza. Una proporcin significativa de entrevistados afirma que, sin un combate eficaz contra la pobreza y la exclusin, no podr avanzarse demasiado en la lucha por consolidar la democracia en Nicaragua. Aunque la mayora de los miembros de las elites entrevistados en la primera ronda no consideraban que existiera una crisis institucional grave, s teman la desaceleracin del crecimiento de la economa y, sobre todo, un aumento significativo de la conflictividad poltica. La idea de crisis y precrisis tuvo ms incidencia en la segunda ronda. Y si bien crean que el mandato del presidente Bolaos no sera interrumpido, eran escpticos respecto de que pudiera alcanzar sus objetivos polticos. Los miembros de las elites creen que el futuro ser especialmente complicado si las prximas elecciones son ganadas por el FSLN (en particular, si el candidato es Daniel Ortega). Los pronsticos son algo ms moderados, pero tambin negativos, en el caso de que el triunfo corresponda al PLC (sobre todo si es controlado por Arnoldo Alemn). Es llamativo que, en ambos casos, los problemas se asocien a la presencia de dos lderes dominantes.
8. Seales (II)
La segunda ronda de consultas aport un rico material, que se expone en extenso a continuacin.
8.1. Prioridad de los problemas sociales

En consonancia con las entrevistas realizadas en 2005, los miembros de las elites consultados en 2006 coinciden en sealar que la pobreza es el problema ms importante que enfrenta Nicaragua. La pobreza implica tanto la escasez de medios materiales como la desigualdad en la distribu-
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cin de la riqueza, y el desempleo. La mayora (18 de 38 entrevistados) mencion espontneamente esta cuestin como primera respuesta respecto de los principales problemas del pas. En segundo lugar aparecen los temas de carcter poltico. Esta categora incluye tanto los problemas polticos propiamente dichos (funcionamiento de los partidos, estilos de liderazgo, pactos, etc.), como la debilidad institucional (bancadizacin de los rganos de contralor, falta de independencia del Poder Judicial, legislacin electoral, etc.). En tercer lugar aparecen las dificultades relativas a la productividad econmica.
Cuadro 1. Principales problemas del pas (pregunta abierta, en nmeros absolutos)

Primera mencin Pobreza, desigualdad, desempleo Problemas polticos Debilidad institucional Problemas de productividad econmica Otros, Ns/Nc 18 7 7 2 4 Segunda mencin 10 6 5 5 12 Tercera mencin 6 6 6 4 16 Total menciones 34 19 18 11 32
Esta jerarquizacin atraviesa el espectro poltico. El cuadro 2 distribuye las respuestas en tres grupos significativos segn el punto de vista de la responsabilidad de gobierno. La primera columna rene en un nico grupo a los entrevistados que se identifican con uno de los partidos del pacto (PLC y FSLN); la segunda columna presenta las respuestas de quienes se identifican con las fuerzas polticas opuestas al pacto (simpatizantes de Montealegre, de Lewittes-Jarqun, de la Alianza por la Repblica [APRE]), y la tercera rene a los entrevistados que se declaran independientes o que no proporcionan informacin sobre el punto. Como se observa, el modo en que se ordenan los problemas es siempre el mismo. Los problemas vinculados a la pobreza son vistos como la gran asignatura pendiente de la sociedad nicaragense. En palabras de un entrevistado:
En nuestro pas, durante los ltimos veinte o treinta aos ha venido profundizndose este tema de la pobreza, sin que, por distintas razones, los ltimos cuatro, cinco gobiernos hayan logrado disear una estrategia efectiva para reducirla.
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Cuadro 2. Principales problemas del pas, segn la oposicin pactistas-no pactistas (suma de tres menciones, en nmeros absolutos)
Pactistas Pobreza, desigualdad, desempleo Problemas polticos Debilidad institucional Problemas de productividad econmica Otros, Ns/Nc 11 6 7 6 13 No pactistas 8 8 5 2 12 Otros 15 5 6 3 7 Todos 34 19 18 11 32
Como hasta el momento los sucesivos gobiernos no han logrado revertir la tendencia al empobrecimiento, la superacin de la pobreza se ha convertido en la principal demanda al sistema poltico, y tambin, en el principal criterio con que se evala su desempeo:
En Nicaragua, segn la medicin de 2001, el 80% vive por debajo de todas las garantas. Eso es tener una ciudadana que vive en lo inmediato en todo sentido. Eso contribuye a que, polticamente hablando, el tema de la modernizacin y de la institucionalidad se complique. Porque la gran mayora de este sector est abrumado por el da a da, y lo que quiere de su clase poltica es que le resuelva el da a da.
Otro entrevistado enfatiz el problema de la desigualdad sealando que, si bien la economa creca, la riqueza que generaba no se distribua de manera que beneficiara ms a los pobres:
Creo que el gran reto de Nicaragua es superar la inequidad. Nosotros hemos ido avanzando aunque un poco lentamente en el desarrollo econmico, pero las brechas de inequidad se mantienen. Esto no slo es ticamente insostenible, sino que tiene un impacto enorme en la posibilidad de ser un pas competitivo en el nuevo contexto global y en lograr las metas del milenio y todos los retos particulares de un pas empobrecido.
8.2. Naturaleza de las dificultades polticas

Como se indic en la seccin anterior, y en consonancia con los resultados obtenidos en 2005, los entrevistados agrupan bajo el rtulo de problemas polticos dos categoras de dificultades. La primera est integrada por cuestiones que afectan el funcionamiento del sistema de partidos
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y el vnculo entre representantes y representados. La falta de transparencia, los estilos de liderazgo patrimonialistas y las prcticas prebendarias son las dificultades ms frecuentemente mencionadas. Una frase representativa al respecto es la siguiente:
El clientelismo poltico no ha permitido que los partidos consoliden una lnea de accin poltica, sino que esto ha ido al trancazo. Los partidos ofrecen y se acostumbran a no cumplir. Eso ha venido creando un sentido de falta de confianza, que es una permanente, una constante en el pas.
En opinin de varios consultados, los partidos encuentran dificultades para salir de esta lgica tradicional porque son presionados por las demandas de corto plazo del propio electorado:
Hay un importante clientelismo poltico dentro del electorado debido a la situacin de extrema pobreza, de analfabetismo de la poblacin; a veces por algo tan sencillo como una gorra, una camiseta, cualquier regala, la gente puede cambiar su intencin de voto.
Por otra parte, la expresin problemas polticos incluye un conjunto de dificultades que refieren a la debilidad de las instituciones. En este caso, la partidizacin de la estructura del Estado (en especial, la bancadizacin de los rganos de contralor), la falta de confianza en la Justicia y las permanentes modificaciones de las reglas de juego fundamentales (Constitucin, legislacin electoral) aparecen como los elementos centrales del diagnstico. Una opinin representativa de muchas otras es la siguiente:
En lo poltico, estamos enfrentando un impacto de los dos partidos mayoritarios del pas, en el sentido de que han aislado la institucionalidad del pas en servicio de los propios intereses partidarios y, ms especficamente, de los intereses personales de los dos lderes visibles dentro de los dos partidos que se han disputado el poder en los ltimos veinticinco aos.
La mayora de los entrevistados no pertenecientes al PLC o al FSLN considera que el pacto es la raz de la debilidad de las instituciones:
El pacto entre los caudillos ha logrado penetrar la institucionalidad del Estado, afectando de alguna manera la gobernabilidad democrtica del pas. Y han tomado prcticamente todas las instituciones: la Corte Suprema, el Consejo Supremo Electoral, la Contadura General de la Repblica, la Fiscala, y quisieron incluso hasta tomar parte del Ejecutivo con una reforma constitucional.
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El pacto debilit las instituciones porque las politiz, y los organismos de contralor cumplen su cometido slo cuando funcionan con autonoma de los partidos:
El Frente Sandinista y el Partido Liberal, utilizando esquemas que ante la luz de la comunidad internacional podran parecer legales, verdaderamente arruinaron, eliminaron las diferencias y politizaron todo el aparato gubernamental para usarlo segn su propia conveniencia.
8.3. Problemas econmicos

Como muestra el cuadro 1, los problemas econmicos son citados escasamente como el principal obstculo que enfrenta Nicaragua, pero aparecen mencionados once veces en el conjunto de respuestas sobre los temas ms importantes. Se trata, por lo tanto, de un asunto al que se atribuye una relevancia no desdeable y que en general se vincula a dos factores: la inestabilidad de las reglas de juego y, muy especialmente, los problemas relativos a la propiedad. Un entrevistado con perfil empresarial enfatiz este ltimo punto:
En Nicaragua existe un problema objetivo de la propiedad, tanto urbana como semiurbana o rural, que entorpece la produccin. No solamente porque los propietarios no son sujetos de crditos [], sino, principalmente, por los conflictos que ese problema de la propiedad genera entre supuestos o reales propietarios de una misma propiedad.
El siguiente cuadro agrega un dato relevante: los problemas econmicos son mencionados ms frecuentemente por quienes no son polticos (incluidos los empresarios) que por quienes se dedican a esa actividad.
Cuadro 3. Principales problemas del pas, segn la actividad (suma de tres menciones, en nmeros absolutos)
Polticos Pobreza, desigualdad, desempleo Problemas polticos Debilidad institucional Problemas econmicos Otros, Ns/Nc 11 11 8 3 9 Otros lderes 23 8 10 8 23 Todos 34 19 18 11 32
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8.4. Causas de los principales problemas

Al igual que en la ronda de entrevistas de 2005, una proporcin mayor de entrevistados establece un vnculo causal entre los problemas polticos y los sociales: si bien los primeros son mencionados con menor frecuencia (la pobreza entendida en un sentido amplio), los lderes tienden a considerar que la pobreza y la desigualdad existen (o al menos no pueden ser solucionadas) como consecuencia de los problemas polticos. Como muestra el cuadro 4, al preguntar sobre las causas de los principales problemas que aquejan al pas, las respuestas espontneas son mayoritariamente de carcter poltico.
Cuadro 4. Causas de los principales problemas del pas, segn el origen poltico y la actividad (suma de tres menciones, en nmeros absolutos)
Liberales Sandinistas Herencias histricas (revolucin, gobiernos anteriores, cultura poltica) Problemas de los partidos (caudillismo, clientelismo, corrupcin) Debilidad, ineficiencia del Estado, problemas institucionales Modelo econmico Otros, Ns/Nc Independientes/ sin dato Todos
11
22
18
2 5 14
8 8 9 Polticos
5 5 16 Otros lderes 13 10 11 10 27
15 18 39 Todos 22 18 15 18 39
Herencias histricas (revolucin, gobiernos anteriores, cultura poltica) Problemas de los partidos (caudillismo, clientelismo, corrupcin) Debilidad, ineficiencia del Estado, problemas institucionales Modelo econmico Otros, Ns/Nc
9 8 4 8 12
La ms frecuente en forma individual (22 ocurrencias en la suma de tres menciones) alude a las herencias histricas (las consecuencias de la
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revolucin, la falta de cultura poltica democrtica). Pero otro conjunto de respuestas (que sumadas tienen ms peso que la anterior) alude a temas polticos en la doble dimensin ya analizada: mal funcionamiento de los partidos y debilidad institucional. Las causas que se mencionan son las caractersticas de los partidos (caudillismo, clientelismo, corrupcin, con 18 menciones en total) y el mal funcionamiento de las instituciones (15 ocurrencias entre las tres menciones posibles). Esta distribucin de las respuestas es consistente con los resultados que produjo una pregunta cerrada (es decir, con opciones de respuesta preestablecidas) orientada a conocer la naturaleza de la situacin poltica. El anlisis de las respuestas muestra que, para cerca de la mitad de los entrevistados (16 en 38), lo central es la cultura poltica: la ineficiencia de los gobiernos, la corrupcin y el patrimonialismo son difciles de combatir porque hay una cultura que los acepta y se acomoda a ellos. En palabras de un entrevistado:
Venimos arrastrando aunque parezca bastante grosero decirlo un comportamiento poltico y una estructura social que se remonta a la poca colonial, que por diferentes causas no hemos podido superar. Hay un crculo vicioso que se establece en este tipo de cultura, donde la misma inequidad que producen las estructuras sociales y la distribucin de la riqueza alimenta una cultura poltica que descansa o que se basa en relaciones de poder inequitativas.
Otras respuestas (significativamente menores que en el caso anterior) atribuyen la responsabilidad a los caudillos tradicionales, al funcionamiento de los partidos, a los pactos entre los partidos mayores o a las divisiones polticas. Esta distribucin de respuestas puede hacer pensar que la explicacin culturalista es ampliamente mayoritaria. Sin embargo, cabe resaltar que varias respuestas que aparecen por separado (los responsables son los caudillos, el problema est en los partidos, la causa est en los pactos) pueden ser vistas como diferentes maneras de referirse al estilo de conduccin y de funcionamiento de las colectividades polticas. Si se considera este punto, entonces las respuestas que atribuyen la responsabilidad de los bloqueos polticos a los partidos y a sus dirigencias son ms numerosas que las que apelan a la cultura poltica de los nicaragenses en su conjunto.
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Cuadro 5. Principal problema poltico del pas (pregunta cerrada, en nmeros absolutos)
Pactistas La cultura poltica nacional Los partidos polticos Los pactos entre los partidos principales Los principales caudillos polticos Las divisiones entre partidos o dentro de ellos Otros, Ns/Nc Total 8 2 4 1 15 No pactistas 5 2 4 11 Otros 3 3 3 2 1 12 Todos 16 5 5 6 5 1 38
Polticos La cultura poltica nacional Los partidos polticos Los pactos entre los partidos principales Los principales caudillos polticos Las divisiones entre partidos o dentro de ellos Otros, Ns/Nc Total 6 1 2 2 2 1 14
Otros lderes 10 4 3 4 3 24
Todos 16 5 5 6 5 1 38
La distribucin de las respuestas segn las diferentes categoras de entrevistados sigue pautas esperables: quienes se identifican con los partidos del pacto (el PLC y el FSLN) no ven all un problema ni responsabilizan a los caudillos. Lo contrario ocurre con quienes se identifican con otras fuerzas polticas (incluidas las fracciones no pactistas de origen liberal y sandinista) o con ninguna en especial. Sin embargo, resulta interesante observar que la explicacin culturalista no aparece con ms frecuencia entre los polticos, un resultado que poda esperarse, ya que se trata de una explicacin con cierta capacidad exculpatoria.
8.5. El juicio sobre los principales actores

La informacin generada en la ronda de entrevistas permite conocer la imagen que tienen las elites de los principales actores en la escena nicaragense. A continuacin se analizan las opiniones recogidas sobre el gobierno, los actores socioeconmicos, los polticos y los factores externos.
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El gobierno Los entrevistados reconocen dos mritos principales al gobierno saliente: su esfuerzo en la lucha contra la corrupcin y el buen manejo de la economa (estabilidad macroeconmica, condonacin de la deuda). En menor medida valoran que haya propiciado la inversin extranjera y haber obtenido el respaldo de la comunidad internacional. En relacin con la lucha contra la corrupcin, las opiniones estn siempre matizadas, aunque no dejan de reconocerle logros al presidente saliente:
Ha tenido un plan de lucha contra la corrupcin y, aunque no ha hecho mucho de forma efectiva, s ha calado un poco en la conciencia de la poblacin y los sectores polticos el que la corrupcin es un problema grave y que todo el mundo tiene que preocuparse. Por lo menos hay ms conciencia y voluntad de que al mal no hay que ocultarlo, no hay que dejarlo impune, sino que hay que buscar una solucin y formas de lucha continua.
Cuadro 6. Principales logros del gobierno de Bolaos, segn la actividad (dos primeras menciones, en nmeros absolutos)
Polticos Transparencia, lucha anticorrupcin Estabilidad macroeconmica, condonacin de deuda Propiciar inversin extranjera Respaldo de la comunidad internacional No tuvo logros Otros, Ns/Nc 5 4 3 4 12 Otros lderes 13 14 4 2 3 12 Todos 18 18 7 2 7 24
Los reconocimientos en materia macroeconmica se sintetizan en la expresin poner la casa en orden:

