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TRANSPORTE PBLICO COLETIVO EM BOGOT, DO SISTEMA TRADICIONAL AO TRANSMILENIO: UM MERCADO EM TRANSIO Roberto Fernando Gonzlez Bustamante DISSERTAO SUBMETIDA

AO CORPO DOCENTE DA COORDENAO DOS PROGRAMAS DE PS-GRADUAO DE ENGENHARIA DA UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO DE JANEIRO COMO PARTE DOS REQUISITOS NECESSRIOS PARA A OBTENO DO GRAU DE MESTRE EM CINCIAS EM ENGENHARIA DE TRANSPORTES. Aprovada por:

Prof. Rmulo Dante Orrico Filho, Dr. Ing.

Prof. Milena Bodmer, D. Sc.

Prof. Rosrio Macrio, D. Sc.

RIO DE JANEIRO, RJ BRASIL JUNHO DE 2007

GONZLEZ FERNANDO

BUSTAMANTE,

ROBERTO

Transporte Pblico Coletivo em Bogot, do Sistema Tradicional ao Transmilenio: um Mercado em Transio [Rio de Janeiro] 2007. XI, 198 p. 29,7 cm (COPPE/UFRJ, M. Sc., Engenharia de Transportes, 2007) Dissertao Universidade Federal do Rio de Janeiro, COPPE. 1. Transporte pblico 2. Regulamentao 3. Transmilenio 4. Bogot I. COPPE/UFRJ II. Ttulo (srie)

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Para meus pais, Ileana e Roberto, fontes de inspirao, pelo estimulo e orientao de vida.

Para meus irmos, Catalina e Jorge, torcedores incondicionais, pelo carinho e alegria.

Para Johanna, anjo que ilumina meus dias, por seu amor, bondade e compreenso.

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Agradecimentos
a Rmulo pela orientao, mas especialmente pela amizade, apoio e confiana

aos membros da banca, pelas observaes e crticas mais que pertinentes

a Arturo Ardila (UniAndes), Beatriz Ortiz e Jesus Diaz (STT), Fernando Rojas e Carlos Moncada (Bogot), Constanza Garcia, Yolanda Arias e Leonardo Vasquez (Transmilenio), pela obteno dos documentos e informaes aqui analisados

aos funcionrios, em especial, Helena, Claudia e Alberto, da secretaria do PET, Roze e Lcia do RESET, Cssia do CEDOC, e Andr do LAMIPET.

aos colegas do PET e da comunidade cientifica de transportes, pela acolhida

ao CNPq Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico, pelo apoio financeiro para a realizao do curso de mestrado

a Fernando Casas pelo estmulo e orientao antes e durante a realizao do mestrado

ao colega Rodrigo Tortoriello e sua famlia, pela acolhida e grande amizade

a todas as amizades feitas na cidade maravilhosa, por fazer-me sentir em casa

aos familiares e amigos na Colmbia que torciam e me incentivavam

a Johanna, pela fora e apoio sempre presentes durante o perodo de elaborao deste trabalho

a minha famlia, que me apoiaram e agora festejam mais uma etapa de vida vencida

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Resumo da Dissertao apresentada COPPE/UFRJ como parte dos requisitos necessrios para obteno do grau de Mestre em Cincias (M.Sc.)

TRANSPORTE PBLICO COLETIVO EM BOGOT, DO SISTEMA TRADICIONAL AO TRANSMILENIO: UM MERCADO EM TRANSIO

Roberto Fernando Gonzlez Bustamante

Junho/2007

Orientador: Rmulo Dante Orrico Filho Programa: Engenharia de Transportes

No presente trabalho se investiga como tema central o sistema de Transporte Pblico Coletivo Tradicional (TPCT) de Bogot, Colmbia. Adotando uma viso holstica, objetiva-se identificar os condicionantes essenciais que contribuem perpetuao do precrio sistema TPCT, assim como os padres de comportamento que sustentam sua estrutura sistmica resistente s intervenes provenientes do meio circundante. Alis, o trabalho trata e comenta o processo de transio entre o sistema tradicional TPCT para o sistema TransMilenio, seguindo a evoluo da resistncia e participao dos transportadores tradicionais na conformao do novo mercado.

