RESEA DE LA LEY ORGANICA DEL CONGRESO GENERAL DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS

Jorge Garabito Martnez1

Para entender el origen y desarrollo de la Ley Orgnica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, tenemos que considerar la importancia que en el desarrollo poltico de Mxico ha desempeado la oposicin. Despus de una larga etapa de inmovilidad poltica, surgi en 1939 el primer partido poltico de oposicin democrtica organizado conforme al moderno concepto de partido poltico permanente, distante y diferente de los viejos clubes electorales de principios de siglo XX, que surgi a la palestra poltica justo al terminar el mandato del General Lzaro Crdenas. El Partido Accin Nacional apareci en escena para recaudar las inconformidades de un gran sector del pueblo mexicano despus del largo perodo iniciado por Venustiano Carranza. La presencia del Partido Accin Nacional inici un perodo de renovacin en la vida pblica, y tras l aparecieron nuevos partidos polticos significativos de corrientes de opinin diversas que refrescaron el ambiente poltico, dando rumbos y banderas a los grupos ciudadanos que anhelaban cambios en la vida pblica. Durante la Cuadragsima Legislatura, hizo su aparicin el primer grupo de cuatro diputados de Accin Nacional cuya obra principal fue renovar el ambiente poltico y abrir nuevos cauces a la expresin de los ciudadanos. El Presidente Lpez Mateos recogi con sensibilidad los reclamos del pueblo mexicano y propuso una nueva forma para integrar la Cmara de Diputados. Dijo el Presidente Lpez Mateos en la propuesta de iniciativa de reformas a los artculos 54 y 63 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos: El pueblo de Mxico se encuentra en una etapa de perfeccionamiento de sus propios sistemas sociales, que requiere la consciente y cada vez ms activa participacin de todos los ciudadanos sin distincin de ideologa, de Partido Poltico o de condicin personal en el cumplimiento de las grandes tareas nacionales. Porque nuestro pas es la patria de todos los mexicanos y es necesario que nadie se sienta sin obligacin para con l, ni postergado o excluido de la obra comn que a todos incumbe, todos debemos trabajar, permanentemente, en bien de Mxico.
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Investigador del del Centro de Estudios de Derecho e Investigaciones Parlamentarias de la H. Cmara de Diputados

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Es evidente el hecho de que no han podido encontrar fcil acceso al Congreso de la Unin los diversos Partidos Polticos o las varias corrientes de opinin que actan en la Repblica, de ah que, con frecuencia, se haya criticado al sistema mexicano de falta de flexibilidad para dar ms oportunidades a las minoras que se duelen de que un solo Partido mayoritario obtenga casi la totalidad de los puestos de representacin popular... Si las minoras tienen derecho a representacin, la realidad poltica del pas exige que las grandes mayoras de ciudadanos, que en los comicios se pronuncien a favor de un Partido Poltico, mantengan en el Congreso el predominio que corresponde a su condicin mayoritaria. En sntesis tanto las mayoras como las minoras tienen derecho a opinar, a discutir y a votar; pero slo las mayoras tienen derecho a decidir. Ante la imperiosa necesidad de conservar la vieja tradicin mexicana del sistema de mayoras, por una parte y, por la otra, ante la urgencia de dar legtimo cauce a la expresin de los Partidos Polticos minoritarios; y despus de estudiar minuciosamente los sistemas conocidos de representacin proporcional, el Ejecutivo de la Unin considera conveniente configurar uno que, asentado con firmeza en la unidad nacional, sea netamente mexicano. Este sistema que pudiera llamarse mixto, consiste en mantener el principio de mayoras complementado por otro, yuxtapuesto, de representacin minoritaria, de tal manera que, adems de diputados logrados por el sistema de mayoras, cada uno de los Partidos, si no obtuvo un mnimo de triunfos electorales directos cumpliendo determinados requisitos, tiene derecho a un nmero proporcional de representantes, que llamaremos diputados de partido. Para que el sistema funcione correctamente debe tener dos condiciones: una, en cuanto al mnimo de votos obtenidos y, otra, en cuanto al mximo de diputados de partido. Se ha calculado que un Partido necesita obtener un dos y medio por ciento de la votacin total nacional, que es una proporcin fcilmente asequible, para tener derecho a la obtencin de diputados de partido. Esta condicin obedece a la necesidad de impedir que el sistema degenere en una intil e inconveniente proliferacin de pequeos partidos que no representen corrientes de opinin realmente apreciables por el nmero de

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quienes las sustenten, ya que se ha sealado como objetivo bsico de esta reforma, y es connatural de toda organizacin parlamentaria, que dentro de la representacin popular estn las minoras, siempre y cuando tengan tambin un mnimo de significacin ciudadana. Las corrientes de opinin que no tengan el respaldo de un nmero suficiente de ciudadanos para hacerlos respetables, no tienen, realmente porque estar representadas en el Congreso de la Unin. Para conservar como slida base del sistema el principio de la mayora, se limitan a veinte los Diputados de Partido. Los prrafos anteriores forman parte de la exposicin de motivos de la iniciativa enviada por el Presidente Lpez Mateos al Congreso de la Unin y que fue aprobada por ste y publicada en el Diario Oficial de 22 de junio de 1963, como Decreto de reformas y adiciones a los artculos 54 y 63 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos. Esta reforma hizo posible la presencia de las minoras en el Poder Legislativo Federal al crear la figura del diputado de partido. El texto original del artculo 54 dispona que la eleccin de los diputados sera directa y en la forma que estableca la ley electoral. Con la modificacin se dio un avance realmente democrtico, y dio pauta a la presencia de la oposicin en la Cmara de Diputados haciendo al mismo tiempo, efectivos los controles que deba tener el Poder Legislativo sobre el Ejecutivo. La iniciativa de reforma constitucional a los artculos 54 y 63 presentada el 21 de diciembre de 1962, fue muy bien recibida en la Cmara de Diputados en la que el debate se tradujo en intervenciones de apoyo de las diferentes fracciones parlamentarias. El diputado Manuel Stephens Garca, del Partido Popular Socialista, en un largo discurso sobre la historia del Socialismo y de las metas de su partido, en definitiva sustent: El Partido Popular Socialista, porque lucha en esta poca de transicin entre dos sistemas de la vida social, por contribuir a que Mxico sea, en el futuro, un pas socialista, estimula la ampliacin de la democracia dentro del marco del sistema capitalista en que vivimos, as como la naturalizacin de las riquezas naturales de nuestro pas, de las principales fuentes de la produccin y de los servicios, porque, sin esta orientacin, el desarrollo del pas, en lugar de servir a la justicia social y a la independencia cabal de la Nacin, slo ser