En la parte econmica, creo que el ingeniero Bolaos encontr un pas macroeconmicamente desbalanceado: el gasto pblico era excesivo, el ritmo de la inversin estaba bajo, el ingreso fiscal era relativamente insuficiente para cubrir el nivel del gasto. A l le toc poner la casa en orden, y lo hizo.
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Los entrevistados independientes (empresarios, periodistas, etc.) parecen ms dispuestos a reconocerle mritos que sus allegados polticos. Cuando las opiniones se analizan segn los alineamientos polticos de los entrevistados, aparecen dos fenmenos claros. Por una parte, los que se identifican con las fuerzas no pactistas tienen un juicio ms favorable que quienes se identifican con los partidos del pacto. Este ltimo grupo concentra a la casi totalidad de quienes consideran que el gobierno Bolaos no tuvo ninguna clase de logro.
Cuadro 7. Principales logros del gobierno de Bolaos, segn la oposicin pactistas-no pactistas (dos primeras menciones, en nmeros absolutos)
Pactistas Transparencia, lucha anticorrupcin Estabilidad macroeconmica, condonacin de deuda Propiciar inversin extranjera Respaldo de la comunidad internacional No tuvo logros Otros, Ns/Nc 3 7 1 0 5 14 No pactistas 7 7 3 2 1 4 Otros 8 4 3 0 1 6 Todos 18 18 7 2 7 24
Otro alineamiento interesante se produce cuando los entrevistados se dividen entre los que provienen de una raz liberal (ya sea que se identifiquen con la lnea oficial del PLC o con Montealegre) y los que tienen una raz sandinista (ya sea que hoy estn alineados con el FSLN o con la opcin Lewittes-Jarqun). En este caso, y confirmando que Bolaos tuvo su conflicto ms intenso con su propio partido, los sandinistas realizan una evaluacin ms favorable que los liberales. Para una gran parte de los entrevistados, la mayor falla del gobierno consisti en la incapacidad para establecer canales de dilogo, construir acuerdos y buscar consensos. Fue una gestin solitaria y aislada, que se qued sin fuerza parlamentaria para desarrollar sus polticas.
Yo dira tal vez que un poco de terquedad del mandatario, verdad? Muy soberbio, de hacer las cosas a su modo en lugar de consensuarlo con otros sectores. Porque eso, lo nico que hizo, fue crear enfrentamiento donde haba dos partidos polticos, y sin tener un control de la Asamblea. Era un gobernante sin partido poltico, porque estaba en contra de su mismo partido y sin ninguna
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representacin preponderante en la Asamblea Nacional. Entonces, era un hombre solo y se pona a pelear con los que estaban.
Cuadro 8. Principales logros del gobierno de Bolaos, segn el origen poltico (dos primeras menciones, en nmeros absolutos)
Liberales Sandinistas Transparencia, lucha anticorrupcin Estabilidad macroeconmica, condonacin de deuda Propiciar inversin extranjera Respaldo de la comunidad internacional No tuvo logros Otros, Ns/Nc Independientes/ sin dato 3 3 3 3 8 8 8 1 3 12 7 7 3 2 1 4 18 18 7 2 7 24 Todos
Cuadro 9. Principales carencias del gobierno de Bolaos, segn la actividad (dos primeras menciones, en nmeros absolutos)
Polticos Falt dilogo, buscar consensos Ausencia de polticas sociales Gobierno elitista, excluyente, no atiende las demandas ciudadanas Falta de firmeza contra la corrupcin Equipo mediocre, falt competencia Otros, Ns/Nc 4 4 3 3 4 10 Otros lderes 10 8 9 3 4 14 Todos 14 12 12 6 8 24
La segunda crtica, proveniente principalmente desde fuera del mbito poltico, es que le falt sensibilidad social para atender las situaciones de emergencia de la poblacin. Fue un gobierno que manej bien los equilibrios macro y logr mejorar las cuentas pblicas (gracias a la condonacin de deuda), pero no tuvo capacidad para desarrollar acciones que impactaran sobre las condiciones de vida de la poblacin ms necesitada:
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Creo que la mayor carencia del gobierno es que no logr trasladar una imagen de sensibilidad social por los ms excluidos de este pas. Y no estoy diciendo que no se hayan preocupado por esto. Pero no hay una percepcin en la gente de que sa fue una prioridad en el actuar del gobierno. Probablemente esto tiene que ver con que hubo un nfasis, que tambin es necesario, en desarrollar la produccin. Y aqu todos debemos estar claros en que, si no hay crecimiento, no hay reduccin de pobreza. Pero tambin todos tenemos que estar claros en que, si no hay una mayor equidad en la distribucin de los recursos, tampoco va a haber crecimiento, ni reduccin de pobreza.
La tercera crtica se refiere al aislamiento del mandatario, que no habra respondido a las demandas de la ciudadana. Esta crtica est estrechamente ligada a la anterior: la demanda principal es que se ataque el problema de la pobreza, y el gobierno no la habra satisfecho.
Cuadro 10. Principales carencias del gobierno de Bolaos, segn el origen poltico (dos primeras menciones, en nmeros absolutos)
Liberales Sandinistas Falt dilogo, buscar consensos Ausencia de polticas sociales Gobierno elitista, excluyente, no atiende las demandas ciudadanas Falta de firmeza contra la corrupcin Equipo mediocre, falt competencia Otros, Ns/Nc 2 2 3 2 3 8 6 5 6 3 3 9 Independientes/ Todos sin dato 6 5 3 1 2 7 14 12 12 6 8 24
Cuadro 11. Principales carencias del gobierno de Bolaos, segn la oposicin pactistas-no pactistas (dos primeras menciones, en nmeros absolutos)
Pactistas Falt dilogo, buscar consensos Ausencia de polticas sociales Gobierno elitista, excluyente, no atiende las demandas ciudadanas Falta de firmeza contra la corrupcin Equipo mediocre, falt competencia Otros, Ns/Nc 3 3 7 5 1 11 No pactistas 5 4 2 5 6 Otros 6 5 3 1 2 7 Todos 14 12 12 6 8 24
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Los actores polticos Los partidos mayoritarios, identificados con los estilos de direccin caudillista, son vistos como un actor que crea dificultades para hallar las soluciones que Nicaragua necesita. Si se suman las menciones a los caudillos y los partidos principales, se trata de la respuesta ms frecuente (la relacin es de dos a uno respecto de todas las dems). Otros responsabilizan al conjunto de los partidos, incluidos los no tradicionales. Si se suman esas respuestas, la relacin pasa a ser de tres a uno. El gobierno actual, al que claramente no se identifica con el estilo poltico tradicional, tambin aparece mencionado en una cantidad importante de casos. Todo esto sugiere que, si bien hay un alto grado de insatisfaccin con los partidos mayoritarios, existe un malestar ms difuso con los partidos en su conjunto. En muchas de las entrevistas se encuentran pasajes de alcance general como el siguiente:
Los polticos en este pas se han caracterizado por tener ms respuestas para los intereses del partido y personales que para los intereses sociales que se supone que representan. Eso hace que la gente se haya desencantado de los movimientos polticos.
Cuadro 12. Actores polticos que dificultan la solucin de los problemas del pas, segn la oposicin pactistas-no pactistas (suma de las dos primeras menciones, en nmeros absolutos)
Pactistas Los caudillos Los partidos mayoritarios Los partidos polticos en general El gobierno actual Los gobiernos anteriores Otros, Ns/Nc 1 3 5 8 2 11 No pactistas 6 5 3 8 Otros 5 3 4 3 9 Todos 12 11 12 11 2 28
De manera general, los entrevistados tienden a establecer un vnculo entre los problemas de gobernabilidad que enfrenta Nicaragua y el modo en que estn habituados a conducirse los actores polticos:
Aqu les cuesta avanzar en la selva de fortalecimiento de las instituciones y separarse de la influencia determinante de personas, caudillos, lderes fuertes, hombres fuertes. Crear la tradicin, la cultura institucional democrtica,
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es un proceso que tiene costos y es un proceso lento. Es inevitable casi que pase por estos traumas, no puede hacerlo si no los madura.
Como era de esperar, quienes se identifican con los partidos del pacto tienen una visin ms complaciente de los caudillos y los partidos mayoritarios, al tiempo que son ms crticos del gobierno. En cambio, quienes se colocan fuera de su rea de influencia son ms crticos hacia los caudillos y los partidos, aunque les reconocen la capacidad de comunicacin con el electorado, que el gobierno no ha mostrado. Un ejemplo al respecto son las siguientes palabras de un no pactista:
Tanto Ortega como Alemn son dos lderes que, por diferentes razones, obtienen un control sobre las estructuras partidarias. Tienen una actitud carismtica, populista, una capacidad de comunicacin con las masas y los sectores populares que no han demostrado los otros lderes. Tienen eso aunque tambin tengan un vaco intelectual de propuestas estratgicas o una visin de estadistas. Son la versin remozada del viejo caudillo de una sociedad que no tiene ni la cultura poltica suficiente ni las instituciones modernas del Estado que permitan un liderazgo poltico. Llenan un vaco institucional y cultural en el pas.
Quienes provienen de la raz histrica del sandinismo (sean pactistas o no) son ms crticos de los partidos mayoritarios que quienes provienen de la raz liberal. Tambin parecen ser ms crticos del gobierno, aunque esta diferencia cuantitativa debe ser tomada con prudencia.
Cuadro 13. Actores polticos que dificultan la solucin de los problemas del pas, segn el origen poltico (suma de las dos primeras menciones, en nmeros absolutos)
Liberales Sandinistas Los caudillos Los partidos mayoritarios Los partidos polticos en general El gobierno actual Los gobiernos anteriores Otros, Ns/Nc 4 1 3 2 10 3 7 5 6 2 9 Independientes/ sin dato 5 3 4 3 9 12 11 12 11 2 28 Todos
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Los actores socioeconmicos No slo los partidos son vistos como responsables de la persistencia de los problemas que afectan al pas, sino tambin algunos actores socioeconmicos. Entre ellos, figuran los movimientos sociales (sindicatos, gremios, organizaciones locales), los grupos econmicos y el empresariado en general, y de manera particular el sector financiero. Los medios de comunicacin y la Iglesia catlica son mencionados crticamente por un reducido grupo de entrevistados.
Cuadro 14. Actores socioeconmicos que dificultan la solucin de los problemas del pas, segn la actividad (suma de las dos primeras menciones, en nmeros absolutos)
Polticos Grupos econmicos, empresarios Sector financiero, gran capital Movimientos sociales Medios de comunicacin Iglesia catlica Otros, Ns/Nc 5 2 6 3 6 6 Otros lderes 10 8 17 2 3 8 Todos 15 10 23 5 9 14
Los sandinistas son los ms crticos respecto de los movimientos sociales, aunque desde una posicin de simpata:
Los productores en trminos generales nos hemos caracterizado por tener poca capacidad propositiva. Eso es una realidad, sobre todo en el sector rural. La capacidad de proponer es muy baja porque, como la sociedad civil en el sector rural se organiza por s misma, escogen y eligen dirigentes por sus capacidades de liderazgo, no por sus capacidades profesionales.
Los sectores empresariales son criticados tanto por su escaso involucramiento en los problemas nacionales como por su influencia negativa en la vida poltica. El aspecto ms destacado es su papel en el financiamiento de las campaas electorales, que luego les garantiza influencia indebida en los asuntos de gobierno:
Nosotros tenemos una pequea cantidad de grupos de lo que sera el capital ms grande; son pocos pero tienen peso bastante fuerte. Ellos son casi
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los nicos que tienen capacidad de financiar campaas electorales y han tenido influencia en polticas gubernamentales. Son poqusimos pero son muy influyentes.
Cuadro 15. Actores socioeconmicos que dificultan la solucin de los problemas del pas, segn el origen poltico (suma de las dos primeras menciones, en nmeros absolutos)
Liberales Sandinistas Grupos econmicos, empresarios Sector financiero, gran capital Movimientos sociales Medios de comunicacin Iglesia catlica Otros, Ns/Nc 5 4 3 1 3 4 5 4 12 2 3 6 Independientes/ Todos sin dato 5 2 8 2 3 4 15 10 23 5 9 14
Cuadro 16. Actores socioeconmicos que dificultan la solucin de los problemas del pas, segn la oposicin pactistas-no pactistas (suma de las dos primeras menciones, en nmeros absolutos)
Pactistas Grupos econmicos, empresarios Sector financiero, gran capital Movimientos sociales Medios de comunicacin Iglesia catlica Otros, Ns/Nc 5 4 7 2 3 11 No pactistas 5 4 8 1 3 1 Otros 5 2 8 2 3 4 Todos 15 10 23 5 9 14
Los factores externos Los Estados Unidos y los organismos multilaterales de crdito (Banco Mundial, FMI) son vistos como los principales factores externos que agravan los problemas de Nicaragua. En un segundo plano aparecen la comunidad internacional (Unin Europea, pases nrdicos) y la Venezuela de Chvez. Esta distribucin de opiniones se mantiene estable a lo largo del espectro poltico. Fueron pocos los que afirmaron espontneamente que los factores externos ayudaban en lugar de perjudicar. Las crticas hacia los Estados Unidos son abundantes y apuntan al exceso de injerencia, y adems mal orientada.
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Los americanos aqu se dan el lujo de meter la cuchara hasta en las cosas ms elementales del pas. Y creo que cometen un error. Creo que abusan de esa peticin que nos hacen a nosotros, los nicaragenses. La posibilidad del triunfo del Frente Sandinista ha sido generada en gran parte por la intervencin estpida de los que fabrican la poltica exterior norteamericana. No saben que, entre ms intervengan, ms animan el nacionalismo. Es un nacionalismo muy fuerte. Por qu perdi Humala en Per? Por la intervencin de Chvez. Ya ningn pueblo quiere que le impongan gobernantes extranjeros. Entonces, se ha hecho todo para que Daniel Ortega gane.
En cuanto a los organismos de crdito, se expresaron crticas como la siguiente:

Las polticas econmicas han constituido tambin un fenmeno importante, las que se han venido imponiendo por parte de los organismos financieros internacionales. La verdad es que tenemos quince aos de ajustes estructurales y los niveles de pobreza se han disparado, tanto los niveles de pobreza como los problemas de salud. La verdad es que estos organismos internacionales, lejos de estabilizar, se han convertido en verdaderos desestabilizadores del pas.
Otras crticas apuntan a lo que se considera un modo de funcionamiento inadecuado:

Da la impresin de que, cuando el gobierno discute con los organismos internacionales, acepta lo que le dicen sin mayor discusin. Y gran parte del dinero de ayuda se va en asesores. Asesores que en su gran mayora desconocen la realidad nacional.
La distribucin general de las opiniones se mantiene sin cambios cuando las respuestas se dividen segn la ocupacin de los entrevistados. Con todo, los lderes ajenos a la rbita poltica parecen ms proclives a ver los problemas como una combinacin de factores internos y externos:
Desgraciadamente, ha habido falta de liderazgo nacional en el pasado para establecer las pautas hacia donde queremos que se dirija la cooperacin. Y ese vaco de autoridad fue normal y naturalmente llenado por los liderazgos de la cooperacin. Eso hizo que en el pasado este pas estuviera disperso en una cantidad de proyectos de diversas agencias de cooperacin, que duplicaron
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esfuerzos cuya rentabilidad o impactos no estaban claros, o por lo menos no estaban suficientemente potenciados.
Cuadro 17. Factores externos que agravan los principales problemas del pas, segn el origen poltico (suma de las dos primeras menciones, en nmeros absolutos)
Liberales Sandinistas Estados Unidos Organismos financieros Comunidad internacional Venezuela, Chvez Combinacin de factores externos e internos Los factores externos benefician Otros, Ns/Nc 5 5 3 2 1 4 10 8 3 3 4 4 Independientes/ sin dato 6 3 3 2 3 2 5 21 16 9 7 8 2 13 Todos
Cuadro 18. Factores externos que agravan los principales problemas del pas, segn la actividad (suma de las dos primeras menciones, en nmeros absolutos)
Polticos Estados Unidos Organismos financieros Comunidad internacional Venezuela, Chvez Combinacin de factores externos e internos Los factores externos benefician Otros, Ns/Nc 8 6 3 4 1 1 5 Otros lderes 13 10 6 3 7 1 8 Todos 21 16 9 7 8 2 13
8.6. Las reformas ms urgentes

La reforma del sistema judicial es, a juicio de los lderes entrevistados, la ms urgente. Tambin se consideran perentorias las reformas orientadas a promover la productividad y la inversin. Las reformas educativa, electoral y del Estado (orientadas a lograr una mayor eficiencia y modernizacin) tambin reciben un alto nmero de menciones. La reforma del Poder Judicial es vista por muchos entrevistados como el factor clave para resolver otros problemas:
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Lo esencial es garantizar el fortalecimiento de la Justicia de Nicaragua, que pasa por tener una Justicia despartidizada, no polarizada. Porque cuando sta es vulnerable, la economa se vuelve vulnerable, lo social se vuelve vulnerable, todo se vuelve vulnerable. Entonces, para m el tema de la Justicia es de primer orden, y eso requiere desde reformas constitucionales hasta un marco de leyes y normas.
En cuanto a las reformas dirigidas a favorecer la produccin, varios entrevistados insistieron en la importancia de establecer reglas de juego claras y resolver rpidamente el problema de la propiedad.
Cuadro 19. Tres principales reformas a realizar (suma de tres menciones, en nmeros absolutos)
Polticos Reforma judicial Reforma electoral Reforma de la Constitucin Reforma educativa Reforma poltica, despartidizacin instituciones Reforma del Estado (eficiencia, modernizacin) Aumento de polticas sociales Fomento del agro, la produccin, la inversin Otros, Ns/Nc 7 2 3 4 3 4 3 3 13 Otros lderes 8 7 5 6 5 5 5 11 20 Todos 15 9 8 10 8 9 8 14 33
Pactistas Reforma judicial Reforma electoral Reforma de la Constitucin Reforma educativa Reforma poltica, despartidizacin instituciones Reforma del Estado (eficiencia, modernizacin) Aumento de polticas sociales Fomento del agro, la produccin, la inversin Otros, Ns/Nc 6 2 5 4 4 2 5 17
No pactistas 4 4 2 3 2 3 3 4 8
Otros 5 5 4 2 2 2 3 5 8
Todos 15 9 8 10 8 9 8 14 33
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Los entrevistados prximos a los partidos del pacto se diferencian por no reclamar la reforma del sistema electoral. En cambio, algunos se manifiestan proclives a la despartidizacin de las instituciones y a la reforma del Estado.
8.7. Gravedad de los problemas actuales

Uno de los temas que divide a los entrevistados es la evaluacin de la magnitud de los desafos que enfrenta Nicaragua. Para ms de un tercio de las personas consultadas (37%), los problemas actuales son bsicamente los de siempre y manejables. En cambio, el 18% considera que son ms graves, y el 45% piensa que la situacin del pas es de precrisis o de crisis. Sin embargo, si se comparan estos datos con los de la ronda de 2004 se observa que hoy el clima de opinin preponderante es un poco menos pesimista.
Cuadro 20. Gravedad de los problemas en 2004 y 2006 (pregunta cerrada, en porcentajes)
Ronda 2004 Los mismos problemas de siempre, manejables Problemas ms graves que antes Situacin de precrisis Situacin de crisis Otros, Ns/Nc Total 29 18 20 30 3 100 Ronda 2006 37 18 21 24 100
Cuando se analizan las respuestas de la ronda de 2006 segn la actividad, se observa que los entrevistados de carcter no poltico adjudican ms gravedad a la situacin actual que los polticos. Los simpatizantes de los partidos del pacto son a su vez los que en mayor medida piensan que se trata de manejar los problemas de siempre. Esta misma alineacin de opiniones se observa en varias respuestas, sobre todo en las que involucran juicios sobre las perspectivas futuras de Nicaragua: los primeros tienden a ser ms optimistas, tienden a adjudicar menos gravedad a los problemas actuales y a pensar que se solucionarn en el futuro prximo.
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Cuadro 21. Gravedad de los problemas actuales (pregunta cerrada, en nmeros absolutos)
Polticos Los mismos problemas de siempre, manejables Problemas ms graves que antes Situacin de precrisis Situacin de crisis Total 5 4 2 3 14 Otros lderes 9 3 6 6 24 Todos 14 7 8 9 38
Pactistas Los mismos problemas de siempre, manejables Problemas ms graves que antes Situacin de precrisis Situacin de crisis Otros, Ns/Nc Total 7 3 2 3 15
No pactistas 2 3 3 3 11
Otros 5 1 3 3 12
Todos 14 7 8 9 38
8.8. Las expectativas