Abstract of Dissertation presented to COPPE/UFRJ as a partial fulfillment of the requirements for the degree of Master of Science (M.Sc.)

URBAN PUBLIC TRANSPORT IN BOGOTA, FROM TRADITIONAL SYSTEM TO TRANSMILENIO: A MARKET IN TRANSITION

Roberto Fernando Gonzlez Bustamante

June/2007

Advisor: Rmulo Dante Orrico Filho Department: Transportation Engineering

This work examines as central issue the Traditional Public Transit System of Bogot, Colombia. Taking a holistic approach, the main goal of this work is to identify the essential conditions that contribute to perpetuate the low-quality traditional system, and find out the complex relations that support its systemic structure, resistant to the interventions and influences coming from the surrounded environment. Further, this work analyzes and explains the transitional process between the Traditional Public Transit System to the new TransMilenio System, detailing the main elements of the new market structure.

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Sumario
Captulo 1 - Introduo .........................................................................................1
1.1 1.2 1.3 1.4 1.5 1.6 PROBLEMA................................................................................................................ 3 RELEVNCIA DO PROBLEMA .............................................................................. 4 OBJETIVO DO ESTUDO........................................................................................... 5 JUSTIFICATIVA ........................................................................................................ 5 METODOLOGIA........................................................................................................ 6 ESTRUTURA DA DISSERTAO........................................................................... 6

Captulo 2 - Transporte Urbano............................................................................8


2.1 2.2 2.3 2.4 2.5 2.6 PAPEL ESTRUTURANTE DOS TRANSPORTES URBANOS ............................... 8 REGULAMENTAO DO TRANSPORTE URBANO ......................................... 10 PROBLEMTICA DOS TRANSPORTES URBANOS .......................................... 14 MOBILIDADE URBANA SUSTENTVEL ........................................................... 18 ESTRATGIAS PARA O MELHORAMENTO DA MOBILIDADE URBANA ... 21 A NECESSIDADE DE ADOTAR UMA ABORDAGEM SISTMICA ................. 27

Captulo 3 - Retrospectiva Histrica do Transporte Urbano em Bogot ..........29


3.1 3.2 3.3 3.4 3.5 3.6 3.7 3.8 A CONFORMAO DA PRIMEIRA COOPERATIVA DE NIBUS .................. 29 O OCASO DA EMPRESA MUNICIPAL DE TRANSPORTE COLETIVO........... 31 EXPLOSO DEMOGRFICA E CRESCIMENTO URBANO ATOMIZADO..... 32 O REINADO DOS NIBUS..................................................................................... 35 O DETERIORAMENTO DA MOBILIDADE.......................................................... 37 PRIMEIROS GRANDES PASSOS DA TRANSFORMAO DE BOGOT ....... 41 ADMINISTRAO PEALOSA: UMA NOVA VISO DE CIDADE................. 43 TPICOS CONCLUSIVOS...................................................................................... 50

Captulo 4 - Caracterizao do Sistema de Transporte Pblico Coletivo Tradicional (TPCT).....................................................................................54


4.1 4.2 4.3 4.4 4.5 ASPECTOS REGULATRIOS E INSTITUCIONAIS............................................ 54 MODELO DE PRODUO DO TPCT (ESTRUTURA DO MERCADO)............. 72 SISTEMA OPERACIONAL ..................................................................................... 82 POLTICA TARIFRIA........................................................................................... 87 TPICOS CONCLUSIVOS...................................................................................... 98

Captulo 5 - Reorganizao do Sistema TPCT, Tentativa de Interveno no Mercado Tradicional............................................................................102


5.1 5.2 ESTRATGIAS DA REORGANIZAO DO TPCT ........................................... 103 DESENVOLVIMENTO DO PROJETO DE REORGANIZAO DO TPCT ...... 109

