Articulo 01

La Insercin del Federalismo Formal Mexicano en el Modelo de Estado Constitucional
Alonso Cavazos GUAJARDO SOLS1
Resumen En este artculo el autor nos presenta un anlisis sumamente preciso y consistente dirigido a determinar si el rgimen constitucional mexicano se adeca a los principios, hoy considerados fundantes, del modelo de Estado constitucional. Cabe mencionar que actualmente es aceptado por prcticamente la totalidad de los estudiosos del derecho el trmino democracia constitucional para aludir al modelo de Estado constitucional objeto de esta investigacin. La cuestin estriba en que cualquier pas puede autoproclamarse como un Estado constitucional, pero cuando se efecta un estudio a fondo, puede que el resultado sea completamente distinto. Por esta razn, el autor se encarga de proporcionar al lector las herramientas indispensables para seguirlo paso a paso en su estudio; y, posteriormente, analiza las distintas disposiciones constitucionales que prevn los principios liberal, democrtico y, por supuesto, de supremaca constitucional, en bsqueda de argumentos slidos que demuestren que nuestro Estado es, efectivamente, una democracia constitucional.
Profesor de Derecho Procesal Constitucional Local de la Facultad de Derecho y Criminologa de la Universidad Autnoma de Nuevo Len.
Sumario: I. Introduccin. II. El Estado Constitucional y sus Principios. III. El Federalismo Formal Mexicano. IV. Conclusin
I. Introduccin Recientemente se efectuaron las revisiones constitucionales nmeros 193 y 194, tendientes a perfeccionar la tutela de los derechos fundamentales, que constituyen uno de los tres pilares sobre los que se erige el modelo de Estado constitucional contemporneo. De modo particular, la renovacin de la denominada justicia constitucional de las libertades gener la conclusin de la novena poca del Semanario Judicial de la Federacin, caracterizada por el control abstracto de la constitucionalidad y la justicia constitucional orgnica; y el inicio de una dcima poca marcada por grandes esperanzas de lograr la supremaca constitucional otro de los soportes del Estado constitucional, particularmente en lo que atae a los derechos fundamentales reconocidos en la Constitucin mexicana de 1917. As pues, los estudiosos del derecho enfrentan la difcil labor de identificar y estudiar las implicaciones formales de aquellas revisiones constitucionales, as como proyectar el desarrollo que habr de existir en la realidad constitucional mexicana. Se estima que el primer aspecto a destacar es la aproximacin entre el rgimen constitucional mexicano y los principios dogmticos del Estado liberal y democrtico de derecho, pues resulta evidente que se ha pretendido adaptar gradualmente aqul a los estndares que exigen stos. De ello habr de ocuparse sumariamente este trabajo, aunque se pondr especial atencin en el tercer requisito del Estado constitucional, o sea, la distribucin del poder pblico para su ejercicio. Cabe adelantar que en la primera parte de este trabajo se describirn los referidos principios dogmticos del Estado constitucional, en aras de proporcionar el andamiaje terico imprescindible para analizar, en la segunda parte, cmo el federalismo formal mexicano sirve para aproximar nuestro rgimen constitucional a los requerimientos inherentes a aquellos principios dogmticos y, finalmente, formular las conclusiones pertinentes.
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II. El Estado Constitucional y sus Principios El modelo del Estado constitucional surgi luego de la segunda posguerra y primordialmente consiste en un complejo institucional organizado en torno a una Constitucin Poltica que eficazmente garantice derechos a los individuos, su participacin activa en la sociedad, y la distribucin del poder pblico para su ejercicio. Es decir, la calidad de constitucional no se confiere por la simple existencia de una Constitucin Poltica, pues esto llevara al craso error de atribuir ese carcter a cualquier Estado desptico o autoritario que sea acorde a su Carta Magna2; sino por la coexistencia en sta de principios que garanticen los aspectos antes mencionados. Esta lnea de pensamiento se inserta en la trazada por el profesor Nez Torres, quien ha definido al Estado constitucional como: El complejo institucional jurdico-poltico conformado por poderes limitados, donde la pluralidad social, poltica y jurdica se integran en una Constitucin democrtica, con base en la declaracin y garanta de los derechos humanos (stos limitados democrticamente, pero dejando siempre a salvo el contenido esencial que se deduce de la dignidad humana como valor supremo)3 . En esta definicin se encuentran insertos los aspectos que fueron legados al Estado constitucional por los otrora Estados liberal y democrtico4. la emanacin pblica del poder, la limitacin para su ejercicio y
2 Esto ya haba sido vaticinado por el maestro Tena Ramrez, pues en una obra -recientemente descubierta y publicada- consider que ha habido antes, y seguramente los habr despus, sistemas de gobierno que merecen la denominacin de constitucionales, a pesar de que no realizan el mecanismo implementado por las Constituciones inspiradas en la teora de la Revolucin francesa. Vase: Tena Ramrez, Felipe, El ideario poltico-constitucional de los criollos mexicanos de 1808, presentacin de Francisco de Icaza Dufour y estudio preliminar de Rafael Estrada Michel, Mxico, Porra, Escuela Libre de Derecho e Instituto Nacional de Estudios Histricos de las Revoluciones de Mxico, 2010, estudios en homenaje a la Escuela Libre de Derecho en su primer centenario, pp. 7-8. 3 Nez Torres, Michael Gustavo, "El pacto federal como clusula institucional del Estado Constitucional" en Barcel Rojas, Daniel Armando y Torres Estrada, Pedro Rubn (comps.), La reforma del Estado experiencia mexicana y comparada en las entidades federativas, Mxico, Porra, SCJN, EGAP y UNAM, 2008, p. 125. 4 El profesor Aguilera Portales confiere al Estado constitucional la calidad de legatario de los Estados liberal y democrtico. Al respecto, vase: Aguilera Portales, Rafael Enrique, Teora poltica del Estado constitucional, Mxico, Porra, 2011, pp. 70-71.
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la sujecin normativa; Pero el legatario actualiz y acrecent ese patrimonio de antao, transformndolo en principios ad hoc para la compleja realidad contempornea. As, Pedro de Vega ha considerado que el Estado constitucional se erige sobre la interaccin de tres principios: a) el democrtico, que concibe al pueblo y a los gobernantes como titular y depositarios del ejercicio de la soberana, respectivamente; b) el liberal, mediante el cual se tutelan los derechos humanos y se distribuye o divide el poder pblico para su ejercicio; y, c) el de supremaca constitucional, cuya traduccin es la inherencia de la Constitucin Poltica correspondiente como norma suprema del Estado que constrie al pueblo y a los Poderes constituidos a acatar sus disposiciones5. Cualquier disfuncionalidad en alguno de esos principios trae aparejada una ineficiencia estatal y pone en riesgo el correcto funcionamiento de los otros dos pilares del Estado constitucional. Verbigracia, la ausencia del elemento democrtico confiere al gobernante (que se vera soberano) la posibilidad de desconocer los derechos humanos, la divisin del poder pblico e, incluso, la supremaca de la Constitucin; la falta de proteccin de los derechos humanos impide al individuo ejercer plenamente sus derechos polticos-electorales, diluye la divisin del poder pblico y facilita la transgresin de cualquier norma constitucional; la atenuacin de la divisin de poderes torna inocua la supremaca constitucional y el rgimen democrtico, adems de poner en latente riesgo los derechos humanos; y, finalmente, la transgresin al principio de supremaca constitucional habr de arriesgar innecesariamente la democracia, los derechos humanos y la distribucin del poder pblico. Un triste ejemplo de ello es la hermana repblica de Venezuela y su preciosa Constitucin Bolivariana, cuya vulneracin -bajo artificiosos mecanismos constitucionales- ha permitido un gobierno desptico del dictador en turno. Los principios del Estado constitucional son bastante complejos y adquieren mayores dimensiones e implicaciones conforme se escudria en las estructuras jurdica, social y poltica de determinado Estado.
Citado y desarrollado en: Nez Torres, Michael Gustavo, La capacidad legislativa del gobierno desde el concepto de institucin. El paradigma de Venezuela y Espaa, Mxico, Porra, UANL y Universidad Iberoamericana, 2006, pp. 101-121.
1. El principio democrtico del Estado constitucional El principio democrtico confiere la titularidad de la soberana al pueblo, quien al ejercitarla constituye el poder pblico que habr de acatar los parmetros impuestos por aquel soberano. Por ende, el objeto de este postulado dogmtico es que las instituciones concretas (formas de organizacin, como el gobierno) y abstractas (formas de control social, como las normas constitucionales y legales) del Estado6 reflejen fielmente la voluntad popular que, repito, es soberana. Si bien la concepcin esencial de democracia radica en el autogobierno del demos (pueblo) como decisin autnoma sobre sus propios asuntos, por lo que en sentido pleno y autntico alude a la democracia directa como unidad (identidad) entre gobernantes y gobernados7; la amplia cantidad de individuos que integran el pueblo y la vasta extensin territorial del Estado contemporneo, dificultan sobremanera ese ejercicio democrtico directo y posibilitan, bajo el amparo de la tesis de Rousseau, un gobierno ejercido por representantes populares. El primer momento en que se atisba el principio democrtico en el Estado constitucional, es precisamente en el acto constitutivo de ste: la eleccin y el ejercicio del Poder constituyente. La eleccin popular de los integrantes del rgano redactor de la Constitucin Poltica respectiva permite colegir que sta habr de emanar de la voluntad soberana del pueblo. Posteriormente, la eleccin popular de los servidores pblicos que habrn de ejercer alguno de los Poderes constituidos, los procesos de revisin constitucional y la emisin de normas generales; constituyen momentos en que podemos apreciar la puesta en accin del principio democrtico. La primera complicacin de este principio democrtico, que simultneamente es la primera interaccin entre ste y la faz individualista del principio liberal; surge al cavilar sobre qu individuos deben ser considerados ciudadanos. Un simple anlisis comparado revela que en cada Estado varan los requisitos constitucionales para que los individuos adquieran derechos polticos-electorales, lo que nos lleva a suponer que hay democracias laxas y restringidas, segn acoten o amplen tales requisitos, respectiSobre la definicin, clasificacin e implicaciones de las instituciones, vase: Ibidem, pp. 58 y ss. 7 Aguilera Portales, Rafael Enrique, op. cit., nota 3, p. 180.
