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Programa de gesto governamental


Curso Planejamento e Oramento no Municpio

captulo

O municpio na Federao brasileira

InIcIatIva Tribunal de Contas do Estado de So Paulo


www.tce.sp.gov.br

Governo do Estado de So Paulo


www.sp.gov.br

Secretaria de Gesto Pblica


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aPoIo Secretaria da Educao


www.educacao.sp.gov.br

Secretaria de Economia e Planejamento


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Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID)


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Programa de Modernizao do Sistema de Controle Externo dos Estados, Distrito Federal e Municpios Brasileiros (Promoex)
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Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto


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coordenao Fundao do Desenvolvimento Administrativo (Fundap)


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aPoIo tcnIco Escola de Contas Pblicas do TCE-SP


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Fundao Carlos Alberto Vanzolini


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Fundao Prefeito Faria Lima - Centro de Estudos e Pesquisa de Administrao Municipal (Cepam)
http://www.cepam.sp.gov.br

O contedo deste captulo foi produzido especialmente para o curso Planejamento e Oramento no Municpio, integrante do Programa de Gesto Governamental. No pode ser reproduzido e/ou utilizado sem a autorizao da Secretaria de Estado da Gesto Pblica (SGP), Fundao do Desenvolvimento Administrativo (Fundap), Fundao Prefeito Faria Lima - Centro de Estudos e Pesquisa de Administrao Municipal (Cepam) e Tribunal de Contas do Estado (TCE). O texto deste captulo foi atualizado em 26 de maio de 2009 pelo autor, Jos Carlos Polo, economista e consultor em finanas pblicas. A padronizao de normas e estilos definida para os textos deste captulo no abrangeu trechos de documentos e legislaes, que aparecem reproduzidos com sua formatao original.

aPresentao
Este documento um material de apoio elaborado especialmente para o Programa de Gesto Governamental (PGG), no mbito do curso Planejamento e Oramento no Municpio. Os contedos foram produzidos sob a orientao da Fundao do Desenvolvimento Administrativo (Fundap), sistematizados pelo especialista Jos Carlos Polo e validados por tcnicos do Tribunal de Contas do Estado de So Paulo (TCE-SP). Neste contexto, o material tem por finalidades referenciar o planejamento das atividades do curso e possibilitar aos participantes a organizao de seus estudos e o aprofundamento dos temas abordados. Os textos so destinados aos tcnicos, gestores e contadores municipais que participam do PGG. A publicao est estruturada em captulos e disponibilizada em arquivos no formato pdf. Cada um de seus nove captulos apresenta um ndice com a relao dos contedos correspondentes, o que permite ao leitor localizar facilmente os temas abordados na publicao. Mais informaes sobre o curso podem ser encontradas no site http://pgg.fundap.sp.gov.br/.

sumrIo
1. Introduo [P. 5] 2. o estado soBerano [P. 6] 3. noes soBre FederalIsmo [P. 8]
3.1. estado federal [P. 10] 3.2. Federalismo fiscal [P. 11]

4. o FederalIsmo FIscal BrasIleIro [P. 13]


4.1. recursos dos municpios [P. 14] 4.2. caractersticas das principais receitas municipais [P. 16] 4.2.1. Receitas prprias [P. 16]
4.2.1.1. Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana (IPTU) [P. 17] 4.2.1.2. Imposto sobre Servios de Qualquer Natureza (ISS) [P. 18] 4.2.1.3. Imposto sobre a Transmisso de Bens Imveis Inter Vivos (ITBI) [P. 18] 4.2.1.4. Imposto de Renda Retido na Fonte (IRRF) [P. 19] 4.2.1.5. Receita patrimonial [P. 19] 4.2.1.6. Receitas de multas e juros de mora [P. 19] 4.2.1.7. Receitas pela prestao de servios e fornecimento de bens [P. 20]

4.2.2. Receitas transferidas pela Unio e pelos estados [P. 20]


4.2.2.1. Fundo de Participao dos Municpios (FPM) [P. 20] 4.2.2.2. Quota-parte do Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural (ITR) [P. 21] 4.2.2.3. Quota-parte do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) Exportao [P. 21] 4.2.2.4. Quota-parte do Imposto sobre Operaes Financeiras (IOF) Ouro [P. 21] 4.2.2.5. Contribuio de Interveno no Domnio Econmico (Cide) [P. 21] 4.2.2.6. Quota-parte do Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Prestao de Servios (ICMS) [P. 22] 4.2.2.7. Quota-parte do Imposto sobre a Propriedade de Veculos Automotores (IPVA) [P. 23] 4.2.2.8. Quota estadual e municipal do Salrio-Educao [P. 23] 4.2.2.9. Fundo de Manuteno de Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais da Educao (Fundeb) [P. 24] 4.2.2.10. Repasses do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao (FNDE) [P. 24] 4.2.2.11. Repasses do Sistema nico de Sade (SUS) [P. 25] 4.2.2.12. Repasses do Fundo Nacional de Assistncia Social (FNAS) [P. 25] 4.2.2.13. Compensaes financeiras [P. 26]

4.2.3. Transferncias voluntrias da Unio e dos estados [P. 27] 4.2.4. Receitas de endividamento e de alienao de ativos [P. 27] 4.3. competncias municipais [P. 29] 4.4. administrao dos municpios [P. 30]

5. reFerncIas BIBlIogrFIcas [P. 32]

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Q

Introduo

uando se estuda a administrao pblica brasileira, em particular os aspectos referentes ao planejamento e ao oramento, fundamental examinar as normas legais contidas na Constituio e na legislao infraconstitucional. No caso do municpio, entretanto, verificar o seu papel na Federao pode significar algo que contribuir de forma importante na compreenso desses aspectos, em face da relevante posio que ostenta na organizao do Estado, que lhe confere status de ente da Federao. A frase no municpio que tudo acontece, repetida com muita frequncia, expressa de forma clara o quanto o municpio importante, especialmente para o cidado, que nele deve encontrar o atendimento de suas principais necessidades: morar, alimentar-se, vestir-se, estudar, trabalhar, circular, recrear etc. Assim, o escopo deste captulo inicial apresentar, antes que se adentre nas questes propriamente ditas de planejamento e oramento, alguns elementos sobre a organizao do Estado nos moldes federativos e, em seguida, as particularidades do federalismo fiscal brasileiro, com todas as suas virtudes e problemas. Nessa mesma esteira, ser feita uma abordagem sobre as responsabilidades do municpio, assim como sobre os recursos financeiros de que dispe e os princpios da administrao pblica a que deve se sujeitar.1

1 Os comentrios apresentados nos itens 2. Estado soberano, 3. Noes sobre Federalismo, e subtens 3.1. Estado federal e 3.2. Federalismo fiscal baseiam-se na obra Federalismo fiscal e fundos de participao, de Conti (2001).

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o estado soBerano

s Estados atuais so resultado de um longo processo histrico de transformaes. Transformaes essas motivadas por inmeros fatores a evoluo cultural e social da raa humana, a cincia, os inventos, as descobertas e conquistas territoriais, as guerras, os movimentos ideolgicos, a tecnologia, a religio etc. Todos eles contriburam para a configurao da atual geografia poltica mundial e para o surgimento dos Estados soberanos. Ser soberano significa exercer o poder mximo, acima do qual no h nenhum outro. A funo bsica do Estado, fruto da evoluo histrica da vida em sociedade, gerir a vida da sociedade e atender s necessidades pblicas, promovendo o bem comum. Assim, o Estado compelido a se organizar e, consequentemente, passa a interferir na vida das pessoas.

Essa interveno, como diz Jos Maurcio Conti (2001), sempre se tornou necessria, havendo vrias teorias que divergem quanto sua extenso, forma e intensidade. Acrescenta ainda que existem teorias que defendem uma participao mnima, prevalecendo as atividades de iniciativa privada, e outras propondo um Estado com predomnio das atividades pblicas, sugerindo um Estado mais intervencionista. O fato que seja maior ou menor, a interveno do Estado imprescindvel, especialmente no que respeita organizao da economia e na forma de utilizao dos bens pblicos ou bens coletivos, ou seja, a estruturao de um sistema capaz de prover as pessoas dos bens e servios de que necessitam, produzidos internamente ou adquiridos do exterior. Por outro lado, essa interveno deve visar a outro importante aspecto, o da justia social, especialmente pela funo que tem de exercer na redistribuio da renda, o que seguramente no acontecer se tudo for deixado por conta das leis naturais do mercado. Alm disso, a interveno do Estado tambm imprescindvel nas atividades da comunidade porque certos servios somente ele pode prestar, como os de segurana e os referentes Justia. Enfim, se existe o Estado, existe, consequentemente, uma estrutura de poder e uma estrutura para realizar um conjunto de atividades, entre as quais a prpria preservao da soberania. Em sntese, h quatro razes que tornam necessria a interveno do Estado na sociedade: (1) a prestao de servios e fornecimento de bens; (2) a regulao de atividades; (3) a redistribuio de riquezas; (4) e a promoo de justia social.

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Se ao Estado, pela sua natureza, compete esse conjunto de atividades na sociedade, para atender s suas demandas bsicas, surge a necessidade de arrecadao de recursos para o devido custeio no momento em que estas estiverem sendo cumpridas, emergindo da a atividade financeira do Estado, considerada como as atividades relacionadas com a arrecadao, dispndio e gesto de recursos pblicos. Uma das maneiras de o Estado fazer isso obtendo recursos por meio de atividades tpicas dos particulares, num atendimento a interesses individuais das pessoas. O Estado pode ainda e principalmente arrecadar recursos pela via da cobrana de tributos, situao da grande maioria. Nessa hiptese, j que a anterior insuficiente, o Estado revestido do poder de tributar, ou seja, retirar recursos de forma legtima (mas coercitiva) dos cidados, que devem entregar importncias em dinheiro nas situaes estabelecidas previamente pelo ordenamento jurdico. H, entretanto, outro ponto de fundamental importncia, que diz respeito atuao do Estado na vida econmica. Trata-se de como deve o Estado se organizar para atender, com a maior racionalidade possvel, s necessidades pblicas. Isto , atender com eficincia, de modo que o fornecimento de bens e servios satisfaa os seus interesses com o menor gasto possvel. Essa atividade possui caractersticas prprias, que levam formao de uma estrutura descentralizada. Desse modo, cada tipo de necessidade pblica poder ser mais bem atendida se for criada uma estrutura espacialmente organizada, com diversas esferas de governo. Isso tudo conduz ao exame do federalismo e, particularmente, do federalismo fiscal, em que so abordados os aspectos relacionados com a organizao da atividade financeira do Estado federal.