Elecciones de noviembre Los dirigentes consultados no esperan que ocurran hechos graves en la instancia electoral. Una amplia mayora (26 de 38) cree que habr reclamos y conflictos, pero sin mayores consecuencias. Otros (9) piensan que habr tensiones y problemas dignos de consideracin. Para algunos, las tensiones son inseparables del modo como se viven las elecciones en Nicaragua:
El problema de Nicaragua es que tiene una democracia joven, que vive la tragedia de que cada cinco aos se enfrenta en una discusin sobre su propio destino. Cada eleccin es un desafo de cambio al sistema poltico y econmico. Cada cinco aos se juega el todo por el todo.
Los entrevistados de origen liberal y los no pactistas son los que en mayor medida piensan que puede haber tensiones durante las elecciones. Los sandinistas y los pactistas se muestran menos preocupados al respecto.
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Cuadro 22. Pronstico sobre el desarrollo de las elecciones de noviembre, segn el origen poltico (pregunta cerrada, en nmeros absolutos)
Liberales Sandinistas Se desarrollarn normalmente Habr reclamos y conflictos, pero sin gravedad Habr tensiones y problemas reales Es probable que haya problemas graves Otros, Ns/Nc Total 5 4 1 10 1 13 1 1 16 Independientes/ Todos sin dato 8 4 12 1 26 9 1 37
Pactistas Se desarrollarn normalmente Habr reclamos y conflictos, pero sin gravedad Habr tensiones y problemas reales Es probable que haya problemas graves Otros, Ns/Nc Total 1 12 2 15
No pactistas 6 3 2 11
Otros 8 4 12
Todos 1 26 9 2 38
Comportamiento de la economa Los lderes entrevistados tienen una visin optimista respecto del comportamiento de la economa en el prximo quinquenio. Sobre 38 consultados, 28 creen que la economa crecer (aunque slo 3 creen que crecer mucho), 6 piensan que se estancar, pero nadie opina que habr una contraccin de la actividad. Una vez ms, los pactistas parecen estar ms tranquilos: 12 entrevistados de 15 que se identifican con los partidos del pacto creen que habr crecimiento.
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Cuadro 23. Comportamiento de la economa durante los prximos cinco aos (pregunta cerrada, en nmeros absolutos)
Polticos Crecer mucho Crecer Permanecer estancada Se achicar Otros, Ns/Nc Total 13 1 14 Otros lderes 3 12 6 3 24 Todos 3 25 6 4 38
Pactistas Crecer mucho Crecer Permanecer estancada Se achicar Otros, Ns/Nc Total 1 11 1 2 15
Otros 2 7 2 1 12
Todos 3 25 6 4 38
Consecuencias del CAFTA En consonancia con las expectativas favorables en trminos econmicos, las opiniones tambin son optimistas en relacin con los efectos del CAFTA. De los 38 entrevistados, 21 creen que las consecuencias sern buenas para todos, o por lo menos para algunos sectores de la economa nicaragense:
En principio esperamos que las consecuencias sean buenas. Siempre en esas polticas hay perdedores, nunca todo el mundo sale ganando. Sin embargo, todo apunta a que una mayora de los sectores salga beneficiado. Va a depender mucho de la preparacin que tengamos el pueblo de Nicaragua para enfrentar al CAFTA y ser ms competitivos. Y esto va a basarse en un gobierno moderno y no en un gobierno con antecedentes de prehistoria.
Muchos de los que apoyan la iniciativa son al mismo tiempo conscientes de sus costos:
En el largo plazo creo que va a ser muy positivo, porque vamos a producir en lo que somos buenos y vamos a poder entrar en un mercado mucho ms gran-
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de. En el corto plazo creo que va a costar mucho estrs, mucha tensin en la sociedad. Siento que el CAFTA nos va a obligar a dar un salto abismal, a perfeccionar el trabajo que hacemos, pero va a tomar un par de aos todo esto.
Cuadro 24. Consecuencias esperadas del CAFTA, segn el origen poltico (pregunta cerrada, en nmeros absolutos)
Liberales Sandinistas Sern buenas Sern buenas para algunos sectores Ni buenas ni malas Mayormente malas Muy malas Otros, Ns/Nc Total 5 1 2 1 1 10 1 5 2 3 5 16 Independientes/ sin dato 6 3 1 1 1 12 12 9 2 3 5 7 38 Todos
Pactistas Sern buenas Sern buenas para algunos sectores Ni buenas ni malas Mayormente malas Muy malas Otros, Ns/Nc Total 2 3 1 1 4 4 15
No pactistas 4 3 1 1 2 11
Otros 6 3 1 1 1 12
Todos 12 9 2 3 5 7 38
Dos de los entrevistados creen que las consecuencias no sern buenas ni malas, mientras que ocho esperan consecuencias negativas:
Nosotros creemos que el TLC, lejos de ser un instrumento dinamizador de las economas del rea en este caso de Amrica Central, hoy por hoy se constituye en un instrumento de dominacin poltica. Y por la forma en que fue negociado, lejos de venir a fortalecer nuestras capacidades productivas, estamos desarticulando nuestras capacidades productivas y nos estamos convirtiendo paulatina y sistemticamente en consumidores.
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Las cuotas de optimismo son similares entre los consultados de origen liberal y sandinista, aunque predomina el pesimismo entre los segundos. Un fenmeno similar se observa cuando las opiniones se discriminan segn pactistas y no pactistas: los primeros tienden a expresar una visin ms negativa. El pronstico general Cuando se evala la situacin general del pas, el pronstico es optimista: 21 de los 38 consultados creen que la situacin general mejorar en los prximos cinco aos, 9 piensan que se mantendr igual, y slo 5 estiman que empeorar. Los polticos son notoriamente ms optimistas: 13 de los 14 consultados creen que la situacin mejorar.
Cuadro 25. Situacin de Nicaragua durante los prximos cinco aos, segn la actividad y la oposicin pactistas-no pactistas (pregunta cerrada, en nmeros absolutos)
Polticos Mejorar Seguir sin mayores cambios Se volver ms difcil Otros, Ns/Nc Total 13 1 14 Otros lderes 8 9 4 3 24 Todos 21 9 5 3 38
Pactistas Mejorar Seguir sin mayores cambios Se volver ms difcil Otros, Ns/Nc Total 9 3 1 2 15
Otros 6 4 1 1 12
Todos 21 9 5 3 38
La evolucin de la democracia El pronstico sobre la evolucin general de la democracia tambin es positivo: 22 de los 38 consultados piensan que la democracia se fortalecer durante los prximos cinco aos, y 2 creen que se fortalecer mucho (lo que eleva el nmero de respuestas optimistas a 24). Por otra parte, 8 piensan que las cosas seguirn aproximadamente como hasta ahora y slo 3 creen que la democracia se debilitar.
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Cuadro 26. Evolucin de la democracia durante los prximos cinco aos (pregunta cerrada, en nmeros absolutos)
Polticos Se fortalecer mucho Se fortalecer Seguir aproximadamente como hasta ahora Se debilitar Otros, Ns/Nc Total 1 10 2 1 14 Otros lderes 1 12 6 3 2 24 Todos 2 22 8 3 3 38
Liberales Sandinistas Se fortalecer mucho Se fortalecer Seguir aproximadamente como hasta ahora Se debilitar Otros, Ns/Nc Total 6 3 1 10 1 10 2 2 1 16
Independientes/ sin dato 1 6 3 1 1 12
Todos 2 22 8 3 3 38
El optimismo en general es alto, sin que se observen diferencias segn la filiacin poltica. Parecera que la idea prevaleciente es que la democracia nicaragense es una democracia con problemas pero su tendencia es a conolidarse. La evolucin de la Justicia Cuando se abordan aspectos ms concretos, el optimismo disminuye. Los miembros de las elites nicaragenses entrevistados opinan que la reforma judicial es la ms importante, pero estn divididos respecto al modo como evolucionar la Justicia en los prximos aos. Del total de 38 consultados, 18 esperan que efectivamente se fortalezca, pero 17 piensan que todo seguir aproximadamente igual, y 2 opinan que las cosas empeorarn. Los que se declaran ms optimistas son particularmente frecuentes entre los simpatizantes de los partidos del pacto y del sandinismo. En cualquier caso, las cifras indican que las elites no ven la reforma de la Justicia como una batalla ganada de antemano.
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Cuadro 27. Evolucin de la Justicia en los prximos cinco aos, segn la oposicin pactistas-no pactistas y el origen poltico (pregunta cerrada, en nmeros absolutos)
Pactistas Se fortalecer Seguir aproximadamente igual Ser menos independiente y profesional Otros, Ns/Nc Total 9 5 1 15 No pactistas 4 5 1 1 11 Otros 5 7 12 Todos 18 17 2 1 38
Liberales Sandinistas Se fortalecer Seguir aproximadamente igual Ser menos independiente y profesional Otros, Ns/Nc Total 3 6 1 10 10 4 1 1 16
Independientes/ sin dato 5 7 12
Todos 18 17 2 1 38
El combate a la pobreza Tambin existe pesimismo sobre lo que los consultados consideran el problema ms grave en Nicaragua, la pobreza. Slo 14 de ellos creen que la pobreza se reducir, 17 que la situacin se mantendr igual, y 4, que empeorar. Los polticos profesionales y los entrevistados de raigambre sandinista se dividen por partes iguales entre aquellos que creen que la pobreza disminuir y los que consideran que se mantendr igual o aumentar.
Cuadro 28. Evolucin de la pobreza en los prximos cuatro aos (pregunta cerrada, en nmeros absolutos)
Polticos Disminuir No cambiar Aumentar Otros, Ns/Nc Total 8 4 1 1 14 Otros lderes 6 13 3 2 24 Todos 14 17 4 3 38
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Liberales Sandinistas Disminuir No cambiar Aumentar Otros, Ns/Nc Total 3 5 1 1 10 7 5 2 2 16
Independientes/ sin dato 4 7 1 12
Todos 14 17 4 3 38
El predominio de esta visin poco optimista podra explicarse en parte a causa de la evaluacin crtica respecto de los intentos realizados hasta ahora: 29 opinan que la Estrategia Reforzada de Crecimiento Econmico y Reduccin de la Pobreza (ERCERP) no tuvo mayores efectos, ya sea porque fall su implementacin (24 opiniones) o porque directamente fue mal concebida (5 opiniones). Slo 9 de los 38 entrevistados opinan que tuvo efectos positivos, si bien destacan que no se tratara de efectos estructurales. La ERCERP es evaluada con particular dureza por los entrevistados de origen sandinista, y tambin por los independientes. Entre los liberales, las opiniones estn ms divididas, pero ninguno sostiene que la estrategia atac las causas estructurales de la pobreza.
Cuadro 29. Evaluacin de la ERCERP (pregunta cerrada, en nmeros absolutos)

Polticos Otros lderes Tuvo efectos positivos, pero no estructurales No tuvo mayores efectos, fall su implementacin No tuvo mayores efectos, es un mal programa Otros, Ns/Nc Total 2 9 3 14 7 15 2 24 Todos 9 24 5 38
Liberales Sandinistas Tuvo efectos positivos, pero no estructurales No tuvo mayores efectos, fall su implementacin No tuvo mayores efectos, es un mal programa Otros, Ns/Nc Total
Independientes/ Todos sin dato
4 4 2 10
1 12 3 16
4 8 12
9 24 5 38
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Tampoco existe optimismo con respecto al xito futuro de esta clase de planes: 26 entrevistados creen que en los prximos cinco aos la ERCERP funcionar ms o menos como hasta ahora; 6 estiman que mejorar y 2 opinan que funcionar peor.
Cuadro 30. Funcionamiento de la ERCERP durante los prximos cinco aos, segn la oposicin pactistas-no pactistas (pregunta cerrada, en nmeros absolutos)
Pactistas Peor que hasta ahora Aproximadamente igual Mejor Otros, Ns/Nc Total 1 9 2 3 15 No pactistas 1 10 11 Otros 7 4 1 12 Todos 2 26 6 4 38
Tampoco los Objetivos del Milenio (ODM) generan gran expectativa. De las 38 personas entrevistadas, 25 creen que para 2015 slo se habrn alcanzado algunas de las metas previstas, 10 opinan ms categricamente que los objetivos fijados para esa fecha son inalcanzables, slo 3 tienen una visin optimista (se alcanzarn muchas de las metas previstas), si bien nadie piensa que ser posible cumplirlas todas.
Cuadro 31. Juicio sobre objetivos del milenio, segn el origen poltico (pregunta cerrada, en nmeros absolutos)
Liberales Sandinistas Son un objetivo inalcanzable para 2015 Slo se alcanzarn algunas metas para 2015 Se alcanzarn muchas metas para 2015 Se alcanzarn todas las metas para 2015 Otros, Ns/Nc Total Independientes/ sin dato 1 8 1 10 7 8 1 16 2 9 1 12 10 25 3 38 Todos
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Evolucin de la conflictividad social En otros aspectos concretos, como la evolucin de la conflictividad social en los prximos aos, tampoco se esperan mejoras: 20 de los 38 entrevistados creen que el nivel de conflictividad se mantendr aproximadamente igual, 11 consideran que empeorar, y slo 5 piensan que disminuir. Los polticos son los ms optimistas, y los de origen sandinista estn divididos acerca de lo que puede esperarse en los prximos aos.
Cuadro 32. Conflictividad social durante los prximos cuatro aos, segn la actividad y segn el origen poltico (pregunta cerrada, en nmeros absolutos)
Polticos Crecer mucho Crecer Se mantendr aproximadamente igual Disminuir Otros, Ns/Nc Total 3 7 3 1 14 Otros lderes 8 13 2 1 24 Todos 11 20 5 2 38
Liberales Sandinistas Crecer mucho Crecer Se mantendr aproximadamente igual Disminuir Otros, Ns/Nc Total 2 8 10 6 4 4 2 16
Independientes/ sin dato 3 8 1 12
Todos 11 20 5 2 38
La posibilidad de que en Nicaragua estallen conflictos tnico-culturales genera reacciones dispares entre los entrevistados. Casi la mitad (20) piensa que es posible que surjan en el pas conflictos similares (aunque menos virulentos) a los que se estn registrando en otros pases latinoamericanos:
En Nicaragua se podran producir conflictos de esa naturaleza, si no son atendidos responsablemente los enormes problemas de incomunicacin, subdesarrollo, atraso, pobreza, las reivindicaciones histricas de todos los grupos tnicos del pas.
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Cuadro 33. Posibilidad de conflictos tnico-culturales en Nicaragua (pregunta abierta, en nmeros absolutos)
Polticos Nunca habr Puede haber, pero no tan graves como en otros pases Puede haber Otros, Ns/Nc Total 5 1 6 2 14 Otros lderes 9 3 10 2 24 Todos 14 4 16 4 38
Evolucin de la conflictividad poltica La mayora de los participantes en la ronda de entrevistas espera que la conflictividad poltica se mantenga en niveles similares a los actuales durante los prximos cinco aos (26 opiniones sobre 38). Slo 7 piensan que disminuir. En este aspecto, los polticos son ms optimistas que los no polticos.
Cuadro 34. Conflictividad poltica durante los prximos cinco aos, segn la actividad y el origen poltico (pregunta cerrada, en nmeros absolutos)
Polticos Aumentar Seguir aproximadamente como ahora Disminuir Otros, Ns/Nc Total 1 7 5 1 14 Otros lderes 2 19 2 1 24 Todos 3 26 7 2 38
Liberales Sandinistas Aumentar Seguir aproximadamente como ahora Disminuir Otros, Ns/Nc Total 1 7 1 1 10 2 10 3 1 16
Independientes/ sin dato 9 3 12
Todos 3 26 7 2 38
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En suma, la democracia en abstracto mejorar, la economa tambin, pero ninguna de esas tendencias afectar la evolucin de los problemas concretos: la pobreza, la conflictividad social, los enfrentamientos polticos. La perspectiva de evolucin de los problemas concretos, en el mejor de los casos, es que seguirn igual.
8.9. Principales conclusiones

Cuando se considera la situacin de Nicaragua en trminos generales se observa que, entre las opiniones de los lderes consultados, los polticos son ms optimistas que los dems lderes, y del mismo modo los entrevistados afines a los partidos del pacto (sean polticos o no) son los ms optimistas que los no pactistas. En ambos casos tienden a considerar la situacin actual como menos crtica, y son ms optimistas respecto de las perspectivas de evolucin para los prximos aos. Las mismas configuraciones se observan en los juicios sobre la evolucin socioeconmica (desempeo de la economa, viabilidad de los ODM, evolucin de la pobreza y de la conflictividad social) y poltico-institucional (la democracia en s misma, la calidad de la Justicia, la conflictividad poltica) del pas para los prximos aos. Esas diferencias (los polticos son ms optimistas que los dems lderes; los consultados afines a los partidos del pacto son los ms optimistas) parecen ser demasiado sistemticas para relativizarlas. Cmo se podran explicar? El conjunto de la informacin examinada sugiere (aunque en sentido estricto no se lo pueda probar) que las elites polticas nacionales confan ms en sus propios talentos para timonear el pas que los dems liderazgos nacionales, y por eso seran ms optimistas. Para algunos, representa la confianza natural de los que lograron construir una democracia poltica en condiciones difciles; para otros, podra ser el primer sntoma de una divisin intraelites de consecuencias potencialmente significativas; por ejemplo, una futura renovacin de liderazgos polticos. En particular, las elites afines a los partidos del pacto se sienten mucho ms dueas de la situacin que las dems. Por eso mismo se sienten ms responsables, y por ello, tambin, son ms optimistas. Es su propio talento (y su propio futuro) el que estara en juego. Cuando se consideran las expectativas de los consultados sobre la evolucin de la situacin socioeconmica para los prximos aos, los juicios generales sobre la situacin econmica (la economa crecer o crecer mucho contra se estancar o decrecer) son claramente positivos, pero sobre aspectos ms concretos (evolucin de la pobreza, viabilidad de los
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ODM) son negativos, y algunos, como los que se refieren a la evolucin futura de la conflictividad social, son muy negativos. La misma relacin entre lo general y lo concreto se observa en las expectativas poltico-institucionales: la democracia, en general, se fortalecer, pero la justicia y la conflictividad poltica seguirn igual o se empeorarn. Estas diferencias tambin parecen ser demasiado sistemticas para atribuirlas slo al azar. Cmo se podran explicar? En este caso, el conjunto de la informacin examinada sugiere (aunque en sentido estricto tampoco se lo pueda probar) que las expectativas ms generales definen el futuro esperado, y de alguna manera anticipan el resultado de la prxima gestin de gobierno. Para los que se sienten ms dueos de la situacin es difcil juzgarse a s mismos, de antemano, negativamente. Esto no ocurre con los juicios ms concretos; el vnculo entre cada una de las expectativas, individualmente consideradas, y el futuro esperado no est claro. Dado que las respuestas no estn condicionadas, como en el caso anterior, pueden reflejar ms libremente el conocimiento y la experiencia de los consultados. Por esa razn deberan ser sistemticamente ms realistas (y ms duros) que los juicios generales (al menos en las actuales circunstancias del pas). Pero tambin significa que la relacin entre las metas generales y los indicadores que las especifican no es del todo evidente. S es claro que la situacin del pas mejorar (o debera mejorar) y que la democracia se fortalecer (o debera fortalecerse), aunque no se vislumbra cmo ser eso posible si los ODM no son viables, si la pobreza no disminuir y si la conflictividad social aumentar. Tampoco resulta claro cmo se fortalecer la democracia si la justicia seguir igual o empeorar, y si la conflictividad poltica se incrementar. En suma, las metas estaran claras, pero no sus partes constitutivas y los instrumentos necesarios para alcanzarlas.
9. Algunas hiptesis
Una de las caractersticas principales de la polarizacin de la vida pblica nicaragense es el mecanismo de vetos cruzados entre sus protagonistas y actores, lo cual implica prcticamente la exclusin del adversario poltico,9 sea nacional o extranjero. La contracara de este mecanismo es la
9 Eduardo Urcuyo escribi: Durante el gobierno de Violeta Barrios la Asamblea Nacional vet las facultades omnmodas del presidente de la repblica mediante las reformas constitucionales de 1995, las que transfirieron parte de este poder a la Asamblea Nacional.
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reiteracin de un sistema de pactos, que asumen un carcter defensivo antes que propositivo,y que en general persiguen el objetivo de enfrentar o superar determinados vetos interpuestos por un actor con el peso suficiente para impedir la libertad de orientacin de los vetados. La dificultad actual consiste en cmo organizarse en torno a los propactistas, algo mucho ms difcil que hacerlo alrededor de los contra o de los antipactistas. En la historia del pas no es fcil encontrar personajes que hayan sido convocantes, de modo que avanzar en un debate centrado en las propuestas de pas y en las polticas pblicas necesarias para hacerlo progresar, antes que en la agitacin de los vetos y las exclusiones, contribuira de manera significativa a elevar la calidad de la poltica nicaragense. Dado el alto grado de personalizacin y desinstitucionalizacin, no queda claro cules son hoy las verdaderas diferencias entre un bloque y
Dichas reformas fueron la culminacin de un proceso complejo dentro del Sandinismo que llev a enfrentar a la Asamblea Nacional con el Poder Ejecutivo, quien lleg al extremo de mandar a intervenir con el Ejrcito y la Polica Nacional ese poder del Estado [] Durante el desarrollo de los procesos electorales de 1996 y 2001 la embajada de los Estados Unidos de Amrica, los empresarios aglutinados en las diferentes cmaras gremiales, la Iglesia catlica, y los partidos polticos inspirados en principios democrticos han vetado la posibilidad de que el FSLN gane la presidencia de la repblica, mediante la creacin de un slido bloque antisandinista [] A partir de 2002, con la asuncin al poder de Enrique Bolaos, los errores tcticos de su gobierno han dinamizado los vetos cruzados, habiendo sido durante lo que va del periodo, todos los actores polticos, aliados y adversarios en determinado momento [] Arnoldo Alemn con el PLC y Enrique Bolaos constituyeron una frrea alianza antisandinista. Posteriormente Bolaos veta a Alemn y logra una alianza con el sandinismo, al que despus veta producto de las presiones norteamericanas. El sandinismo que en un principio vet al PLC se reconcilia y finalmente ambos partidos que eran al inicio los principales adversarios vetan a Bolaos y constituyen una alianza en su contra [] Adems de estos vetos polticos existen otros vetos de actores no polticos que tambin se han movido en distintas direcciones: La Iglesia, los empresarios, lderes liberales, otros partidos polticos minoritarios, la Embajada Americana, y otros [] Al final vemos los fenmenos siguientes: 1. El veto en contra del FSLN como fuerza poltica que puede alcanzar el poder se ha visto reducido, por cuanto en la actualidad tienen el control del Poder Judicial, Poder Electoral, Procuradura de Derechos Humanos y presidencia de la Asamblea Nacional [] 2. El veto de la Iglesia catlica en contra del sandinismo se ha venido reduciendo y el mismo se ha trasladado hacia el Ejecutivo [] 3. El veto poltico en contra de Arnoldo Alemn por parte del FSLN se reduce por cuanto tcticamente ste ya no constituye el principal adversario del sandinismo, y por el contrario, ha resultado ser un aliado confiable (dada su situacin) para los intereses sandinistas [] 4. El gobierno norteamericano y los empresarios han ampliado su veto de censura, el que ahora incluye al Arnoldismo, lo que les plantea un problema estratgico, cmo estructurar una fuerza poltica que pueda imponerse al PLC y al FSLN en las prximas elecciones? [] Por lo antes expuesto determinamos que el veto de censura en Nicaragua tiene unas caractersticas sui generis, por cuanto todos los actores han sido aliados y adversarios al mismo tiempo, con la excepcin del veto de censura del gobierno norteamericano en contra del Sandinismo (ya que el de los empresarios y la Iglesia se ve cada da ms dbil), el que ha sido hasta el momento determinante para que stos no tengan posibilidades de alcanzar el triunfo electoral en las elecciones nacionales (Eduardo Urcuyo, op. cit.).
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otro. Este hecho tiene la capacidad de exacerbar la polarizacin en torno a banderas personales y de fundar una tendencia a la judicializacin de la poltica como mecanismo de resolucin de los conflictos. Independientemente de la legalidad o ilegalidad de las acciones puestas en tela de juicio, quiz sera necesario contar con cierto acuerdo de justicia provisoria que garantice que los problemas pendientes sern resueltos por instituciones reconocidas por todos los involucrados. La principal confrontacin es entre sandinismo y antisandinismo. En ese sentido, la fractura pacto-antipacto no parece haber adquirido una significacin que le permita subsumir o cruzar efectivamente dicha confrontacin. Esto conducira a que ese antagonismo prevaleciera en las prximas elecciones (en particular las presidenciales). Sin embargo, la polarizacin no alcanzar el mismo grado de manifestacin en las elecciones parlamentarias, cuando los significados mltiples que podra expresar la contradiccin pacto-antipacto se manifiesten de una manera ms amplia, mediante el ejercicio de un voto cruzado por parte de los ciudadanos, que dara por resultado una mayor atomizacin. As, la complejidad de la vida legislativa ira en aumento, al igual que las dificultades para el ejercicio del Poder Ejecutivo. El aumento de la polarizacin en el proceso electoral nicaragense podra provocar un cuestionamiento de las elecciones mismas. Este debate ya se ha iniciado en torno al problema de la cedulacin y que puede agravarse en caso de que los resultados de la primera vuelta permitan evitar la realizacin de la segunda. Si las diferencias, aun con los requisitos legales exigidos, son muy pequeas, podran ser cuestionadas. Existen ejemplos recientes de esta situacin: Costa Rica cont con las instituciones y reglas compartidas que permitieron una resolucin reconocida por los actores involucrados, pero en Mxico a pesar de tener una institucin electoral poderosa, legitimada en elecciones anteriores, errores de manejo de la informacin sirvieron de sustento a un proceso de impugnacin de las elecciones que contina en desarrollo (el 35% de los ciudadanos se consideran excluidos). Ello ha suscitado un difcil escenario de gobernabilidad futura. En el caso de Nicaragua, la definicin de la primera vuelta por el 5% de diferencia, estrecho y cuestionable, podra dar lugar a una lgica de escalamiento del conflicto sobre la validez de las elecciones que desencadenara una crisis poltica de mayor envergadura. Las consecuencias sobre la precaria institucionalidad existente y para la futura gobernabilidad podran ser muy graves.
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10. Esbozo de escenarios de corto plazo preelectorales