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aprovechado por una minora de explotadores del pueblo y de enemigos de la patria mexicana. En conclusin, el Partido Popular Socialista formula su voto sobre la iniciativa de reformas y adiciones a los artculos 54 y 63 de la Constitucin, de la siguiente manera, reiterando su decisin de seguir luchando por la implantacin de un sistema democrtico ms progresista y completo. En sus conclusiones propuso algunas modificaciones al texto en la iniciativa, que deban ser tomadas en cuenta al formular el dictamen aprobatorio. A su vez, el Dip. Carlos Chavira, del Partido Accin Nacional, en su exposicin expres los puntos de vista de los diputados miembros de ese partido, entre los que destacan los siguientes conceptos : Las reformas propuestas revisten importancia innegable para el desarrollo de la vida poltica nacional. En caso de ser aprobadas, por primera vez en nuestra historia jurdica quedarn incluidos los partidos polticos en un texto constitucional mexicano. Con ello se reconocer en nuestro sistema constitucional, en forma expresa, la necesidad orgnica de la asistencia de distintos partidos polticos para que pueda alcanzarse un funcionamiento real y adecuado de las estructuras democrticas consignadas en la constitucin... Como consecuencia del reconocimiento constitucional de las funciones orgnicas de los partidos, la iniciativa reconoce, tambin de manera expresa, la necesaria funcin publica de la oposicin dentro de nuestra vida pblica. Accin Nacional espera que, al aprobarse la iniciativa se abran, fecundamente al dilogo, los diversos grupos polticos del pas, como espera tambin que la ciudadana recobre, al mximo, la confianza, en las formas democrticas y el inters por el ejercicio de los derechos polticos, tan mermado en muchos sectores, en los ltimos tiempos. A este respecto, enfticamente sealamos que las consecuencias benficas que pueda acarrear la reforma no dependen slo de los cambios en el texto constitucional, sino que sern posibles, de manera muy principal, por la eficaz colaboracin de la ciudadana, en tanto se interese por participar, activamente, en la vida poltica de Mxico y por fortalecer a los partidos que representen las corrientes positivas de la opinin pblica, en lo espiritual, en lo social y en lo econmico.

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Las reformas propuestas son positivas, en cuanto representan el reconocimiento de la necesidad que en Mxico existe de modificar sistemas y prcticas electorales, con objeto de que el pueblo canalice sus legtimas aspiraciones por los cauces de la instituciones legales. Las reformas no deben tener, como finalidad limitada la de que las minoras sean simplemente escuchadas, sino, fundamentalmente, la de que sean atendidas cuando la razn las asista. En una democracia, si bien queda a la responsabilidad de la mayora la direccin de un gobierno, es tambin responsabilidad de las mayoras respetar y garantizar las libertades de los grupos minoritarios, tanto en lo humano como en lo poltico. La democracia es convivencia de mayoras y minoras respetuosa de los derechos humanos y polticos de todos los habitantes de un pas, y nunca voluntad arbitraria de las mayoras sobre los grupos minoritarios. El peso numrico de estos, cualquiera que sea su filiacin, nunca ser razn suficiente para oponerse, por razn exclusiva de procedencia, a las iniciativas o propuestas de las minoras. En el ltimo turno de oradores, habl en representacin del Partido Revolucionario Institucional, el entonces diputado Jess Reyes Heroles, quien posteriormente fuera Secretario de Gobernacin en el gabinete del presidente Lpez Portillo. Dijo el diputado Reyes Heroles: El Proyecto, que reforma y adiciona los artculos 54 y 63 de la Constitucin Federal, tiene implicaciones y entraa consecuencias que no debemos dejar pasar inadvertidas. Una vez ms el progreso de Mxico, se har con la Revolucin y no contra ella. Si no tuviramos pruebas palpables de la productividad de la Revolucin Mexicana, bastara considerar las reformas aprobadas en materia social, en materia financiera y esta iniciativa en materia poltica, para convencernos de que el pas, en su actual etapa histrica, se enfrenta en forma imaginativa y esforzada a la tarea de obtener su desarrollo integral. Est en la esencia de la Revolucin no enfrentarse a nuevos problemas con viejas frmulas y con tcnicas estereotipadas; pero est tambin, en dicha esencia, la idea de que la mejor innovacin es la que, conservando lo bueno, destruye o modifica lo malo y porque queremos conservar lo bueno que tenemos estamos empeados en grandes reformas. El Dip. Reyes Heroles contina haciendo profundas reflexiones sobre la Revolucin Mexicana, para concluir con los siguientes conceptos:

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La Revolucin, que empez siendo protesta, es, en el Mxico actual, experiencia, doctrina e institucin. Hoy, el Presidente Lpez Mateos, sabedor de que lo que resiste apoya, ha querido dotar de un nuevo apoyo a la Revolucin: la resistencia de una oposicin orgnica. La verdadera plenitud del poder poltico demanda, casi por igual, la existencia de quienes lo apoyen y de quienes, responsablemente, se le opongan. Nuestros antepasados nos preservaron del vaco ideolgico. Si no queremos dilapidar sus triunfos y sacrificios, que nos dieron instituciones y libertades que poseen la perdurabilidad de lo que fue difcil de obtener, tenemos la obligacin de preservar a nuestros descendientes del vaco poltico. Slo as justificaremos a los que nos precedieron y lograremos que nos justifiquen los que nos sucedan. As surgi a la vida poltica de Mxico la etapa conocida como de los diputados de partido que cubri las legislaturas XLVI y XLVII en el perodo del presidente Gustavo Daz Ordaz, XLVIII y XLIX en el perodo del presidente Luis Echeverra, y L en el perodo del presidente Lpez Portillo. La Legislatura inicial del perodo de los diputados de partido se caracteriz fundamentalmente como un ensayo de la vida parlamentaria, ya que en ella concurrieron como integrantes los diputados Adolfo Chrislieb Ibarrola, Jefe del Partido Accin Nacional; Vicente Lombardo Toledano, Jefe del Partido Popular Socialista, y el Lic. Alfonso Martnez Domnguez que era el lder de la mayora integrada por los diputados del Partido Revolucionario Institucional. Tambin se encontraba como diputado el Presidente del Partido Autntico de la Revolucin Mexicana, Gral. Juan Barragn. De esta manera, se encontraron presentes en la Cuadragsima Sexta Legislatura los diputados de cada partido con los jefes de dichos partidos integrando la legislatura como en un autntico sistema parlamentario, ya que las decisiones de los diputados se tomaban dentro del mismo poder legislativo y no afuera de l. No slo la relevancia poltica de los integrantes de dicha legislatura, sino su capacidad intelectual y profunda preparacin, hizo de esta legislatura un cuerpo altamente preparado que elev el nivel de la poltica mexicana. Fue en esta legislatura en que, tras profundos debates, se consider la procedencia de la reforma constitucional para aprobar la reeleccin inmediata de los diputados; iniciativa que fue aprobada por unanimidad de todas las fracciones parlamentarias, pero posteriormente reprobada por el Senado de la Repblica, que actu como dique de contencin en una de tantas tensiones

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que han surgido entre ambas Cmaras a lo largo de nuestra historia. III.- El 14 de febrero de 1972 se volvi a reformar el artculo 54 Constitucional, para modificar el porcentaje mnimo del total de votos requeridos para que los partidos minoritarios pudieran tener diputados de partido, disminuyendo dicho porcentaje del 2.5 al 1.5 del total de votos, a fin de facilitar el acceso a los partidos minoritarios. Tambin se modific el criterio para la acreditacin de los diputados de partido, ya no en relacin con el total nacional de votos, sino en relacin con los dems candidatos del mismo partido en todo el pas. Esta reforma fue muy favorable para los partidos pequeos, ya que les permita tener acceso a la Cmara de Diputados, pues disminua mucho el requisito del nmero de votos. IV.- Sin embargo, y pesar del tiempo transcurrido desde la instauracin de los diputados de partido y las reducciones en los requisitos para que los partidos pequeos accedieran a la Cmara, no se logr obtener una estructura autnticamente pluripartidista, por lo que el Presidente Lpez Portillo propuso una reforma a fondo, sustituyendo el sistema de diputados de partido por un sistema electoral mixto con dominante mayoritario introduciendo parcialmente el sistema de representacin proporcional en unin del ya establecido de mayora relativa. Esta nueva reforma del 6 de diciembre de 1977 result muy saludable por abrir el panorama poltico hacia el sistema de representacin proporcional, de casi unnime aplicacin en el Continente Europeo. Para la introduccin del sistema de representacin proporcional, se aument el nmero de diputados que integran la Cmara a 400, quedando los ya establecidos 300 diputados por mayora relativa, para lo cual, el pas se dividi en 300 distritos independientemente del nmero de habitantes que tuviera cada distrito, abandonando el viejo sistema de establecer el nmero de distritos en relacin con el nmero de habitantes de la Repblica. A partir de esta reforma seguirn siendo 300 distritos electorales y 300 diputados de mayora relativa en la Cmara. A lo anterior se aadi un total de 100 diputados de representacin proporcional electos en circunscripciones geogrficas en las que se elega a los diputados por listas propuestas por cada partido. La diferencia entre los sistemas de votacin por mayora relativa y por representacin proporcional, son sustanciales. En el sistema de mayora relativa, el ciudadano vota por un candidato individual y es triunfador aquel candidato que haya obtenido el