Para atender s necessidades pblicas, o Estado deve se organizar com a maior racionalidade possvel

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noes soBre FederalIsmo

egundo Sampaio Dria (apud Conti, 2001), o federalismo a frmula histrico-programtica de compensao poltica que permita harmonizar a coexistncia, sobre idntico territrio, de duas ou mais ordens de poderes autnomos, em suas respectivas esferas de competncia. importante que tenhamos uma boa noo das diversas formas em que o federalismo se apresenta e, particularmente, o federalismo fiscal, para compreendermos como o Brasil est organizado e o papel que foi reservado ao municpio, foco deste texto. Na viso de Jos Nilo de Castro (apud Conti, 2001), a noo de Federao vincula-se ideia de unio, de modo permanente, de dois ou mais estados em um s, o Estado federal. Os estadosmembros ou federados conservam a sua autonomia interna, debaixo, porm, da autoridade central, a Unio ou Estado federal. E esta unio materializada na Constituio federal. A doutrina consagrou dois tipos de Estado: o Estado unitrio e o Estado federal. O Estado unitrio aquele em que a descentralizao de atividades administrativas, legislativas ou polticas, se existente, fica inteiramente subordinada ao poder central, que pode, a qualquer momento, mediante uma lei, suprimi-la, ampli-la ou restringi-la. J o Estado federal formado pela agregao de estados-membros e a descentralizao das atividades administrativas, legislativas e polticas compe uma estrutura determinada constitucionalmente, pela qual se assegura poder autnomo a essas entidades, que participam do poder central por meio de uma cmara que as represente. a forma como o Brasil est organizado, tendo cada estado-membro uma representao no poder central (o Senado Federal), com trs cadeiras naquela cmara. H, em nosso Pas, ainda, uma particularidade com relao aos municpios, guindados pela prpria Constituio ao status de entes federativos, com competncias e poderes prprios, inclusive polticos, por ela garantidos, embora no possuam uma representao no poder central como acontece com os estados. Essa classificao no , entretanto, suficiente para caracterizar os tipos de Estado em tempos modernos, do ponto de vista da descentralizao, pois existe a figura da confederao, uma forma de associao de estados em que cada membro conserva a soberania sobre seu

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territrio. Neste caso, o poder central difere muito do Estado federal e exerce apenas a funo de coordenar as decises tomadas pelos confederados. uma forma bem mais flexvel, na medida em que as regras permitem a um integrante desligar-se da Unio, ao passo que no federalismo a indissolubilidade caracterstica fundamental. H tambm outras formas de associao de estados representadas por diversos tipos de acordos internacionais. o caso da Unio Europeia, cujo acordo de formao permitiu at mesmo a criao de uma moeda (o euro) para a maior parte de seus membros. Ainda que se considere a unificao da moeda uma perda de parcela da soberania, a Unio Europeia no compe uma federao, ficando mais prxima de uma confederao. Modernamente, muito sutil a classificao dos estados em unitrios ou federados, pois ela j no representa fielmente as diversas maneiras existentes de organizao, uma vez que a realidade mostra a existncia de inmeras formas. Quanto distribuio territorial do poder, por exemplo, so vrios os graus de autonomia concedidos s entidades que compem cada um dos estados, sendo tambm diversificadas as formas de distribuio e verticalizao do poder, como estados-membros, municpios, comunidades autnomas, regies metropolitanas, microrregies, subprefeituras etc. Mais adequado, hoje, classificar os Estados segundo os graus de descentralizao (administrativa, poltica e financeira), j que todos, de algum modo, apresentam uma estrutura, ainda que mnima, de descentralizao. Nesse sentido, Jos Maurcio Conti apresenta as seguintes categorias de estados:
a) Estados de 1 grau. So os Estados em que h apenas uma esfera administrativa, sem qualquer tipo de descentralizao. de se admitir que seria cabvel apenas nos casos de Estados com mnima extenso territorial, como o caso, por exemplo, do Vaticano, de Mnaco e outros casos anlogos; b) Estados de 2 grau. So os Estados que estabelecem dois graus de descentralizao. H uma unidade superior, responsvel pelos bens e servios de interesse de toda a comunidade, e outras entidades descentralizadas, responsveis pelos bens e servios de interesse regional; c) Estados de 3 grau. So aqueles que estabelecem trs graus de esferas administrativas, cada uma responsvel pelo fornecimento de bens e servios em determinada rea de atuao, conforme delimitao estabelecida pela Constituio, como ocorre no Brasil; d) Estados de 4 grau e sucessivos. Denominar-se-iam os Estados conforme os diversos graus de esferas administrativas criadas em sua organizao, na forma estabelecida pela Constituio. Teramos, desta forma, Estados de 4 grau, caso neles existissem quatro esferas administrativas. Seria de 4 grau, por exemplo, um Estado que se organizasse estabelecendo a esfera administrativa superior e central, a Unio, esferas administrativas regionais, como estados-membros, que por sua vez seriam subdivididos em regies metropolitanas, e estas subdivididas em municpios. Admitindo-se que a Constituio trouxesse previso de diviso dos municpios em administraes regionais, teramos a figura de um Estado de 5 grau. E no hiptese desarrazoada, na medida em que, se analisarmos o caso brasileiro, verificaramos que, objetivamente, esta situao j pode ser observada em cidades como So Paulo. Considerando, no entanto, no estar esta figura prevista constitucionalmente, no se pode considerar como integrante da organizao do Estado, sendo, por ora, apenas uma forma prpria de organizao a ser estabelecida por um municpio em particular. de se ressaltar que a Constituio brasileira prev, em seu art. 25, 3, a possibilidade de criao de figuras como a das regies metropolitanas e outras anlogas (aglomeraes urbanas, microrregies) que podem significar a incluso de outros graus na organizao territorial administrativa, mostrando assim o quanto so complexas e diversificadas as possibilidades de organizao territorial do poder.

Mesmo essa classificao, mais didtica, pode no atender a todas as circunstncias, pois haver estados situados na mesma categoria, mas com variaes nos graus de autonomia das diversas esferas em que est organizado.

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3.1. estado federal


Embora alguns afirmem que o Estado federal surgiu com a Confederao Helvtica (Sua), em 1291, seu nascimento formal se deu com a Constituio dos Estados Unidos, em 1787, que reuniu 13 antigas colnias britnicas, independentes desde 1776, numa s federao, os Estados Unidos da Amrica. O federalismo pode ser apresentado sob duas formas: federalismo dual e federalismo por integrao ou cooperativo. O primeiro tipo tem um carter inflexvel na sua concepo, pois separa radicalmente a competncia do poder central e do poder dos estados federados, atribuindo a cada um rea prpria de atuao, de modo que um no se intromete na rea do outro, ou seja, a separao rgida. No federalismo cooperativo, atualmente bem mais frequente, a atribuio de competncias mais flexvel, de modo que numa mesma matria (assunto) pode haver a participao de mais de uma esfera, sendo definidos os nveis de atuao de cada um. Exemplo disso, no Brasil, a Justia, em que parte de responsabilidade do estado-membro e parte de responsabilidade da Unio. Essa forma aparece principalmente na rea social, em particular na sade, em que as trs esferas tm participao Sistema nico de Sade (SUS); e tambm na educao bsica, ofertada tanto pelos estados como pelos municpios. A existncia de um Estado federal pode ser percebida pela presena de caractersticas que lhe so fundamentais, descritas por vrios autores, entre os quais Jos Maurcio Conti, que as relaciona da seguinte forma:
a) existncia de, ao menos, duas esferas de governo; b) autonomia das entidades descentralizadas, que compreende as autonomias poltica, administrativa e financeira; c) organizao do Estado expressa em uma Constituio; d) repartio de competncias entre as entidades descentralizadas;

e) participao das entidades descentralizadas na formao da vontade nacional; f) indissolubilidade.

A existncia de pelo menos duas esferas de governo o fundamento principal do Estado federal. As esferas devem coexistir harmonicamente, exercendo o governo central naquilo que for designado pela Constituio a respeito dos poderes sobre todo o territrio. Entretanto, essa caracterstica no suficiente para qualificar um Estado como Estado federal, tendo em vista as variaes que modernamente podem ser encontradas. O contorno final estabelecido pela presena de outras caractersticas, conforme j discriminado. O segundo ponto, autonomia das entidades descentralizadas, pressupe a existncia de um governo central que exera o poder soberano, cabendo s entidades descentralizadas o poder normativo sobre os assuntos que a Constituio lhes reservou. Esse poder exercido de forma plena, sem se submeter s outras esferas de poder. A autonomia das unidades descentralizadas ocorre em trs vertentes: poltica, administrativa e financeira. A autonomia poltica corresponde ao exerccio do poder normativo em que a unidade descentralizada cria sua prpria legislao dentro das limitaes impostas pela Constituio. o que acontece no Brasil com a presena, nos estados-membros, de uma Assembleia Legislativa e, nos municpios, da Cmara Municipal. A autonomia administrativa corresponde capacidade da unidade descentralizada de se auto-organizar, enquanto a autonomia financeira significa a garantia, pela Constituio, de recursos para realizar as suas funes, arrecadando impostos prprios ou participando da arrecadao de impostos das outras esferas. A caracterstica seguinte, que Jos Maurcio Conti apresenta, a organizao do Estado expressa em uma Constituio. Este um requisito sem o qual o Estado federal dificilmente existir, pois seu surgimento e sua garantia tm origem na vontade das

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comunidades, sendo indispensvel que conste desse documento jurdico chamado Constituio. Outra caracterstica do Estado federal diz respeito repartio de competncias entre as entidades descentralizadas, que pressupe a diviso territorial de poder e a parcela que ser exercida por cada unidade descentralizada. O equilbrio entre a repartio de competncias e a garantia de recursos financeiros fator determinante para a coexistncia das diversas esferas da federao. O Estado federal tambm pressupe que haja participao das entidades descentralizadas na formao da vontade nacional, para que se preserve o mximo de coeso das unidades que o compem, devendo existir instrumento adequado para esse mister. No Brasil, os estados-membros so representados no poder central por meio do Senado, uma das casas que formam o Congresso Nacional. Por fim, a questo da indissolubilidade pr-requisito do Estado federal, de sorte que no possa haver separao das unidades descentralizadas, situao que precisa estar garantida na Constituio. assim que est previsto na Constituio brasileira, que diz ser a Repblica Federativa do Brasil formada pela unio indissolvel dos estados e municpios e do Distrito Federal (art. 1).