En la segunda ronda de consultas, uno de los entrevistados se refiri a los peores escenarios futuros de pas sealando que, en realidad, podan ser tres. El primero estara constituido por un derrumbe electoral del sandinismo. Ello implicara la prdida de equilibrios y rompera la capacidad de gobernabilidad. El segundo escenario catastrfico sera el de la victoria abrumadora del sandinismo, que tendra el mismo efecto: rompera los equilibrios y terminara excluyendo a los grupos democrticos de la gestin pblica. En el tercer escenario, los cuatro partidos principales obtendran votaciones relativamente semejantes en las elecciones, lo cual dificultara sobremanera la gestin poltica y la eficiencia gubernamental. A su juicio, el ms grave de estos escenarios posibles estara definido por un triunfo abrumador de los sandinistas, que ya tienen el control de otros organismos del Estado, el Consejo Electoral y la Corte Suprema de Justicia. Este control de los aparatos constitucionales por parte del sandinismo tendra un peso decisivo para los actuales problemas del pas. Por otra parte, un nmero importante de los consultados seal o individualiz alguno de los peores escenarios como uno de los mejores, en particular el tercero, que aparece como muy positivo para perfeccionar la vida democrtica del pas. Se expresaban as las polarizaciones que han caracterizado la actual coyuntura:
PACTO (FSLN) Ortega (PLC) Rizo
SANDINISMO
ANTISANDINISMO
(MRS) Jarqun
(ALN-PC) Montealegre
ANTIPACTO
Estos antagonismos podran manifestarse en dos momentos centrales: al terminar la eleccin, y a partir de ese momento, segn cmo se haya resuelto el escenario anterior. El primero est condicionado, entonces, por las caractersticas del proceso electoral. En este caso, es posible pensar tres
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posibilidades: un proceso normal, con un resultado reconocido por todos los participantes como legtimo y suficiente; un proceso con dificultades y cuestionamientos importantes, representados y resueltos por las instituciones pertinentes. Los elementos decisivos seran la contundencia de los porcentajes electorales y un proceso que desemboca en una crisis de legitimidad, cuyo factor central es la estrechez de los resultados, en particular en la primera ronda. Aqu se piensa en el 5% necesario de diferencia, por sobre el 35% mnimo. Superadas estas primeras instancias, a partir de los resultados de las elecciones presidenciales y legislativas podran identificarse cuatro escenarios posibles: Gobernabilidad compartida o sustentable. El triunfo de cualquiera de los cuatro candidatos es acompaado de una distribucin de cargos en la Asamblea Nacional que permite una presencia importante de las cuatro fuerzas. Ello exigira un acuerdo de gobernabilidad de todas las organizaciones y alianzas, o al menos de tres de ellas. Estas bancadas no necesariamente tendran que ser equivalentes sino suficientemente significativas. El pacto de gobernabilidad tampoco tendra que incluir un pacto de gobierno (gobernanza) sino un sistema de reglas para el establecimiento de las relaciones entre gobierno y oposicin, adems de un conjunto de orientaciones sobre las polticas de Estado. En la actual situacin, es un escenario de difcil ocurrencia. Constituye, en todo caso, un escenario deseable. Gobernabilidad por acuerdos pragmticos. Este escenario es posible a partir de cualquiera de los dos candidatos de pacto, Ortega o Rizo, cuyas fuerzas parlamentarias constituyan los qurum necesarios para que el presidente pueda ejercer su mandato eficientemente. Implica mantener la actual reparticin de las instituciones estatales entre liberales de Alemn y sandinistas de Ortega, ratificada por la voluntad ciudadana. Un escenario de cierta probabilidad encabezado por Ortega, y de baja probabilidad encabezado por Rizo. Gobernabilidad precaria. Escenario posible a partir del triunfo de Montealegre o de Jarqun, y la presencia mayoritaria de los representantes en el Parlamento. Este cuadro tiende a reproducir la situacin institucional del gobierno de Bolaos, de modo que la mayor o menor capacidad de gestin del presidente depender de la reactivacin de las reformas congeladas, as como de la capacidad del
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primer mandatario para construir nuevas alianzas con las fuerzas del pacto. Se produciran estados de precrisis en forma reiterada. Es un escenario de cierta probabilidad con cualquiera de los candidatos, aunque en mayor grado con Montealegre. Gobernabilidad en la zona de riesgo de crisis. Escenario factible a partir de la eleccin sin acuerdo o ilegitimada de cualquiera de los candidatos, sin un caudal de votos sustancial y sin una mayora legislativa que lo sustente, surgido de una crisis del proceso electoral. Segn qu candidato sea elegido, dar lugar a la intervencin decidida de actores externos y a la movilizacin de sus adherentes. Es un escenario de gran probabilidad. En todos los escenarios, la elite compuesta casi por las mismas personas desde hace tres dcadas seguir desempeando un rol fundamental en el agravamiento o en la resolucin de los conflictos.
11. A modo de conclusin

La situacin actual plantea una importante cantidad de preguntas que an no tienen respuesta. Entre ellas se destaca cmo har la poblacin nicaragense, con ndices de pobreza alarmantes y estancados, con una ciudadana que ha credo sucesivamente ya en el socialismo ya en el capitalismo, para seguir sustentando la democracia. El problema no es slo cmo se desarrollar Nicaragua, sino por qu y cmo lograr sostenerse la democracia.
8. Panam: escenarios sociopolticos de mediano plazo

Armando Ortuo*
1. Introduccin
Varios de los ms importantes procesos de cambio en la historia contempornea de Panam se han vinculado directa o indirectamente a decisiones, reivindicaciones o sucesos relacionados con el futuro del Canal de Panam. El desarrollo de esta estratgica infraestructura de transporte, a inicios del siglo XX, consolid y profundiz el papel que ya tena el istmo desde la poca colonial, y lo transform en uno de los principales espacios para el intercambio comercial del continente americano. Casi simultneamente a la construccin del Canal, y muy influenciado por las implicaciones que tena este emprendimiento para el futuro de la regin, se inici tambin un accidentado pero fructfero proceso de construccin de la nacin panamea a partir de la independencia de Colombia en 1903. El Canal vincul tempranamente y de manera privilegiada a Panam con los flujos comerciales globales, que se expandieron en forma acelerada a lo largo del siglo pasado. Este factor determin la manera como la economa panamea evolucion estructuralmente y como fue configurndose su desarrollo. Por otra parte, la lucha por la soberana y la recu-
* Se agradecen los valiosos comentarios y aportes de Fernando Caldern G. y Gerardo Noto, del PAPEP-PNUD.
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peracin del Canal para los panameos se constituy en un elemento central de la poltica nacional, pues cohesion aspiraciones de diversos sectores de la sociedad y contribuy a definir una suerte de horizonte comn para la mayora de la poblacin. En cierta medida, las opciones polticas que paulatinamente evolucionaron hasta conformar el actual sistema poltico panameo tambin surgieron de las naturales tensiones y luchas por la hegemona en torno a este debate. En los ltimos decenios, cuando la nacin recuper la soberana y el control total sobre el Canal, fue tambin en torno a su futuro que se acordaron voluntades y se construyeron amplios acuerdos que garantizaron una correcta y eficiente administracin de este bien pblico. Por ello, la cuestin del futuro del Canal parece trascender el razonamiento econmico y tcnico, y casi naturalmente deriva en reflexiones sobre el futuro del pas, y sobre las posibilidades y aspiraciones de sus ciudadanos. En ese marco, el ao 2006 sera un momento de inflexin, o al menos una coyuntura privilegiada para el debate sobre las tendencias deseables y posibles del desarrollo futuro de Panam. Ms all de la evolucin del proyecto de ampliacin del Canal, se debe rescatar su incidencia en el debate nacional sobre cmo orientar el desarrollo del pas y acerca de la necesidad de pensar cambios que hagan que este proceso sea ms equitativo y favorable para los ciudadanos ms desfavorecidos. Como se ver, el desafo que implica la construccin de una nueva institucionalidad, ms eficiente y democrtica, reside en el corazn de las posibilidades de lograr mejores escenarios para el progreso de la nacin. Reflexionar sobre el pas que se quiere implica pensar seriamente sobre las instituciones que deberan permitir esos objetivos, cuya evolucin depender en gran medida de las decisiones que los ciudadanos y sus lderes polticos tomarn en los prximos aos. Se trata ciertamente de un momento de inflexin para el desarrollo panameo, con potencialidades pero tambin con riesgos; de ah la necesidad de pensar prospectivamente los retos que la sociedad encuentra en el horizonte. Este ejercicio de prospectiva poltica y social tiene como objetivo contribuir al debate sobre los futuros deseables y posibles para el desarrollo humano de la repblica de Panam.1 La metodologa utilizada recurre a la construccin de escenarios prospectivos, a partir de identificar y describir un conjunto de alternativas sobre la evolucin futura de algunas de
1 Este informe es resultado de un trabajo conjunto entre la Oficina de Desarrollo Humano del PNUD-Panam y el Proyecto de Anlisis Poltico y Escenarios Prospectivos (PAPEP) del RBLAC-PNUD.
Panam: escenarios sociopolticos de mediano plazo
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las variables estructurales que determinan el desarrollo sociopoltico del pas. Estas diferentes narrativas de futuros posibles surgen de un anlisis de la forma en que estas variables estructurales podran ser influenciadas por decisiones de los actores sociales y polticos nacionales, y por la evolucin de ciertas restricciones relacionadas con los contextos econmicos y polticos externos. Los escenarios no pretenden ser estimaciones precisas o predicciones sobre el futuro, sino que constituyen una herramienta til para debatir el impacto que podran tener en la actualidad las posibles decisiones polticas. Esta suerte de cartas de navegacin no busca limitar la autonoma o la voluntad de los actores sociales y polticos, sino que, por el contrario, procura sistematizar ciertos elementos que deberan ser tomados en cuenta para enfrentar exitosamente la complejidad de ciertos problemas, y colaborar para disminuir la incertidumbre asociada a decisiones con impactos a largo plazo y de suma importancia para el pas. Para construir los escenarios se utilizaron las siguientes fuentes de informacin: Entrevistas a cuarenta personalidades de la vida econmica, social y poltica panamea (cuestionario cerrado y abierto, alrededor de una hora por entrevistado). Este grupo es representativo de las elites panameas, definidas desde un punto de vista amplio, es decir, los grupos de lderes polticos, empresariales y de la sociedad civil (ONG, sindicatos o intelectuales). Preguntas especficas en una encuesta de cobertura nacional realizada por la oficina del IDH-Panam. Revisin de la informacin estadstica secundaria y otros estudios conexos. El anlisis prospectivo parte de la visin de los liderazgos panameos y de la opinin pblica, y complementa y articula estas informaciones con datos secundarios sobre la economa y otras restricciones estructurales. No es propsito de esta iniciativa obtener prospectivas de carcter cuantitativo sobre el crecimiento econmico o la evolucin de ciertas variables del desarrollo, sino evaluar escenarios resultantes de la convergencia de las visiones sociales sobre el futuro de Panam y ciertos datos estructurales de su economa. El captulo est dividido en tres partes: en la primera se describen los factores estructurales que definen las orientaciones del desarrollo del pas y que sern determinantes para la construccin de escenarios prospectivos; en la segunda parte se analizan ciertas visiones de la sociedad y de las
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elites sobre el futuro del pas, y en la tercera parte se describen los escenarios de mediano plazo con sus respectivas narrativas.
2. Rasgos estructurales del desarrollo panameo: dualismo socioeconmico y fragilidad institucional

La construccin de escenarios sociopolticos de mediano plazo parte de un marco conceptual que contextualiza los procesos actuales de cambio poltico y de evolucin econmica en la regin latinoamericana. El punto de partida es la evidencia de que Amrica Latina vive un momento de inflexin en las orientaciones del modelo econmico y en los mecanismos de gobernabilidad democrtica, que fueron aplicados en la mayora de los pases de la regin desde la segunda mitad de la dcada de 1980. Reflejos de esta crisis son el creciente cuestionamiento de las polticas de liberalizacin econmica impulsadas desde la ltima dcada y la bsqueda de opciones de gestin econmica heterodoxas en varios pases. Igualmente, la elevada frecuencia y la persistencia de las crisis polticas, el debilitamiento o la creciente desafeccin respecto de las principales instituciones democrticas, y el aumento de la conflictividad social son evidencias, si no de una crisis aguda, por lo menos de la necesidad de renovar los mecanismos de gobernabilidad. El agotamiento, o las nuevas restricciones, que encuentran los intentos reformistas de cuo liberal en la mayora de los pases no soslayan la necesidad de las economas latinoamericanas de integrarse en los mercados globales. De hecho, el problema de la insercin econmica en la globalizacin sigue siendo central para pensar los escenarios futuros de evolucin de la regin. Se sabe que el modo como cada pas se vincula con los mercados globales y con las redes internacionales de intercambio son diferenciadas segn los contextos especficos de cada economa y sociedad y sensibles a ellos. En los prximos aos, las opciones de gestin de la integracin de los mercados latinoamericanos en la globalizacin han de ser menos ideolgicas y ms especficas. De hecho, la misma globalizacin parece reconfigurarse a partir de la aparicin de jugadores emergentes (la India y China), de la presencia de desbalances en la oferta y la demanda de materias primas y de energa, y del retorno de lgicas polticas ligadas a renovadas preocupaciones sobre las nuevas geoeconomas y la geopoltica global. Parecera que este proceso, sin dejar de lado la fuerza de los mercados y de la integracin tecnolgica, tendr en el futuro un contenido ms poltico, requerir de capacidades estatales renovadas, y admitir respuestas cultural y socialmente especficas a ciertos contextos locales.
293
Esto nos sugiere la necesidad de reflexionar sobre la manera en que cada sociedad reacciona y se acomoda a la integracin econmica, en una interaccin no siempre fcil ni pacfica. La experiencia latinoamericana reciente muestra justamente que las crisis de la regin tienen que ver en gran medida con la incapacidad para hacer poltica y disear instituciones que permitan gestionar los cambios de una sociedad que se transforma aceleradamente en su interaccin con la globalizacin. En sntesis, dos elementos crticos para la construccin de escenarios prospectivos se relacionan con una correcta identificacin de cmo interacta la economa nacional con los mercados globales, es decir, su particular manera de integrarse en la globalizacin, y, por otra parte, cmo reaccionan sus estructuras institucionales y sociales frente a los desafos que implica la adecuacin a esos cambios. En el caso de Panam, los escenarios sociopolticos de mediano plazo se irn construyendo en funcin de la tensin y la gestin de dos elementos que definirn la evolucin de su desarrollo: a) su marcada dualidad econmica y social, y b) su capacidad para consolidar una institucionalidad que sea eficiente y logre niveles de legitimidad satisfactorios.
2.1. La dualidad econmica de Panam y los lmites de su desarrollo humano

Para la sociedad el problema de Panam no es el crecimiento econmico sino su distribucin
Una economa que crece es siempre una buena seal y encuentra niveles de aceptacin crecientes. Pero si esa economa crece reproduciendo los niveles de desigualdad o amplindolos, entonces ese crecimiento se convierte en una burla en algo que pierde sentido para el conjunto social.
Los miembros de la elite panamea entrevistados coinciden a la hora de sealar los principales problemas del pas. Por una parte, hay un conjunto de problemas sociales entre los que se destacan la pobreza y los relativos al empleo. Por otra parte, existen dificultades institucionales, entre las que sobresale la corrupcin. El fenmeno de la pobreza es visto, sobre todo, como un problema de distribucin y no de crecimiento econmico. Los entrevistados concuerdan en afirmar que Panam no es un pas particularmente pobre, sino desigual. Hay conciencia de que los porcentajes de pobreza no se corresponden con el relativamente elevado producto per cpita nacional, sino que son propios de pases con un menor desarrollo econmico.
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En ese sentido, las dificultades relativas al empleo son percibidas no slo como desempleo en sentido estricto, sino tambin como subempleo y empleo precario o mal remunerado, caracterstico de una economa que, pese a su dinamismo, no logra afectar la calidad de vida de importantes sectores de la poblacin. Los entrevistados reflejan inquietud tambin por la mala calidad de la educacin, que no contribuye a que los beneficios del crecimiento lleguen a todos los estratos de la poblacin (problema que es mencionado con mayor insistencia y preocupacin), y por la violencia y la criminalidad, reflejos o sntomas de la ampliacin de la brecha social. La sociedad panamea se ha vuelto cada vez ms violenta y nada sugiere que esa espiral pueda detenerse en el corto plazo debido a la persistencia de la pobreza y la debilidad institucional para hacerle frente. En sntesis, la pobreza y los problemas relativos al empleo son percibidos como consecuencia de lo que se considera el carcter dual del modelo de desarrollo impulsado hasta el momento. La oposicin entre los dos Panam enfrenta lo rural a lo urbano y la economa abierta a la economa protegida. El escollo no es que existan dos sectores diferenciados, sino que el xito de uno permea muy poco al otro. Como bien resumi un entrevistado:
Hay un sector muy moderno alrededor del eje del Canal, constituido por el propio Canal, los puertos de trasbordo de contenedores, el sistema financiero, las plataformas de reexportaciones y algunos pocos ms que tienen una productividad muy alta, son muy competitivos internacionalmente y los principales generadores de divisas del pas. Pero generan relativamente poco empleo y poca contribucin a los ingresos del Estado, con excepcin del Canal, que sigue siendo de forma individual el mayor contribuyente al Estado. Y entonces hay un segundo sector que es protegido y que incluye principalmente al sector manufacturero, a la industria de la construccin y, en especial, al sector agropecuario.
La opinin pblica coincide en buena medida con el diagnstico de los grupos dirigenciales: la falta de empleo, la pobreza y la corrupcin son los principales motivos de preocupacin ciudadana, y ms atrs se ubican la inseguridad y los problemas de los servicios de educacin y salud (grfico 1). Por otra parte, la percepcin generalizada de la ciudadana es que la pobreza y la desigualdad habran aumentado mucho en los ltimos cinco aos, pese a haber sido un perodo de alto crecimiento econmico, en el que se logr reducir en cierta medida los porcentajes de poblacin pobre
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y, en particularidad, la extrema pobreza.2 Igualmente, el 46% de la poblacin opina que sus padres vivan mejor que ellos (grfico 2). Hay en definitiva un malestar y una frustracin evidentes frente a los resultados sociales de la expansin econmica panamea.
Grfico 1. Principales problemas del pas (puntaje del 0 al 3)