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vamente. Considrese que anteriormente se negaba la ciudadana a las mujeres, a los jvenes e incluso a las personas de escasos recursos econmicos, siendo que en la actualidad ello se antoja absurdo y retrgrada. Tambin hay Estados que, pretendiendo llevar a su mxima expresin el referido principio democrtico, echan mano de mecanismos de democracia directa, como lo son el plebiscito, el referndum y la llamada iniciativa popular; empero, ello no implica que los dems Estados -o sea, los que carecen de esos mecanismos- sean transgresores del mencionado principio dogmtico. 2. El principio liberal El principio liberal del Estado constitucional tiende a limitar el ejercicio del poder pblico a travs de su divisin y de la proteccin de derechos humanos. El profesor Tena Ramrez distingue los lmites internos (divisin o distribucin del poder pblico) y externos (derechos pblicos) del referido poder pblico8; pero con independencia de la naturaleza endgena o exgena de los lmites del poder pblico, stos han sido considerados por Toms y Valiente como el contenido mnimo de toda Constitucin9, y por Carpizo, como principios jurdico-polticos, en tanto que estn inmersos en un sistema cerrado de normas jurdicas y se relacionan inmediatamente con el propio Estado10. Grosso modo se puede afirmar que el principio liberal del Estado constitucional es bifronte: tiene una faz individualista, relativa a la proteccin de los derechos humanos; y una faz institucionalista, tendiente a la divisin o distribucin del poder pblico para su ejercicio. A. Derechos humanos Los derechos humanos constituyen el conjunto de prerrogativas universales que naturalmente posee el individuo, imprescindibles para que ste conserve su dignidad humana y pueda materializar sus objetiTena Ramrez, Felipe, op. cit., nota 1, p. 7. Citado en: Carbonell, Miguel, Constitucin en Carbonell, Miguel, Elementos de derecho constitucional, Mxico, Fontamara, 2004, coleccin doctrina jurdica contempornea, nm. 16, p. 15. 10 Carpizo, Jorge, La Constitucin mexicana de 1917, dcima quinta ed., Mxico, PorraUNAM, 2009, p. 120.
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vos. Por ende, al erigirse como lmites para el ejercicio del poder pblico, su reconocimiento y proteccin constitucional a travs de mecanismos jurisdiccionales constituyen la faz individualista del referido principio liberal. El maestro Carpizo sostiene que estos derechos constituyen lmites exteriores de existencia y las bases de la actuacin humana, pudiendo clasificarse en dos grandes declaraciones: derechos del hombre como individuo y como integrante de un grupo social11. Por su parte, el profesor Aguilera Portales profundiza en la materia y agrupa a los derechos humanos en cuatro rubros: a) derechos civiles individuales; b) libertades pblicas; c) derechos polticos; y, d) derechos sociales, econmicos y culturales. Este tratadista aade que tales prerrogativas estn dotadas de una fuerza expansiva a lo largo del tiempo y cuentan con una dinmica propia que les permite desdoblarse hacia nuevos espacios y ensanchar su contenido12. La fuerza expansiva que refiere Aguilera Portales se advierte en la existencia de distintas generaciones de los mismos y en las interpretaciones jurisprudenciales de stos, pues ambos tienden a maximizarlos. Pero el lmite natural de los derechos humanos consiste precisamente en las prerrogativas de otras personas, y en caso de existir una colusin entre dos derechos humanos, el intrprete tiene que acudir a criterios de ponderacin que permitan su preservacin o, cuando menos, la menor afectacin posible. Al constituirse como lmites en el ejercicio del poder pblico, los derechos humanos deben ser reconocidos y protegidos en la Constitucin Poltica del Estado constitucional, por ser sta la norma que crea, organiza y delimita la competencia de los Poderes constituidos. Una vez insertos en el ordenamiento cspide del sistema jurdico nacional, los derechos humanos adquieren la denominacin de derechos fundamentales. As, los derechos fundamentales son el conjunto de derechos humanos reconocidos en la Constitucin Poltica de un Estado constitucional. Se dice que son fundamentales porque constituyen las prerrogativas mnimas que el Estado, a travs del Poder constituyente y/o el rgano de revisin constitucional, garantiza a los individuos que se encuentren en territorio nacional y a los ciudadanos del propio Estado.
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Ibidem, pp. 124, 143 y 148. Aguilera Portales, Rafael Enrique, op. cit., nota 3, pp. 88 y 119.
Si bien los derechos humanos y fundamentales tienden a un mismo fin (conservacin de la dignidad humana), se distinguen entre s porque aqullos estn dotados de universalidad y tienen una justificacin filosfica, en tanto que los derechos fundamentales slo son oponibles en el Estado cuya Constitucin Poltica los consagra y estn comprendidos en un lenguaje meramente jurdico13. B. Divisin del poder pblico La faz institucionalista del principio liberal del Estado constitucional pretende evitar la concentracin del poder pblico en un solo individuo o en una asamblea, como ocurra en los Estados totalitarios. Para ello, recurre a criterios de especializacin funcional del Estado y de recproca independencia entre los Poderes. En el Estado Constitucional existe una amplia divisin de poderes que Garca Pelayo y Fernndez Segado han graduado de la siguiente manera: a) primera divisin de poderes, relativa al Poder constituyente y a los Poderes constituidos; b) segunda divisin de poderes, referente a la escisin entre Estado y sociedad como dos entidades distintas que suponen intereses diversos (la sociedad pluralista); c) tercera divisin de poderes, denominada vertical, tiende a distribuir la competencia en las divisiones poltico-territoriales adoptadas por el Estado; y, d) cuarta divisin de poderes, denominada horizontal, entre los centros de poder ubicados en el mismo orden de gobierno14. a. Primera generacin: Poder constituyente-poderes constituidos La escisin Poder constituyente-poderes constituidos constituye la pauta sobre la cual habr de erigirse el Estado constitucional. El Poder constituyente es el titular de la soberana, aqul que ejerce el acto fundacional del Estado y delimita la actividad a desarrollarse por los Poderes constituidos. En razn del principio democrtico del Estado constitucional, este Poder debe ser ejercido por el pueblo, ya de manera directa o a travs de representantes.
13 El profesor lvarez Ledesma realiza un anlisis sobre la terminologa tcnicojurdica utilizada al respecto. Vase: lvarez Ledesma, Mario I., Acerca del concepto Derechos humanos, Mxico, McGraw-Hill, 1998, p.151. 14 Citados en: Nez Torres, Michael Gustavo, op. cit., nota 4, pp. 130-144.
Por su parte, los Poderes constituidos son los que suceden a la fundacin del Estado y se encargan de ejercer el gobierno de aqul. Dada su trascendencia en la vida estatal, estos poderes deben ser reconocidos y limitados en la Constitucin Poltica del Estado constitucional. Los Poderes constituidos se clasifican en primarios (rgano de revisin constitucional y Tribunal Constitucional) y secundarios (Poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial, y rganos constitucionales autnomos), siendo que aqullos gozan de mayor jerarqua constitucional que stos15. Por ahora, basta sealar que los Poderes constituyente y constituidos se distinguen entre s porque mientras aqul es un poder de origen, creador e ilimitado (en sntesis, soberano), stos son poderes derivados de la Constitucin, creados por aqul y limitados por sta16. b. Segundo grado de la divisin de poderes: Estado-sociedad Esta segunda generacin tiende a aceptar que el Estado y la sociedad constituyen dos realidades distintas que, sin ser perpetuas antagonistas, muchas veces suponen intereses diversos17. Esa divergencia de intereses constrie al intrprete constitucional a cohonestar ambos o, en su caso, ponderarlos para permitir la realizacin de los fines del Estado constitucional. c. Tercera generacin: Estado compuesto o descentralizado El Estado compuesto o descentralizado es el Estado que est dividido en entidades poltico-territoriales autnomas. Por ende, coexisten dos o ms rdenes de gobierno que simultneamente ejercen atribuciones a nivel nacional o regional, segn sea el caso. La descentralizacin del poder pblico es un aspecto a considerar en los Estados constitucionales contemporneos, pues sus vastos territorios tornan idneo que la consecucin del bien comn y el respeto a los derechos individuales se efecten a travs de la fragmentacin del poder pblico en rdenes gubernamentales autnomos18.
15 Respecto de la definicin, lmites y clasificacin de los Poderes constituidos, resulta sumamente interesante e importante ver: Carpizo, Jorge, El Tribunal Constitucional y el control de la Reforma Constitucional en Torres Estrada, Pedro Rubn y Nez Torres, Michael Gustavo (comps.), La reforma constitucional sus implicaciones jurdicas y polticas en el contexto comparado, Mxico, Porra, Ctedra Estado de Derecho y EGAP, 2010, pp. 202-238. 16 Ibidem, p. 202. 17 Nez Torres, Michael Gustavo, op. cit., nota 4, p. 130. 18 Al respecto, vase: Aguilera Portales, Rafael Enrique, op. cit., nota 3, p. 245.
Entre los regmenes descentralizados comnmente se enlistan la confederacin y la federacin, aunque a esa clasificacin clsica podramos aadir el Estado provincial espaol19. El Estado federal es aqul que guardando unidad en las relaciones internacionales, aglomera diversidades en su interior. La doctrina neoconstitucionalista estima que este rgimen constituye una clusula institucional del Estado constitucional porque es una condicin jurdicopoltica que pretende hacer viables sus cometidos, se relaciona con el pluralismo poltico (principio democrtico), y es remitente de la idea de divisin de poderes y control de los mismos (principio liberal)20. Los tericos han vislumbrado mltiples modelos del Estado federal, siendo los ms representativos el clsico o dual, el cooperativo, el de ejecucin y el competitivo. A continuacin se analizarn brevemente estos modelos. El federalismo dual o clsico fue consagrado en la Constitucin norteamericana y se basa en el principio de two centers of goverment, segn el cual existen dos rdenes de Gobierno a los que constitucionalmente les corresponde cierta esfera de atribuciones en la que se conducen con independencia y plenitud; es decir, la actividad estatal no se dirige o desarrolla por un solo orden gubernamental (como ocurre en el Estado unitario o central), sino por diversos rdenes que, al ejercer su mbito competencial, se erigen como centros autnomos y plenos de decisin. En esa tesitura, las entidades federativas tienen autonoma constitucional, que consiste en la capacidad para dotarse de sus propias normas de organizacin y conformacin de su orden jurdico. Particular importancia reviste en este punto la Constitucin federal, pues en sta deben consagrarse, entre otros aspectos, el pacto federal propiamente dicho (esto es, la voluntad de los Estados-miembros para integrarse en una Federacin) y la distribucin del poder pblico entre las instituciones concretas del Estado.