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mayor nmero de sufragios en su distrito. En cambio, en el sistema de representacin proporcional, los ciudadanos de la circunscripcin electoral votan por una lista de candidatos presentada por cada partido poltico y el total de votos obtenidos en la circunscripcin se dividen segn el nmero de votos que haya obtenido cada lista de candidatos, declarando triunfadores al nmero de candidatos correspondientes al total de votos obtenidos en la circunscripcin por la lista presentada por cada partido, segn el orden ascendente dentro de las propias listas. El problema de fondo que se presenta en el segmento de la votacin por representacin proporcional, es que el ciudadano no percibe claramente que est votando por los candidatos individuales segn la lista, sino que -y ste es el peligro buscado expresamente- consiste en que el ciudadano piensa que est votando por el partido poltico que propuso la lista y no por los candidatos individuales propuestos por ese partido. Esta distorsin ha sido aprovechada por los partidos polticos, porque aumenta considerablemente su poder dentro de la estructura poltica del pas. El xito inicial obtenido por la introduccin del sistema de representacin proporcional, a travs de 100 diputados electos por este principio, hizo que en la siguiente legislatura se modificara de nuevo la Constitucin para aumentar a 200 el nmero de diputados de representacin proporcional, integrando as una Cmara de Diputados con 500 diputados, como es en la actualidad. V.- La introduccin del sistema de representacin proporcional para integrar el sistema mixto con dominante mayoritario tuvo ms importancia como efecto psicolgico que poltico, ya que una minora garantizada constitucionalmente del 25% no alteraba en lo fundamental la correlacin de las fuerzas polticas. El sistema de 1977 requera: a) Los partidos polticos nacionales deban demostrar que participaban con candidatos a diputados por mayora relativa, en cuando menos la tercera parte de los 300 distritos uninominales. Con este requisito se buscaba que los partidos polticos representaran una fuerza poltica o corriente de opinin importante. Los partidos polticos nacionales deberan satisfacer adems los siguientes requisitos:

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b) No haber obtenido 60 ms constancias de mayora. c) Haber alcanzado por lo menos el 1.5% del total de la votacin emitida para todas las listas regionales en las circunscripciones plurinominales. El tope establecido de 60 ms constancias de mayora era una limitante para la oposicin, que al alcanzar una quinta parte de las constancias de mayora, no tendra derecho a diputaciones de representacin proporcional, es decir, se mantendran siempre como partidos minoritarios. La razn esgrimida para esta limitante fue que un partido poltico que alcanzara 60 curules en un congreso de 400 diputados, representara una fuerza poltica importante que no requerira el auxilio de los diputados de representacin proporcional. Es decir, ante el temor de que la oposicin creciera, se le mantena limitada. Otro aspecto de suma importancia en las reformas de 1977 fue la modificacin en la integracin del Colegio Electoral que calificara las elecciones de diputados. Sin desprenderse del sistema de auto-calificacin, se estableci un colegio electoral selectivo integrado por 100 diputados, de los cuales 60 correspondan al segmento de mayora relativa y 40 al de representacin proporcional, terminando esta reforma con el viejo sistema de que el colegio electoral se integraba con la totalidad de los presuntos diputados que, en el ejercicio de la soberana de la Cmara, proceda a calificar las elecciones de sus miembros sin intervencin alguna extraa a la misma Cmara. La reforma de 1977 incluy una modificacin fundamental al artculo 70 de la Constitucin, en el que se adicion un segundo prrafo: El Congreso expedir la ley que regular su estructura y funcionamiento internos. Esta modificacin dio origen a que tanto diputados como senadores integrantes de la quincuagsima legislatura se avocaran a la elaboracin de la correspondiente iniciativa de la Ley Orgnica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos. La exposicin de motivos del proyecto de iniciativa expresaba que: las modificaciones y adiciones a la Constitucin General de la Repblica, aprobadas en los trminos del Decreto del Congreso de la Unin del 1 de diciembre de 1977, iniciaron el proceso de Reforma Poltica emprendido por el Gobierno de la Repblica con el propsito de lograr formas mejores en el desarrollo democrtico de la nacin.

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Entre otras aportaciones fundamentales las reformas y adiciones constitucionales mencionadas, previeron un nuevo contexto normativo para regir la organizacin y la actividad del Congreso de la Unin habiendo quedado establecido en el artculo 70 de nuestra Ley Fundamental que el Congreso expedira la ley que habra de regular su estructura y funcionamiento internos. En tales condiciones un grupo de diputados y senadores de esta L Legislatura celebraron consultas y realizaron estudios tendientes a formular la presente iniciativa de Ley Orgnica del Congreso de la Unin, misma que ahora se somete al trmite constitucional respectivo por conducto de esa H. Comisin Permanente. Los lineamientos de fondo de la Iniciativa se enmarcan dentro de las finalidades bsicas de la Reforma Poltica, fundamentalmente en 3 de sus aportaciones capitales: 1) El incremento de las posibilidades de la representacin nacional a travs del nuevo sistema de integracin de la Cmara de Diputados que combina la eleccin de 300 diputados por el procedimiento de mayora relativa con la eleccin de otros 100 por el principio de representacin proporcional de los partidos polticos registrados. 2) El reconocimiento constitucional de los partidos polticos como entidades de inters pblico lo que obliga a garantizar en la vida parlamentaria de la Cmara, los derechos de libertad de sus representantes, con el fin ltimo de promover, cada vez ms, la participacin poltica del pueblo y el acceso de la ciudadana al ejercicio del poder poltico en tanto constituyen organizaciones formadas libremente por los ciudadanos. 3) El establecimiento de un mejor equilibrio entre los Poderes de la Unin al conferirse con este objeto nuevas facultades a las Cmaras y a la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, cuya aplicacin exige desarrollarse en la Ley Orgnica del Congreso. La Iniciativa se hace partcipe de la evolucin que en los estados modernos ha venido cobrando la funcin de los parlamentos y cuerpos legislativos, en su tarea no slo de elaborar las leyes sino en su atribucin fundamental como medios de control horizontal del poder poltico de la Nacin. Es necesario tambin que prevalezca como criterio indicador en la iniciativa en el cumplimiento de la ley posterior, la voluntad de otorgar a