Debilidad institucional Conflictos sociales Malos serv. de educacin y/o salud Inseguridad/delincuencia Corrupcin Pobreza Falta de empleo 0,15 0,17 0,31 0,54 1,3 1,32 2,18
Fuente: EIDH, 2006.
Grfico 2. Percepciones sobre la pobreza y la desigualdad
67%
64% 46%
La pobreza ha aumentado mucho en los ltimos cinco aos
Las diferencias entre ricos y pobres han aumentado mucho en los ltimos cinco aos
Sus padres vivan mejor que como vive usted hoy
Fuente: EIDH, 2006.
2 De acuerdo con la CEPAL, el porcentaje de la poblacin urbana pobre entre 1989 y 2002 habra disminuido en Panam del 40,9 al 25,3%.
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Este tipo de percepcin es consecuencia de una economa y sociedad duales, que generan situaciones de desigualdad subjetiva, es decir que, pese a que la situacin econmica objetiva de muchas personas de bajos ingresos habra mejorado gracias a la coyuntura econmica favorable de los ltimos aos, no sienten que haya mejorado en relacin con las expectativas de aumento de su bienestar o de su consumo. Esto se debe a una sociedad muy desigual que difunde con facilidad patrones de consumo suntuarios o que exigen un alto ingreso, ya sea a travs de los medios de comunicacin o simplemente por el deseo de imitar a los sectores que s pueden hacerlo. Las caractersticas de la dualidad socioeconmica panamea Panam se encuentra en el grupo de pases con mayor desarrollo y mejores condiciones de vida de Amrica Latina. Su ndice de Desarrollo Humano es alto, 0,804,3 y es calificada como nacin de ingresos medios por el Banco Mundial, con un PIB per cpita de 6.854 dlares (PPA).4 Por supuesto, estos promedios ocultan importantes diferencias territoriales y sociales de acceso a oportunidades econmicas y capacidades sociales. El crecimiento econmico panameo ha sido significativo en los ltimos decenios, aunque se ha visto afectado negativamente por ciertas coyunturas sociopolticas crticas que han perjudicado el dinamismo de las actividades econmicas. Por otra parte, este crecimiento ha estado en cierta medida relacionado con los ciclos de crecimiento de la economa mundial. Esto se explica por la importancia que adquirieron los servicios en la estructura econmica del pas, que han demostrado ser muy sensibles a las fluctuaciones de la coyuntura econmica mundial y de sus principales socios comerciales. Sin embargo, desde inicios de la primera dcada de este siglo, Panam ha experimentado un notable crecimiento econmico que le ha permitido superar por primera vez en su historia el PIB per cpita promedio de Amrica Latina (grfico 3). De acuerdo con la CEPAL, la previsin es que la economa crezca el 6,5% en 2006 y el 6% en 2007, y se site entre los pases latinoamericanos con mejor desempeo. Este perodo de prosperidad se relaciona con la favorable coyuntura que vive la mayora de las economas regionales y los principales mercados mundiales.
3 El IDH de Panam en el Informe 2007-2008 es de 0,812, lo que situaba al pas en el puesto 62 de 177 pases relevados. [E.] 4 El PIB per cpita, en 2007, fue de 10.610 dlares. [E.]
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Grfico 3. Evolucin del PIB per cpita (dlares PPA constantes, 2000)
7.500 7.000 6.500 6.000 5.500 5.000 4.500 4.000 3.500 3.000
1975 1977 1979 1981 1983 1985 1987 1989 1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005
Amrica Latina y el Caribe
Panam
Fuente: Banco Mundial, elaboracin propia.
Desde la poca de las ferias de Portobello en el siglo XVII, Panam ha sido siempre un lugar privilegiado para el desarrollo de actividades de intercambio e intermediacin comercial. Rasgos que han sido profundizados por el impacto que ha tenido la presencia del Canal en su territorio, la expansin desde la dcada de los aos setenta de una importante industria de intermediacin financiera y la creacin de la Zona Libre de Coln. Panam es una de las economas ms globalizadas del continente si se observa el peso que tienen las exportaciones en su dinmica econmica (grfico 4). Esta particular vinculacin con los mercados globales tiene antecedentes histricos, y se explica por la creacin de un marco institucional favorable para las actividades de intermediacin financiera y comercial desde la dcada de los aos setenta, y una temprana dolarizacin de la economa. El sector de los servicios es la base de la insercin panamea en el mundo globalizado, sostenido por la presencia de un importante conglomerado de actividades relacionadas con la intermediacin financiera y la provisin de servicios logsticos, comerciales, de transporte y empresariales. En conjunto, las exportaciones de servicios y las reexportaciones realizadas en la Zona Franca de Coln representan prcticamente el 90% del total de las exportaciones de bienes y servicios del pas. Estos sectores producen cerca del 40% del PIB, y son centrales para entender la dinmica de crecimiento del pas. Las actividades se concentran en torno al Canal, en el eje Coln-Ciudad de Panam, en lo que algunos denominan zona de trnsito, lo cual agrega una dimensin territorial a la concentracin de la generacin de riqueza. Este rasgo diferencia a Panam de la mayora de las economas de la regin, y afecta los resultados sociales del pas y su estructura econmica.
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Grfico 4. Economa globalizada, con un sector de servicios clave para su insercin en los mercados globales
70 60
(2000-2004)
Exportaciones en relacin con el PIB (%)
PANAM
50 40 30 20 10 0
VE CO PE EC CH NI AR ES UR BO HA
PA HO
CR RD
CARIBE
CU
10
(2000-2004)
15
20
25
Exportaciones de servicios en relacin con el PIB (%)
Fuente: CEPAL, elaboracin propia.
Junto a este sector fuertemente productivo e integrado en la economa mundial hay otros, agrcolas y de industria manufacturera, orientados esencialmente hacia el mercado interno, con sensibles problemas de productividad y de competitividad, y que hasta mediados de la dcada de 1990 eran beneficiarios de importantes protecciones por parte del Estado. Esta dualidad institucional era bastante llamativa hasta los inicios de la liberalizacin comercial de mediados de los aos noventa: coexistan en Panam un sector desregulado, relacionado con las actividades de servicios de la zona de trnsito, junto con varios sectores con regulaciones inspiradas en las polticas de sustitucin de importaciones. Las explotaciones agrcolas ms rezagadas se concentran en zonas rurales fuera del eje Coln-Ciudad de Panam, y esto ratifica la desarticulacin territorial del desarrollo. Si bien muchas de las protecciones han tendido a desaparecer en los ltimos aos, la desvinculacin persiste y afecta la competitividad global de la economa. Por ejemplo, es paradjico que las exportaciones de bienes no hayan logrado aumentar sensiblemente en los ltimos aos pese a contar con una infraestructura de servicios de comercio exterior que muchos pases en la regin envidiaran. En grandes lneas, la tendencia estructural econmica se encamina a una creciente especializacin en actividades de servicios y a una disminucin de la participacin de la agricultura y la industria manufacturera en el PIB. Las implicaciones sociales de esta dualidad econmica son tambin reveladoras para el futuro del desarrollo panameo. Si bien la participa-
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cin de los servicios en la generacin de riqueza es fundamental, no se trata de sectores que generen la cantidad de empleo que precisa la poblacin. As, los servicios de transporte, financieros y comerciales producen cerca del 40% del PIB pero emplean al 14% de la poblacin econmicamente activa (PEA). En los sectores agrcola, industrial y de comercio la situacin es la opuesta: producen menos pero emplean a la mayora (grfico 5). De ah la coexistencia de escenarios sociales dispares. Por un lado, grupos reducidos de trabajadores en servicios de alto valor agregado, generalmente bien formados, altamente productivos y con ingresos elevados, y por el otro, trabajadores con ingresos precarios, muchos de ellos informales y con escasas opciones para aumentar sus capacidades humanas.
Grfico 5. Participacin por sectores en el PIB y el empleo

Industria manufacturera Agricultura Comercio Servicios transporte, financieros, immobiliarios y empresariales 9% 7% 18% 7% 24% 16% 14% 41% PIB PEA
Fuente: CEPAL y CGR-Panam.
Grfico 6. La pobreza es an elevada en relacin con el nivel de ingreso per cpita del pas
80 % pobl. pobre (2002-2004) 70 60 50 40 30 20 10 0
UR HO BO NI PA CO ES GU PE RD BR AL AR CR CH VE
PANAM
ME
1.000 2.000 3.000 4.000 5.000 6.000 7.000 (PIB U$S, 2004)
300
Esta dualidad econmica y social se traduce en la persistencia de niveles de pobreza y de desigualdad que no deberan corresponder a un pas con el nivel de PIB per cpita que tiene actualmente Panam. Varios estudios han mostrado que la elasticidad crecimiento-pobreza es una de las ms bajas de la regin,5 es decir que, pese a que se mantienen tasas de crecimiento elevadas, sus efectos en trminos de disminucin de la pobreza no son equivalentes. Esto se debe a que los sectores que generan dinamismo econmico no son justamente los que requieren gran cantidad de mano de obra, en particular, trabajadores con baja educacin y escasa productividad. Habra una suerte de barrera estructural que impide que el pas, incluso en coyunturas excepcionales, pueda reducir la pobreza a menos del 30% y/o disminuir la desocupacin rpidamente. Esa barrera tendra que ver con una estructura econmica que no resuelve su dualidad, y con la presencia de ncleos duros de concentracin de pobreza estructural en ciertas zonas rurales y urbanas del pas. De hecho, si bien tiene un nivel de pobreza moderado para la regin latinoamericana, al mismo tiempo Panam presenta la mayor disparidad de incidencia de la pobreza entre las zonas urbanas y las rurales (25% frente a 49%).
Grfico 7. La desigualdad de ingresos es particularmente elevada para el nivel de ingreso per cpita del pas
0,60 ndice de Gini (2002-2004)

BO BR
0,60
NI
HO CO PA ES EC RD PE AL
PANAM
CH AR VE CR ME
0,55
0,50
UR
0,45 0
1.000 2.000 3.000 4.000 5.000 6.000 7.000 (PIB U$S, 2004)
5 El BID estima que entre 1991 y 2003 la elasticidad pobreza-crecimiento fue alrededor de 0,26, significativamente ms baja que la calculada para el conjunto de Amrica Latina por la CEPAL (1,6) (OVE-Country Program Evaluation, Panam, 1991-2003).
301
La pobreza estructural, por relacionarse bsicamente con graves carencias de capacidades bsicas, como la educacin o el acceso a servicios bsicos y activos, y por estar asociada muchas veces a procesos de debilitamiento de lazos sociales y dbil ciudadana, no parece ser sensible a las mejoras en el contexto econmico. De modo que, pese a que la economa vaya bien y se generen oportunidades de empleo, muchas personas no tienen las capacidades para aprovechar esos contextos. Las intervenciones pblicas en este mbito son siempre complejas y requieren una accin de largo plazo. En resumen, desde diversas perspectivas se aprecia que la dualidad econmica y su asociacin con una elevada desigualdad social son un rasgo estructural del desarrollo panameo. La gestin y la evolucin de esta caracterstica determinarn muy probablemente el perfil de la economa y la sociedad panameas en los prximos aos.
2.2. El desafo de la construccin de una institucionalidad eficiente y legtima

Panam es una repblica relativamente joven en el continente americano, ya que logr su independencia en 1903. Ha tenido una agitada vida poltica y una difcil consolidacin de su institucionalidad estatal a lo largo del siglo pasado. Los perodos de inestabilidad y su larga lucha por ejercer la plena soberana sobre la totalidad de su territorio han sido factores que no contribuyeron a una rpida y constante consolidacin de sus instituciones. La debilidad del Estado panameo ha sido siempre uno de los principales temas de preocupacin de la agenda pblica y, para muchos ciudadanos sta es una de las principales cuestiones pendientes y urgentes para el desarrollo del pas. La vida poltica en las ltimas dcadas ha estado marcada por un febril proceso de construccin de instituciones democrticas despus de un agitado perodo de inestabilidad y conflictividad poltica, que acab traumticamente en 1989 con la intervencin estadounidense. Ms all de las particulares condiciones en que se inici el proceso de recuperacin de la democracia panamea, sta puede inscribirse en la ola de democratizacin que se desencaden en la regin desde inicios de la dcada de los ochenta. En parte, Panam tuvo que enfrentar con cierto retraso muchos de los desafos de reconstruccin de la institucionalidad democrtica que experimentaron numerosos pases en Amrica Latina. Las elites polticas latinoamericanas no siempre estuvieron preparadas para esos retos, sus capacidades de gestin pblica en un entorno pluralista eran deficientes y debieron responder a expectativas sociales muchas veces excesivas para
302
las posibilidades reales de satisfacerlas. Algo as tambin les pas a los sucesivos gobiernos que administraron Panam desde 1989. Si bien el sistema poltico panameo es, en buena medida, heredero de los dos grandes bloques polticos nacionales6 que se conformaron en torno al apoyo o a la crtica al proceso revolucionario iniciado en 1968, y que estuvieron sensiblemente enfrentados en varias coyunturas antes de 1989, se debe reconocer que en los ltimos diecisis aos estas fuerzas tuvieron la madurez de encarar una recomposicin ordenada del sistema poltico, alternar pacficamente en el poder y aceptar las reglas de la democracia. Por otra parte, se impulsaron importantes acuerdos nacionales para garantizar que el logro del mayor objetivo nacional del ltimo siglo, la recuperacin del Canal, fuera exitoso, es decir que su administracin pudiera ser eficiente y beneficiosa para la nacin. En otro mbito, se pudo concertar un conjunto de reglas y una institucionalidad legtima y confiable para la administracin de los procesos electorales. stos son resultados positivos para el fortalecimiento de las instituciones democrticas del pas. Contrariamente a lo que ocurri en otros pases de la regin, en Panam se ha observado cierta estabilidad en su sistema poltico: a partir de 1989 se han alternado en el poder coaliciones lideradas por el Partido Arnulfista (PA) y el Partido Revolucionario Democrtico (PRD). Estos dos partidos llegaron a consolidar una suerte de equilibrio poltico. Recin en 2004 se presentaron ciertos cambios en este esquema, debido a la amplia victoria del candidato presidencial del PRD (47% de los votos) y la aparicin de una tercera opcin que logr aglutinar el 31% de los votos, y releg a un tercer puesto al candidato del PA, rival tradicional del PRD. Las prximas elecciones confirmarn si hay una real tendencia hacia la fragmentacin del sistema de dos bloques polticos mayoritarios, pero aun as el pas no muestra evidencias de una inminente crisis similar a la experimentada en otras partes de la regin. En resumen, si bien hubo innegables avances institucionales en el ltimo decenio y el sistema poltico parece relativamente estable, la acumulacin de frustraciones y reclamos podra debilitar estructuralmente la estabilidad de las instituciones democrticas en el mediano plazo.
6 Uno de ellos, heredero del torrijismo, y en la actualidad de tendencia socialdemcrata (Partido de la Revolucin Democrtica [PRD]), y el otro, heredero de las fuerzas aglomeradas en torno al liderazgo carismtico de Arnulfo Arias, del Partido Arnulfista (PA). Ambos han sido reforzados por otras fuerzas polticas menores y han conformado coaliciones de gobierno que se alternaron en el poder desde 1989.
303
La sociedad prefiere vivir en democracia pero es crtica acerca de su funcionamiento

Hay que caminar en el sentido de mejorar o de mitigar o reducir esa crisis de representatividad poltica que afecta a las instituciones democrticas de nuestro pas. Aqu la crisis no ha llegado a los niveles a los que ha llegado en otros pases del Sur []. Aqu no hay todava eso, pero no hay duda de que hay una crisis de representatividad que va progresivamente acentundose.
En general, la democracia sigue siendo valorada positivamente por la mayora de la poblacin, pero hay una notoria frustracin e insatisfaccin respecto de sus resultados. La insatisfaccin por el desempeo de la democracia en Panam tiende a aumentar, incluso ms all de las coyunturas econmicas especficas. En 2006, slo el 21% de la poblacin se declaraba muy satisfecha o satisfecha con la manera como funcionaba la democracia en el pas. Esa situacin parecera afectar incluso al apoyo al rgimen democrtico. As, entre 1996 y 2005 el porcentaje de quienes apoyaban al rgimen disminuy del 75 al 52%, un valor an elevado y preocupante por su constante disminucin (grficos 8 y 9).
Grfico 8. Nivel de apoyo a la democracia

80 70 60 % 50 40 30 20
1996 1997 1998 2000 2001 2002 2003 2004 2005
Panam
Amrica Latina
Fuente: Latinobarmetro y EIDH, 2006.
El grfico 10 muestra que el 83% de la poblacin cree que la democracia es el mejor rgimen poltico existente, pero, al mismo tiempo, una parte importante reconoce que el rgimen enfrenta problemas para gestionar conflictos y tomar decisiones eficientes, para manejar la economa o
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mantener el orden pblico. En el caso panameo, cerca del 35% de la poblacin aparece marcadamente crtica frente a estas fallas de la democracia.
Grfico 9. Nivel de satisfaccin con la democracia

50 45 40 35 % 30 25 20 15 10
1996 1997 1998 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
Panam
Amrica Latina
Grfico 10. Percepciones sobre la democracia (muy de acuerdo-de acuerdo)

Las democracias no son buenas para mantener el orden En democracia la economa no funciona bien Las democracias son indecisas y hay mucho conflicto La democracia es el mejor rgimen poltico 36%
38%
54%
83%
Fuente: EIDH, 2006.
Este resultado es producto de un creciente escepticismo respecto del funcionamiento y la legitimidad de la mayora de las instituciones que residen en la base de la gobernabilidad democrtica. Esta desafeccin concierne, en primer lugar, a casi todas las instituciones polticas (partidos, Asamblea Nacional, presidencia, etc.). Si comparamos los niveles de desconfianza institucional en toda Amrica Latina, en Panam son particularmente elevados. La presidencia es la institucin poltica ms valorada, si bien slo el 25% opina que le tiene mucha o alguna confianza. Cabe
305
resaltar tambin que, en relacin con los partidos polticos, slo el 8% de los ciudadanos afirma tenerles mucha o alguna confianza (grfico 11).
Grfico 11. Confianza institucional

90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 Asamblea Nacional Partidos polticos Municipios Poder Judicial Presidencia Polica Iglesia
Panam (2005)
Latinoamrica (2004)
En concordancia con la percepcin de la opinin pblica, entre el grupo de lderes entrevistados hay consenso en el hecho de que los polticos son en gran medida los principales responsables de los problemas que enfrenta la sociedad panamea. Las crticas se dirigen tanto al oficialismo como a la oposicin; sin embargo, no slo los polticos y el gobierno son acusados de obstaculizar la bsqueda de soluciones, sino tambin los gremios y los sindicatos. Por su parte, los empresarios, a diferencia de lo que ocurre en otros pases latinoamericanos, no parecen tener graves problemas de imagen ante los miembros de las elites, aunque reciben asimismo ciertas calificaciones negativas.
La corrupcin, uno de los principales problemas nacionales

La corrupcin es un fenmeno transversal a la sociedad panamea, que abarca a los gobiernos, a los partidos, a los empresarios, a los gremios, a las familias. A veces se acusa a los polticos de ser prebendales y se dice que ellos estn en la base de todos los problemas y de todos los bloqueos de Panam. Y es cierto []. Pero es el conjunto de la sociedad, que participa de alguna manera en esos procesos de falta de transparencia y escaso cumplimiento de la ley.
306
Estas crticas a las instituciones del sistema democrtico se explican por una generalizada percepcin de que los problemas de corrupcin son particularmente graves y de que el Estado no ha logrado actuar de manera eficiente para resolver las dificultades que enfrenta el pas. La opinin pblica es bastante precisa al respecto: el 46% afirma que son necesarias coimas para tratar con autoridades pblicas, y slo el 16% se declara algo tolerante con esos comportamientos. Sin embargo, se registra cierta ambivalencia en estas percepciones, dado que un grupo importante de la poblacin justifica estas prcticas en ciertos casos: el 31% manifiesta estar de acuerdo con la frase hay polticos que roban, pero hacen (grfico 12) y el 40% de la poblacin tiene opiniones relativamente favorables respecto del incumplimiento de la ley y las normas bajo ciertas condiciones (grfico 13). Es decir que el problema de la corrupcin no estara slo focalizado en los polticos, sino que ciertos rasgos de incumplimiento de las normas seran tambin prcticas relativamente aceptadas por importantes grupos sociales.
Grfico 12. Percepciones sobre la corrupcin estatal (muy de acuerdo-de acuerdo)

Que la gente pase semforos en rojo no es grave A veces se justifica no pagar impuestos Hay momentos en los que se hace necesario desobedecer la ley
33%
36%
47%
Fuente: EIDH, 2006.
Grfico 13. Percepciones sobre el respeto de la ley (muy de acuerdo-de acuerdo)