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5.3

TPICOS CONCLUSIVOS.................................................................................... 119

Captulo 6 - Caracterizao do Sistema TransMilenio ....................................124


6.1 6.2 6.3 6.4 6.5 6.6 6.7 ASPECTOS REGULATRIOS E INSTITUCIONAIS.......................................... 124 MODELO DE PRODUO DO SISTEMA TRANSMILENIO ........................... 134 CARACTERSTICAS DAS CONCESSES.......................................................... 139 SISTEMA OPERACIONAL ................................................................................... 141 DESENVOLVIMENTO DA INFRA-ESTRUTURA ............................................. 147 ESTRUTURA TARIFRIA.................................................................................... 148 TPICOS CONCLUSIVOS.................................................................................... 149

Captulo 7 - Resistncia e Participao dos Transportadores Tradicionais na Conformao do Sistema Transmilenio..............................................153


7.1 7.2 7.3 7.4 RESISTNCIA PRVIA MONTAGEM DO PROJETO TRANSMILENIO ................................................................................................... 153 PARTICIPAO DOS TRANSPORTADORES TRADICIONAIS NAS FASES I E II................................................................................................... 155 RESISTNCIA RETIRADA DOS SERVIOS CONCORRENTES DO TRANSMILENIO ................................................................................................... 158 TPICOS CONCLUSIVOS.................................................................................... 162

Captulo 8 - Sntese de Resultados ....................................................................165


8.1 8.2 8.3 8.4 8.5 QUADRO SINTTICO DOS SISTEMAS TPCT E TRANSMILENIO ................ 165 CONDICIONANTES QUE CONTRIBUEM PERPETUAO DA PRECARIEDADE DO ATUAL SISTEMA DE TPCT .......................................... 169 ELEMENTOS FACILITADORES QUE SUSTENTAM O SUCESSO DO TRANSMILENIO............................................................................................. 177 RESISTNCIA E PARTICIPAO DOS TRANSPORTADORES TRADICIONAIS EXPANSO DO SISTEMA TRANSMILENIO ................... 178 PLANO DIRETOR DA MOBILIDADE (PMM) COMO BSSOLA DAS FUTURAS INTERVENES SOBRE O SISTEMA TPCT ........................ 181

Captulo 9 - Concluses e Recomendaes ......................................................184 Referncias Bibliogrficas ................................................................................194

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Lista de Figuras
FIGURA 1 Bonde de Bogot em 1947 (esquerda) Bonde atacado durante o Bogotazo em 1948 (direita) .................................................................. 31 FIGURA 2 Expanso Urbana e Demogrfica de Bogot durante as dcadas de 40, 60 e 70........................................................................................... 35 FIGURA 3 Cobertura Espacial (A) e Concentrao de rotas (B) em Bogot em 1999 .................................................................................................... 40 FIGURA 4 Sistema TransMilenio, corredores e bacias de alimentao da Fases I e II. ............................................................................................... 48 FIGURA 5 Esquema ilustrativo da atual estrutura do mercado de TPCT................... 73 FIGURA 6 Estratgias de Reorganizao do TPCT ................................................. 104 FIGURA 7 Modelo de Produo do Sistema TransMilenio...................................... 135

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Lista de Tabelas
TABELA 1 Evoluo da Populao, Superfcie e Densidade em Bogot. ................. 34 TABELA 2 Prefeitos de Bogot, perodo desde 1992 at 2007.................................. 52 TABELA 3 Concentrao da frota vinculada por empresa do Sistema TPCT em Bogot................................................................................................ 78 TABELA 4 Distribuio da frota e passageiros transportados segundo tipo de veculo e Servio, ano base 2004........................................................ 85 TABELA 5 Arrecadao de Impostos destinados ao Sistema Virio e ao TransMilenio ..................................................................................... 87 TABELA 6 Histrico de salrio mnimo e auxlio de transporte na Colmbia (1988-2007) ............................................................................................. 88 TABELA 7 Servios e Tarifas do TPCT em Bogot, anos 1998, 2000 e 2005. ......... 91 TABELA 8 Frota e Servios Ofertados de TPCT em Bogot, anos 1995 e 2004....... 94 TABELA 9 Frota de TPCT segundo tipo de veculo, nos anos 1995, 2000 e 2004.... 95 TABELA 10 Operadores Tronco e Alimentadores nas Fases I e II do TransMilenio .................................................................................. 138 TABELA 11 Infra-estrutura do Sistema TransMilenio Fases I e II .......................... 144 TABELA 12 Composio do Capital das Empresas Concessionrias Tronco ......... 157