19 Harta polmica ha suscitado el Estado provincial espaol, pues mltiples tratadistas lo equiparan a una federacin, pero otros tambin exponen argumentos convincentes para considerarlo como una nueva forma de descentralizacin del poder pblico. Verbigracia, Crdenas Gracia lo equipara a un modelo federal asimtrico caracterizado por la falta de igualdad entre las entidades federativas. Al respecto, vase: Crdenas Gracia, Jaime, Mxico a la luz de los modelos federales, Boletn Mexicano de Derecho Comparado, Mxico, nueva serie, ao XXXVII, nm. 110, mayo-agosto de 2004, p. 489. 20 Nez Torres, Michael G., op. cit., nota 2, pp. 143-147. Sobre el particular, tambin vase: Aguilera Portales, Rafael Enrique, op. cit., nota 3, p. 248; y, Matute Gonzlez, Carlos Fernando, El reparto de facultades en el federalismo mexicano, prlogo de Sergio A. Valls Hernndez, Mxico, Porra, 2007, p. 216.
En el modelo dual, la mencionada distribucin constitucional de las atribuciones gubernamentales entre la Federacin y las entidades federativas puede efectuarse a travs de la pretendida regulacin de esas atribuciones y su asignacin a determinado orden de gobierno; o bien, del sistema de lista, mediante el cual se confiere un mbito competencial explcito a un orden gubernamental (Federacin o entidades federativas) y de forma abstracta se reservan las dems atribuciones al otro centro de poder21. Es innecesario ahondar al respecto para advertir que, por el dinamismo inherente de la actividad estatal, resulta harto complejo e inviable pretender regular de manera expresa todas las atribuciones de ambos rdenes de Gobierno; habida cuenta que, de lograrse, al cabo de unos das o meses resultara insuficiente para que el Estado consiguiera su telos: el bien comn. Por su parte, el sistema de lista tiende a fortalecer al orden gubernamental titular de las atribuciones residuales, pues su nico lmite est constituido por el conjunto de atribuciones que expresamente fueron conferidas en la Constitucin al otro orden de Gobierno. Consecuentemente, el titular de la competencia residual o reservada puede ejercitar su podero a travs de polticas o decisiones que resulten innovadoras y benficas para el pueblo; en tanto que el orden gubernamental con competencia expresa nicamente debe limitarse a sta y no puede ser novedoso. Vale aclarar que, para garantizar al orden titular de las facultades constitucionales residuales su aptitud de ejercitarlas plenamente, el correlativo mbito competencial expreso debe interpretarse limitativamente22.
21 Un primer esbozo terico respecto de ambas distribuciones competenciales se encuentra en: Tocqueville, Alexis de, La democracia en Amrica, segunda ed. en espaol, traduccin de Luis R. Cullar, introduccin de Enrique Gonzlez Pedrero y prefacio de J. P. Mayer, Mxico, Fondo de Cultura Econmica, seccin de obras de poltica y derecho, 2005, pp. 118-119. Esa temtica tambin ha sido abordada por la doctrina contempornea, dentro de la cual encontramos, entre otros, a los siguientes: Armenta Lpez, Leonel Alejandro, Federalismo, Mxico, Porra-UNAM, Facultad de Derecho, 2010, p. 85; Carpizo, Jorge, op. cit., nota 9, pp. 220-221; Faya Viesca, Jacinto, El federalismo mexicano, Mxico, Porra, segunda ed., 2004, pp. 65-66; y, Fernndez Segado, Francisco, El federalismo en Amrica Latina, Mxico, Instituto de Investigaciones Jurdicas, UNAM y Corte de Constitucionalidad de Guatemala, 2003, Cuadernos Constitucionales Mxico-Centroamrica, nm. 41, pp. 85-90. 22 Suprema Corte de Justicia de la Nacin, El federalismo, Mxico, SCJN, 2005, serie Grandes temas del constitucionalismo mexicano, nm. 3, p. 37.
En los Estados en que la titularidad de las atribuciones residuales recae en las entidades federativas, la importancia de stas se maximiza porque tienen una misin innovadora de naturaleza experimental, cuyo xito permitir la implementacin nacional de sus polticas, en tanto que su fracaso evitar la adopcin nacional o interestatal de esas decisiones ineficaces23. As fue concebido por los founding fathers norteamericanos, quienes buscaron que el orden de gobierno federal excepcionalmente interviniera en los asuntos concernientes a todos los miembros de la Repblica que no pudieran alcanzarse mediante disposiciones aisladas de aqullos, y que las entidades federativas pudieran extender sus facultades a todos los dems asuntos que son susceptibles de ser resueltos aisladamente24. En cambio, cuando la Federacin es titular de las facultades implcitas o residuales (como ocurre en Canad), el poder de ese orden gubernamental se ve robustecido e impera una mayor centralizacin formal, aunado a que sus decisiones innovadoras se implementan en todo el territorio nacional, por lo que su xito o fracaso tambin ser en esa medida. Particularmente, se estima que la distribucin residual o implcita de atribuciones en beneficio de las entidades federativas es ms acorde a los fines del Estado constitucional (a saber, evitar la concentracin del poder pblico) y, a su vez, permite tornar eficaz la descentralizacin del poder pblico y maximizar la actividad de las entidades federativas correspondientes. Continuando con el anlisis de los distintos modelos federales, conviene destacar que el cooperativo o de cooperacin surgi a partir de la gran depresin norteamericana de la dcada de 1920, luego de ms de cien aos de que predominara el modelo dual o clsico. En el modelo cooperativo se difumina la rgida distribucin competencial centro-periferia y ambos rdenes de gobierno comienzan a cooperar para lograr las atribuciones que les son inherentes. Esto implica una atenuacin de la tercera generacin en la divisin del poder pblico
23 Sobre la naturaleza experimental de las entidades federativas, vase: Tarr, G. Alan, "Los Estados como innovadores", trad. de X. Panagia Voyatzs Hernndez, en Barcel Rojas, Daniel Armando y Torres Estrada, Pedro Rubn (comps.), op. cit., nota 2, pp. 55-62. 24 Hamilton, Alexander et al., El federalista, segunda ed. en espaol, trad. de Gustavo R. Velasco, Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 2010, coleccin Poltica y Derecho, p. 54.
y, lo que se considera ms grave, una mayor centralizacin resultante del ensanchamiento de las atribuciones federales en detrimento de las locales25. Este modelo ha sido sucedido, en distintas latitudes, por los modelos federales de competicin y de ejecucin. En el federalismo competitivo, que en los Estados Unidos de Amrica sucedi al modelo cooperativo, la Federacin desarrolla una funcin meramente arbitral tendiente a garantizar la igualdad de las entidades federativas, y stas compiten entre s para lograr brindar mayores y mejores servicios pblicos a los ciudadanos, quienes habrn de considerar dicha competencia para elegir su lugar de residencia26. Obviamente, este modelo tiende ms a la descentralizacin porque el orden federal se limita a equilibrar las decisiones innovadoras de las entidades federativas. Pero como antes se dijo, en otras latitudes el modelo cooperativo cedi el paso al modelo federal de ejecucin. La caracterstica esencial del modelo federal de ejecucin, de raigambre teutona, es que la Federacin (Bund) acapara el ejercicio legislativo, y las entidades federativas (Lnder) centran su actividad a la ejecucin de normas federales27. Vlidamente puede afirmarse que el modelo ejecutivo avanza sobre el acrecentamiento de la centralizacin del poder pblico y la correlativa disminucin de las facultades legislativas de las entidades federativas, convirtiendo a stas en simples ejecutoras de las normas que establezca la Federacin. Por lo tanto, torna inocua la divisin del poder pblico porque, pese a ser electas popularmente, las autoridades locales fctica y jurdicamente son subordinadas al poder central, quien lgicamente puede ejercer facultades de control respecto de aqullas. Es importante conocer los cuatro modelos federales antes descritos (federalismos clsico, cooperativo, ejecutivo y competitivo) para estar en aptitud de verificar sus implicaciones respecto de la resolucin de las controversias centro-periferia, particularmente tratndose de conflictos normativos. Una corriente doctrinal estima que, por razn de jerarqua y en aras de la unidad federal, los conflictos normativos entre leyes federales
Al respecto, vase: Crdenas Gracia, Jaime, op. cit., nota 18, p. 485. Ibidem, pp. 486-487. 27 Para analizar las competencias de la Federacin y los Lnder alemanes, vase: Serna de la Garza, Jess Mara, El sistema federal mexicano. Un anlisis jurdico, segunda ed., Mxico, Porra-UNAM, 2009, pp. 78-86.