A veces se justifica que un funcionario reciba coima Hay un dicho popular que dice Algunos polticos roban, pero hacen En Panam las coimas son necesarias para tratar con las autoridades 16%
31%
47%
Fuente: EIDH, 2006.
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Los lderes y dirigentes entrevistados plantean, igualmente, que la corrupcin es en s misma uno de los problemas centrales de Panam, y una de las causas del fracaso de las polticas pblicas que ponen un freno al desarrollo del pas. Tambin expresan que esta corrupcin se explica por factores culturales. Segn esta visin, la persistencia del fenmeno no sera responsabilidad exclusiva de las colectividades ni de los dirigentes polticos, sino el resultado de la prevalencia de ciertos rasgos de una cultura de bajo respeto a las normas que involucrara a la sociedad panamea en su conjunto. Otro elemento de insatisfaccin est relacionado con la capacidad del Estado para responder a las demandas sociales y asumir un papel ms proactivo en el desarrollo nacional. Sin embargo, las personas entrevistadas sealaron tres ideas sobre las fortalezas actuales de la institucionalidad estatal panamea: 1) el Estado no est desprovisto de recursos; 2) se asienta en la legitimidad y no en la imposicin, es decir que los panameos reconoceran el valor de las instituciones, y el Estado habra sido tradicionalmente permeable a sus exigencias y planteos, y 3) tratndose de un Estado centralista en un pas con poca poblacin y dimensiones reducidas, ste tendra mayores ventajas para poner en prctica sus decisiones. La segunda afirmacin, no obstante, tiende a ser puesta en duda por una parte importante de la opinin pblica. Al mismo tiempo, se le reconocen importantes debilidades: 1) ineficiencia y falta de ejecutividad; 2) prcticas clientelares y la corrupcin; 3) su excesiva injerencia en la marcha de ciertos sectores de la economa, y 4) ausencia de un liderazgo fuerte. Segn la opinin de un sector, es cierto que se necesita un Estado facilitador, pero antes que nada se necesita un Estado ms liviano y eficiente. Asimismo, la magnitud de los problemas y las resistencias al cambio haran indispensable un estilo de conduccin capaz de motivar a la ciudadana y crear una atmsfera favorable a las transformaciones. Detrs de estas falencias, los factores culturales son nuevamente invocados para explicar, en parte, el escaso xito de los intentos por mejorar las instituciones, la calidad de la educacin o para frenar la inseguridad pblica. Segn esta interpretacin, los modestos resultados de las polticas pblicas no se deberan tanto a la falta de iniciativa ni a la carencia de recursos, sino a una exigua capacidad de ejecucin. Esta ausencia de una cultura de la ejecucin es vista, en general, como consecuencia de la inexperiencia de buena parte de la clase poltica en el gobierno democrtico del pas, y de factores culturales transversales a toda la sociedad. En resumen, si bien no hay elementos que indiquen la presencia de una crisis generalizada del sistema poltico, existen importantes insatis-
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facciones y frustraciones, y un consenso generalizado acerca de que las instituciones pblicas precisan transformaciones urgentes para aumentar su eficiencia y transparencia.
3. El futuro de Panam: el riesgo de la oportunidad perdida

Descriptos los rasgos estructurales del desarrollo panameo, es necesario indagar en las percepciones de la opinin pblica y de las elites entrevistadas sobre el futuro del pas. Existe realmente el riesgo de una crisis en el horizonte? Cules son los temas que ms preocupan? Cmo se deberan enfrentar esos desafos? Qu papel podra desempear la ampliacin del Canal en ese horizonte?
3.1. Crticos sobre la realidad actual pero optimistas acerca del futuro
Pese a los problemas reseados en el apartado 2, no se puede afirmar que Panam se encuentre en una situacin de crisis abierta o potencialmente preocupante en el corto plazo. Sin embargo, existen frustraciones y problemas que deben ser resueltos. De hecho, la opinin pblica es relativamente pesimista: el 39% piensa que ya se est viviendo una grave crisis (grfico 14) y otro 33% opina que si los problemas no se resuelven, se acerca una gran crisis. Esta visin es preponderante en particular entre los grupos sociales ms desfavorecidos.7 Adems, estos grupos tienden a ser los ms crticos respecto del desempeo de la democracia, lo cual ratifica la percepcin de que los problemas de desigualdad deberan ser atendidos con cierta urgencia en la futura agenda de desarrollo del pas (grfico 15). Pese a la preocupacin de la poblacin por los riesgos que implica el inmovilismo frente a los problemas del pas, es notable el optimismo que prevalece en relacin con las perspectivas en el mediano plazo. El 63% de los panameos creen que sus hijos vivirn mejor que ellos, y segn el Latinobarmetro, el 54% de los latinoamericanos tena parecida percepcin en 2005, es decir que los panameos son relativamente ms optimistas sobre el futuro que el resto de la regin. Pese a que el porcentaje es menor entre los grupos ms pobres de la sociedad, de todas maneras, en conjunto (58%), es mayor que el promedio latinoamericano (grfico 16). Seguramente la buena coyuntura econmica que atraviesa Panam explica en cierta medi7 El grupo con ingresos altos tiene un ingreso familiar per cpita mensual superior a 500 balboas; el de ingresos medios recibe entre 200 y 500 balboas; el de ingresos bajos, entre 90 y 200 balboas, y el de ingresos muy bajos es inferior a 90 balboas.
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da este resultado, pero tambin se podra suponer que las expectativas creadas por la ampliacin del Canal tienen relacin con el estado de nimo preponderante, pese al sentido crtico frente a los problemas del presente.
Grfico 14. Percepciones sobre la crisis

39% 33% 30% 26%
Estamos viviendo una gran crisis Grupo de ingresos altos
Los problemas no se resuelven, se acerca una gran crisis Grupo de ingresos muy bajos
Fuente: EIDH, 2006.
Grfico 15. Satisfaccin con la democracia (muy satisfecho-algo satisfecho)

33% 26% 21% 17% 20%
Nacional
Grupo de ingresos altos
Grupo de ingresos medios
Grupo de ingresos bajos
Grupo de ingresos muy bajos
En lo que se refiere a los lderes entrevistados, este grupo es razonablemente optimista sobre lo que le espera a Panam en el futuro inmediato. Las opiniones son mayoritariamente favorables cuando se indaga sobre la evolucin de la economa. Sin embargo, las expectativas son menos optimistas respecto de las posibilidades de que el crecimiento permita solucionar en el corto plazo los problemas de la desigualdad y la
310
pobreza. El sector es claramente escptico en cuanto a que se produzca un efecto de derrame significativo en los prximos aos. La mayora opina que el crecimiento econmico futuro, al menos en el corto plazo, estar asociado a un aumento de las desigualdades y de los problemas sociales, sin que se logre superar el desarrollo dual.
Grfico 16. Personas que consideran que sus hijos vivirn mejor que ellos
77% 63% 54% 67% 63% 58%
Amrica Latina (2005)
Nacional
Grupo de Grupo de Grupo de Grupo de ingresos ingresos ingresos ingresos muy bajos bajos altos medios
Por lo general, las posibilidades de salvar los problemas de desigualdad territorial y social que producira el actual modelo tienen que ver con acciones enrgicas tanto desde el mbito social como desde el econmico. En este sentido, es marginal la visin de que inercialmente se podran superar tales limitaciones. El optimismo es an menor cuando se interroga sobre la posible evolucin a corto plazo de las instituciones encargadas de impartir justicia o de la reforma del Estado. Existe coincidencia en que el mbito de la Justicia es un aspecto con gran capacidad de impacto sobre la vida del pas, pero que tambin concentra muchos de los problemas ms graves de debilidad institucional. Uno de los resultados que surgen con mayor claridad en la exploracin de las visiones de los liderazgos panameos es que, si se aspira a fortalecer las instituciones y aumentar los niveles de legitimidad del sistema poltico, la administracin de la justicia tiene una importancia crucial. Hay cierto consenso en que la estabilidad poltica se mantendra o, incluso, podra fortalecerse, pero este clima de confianza est asociado centralmente a la idea de que, si bien Panam enfrenta problemas sociales con una institucionalidad que genera muchas crticas, no vive nada parecido al deterioro institucional de otros pases de Amrica Latina. No
311
obstante, la mayora descree que se puedan lograr grandes avances en el corto plazo en la reforma de instituciones clave como la Justicia o en el funcionamiento de los partidos polticos. Se podra pensar que en un horizonte de mediano plazo existen mejores perspectivas para el cambio institucional desde el punto de vista de estas elites, aunque slo una pequea minora cree que dentro de veinticinco aos Panam podra contar con un Estado eficiente y modernizado. Pero, al mismo tiempo, la mayora afirma enfticamente que se trata de un tema pendiente esencial para el desarrollo futuro del pas, y algunos incluso dicen que la posibilidad de introducir reformas institucionales en el mediano plazo se dilucidar en estos aos. Es decir que, de la voluntad y de la conciencia que se puedan crear sobre la urgencia de estos cambios en los siguientes aos, como condicin necesaria para un mayor desarrollo humano, dependern las posibilidades de que tal agenda se haga realidad en el mediano plazo. En sntesis, los liderazgos entrevistados son ambivalentes con respecto al horizonte futuro del pas. Son conscientes de las oportunidades de Panam para pensar en un futuro auspicioso, pero tambin sienten que stas se pueden perder, y que ello implica un riesgo de inestabilidad y conflicto.
3.2. Los problemas del pas y las estrategias para enfrentarlos

Como se mencion, existe consenso entre la opinin pblica y las personalidades entrevistadas respecto de que los principales problemas de Panam tienen que ver con la falta de empleo, la pobreza, la corrupcin, la inseguridad y la mala calidad de los servicios pblicos de educacin y salud. Igualmente, la ineficacia de las instituciones pblicas y los partidos polticos se identifican como los principales responsables de la persistencia de estas dificultades, aunque se reconoce, en especial entre los grupos de elite, que existe una cultura que concierne a toda la sociedad, poco propensa al cumplimiento de las normas y a valorar la eficiencia en la accin del Estado. Se constatan diferencias interesantes entre los grupos sociales en relacin con la priorizacin de los problemas: las personas con mayor ingreso tienden a preocuparse con ms intensidad por los problemas de corrupcin, de inseguridad y por la calidad de los servicios sociales, y menos por el desempleo y la pobreza, en comparacin con las personas que pertenecen a grupos con ingresos muy bajos (grfico 17). Por otra parte, si bien los temas institucionales no aparecen como una preocupacin central, se asocian estrechamente a las crticas relacionadas con la corrupcin o la incapacidad del Estado para resolver los problemas de empleo e inseguridad.
312
Grfico 17. Principales problemas del pas (puntaje del 0 al 3), por grupo social
Debilidad institucional Conflictos sociales Malos servicios en educacin y/o salud Inseguridad/delincuencia Corrupcin Pobreza Falta de empleo
0,13 0,19 0,13 0,42 0,29 0,51 0,47 0,87 1,23 1,51 1,39 1,01 2,33 1,48
Grupo de ingresos muy bajos Grupo de ingresos altos
En ese marco, los liderazgos analizados comparten la preocupacin por disear un nuevo modelo de desarrollo. Esta expresin engloba un conjunto de medidas y polticas pblicas tendientes a alentar el crecimiento de la economa panamea, y a combatir el desarrollo dual. Desde esta visin, parecera necesario pensar en algn tipo de intervencin pblica ms activa que la actual. A un eventual nuevo modelo de desarrollo se le exigira bsicamente dos cosas: mejorar la distribucin de la riqueza e incentivar una actividad econmica ms diversificada. No existe un debate acerca de si Panam debe apostar o no al sector servicios. La oposicin entre servicios y produccin de bienes, que aparece en la agenda pblica de algunos pases latinoamericanos, no est presente. Existe, en cambio, un fuerte consenso en el sentido de que los servicios deben constituir el ncleo esencial de la actividad econmica, pero se aspirara a encontrar caminos complementarios con otras formas de actividad que impliquen consecuencias sociales ms integradoras. Para hacerlo posible es preciso contar con una estrategia, y si bien no hay unanimidad entre las elites analizadas acerca de cules deberan ser las caractersticas especficas de tal estrategia (algunas privilegian una mayor intervencin del Estado), con frecuencia se mencionan dos componentes:
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Mejorar la calidad de la educacin: existe un consenso relativamente extendido en el sentido de que no habr transformacin productiva del pas si no mejoran los niveles de educacin de la poblacin. Reformar y modernizar el Estado: todos afirman que no ser posible desarrollar nuevas polticas pblicas si no cambian las maneras de hacer poltica y de ejercer la administracin pblica. Varios subrayan que se requiere como condicin previa un cambio cultural de proporciones, que incluya al conjunto de los ciudadanos. Algunos entrevistados proponen que el Estado debera intervenir fuertemente para mejorar la infraestructura y la capacitacin productiva, de modo que se estimule a los sectores con un desarrollo incipiente. Pero la mayora es contraria a un Estado altamente intervencionista, que sustituya a la iniciativa privada. La opcin sera un Estado facilitador, que promueva y apoye la iniciativa privada, sin sustituirla.
3.3. La ampliacin del Canal: oportunidad y riesgo para el desarrollo nacional

Si bien el objetivo de este captulo no es analizar las percepciones sobre el proyecto de ampliacin del Canal, resulta interesante destacar que este proyecto es percibido por los liderazgos panameos como crucial para el futuro del pas. De alguna manera, muchas de las previsiones anteriores, sobre todo en lo econmico, tienden a ser entendidas como fuertemente dependientes de la decisin que el pueblo panameo tome respecto de este proyecto en el referendo de octubre de 2006.8 La mayora de las personalidades entrevistadas cree que finalmente el Canal se ampliar. Dos razones sostienen esta conviccin: la primera es que, en opinin de muchos, la ampliacin es la continuacin de un emprendimiento que est asociado a la historia misma de Panam y a su lucha por recuperar esa infraestructura para su propio desarrollo; la segunda es que en el proyecto no habra impedimentos tcnicos serios. En ese contexto, el referendo apareca como un factor de incertidumbre pero, al mismo tiempo, como una gran oportunidad de legitimacin de
8 En virtud del Decreto N 8 del 18 de julio de 2006, el Tribunal Electoral convoc a consulta popular mediante referendo para el da 22 de octubre de 2006, a fin de aprobar o rechazar la Propuesta de la Autoridad del Canal de Panam, sobre la construccin del tercer juego de esclusas. El resultado fue afirmativo: el 76,3% de los electores vot por el s. [E.]
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una decisin que de todas maneras afectar la evolucin del desarrollo nacional en los prximos decenios. En opinin de estas personas, la ampliacin del Canal acarreara dos tipos de ventajas en el futuro. Por una parte, mejoras econmicas, algunas de corto plazo (generacin de puestos de trabajo) y otras de mediano plazo (mejora de la recaudacin, atraccin de inversiones, mejora de capacidades). Por otra parte, repercutira en la creacin de nuevas oportunidades de negocios. No obstante, hasta los ms optimistas coinciden en sealar que los efectos positivos no se daran espontneamente. La ampliacin puede abrir muchas oportunidades, pero ser imprescindible saber aprovecharlas. Tambin se ven riesgos y problemas en el proyecto, y principalmente se expresan estos temores: que la puesta en marcha de las obras enfrente al pas a nuevos problemas (endeudamiento por sobrecosto), que genere efectos perversos que terminen por neutralizar los eventuales beneficios (colapso del empleo al terminar las obras, nuevos desplazamientos de poblacin, migracin) y que termine siendo una gran oportunidad perdida, que slo exacerbe las dificultades actuales. Algunos consultados creen que el debate y la reflexin sobre el futuro del pas que promueve la ampliacin del Canal representan una oportunidad para transparentar los cambios econmicos e institucionales que el pas debe impulsar. Desde esta lgica, el proyecto motivara, en cualquier escenario, cambios econmicos y sociales que deben ser necesariamente gestionados, lo cual facilitara la toma de decisiones que en otras condiciones seran difciles de concertar. De ah la importancia de analizar los problemas estructurales del desarrollo anteriormente reseados, pues stos definen un punto de partida, as como los factores que afectarn la capacidad de la sociedad para aprovechar los efectos positivos de este proyecto y controlar sus eventuales riesgos. En sntesis, los futuros posibles del desarrollo de Panam parecen acelerarse con la ampliacin del Canal. Sin embargo, ms all de esta iniciativa, los liderazgos y tambin la opinin pblica tienen claro que es imposible mantener el statu quo. Los cambios sobrevendrn, para bien o para mal, y se acelerarn ms all de la ampliacin del Canal, por la fuerza de la propia economa dual panamea y por el constante aumento de la desconfianza en las instituciones. Por lo tanto, es crucial reflexionar acerca de cmo hacer frente a estos retos y cmo gestionarlos adecuadamente. En caso contrario, las oportunidades podran transformarse en riesgos y el futuro tornarse problemtico.
315
4. Cuatro escenarios de mediano plazo para Panam

Los escenarios panameos de mediano plazo se configuran a partir de la evolucin de su dualidad en el desarrollo socioeconmico y de la construccin de una institucionalidad eficiente y transparente.
4.1. Dualidad socioeconmica

No es previsible que Panam cambie drsticamente en el mediano plazo su estructura econmica, concentrada en los servicios y estrechamente vinculada con los mercados globales. Sin embargo, sobre la base de esta estructura se pueden pensar diferentes situaciones de evolucin de la economa, segn el nfasis y la prioridad que las polticas pblicas y los actores centrales otorguen a la bsqueda de un crecimiento o al logro de equilibrios sociales y territoriales. nfasis en el crecimiento econmico. Las tendencias econmicas analizadas demuestran que la dinmica del sector servicios concentrado en la zona de trnsito podra tener la capacidad de continuar impulsando el crecimiento econmico del pas. Se puede pensar plausiblemente en una opcin poltica que privilegie el desarrollo de este sector en la medida que optimiza el crecimiento, y apostar que su expansin resolver paulatinamente los problemas sociales. nfasis en el logro de equilibrios sociales y territoriales. La presencia de barreras estructurales que dificultan que la expansin econmica basada en el sector servicios se podra traducir en importantes reducciones de la pobreza y la desigualdad de ingresos, y la preocupacin poltica acerca de los costos que implica la fragmentacin territorial y social del pas sugieren la posibilidad de opciones polticas que enfaticen la resolucin de estas disparidades mediante intervenciones estatales ms complejas y esquemas de redistribucin del ingreso. Por supuesto, los objetivos de crecimiento econmico y mayor equidad no son excluyentes, pero no siempre pueden ser gestionados al mismo ritmo ni con fuerza similar. En sus versiones extremas, ambas posibilidades tienden a ser poco viables: para la equidad social se necesita una eficiencia econmica mnima, y viceversa. Sin embargo, los nfasis y prioridades irn definiendo una pluralidad de perspectivas de accin pblica.
316
4.2. Fortalecimiento de la institucionalidad democrtica

El punto de partida es el actual panorama de debilidad institucional y prdida de confianza de los ciudadanos en el Estado. Se puede pensar en dos trayectorias posibles de evolucin de este problema: Inercia y riesgo de menor institucionalidad. En esta situacin, la inercia generada por la falta de una reforma poltica y de una orientacin clara de fortalecimiento de las instituciones pblicas podra desembocar en una acentuacin de los rasgos clientelares, de informalidad poltica y de ineficiencia estatal, presentes en diverso grado en las instituciones pblicas en la actualidad. Reforma poltica y cambio institucional (mayor institucionalidad). Es posible que la presin por obtener resultados y los riesgos que implica la no resolucin de los problemas institucionales lleven a diferentes situaciones de cambio institucional y reforma poltica. Podran ser cambios graduales con nfasis tecnocrtico, o hasta una reforma integral de las instituciones que abarque las reglas de funcionamiento del propio sistema poltico. En la medida que el cambio sea ms profundo, se requerirn seguramente mayores capacidades polticas de los actores involucrados en esta transformacin.
4.3. La ampliacin del Canal y sus efectos en los escenarios posibles

El proyecto de ampliacin del Canal tendr distintos efectos sobre los escenarios posibles: Determinar diferentes coyunturas polticas de acuerdo con cmo se ha gestionado, en primer lugar, la aprobacin del proyecto de ampliacin en el referendo; en segundo lugar, su ejecucin durante los prximos seis aos y, finalmente, el aprovechamiento de sus impactos fiscales y econmicos despus de construida la obra. En esos tres momentos la legitimidad de las instituciones polticas podra ser cuestionada segn el modo en que se responda a las expectativas de la poblacin sobre estos temas. Por su dimensin, la construccin del Canal podra exigir al Estado panameo el desarrollo de algunas capacidades institucionales adicionales, no slo para la gestin del proyecto, sino tambin para el manejo de los efectos indirectos que el proyecto podra acarrear
317
en la economa y la sociedad (flujos migratorios internos y externos, eventuales conflictos ambientales, demandas de formacin de mano de obra). Casi naturalmente, el conglomerado de servicios localizado en la zona de trnsito sentir los efectos positivos del proyecto en trminos de imagen-pas, seguridad para los inversores, mejor infraestructura y clima de negocios. Esto podra reforzar en el mediano plazo la dualidad estructural de la economa sin necesidad de una accin estatal especfica orientada a este propsito. En un plazo superior a diez aos la promesa es que el Estado panameo debera aumentar significativamente sus ingresos provenientes del Canal. Esta nueva realidad fiscal podra generar oportunidades, pero tambin incentivos perversos, que impulsen una suerte de rentismo, caracterizado por una lucha de grupos sociales y fracciones del sistema poltico para gestionar y beneficiarse con estos recursos.
Cuadro 1. Escenarios de mediano plazo
Gestin de la dualidad econmica con nfasis en el crecimiento econmico Escenario 1 El nodo de distribucin global Gestin de la dualidad econmica con nfasis en los equilibrios sociales y territoriales Escenario 3 Reformismo progresista (crecimiento econmico para un equilibrio social) Escenario 4 Nuevo nacionalismo popular
Mayor institucionalidad
Menor institucionalidad
Escenario 2 Ms de lo mismo
En resumen, los escenarios no dependen slo de la ampliacin del Canal, pues dependen de hiptesis sobre cmo gestionar los problemas estructurales del desarrollo panameo. La ampliacin incidir, en cambio, en la velocidad y la magnitud de los cambios, porque el proyecto tiene el potencial de exacerbar ciertos rasgos, introducir urgencias y, por lo tanto, acelerar ciertas tendencias estructurales y decisiones polticas.
318
Cuadro 2. Caractersticas de los cuatro escenarios e hiptesis sobre su evolucin