Lista de Grficos
GRFICO 1 Taxa de Motorizao em Bogot, Veculos cada 1.000 habitantes (1990-2006). .......................................................................................... 39 GRFICO 2 Distribuio porcentual de proprietrios segundo nmero de veculos.................................................................................................. 79 GRFICO 3 Distribuio Porcentual da Frota de TPCT segundo o Modelo do Veculo ............................................................................................. 95

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Captulo 1 - Introduo
Para finais do sculo XX, a complexa problemtica do transporte urbano alcanou limites insuportveis para os bogotanos. O Prefeito Enrique Pealosa (1998-2000) entendeu o estratgico da questo para melhorar a qualidade de vida e a para garantir a futura produtividade e competitividade econmica da cidade. Durante essa administrao implementaram-se um conjunto de ambiciosas estratgias para melhorar a mobilidade da cidade: priorizar o sistema de transporte pblico coletivo, desestimular o uso do automvel e promover os modos no motorizados como a bicicleta. Como medida central para priorizar o modo transporte pblico coletivo, a administrao Pealosa adotou desenvolver um sistema de alta capacidade com nibus inspirado nas experincias bem sucedidas de Curitiba e Quito. Assim, durante os trs anos dessa administrao, as autoridades locais com apoio financeiro do Governo Nacional desenvolveram velozmente a infra-estrutura do sistema tronco-alimentado de transporte de massa TransMilenio , cujas primeiras linhas foram inauguradas com sucesso em dezembro de 2000. O advento do sistema TransMilenio estabeleceu um novo paradigma para o transporte pblico coletivo, embora a Fase I com somente 40 km de corredores exclusivos e participando com 10% do total das viagens dirias, os bogotanos experimentaram os benefcios do novo sistema e perceberam as vantagens frente ao Sistema de Transporte Pblico Tradicional (TPCT). A tarifa integrada, a reduo dos tempos das viagens e o melhor nvel de servio beneficiaram aos usurios do novo sistema. Do mesmo modo, ao longo dos corredores atendidos pelo TransMilenio se reduziram as taxas de acidentes, se diminuram os nveis de poluio e se incrementou a velocidade media dos automveis. Tambm, a cidade experimentou uma positiva transformao urbana e um melhoramento da mobilidade ao longo das linhas do novo sistema de transporte. O reconhecido sucesso do TransMilenio, tornou lhe como um modelo conveniente e financeiramente vivel e alternativo ao metr, assim, as vantagens do novo servio impulsionaram a implantao do novo modelo em outras cidades colombianas e igualmente a expanso do sistema TransMilenio com a construo da segunda fase
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iniciada no ano 2003. Durante o mandato do Prefeito Antanas Mockus (2001-2003), sua administrao apoiou e continuou as estratgias destinadas ao melhoramento da mobilidade iniciadas durante o mandato anterior e implementou novas medidas para o TPCT. Essa administrao continuou com a construo da rede de ciclovias e a recuperao do espao pblico, ratificou a direo-geral do gestor TRANSMILENIO S.A. e iniciou a construo da Fase II do Sistema TransMilenio. Tambm, aumentou o perodo do rodzio para os automveis particulares e imps o rodzio para o TPCT restringindo diariamente desde segunda at sbado aproximadamente 20% da oferta de nibus tradicionais. A implantao da Fase II do TransMilenio, na qual trs corredores adicionais (44 km.) seriam integrados ao sistema, no somente levou redistribuio da oferta e da demanda entre os dois modos existentes (o TPCT e o TransMilenio), tambm induz administrao Mockus a repensar a modelo de produo do transporte pblico coletivo tradicional e aproveitar a conjuntura para planejar sua modernizao e sua reorganizao. Deste modo, no ano 2003, a partir dos resultados obtidos das mesas de trabalho realizadas com os transportadores tradicionais e com base no assessoramento das firmas consultoras contratadas, a Administrao Distrital, atravs do rgo gestor de transporte local Secretara de Transito y Transporte (STT) , implementou o projeto de Reorganizao do TPCT baseando-se em quatro estratgias centrais: aumento do controle e fiscalizao, reestruturao de rotas, reduo da sobreoferta e mudana do modelo de produo. Contudo, a contraposio de interesses entre empresrios tradicionais e proprietrios autnomos, impediu lhes conciliar posies comuns para agir diligentemente diante da necessidade de mudana ao interior do sistema de TPCT. Os diplomas e resolues regulamentares que sustentaram o Projeto de Reorganizao foram recusados e demandados na justia pelos grmios e associaes dos transportadores tradicionais. Contudo, entre certos empresrios houve interesse de acompanhar as mudanas promulgadas nos diplomas e conformaram alianas empresariais que visavam dar avano ao processo de Reorganizao do setor.