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y estaduales deben resolverse a favor de aqullas28. Se estima desacertada esta tesis, pues prioriza criterios polticos (jerarqua y unidad federal) y desdea que el conflicto normativo, al ser de naturaleza jurdico-constitucional, debe ser dirimido atendiendo a los principios jurdicos que dimanan de la Constitucin Poltica correspondiente. Sencillamente, en el mbito jurdico (no poltico) este postulado terico nicamente resultara aplicable a un modelo dual que reserve las atribuciones residuales a la Federacin o, uno competitivo, en el que las normas federales tienden a igualar la competencia interestatal; habida cuenta que si se trata de una atribucin de las entidades federativas, aplicar este principio conculcara el principio de supremaca constitucional y las correlativas clusulas de distribucin competencial. Por su parte, otra corriente terica estima que los conflictos legislativos centro-periferia deben dirimirse no partiendo de criterios jerrquicos, sino competenciales29. Si bien esta tesis es ms amplia que la anterior, se limita nicamente a los modelos dual y competitivo, pero carece de aplicabilidad en los otros modelos (cooperativo y de ejecucin) que se caracterizan por la existencia de competencias legislativas concurrentes, coincidentes o coexistentes. Una tercera corriente, que podra denominarse moderada, estima que en los Estados federales contemporneos existe una compleja reparticin de atribuciones legislativas, integrada por facultades normativas expresas, reservadas, concurrentes y coincidentes. Por ende, sostiene que la resolucin de conflictos legislativos debe realizarse partiendo de criterios jerrquicos, cuando se trate de facultades concurrentes o coincidentes; y competenciales, tratndose de facultades expresas o reservadas30.
28 Al respecto, vase: Armenta Lpez, Leonel Alejandro, op. cit., nota 20, pp. 63-111; y, Cabrera Beck, Carlos G., El nuevo federalismo internacional. La soberana en la unin de pases, prlogo de Bernardo Prez Fernndez del Castillo, Mxico, Porra-Universidad Anhuac, 2004, p. 110. 29 Sobre el particular, vase: Carbonell, Miguel, Estado constitucional y fuentes del derecho en Carbonell, Miguel, op. cit., nota 8, p. 187; y, Aja, Eliseo, Estudio preliminar en Lasalle, Ferdinand, Qu es una Constitucin?, segunda ed., trad. de Wenceslao Roces, Barcelona, editorial Ariel, 2002, p. 49. 30 Una brillante exposicin al respecto, se encuentra en: Serna de la Garza, Jess Mara, op. cit., nota 26, pp. 22-24. Dentro de la corriente moderada tambin podemos incluir al profesor Nez Torres, pues aunque no se pronuncia especficamente respecto de los conflictos normativos, s considera que cualquier conflicto competencial centro-periferia debe resolverse en base a ambos criterios. Vase: Nez Torres, Michael Gustavo, op. cit., nota 2, pp. 119-120.
Esta postura terica se estima acertada, pues es aplicable a cualquiera de los cuatro modelos federales antes descritos y, de paso, permite la preservacin de los principios constitucionales relativos a la divisin del poder pblico y a la supremaca de la propia Carta Magna. d. Cuarta generacin: divisin horizontal de las funciones estatales Dado que este trabajo se centra en la tercera generacin de la divisin del poder pblico, por ser enfocado a analizar la insercin del federalismo formal mexicano en el Estado constitucional; no es el caso abundar en el principio de divisin horizontal de poderes, sino nicamente hacer una referencia a la misma. La cuarta graduacin, o sea la horizontal, corresponde a la clsica divisin tripartita (ejecutiva, legislativa y judicial) del poder pblico, que es atribuida a Carlos Luis de Secondat. Sostiene Carpizo que el mrito del Barn de Montesquieu fue profundizar la teora acuada por John Locke en 1690 y escindir a los Poderes ejecutivo y judicial31. En nuestros das ya se ha superado la divisin tripartita del poder pblico, y en la cuarta generacin analizada tambin debemos incluir a los rganos que la Constitucin respectiva les otorgue autonoma y los inserte en determinado orden gubernamental. Es interesante reflexionar en torno a si la Constitucin Poltica del Estado federal debe regular esta generacin en lo atinente a la Unin, o bien, si existe una constriccin constituyente de hacer lo propio respecto de los gobiernos de las entidades federativas. En esta clase de problemticas, el rgano constituyente debe sopesar dos principios que sustentan el federalismo: la antes referida autonoma estadual y la homogeneidad federal. Este ltimo principio implica que la Federacin y las entidades federativas tengan una organizacin poltica mnimamente homognea, en aras de evitar divisiones y antagonismos32. Sin pasar inadvertido que corresponde a cada Poder constituyente determinar, atendiendo a su realidad nacional, si la Constitucin federal habr de regular nicamente las instituciones federales o har lo propio con los poderes estatales, en cuyo caso deber establecer nicamente las
Al respecto, vase: Carpizo, Jorge, op. cit., nota 9, pp. 185-186. Sobre el principio de homogeneidad federal, vase: Cabrera Beck, Carlos G., op. cit., nota 27, p. 104. Particularmente, tratndose de homogeneidad entre las Constituciones federal y locales, ver: Fernndez Segado, Francisco, op. cit., nota 20, pp. 64-65.
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mnimas instituciones concretas, dejando a los Poderes constituyentes locales la potestad de crear otras que les permitan realizar con mayor eficiencia sus fines; se recomienda la prevalencia del referido principio de homogeneidad, en aras de evitar cualquier manipulacin que podran ejercer los poderes fcticos estaduales en torno a la creacin, configuracin y limitacin de las instituciones pblicas locales. 3. El principio de supremaca constitucional En el Estado constitucional contemporneo, la Constitucin Poltica deja de ser vista como una norma meramente programtica 33, para concebirse como el texto normativo supremo que consagra la voluntad soberana y que debe ser acatada por los Poderes constituidos y por los propios individuos34. Es decir, desde una perspectiva meramente kelseniana, en el Estado constitucional se considera que la Constitucin Poltica correspondiente es la norma suprema del propio Estado, por lo que sus disposiciones tienen una inherente superioridad respecto de las dems normas jurdicas internas y deben irradiarse en stas y en todos los actos de autoridad. Incluso, la doctrina ha estimado que el texto constitucional es la expresin ms alta del derecho positivo35, aqulla que siendo norma sin causa, es causa de todas las normas36. Ahora bien, desde una perspectiva neoconstitucionalista, Eliseo Aja ha advertido la importancia de la Constitucin Poltica al considerar que, siendo la norma principal del Estado, fija la produccin del Derecho,
Las normas programticas contienen declaraciones genricas que implican amplios objetivos y cuya instrumentacin queda al arbitrio del rgano constituido correspondiente. Al respecto, vase: Caballero, ngel, Constitucin y realidad constitucional, Mxico, PorraTecnolgico de Monterrey, 2005, pp. 115-116. 34 Sobre la constriccin del pueblo para respetar la Constitucin Poltica y limitar el ejercicio de su soberana a los mecanismos previstos en sta, vase: Brewer-Caras, Allan R., A manera de prlogo. Algo sobre la reforma constitucional y la jurisdiccin constitucional en Torres Estrada, Pedro Rubn y Nez Torres, Michael Gustavo (comps.), op. cit., nota 14, p. XV; Nez Torres, Michael Gustavo, op. cit., nota 4, p. 104; y, Ruiprez, Javier, De la reforma constitucional. Consideraciones sobre su concepto y funciones en Torres Estrada, Pedro Rubn y Nez Torres, Michael Gustavo (comps.), op. cit., nota 14, pp. 188-189. 35 Zagrebelsky, Gustavo, El derecho dctil. Leyes, derechos, justicia, segunda ed., trad. de Marina Gascn, Madrid, Trotta, 1997, coleccin Estructuras y Proceso, serie Derecho, p. 116. 36 Estrada Michel, Rafael y Nez Torres, Michael Gustavo, La reforma constitucional en Mxico. De qu Constitucin estamos hablando? en Torres Estrada, Pedro Rubn y Nez Torres, Michael Gustavo (comps.), op. cit., nota 14, p. 384.
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organiza la distribucin de competencias entre los rganos estatales y reconoce derechos de los ciudadanos37. La Carta Magna es, en suma, la ley superior a la que deben sujetarse las actuaciones de gobernantes y gobernados; un documento poltico que consagra los principios y valores de un pueblo. Por ende, no debe ser tratada como cualquier norma ordinaria o secundaria. De ah que el principio de supremaca constitucional tienda a garantizar el cumplimiento de las disposiciones inmersas en la Charte Magne, ya sea voluntariamente o a travs de los mecanismos previstos en la propia norma constitucional. Partiendo de esas premisas, una respetable corriente del neoconstitucionalismo estima que, en virtud de la constriccin popular de respetar y cumplir la Constitucin Poltica correspondiente, la titularidad de la soberana ya no recae en el pueblo sino en la referida Carta Magna 38. Empero, se disiente de ello principalmente por las siguientes consideraciones: a) se confunden o amalgaman indebidamente los trminos supremaca constitucional y soberana popular, siendo que son relativos a normas e individuos, respectivamente; b) la doctrina jurdica es uniforme al considerar que el soberano tiene la aptitud de autodeterminarse y autolimitarse, y la Constitucin, al ser una norma jurdica, no puede determinarse ni limitarse por s misma (los principios constitucionales son establecidos por el Poder constituyente y el rgano revisor); y, c) el pueblo (titular de la soberana), a pesar de estar sometido a la Constitucin, conserva su inalienable e irrenunciable derecho de romper o fracturar el orden constitucional para establecer otro que sea acorde a la realidad jurdico-poltica. Ahora bien, este principio del Estado constitucional es el nico que no debe estar explcitamente contenido en la Constitucin Poltica correspondiente, pues sta tiene una superioridad jurdica implcita porque crea los poderes pblicos y delimita sus atribuciones, regula los proceAja, Eliseo, Estudio preliminar, op. cit., nota 34, pp. 21-22. Al respecto, vase: Aguilera Portales, Rafael Enrique, Constitucin y democracia: fundamentos polticos del Poder Constituyente en Torres Estrada, Pedro Rubn y Nez Torres, Michael Gustavo (comps.), op. cit., nota 14, p. 11; y, Dienheim Barriguete, Cuauhtmoc Manuel de, "Las transformaciones del poder del Estado" en Estrada Michel, Rafael (comp.), La divisin del poder pblico. Temas constitucionales, Mxico, Porra y Universidad Latina de Amrica, 2007, p. 47. Este tratadista atribuye a Kelsen la soberana constitucional.