Escenario 2 Ms de lo mismo Escenario 4 Nuevo nacionalismo popular Escenario 3 Reformismo progresista (crecimiento econmico para un equilibrio social)
Escenario 1 El nodo de distribucin global
Descripcin general La expansin de la economa de servicios contina y se consolida el perfil fuertemente dual de la economa panamea. Pero no se consolida una mejor situacin para esta plataforma de servicios por el aumento de la inseguridad y las debilidades institucionales persistentes. Panam consolida su posicin como uno de los principales complejos de servicios en el hemisferio occidental, y tambin logra cierta diversificacin de la economa. No se logran reformas institucionales significativas a causa de importantes bloqueos polticos y sociales. Ante la ausencia de mejoras en las reglas y las normas, y la inercia del inmovilismo poltico, muchas instituciones pblicas continan deteriorndose. Para armonizar ambos objetivos, impulsa una profunda reforma institucional, destinada no slo a garantizar el cumplimiento de las normas y las leyes, y las condiciones favorables para los inversionistas, sino tambin a generar capacidades en el Estado para encarar intervenciones ms complejas en temas sociales y de desarrollo econmico.
Panam se convierte en una de las principales plataformas comerciales y financieras del hemisferio occidental. Se privilegia el desarrollo del sector de servicios de alto valor agregado, concentrado en el complejo Coln-CanalCiudad de Panam (zona de trnsito).
La expansin de la economa de servicios contina, mientras trata de mantenerse ajena a la inestabilidad poltica, aunque con muchos problemas debido a que se le exige mayores contribuciones al Estado. La institucionalidad estatal no tiene normas ni orientaciones claras. El objetivo del Estado es conseguir recursos rpidamente para impulsar nuevos programas de apoyo estatal a sectores productivos nacionales y a proyectos sociales para los sectores ms pobres. La eficacia del esfuerzo estatal se ve limitada por la
Para lograr este objetivo, se realizan reformas institucionales que garanticen el funcionamiento eficiente y protegido de esta plataforma de servicios para el mercado global.
Escenario 3 Reformismo progresista (crecimiento econmico para un equilibrio social)
Escenario 4 Nuevo nacionalismo popular
debilidad institucional no resuelta, y una lgica de accin con rasgos clientelares y asistencialistas. Escenario que inercialmente debera mantener niveles moderados de crecimiento econmico, con tendencia a agotarse en el mediano plazo. Potencialmente, uno de los mejores escenarios de crecimiento econmico. Escenario menos positivo para el crecimiento econmico en el mediano plazo. El complejo de servicios contina funcionando pese a la incertidumbre poltica, pero sus posibilidades de expansin se ven severamente limitadas por el aumento del riesgo poltico y por la poca claridad sobre el futuro del marco institucional que regular sus acciones.
Rasgos del desarrollo econmico
Potencialmente, es uno de los mejores escenarios de crecimiento econmico.
La consolidacin de la plataforma de servicios como un nodo estratgico de los flujos globales de intercambio permite aumentar la sofisticacin y el valor agregado de los servicios comerciales, logsticos, financieros y empresariales ofertados.
319
Al mismo tiempo, se logra cierta diversificacin econmica; en particular, en el sector de turismo y de servicios residenciales.
Se consolidan las tendencias inerciales de especializacin de la economa panamea en servicios diversos, pero no se adquiere la capacidad institucional para dar un mayor salto y aprovechar las condiciones del pas para transformarse en una plataforma sofisticada y estratgica de servicios.
Panam logra dar un salto al generar una plataforma de servicios ms sofisticada y de mayor valor agregado para las redes globales de intercambio. Al mismo tiempo, logra cierta diversificacin de la economa en dos sentidos: 1) el sector servicios se expande a nuevas actividades y zonas del pas, y 2) algunas actividades de produccin manufacturera
Hay fuertes demandas para que el sector servicios de alto valor agregado
320
Escenario 1 El nodo de distribucin global Escenario 4 Nuevo nacionalismo popular
El resto de la economa contina su declive, con excepcin de ciertos nichos de exportacin muy competitivos. La agravacin de los problemas sociales, la inseguridad, la excesiva burocracia y la debilidad de las instituciones pblicas entorpecen el esfuerzo por diversificar la propia economa de servicios y atraer nuevas inversiones extranjeras. y agrcola encuentran nichos de exportacin exitosos y mercados interesantes, gracias a un mejor aprovechamiento de la plataforma de servicios comerciales y financieros instalada en la zona de trnsito, y a incentivos adecuados. La dualidad estructural se acelera y el resto de la economa contina perdiendo su importancia en el PIB.
Se impulsa una poltica muy favorable a la inversin extranjera, se desregula y liberaliza la mayora de los mercados, incluido el de trabajo, con el fin de facilitar al mximo la entrada de flujos de capitales. Se evita distorsionar los mercados aplicando polticas neutrales en trminos fiscales y con una participacin moderada del Estado. La accin del Estado no es totalmente neutra; hay esquemas de apoyo al sector exportador, programas de reordenamiento territorial ligados a incentivos, y acciones tendientes a facilitar vnculos entre los servicios comerciales orientados a clientes extranjeros, y los conglomerados de productores nacionales. En estos programas, el
aumente su contribucin al Estado. En gran medida, estos recursos son destinados a financiar programas de diversificacin econmica y redistribucin del ingreso en beneficio de los ms pobres. Las intervenciones estatales en la economa son importantes, el Estado asume riesgos, facilita crdito barato, apoya con capital inicial y subvenciona esfuerzos destinados a diversificar la economa. Los mecanismos de seleccin y seguimiento de estas acciones no son transparentes.
Estado asume riesgos financieros. A pesar de la persistencia de ciertos problemas, la intervencin estatal es selectiva, temporal y orientada por los resultados. La pobreza se mantiene en los mismos niveles y la desigualdad de ingresos tiende a aumentar. Las brechas zonales de desarrollo humano se consolidan. Disminuye la pobreza de forma sostenida y se estabiliza e incluso disminuye en el mediano plazo la desigualdad de ingresos. Algunas regiones fuera de la zona de trnsito logran un cierto reequilibrio en trminos de desarrollo. En el corto plazo disminuye la pobreza y se estabiliza la desigualdad. En el mediano plazo surgen dificultades para sostener los logros. La poltica social es una prioridad pero tiene rasgos fuertemente asistencialistas. Se brindan servicios sociales gratuitos, paquetes de alimentos y ropa barata a los ms pobres.
Equilibrios y polticas sociales
Disminuye la pobreza, la desigualdad de ingresos aumenta, y los desequilibrios de desarrollo territorial entre la zona de trnsito y el resto del pas se consolidan.
321
Polticas sociales de compensacin que acompaan la modernizacin econmica, fuertemente concentradas en la mejora de la educacin pblica y en modernizar las infraestructuras bsicas del pas. Se busca mayor
No hay un cambio mayor en la poltica social, se mantienen las mismas lgicas de gestin y de uso del gasto social. No hay mejoras significativas. El aumento de la inseguridad en varias zonas metropolitanas es reflejo de la ineficiencia de la
La poltica social cambia profundamente, en trminos de su orientacin y eficacia. Hay polticas claras en favor de la equidad y contra la pobreza.
Estas acciones tienen un efecto focalizado y parcial,
322
eficiencia en estas intervenciones. mayora de los instrumentos de poltica social. Estas acciones se orientan hacia una mejora radical de la educacin, y a programas que atacan los problemas de pobreza estructural existentes en varias zonas del pas. Esta intervencin se complementa con acciones de reordenamiento territorial que tienen un enfoque social. Reforma institucional profunda.
pues sus mecanismos de operacin estn relacionados con lgicas clientelares de distribucin de beneficios.
Contexto polticoinstitucional No hay reforma institucional. Predomina la inercia poltica frente a la necesidad de cambio y modernizacin institucional, lo cual fragiliza an ms la institucionalidad estatal. Se amplifican las prcticas y los problemas que
Reforma institucional moderada.
Se aplica un paquete de reformas institucionales que priorizan el logro de un sistema de reglas claras, un adecuado funcionamiento del estado de derecho, y una significativa simplificacin de normas y regulaciones estatales relacionadas con
El Estado panameo encara una profunda reforma institucional, orientada a reforzar, pero tambin a flexibilizar y agilizar, sus capacidades de accin, tanto para garantizar el cumplimiento de la ley en todos los mbitos como para encarar
Cambio poltico importante, sin una reforma institucional ambiciosa. Se exacerban las demandas sociales por las expectativas frustradas de mayor empleo y reduccin rpida de la pobreza. Aumenta la inestabilidad poltica y social. Los partidos polticos
el funcionamiento de la empresa privada. dificultan una accin estatal ms eficiente y transparente. intervenciones complejas en sectores econmicos, polticas territoriales activas y una poltica social ambiciosa. Se refuerzan los mecanismos de participacin ciudadana y de transparencia de la accin estatal.
Se fortalecen ciertos espacios focalizados (enclaves) de eficiencia institucional en sectores clave del Estado: administracin tributaria, ACP, ciertos programas sociales, etc.
tradicionales son cuestionados y surgen fuerzas polticas que plantean la ejecucin de acciones radicales de redistribucin del ingreso a los sectores desfavorecidos. Radicalizacin poltica hacia orientaciones que privilegian la redistribucin del ingreso y los activos desde el Estado, pero que no se acompaa de una reforma integral del aparato estatal. Muchos rasgos clientelares no slo sobreviven, sino que se refuerzan en este escenario.
Riesgos
Este escenario tiene cierta vulnerabilidad poltica.
323
Puede desencadenar situaciones de conflictividad
Escenario difcil de sostener Exige una alta capacidad poltica y econmicamente. poltica para reformar instituciones y encarar una Es probable que desencaaccin extremadamente dene en un Escenario 4 compleja desde el Estado.
Alta vulnerabilidad econmica en el mediano plazo, debido a la falta de recursos para funcionar y a que los disponibles no se
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social si no logra resultados rpidamente, y exige capacidades de reforma institucional mnimas. (nuevo nacionalismo popular). Constituye un factor importante en la evolucin de este escenario, pero no es central. Hay otros factores crticos adicionales que deben ser considerados (accin del Estado, cambio institucional, etc.).
utilizan de manera eficiente.
Qu papel podra cumplir la ampliacin del Canal en este escenario? En el corto plazo podra ayudar a sostener este escenario, pero a mediano plazo podra generar cambios que un sistema de ms de lo mismo no podr gestionar con eficiencia. Conlleva un riesgo de frustracin y conflicto.
Acelera y refuerza las tendencias que impulsan este escenario.
Proporciona excedentes y recursos financieros para financiar la accin redistributiva del Estado.
El proyecto es crucial y estratgico para la realizacin de este escenario.
Conclusiones
Diego Reynoso
En el primer lustro del siglo XXI, los pases de Amrica Latina experimentaron el agotamiento de un modelo poltico y econmico que tuvo su auge en los aos noventa, surgido al calor de lo que fue denominado el Consenso de Washington. El ocaso de este modelo dio inicio a una nueva poca cuyas tendencias y caractersticas todava es difcil tipificar. Por esa razn, alguien arriesg en una ocasin que la regin no atraviesa una poca de cambios, sino un cambio de poca .1 Como sostiene Caldern, un punto de inflexin histrica, tanto en trminos de democracia como de desarrollo. Pero si bien el proceso tiene aspectos regionales comunes, no es menos cierto que las manifestaciones nacionales particulares de esos procesos son heterogneas. En este sentido, cada pas es, a la vez, especfico y contiene elementos de un patrn comn. Los estudios de caso y los escenarios prospectivos construidos en cada caso en particular, reunidos en este volumen, reflejan esas caractersticas regionales: generalidad y especificidad. En cada pas los problemas y desafos que estn en juego de cara al futuro pueden ser sintetizados en dos grandes dimensiones: una de carc1 La frese corresponde a la alocucin del presidente de Ecuador Rafael Correa, en ocasin del 50 aniversario de la creacin de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales. La expresin posee un fuerte componente descriptivo y, a la vez, un componente volitivo. Ms all del contexto en el cual fue expresada, es muy ilustrativa de las tendencias que, al parecer, estn emergiendo.
326
ter poltico-institucional y otra econmico-social. La primera se manifiesta, en especial, en la preocupacin por la calidad de las instituciones, y la segunda, en los desafos de generar mayor equidad e inclusin social. En forma aun ms general, se trata del modo en que se vinculen gobernabilidad democrtica con desarrollo humano. En este sentido, de los estudios se deriva que el futuro de Amrica Latina est signado por la forma en que sus dirigentes y sus ciudadanos puedan generar ms y mejor democracia, y construir una sociedad ms justa y equitativa. Pero, como ya se seal, el problema general adquiere en cada pas modalidades especficas. La mejora de la institucionalidad poltica posee problemas especficos en cada contexto histrico y nacional, del mismo modo que los desafos de la inclusin social tienen caractersticas concretas, en cada caso, en funcin de las peculiaridades de cada sociedad. Los trabajos reunidos en este volumen constituyen los ladrillos fundamentales de un proyecto colectivo que, en poco tiempo, ha ido consolidando y marcando una lnea de investigacin aplicada al mbito regional: el Proyecto Regional de Anlisis Poltico y Escenarios Prospectivos (PAPEP).2 Como ya ha quedado de manifiesto en anteriores ediciones de los Cuadernos de Gobernabilidad (I y II), la particularidad del proyecto radica en la construccin de escenarios futuros de mediano y corto plazo a partir de la informacin disponible en el presente, identificando las tendencias estructurales, los factores de ruptura y los actores clave insertos en cada contexto singular. En principio, los lineamientos e intentos de sistematizacin de las tcnicas de recoleccin de informacin y las metodologas empleadas en los trabajos realizados bajo el PAPEP configuran una caja de herramientas til que ha guiado fructferamente la labor de investigacin.3 No obstante, sabemos que todava se est lejos de poseer un mtodo unificado y probado para la construccin de escenarios prospectivos. La propia materia del objeto de estudio, el futuro, impone ciertos lmites a la sistematizacin de su abordaje. Pero debe ser admitido que el camino recorrido es ya formidable. Prueba de ello son los ocho casos reunidos en este volumen. En este captulo final, se comparan estos estudios con el fin de destacar los elementos comunes de los trabajos realizados, con el firme propsito de subrayar cun lejos se ha llegado ya en el PAPEP, cunto ms falta
2 Para una ampliacin respecto de los supuestos conceptuales y el armazn metodolgico del PAPEP, vanse Caldern (2008), La inflexin poltica en el cambio sociocultural de Amrica Latina, en Escenarios polticos en Amrica Latina. Conceptos, mtodos y observatorio regional, Siglo XXI, Buenos Aires; Achard y Gonzlez, Los proyectos de anlisis polticos y escenarios posibles (PAPEP): mtodos, instrumentos y rasgos distintivos, en Escenarios polticos, op. cit. 3 Achard y Gonzlez, op. cit.
Conclusiones
327
por recorrer y cun necesaria es la prospectiva poltica para la regin en un contexto de transformaciones polticas y econmicas.
1. Los casos analizados

Los escenarios prospectivos han sido realizados en nueve pases. Las primeras experiencias surgieron en Bolivia y Honduras, como proyectos estrictamente nacionales, y marcaron en cierto sentido el rumbo y la necesidad de consolidar el PAPEP. A partir de esa experiencia se realizaron los estudios de Nicaragua, Per, Argentina y Ecuador.4 Posteriormente, los de Panam, Uruguay y Brasil.5 Los estudios prospectivos en estos pases fueron, en su mayora, estudios de caso, producto de una demanda tanto interna como externa. Los actores polticos, sociales y econmicos internos, as como los organismos internacionales y de cooperacin internacional, estaban interesados en tener informacin confiable producida por anlisis polticos independientes, para definir sus proyectos y evaluar sus perspectivas.6 As fue como surgieron estudios orientados a la coyuntura, que en forma inductiva contribuyeron a iluminar el patrn general de los desafos que enfrentaba la regin. No obstante, si bien la regin ha atravesado situaciones comunes de inestabilidad poltica y crisis econmicas, los cambios que ha experimentado en el ltimo decenio no son homogneos.7 Una instantnea actual de la regin revela, en forma agregada, notables diferencias polticas y econmico-sociales. El grfico siguiente ilustra las diferentes situaciones en que se encuentran los pases de la regin en cuanto a desarrollo humano y democrtico. De los casos analizados destaca Uruguay, por estar ubicado como un pas con un alto nivel de IDH (ndice de Desarrollo Humano) y de IDD (ndice de Desarrollo Democrtico). Comparten esta situacin Costa Rica y Chile. La Argentina, si bien posee un nivel de IDH alto, su situacin poltico-institucional revela un rezago respecto de los pases mencionados. En el otro extremo, considerando los casos que han sido objeto de estudio del PAPEP, figuran Bolivia, Nicaragua y Honduras con un nivel de
El caso Ecuador no ha sido incluido en esta compilacin de trabajos. Al mismo tiempo, el PAPEP regional desarroll en paralelo una ronda de estudios sobre las opiniones de elites regionales (Argentina, Brasil, Mxico y Estados Unidos). Para una ampliacin de esas rondas, vase Vega, Reflexiones y preguntas sobre las percepciones polticas de las elites brasilea, mexicana y argentina, en Escenarios polticos, op. cit., y Gonzlez, Situacin actual y perspectiva de Amrica Latina segn elites influyentes de la regin, en Escenarios polticos, op. cit. 6 Achard y Gonzlez, op. cit. 7 Ortuo y Loayza, Crisis y democracia en Amrica Latina: un anlisis del Latinobarmetro, en Escenarios polticos, op. cit.
5 4
328
IDH e IDD bajo. El resto de los pases se ubica en situaciones intermedias. Panam posee un valor relativamente alto de IDH, aunque por debajo de Uruguay, Argentina, Chile, Costa Rica y Mxico. No obstante, manifiesta un ndice medio en trminos de desarrollo democrtico. Brasil se encuentra en una situacin fronteriza en las dos dimensiones, como puede apreciarse, mientras que Per se localiza por debajo de ese umbral en materia de desarrollo humano.
Desarrollo humanoy democracia en Amrica Latina

0,9
IDD bajo
IDD medio AG
IDD alto CH UY CR
ndice de Desarrollo Humano (IDH)
IDH alto
0,85
MX
0,8
RD VZ
BR CO PY ES NI PE
PA
IDH medio
0,7
0,75
EC
BO 2
GU 4
HO 6 ndice de Desarrollo Democrtico (IDD) Casos PAPEP Resto LA 8 10
Fuente: Informe sobre Desarrollo Humano, 2007-2008, PNUD, y Fundacin Konrad Adenahuer, ndice de Desarrollo Democrtico de Amrica Latina, 2008.
En general, se observa una dispersin de situaciones en materia de desarrollo humano y desarrollo democrtico. Algunos estn en mejores condiciones en cuanto a equidad, pero con rezagos en materia de calidad institucional; otros poseen mejores niveles en este aspecto, pero con asuntos pendientes en cuanto a desarrollo humano. Por ejemplo, si bien la sociedad argentina fue sacudida por una crisis econmica, social y poltica en 2001, sus estndares de desarrollo humano estn por encima del resto. Sin embargo, en materia de calidad institucional o desarrollo democrtico, no alcanza los niveles de Costa Rica, Uruguay y Chile. En sentido
Conclusiones
329
inverso, Uruguay posee mejores condiciones en materia institucional, pero enfrenta cierto retraso en materia de desarrollo humano. Mientras que otros pases presentan desafos en ambas dimensiones, lo cual les genera un potencial de crisis permanente. Bolivia, por ejemplo, dentro del conjunto de pases bajo observacin, presenta los niveles ms bajos en materia de desarrollo humano y de desarrollo democrtico. La heterogeneidad que se observa implica que, como se ha insistido ya, dentro de las tendencias y patrones generales en el mbito regional los desafos que enfrenta cada pas son especficos. De este modo, la construccin de escenarios prospectivos tender a considerar factores comunes a todos los casos, as como aspectos singulares propios de cada caso en particular.
2. Las dimensiones de los escenarios