Infelizmente para a cidade de Bogot e para seus cidados, o projeto de Reorganizao do TPCT malogrou-se pouco tempo depois da sua implementao. Os riscos do projeto no foram mitigados adequadamente e as ameaas ao projeto tornaram-se realidade desarticulando cada uma das estratgias desenhadas. Hoje em dia, quase oito dcadas aps da apario dos primeiros nibus em Bogot, o modelo de produo artesanal do TPCT permanece inalterado oferecendo um servio de baixa produtividade, de pssima qualidade e despreocupado pelo usurio, e gerando graves externalidades negativas sociedade local. 1.1 PROBLEMA

Os transportadores tradicionais (as empresas transportadoras e os proprietrios autnomos afiliados) tm demonstrado ser uma organizao complexa resistente s medidas regulamentares que visam mudar sua atual estrutura de produo artesanal. Como se demonstrou em 2003, com o fracasso do projeto de Reorganizao implementado pelo rgo gestor. Os transportadores tradicionais conformam uma organizao complexa de entidades ou elementos unidos por diversas formas de interao dinmica ou interdependncia regular, que forma um todo integral em funo de um objetivo e capaz de sobreviver em um ambiente de mudana ao tomar aes de controle em resposta s mudanas do ambiente circundante. Nesse sentido, a guisa de exemplo, surpreende como o TPCT tem preservando seu modelo de produo artesanal e sua atomizada propriedade da frota, apesar da forte perdida de demanda aps da implementao do TransMilenio em 2001, alm de considerar que j padecia de excessiva sobreoferta de equipamentos desde incio dos anos 90. Em considerao do desempenho idneo que deveria cumprir o sistema de TPCT diante das necessidades de mobilidade da comunidade e de desenvolvimento sustentvel da cidade. As autoridades e entidades distritais responsveis do setor transporte, devem fazer face ao desafio de induzir mudanas profundas, que lhe permitam ao sistema TPCT, evoluir desde o atual precrio modelo de produo artesanal baseado na afiliao, para uma nova estrutura de produo encaminhada a aprimorar a qualidade do servio ofertado e a eficincia da produo, resgatando a competitividade como instrumento central para a melhoria do desempenho. Vale salientar que o novo servio fornecido deve ser produzido com tarifa acorde s condies socioeconmicas da

populao e considerando s condies financeiras do mercado, garantindo condies trabalhistas adequadas, e reduzindo as externalidades negativas decorrentes da produo do servio. 1.2 RELEVNCIA DO PROBLEMA