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dimientos de creacin normativa, reconoce derechos fundamentales e incorpora valores esenciales o superiores de la comunidad39. Sin perjuicio de la supremaca que debe revestir a la Constitucin Poltica del Estado constitucional, no debemos pasar inadvertido que la misma no agota la realidad constitucional y, por ende, resulta insuficiente para formular una teora constitucional al respecto. La realidad constitucional es un concepto aprehensivo de la realidad normativa y la sociopoltica40, siendo que la supremaca constitucional nicamente es inherente a la primera, y en parte puede reflejarse en la segunda. Es decir, existe una dicotoma conceptual entre los constitucionalismos formal -disposiciones constitucionales- y material -aplicacin de aquellos principios- y, cuando en un Estado existe identidad entre ambos, puede afirmarse que los principios de supremaca y dinamismo constitucional han imperado. Empero, la Constitucin escrita -que Lasalle denomina hoja de papelno siempre es acorde a la Constitucin real y efectiva del Estado41; es decir, existen ocasiones en que no existe identidad entre los constitucionalismos formal y material. Ello definitivamente debilita a los principios de supremaca y dinamismo constitucional, y se genera principalmente por los fenmenos consistentes en la mutacin y la falsacin de las normas constitucionales, as como el pseudoconstitucionalismo. La mutacin constitucional implica una variacin informal del sentido de las disposiciones contenidas en la Constitucin Poltica respectiva, siempre dentro del marco previsto en los principios constitucionales. Sobra decir que la mutacin constitucional comnmente se materializa a travs del rgano constituido que tiene reservada su interpretacin final (en el caso del Estado constitucional, los Tribunales Constitucionales42).
39 Sobre la superioridad jurdica implcita de la Constitucin Poltica del Estado constitucional, vase: Carbonell, Miguel, Constitucin en Carbonell, Miguel, op. cit., nota 8, p. 18. 40 Un anlisis concreto al respecto se encuentra en: Caballero, ngel, op. cit., nota 32, p. 58. 41 Lasalle, Ferdinand, op. cit., nota 28, p. 99.1 42 En torno a la clasificacin de los Tribunales Constitucionales en formales y materiales, vase: Ferrer Mac-Gregor, Eduardo, Los Tribunales Constitucionales y la Suprema Corte de Justicia de Mxico, en Ferrer Mac-Gregor, Eduardo (coord.), Derecho procesal constitucional, quinta ed., prlogo de Hctor Fix-Zamudio, Mxico, Porra-Colegio de Secretarios de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, A. C., 2006, tomo I, pp. 242-243.
As aconteci con el denominado amparo casacin, pues si bien la Constitucin mexicana de 1857 no lo prevea expresamente, la jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin se dot de competencia para revisar las ejecutorias emitidas por los Tribunales de las entidades federativas, en un afn por centralizar la imparticin de justicia. A la postre, el Poder constituyente queretano termin por formalizar tan comn prctica de un factor real del poder (Suprema Corte de Justicia de la Nacin), generndose as una imposicin del constitucionalismo material sobre el formal43. A diferencia de la mutacin constitucional, el falseamiento constitucional (fausseament de la Constitution) es diametralmente opuesto al principio de supremaca constitucional y consiste en otorgar a determinados preceptos constitucionales una interpretacin y un sentido distintos e incompatibles con los que realmente tienen44. Un antecedente an doloroso del falseamiento constitucional fue perpetrado por la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, al desestimar el recurso de inconstitucionalidad que por su conducto interpusieron once diputados en contra del Tratado de Guadalupe-Hidalgo, mediante el cual se cedi al gobierno norteamericano aproximadamente 2300,000 km2 de territorio mexicano; en razn de que la Suprema Corte de Justicia de la Nacin careca de competencia para desechar ese recurso de inconstitucionalidad, pues el artculo 23 del Acta de Reformas entonces vigente estableca que ese rgano colegiado nicamente deba recibir ese medio de impugnacin y someterlo a las legislaturas locales45. Tambin debe destacarse el vicio del pseudoconstitucionalismo, pues impide que la Constitucin formal trascienda a la realidad constitucional al tratarse aqulla de una careta que burdamente oculta un absolutismo en el que existen pocos derechos populares, y menos an garantas reales o posibilidades de alzarse contra el gobernante46. Esa dicotoma entre los constitucionalismos escrito y real (que tiene su gnesis en los factores reales de poder) hace que la norma constitu43 Un anlisis muy puntual y exhaustivo sobre el surgimiento, evolucin y reconocimiento constitucional del juicio de amparo directo, se realiza en: Serna de la Garza, Jess Mara, op. cit., nota 26, pp. 263-361. 44 Al respecto, vase: Ruiprez, Javier, op. cit., nota 33, p. 99. 45 En torno a este funesto evento de nuestra historia constitucional, vase: Monreal vila, Ricardo, Origen, evolucin y perspectivas del federalismo mexicano, presentacin de Fernando Serrano Migalln, Mxico, Porra-UNAM, Facultad de Derecho, 2004, pp. 118122. Este evento es catalogado por Monreal vila como el ocaso del federalismo mexicano. 46 Lasalle, Ferdinand, op. cit., nota 28, p. 152.
cional formal perezca, por inaplicacin o por revisin, ante el empuje de la Constitucin real, la que resulta de las fuerzas vigentes en la Nacin47. III. El Federalismo Formal Mexicano La Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos fue firmada por el Congreso constituyente el da 31 de enero de 1917 y promulgada por el Primer Jefe del Ejrcito Constitucionalista, encargado del despacho del Poder Ejecutivo de la Nacin, el da 5 de febrero de la propia anualidad. Al emanar de representantes populares propiamente dichos48, la Carta Magna mexicana constituye un reflejo fiel del principio democrtico que debe coexistir en todo Estado constitucional. Adems, el producto del Constituyente representa la escisin entre ste y los Poderes constituidos previstos en la propia Constitucin Poltica, materializndose as, la primera generacin de la divisin de poderes del diverso principio liberal. Ahora bien, para estar en aptitud de discernir si el federalismo mexicano es acorde o no a los principios del Estado constitucional, resulta imprescindible analizar el contenido original y actual de la Constitucin mexicana de 1917. 1. El principio democrtico En la Constitucin de Anhuac, el principio democrtico es consagrado sustancialmente en sus artculos 34, 35, 39, 41 y 116, fraccin V y 122, inciso "C", Base Primera, fracciones I y V, inciso "f ". Los artculos 34 y 35 de la propia Carta Magna establecen los requisitos para ser considerado ciudadano mexicano y los derechos polticoselectorales de stos, respectivamente; y es en el particular donde ha habido notables avances respecto del referido principio democrtico. Primigeniamente, el artculo 34 de la referida Constitucin estableca que eran ciudadanos de la Repblica todos los que, teniendo la calidad de mexicanos, hubieran cumplido dieciocho aos, siendo casados,
Ibidem, p. 109. Una interesante resea sobre la convocatoria y la calificacin de las elecciones relativas a los integrantes del Poder constituyente queretano, se encuentra en: Carpizo, Jorge, op. cit., nota 9, pp. 47-62.
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o veintiuno si no lo eran; y tuvieran un modo honesto de vivir. No fue sino hasta la revisin constitucional publicada en el Diario Oficial de la Federacin el da 17 de octubre de 1953 que la ciudadana mexicana, con sus inherentes derechos polticos-electorales, se ampli en beneficio de las mujeres que reunieran los requisitos de edad y de modo de vida referidos con antelacin. Posteriormente, el da 22 de diciembre de 1969 se public en el Diario Oficial de la Federacin la segunda revisin a ese precepto constitucional, mediante la cual se estableci que la ciudadana mexicana se adquira a los dieciocho aos de edad. Cabe aclarar que el artculo 31 de la propia Carta Magna, regulador de las formas de adquirir la nacionalidad mexicana, tambin ha sufrido una serie de revisiones constitucionales para aminorar los requisitos para adquirir aqulla; y tales procedimientos de revisin indirectamente han acrecentado las posibilidades de adquirir la ciudadana mexicana. Lo propio ha acontecido con los preceptos constitucionales que establecen requisitos para desempear determinados cargos pblicos, amplindose la gama de personas que pueden ejercer el derecho de ser votados en los procesos electorales correspondientes. Los procesos de revisin constitucional antes referidos aminoraron los requisitos para adquirir la ciudadana mexicana y para ejercer los cargos pblicos. Por ende, resulta evidente que el Estado mexicano ha evolucionado en aras de acrecentar el principio democrtico de todo Estado constitucional. Por su parte, los artculos 39 y 41 de la Carta Magna establecen en lo conducente la residencia esencial y original de la soberana en el pueblo, la dimanacin de ste de cualquier poder pblico y el inalienable derecho popular de alterar o modificar la forma de gobierno; y que el pueblo ejerce su soberana a travs de los Poderes de la Unin y de las entidades federativas, segn sea el caso. Si bien estas disposiciones han permanecido inclumes durante casi 100 aos, se adecan perfectamente a los postulados del principio democrtico del Estado constitucional. Finalmente, los referidos preceptos 116 y 122 de la Constitucin mexicana de 1917 establecen las elecciones libres y autnticas en las entidades federativas y el Distrito Federal, respectivamente. En estos artculos constitucionales tambin se ha vislumbrado una mayor proyeccin del principio democrtico, pues mediante revisiones constitucionales se han aminorado los requisitos para ejercer el cargo de Gobernador de
una entidad federativa, y se ha permitido la eleccin popular directa de los Diputados de la Asamblea Legislativa y del Jefe de Gobierno, ambos del Distrito Federal. Si bien en lo sustancial existe un acatamiento formal al principio democrtico del Estado constitucional, el rgimen mexicano es deudor de aquel principio en lo atinente a los mecanismos de democracia directa. Es fecha que, pese a los respetables intentos habidos al respecto, no se ha concluido favorablemente algn procedimiento de revisin constitucional tendiente a incorporar dichos mecanismos a nuestro rgimen constitucional federal. Deliberadamente se han hecho a un lado las problemticas que, en torno al principio democrtico, se suscitan respecto del sistema de partidos polticos y la representacin proporcional de stos al interior del H. Congreso de la Unin, principalmente en la Cmara de Senadores -en la que esa representacin aparenta ser contraria al principio de igualdad de las entidades federativas-49; a sabiendas de que las mismas no inciden de modo sustancial y directo en la insercin del federalismo formal mexicano en el Estado constitucional contemporneo. 2. Principio de liberalidad Conforme se explicitar a continuacin, en el rgimen constitucional mexicano tambin se atisba una sujecin formal a las facetas que conforman el principio liberal del Estado constitucional. A. Derechos fundamentales En la Constitucin mexicana de 1917, los derechos fundamentales estn comprendidos en el ttulo primero, captulo I denominado De los derechos humanos y sus garantas50, que regula las prerrogativas de cualquier individuo que se encuentre en territorio nacional; y en el diverso artculo 35, relativo a los derechos de los ciudadanos mexicanos (es decir, los derechos polticos-electorales).