O federalismo fiscal pressupe a existncia de sistemas de arrecadao do poder central e das unidades descentralizadas

outras por uma administrao organizada em nvel regional e outras por rgos locais. O federalismo fiscal baseia-se em alguns fundamentos que os estudiosos reconhecem, os quais norteiam a formao do Estado federal. So, na verdade, princpios caracterizadores do federalismo fiscal. O primeiro seria o princpio do benefcio, em que os servios so considerados federais, estaduais ou municipais, conforme os benefcios por eles produzidos atinjam todo o territrio ou apenas parte dele, no nvel estadual ou municipal. A segurana nacional , forosamente, um servio federal, enquanto a iluminao dos logradouros pblicos considerada um servio municipal, por atender apenas aos membros da comunidade local. Outro princpio, de extrema importncia, o da compensao fiscal. Consiste na fixao, pela Constituio, de regras que atenuem os desajustes decorrentes de circunstncias peculiares das unidades descentralizadas. Por exemplo, um municpio ou estado prejudicado por externalidades, como a proteo ao meio ambiente, que beneficia toda a comunidade, ou, no sentido oposto, de benefcio acentuado, como a extrao de petrleo, explorao de jazidas minerais ou ainda a presena de condies climticas favorveis para atividades agrcolas. O baixo desenvolvimento social das unidades descentralizadas pode tambm significar um fator importante para a compensao fiscal. A compensao fiscal fundamental para

3.2. Federalismo fiscal


O aspecto mais importante do federalismo, o que interessa de perto a este trabalho, o federalismo fiscal, que o estudo da maneira pela qual as esferas de governo se relacionam do ponto de vista financeiro. O federalismo fiscal, distribuio de competncias para atender s necessidades pblicas pela esfera central e pelas esferas descentralizadas, associada garantia de recursos financeiros, tem uma relao muito forte com a questo da extenso territorial, que em geral um dos fatores que contribuem para a definio do modelo federativo a ser adotado. Algumas dessas necessidades devem ser atendidas por nveis de administrao com atuao nacional,

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que o federalismo seja concebido de forma a equalizar a distribuio dos recursos entre as regies, com vistas ao bem comum de toda a populao. O terceiro princpio o da distribuio centralizada, que significa concentrar a distribuio de renda no governo central, que tem melhores condies de pr em prtica medidas redistributivas com eficincia e eficcia. Isso acontece em relao a tributos que tm importante funo como instrumento de redistribuio, como o caso do Imposto de Renda. A caracterstica fundamental do federalismo fiscal a existncia de um sistema de arrecadao prprio do poder central e outro das unidades descentralizadas, associado a um sistema de transferncias intergovernamentais que promova a redistribuio das riquezas, de modo a fazer com que as unidades que mais arrecadem repassem parte dos recursos s unidades menos favorecidas. Como exemplos no federalismo fiscal brasileiro podem ser citados: o Fundo de Participao dos Estados (FPE) e o Fundo de Participao dos Municpios (FPM) na arrecadao do Imposto de Renda e do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI), e a repartio do Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Prestao de Servios (ICMS), cujo produto permanece com o estado (75%) e com os municpios (25%), por meio de transferncia. Em sntese, o federalismo fiscal tem por objetivo a busca da igualdade e da justia social em todo o territrio, para o que procura redistribuir desigualmente as rendas pblicas s unidades descentralizadas na medida em que suas desigualdades naturais se faam presentes. No uma tarefa fcil, mas sim muito complexa, pois a questo envolve no apenas a redistribuio de recursos, mas tambm a repartio de competncias entre o poder central e os vrios nveis de descentralizao. Essa dificuldade decorre da busca incessante por recursos e de um jogo permanente de foras que nem sempre conduz a um modelo justo, fazendo com que desigualdades regionais, ou mesmo entre unidades locais, continuem a existir, retardando ou mesmo reduzindo o grau desejado de justia social.

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o FederalIsmo FIscal BrasIleIro

Federao brasileira comeou praticamente com a primeira Constituio da Repblica, em 1891, pois antes o Imprio era considerado um Estado unitrio. Desde ento, passou por momentos de baixo grau de descentralizao e outros em que este se ampliou. A Constituio atual consagra o federalismo afirmando, j em seu art. 1, ser o Pas a Repblica Federativa do Brasil, formada pela unio indissolvel dos estados e municpios e o Distrito Federal. O federalismo fiscal brasileiro est hoje, em sua concepo geral, num estgio avanado se o comparamos com as demais naes, pois estados e municpios tm, na Constituio, assim como a prpria Unio, definio exata dos tributos que podem arrecadar e as parcelas de tributos a que tm direito na arrecadao alheia. Quanto s competncias de cada esfera no atendimento comunidade, razovel o grau de definio. um federalismo do tipo cooperativo, com dois nveis de descentralizao, alm do prprio poder central representado pela Unio. O municpio goza de uma considervel autonomia, ainda que no representado, como acontece com os estados, no Poder Legislativo federal. A autonomia municipal se estende ao campo administrativo, pela liberdade para se organizar, ao campo poltico, por competir-lhe legislar sobre os assuntos de sua competncia, por meio da Cmara Municipal, e ao campo financeiro, por ter garantidos, na Constituio federal, os recursos de que necessita. Em particular, esse federalismo apresenta problemas e algumas distores, mas isso prprio de um sistema cujo processo se encontra em pleno desenvolvimento. S a ttulo de exemplo dessa evoluo, pode ser citada a ampliao, em 2007, do porcentual do Fundo de Participao dos Municpios (FPM), promovida pela Emenda Constitucional n 55/07, e a reformulao do Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio (Fundef), agora Fundo de Manuteno de Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais da Educao (Fundeb), ocorrida por meio da Emenda Constitucional n 53/06. A distribuio dos recursos entre as esferas federal, estadual e municipal pode ser visualizada na tabela a seguir, que mostra, para o perodo 1960-2006, a composio da arrecadao direta, que no considera as transferncias intergovernamentais, e a receita disponvel, que engloba essas transferncias.

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evoluo da receIta trIButrIa gloBal Por nvel de governo (19602006) Conceito abrangente (Metodologia das Contas Nacionais). Anos selecionados.
conceitos central estadual local total central estadual local total carga - % do PIB
11,14 18,31 16,08 24,26 10,35 16,71 13,48 20,31 5,58 5,31 5,74 9,22 6,05 5,70 5,97 9,01 0,70 0,90 0,61 2,02 1,01 2,10 2,98 6,18 17,42 24,52 22,43 35,50 17,42 24,52 22,43 35,50 63,95 74,67 71,68 68,33 59,44 68,16 60,09 57,20

composio - % do total
32,05 21,65 25,58 25,97 34,75 23,27 26,61 25,38 4,01 3,69 2,74 5,70 5,81 8,57 13,30 17,42 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00

arrecadao dIreta
1960 1980 1988 2006 1960 1980 1988 2006

receIta dIsPonvel

Fonte: Este quadro foi elaborado por Jos Roberto Rodrigues Afonso, a partir de dados da STN, da SRF, do IBGE, do Ministrio da Previdncia e Assistncia Social, da CAIXA, do Conselho Nacional de Poltica Fazendria e dos balanos municipais. A Metodologia das Contas Nacionais inclui impostos, taxas e contribuies, inclusive CPMF e FGTS, bem como dvida ativa, e/ Estimativa preliminar para 2005 (apenas relativa arrecadao prpria municipal).

Por esses dados, v-se que o municpio evoluiu significativamente na distribuio da receita pblica total, no conceito Receita Disponvel, tendo passado de 5,81%, em 1960, para 17,42%, em 2006, o que demonstra sua relevante posio no atual modelo de federalismo fiscal brasileiro. A Unio teve uma pequena reduo e coube aos estados uma diminuio mais acentuada, de 34,75%, em 1960, para 25,38%, em 2006. Como o foco deste trabalho o municpio, no tpico seguinte apresentada, de forma simplificada, de que maneira o federalismo fiscal brasileiro contempla essa esfera de governo na arrecadao de receitas pblicas e de demais recursos que esto ao seu alcance para financiar os programas e aes de sua competncia.

Alm dessas duas fontes de receita, o municpio pode contrair emprstimos junto a instituies financeiras nacionais e internacionais para financiar seus programas e aes, assim como pode receber mediante negociaes transferncias voluntrias do seu estado e da Unio para executar projetos especficos e predeterminados. So, portanto, trs as fontes de arrecadao de recursos com as quais conta o municpio: a) impostos, taxas municipais e contribuies prprios; b) parte das receitas estaduais e federais transferida ao municpio; c) emprstimos e financiamentos junto a instituies financeiras. Os impostos, taxas e contribuies municipais so constitudos principalmente por: a) Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana (IPTU): tributo bem conhecido por todos porque incide sobre os imveis da cidade, ou seja, prdios residenciais, comerciais, industriais, e sobre os terrenos situados na zona urbana.

dos municpios
O municpio obtm recursos diretamente da populao, por meio dos impostos, taxas e contribuies, alm de ter direito garantido pela Constituio de receber parte do que arrecadado pelos governos estaduais e pela Unio, a ttulo de impostos estaduais e federais.

4.1. recursos

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b) Imposto sobre Servios de Qualquer Natureza (ISS): pago por pessoas e empresas que atuam no ramo de prestao de servios, como engenheiros, mdicos, dentistas, advogados, oficinas mecnicas, empresas de informtica, pedgio, construtoras de obras, cinemas, bancos etc. c) Imposto sobre Transmisso de Bens Imveis Inter Vivos (ITBI): pago toda vez que um imvel prdio ou terreno vendido por algum a outra pessoa ou empresa. d) Taxas: pagas pelas pessoas e empresas em razo da prestao de determinados servios ou pela fiscalizao e controle de atividades exercidas no territrio municipal. Por exemplo: taxa para concesso de licena para construo de prdios e loteamentos; taxa pela abertura de firmas comerciais, industriais e de prestao de servios; taxa de remoo e disposio final do lixo; taxa pela explorao de placas e anncios de publicidade. e) Imposto de Renda Retido na Fonte (IRRF): a Prefeitura incorpora sua receita os valores que desconta na fonte, a ttulo de Imposto de Renda, de seus funcionrios e de seus prestadores de servio. Esses valores no so recolhidos Unio. f) Multas e juros de mora, incidentes sobre pagamento de tributos fora do prazo legal, alm das multas por infraes das regras de trnsito ou de outras normas municipais. g) Tarifas pblicas, por servios especficos prestados a pessoas ou empresas, como fornecimento de gua e esgotamento sanitrio, uso de bens pblicos, servios de cemitrio etc. h) Contribuies, nas modalidades contribuio de melhoria, pela realizao de obras pblicas (pavimentao de ruas, extenso da iluminao pblica etc.); contribuio para manuteno da iluminao

pblica; e contribuio de servidores estatutrios para financiar benefcios previdencirios do prprio municpio; i) Receita patrimonial: aluguis de bens pblicos e aplicaes financeiras, que so os rendimentos pagos pelos bancos em relao s disponibilidades de caixa da prefeitura. A parte dos impostos federais e estaduais, conhecida como transferncias constitucionais e legais, provm, principalmente, de: a) Repasses do Governo do Estado: 25% da arrecadao do ICMS, um tributo que incide sobre o valor das mercadorias vendidas pelas indstrias e pelo comrcio, rateados proporcionalmente entre todos os municpios do estado; 50% do Imposto sobre a Propriedade de Veculos Automotores (IPVA), que um tributo que incide anualmente sobre os veculos automotores automveis, caminhes, nibus e motocicletas , rateados segundo os veculos licenciados no municpio; 25% das transferncias que o estado recebe da Unio referentes ao Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) correspondente s suas exportaes. b) Repasses do Governo Federal: 23,5% do Imposto de Renda e do IPI. O rateio desse porcentual entre os municpios brasileiros feito segundo um critrio baseado na populao local e que privilegia os pequenos municpios. Esse repasse conhecido como Fundo de Participao dos Municpios (FPM); 50% do Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural (ITR), que incide sobre as propriedades rurais, cujo rateio tem por base os imveis rurais localizados no municpio de So Paulo; 25% do valor que cabe ao estado em decorrncia das transferncias feitas pela Unio a ttulo de