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todos los partidos representados en la Cmara de Diputados -forma estatal de la representatividad constitucional-, las facultades y funciones que les corresponden como fuente y origen de sus diputados, puesto que es por medio de estos, como se legitima la accin y la responsabilidad parlamentaria de los propios partidos. El proyecto formulado es resultado de la necesidad de establecer un correcto equilibrio entre el espritu renovador y nuestra propia evolucin constitucional y parlamentaria. Toma en cuenta los desarrollos recientes del derecho legislativo nacional y comparado, para dar a la Ley Orgnica que se propone una caracterizacin formal y terminolgica adecuada a la creciente modernizacin del Estado Mexicano. A la vez, el proyecto reconoce que toda innovacin y reforma no se dan en un vaco histrico sino que resumen la tradicin y la sintetizan; para ello se recogen formas y sistemas que han resultado eficaces para regular las funciones del Congreso y de sus Cmaras en el devenir de nuestra vida constitucional plasmados en el vigente Reglamento interno para el Gobierno del Congreso de la Unin y en diversos usos y costumbres parlamentarios. Esta primera Ley Orgnica de 1979 hizo hincapi en tres aspectos relevantes: A.- La creacin de un Colegio Electoral acorde a la reforma constitucional de la poca, compuesto por 60 presuntos diputados electos por mayora relativa y 40 electos por el principio de representacin proporcional. Las disposiciones constitucionales requeran de una reglamentacin adecuada que facilitara su instalacin, procedimientos y ejercicio de sus funciones. Para facilitar la calificacin de los diputados dentro de los trminos perentorios establecidos por el calendario electoral, la Ley Orgnica facultaba al Colegio Electoral para resolver de plano la nulidad de la eleccin conforme a lo establecido por la Ley Federal de Organizaciones Polticas y Procesos Electorales. B.- En los trminos establecidos por el artculo 60 constitucional, la Ley Orgnica determin los requisitos de procedimiento y trmite para el recurso de reclamacin ante la Suprema Corte de Justicia de la Nacin contra las resoluciones emanadas del Colegio Electoral. De esta manera, la Ley Orgnica impeda que los medios de impugnacin

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alargaran indefinidamente el proceso electoral. C.- Como es natural, la Ley Orgnica estaba inmersa en la totalidad de la reforma poltica y, de esta manera, la Ley Orgnica reconoca la representacin de las minoras polticas y la presencia de los partidos polticos en el Congreso a travs de lo que anteriormente se llamaban Fracciones Parlamentarias, y que la Ley Orgnica denomin Grupos Parlamentarios conforme al uso generalizado de los pases europeos. De esta manera, la Ley Orgnica persigui garantizar el libre ejercicio de los derechos de las minoras polticas para que su presencia se tradujera en un autntico pluralismo poltico, conforme lo estableca el artculo 70 de la Constitucin. La Ley Orgnica determinaba las formas y procedimientos para la agrupacin de los diputados segn su afiliacin de Partido, a efecto de garantizar la libre expresin de las corrientes ideolgicas que confluyeran en la Cmara. Al redactar el Proyecto de Ley Orgnica, los grupos minoritarios de oposicin insistan en la apertura de la Gran Comisin para tener acceso al gobierno de la Cmara. Estas aspiraciones de las minoras fueron frustradas por la mayora, que mantuvo la integracin de la Gran Comisin en los trminos establecidos por el viejo reglamento de 1934. La Ley Orgnica consideraba a la Gran Comisin como el rgano conductor y coordinador del trabajo legislativo, y su subsistencia obedeca a una necesidad que se derivaba de su eficacia y funcionalidad en la tradicin parlamentaria. Su presencia, deca la exposicin de motivos, obedeca a una necesidad que se derivaba de su eficacia y funcionalidad como rgano conductor y coordinador del trabajo legislativo, pero adems su presencia era congruente con el principio fundamental de la democracia representativa en cuanto a que la mayora era la que gobernaba. En cuanto a la Gran Comisin de la Cmara de Diputados, insiste la Exposicin de Motivos, la iniciativa fija una serie de reglas para su composicin, que se basa en el acuerdo de la mayora absoluta de los miembros de la Cmara, fcil de constituir gracias a la compresin que limitaba a los partidos minoritarios. Los diputados integrantes de la Gran Comisin elegan a su Presidente que a la vez era el lder del grupo parlamentario del partido mayoritario. La Gran Comisin aparece concebida como rgano de coordinacin y organizacin de las funciones legislativas, administrativas y polticas. Es decir la Gran Comisin es el gobierno de la Cmara. A los lderes de los grupos parlamentarios se asigna la funcin de conducir

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las tareas de coordinacin con la Mesa Directiva, las Comisiones, los Comits de la Cmara de Diputados y los lderes de los otros grupos parlamentarios. Los grupos minoritarios insistieron en que se les reconociera su derecho de formar parte de la Gran Comisin para tener un acceso real al gobierno de la Cmara pero la mayora del partido en el gobierno neg este avance reclamado.

REFORMAS A LA LEY ORGNICA DE 1979.