49 Sobre la necesidad de reconfigurar el sistema de partidos polticos y la representacin proporcional de stos en el H. Congreso de la Unin, vase: Prado Maillard, Jos Luis, Hacia un nuevo constitucionalismo, prlogo de Olivier Duhamel, Mxico, Porra, 2006, 181 p. 50 Este captulo se denominaba De las garantas individuales, pero dicho ttulo se modific mediante la revisin constitucional nmero 194, referida en el apartado introductorio de este ensayo.
Esa Carta Magna fue pionera al garantizar los derechos sociales (que se insertan en la tercera generacin de los derechos humanos), pero transcurri casi un siglo sin que existiera algn mecanismo de control de la constitucionalidad tendiente a protegerlos, lo que evidencia un estancamiento incompatible con la naturaleza extensiva de los derechos humanos y con el principio liberal del Estado constitucional. Sin embargo, aquel inconveniente ya ha sido parcialmente superado, pues en la revisin constitucional nmero 193 se adicion la posibilidad de que esos derechos sean tutelados a travs del juicio de amparo promovido por la persona que sea titular de un derecho o de un inters legtimo individual o colectivo. Por otra parte, los derechos fundamentales han ido evolucionando y la Suprema Corte de Justicia de la Nacin los ha interpretado de manera expansiva, lo que es acorde al referido principio de liberalidad. Esta interpretacin expansiva tambin resulta del control difuso de la constitucionalidad recin autorizado por la Suprema Corte de Justicia de la Nacin con motivo de la sentencia emitida por la Corte Interamericana de los Derechos Humanos en torno al denominado caso Radilla y la revisin constitucional nmero 194, as como por la existencia de derechos fundamentales estaduales cuya tutela e interpretacin corresponde, en primera instancia a los Tribunales o Salas Constitucionales locales51. Debe advertirse que la revisin constitucional nmero 194 no ces el otrora debate doctrinal en torno a si los primeros veintinueve artculos de la referida Carta Magna constituyen garantas o derechos, sino que lo acrecent al escindir los trminos derechos y garantas. Carpizo se pronuncia a favor de lo primero, por considerar que las garantas son la medida de los derechos del hombre (que constituyen ideas generales y abstractas), son sus ideas individualizadas y concretas52. La Suprema Corte de Justicia de la Nacin de modo escueto tambin se adhiere a esta postura53.
51 La Suprema Corte de Justicia de la Nacin ha sostenido que el juicio de amparo directo procede en contra de las sentencias emitidas por los Tribunales o Salas Constitucionales locales porque a travs de las mismas se pueden afectar el contenido esencial de los derechos fundamentales reconocidos por la Constitucin federal. Al respecto, vase: Novena poca, Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, 6 de mayo de 2010, contradiccin de tesis nmero 350/2009. 52 Carpizo, Jorge, op. cit., nota 9, p. 142. 53 Suprema Corte de Justicia de la Nacin, Las garantas individuales, segunda ed., Mxico, SCJN, coleccin Garantas individuales, tomo 1, parte general, pp. 49-50.
Por su parte, Tena Ramrez parece adherirse a la tesis de Montiel y Duarte en el sentido de que el primer captulo de nuestra Carta Magna establece derechos y no garantas, pues sta es el juicio de amparo54. Tambin Burgoa se suma a esta postura, al considerar que no es lo mismo el elemento que garantiza (garanta) que la materia garantizada (derecho humano)55. En el mismo sentido se pronuncian Garza Garca y Zavala de Alba, pues estiman que la expresin garantas se ha utilizado en un sentido inapropiado porque las garantas constitucionales son los mecanismos tendientes a reparar las violaciones a principios, valores o disposiciones fundamentales56. La problemtica de mrito es generada por las distintas acepciones del vocablo garanta. Efectivamente, la Real Academia Espaola reconoce las siguientes significaciones del referido trmino: a) efecto de afianzar lo estipulado; b) fianza, prenda; c) cosa que asegura y protege contra algn riesgo o necesidad; d) seguridad o certeza que se tiene sobre algo; e) compromiso temporal del fabricante o vendedor, por el que se obliga a reparar gratuitamente algo vendido en caso de avera; y, f) documento que garantiza ese compromiso57. La postura que sostiene la correccin de la expresin garantas individuales, conciben al trmino garanta en la acepcin precisada en el inciso d del prrafo precedente. Consecuentemente, estiman adecuada la expresin garantas individuales porque, dada la supremaca constitucional, existe seguridad o certeza de que se cumplirn las prerrogativas previstas en la parte dogmtica de la Constitucin mexicana de 1917. En cambio, la corriente doctrinal que estima incorrecto la utilizacin de esa expresin se adhiere, salvata distantia, a las significaciones precisadas en los incisos a, c, e y f del prrafo antepasado. Es decir, esta postura considera que las garantas constitucionales nicamente son los mecanismos de control de la constitucionalidad y/o los preceptos
Tena Ramrez, Felipe, Derecho constitucional mexicano, cuadragsima ed., Mxico, Porra, 2009, p. 23. 55 Burgoa Orihuela, Ignacio, Las garantas individuales, trigsimo cuarta ed., Mxico, Porra, 2002, p.165. 56 Al respecto, vase: Garza Garca, Csar Carlos, Derecho constitucional mexicano, Mxico, ed. McGraw-Hill, 1997, pp. 163-164; y, Zavala de Alba, Luis Eduardo, "Reforma del Estado en las entidades federativas: la proteccin de los derechos fundamentales en los Estados y su implementacin en poltica pblica" en Barcel Rojas, Daniel Armando y Torres Estrada, Pedro Rubn (comps.), op. cit., nota 2, pp. 284-285. 57 Real Academia Espaola, Diccionario de la lengua espaola, vigsimo segunda ed., Madrid, ed. Espasa-RAE, 2001.
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que los consagran, pero no los derechos fundamentales regulados en el primer captulo de nuestra Carta Magna. Si bien se considera ms adecuado identificar las garantas constitucionales con los mecanismos de justicia constitucional, no resulta incorrecto que esa expresin tambin comprenda los derechos fundamentales reconocidos en la Constitucin mexicana de 1917 y, sobre todo, en su alcance garantizado por el Estado mexicano. Es decir, partiendo de las mltiples acepciones del trmino garanta, la expresin garantas constitucionales es comprensiva de los derechos fundamentales y de los medios de control constitucional previstos en la Carta Magna. Finalmente, cabe precisar la existencia de garantas constitucionales sustantivas o directas (derechos fundamentales) y garantas constitucionales adjetivas o subsidiarias (justicia constitucional); habida cuenta que si bien existe una constriccin constitucional directa de acatar los derechos fundamentales (por lo que tienen aplicacin directa), cuando se vulneran las mismas puede acudirse a la justicia constitucional (que se convierte en una garanta constitucional subsidiaria). B. Divisin del poder pblico En lo que interesa al federalismo mexicano y su posible insercin en el modelo de Estado constitucional, en este apartado slo se impone analizar las generaciones tercera y cuarta de la divisin del poder pblico. a. Divisin horizontal de atribuciones Este grado de divisin del poder pblico para su ejercicio est previsto en los artculos 49 (en lo atinente al orden de gobierno federal), 115 (relativo a las autoridades municipales), 116 (tratndose de las entidades federativas) y 122 (relativo al Distrito Federal) de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos. Ntese que el Poder constituyente mexicano coloc al principio de homogeneidad sobre su smil de autonoma estadual, determinando establecer normas mnimas respecto de las autoridades que conforman el orden de gobierno estadual, municipal y del Distrito Federal. Sin embargo, ello no prohbe que las Constituciones locales establezcan diversos rganos autnomos para la consecucin de los fines del gobierno local, potestad que implcitamente se reconoce en el artculo 116, fraccin II de la Constitucin mexicana de 1917.
Tratndose del mbito nacional, la Constitucin mexicana de 1917 tambin dota de autonoma a determinados organismos, tales como el Instituto Federal Electoral (artculo 41), la Comisin Nacional de los Derechos Humanos (artculo 102, apartado B) y el Banco de Mxico (artculo 28); y en lo atinente a las entidades federativas, establece la constriccin de regular organismos de proteccin de derechos humanos (artculo 102, apartado B). b. Divisin vertical del poder pblico El artculo 40 de la Constitucin mexicana de 1917 consagra la voluntad del pueblo mexicano de constituirse en una Repblica representativa, democrtica y federal compuesta de Estados libres y soberanos en todo lo concerniente a su rgimen interior (entidades federativas); pero unidos en una Federacin establecida segn los principios de la propia Carta Magna. Obviando el extenso debate doctrinal respecto a la naturaleza centrfuga o centrpeta del federalismo mexicano58, vale la pena traer a colacin si en la Nacin mexicana existe homogeneidad, o bien, si existen heterogeneidades que hacen idnea la adopcin del federalismo. Autores como Aguilera Portales han estimado que Mxico es multitnico y multicultural, en tanto que Prado Maillard sostiene la existencia de una homogeneidad por no existir marcadas diferencias idiomticas, religiosas y/o raciales59. Se comulga con la tesis de aqul, en razn de que si bien hay identidad en los aspectos que resalta Prado Maillard, las necesidades populares varan en cada entidad federativa, atendiendo precisamente a otros aspectos como la actividad desarrollada, su infraestructura, su ubicacin geogrfica, etctera. Ahora bien, retomando la temtica de trato, el Poder constituyente de Anhuac adopt el modelo federal dualista y enlist las competencias
Respecto de esta controversia, se impone destacar la opinin de Estrada Michel, quien afirma que el federalismo en Mxico sirvi para, en el mundo de las abstracciones y los nombres, mantener unido lo que estaba unido endeblemente. Al respecto, vase: Estrada Michel, Rafael, Teora Constitucional en el Discurso de las Profecas de Servando Teresa de Mier, prlogo de David Cienfuegos Salgado, Mxico, Fundacin Acadmica Guerrerense-Colegio de Guerrero, 2001, pp. 35-36. 59 Sobre este debate, vase: Aguilera Portales, Rafael Enrique, op. cit., nota 3, p. 275; y Prado Maillard, Jos Luis, op. cit., nota 48, p. 91. Se debe aclarar que Prado Maillard aborda esta temtica en lo atinente a una transicin interpretativa de la Constitucin federal mexicana en beneficio del Congreso de la Unin, y las revisiones constitucionales que ello debe conllevar.