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compensao financeira pela desonerao das exportaes Lei Complementar n 87/96. A parte destinada a determinado municpio corresponde mesma fatia que possui no rateio do ICMS; 70% do Imposto sobre Operaes Financeiras (IOF) incidente sobre o ouro, quando transacionado como ativo financeiro ou instrumento cambial; Participao na Contribuio de Interveno no Domnio Econmico (CIDE), conforme critrios fixados na legislao federal; Compensaes financeiras: (1) pela desonerao das exportaes (Lei Kandir); (2) pela extrao de minerais; (3) pela explorao de recursos hdricos; (4) pela explorao de petrleo, xisto betuminoso e gs natural; Recursos do Sistema nico de Sade (SUS); Recursos do Fundo Nacional de Assistncia Social (FNAS); Quota-Parte do Salrio-Educao, cabendo ao municpio uma parcela na proporo da quantidade de alunos que possui matriculados nas escolas municipais de educao bsica; Recursos do Ministrio da Educao (MEC) destinados a programas especficos, como merenda escolar, transporte de alunos e dinheiro direto na escola. O Fundeb, a exemplo do que j vinha ocorrendo com o seu antecessor, o Fundef, pode proporcionar ao municpio receita adicional, mas possvel que, ao contrrio, haja uma perda de receita, dependendo do resultado da aplicao, no municpio, dos critrios de rateio estabelecidos pela Lei n 11.494/2007, que regula o referido fundo. Afora esses repasses, o municpio costuma receber outros recursos do Governo Federal e dos governos estaduais, a ttulo de transferncias voluntrias, tambm chamadas transferncias discricionrias. So recursos que dependem de uma negociao prvia com aquelas esferas, destina-

dos a finalidades especficas estabelecidas por intermdio de convnios. A terceira fonte de recursos com a qual o prefeito pode contar so os emprstimos e financiamentos de instituies financeiras nacionais e internacionais para a realizao, em geral, de obras pblicas, para os quais existem parmetros legais a serem observados na sua contratao.

principais receitas municipais


Os diversos tipos de receita a que municpio tem direito no modelo de federalismo fiscal adotado no Brasil foram apontados no item precedente, mas alguns, em funo de sua natureza e importncia, comportam uma anlise mais detalhada com o objetivo de orientar os administradores locais na sua instituio e arrecadao.

4.2. caractersticas das

4.2.1. receitas prprias


Fundamentalmente, trs impostos municipais (IPTU, ISS e ITBI) formam a base das receitas prprias do municpio, cabendo-lhe arrecadar, com justia, o maior volume possvel de recursos, respeitados outros princpios aplicveis, principalmente aquele que veda a utilizao do tributo como instrumento confiscatrio. As demais receitas prprias em geral representam muito pouco nesse conjunto, salvo em situaes particulares, em que algumas taxas ou tarifas pblicas podem ter alguma representatividade, como acontece com a taxa de remoo de lixo e a tarifa pela cobrana dos servios de gua e esgoto. A cobrana efetiva das receitas municipais ponto que no pode ser negligenciado, pois de nada adianta possuir um bom sistema de cadastro e de lanamento de tributos se os inadimplentes no forem acionados, nas vias administrativa e judicial, para cumprirem suas obrigaes. Fraquejar nessa cobrana significa, mais do que privar-se da receita, estmulo aos maus contribuintes. Da mesma forma, recomenda-se muito

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cuidado na concesso de remisses e anistias fiscais, pois isso pode, tambm, tornar-se elemento encorajador da inadimplncia. Esse procedimento precisa de agilidade, em face do risco de se perder o direito de exigir os valores devidos pela ocorrncia do instituto da prescrio, que acontece no prazo de cinco anos aps constitudo o crdito em favor do municpio. A cobrana de dbitos atrasados d-se pela inscrio dos mesmos em dvida ativa, por meio de registro prprio, como determina a legislao, do qual extrada uma certido, que possui eficcia de ttulo executivo perante o Poder Judicirio. 4.2.1.1. Imposto sobre a Propriedade Predial e territorial urbana (IPtu) O IPTU um dos mais antigos tributos cobrados pelo poder pblico, no s aqui como nos demais pases. Aparentemente um tributo de fcil administrao porque incide sobre imveis urbanos, cuja presena fsica inquestionvel no d, praticamente, margem para a sonegao ou qualquer outro tipo de evaso. , como o Imposto de Renda, um tributo que permite a obteno de recursos de modo que os mais bem aquinhoados recolham importncias superiores quelas pagas por quem possui imveis de baixo valor. Essa caracterstica, que, em princpio, define o IPTU como um tributo direto, no absoluta, pois h inmeras situaes em que o imposto simplesmente repassado pelo proprietrio do imvel a terceiros, como os inquilinos ou, ento, ao conjunto da sociedade no caso de um imvel comercial, em que seu valor somado ao custo dos bens comercializados ou servios prestados. Isso suficiente para indicar ao governante local que deve prestar muita ateno para evitar a construo ou manuteno de um sistema de cobrana injusto ou distorcido. A alquota do tributo tambm precisa ser muito bem estudada para evitar distores, cabendo

Fraquejar na cobrana efetiva das receitas que so prprias de cada municpio significa um grande estmulo ao dos maus contribuintes

lembrar que a Constituio permite a adoo de um sistema de alquotas progressivas, segundo o valor do imvel, ou alquotas diferentes segundo a localizao ou uso do imvel. No primeiro caso, permite-se tributar mais os imveis de alto valor, aspecto positivo do ponto de vista da justia tributria, e, no segundo, podem-se aplicar alquotas maiores em casos de localizao privilegiada ou uso menos nobre do imvel, que deve ter, segundo a prpria Constituio, uma funo social. De todo modo, preciso cuidado na utilizao dessas faculdades para evitar injustias. Na apurao do valor venal do imvel, base de clculo do tributo, devem ser utilizados modelos de avaliao sancionados por instituies especializadas e com credibilidade. Os valores unitrios de metro quadrado de terreno, distintos por regio, bairro, logradouro e face de quadra devem ser definidos em pesquisa de mercado e organizados em mapas de valores, cuja aprovao compete Cmara Municipal. Nessa mesma oportunidade devem ser definidos os valores unitrios do metro quadrado de construo, com base nos tipos de imvel, podendo a Prefeitura valer-se, alm da pesquisa de mercado, de tabelas publicadas em revistas especializadas. Elemento fundamental nesse sistema a manuteno do cadastro imobilirio, cabendo Prefeitura estruturar-se para tal, com pessoal capacitado e utilizao das tecnologias disponveis. Por ltimo, preciso muito cuidado na concesso de isenes para no beneficiar, indevidamente,

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pessoas ou entidades que no faam, do ponto de vista social, jus a esse benefcio. 4.2.1.2. Imposto sobre servios de Qualquer natureza (Iss) O ISS um tributo mais difcil de ser administrado, pois, ao contrrio do IPTU, baseia-se na prestao de servios pelas pessoas e empresas e sua natureza no tem a mesma materialidade, so praticamente invisveis. Se no registrados, a incidncia efetiva do imposto fica seriamente prejudicada. Depende de uma base cadastral forte, de uma estrutura institucional legislao, regulamentao e normas de fiscalizao slida, de um eficiente e bem preparado corpo de agentes fiscais e de um sistema de informaes que permita o acompanhamento dos contribuintes, fornecendo dados para os procedimentos de fiscalizao tributria. Existem basicamente dois grupos de contribuintes: as pessoas fsicas (geralmente profissionais autnomos), que recolhem o tributo por meio de valores fixos peridicos; e as empresas, que o recolhem por meio de alquotas aplicadas sobre o valor bruto dos servios. No primeiro caso, o das pessoas fsicas, deve haver um cadastro bem organizado, cabendo Prefeitura emitir os lanamentos e controlar os respectivos pagamentos, no sendo necessrio um grande esforo de fiscalizao. J em relao s empresas, a preocupao bem diferente, mesmo porque esse grupo costuma responder por mais de 90% da arrecadao total do imposto. O controle desses contribuintes por parte da Prefeitura deve consistir-se num sistema de fiscalizao programada, por intermdio de agentes fiscais bem treinados e preparados. O produto do trabalho da fiscalizao um conjunto de autos de infrao lavrados. Decorridos os prazos para defesa e recursos, mister se faz a cobrana imediata dos dbitos, quer pela via administrativa, quer pela via judicial. Quanto maior for a ao fiscal da Prefeitura, menor ser

o nimo de sonegar por parte dos contribuintes, conseguindo-se com isso melhores arrecadaes espontneas, ou seja, a constante presena da fiscalizao tirar do contribuinte a certeza da impunidade. Para inibir a prtica de infraes fiscais, a legislao deve prever rigor nas multas, particularmente quando se tratar de fraudes ou sonegao. Na montagem dos programas de fiscalizao, devem ser usados todos os recursos disponveis. Alm das informaes obtidas diretamente dentro do processo de controle, possvel contar com convnios de troca de informaes, que podero ser firmados com o Ministrio da Fazenda e com a Secretaria Estadual da Fazenda e outros rgos pblicos ou privados. Como a prestao de servios bastante diversificada, sugere-se a adoo de mecanismos de controle especficos para os diversos grupos, levando sempre em conta as suas particularidades, como o setor de construo civil, instituies financeiras, estacionamentos, transportes, oficinas mecnicas, servios de informtica etc. Ainda dentro dessa linha, recomendvel que se organize um regime especial de fiscalizao para o conjunto dos grandes contribuintes da cidade. Com um esquema dessa natureza, possvel controlar cerca de 60% a 70% da arrecadao por meio do controle de 10% a 15% dos contribuintes. 4.2.1.3. Imposto sobre a transmisso de Bens Imveis Inter vivos (ItBI) Trata-se de um imposto que incide toda vez que um imvel, urbano ou rural, transacionado entre pessoas vivas ou empresas. O fundamental nesse tributo definir bem a sua forma de clculo, um esquema de conferncia das guias j recolhidas, a fim de se apurar eventuais diferenas, e a manuteno de um sistema de informaes junto aos tabelies e registros de imveis, a fim de que o controle seja bem adequado. Trata-se tambm de um tributo direto e proporcional, como o IPTU. Por essa razo, o cadastro