La desaparicin del sistema mixto implantado por el Presidente Lpez Mateos y conocido de los diputados de partido para convertirse en una apertura al sistema de representacin proporcional, quedando, en consecuencia, un sistema mixto entre mayora relativa y representacin proporcional, pero con dominante mayoritario, dio oportunidad al perfeccionamiento de los sistemas polticos que propiciaron la participacin cada vez mayor de los ciudadanos, de todas las ideologas y partidos polticos que llev a la ampliacin del sector de representacin proporcional para elevarlo de 100 a 200 diputados de representacin proporcional en toda la Repblica, distribuidos en cinco circunscripciones, lo que llev a la formacin de una Cmara integrada por 300 diputados de mayora relativa y 200 diputados de representacin proporcional, haciendo un total de 500 diputados que representan a la Nacin sin distingos partidistas ni ideolgicos. El impulso dado por este aumento en el sector de representacin proporcional, llev a una nueva modificacin en la estructura de la Cmara de Diputados, pues de nuevo se reform la Constitucin para que el partido mayoritario tambin tuviera acceso a los diputados de representacin proporcional y, as, pudiera competir en mejores condiciones y mantener su mayora. La reforma poltica no se concretaba a ampliar el nmero de diputados, sino que variaba tambin otros aspectos del sistema poltico general, como la disminucin del mnimo requerido para que los partidos pudieran acceder a la Cmara, reduciendo este mnimo del 2.5% establecido originariamente, al 1.5% de los votos emitidos para acceder a un mnimo de cinco diputados y uno ms, hasta 25 como mximo, por cada medio por ciento ms de los votos emitidos. En otra reforma constitucional de naturaleza distinta, se redujo la edad mnima para acceder al cargo de diputado o senador bajando de 25 aos a 21 aos cumplidos el da de la eleccin para el cargo de diputado federal, y tambin reduciendo de 35 aos a 30 la edad mnima para poder ser electo senador de la Repblica.

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Estas reformas aumentaron considerablemente el sector de la poblacin que poda acceder a los cargos pblicos en un sector ms amplio de la juventud. Las reformas constitucionales y legales alcanzaron tambin a reglamentar la existencia y funciones de los Partidos Polticos que, a partir de esta reforma, ascendieron en su importancia en nuestra realidad jurdica, social y poltica. Las reformas polticas arriba mencionadas se extendieron rpidamente hacia todo el pas y se reform el artculo 115 de la Constitucin para llevar a los Estados y Municipios el sistema dual de eleccin de los diputados locales con los de mayora y representacin proporcional, al estilo del Congreso Federal y an en la integracin de los Ayuntamientos cuyo nmero de poblacin lo permita. Estas modificaciones impulsaron definitivamente la vida poltica del pas. En las elecciones de 1916, participaron 18 mil 827mexicanos. En 1982, el nmero de votantes se elev a 22.5 millones. Hace 70 aos el pas no contaba ni con instituciones electorales ni con un sistema de partidos. Las trasmisiones del poder generaban agudos conflictos. La continua evolucin de la vida poltica de Mxico demandaba mejores instituciones, y as fue que en 1994 se introdujeron importantes reformas a la Ley Orgnica de 1979. Concordando con las reformas constitucionales y legales que desde diciembre de 1992 a julio de 1994 incidieron en el mbito de la integracin, atribuciones y formas de organizacin tanto del Senado como de la Cmara de Diputados ya que las reformas a los artculos 41, 54, 56, 60, 63, 65, 66, 74 y 100 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos afectan la organizacin y funcionamiento del Congreso de la Unin principalmente por lo que respecta a la vida interna del Poder Legislativo como son: a) La ampliacin de la Cmara de Senadores a un total de 128 integrantes, a razn de 4 senadores por cada Estado y el Distrito Federal, y el establecimiento de un mecanismo para que la segunda fuerza electoral en cada entidad tenga representacin en el Senado. b) El establecimiento de la calificacin y declaracin de validez de las elecciones de diputados y senadores como responsabilidad exclusiva del Instituto Federal Electoral como organismo pblico encargado de las funciones estatales electorales, as como el establecimiento de recursos de impugnacin ante el Tribunal Federal Electoral y la declaracin de definitividad e inatacabilidad de sus fallos.

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c) La reestructuracin del calendario de los perodos ordinarios de sesiones, retomando la tradicin de iniciar el primer perodo de sesiones ordinarias del 1 de septiembre de cada ao, con una duracin hasta el 15 de diciembre del mismo ao, excepto cuando se trate del ao en que se inicia el perodo presidencial en que se podr prolongar hasta el 31 de diciembre, y el segundo perodo de sesiones ordinarias que correr del 15 de marzo de cada ao hasta el 30 de abril del propio ao. La Cmara de Diputados conserva an la facultad de calificar la eleccin presidencial en los trminos del entonces artculo 19 que reform al artculo 24 de la ley de 1979, variando el plazo para la declaracin relativa a la eleccin presidencial que antes era dos meses siguientes a la fecha de inicio del perodo ordinario de sesiones, para establecer que la declaracin de calificacin de la eleccin presidencial deba realizarse antes del 30 de septiembre del ao de la eleccin. Como consecuencia de las reformas constitucionales desapareci de la Ley Orgnica el recurso de reclamacin ante la Suprema Corte de Justicia establecido por el artculo 60 constitucional y que, de acuerdo con las reformas de 1994, qued a cargo del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin. La reforma consignada en el artculo 38, fraccin III que ampla la integracin de la Gran Comisin con los diputados que hayan figurado en los dos primeros lugares de la lista de cada una de las circunscripciones electorales plurinominales y aquellos otros diputados que, en su caso, considere el lder de la fraccin mayoritaria, es una modificacin discrecional para ampliar la Gran Comisin de acuerdo a las necesidades segn lo estime el lder de la misma, lo que es sintomtico de la evolucin interna de la Cmara de Diputados debida a la presin ejercida por los grupos parlamentarios minoritarios. De una importancia excepcional result la reforma consignada en el artculo 45 de la nueva ley que cre la Comisin de Rgimen Interno y Concertacin Poltica que la integraran los diputados Coordinadores de cada uno de los diversos grupos partidistas, ms otros tantos diputados del grupo mayoritario de la Cmara. La Comisin fungira como rgano de Gobierno a fin de optimizar el ejercicio de las funciones legislativas, polticas y administrativas que tuviese la propia Cmara. A este efecto se reunira cuando menos una vez al mes. De acuerdo con la reforma, corresponda a esta nueva Comisin:

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1.- Suscribir acuerdos relativos a los asuntos que se desahogaran en el Pleno de la Cmara. 2.- Proponer a los integrantes de las Comisiones y Comits. 3.- Proponer el proyecto de presupuesto anual de la Cmara de Diputados. 4.- Proponer a la Cmara la designacin del Oficial Mayor y del Tesorero. 5.- Presentar al Pleno de la Cmara los nombramientos de Consejeros Propietarios y Suplentes, que formaran parte del Consejo General del Instituto Federal Electoral, propuestos por la fraccin mayoritaria y la primera minora de la Cmara. 6.- Contribuir con la Mesa Directiva a organizar y conducir los trabajos camerales. 7.- Las dems que le confiriera esta ley, las disposiciones reglamentarias y los acuerdos de la Cmara. Como puede verse, la integracin de la Comisin de Rgimen Interno y Concertacin Poltica es un reconocimiento expreso de la importancia que a estas alturas han adquirido los grupos minoritarios, y que a esta Comisin le han entregado parte muy importante de las facultades que anteriormente correspondan a la Gran Comisin. En la creacin de la Comisin de Reglamento y Prcticas Parlamentarias destaca primordialmente la importancia de la primera minora de la Cmara. La creacin de esta Comisin es con carcter definitivo y para toda una legislatura, y sus integrantes durarn en el cargo tres aos en los trminos del artculo 44. El artculo 48 de las reformas establece la competencia de las comisiones ordinarias de dictamen legislativo, y se destaca el prrafo tercero que a la letra dice: ...los dictmenes que las comisiones produzcan sobre asuntos que no llegue a conocer la legislatura que los recibi, quedarn a disposicin de la siguiente legislatura con el carcter de proyectos. Con igual carcter quedarn las iniciativas que por cualquier motivo no se llegasen a

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dictaminar durante la legislatura en que se presentaron. Esta disposicin es un intento por establecer la caducidad de los asuntos no resueltos por una legislatura, al modo de la caducidad establecida en la Ley de Amparo. De esta suerte, los autores de las reformas aprobadas en 1994 pretendan resolver el aejo problema del rezago. Sin embargo, esta solucin es muy discutible y en definitiva no ha sido aceptada totalmente. El Titulo Tercero regula el funcionamiento de la Cmara de Senadores que conserva sus propias caractersticas con ligeras variaciones en relacin a la Ley Orgnica de 1979. En relacin con la Comisin Permanente, las reformas de 1994 modificaron el Ttulo Cuarto de la Ley Orgnica de 1979 para aumentar el nmero de integrantes, estableciendo que se compona de 19 diputados y 18 senadores. En las elecciones intermedias de 1997, el partido mayoritario perdi las elecciones en algunos Estados de la Repblica, por lo que no iba a ser posible la integracin de la Gran Comisin en los trminos establecidos en las reformas de 1994. Sin embargo, el partido mayoritario confiaba en que pudiera seguir manejando la Cmara a travs de la Comisin de Rgimen Interno y Concertacin Poltica; pero con excepcin del Partido Revolucionario Institucional, que era el partido mayoritario, todos los partidos minoritarios celebraron una coalicin para constituir un bloque mayoritario que gobernara a la Cmara a partir de la Comisin de Rgimen Interno y Concertacin Poltica, mientras se reformaba de nueva cuenta la legislacin orgnica y reglamentaria. De esta suerte, la Comisin de Rgimen Interno y Concertacin Poltica propuso diversos acuerdos parlamentarios. El primero de ellos relativo a la organizacin y reuniones de las Comisiones y Comits de la Cmara de Diputados aprobado por el Pleno en la sesin efectuada el 2 de diciembre de 1997. Un segundo acuerdo parlamentario para la creacin de la Unidad de Estudios de Finanzas Pblicas de la Cmara de Diputados, aprobado en la sesin del da 7 de abril de 1998, y un tercer acuerdo parlamentario relativo a la Comisin de Jurisdiccin y a la Seccin Instructora de la Cmara de Diputados aprobado en la sesin efectuada el 3 de abril de 1998. En esta forma y con estos acuerdos parlamentarios, la Cmara de Diputados cambi su estructura y su organizacin para iniciar una nueva etapa rumbo a la construccin de una Ley Orgnica que contemplara las reformas necesarias a la nueva realidad de la Cmara de Diputados.