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exclusivas de la Federacin (artculos 73, 89, 103, 104 y 105), reservando las dems atribuciones a las entidades federativas (artculo 124). Esto aparenta ser compatible con la faz institucionalista del principio liberal del Estado constitucional, pues logra un alto grado de descentralizacin del poder pblico al recaer la titularidad de las atribuciones residuales en las entidades federativas. Sin embargo, esa consideracin se diluye en cierta medida al advertir que las atribuciones residuales de las entidades federativas, ya mermadas de origen60, paulatinamente se han acotado por los mltiples procesos de revisin constitucional tendientes a ampliar las competencias de las autoridades federales. Advirtase que a la fecha, el artculo 73 de la Constitucin federal, regulador de la competencia del Congreso de la Unin, ha sufrido sesenta modificaciones. Adems, el federalismo fiscal mexicano no confiere plena autonoma financiera a las entidades federativas, al depender de la distribucin de ingresos que ordinariamente efecta la Federacin; es decir, existe una relativa subordinacin fiscal de las entidades federativas respecto del orden central. Por ello, un amplio sector de la doctrina afirma que Mxico es un Estado formalmente federal y materialmente central61, enfrentndose a los problemas tpicos de un rgimen unitario. Esta centralizacin es incompatible con los postulados del Estado constitucional, pues la actividad gubernamental se desarrolla principalmente por un nico conglomerado gubernamental (Federacin), e impide que los gobiernos locales
Se afirma que el rgimen interior de las entidades federativas tuvo una merma originaria en razn de que la Constitucin mexicana de 1857 -que sirvi como base para la actual- estableci mayores competencias federales respecto de la Constitucin mexicana de 1824, en la que s exista una verdadera autonoma local, tan es as que la Federacin contaba con escasas competencias tributarias y dependa de los ingresos que le provean las entidades federativas. Al respecto, vase: Monreal vila, Ricardo, op. cit., nota 44, p. 130. 61 En esta tesis se insertan, entre otros, Aguilera Portales, Burgoa Orihuela, Carpizo y Fernndez Segado. Vase: Aguilera Portales, Rafael Enrique, op. cit., nota 3, p. 254; Carpizo, Jorge, op. cit., nota 9, p. XIX; Burgoa Orihuela, Ignacio, Derecho constitucional mexicano, vigsima ed., Mxico, Porra, 2009, p. 464; y, Fernndez Segado, Francisco, op. cit., nota 20, p. 20. Por su parte, Tena Ramrez estima que el Estado mexicano intenta aplicar a nuestra manera, con desvos y alteraciones, la teora del sistema federal y que si no encaja en ste, tampoco lo hace en el central; y Matute Gonzlez afirma que el federalismo mexicano no es un rgimen federal ni central, y que es formal y fcticamente federal porque s existe autonoma constitucional e intervencin de las entidades federativas en la formacin de la voluntad federal, aunque en un grado menor al existente en otros Estados. Cfr. Tena Ramrez, Felipe, op. cit., nota 53, pp. 111-113; y, Matute Gonzlez, Carlos Fernando, op. cit., nota 19, p. 79.
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de las treinta y un entidades federativas y del Distrito Federal se conviertan en autnticos centros de decisin. A esto se aade que desde 1928 el rgano de revisin constitucional paulatinamente introdujo las facultades constitucionalmente concurrentes y doctrinalmente coincidentes62. As, de manera gradual esas atribuciones se han extendido en las siguientes materias: a) prevencin a la discriminacin (artculo 2, inciso B); b) educacin (artculos 3 y 73, fraccin XXV); c) seguridad pblica (artculos 21 y 73, fraccin XXIII) ; d) contabilidad gubernamental (artculo 73, fraccin XXVIII); e) asentamientos humanos (artculo 73, fraccin XXIX-C); f) proteccin al ambiente (artculo 73, fraccin XXIX-G); g) proteccin civil (artculo 73, fraccin XXIX-I); h) deportes (XXIX-J); i) turismo (artculo 73, fraccin XXIX-K); j) pesca y acuacultura (artculo 73, fraccin XXIX-L); y, k) fomento y desarrollo sustentable de la actividad cooperativa (artculo 73, fraccin XXIX-N). La introduccin de esas facultades que concurren o coinciden en los rdenes de gobierno federal y locales, tambin diluye la divisin del poder pblico y las responsabilidades que derivan de su ejercicio. Precisamente por ello, al no garantizar en el mbito constitucional una efectiva distribucin del poder pblico, tampoco puede afirmarse que el federalismo mexicano se adece a la faz institucionalista del principio liberal del Estado constitucional. En este punto, vale la pena hacer unos comentarios respecto a lo sostenido por Cabrera Beck en el sentido de que si bien la Constitucin mexicana de 1917 se adhera al modelo federal clsico, con el devenir del tiempo se ha transitado hacia un federalismo ms centralizado, competencialmente concurrente y cooperativo en lo interno, y delegatorio en lo internacional63. Existe una parcial comunin con lo expresado por dicho tratadista y, en ese sentido, se considera que la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos actualmente consagra un modelo federal sui gneris o mestizo, heredero por igual de los modelos federales norteamericano y alemn.
62 Es amplia la bibliografa en torno a la contempornea discusin respecto de la verdadera naturaleza de las atribuciones que la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos denomina concurrentes. Basta ver, entre otros: Carpizo, Jorge, op. cit., nota 9, p. 244; Matute Gonzlez, Carlos Fernando, op. cit., nota 19, p. 142; Serna de la Garza, Jess Mara, op. cit., nota 26, p. 16; y, Tena Ramrez, Felipe, op. cit., nota 53, pp. 119-123. 63 Cabrera Beck, Carlos G., op. cit., nota 27, p. 279.
Efectivamente, el texto constitucional aprobado por el Poder constituyente, no estableca la concurrencia o coincidencia de la Federacin y las entidades federativas en determinadas materias; es decir, consagraba un federalismo dual64. Sin embargo, la introduccin de las referidas facultades concurrentes y doctrinalmente coincidentes ha permitido que en las materias correspondientes existan similitudes con el modelo de ejecucin teutn. Partiendo del complejo rgimen de distribucin competencial inmerso en la Constitucin mexicana de 1917, Carpizo clasifica las facultades ah previstas de la siguiente manera: a) facultades atribuidas a la Federacin; b) facultades atribuidas a las entidades federativas; c) facultades prohibidas a la Federacin; d) facultades prohibidas a las entidades federativas de manera absoluta o relativa; e) facultades coincidentes; f) facultades coexistentes; g) facultades de auxilio; y, h) facultades que emanan de la jurisprudencia65. Advirtase que en la Carta Magna anahuacense no existe en puridad un modelo federal, sino que concurren mbitos competenciales exclusivos y concurrentes o coincidentes. Como corolario de ello, resulta imposible afirmar que en los Estados Unidos Mexicanos nicamente existe un federalismo dual o un federalismo de ejecucin. Al contrario, ambos modelos coexisten en la Constitucin Poltica mexicana y, por ende, vlidamente se concluye que existe un modelo federal mestizo. Respecto de los conflictos normativos centro-periferia que pueden surgir en el federalismo mexicano, se estima ptima la adopcin de la corriente moderada referida en el apartado primero de este trabajo. Lo anterior se sustenta, principalmente, en la supremaca que reviste a la Constitucin mexicana de 1917, cuyo efecto conducente es someter a las autoridades legislativas a los mandatos que de ella emanan.
64 No pasa inadvertido que en el artculo 104, fraccin I de la Constitucin federal se confiri al demandante el derecho de acudir a juicio ante los Tribunales de la Federacin o de las entidades federativas, tratndose de controversias de orden civil suscitadas por el cumplimiento de leyes federales o tratados internacionales, en las que slo se afecten derechos de particulares. Empero, desde la ptica del federalismo, dicha atribucin no puede clasificarse como concurrente o coincidente, pues no existe una coordinacin propiamente dicha entre los rdenes de gobierno, adems de que emerge de la voluntad de un particular y no de aquellos. 65 Carpizo, Jorge, op. cit., nota 9, pp. 240-241.