Al analizar todos los estudios de caso, puede observarse que los escenarios futuros que se construyen son producto de estas dimensiones relevantes: una dimensin econmico-social y otra poltico-institucional. Del cruce de ambas emergen los escenarios probables. En el siguiente grfico se ejemplifica, a modo de ilustracin, la lgica comn de la construccin de los escenarios prospectivos. Desde el punto de vista metodolgico, ellos aparecen as como tipologas de eventos futuros. Es decir, a partir de un conjunto de variables o dimensiones, de la forma peculiar y las caractersticas en que stas se combinen, emergern los tipos. En este caso en particular, a esos tipos los denominamos escenarios.
Cuadro 1. Matriz de escenarios

Dimensin poltico-institucional Ms (alto) Dimensin socioeconmica Mejor (alto) Peor (bajo) Escenario I Esceario III Menos (bajo) Escenario II Escenario IV
Como puede apreciarse, no se ha hecho ms que construir, en forma abstracta, cuatro escenarios. El escenario I se materializara cuando las dimensiones econmico-social (ES) y poltico-institucional (PI) alcanzaran los valores ms altos (alto-alto). El escenario II corresponde a ES alto e IP bajo
330
(alto-bajo). El escenario III (bajo-alto) y, finalmente, el escenario IV, donde tanto los valores de ES como los de IP corresponden a bajo (bajo-bajo). El ejercicio presentado es tan slo ilustrativo de la lgica de construccin de los escenarios, pero es, al mismo tiempo, extremadamente abstracto a los fines representativos. Los escenarios prospectivos que se han realizado en el marco del PAPEP reducen, en cierta medida, esta abstraccin a su expresin concreta y emprica. Es decir, la informacin que se recaba respecto de las opiniones y percepciones de los actores relevantes (ciudadana, sociedad civil, elite) permite distinguir qu aspectos o indicadores clave de las dimensiones econmico-social y poltico-institucional es relevante considerar en vistas del futuro posible de ese pas especfico. Por ejemplo, en los escenarios prospectivos de Panam (Ortuo, en este volumen), las dimensiones generales adquieren un contenido especfico. En materia econmico- social, se presenta un dilema entre poner el nfasis en el crecimiento econmico o en los equilibrios sociales y territoriales. Mientras que en la dimensin institucional, el dilema se hace presente entre mejorar la calidad institucional por medio de reformas consensuadas que pongan control respecto de los mecanismos de acceso y de ejercicio del poder o bien por el deterioro creciente de las reglas del juego poltico. El siguiente cuadro ilustra los escenarios propuestos para Panam.
Cuadro 2. Escenarios de mediano plazo Panam Gestin de la dualidad econmica

Gestin de la dualidad econmica nfasis en el crecimiento econmico Escenario I El nodo de distribucin global nfasis en los equilibrios sociales y territoriales Escenario II Reformismo progresista (crecimiento econmico para un equilibrio social)
Mayor Institucionalidad
Menor
Escenario IV Esceario III Ms de lo mismo Nuevo nacionalismo popular
Fuente: Ortuo (en este volumen).
Conclusiones
331
Otro ejemplo que ilustra, al igual que el caso anterior, la forma especfica que las dimensiones generales adquieren en un pas en concreto es Honduras (Achard y Gonzlez, en este volumen). Los escenarios prospectivos construidos para este pas consideran la satisfaccin de las expectativas despertadas como la especificidad concreta de la dimensin econmico-social o de la inclusin. Y, del mismo modo, la dimensin institucional adquiere la forma de un dilema entre avanzar o mantener el statu quo. El cuadro 3 muestra los resultados (el promedio de las respuestas). La problemtica de la institucionalizacin fue explorada con dos preguntas: expectativas de evolucin de la violencia en la sociedad hondurea durante los prximos cuatro aos e imagen de los acontecimientos de los das siguientes a las elecciones nacionales de noviembre pasado. Los porcentajes arrojan que un tercio de los consultados (34%) piensa que la situacin en este plano mejorar, mientras que los dos tercios restantes creen que las cosas seguirn igual o empeorarn. La problemtica de la satisfaccin de las expectativas de los hondureos fue estudiada tambin mediante dos preguntas acerca de si la pobreza y los conflictos sociales y las huelgas disminuiran, seguiran igual o aumentaran durante los prximos cuatro aos. Del mismo modo que en el caso anterior, un tercio de los consultados opin que (en promedio) la pobreza y la conflictividad disminuiran, y los dos tercios restantes, que la situacin seguira igual o empeorara.
Cuadro 3. Escenarios de mediano plazo, Honduras

Gestin de la dualidad econmica Contina igual o retrocede Mejora
Avanza Institucionalizacin Contina igual o retrocede
14%
20% El escenario ms favorable 14%
52% El escenario menos favorable (y ms probable)
Fuente: Achard y Gonzlez (en este volumen).
332
Los casos de Panam y Honduras constituyen ejemplos concretos de la forma en que lo general regional se manifiesta en particular en cada contexto nacional. En el caso de Honduras, incluso se estiman las probabilidades de los escenarios sobre la base de las respuestas de los entrevistados. El lector podr reconocer a lo largo de la obra esta constante. Son los investigadores, a partir de la informacin disponible, quienes analizan e interpretan cules son los ejes en que se juega la poltica en el futuro de una sociedad en cuestin. De ah que, adems de la informacin recabada, el investigador necesita un conocimiento previo respecto del objeto de estudio.8 La intuicin y la experiencia guan la identificacin de los aspectos relevantes a ser considerados en cada dimensin. Por esa razn, la metodologa y la tcnica empleada en la construccin de estos escenarios pueden ser agrupadas dentro de una familia mayor de mtodos intuitivos.9 En el cuadro 4 se sintetizan y comparan, segn diferentes aspectos metodolgicos, los estudios incluidos en este volumen. Cada trabajo es identificado por el nombre del pas objeto de anlisis para la construccin de escenarios prospectivos. En primer lugar, se indica el horizonte temporal con el que se estiman los escenarios; en segundo lugar, las dimensiones elementales que definen los escenarios construidos en cada caso en particular y, en tercer lugar, las principales fuentes de informacin que permitieron identificar las dimensiones en juego. La ltima columna seala si en la elaboracin de los escenarios se han estimado las probabilidades de ocurrencia de cada uno de ellos. En primer lugar, se puede apreciar que los horizontes temporales de los escenarios son de mediano y corto plazo. En segundo lugar, que, con excepcin de Argentina y Nicaragua, en todos los casos los escenarios surgen de una combinacin de las dimensiones econmico-social y polticoinstitucional. Los casos de la Argentina y Nicaragua son los nicos en los que han sido construidos exclusivamente sobre la base de problemas poltico-institucionales. Esto no significa que en estos pases las cuestiones sociales estn resueltas o no constituyan un problema relevante; muy por el contrario. Los estudios indican que, si bien son un aspecto crtico, ms an en el caso de Nicaragua, esta dimensin no desempea un papel central en el corto plazo. Tambin cabe considerar que estos dos trabajos se realizaron en vistas a elecciones inminentes que en cierto modo contri-
8 A decir de Fernando Caldern, el investigador necesita una nariz as de grande. La expresin refiere al olfato poltico del analista poltico, de ah su alusin a la nariz. 9 Alemany, Cecilia (2006), Desafos y oportunidades para el ejercicio de la prospectiva en Amrica Latina, Documento de Trabajo, PNUD.
Cuadro 4. Comparacin de casos de construccin de escenarios prospectivos

Dimensin 1 Poltica (cohesin opositora) Intensidad del cambio medios Satisfaccin de expectativas Agenda social (continuidad-cambio) Gobernabilidad (fragmentacin y relacin interpartidaria) Crecimiento econmico Gestin econmica Reformas econmicosociales Institucionalidad (acuerdos polticos) Institucionalidad (avance-retroceso) Poltica (cohesin del partido de gobierno) Entrevistas elites Fuentes secundarias Entrevistas elites Fuentes secundarias Entrevistas elites Fuentes secundarias No No S Institucionalidad (continuidad-cambio) Entrevistas elites No Institucionalidad (avanza-retrocede) Fuentes secundarias No Institucionalidad Entrevistas elites S gestin Relevamiento de Capacidad de Entrevistas elites (equilibrios de poder) Fuentes secundarias No Institucionalidad Encuestas de opinin No Dimensin 2 Fuentes utilizadas Probabilidades
Conclusiones
Pas
Plazo
Horizonte
Argentina
(10) 2007-
Corto plazo
2008
Bolivia
2006 +
Mediano
plazo
Honduras
2006-2009
Mediano
plazo
Brasil
2007-2010
Mediano
plazo
Nicaragua
(11) 2007-
Corto plazo
2008
Per
2006-2007
Corto plazo
Panam
2006-2009
Mediano
plazo
Uruguay
2005-2009
Mediano
plazo
333
Fuente: Elaboracin propia con base en los estudios de construccin de escenarios prospectivos realizados por el PAPEP. Todos los trabajos de donde se obtiene la informacin se incluyen en este volumen.
334
buyen a generar un contexto de opinin que pondera exclusivamente problemas polticos, partidarios e institucionales. De todos modos, hay que destacar que, en la regin, los desafos y problemas generales estn subsumidos en la relacin entre equidad y gobernabilidad, tal y como lo afirma Caldern,10 o, en otras palabras, entre la mejora de la calidad institucional de la democracia y la mejora en las condiciones de vida de la poblacin.
3. Conclusin
La construccin de escenarios prospectivos consiste en identificar y prever, a partir de la informacin disponible en el presente, aquellos escenarios que un sistema poltico podra enfrentar, con el objeto de sugerir cursos de accin que sirvan para impedir la emergencia de escenarios polticos no deseables y favorecer la probabilidad de ocurrencia de los deseables. El enfoque prospectivo ofrece una serie de instrumentos para la toma de decisiones que toman en cuenta el corto y el mediano plazo, y facilitan a los actores la visualizacin de los efectos de sus acciones. En los escenarios prospectivos del PAPEP, lo que suele ser el imput de la informacin disponible en el presente son las expectativas respecto del futuro de diversos actores involucrados en las diferentes situaciones y contextos nacionales. En este sentido, se consideran tres grandes fuentes de informacin acerca de lo que se percibe respecto del futuro: a) los ciudadanos; b) las elites y c) el conocimiento de los expertos.11 En principio, por su carcter, los escenarios aparecen como hiptesis alternativas respecto del futuro. Es decir que, dadas ciertas condiciones, el futuro podra ser, probabilsticamente, ms parecido a tal o cual tipo (escenario). Pero al mismo tiempo, son, en cierta forma, un producto de la induccin ms que del razonamiento deductivo. Lo que distingue su proceso de construccin es el fino anlisis de las tendencias estructurales y los potenciales factores de ruptura, obtenido mediante una cuidadosa recoleccin de informacin provista por los ciudadanos (las encuestas y los focus), las elites (entrevistas) y los expertos (el saber existente). Cada una de estas fuentes de informacin requiere tcnicas de recoleccin muy diferentes, pero todas ellas permiten combinarse pragmti-
10 11
Escenarios polticos en Amrica Latina, op. cit. Achard y Gonzlez, op. cit.
Conclusiones
335
camente en relacin con la construccin de los imaginarios futuros de los ciudadanos, los tomadores de decisiones y los analistas. Las creencias sobre el futuro de estos actores afectan sus conductas y estrategias, lo que tiene un impacto decisivo en lo que puede suceder.
Los autores
ISIDORO CHERESKY Licenciado en Sociologa por la Universidad Nacional de Buenos Aires. Doctor en Ciencias Sociales por la Universidad de Toulouse le Mirail. Es profesor titular de Teora Poltica Contempornea y de Sociologa Poltica en la Universidad de Buenos Aires, e investigador principal del Conicet a cargo de un proyecto sobre Ciudadana e Instituciones Polticas. Se desempea como consultor en gobernabilidad democrtica del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). MARCO AURELIO NOGUEIRA Profesor licenciado del Departamento de Historia de la Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP). Es asesor de poltica externa del presidente de la Repblica Federativa de Brasil y vicepresidente del Partido dos Trabalhadores. CONSTANZA MOREIRA Doctora en Ciencia Poltica. Se desempea como profesora titular del Departamento de Ciencia Poltica de la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de la Repblica. Es coordinadora del Informe de Desarrollo Humano en Uruguay, del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo. ANTONIO ARANBAR Economista por la Universidad de Pars IX y candidato a doctor en Modelizacin Econmica Aplicada por la Universidad Autnoma de Madrid. Trabaja en el PNUD desde 2001. Se ha desempeado como investigador del informe de desarrollo humano en Bolivia (2001-2007), y desde 2003 trabaja en el proyecto de anlisis poltico y escenarios prospectivos (PAPEP), como coordinador en Bolivia y experto regional en temas de opinin pblica y prospectiva poltica (2003-2007) y, desde abril de 2008, como coordinador para Amrica Latina.
338
DIEGO ACHARD Consultor y analista poltico, especializado en Amrica Latina. Ha concentrado su atencin en investigaciones sobre el pensamiento y las actitudes de las elites latinoamericanas, anlisis sobre la coyuntura poltica de pases determinados, apoyo a procesos de concertacin y dilogo poltico, y diseo y gestin de proyectos de gobernabilidad y reforma del Estado. En los ltimos diez aos ha trabajado, fundamentalmente, para el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y el Banco Mundial (BM). FERNANDO CALDERN Doctor en Sociologa por la Escuela de Altos Estudios en Ciencias Sociales (EHESS Ecole des Hautes Etudes en Sciences Sociales, Pars, Francia). Ha sido coordinador de Informes de Desarrollo Humano y Democracia en Bolivia. Su libro ms importante sobre Bolivia es La poltica en las calles. Ha sido profesor de la Universidad Mayor de San Andrs en La Paz y en la Universidad Mayor de San Simn en Cochabamba. Fue secretario ejecutivo de CLACSO con sede en la Argentina y asesor de Polticas Sociales de la CEPAL. Actualmente, es asesor especial regional en Gobernabilidad y Desarrollo Humano del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo. LUIS EDUARDO GONZLEZ Es cofundador y director de CIFRA, consultora en ciencias sociales aplicadas basada en Montevideo. Se desempea como profesor titular (con dedicacin parcial) en la Universidad Catlica y en la Universidad de la Repblica (ambas en Montevideo), y es consultor del BID y del PNUD, entre otras organizaciones. Estudi sociologa en la Argentina (Maestra, Depto. de Ciencias Sociales de la Fundacin Bariloche) y ciencia poltica en los Estados Unidos (Ph.D., Yale University). En los ltimos aos se ha dedicado, principalmente, al anlisis comparativo de la poltica latinoamericana. JUAN ENRIQUE VEGA Socilogo por la Universidad Catlica de Santiago. Entre 1971 y 1973, fue Embajador Extraordinario y Plenipotenciario de Chile ante la Repblica de Cuba. Entre 2000 y 2003, se desempe como representante permanente de Chile ante las Naciones Unidas. En 2002, presidi el Grupo de Trabajo Intergubernamental para la Implementacin Efectiva de la Declaracin y el Plan de Accin de la Conferencia Mundial contra el Racismo, la Discriminacin Racial, la Xenofobia y otras formas de Intolerancia. Fue presidente del Consejo de la Organizacin Internacional para las Migraciones (OIM) y de la Conferencia de Desarme (2001). En 2004 fue Representante Especial de la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos. Desde 2006 se desempea como consultor e investigador asociado al PAPEP/PNUD. ARMANDO ORTUO Es licenciado en Economa y Maestra en Econometra en la Universidad de Ginebra, Suiza. Entre 1998 y 2003 fue investigador de la Oficina del Informe de DH de Bolivia, y particip en la elaboracin de tres Informes Nacionales de Desarrollo Humano (2000-2002-2004), adems de dirigir la realizacin de un Informe Regional de DH del Oeste de Bolivia en 2003. En el perodo 2004-2006 ejerci funciones pblicas, primero como viceministro de Planificacin, en el Gobierno de Bolivia y, posteriormente, como embajador de Bolivia ante la Unin Europea y el Reino de Blgica. En el mbi-
Los autores
339
to acadmico, fue profesor de la Universidad Mayor de San Andrs de La Paz, de la Universidad Catlica Boliviana, y de cursos en desarrollo humano en la Universidad Abierta de Catalua y en la Escuela Virtual de Desarrollo Humano (PNUD). DIEGO REYNOSO Doctor en Investigacin en Ciencias Sociales con especializacin en Ciencia Poltica. Actualmente, es investigador adjunto del CONICET y profesor investigador de FLACSO Argentina. Ha realizado sus estudios de grado en la Universidad de Buenos Aires y de posgrado en FLACSO Mxico, en la Universidad de Salamanca y en la Universidad de Michigan. Es especialista en instituciones polticas y mtodos cuantitativos.

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Cuadernos de Gobernabilidad Democrtica

PROGRAMA DE LAS NACIONES UNIDAS PARA EL DESARROLLO (PNUD)

CRISIS Y CAMBIO EN AMRICA LATINA

Fernando Caldern (coordinador)

81 83 102 113 117 117 119

4. Bolivia: de la crisis y la inflexin a la gestin del cambio ANTONIO ARANBAR

Crisis y cambio en Amrica Latina

3. Expectativas y orientaciones asociadas al proceso de cambio 4. Conclusiones

7. Nicaragua: escenarios de corto y mediano plazo JUAN ENRIQUE VEGA

8. Panam: escenarios sociopolticos de mediano plazo ARMANDO ORTUO

308 315 325 327 329 334 337

Conclusiones DIEGO REYNOSO

Crisis y cambio en Amrica Latina

Crisis y cambio en Amrica Latina

1. Argentina: recuperacin sostenida con incertidumbre sobre el futuro institucional

Crisis y cambio en Amrica Latina

Argentina: recuperacin sostenida con incertidumbre

1.1. Restauracin de la confianza pblica

Crisis y cambio en Amrica Latina

Argentina: recuperacin sostenida con incertidumbre

Crisis y cambio en Amrica Latina

Argentina: recuperacin sostenida con incertidumbre

Crisis y cambio en Amrica Latina

Fuente: Encuesta nacional, PNUD, octubre de 2005.

Argentina: recuperacin sostenida con incertidumbre

Grfico 2. Identificacin partidaria (%)

Fuente: Encuesta nacional, PNUD, octubre de 2005.

1.2. Los problemas institucionales a la orden del da

Crisis y cambio en Amrica Latina

Argentina: recuperacin sostenida con incertidumbre

Crisis y cambio en Amrica Latina

Grfico 3. Composicin de la Cmara de Diputados (julio de 2006)

PRO 4% ARI 5% Justicialista Nacional 6%

Frente para la Victoria-PJ 45%

Argentina: recuperacin sostenida con incertidumbre

Crisis y cambio en Amrica Latina

Argentina: recuperacin sostenida con incertidumbre

Crisis y cambio en Amrica Latina

21,5 4,1 5,8

Fuente: Encuesta nacional, PNUD, octubre de 2005 y septiembre de 2006.

Argentina: recuperacin sostenida con incertidumbre

Fuente: Encuesta nacional, PNUD, octubre de 2005 y septiembre de 2006.

Crisis y cambio en Amrica Latina

NS/NC 7% La figura del candidato 33%

Fuente: Encuesta nacional, PNUD, septiembre de 2006.

2.2. El presidente, el Congreso y la decisin poltica

Argentina: recuperacin sostenida con incertidumbre

Fuente: Encuesta nacional, PNUD, septiembre de 2006.

Crisis y cambio en Amrica Latina

Total Total menciones menciones 71% 59%

Fuente: Encuesta nacional, PNUD, octubre de 2005 y septiembre de 2006.

Fuente: Encuesta nacional, PNUD, septiembre de 2006.

Argentina: recuperacin sostenida con incertidumbre

En ningn caso se justifica gobernar sin consultar al Congreso 43%

Fuente: Encuesta nacional, PNUD, septiembre de 2006.

Fuente: Encuesta nacional, PNUD, septiembre de 2006.

Crisis y cambio en Amrica Latina

Fuente: Encuesta nacional, PNUD, septiembre de 2006.

Argentina: recuperacin sostenida con incertidumbre

Fuente: Encuesta nacional, PNUD, octubre de 2005 y septiembre de 2006.

Grfico 10. Rol del Congreso (primera mencin)

Fuente: Encuesta nacional, PNUD, septiembre de 2006.

Crisis y cambio en Amrica Latina