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LA LEY ORGNICA DE 1999. Result evidente que las reformas de 1994 y los acuerdos parlamentarios de 1997 y 1998 permitieron el funcionamiento de la Cmara de Diputados presidida por la coalicin de partidos minoritarios con la resistencia y oposicin, primero, del partido mayoritario, que en definitiva opt por colaborar en todo aquello que fuera estrictamente indispensable para evitar la parlisis legislativa. Sin embargo, desde principios de 1998, distintos grupos de diputados y diputados en lo particular presentaron diversas iniciativas para reformar la Ley Orgnica de 1979 reformada en 1994, y as se reunieron las iniciativas presentadas el 28 de abril de 1998 por el Partido Accin Nacional; el 30 de abril por los partidos Accin Nacional, de la Revolucin Democrtica y del Trabajo; el 30 de abril otra diferente presentada por el Partido de la Revolucin Democrtica; el 29 de octubre una iniciativa presentada por Accin Nacional, el 19 de noviembre otra por el Partido Accin Nacional; el 12 de diciembre una iniciativa presentada por la Comisin de Equidad y Gnero; otra iniciativa presentada por la Comisin de Proteccin Civil el 14 de diciembre de 1998; el 7 de abril de 1999, el Partido Verde Ecologista present una iniciativa y, al da siguiente, el 8 de abril el mismo partido present otra iniciativa, el 22 de abril Accin Nacional y el Partido de la Revolucin Democrtica presentaron nueva iniciativa; el 30 de abril Accin Nacional present otra iniciativa y el Partido Revolucionario Institucional present una iniciativa el 28 de mayo de 1999. Todas estas iniciativas se dictaminaron conjuntamente y el resultado fue la actual Ley Orgnica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, aprobada el 31 de agosto de 1999. La Cmara de Diputados trat de recoger algo de las principales iniciativas presentadas y obtener as una Ley Orgnica que satisfaciera los reclamos de los distintos grupos de diputados y permitiera el trabajo gil y fructfero de la Cmara. Las principales modificaciones introducidas por la Ley Orgnica de 1999, podemos sealar lo siguiente: Desaparece la Comisin Instaladora. De acuerdo con el artculo 15, se introduce una nueva figura: la Mesa de Decanos, integrada por los diputados electos con mayor experiencia anterior. Para el efecto, la Secretara General tendr preparados todos los antecedentes de los diputados que hayan figurado en anteriores legislaturas, y de all se considerarn las legislaturas ms antiguas; los diputados que hayan pertenecido a varias legislaturas y, en tercer lugar, la edad de los diputados.

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La Comisin de Decanos conduce la sesin constitutiva de la Cmara de Diputados hasta la instalacin de la Mesa Directiva. Como la Mesa Directiva debe elegirse por las dos terceras partes del Pleno, si sta no se ha constituido para el 1 de septiembre en que se instala el Congreso y se recibe al Presidente de la Repblica que debe rendir su informe, la Mesa de Decanos funcionar para el efecto de la instalacin del Congreso y la recepcin del informe presidencial. Sin embargo, la Mesa de Decanos no puede actuar ms all del 5 de septiembre. La Mesa de Decanos tiene funciones exclusivamente administrativas y no puede intervenir en debates de naturaleza alguna. Desaparece el Colegio Electoral. El Instituto Federal Electoral, en los trminos establecidos por la Constitucin, se encarga de la organizacin y realizacin de las elecciones y, as mismo, califica las elecciones de diputados y senadores una vez que se hayan resuelto todas las reclamaciones formuladas contra el proceso electoral y que el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin resuelva dichas objeciones. Uno de los aspectos ms interesantes de la Ley Orgnica de 1999 es la desaparicin del Colegio Electoral que se constitua en la Cmara de Diputados para la calificacin de las elecciones presidenciales, lo que era motivo de profundas tensiones. Conforme a las reformas constitucionales, la calificacin de las elecciones presidenciales las efecta directamente el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin. Sin embargo, sin hacer un anlisis profundo de la Ley Orgnica, porque no es ste el lugar ni la intencin del presente trabajo, pero s es preciso sealar algunos errores e inconsistencias de dicho ordenamiento: 1.- En el artculo 14, numeral 4, la Ley seala que los partidos polticos deben comunicar a la Secretara General de la Cmara de Diputados, a ms tardar el 28 de agosto del ao de la eleccin, la integracin de su grupo parlamentario, informando su denominacin, el nombre del Coordinador y los nombres de los diputados que forman al grupo parlamentario. De este precepto se desprende claramente que son los partidos polticos los que integran los grupos parlamentarios, designan a su coordinador y lo registran, a ms tardar el 28 de agosto del ao de la eleccin, en la Secretara General de la Cmara. Sin embargo, el artculo 26 de la Ley Orgnica dispone que ser en la primera sesin ordinaria de la legislatura cuando los diputados constituyan

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los grupos parlamentarios entregando a la Secretara General la siguiente documentacin: a) Acta en que conste la decisin de los diputados de constituirse en grupo, especificando el nombre del mismo y la lista de sus integrantes. b) Deben informar las normas acordadas por los diputados para el funcionamiento interno de los grupos, segn lo dispongan los estatutos del partido poltico, y c) El nombre del diputado que haya sido designado como el Coordinador. Salta a la vista la discordancia entre estos dos preceptos, ya que el primero atribuye a los partidos polticos las funciones mencionadas y el segundo las atribuye a los diputados y fija una fecha distinta, pues si el primero dice que los partidos informarn a ms tardar el 28 de agosto de la Constitucin de su grupo parlamentario, el artculo 26 seala que la Constitucin de los grupos ser en la primera sesin ordinaria de la legislatura. 2.- Constituye un error en la construccin de la ley, referirse a los grupos parlamentarios que los coloca inmediatamente despus de la Mesa Directiva y antes de la Junta de Coordinacin Poltica, lo que da la impresin de que la ley considera a los grupos parlamentarios entre los rganos directivos de la Cmara sin definir la naturaleza de los mismos. 3.- La falta de definicin de la naturaleza de los grupos parlamentarios y sus funciones en el desarrollo de las actividades camerales, origina una tensin interna dentro del bloque de constitucionalidad. La misma redaccin de las facultades del Presidente de la Mesa Directiva, coloca a este funcionario en una posicin que no corresponde a la importancia del mismo, ya que el Presidente de la Mesa Directiva, es el funcionario ms importante del Congreso. Como toda obra humana que es imperfecta pero perfectible, se han presentado ya algunas iniciativas de reforma a esta Ley Orgnica que sern consideradas en su oportunidad por la Cmara de Diputados.

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