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imobilirio, que serve ao IPTU, ser de grande valia tambm para o ITBI. importante que esteja bem definida qual ser a base de clculo do tributo. Em geral, utilizado o maior valor entre o valor da transao e o valor venal empregado para apurao do IPTU. Isso relevante, pois no segredo para ningum que as escrituras, em sua maioria, so lavradas por preos bem inferiores queles que efetivamente foram praticados, o que lamentvel. Por essa razo, deve o municpio se precaver e adotar mecanismos que possam garantir um recolhimento por parte do contribuinte compatvel com o valor real do imvel no momento da transao. Quanto alquota a ser adotada, preciso muito cuidado. Se for muito elevada, o que infelizmente acontece em muitos municpios, esse fato pode inibir a lavratura de escrituras e fomentar a celebrao dos chamados contratos de gaveta, o que, em ltima anlise, acaba por prejudicar a arrecadao. 4.2.1.4. Imposto de renda retido na Fonte (IrrF) Embora totalmente regulado por lei federal, o IRRF considerado, para fins oramentrios e contbeis, como receita tributria do municpio (receita prpria). De acordo com o art. 158, I, da Constituio federal, o municpio incorpora sua receita 100% das retenes que realiza na fonte, a ttulo de Imposto de Renda e Proventos de Qualquer Natureza, seja a que ttulo for, como o pagamento de salrios de seus servidores e pagamentos efetuados a prestadores de servio, pessoas fsicas ou jurdicas, devendo observar a legislao federal sobre o tributo. Portanto, esse dinheiro no recolhido pelo municpio aos cofres da Unio e permanece no caixa da prefeitura, para pagamento de suas despesas. Essas retenes devem ser feitas por todos os rgos da administrao municipal, seja administrao direta ou indireta, a includas a Cmara Municipal, as autarquias e fundaes. J em relao s empresas pblicas e sociedades de economia mista, tais valores devem ser recolhidos Secretaria da Receita Federal.

No caso dos rgos da administrao indireta, inclusive Cmara Municipal, que possuem autonomia financeira, o IRRF no pode ser incorporado sua receita, devendo ser recolhido ao caixa da prefeitura. uma receita importante, que varia em funo do nvel salarial dos servidores municipais e do volume de servios contratados, sujeitos reteno na fonte. Diferentemente das receitas j comentadas, o IRRF exige muito cuidado e ateno das autoridades locais na correta aplicao da legislao, que, como j foi dito, federal, a fim de evitar erros nos pagamentos sujeitos ao desconto que, se no realizado, conduz a uma perda de receita. No tem o municpio competncia legal para abrir mo do desconto do Imposto de Renda, mesmo que por lei municipal, pois se trata de um tributo federal e como tal s Unio compete legislar. 4.2.1.5. receita patrimonial um tipo de receita arrecadada diretamente pelo municpio em funo da utilizao, por terceiros, de bens pertencentes ao seu ativo, a compreendidos os aluguis de bens mveis e imveis, a concesso de servios pblicos, as aplicaes de recursos de caixa no sistema financeiro e a participao nos lucros de empresas das quais detenha parcela do capital. A importncia dessa receita varia de municpio a municpio, pois fica sempre na dependncia da quantidade e do valor dos bens locados, do volume de recursos financeiros que o municpio costuma manter em caixa e do volume de aes ou outras parcelas do capital possudo de empresas pblicas ou privadas. So exemplos caractersticos desse tipo de receita: aluguel de boxes em mercados municipais, espaos em feiras livres, espaos pblicos reservados a publicidade, como painis e outdoors, boxes em estao rodoviria, rendimentos de caderneta de poupana ou de aplicaes em fundos de investimento, dividendos de aes etc. 4.2.1.6. receitas de multas e juros de mora As multas e juros de mora arrecadadas pelo mu-

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nicpio podem ser divididas, para fins didticos, em dois grupos: (1) de origem tributria; (2) de origem no tributria. So de origem tributria quando decorrentes do recolhimento de tributos alm do prazo legal ou pela imposio de penalidades por infraes de natureza tributria, por prtica de quaisquer tipos de sonegao, evaso ou eliso fiscal, ou ainda pelo descumprimento de obrigaes acessrias previstas na legislao competente, como escriturao de livros, apresentao de declaraes ao rgo de administrao tributria do municpio. J as multas e juros de mora de natureza no tributria tm origem no descumprimento de outras normas legais vigentes no municpio, como as multas de trnsito, as que so aplicadas pelo recolhimento em atraso de receitas no tributrias, multas contratuais, multas pelo desrespeito a normas sanitrias e ambientais, pela realizao irregular de obras particulares etc. 4.2.1.7. receitas pela prestao de servios e fornecimento de bens um grupo de receitas que compreende um amplo leque de itens, a saber: a) prestao de servios administrativos, como fornecimento de certides, protocolo de documentos, fornecimento de cpias, realizao de registros; b) outros servios ou fornecimento de bens, como abastecimento de gua e coleta de esgotos, servios funerrios, cemitrios, renda de parques, instalaes esportivas e culturais, Zona Azul, servios de guincho etc. Entram ainda a venda de bens produzidos pelo prprio municpio nos setores agropecurio e industrial. Em muitos casos esses servios so prestados por entidades municipais dotadas de autonomia oramentria, financeira e patrimonial, como autarquias e fundaes.

4.2.2. receitas transferidas pela unio e pelos estados


Esse segundo grupo apresenta as receitas que os municpios recebem da Unio e de seus e estados, por fora de normas contidas na Constituio federal ou na legislao infraconstitucional, ou ainda em decorrncia de convnios firmados com essas esferas. No primeiro caso, so chamadas de transferncias constitucionais ou legais e, no segundo, de transferncias voluntrias, ou seja, dependem de prvia negociao junto aos governos estaduais e federal. Em princpio, os administradores locais pouco podem fazer para ampliar essas receitas, mas, quando se analisa cada item individualmente, percebe-se que em alguns casos existem medidas que podem ser adotadas com o objetivo de melhorar o nvel dos repasses, como se ver mais adiante. 4.2.2.1. Fundo de Participao dos municpios (FPm) Fundo constitudo por parte das receitas federais, na base de 23,5% do Imposto de Renda (IR) e do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI), conforme art. 159, I, b e d, da Constituio federal, sendo 90% pertencentes aos municpios do interior e 10% aos municpios das capitais. A regra para distribuio fixada pelo Cdigo Tributrio Nacional (Lei n 5.172/66, art. 91) e modificaes posteriores, como o Ato Complementar n 35/67 e o Decreto-Lei n 1.881/81. Mudanas mais recentes foram introduzidas pela Lei Complementar n 91/97 e n 106/01.

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A parcela de 10% pertencente aos municpios das capitais distribuda segundo a proporo da populao de cada municpio e o inverso da renda per capita do respectivo estado. Os municpios do interior ficam com os restantes 90% e sua distribuio se processa na proporo da populao de cada um. H, entretanto, fatores mnimos e mximos: mnimo de 0,6 e mximo de 4,0. Isto significa que o FPM garante um mnimo de recursos para os pequenos municpios e limita o montante distribudo aos grandes, o que lhe confere um carter de instrumento de redistribuio de renda, to necessrio num Pas com enormes desigualdades como o Brasil. H uma exceo regra geral aplicvel aos municpios do interior, pois 4% dos 90% a eles destinados (4% de 90% = 3,6%) so distribudos, em adio quota normal, aos que se enquadram nos fatores 3,8 e 4,0, ou seja, com mais de 142.633 habitantes. Em face de suas caractersticas, o FPM uma importante fonte de receita para o municpio, em particular para aqueles situados em estados mais pobres e com baixa populao. Em muitos casos, essa receita chega a representar de 70% a 80% do total arrecadado. J nos municpios em que a industrializao e o comrcio so fortes, como os das regies Sul e Sudeste, sua importncia menor, cedendo lugar para o ICMS e para os tributos locais, diretamente arrecadados. 4.2.2.2. Quota-parte do Imposto sobre a Propriedade territorial rural (Itr) O ITR de competncia federal, incidindo sobre todos os imveis situados na zona rural. A Unio efetua a cobrana do tributo e transfere ao municpio onde esto localizados os imveis 50% do total efetivamente arrecadado (Constituio, art. 158, II). Dada a poltica adotada pelo Governo Federal, os recursos proporcionados por esse tributo so diminutos, no chegando a se constiturem, para a grande

maioria dos municpios, como uma fonte importante de financiamento de suas aes e programas. Existe a possibilidade de o municpio ficar com a totalidade desse imposto se optar, na forma da lei, por sua fiscalizao e cobrana, desde que esse fato no implique reduo de seu valor ou qualquer outra forma de renncia fiscal. 4.2.2.3. Quota-parte do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) exportao A Unio distribui aos estados, na proporo do valor das exportaes de produtos industrializados de cada um, 10% do que arrecada a ttulo de IPI, observado o limite mximo de 20% para cada estado (Constituio, art. 159, II). Os estados, por sua vez, repassam a seus municpios 25% do montante recebido da Unio, utilizando para tal os mesmos ndices adotados na distribuio das quotas municipais da arrecadao do ICMS (Constituio, art. 159, 3). 4.2.2.4. Quota-parte do Imposto sobre operaes Financeiras (IoF) ouro Quando o ouro transacionado como ativo financeiro ou instrumento cambial, sujeita-se exclusivamente incidncia do IOF. Isso ocorre quando adquirido pela primeira vez por instituio financeira. Nesse caso, o imposto arrecadado distribudo na proporo de 70% ao municpio de origem e os restantes 30% ao respectivo estado. uma receita sem nenhum significado econmico, que ocorre apenas nos grandes centros financeiros. A grande maioria dos municpios sequer sabe da sua existncia, pois no so beneficirios desses repasses. 4.2.2.5. contribuio de Interveno no domnio econmico (cIde) uma contribuio criada pela Unio2 com a finalidade de regular eventuais oscilaes nos

2 Constituio federal, art. 159 e 177, e emendas constitucionais n 3301, n 42/03 e n 44/04. Contribuio regulamentada pela Lei n 10.336/01 e n 10.866/04.