Tratndose de las competencias legislativas exclusivas de la Federacin, o de las competencias residuales reservadas a los Poderes legislativos de las entidades federativas, resultara necesario acudir a un criterio competencial para dirimir cualquier controversia normativa; habida cuenta que los rganos legislativos (federal y estaduales) deben ceirse a ese reparto de atribuciones. Tratndose de las facultades que la Constitucin mexicana denomina concurrentes (doctrinalmente coincidentes), respecto de las cuales no existe una especfica distribucin constitucional de competencias centro-periferia, pues sta se reserva a la ley general correspondiente que expida el Congreso de la Unin; habra que acudir al principio de jerarqua porque la normativa local debera ser acorde a la legislacin que el Congreso federal emita al respecto66. En sntesis, la ampliacin de las facultades exclusivas del orden de gobierno federal, la consagracin de facultades constitucionalmente concurrentes y doctrinalmente coincidentes, y el reparto fiscal de la Federacin en beneficio de las entidades federativas; legitiman afirmar, en primera instancia, que el diseo institucional del federalismo mexicano no es totalmente acorde al principio liberal del Estado constitucional. 3. Principio de supremaca constitucional El principio de supremaca constitucional est consagrado expresamente en el artculo 133 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos. Si bien en trminos generales existe un acatamiento a las normas constitucionales, resulta paradjico que el precepto constitucional referido en el prrafo precedente fuera objeto de un prolongado -y formalmente superado- proceso de mutacin constitucional tendiente a centralizar el control constitucional de los actos legislativos. En 1968, la otrora Tercera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin hizo notar la inexistencia de un criterio jurisprudencial que reconociera a las autoridades jurisdiccionales locales la facultad de controlar la constitucionalidad de normas y los mltiples criterios con66 Resulta interesante que, en razn de esta distribucin legal (no constitucional) de las competencias concurrentes, los conflictos que al respecto surjan habrn de considerarse nicamente de legalidad, pero no de constitucionalidad. Al respecto, vase: Serna de la Garza, Jess Mara, op. cit., nota 26, pp. 24-25.
tradictorios al respecto; y paralelamente determin que ese control constitucional corresponda en exclusiva al Poder Judicial de la Federacin porque, segn su parecer, se era el criterio prevaleciente67. Esta postura fue reiterada por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin en 1999, al sostener jurisprudencia obligatoria en el sentido de que el artculo 133 de la Constitucin federal no es fuente de facultades de control constitucional para las autoridades que ejercen funciones materialmente jurisdiccionales, respecto de actos ajenos, como son las leyes emanadas del propio Congreso, ni de sus propias actuaciones, que les permitan desconocer unos y otros, pues dicho precepto debe ser interpretado a la luz del rgimen previsto por la propia Carta Magna para ese efecto68. El criterio jurisprudencial de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin tornaba inocuo y estril lo previsto en la parte final del artculo 133 de la Constitucin federal, en el sentido de que los jueces de cada entidad federativa deben arreglarse a la Constitucin federal, leyes del Congreso de la Unin que de ella emanen69 y tratados internacionales que estn de acuerdo con la misma, a pesar de las disposiciones en contrario que puedan contener las Constituciones o leyes de las propias entidades federativas; y es precisamente por ello que se crea un proceso de mutacin constitucional. En vez de nulificar como lo hizo la voluntad del Poder constituyente plasmada en aquel precepto constitucional, la Suprema Corte de Justicia de la Nacin poder constituido debi interpretar armnicamente los artculos 103 y 133 de la Constitucin federal, en aras de que ambos fueran reflejados en la realidad constitucional.
67 Tesis aislada, Semanario Judicial de la Federacin, Sexta poca, Cuarta Parte, CXXXV, p. 37; y, Tesis Aislada, Semanario Judicial de la Federacin, Sptima poca, Cuarta Parte, p. 17. 68 Tesis: P./J. 74/99, Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta, Novena poca, t. X, agosto de 1999, p. 5. 69 Cabe abundar que este precepto constitucional no establece la superioridad o preferencia irrestricta de las normas federales sobre sus smiles locales, sino nicamente cuando aqullas sean acordes a la Constitucin federal. As se robustece lo expuesto con anterioridad en el sentido de que, en caso de un conflicto normativo suscitado entre leyes federales y locales, prevalecern las primeras cuando respeten el sistema de distribucin de la competencia legislativa inmersa en los artculos 73 y 124 del propio ordenamiento.
En una primera aproximacin interpretativa, se percibe que el artculo 103 de la Carta Magna mexicana establece que los Tribunales de la Federacin son competentes para resolver toda controversia que se suscite por leyes o actos de autoridad que violen las garantas individuales o que transgredan el sistema de distribucin competencial centro-periferia previsto en el propio Pacto federal; es decir, el Poder Judicial de la Federacin es competente para resolver controversias relativas a actos o leyes que transgredan la Constitucin federal. Ahora bien, la controversia es una discusin de opiniones contrapuestas entre dos o ms personas70, por lo que la atribucin prevista en el referido precepto 103 de la Constitucin federal se circunscribe a la resolucin de las controversias (opiniones contrapuestas) respecto de la constitucionalidad de normas o actos de autoridad. En ese sentido, para preservar la supremaca de ambos preceptos constitucionales, se debi interpretar que los juzgadores locales son constitucionalmente competentes para aplicar la Constitucin federal en lugar de las normas locales, en caso de que exista conflictos normativos al respecto; pero no para dirimir controversias sobre constitucionalidad de normas (pues ello es competencia exclusiva del Poder Judicial de la Federacin). Esta interpretacin permite que las disposiciones constitucionales de mrito puedan permear a la realidad del Estado federal mexicano, siendo que el criterio centralista de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin impidi esa permeabilidad en lo atinente al artculo 133 de la Constitucin mexicana de 1917; de ah que sea vlido confirmar la existencia de un paulatino proceso de mutacin constitucional en pro de la Federacin y en detrimento de los rganos jurisdiccionales de las entidades federativas. A este reproche interpretativo se aade que la exclusividad del Poder Judicial de la Federacin respecto del control constitucional de leyes, no maximizaba los derechos fundamentales porque restringa su aplicacin a travs del juicio de amparo que no es asequible para todos los individuos. Es preferible que sea el juez local quien sobreponga los derechos fundamentales respecto de normas que los contravengan y, en todo caso, que el Poder Judicial de la Federacin intervenga para reme70
Real Academia Espaola, op. cit., nota 56.
diar ahora s a travs del juicio de amparo las eventuales interpretaciones errneas de aquel juzgador. Adems, la referida interpretacin centralista elev la carga laboral de los juzgados federales, impidi la pronta imparticin de justicia a que hace alusin el artculo 17 de la Constitucin federal e inexplicablemente contradijo criterios similares sostenidos por el Pleno de la propia Suprema Corte de Justicia de la Nacin71. En suma, al menos en lo atinente a la ltima parte del artculo 133 de la Constitucin federal, en la novena poca del Semanario Judicial de la Federacin no imper el principio de supremaca constitucional previsto en el propio artculo, adems de que centraliz el poder pblico correspondiente al control de la constitucionalidad. Conviene destacar que, tal como se expuso anteriormente, la revisin constitucional nmero 194 y la sentencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos relativa al denominado caso Radilla, trajeron aparejado un cambio de paradigma respecto de la interpretacin que la Suprema Corte de Justicia de la Nacin daba a los referidos artculos 103, fraccin I y 133 de la Constitucin federal. Ahora, el Tribunal Constitucional mexicano ha autorizado el control difuso de la constitucionalidad de normas, lo que permitir un mayor acercamiento entre los derechos fundamentales y los individuos. Empero, actualmente se carece de los mecanismos tendientes a regular la manera en que habr de efectuarse el referido control difuso y esto ha generado harta confusin. Basta ver la innovadora y polmica ejecutoria que el Magistrado Arenas Bats, titular de la Cuarta Sala Unitaria Penal del Tribunal Superior de Justicia del Estado de Nuevo Len, emiti el da 8 de agosto de 2011 dentro del toca penal nmero 43/11, en cuyo considerando tercero se declar la inconstitucionalidad del artculo 224, fraccin V del Cdigo Penal para el Estado de Nuevo Len; y las serias complicaciones o cuestiones formales que la misma tuvo. Es tarea pendiente delimitar los casos en que podr ejercerse ese control difuso (como acto volitivo del juzgador, pero no en razn de un
71 En las controversias constitucionales nmeros 3/41 y 9/41, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin realiz una acertada interpretacin de los artculos 76, fraccin VI y 105, fraccin I de la Constitucin federal, y determin que al Senado de la Repblica le corresponde resolver las cuestiones polticas que surjan entre los Poderes de una entidad federativa, y a la propia Corte las controversias que surjan entre los Poderes locales sobre la constitucionalidad de sus acto. Al respecto, vanse: Tesis Aislada, Informe 1941, Quinta poca, p. 137; y, Tesis Aislada, Informe 1941, Quinta poca, p. 138.
cuestionamiento de las partes), la va en que podr realizarse (debiera otorgarse audiencia a los rganos emisor y promulgador de sta) y qu medio de impugnacin procede respecto de la declaratoria respectiva (al tratarse de un control constitucional, no resultara muy adecuado estimar que en su contra procede otro medio de igual naturaleza, como el juicio de amparo). Sin embargo, en trminos generales s puede considerarse que el Estado federal mexicano es acorde al referido principio de supremaca constitucional, y ms con el cambio de paradigma antes comentado.
IV. Conclusin La versin primigenia de la Constitucin mexicana de 1917 s resultaba compatible con los principios dogmticos del Estado constitucional contemporneo, pero dos aspectos han puesto en entredicho esa adaptacin: las revisiones y mutaciones constitucionales. Las revisiones constitucionales han perfeccionado la adaptacin de la referida Carta Magna al principio democrtico del Estado constitucional, pero tambin han centralizado el poder pblico mediante la ampliacin de las facultades constitucionales del Congreso de la Unin y la introduccin de las facultades que el rgano revisor denomin concurrentes. Sin embargo, las revisiones constitucionales nmeros 193 y 194 han retomado el escabroso camino para transformar a Mxico en un autntico Estado constitucional. Si bien ambas convergen a la mayor proteccin de los derechos fundamentales de los individuos y, por ende, ataen a los principios dogmticos de liberalidad en su faz individualista y de supremaca constitucional, la segunda tambin alcanza el enfoque institucionalista del referido principio liberal al permitir un autntico federalismo judicial. En la actualidad, nuestros juzgadores enfrentan grandes retos: los federales, dirimir controversias relacionadas con derechos sociales; y los locales, ejercer una facultad de control constitucional que ya consideraban extinta gracias al criterio adoptado por la Suprema Corte de Justicia de la Nacin. Si bien esas revisiones constitucionales formalmente reflejan los principios dogmticos del Estado constitucional, a futuro se enfrenta el
enorme reto de construir doctrinal, legislativa y jurisprudencialmente, los medios institucionales necesarios para que aqullas sean implementadas en el mbito fctico, en aras de consolidar un autntico Estado constitucional mexicano.
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Alonso Cavazos GUAJARDO SOLS1

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