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O ICMS o mais significativo item de receita dos municpios onde predominam as atividades industriais comerciais

haja uma predominncia do fator Valor Adicionado. guisa de exemplo, no Estado de So Paulo vigoram os seguintes critrios para determinao, a cada ano, do ndice de participao dos municpios paulistas (Lei estadual n 3.201/81): a) 76%, segundo o VA apurado em cada municpio, pela mdia dos dois ltimos exerccios, em relao ao VA total do estado. A apurao se faz no exerccio atual, com base no exerccio anterior, para compor o ndice do exerccio seguinte; b) 13%, segundo a populao de cada municpio em relao populao total do estado, utilizandose dados oficiais fornecidos pelo IBGE; c) 5%, segundo a receita tributria prpria arrecadada pelo municpio em relao soma das receitas tributrias prprias de todos os municpios do estado. Valem, no caso, os dados do exerccio anterior quele em que a apurao estiver sendo feita, para vigorar no exerccio seguinte. Embora o conceito de receita tributria seja mais amplo, so admitidas apenas as receitas dos impostos prprios do municpio: IPTU, ITBI e ISS e respectivos acessrios; d) 3%, segundo a rea cultivada do municpio em relao ao total da rea cultivada do estado; e) 0,5%, segundo as reas especialmente protegidas, existentes no municpio, em relao a seu total no estado. So reas especialmente protegidas: estaes ecolgicas, reservas biolgicas, parques estaduais, zonas de vida silvestre, reservas florestais e reas de proteo ambiental; f) 0,5%, segundo as reas ocupadas por reservatrios de gua destinados gerao de energia eltrica, existentes no municpio, em relao a seu total no estado; g) 2%, divididos em partes iguais entre todos os municpios paulistas. Sendo o ICMS o mais significativo item de receita dos municpios, pelo menos naqueles em que predominam as atividades industriais e comerciais, extremamente importante que as autoridades lo-

preos dos combustveis, incidindo sobre a importao e comercializao de petrleo, gs natural e lcool combustvel. Do montante arrecadado, a Unio transfere, trimestralmente, 29% aos estados, que, por sua vez, repassam 25% do valor recebido a seus municpios, sendo 50% segundo os ndices do FPM e 50% na proporo do nmero de habitantes. 4.2.2.6. Quota-parte do Imposto sobre circulao de mercadorias e Prestao de servios (Icms) O ICMS um imposto de competncia dos estados, cabendo-lhes repassar aos respectivos municpios 25% do total que arrecadam (Constituio, art. 158, IV). O ndice de participao de cada municpio no bolo estadual fixado anualmente segundo critrios estabelecidos em lei estadual, em que o Valor Adicionado (VA) entra, obrigatoriamente, com, no mnimo, 75%. Valor Adicionado, para efeito de distribuio do ICMS, a diferena positiva entre o valor de sada das mercadorias vendidas por estabelecimentos comerciais, industriais e agrcolas e o valor de compra das matrias-primas empregadas no processo de produo e comercializao. No importa, no caso, se houve ou no tributao pelo ICMS, ou seja, o VA considerado mesmo que decorrente de transaes isentas ou imunes do tributo. Assim, os critrios para distribuio da quota dos municpios em cada estado variam segundo o que estiver definido na legislao estadual, embora

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cais exeram pleno controle da apurao do VA, cuja responsabilidade do estado, uma vez que esse valor informado diretamente pelos contribuintes do tributo, por meio de procedimentos prprios definidos pelas autoridades fazendrias estaduais. O descuido no acompanhamento da apurao pode causar perdas de arrecadao, j que as informaes prestadas pelos contribuintes podem no refletir a realidade. Isto quer dizer que o municpio deve adotar providncias objetivando o acompanhamento da coleta de dados, examinando, por intermdio de tcnicos especialmente preparados, as declaraes apresentadas, exigindo a correo de erros porventura cometidos. Alm da possibilidade de ocorrer erros no preenchimento das declaraes, deve o municpio estar muito atento aos contribuintes omissos, ou seja, aqueles que simplesmente deixam de entregar seus dados no prazo devido. preciso contat-los e compeli-los a cumprir sua obrigao. Mesmo em relao aos demais fatores que contribuem para a formao do ndice, deve haver idntica preocupao, pois embora no tendo o mesmo significado do VA, podem tambm, se houver descuido, levar a perdas de receita. Veja-se o caso do Estado de So Paulo, no fator correspondente receita prpria municipal, que contribui com 5% na formao do ndice. Se a Prefeitura se descuidar da arrecadao de seus impostos prprios, IPTU, ITBI e ISS, provocar uma diminuio de seu ndice de participao e, consequentemente, perda de receita. Os repasses das quotas pertencentes aos municpios so efetuados pelo estado, conforme dispe a Lei Complementar n 63/90, no segundo dia til de cada semana, com base no montante arrecadado na semana anterior. 4.2.2.7. Quota-parte do Imposto sobre veculos automotores (IPva) um tributo estadual, mas do valor arrecadado cabe ao municpio a parcela de 50%, ficando a

outra metade com o Governo do Estado, tudo conforme estipula a Constituio federal em seu art. 158, III. Essa participao restringe-se ao IPVA incidente sobre veculos registrados no municpio e o repasse efetuado pelo prprio estabelecimento financeiro arrecadador, no momento em que o contribuinte recolhe o tributo (Lei Complementar n 63/90). Trata-se tambm de um importante item de receita, cuja magnitude depende da frota de veculos registrada e licenciada no municpio. Para no perder receita, as autoridades locais devem exercer, em conjunto com as reparties estaduais correspondentes, um rgido controle para impedir que veculos do municpio sejam registrados em outras cidades, o que , infelizmente, uma prtica muito comum, mas desprovida de legalidade. 4.2.2.8. Quota estadual e municipal do salrio-educao O Salrio-Educao uma receita arrecadada pela Unio, cujo produto dividido entre as trs esferas de governo. uma contribuio social paga pelas empresas mediante uma alquota de 2,5% incidente sobre a folha de salrios e constitui-se em fonte adicional de financiamento da educao bsica pblica (Constituio federal, art. 212, 5). Do valor arrecadado em cada estado, a Unio fica com 40% e transfere os 60% restantes ao prprio estado e a seus municpios, na proporo das matrculas que possuem nas respectivas redes de educao bsica pblica, apuradas no censo escolar realizado anualmente pelo Instituto Nacional de Pesquisas Educacionais (Inep). No municpio, neste caso, so computadas as matrculas dos trs nveis da educao bsica: educao infantil, ensino fundamental e ensino mdio. Os valores pertencentes aos estados e municpios so distribudos automaticamente pelo Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao (FNDE), por meio do Banco do Brasil, devendo ser aplicados em quaisquer dos nveis da

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educao bsica, inclusive no Ensino Mdio e na merenda escolar, vedado, entretanto, o seu emprego no pagamento de pessoal (Lei n 9.766/98, art. 7). 4.2.2.9. Fundo de manuteno e desenvolvimento da educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais da Educao (Fundeb) Considerado o conjunto de municpios do estado e o prprio estado, o Fundeb no se apresenta, propriamente, como uma fonte adicional de recursos, por ser constitudo de parte das transferncias constitucionais j existentes. Foi institudo pela Emenda Constitucional n 53/06 e regulamentado pela Lei n 11.494/07, para vigncia at o exerccio de 2020. formado por 20% das receitas de impostos transferidas pela Unio aos estados e municpios, dos impostos estaduais e das transferncias de impostos que o estado faz a seus municpios. A parcela de 20% retirada daquelas receitas, forma um montante nico no estado, que automaticamente redistribudo ao prprio estado e aos seus municpios, na proporo das matrculas que cada um possui na educao bsica, apuradas no censo escolar do ano anterior, aplicados alguns fatores de ponderao fixados pela legislao. No municpio, so consideradas somente as matrculas da Educao Infantil e do Ensino Fundamental. Somente em alguns estados, em geral os mais pobres, que existe um aporte adicional de recursos no Fundeb, realizado pela Unio, a fim de garantir uma destinao mnima anual por aluno matriculado. na redistribuio do Fundeb que podem ocorrer ganhos ou perdas de receita, pois o dinheiro rateado, como j foi dito, na proporo das matrculas que o estado e cada municpio possuem. Assim, municpios que tenham um grande contingente de alunos levaro vantagem em relao queles que possuem poucos alunos. O prefeito pode saber se est ganhando ou perdendo receita pelo simples cotejo do montante da contribuio de seu municpio com o retorno que recebe do fundo, em funo dos alunos matriculados na rede municipal. Quanto utilizao dos recursos pelos municpios, a Emenda Constitucional n 53/06 determina o seu emprego integral na Educao Infantil e no Ensino Fundamental, devendo uma parcela no inferior a 60% ser aplicada no pagamento da remunerao dos profissionais do magistrio, includos nesse conceito os professores, diretores de escola, supervisores e orientadores educacionais, enfim, os servidores que compem o quadro do magistrio municipal ou estadual, conforme o caso. 4.2.2.10. repasses do Fundo nacional de desenvolvimento da educao (Fnde) O FNDE, rgo vinculado ao MEC, mantm programas de assistncia financeira aos municpios, cujos recursos so repassados automaticamente, com base na legislao vigente e nos respectivos regulamentos. Os principais programas so: a) Programa Nacional de Alimentao Escolar (PNAE), cujos recursos so entregues s prefeituras com base nas matrculas apuradas no censo escolar, para aquisio de merenda escolar destinada aos alunos do Ensino Fundamental e da pr-escola;

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b) Programa Dinheiro Direto na Escola (PDDE), que fornece recursos financeiros diretamente s escolas, para custear despesas de seu funcionamento e da infraestrutura fsica e pedaggica; c) Programa Nacional de Apoio ao Transporte do Escolar (Pnate): recursos para ajudar no custeio do transporte escolar. Afora esses, o FNDE mantm outros programas de assistncia financeira, aos quais o municpio pode habilitar-se. Nesse sentido, recomenda-se visitar o site daquela instituio, <www.fnde.gov.br>. 4.2.2.11. repasses do sistema nico de sade (sus) O atendimento pblico sade no Brasil est organizado sob um sistema nico o Sistema nico de Sade (SUS) que compreende as trs esferas de governo. O municpio emprega recursos prprios de seu oramento, mas recebe da Unio, adicionalmente, repasses para o financiamento das aes que executa, tudo com base na legislao vigente (Constituio federal, arts. 195 e 198, Emenda Constitucional n 29/00 e Lei n 8.080/90). Os repasses so automticos, com base nas habilitaes do municpio, nas seguintes aes: a) Piso de Ateno Bsica (PAB). Cobre procedimentos e aes de assistncia bsica, de responsabilidade tipicamente municipal, divididos em parte fixa e parte varivel, a saber: PAB parte fixa: valor per capita nacional, que, multiplicado pela populao de cada municpio, compe a quota anual de recursos destinados a servios e aes bsicas de sade de natureza ambulatorial. Destina-se a municpios habilitados em qualquer condio de gesto do SUS e a estados habilitados, os quais recebem as parcelas dos municpios no habilitados; PAB parte varivel: inclui parcelas relativas ao Programa de Sade da Famlia (PSF), ao Programa de Agentes Comunitrios de Sade, s aes bsicas de vigilncia sanitria, ao Incentivo ao Combate s Carncias Nutricionais (ICCN), Assistncia

Farmacutica Bsica (PAFB) e ao Programa de Endemias e Controle de Doenas (PECD); A parte varivel do PAB aumenta o total repassado para a ateno bsica na proporo em que esses programas so implementados pelo gestor local do SUS. Destina-se a municpios habilitados em alguma condio de gesto prevista na Norma Operacional Bsica/SUS, NOB/1996, e a estados habilitados (parcelas relativas aos municpios no habilitados e de outros municpios que, apesar de habilitados, tenham suas parcelas parcialmente transferidas para o fundo de sade do respectivo estado, por deliberao da CIB); b) Teto livre. Compe-se do somatrio de recursos destinados a municpios habilitados na Gesto Plena do Sistema Municipal e a estados habilitados (recebem as parcelas relativas aos demais municpios e s unidades prprias estaduais), para a assistncia ambulatorial e hospitalar de mdia complexidade; c) Alta complexidade. Procedimentos ambulatoriais e hospitalares de alta complexidade, no integrantes do Fundo de Aes Estratgicas (Portaria GM/MS n 531/1999). 4.2.2.12. repasses do Fundo nacional de assistncia social (Fnas) Repassados pela Unio, os recursos do FNAS so destinados a financiar e apoiar servios, programas e projetos de assistncia social no municpio, conforme Decreto n 1.605/1995. condio para o recebimento, a instituio, pelo municpio, de um Conselho de Assistncia Social, de composio paritria entre governo e sociedade civil, do Fundo de Assistncia Social, com orientao e controle dos respectivos Conselhos de Assistncia Social, e do Plano de Assistncia Social. O repasse automtico, isto , independe da celebrao de convnio, cabendo ao municpio habilitar-se mediante o cumprimento das normas legais vigentes. Os critrios para distribuio dos recursos so propostos pela Secretaria de Assistncia Social do Ministrio da Previdncia e Assistncia Social, em

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articulao com os gestores estaduais e municipais, fundamentados nos termos do art. 18 da Lei Orgnica da Assistncia Social Lei n 8.742/93, na considerao de indicadores, como populao, renda per capita, mortalidade infantil e concentrao de renda. 4.2.2.13. Compensaes financeiras Alm das transferncias federais e estaduais, os municpios recebem outros recursos da Unio, a ttulo de compensaes financeiras, em razo de alguns tipos de prejuzos ou nus que lhes so causados por aes ou atitudes assumidas pelo Governo Federal, a saber: a) Compensao Financeira pela desonerao das exportaes Lei Kandir Em 1996, entrou em vigor a Lei Complementar n 87, concedendo iseno do ICMS aos produtos manufaturados e semimanufaturados, com o objetivo de tornar as exportaes brasileiras mais competitivas no mercado internacional e, com isso, contribuir para a diminuio do desequilbrio ento existente nas contas de comrcio exterior. Ocorre que o prejuzo recairia sobre os estados, que cobravam o tributo e, em consequncia, sobre os municpios, titulares de 25% da arrecadao. Para compensar o prejuzo, a prpria Lei n 87 tratou de criar um sistema de ressarcimento aos estados e seus municpios. Assim, so feitos repasses por parte da Unio, com recursos de seu oramento, dos quais 75% pertencem aos estados e os outros 25% so destinados aos municpios. Essa parcela redistribuda a cada prefeitura por meio do ndice utilizado nos repasses normais das quotas estaduais do ICMS. b) Compensao Financeira pela Extrao de Minerais As empresas mineradoras recolhem Unio certos porcentuais, dependendo do produto extrado, sobre o seu faturamento lquido. Dessa arrecadao, a Unio fica com 12% e repassa 65% aos respectivos municpios e 23% aos respecti-

vos estados e Distrito Federal. O valor arrecadado no pode ser aplicado no pagamento de despesas com pessoal e no servio da dvida (juros e amortizao de emprstimos). c) Compensao Financeira pela Explorao de Recursos Hdricos Nos municpios onde houver instalaes destinadas produo de energia eltrica ou que tiverem reas invadidas por gua de seus reservatrios, as empresas que exploram o servio recolhem a respectiva compensao financeira, cobrada de acordo com normas do Departamento Nacional de guas e Energia (DNAE). Aos municpios cabem 45% dessa arrecadao. Os restantes so distribudos aos estados e Distrito Federal (45%), ao DNAE (8%) e Secretaria de Cincia e Tecnologia (2%). Os valores recebidos no podem ser aplicados em despesas com pessoal e no pagamento do servio da dvida. d) Compensao Financeira pela Explorao de Petrleo, Xisto Betuminoso e Gs Natural Essa compensao financeira corresponde a 5% do valor dos produtos extrados dos territrios onde se fixa a lavra, ou se localizam instalaes martimas ou terrestres de embarque/desembarque, operados pela Petrobras, segundo os seguintes critrios: 70% aos estados produtores, ou seja, 3,5% do valor dos produtos; 20% aos municpios produtores, ou seja, 1% do valor dos produtos; 10% aos municpios onde se localizam as instalaes martimas ou terrestres de embarque ou desembarque do produto, ou seja, 0,5% do valor dos produtos. Da parcela que cabe ao estado, 25% devem ser distribudos aos seus municpios, de acordo com critrios fixados pelo Departamento Nacional de Combustveis (DNC) e com base em informaes do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica

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(IBGE) e da prpria Petrobras. Essa participao soma-se parcela que os municpios recebem diretamente, caso se encontrem nas situaes acima descritas. Os valores recebidos no podem ser aplicados em pessoal e no pagamento do servio da dvida. 4.2.3. Transferncias voluntrias da Unio e dos estados Se, por um lado, as transferncias constitucionais e legais derivam de normas constantes da prpria Constituio ou da legislao ordinria, representando, no caso dos municpios, direitos lquidos e certos junto Unio e ao respectivo estado, as transferncias voluntrias no possuem, por outro lado, esse carter obrigatrio. No so direitos lquidos e certos. A Lei de Responsabilidade Fiscal3 define, em seu art. 25, que transferncia voluntria a entrega de recursos correntes ou de capital a outro ente da Federao brasileira, a ttulo de cooperao, auxlio ou assistncia financeira, que no decorra de determinao constitucional, legal ou os destinados ao Sistema nico de Sade. Assim, quando a Unio e os estados estiverem transferindo recursos aos municpios nessa modalidade, estaro simplesmente fazendo uma concesso, uma liberalidade. por isso que so celebrados convnios, pois neles o concessor impe as condies a serem obedecidas pelos beneficirios. Portanto, conseguir recursos dessa forma exige do municpio um processo prvio de negociao junto s autoridades das demais esferas e sua concretizao s se dar se houver concordncia das duas partes em relao aos respectivos termos. No caso da Unio, existem requisitos a serem previamente observados, fixados em sua Lei de Diretrizes Oramentrias, entre os quais que a transferncia deve fazer parte de um projeto em que haja contrapartida da parte beneficiria para o seu financiamento.
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Em geral, as transferncias voluntrias so realizadas para atender a situaes muito especficas, ou mesmo emergenciais, e vigoram, na maioria das vezes, por um perodo certo e determinado. Vezes h em que o maior interessado o prprio concessor, que v nessa modalidade de aplicao de recursos uma maneira mais simples e mais econmica para se desincumbir de uma obrigao que lhe pertence. Em suma, cabe ao prefeito identificar, nos rgos federais e estaduais, as possibilidades que de fato existem, para obteno de recursos na modalidade de transferncia voluntria, elaborar os competentes projetos e reivindicar os recursos pelos meios administrativos e polticos disponveis. 4.2.4. Receitas de endividamento e de alienao de ativos Endividar-se uma das estratgias que o municpio pode lanar mo para obter receitas. A forma mais comum a celebrao de contratos de emprstimo junto a instituies financeiras, nacionais ou internacionais, para executar determinados projetos, em geral investimentos, para os quais os recursos ordinrios da prefeitura so insuficientes. Na classificao oficial4 essas receitas aparecem com a denominao de Receitas de Operaes de Crdito, na categoria Receitas de Capital. Em verdade, existe uma segunda maneira de realizar emprstimos, por meio da emisso de ttulos no mercado financeiro, a serem adquiridos por pessoas fsicas e jurdicas, os quais passam a integrar a denominada dvida mobiliria. Entretanto, essa alternativa no estar disponvel para os municpios at o final de 2010, por proibio constante de ato do Senado Federal5. O endividamento visto, na maioria das vezes, como algo negativo, que compromete a economia municipal pelo pagamento de juros e amortizaes. Mas essa uma ideia equivocada, nascida

Lei Complementar n 101/00. A classificao oficial das receitas de todos os entes da Federao estabelecida, de forma padronizada, por ato da Secretaria do Tesouro Nacional e da Secretaria do Oramento Federal, rgos vinculados, respectivamente, ao Ministrio da Fazenda e ao Ministrio do Planejamento. Para o ano de 2009, vale a classificao aprovada pela Portaria Conjunta STN/SOF n. 3/2008. 5 Essa vedao est prevista no art. 11 da Resoluo n 43/01 do Senado Federal e se estender at 31 de dezembro de 2010.

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a partir de um passado recheado de irresponsabilidades na conduo das finanas pblicas em todas as esferas de governo, atitudes hoje severamente coibidas pela Lei de Responsabilidade Fiscal. Emprstimos e financiamentos podem representar para os municpios, que demonstrarem ter capacidade financeira, o meio mais eficaz para realizar determinada obra de custo elevado, impossvel de ser suportado pelas receitas ordinrias de um nico exerccio. O fundamento para a contratao de operaes de crdito est no fato de que o investimento, a ser realizado sua conta, vai trazer benefcios para a populao no presente e no futuro, mas sua execuo e pagamento precisam ocorrer apenas no presente. Se o benefcio se estender por vrios anos frente, nada mais justo do que diluir o seu custo ao longo desse prazo, de modo que os desembolsos por parte dos moradores da cidade se faam de forma gradual, sem deles exigir, num nico exerccio, grandes esforos financeiros. Alm disso, pessoas que no pagam impostos hoje e que usufruiro do investimento no futuro podero tambm contribuir para a amortizao da dvida, o que perfeitamente natural. J vimos que as prefeituras desempenham nos municpios papel da mais alta relevncia econmica. Suas aes, de prestao de servios pblicos ou de realizao de investimentos, podem sacudir a economia local e proporcionar novas oportunidades de negcios para as pessoas e para as empresas. Se os negcios se ampliam, abre-se espao para aumento na arrecadao de impostos. A construo de uma simples ponte pode significar importante reduo de custos e ganhos de tempo para toda a comunidade, que sem ela precisa fazer grandes deslocamentos. Se um investimento como esse s pode ser realizado com o aporte de recursos extras, deve a prefeitura lanar mo de todas as possibilidades ao seu alcance, inclusive a contratao de emprstimos. at

possvel que a prpria obra redunde no aumento da receita municipal, com o qual a Prefeitura poder pagar, no todo ou em parte, os respectivos encargos financeiros. Entretanto, as operaes de endividamento no podem ser realizadas de forma indiscriminada, justamente para evitar o comprometimento desmesurado da sade financeira do municpio nos anos subsequentes. As regras de endividamento esto estabelecidas na Lei de Responsabilidade Fiscal e os limites determinados nas Resolues n 40 e 43, ambas de 2001, do Senado Federal. Para contratar uma operao de crdito de uma instituio financeira nacional, o municpio deve elaborar o respectivo projeto, verificar o seu enquadramento nos limites de endividamento legalmente permitidos, obter autorizao da Cmara Municipal e submeter o pleito anlise e aprovao do Ministrio da Fazenda, na conformidade do art. 32 da Lei de Responsabilidade Fiscal. Se a instituio financeira for estrangeira, precisar de aval do Tesouro Nacional, a ser concedido pela Procuradoria Geral da Fazenda Nacional, que, por sua vez, exigir das prefeituras uma contragarantia,6 com base nas transferncias constitucionais que recebe. Dependendo de quem estiver fornecendo os recursos, poder ser exigida das prefeituras uma contrapartida, muito comum nas instituies financeiras oficiais, que consiste na exigncia de que parcela do custo total do projeto seja arcada pelo prprio municpio, com recursos alocados em seu oramento. Afora as receitas proporcionadas pelo endividamento do municpio, existe a possibilidade de serem conseguidos recursos extras com a venda de ativos, ou seja, pela alienao de bens pertencentes ao patrimnio pblico municipal. Podem ser vendidos, observadas as normas aplicveis a cada caso, terrenos, prdios, bens mveis, ttulos e aes de empresas e outros direitos com valor

No caso de emprstimos externos, o garantidor da operao perante a instituio financeira o Tesouro Nacional, que, por sua vez, exige das prefeituras contratantes uma contragarantia, ou seja, oferta de garantias municipais, em geral representada pelas transferncias constitucionais a que cada municpio tem direito.

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A constituio destinou aos municpios amplo leque de competncias, cabendo-lhes, essencialmente, as atividades locais

rido Unio. Os estados exercem, fundamentalmente, todas as competncias que no lhes sejam vedadas pela Constituio (art. 25, 1) e possuem, igualmente, autonomia administrativa, poltica e financeira. Basicamente, atuam nas reas de segurana pblica, justia, sistema penitencirio, transporte, sade, educao, assistncia a menores infratores, saneamento bsico, energia e abastecimento. Ao municpio foi reservado um leque amplo de competncias, cabendo-lhe, fundamentalmente, as atividades locais, que dizem respeito ao funcionamento da cidade, assim como outras que exerce em comum com as demais esferas, principalmente o estado, particularmente nas reas de educao, sade e assistncia social. Possuindo autonomia poltica, alm da autonomia administrativa e financeira, legisla, por meio da Cmara Municipal, sobre todos os assuntos de interesse local e suplementa a legislao federal e estadual, no que couber (Constituio federal, art. 30). Com a lista a seguir, tem-se uma viso objetiva e detalhada das competncias municipais mais comuns, que compreendem os itens especificamente apontados pelo art. 30 da Constituio, as atividades tipicamente locais e as que so exercidas em comum com os respectivos estados e a Unio: organizar e manter uma estrutura administrativa compatvel com o porte do municpio, inclusive a manuteno da Cmara Municipal; instituir e arrecadar os tributos de sua competncia, bem como aplicar suas rendas por meio de um sistema de planejamento e oramento organizado luz do estabelecido pela Constituio; criar, organizar e suprimir distritos; promover o ordenamento de seu territrio, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupao do solo urbano, bem como licenciar e controlar a execuo de obras particulares.

econmico. Entram nesse grupo a concesso remunerada de servios pblicos a empresas particulares. No caso de terrenos e prdios dever sempre ser examinada a sua natureza, pois alguns tipos, por pertencerem ao domnio pblico, so inalienveis. H uma particularidade a ser observada na utilizao dos recursos proporcionados pela alienao de ativos, constante do art. 44 da Lei de Responsabilidade Fiscal, que prev seu emprego apenas no pagamento de despesas de capital, salvo se destinados por lei ao regime prprio de previdncia social dos servidores pblicos. Por despesas de capital entende-se a realizao de obras pblicas, aquisio de bens permanentes, mveis ou imveis, inverses financeiras e amortizao da dvida pblica.

4.3. competncias municipais


No federalismo brasileiro, a Constituio reserva Unio funes que naturalmente lhe so prprias, havendo uma extensa lista de bens que lhe pertencem (art. 20), outra tambm extensa de competncias funcionais exclusivas (art. 21) e uma vasta competncia exclusiva em matria legislativa (art. 22). Participa tambm de uma srie de competncias comuns com estados e municpios (art. 23). Os estados, comparativamente com outras naes, tm competncias bem menores, cabendo-lhes muito pouco no poder de legislar, contrastando com o significativo poder confe-

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promover a proteo do patrimnio histrico-cultural local, observada a legislao federal e estadual; executar a manuteno das ruas e avenidas, das praas, dos parques e dos jardins; proteger o meio ambiente e preservar os mananciais e cursos dgua; realizar a coleta de lixo domiciliar, a varrio das ruas e operar aterros sanitrios; manter a iluminao dos logradouros, praas, parques e jardins; organizar e operar o sistema de trnsito da cidade, com instalao de equipamentos, como semforos e aparelhos de radar, sinalizao area e de solo (faixas de segurana para pedestres), fiscalizao dos motoristas, tudo para proteger a vida das pessoas e permitir o funcionamento da cidade; administrar e fiscalizar o sistema de transporte coletivo por nibus, inclusive a organizao de horrios e definio de itinerrios, assim como a administrao dos terminais urbanos; ofertar a educao bsica s crianas de 0 a 14 anos, com atendimento em creches, escolas maternais e escolas de pr-ensino, por meio de uma rede municipal, inclusive o Ensino Fundamental, em que tambm atua o Governo do Estado. O atendimento inclui o fornecimento de merenda escolar a todos os alunos; prestar assistncia mdica, hospitalar e farmacutica em convnio com o SUS, por meio de unidades bsicas de sade, prontos-socorros e hospitais, com mdicos, enfermeiros, atendentes e medicamentos pagos pelo municpio; prestar assistncia social a pessoas pobres, com servios dirigidos s famlias, idosos, crianas abandonadas, migrantes e moradores de favelas; administrar e controlar servios de abastecimento, como feiras livres e mercados;

prestar servios de abastecimento de gua, coleta e tratamento de esgoto; licenciar estabelecimentos comerciais, industriais e de servios, assim como executar a vigilncia sanitria; manter ou fiscalizar o servio funerrio e os cemitrios municipais; realizar programas direcionados aquisio da casa prpria em conjunto com o estado e a Unio; manter uma rede de equipamentos pblicos nos quais o cidado possa se divertir e praticar esportes, como teatros e centros esportivos; realizar eventos pblicos, festejos populares, competies e comemorao de datas cvicas.

dos municpios

4.4. administrao
A administrao pblica dos municpios segue as mesmas regras fixadas na Constituio para as demais esferas, podendo se organizar livremente segundo a sua Lei Orgnica, sendo-lhes facultado, alm de dispor sobre a estrutura administrativa da Prefeitura, criar rgos descentralizados, como autarquias, fundaes e empresas constitudas por aes. O dispositivo inaugural do captulo da Constituio que trata da administrao pblica traz estampados os princpios fundamentais a serem observados por todos os poderes. Por sua importncia e relevncia, vale a pena reproduzi-lo:
Art. 37 A administrao pblica direta e indireta de qualquer dos Poderes da Unio, dos estados, do Distrito Federal e dos municpios obedecer aos princpios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia e, tambm, o seguinte: [...]

Cada um desses cinco princpios traz um significado muito profundo, comportando alguns comentrios adicionais, a saber:

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Legalidade Cada ato praticado precisa ter respaldo legal, ou seja, no pode ser arbitrrio, sem o que poder ser considerado irregular, passvel de sanes. No setor pblico, prevalece a regra de que s se faz aquilo que a lei permite, diferentemente do setor privado, em que pode ser feito tudo o que a lei no probe. Impessoalidade Todos os atos devem ser direcionados para o interesse pblico, para a coletividade. No podem bens e servios pblicos ser usados com vistas a atender a interesses pessoais. Moralidade A conduta do agente pblico deve ser guiada pela tica, pelos bons costumes, sendo inadmissveis atos que sejam praticados em proveito prprio ou de terceiros e os que delapidam o patrimnio pblico. Publicidade Os atos de gesto devem ser pblicos, transparentes, de conhecimento geral. O cidado tem o direito de saber tudo o que acontece na administrao pblica, competindo a seus responsveis providenciar para que essa divulgao seja a mais ampla possvel, principalmente agora que a tecnologia a internet facilita imensamente essa prtica. Nessa linha, a Lei de Responsabilidade Fiscal trouxe um grande avano ao obrigar os governantes a publicar, inclusive por meios eletrnicos, uma srie de relatrios relativos gesto fiscal dos entes da Federao. Eficincia No basta ser tico, transparente, agir dentro da lei. preciso que os servios pblicos sejam prestados com economicidade, com o melhor custo-beneficio possvel, sem qualquer tipo de desperdcio. Ser eficiente significa despender a menor quantidade possvel de energia (tempo, dinheiro, bens, trabalho) para tornar uma ao eficaz, isto , realizada com sucesso. O que pode ser acrescentado, no propriamente como um princpio, mas como um complemento ao princpio da eficincia, o planejamento, processo pelo qual as decises so tomadas de forma antecipada, com base na realidade local, que precisa ser muito bem conhecida para indicar quais programas devem ser implementados pelo governo. Portanto, o que o art. 37 da Constituio transmite no apenas uma mensagem, um anseio, mas sim uma regra rgida de comportamento que a sociedade espera dos agentes pblicos, para que se tenha, sob todos os aspectos, uma excelente gesto, respeitadas, claro, as restries e condicionantes prprias de cada entidade considerada.

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reFerncIas BIBlIogrFIcas

AFONSO, Jos Roberto R. Brasil, um caso parte. In: 16 Regional Seminar of Fiscal Policy. Santiago do Chile, 2004. _____. Palestra proferida no 31 Frum Nacional dos Secretrios Estaduais do Planejamento. So Paulo, 2007. BRASIL. Constituio da Repblica Federativa do Brasil: promulgada em 5 outubro de 1988. CONTI, Jos Maurcio. Federalismo fiscal e fundos de participao. So Paulo: Ed. Juarez de Oliveira, 2001. CONTI, Jos Maurcio (Org.). Federalismo fiscal. So Paulo: Manole, 2004.