A cidade de Bogot com quase 7 milhes de habitantes depende principalmente dos nibus para satisfazer a demanda por transportes e nesse contexto os modos pblico coletivo (TPCT e TransMilenio) participam em conjunto com pouco mais de 6 milhes de viagens diariamente (pouco mais de 70% de todas as viagens motorizadas). Porm, hoje em dia, a populao experimenta ao mesmo tempo, tanto a melhoria da mobilidade ao longo das linhas do novo sistema TransMilenio, quanto padece o paulatino agravamento das condies das viagens ao longo dos corredores atendidos pelo TPCT. Deve-se salientar que a limitada capacidade do sistema virio j foi atingida com o aumento da taxa de motorizao e com a sobreoferta de TPCT, como decorrncia novamente aumentaram as externalidades negativas (e.g. engarrafamentos, maiores tempos das viagens, custo de operao, acidentes, poluio ambiental). Alis, a infraestrutura viria continua apresentando pssimas condies fsicas e o sistema de controle do trafego deficiente. Alm do mais, por causa da recorrente guerra del centavo, os usurios do modo TPCT devem continuar suportando a degradao do servio ofertado caracterizado pela baixa qualidade, pelas precrias condies fsicas dos equipamentos e pelas desconfortveis e inseguras condies das viagens. Embora o TransMilenio tenha sido considerado como a estratgia central para o melhoramento da mobilidade de Bogot, o novo sistema apenas permitir cobrir os corredores principais de maior densidade, estima-se que com a implementao da Fase III (2008-2010), o sistema transportar at 35% das viagens do modo pblico coletivo. Portanto, considerando que o cronograma de construo das futuras Fases do TransMilenio no seja dilatado, pode-se visualizar que o sistema TPCT continuar desempenhando-se como o mais importante modo de transporte para satisfazer as necessidades da mobilidade da populao como mnimo ao longo da seguinte dcada. No futuro mais longe, o TPCT ser responsvel de fornecer o servio para a rede secundaria complementaria ao Sistema TransMilenio.

1.3

OBJETIVO DO ESTUDO

O objetivo central da presente dissertao identificar os condicionantes essenciais que contribuem perpetuao do precrio sistema de transporte pblico coletivo tradicional em Bogot, assim como os padres de comportamento que sustentam sua estrutura sistmica resistente s intervenes provenientes do meio circundante. Como parte dos objetivos secundrios da presente dissertao se visa dar resposta s seguintes questes: Que mudanas regulamentares e mecanismos de controle se devem introduzir de modo a aprimorar a qualidade do servio para o usurio e melhorar o desempenho produtivo do sistema TPCT? Como o TPCT pode evoluir organizacionalmente para um novo padro de servios na cidade e como o TransMilenio pode contribuir nessa evoluo?. 1.4 JUSTIFICATIVA

Diante das limitaes para continuar a expanso do sistema TransMilenio e em considerao do desempenho idneo que deveria cumprir o TPCT, as autoridades e entidades distritais responsveis, devem fazer face ao desafio de induzir as mudanas necessrias que lhe permitam ao modo TPCT melhorar a qualidade do seu servio ofertado e aumentar sua produtividade empresarial, resgatando a competitividade como instrumento central para a melhoria do desempenho. Faz-se necessrio amalgamar os dois modos pblico coletivo locais (o sistema TransMilenio e o TPCT), os quais ainda no so complementares, desaproveitando potencialidades que poderiam fazer mais eficiente a rede de transporte melhorando a qualidade dos deslocamentos dos bogotanos e reduzindo a gerao de externalidades negativas sociedade e ao meio ambiente. No obstante, vale salientar que os transportadores tradicionais (as empresas transportadoras e os autnomos afiliados) tm demonstrado ser um conjunto complexo resistente s mudanas e com alto grau de adaptao s diversas alteraes proveniente do ambiente circundante (regulamentao, fiscalizao, controle, preos dos insumos, etc.). Os transportadores tradicionais conformam um conjunto de entidades ou elementos unidos por diversas formas de interao dinmica ou interdependncia, que forma um todo integral em funo de um objetivo e capaz de sobreviver em um ambiente de mudana ao tomar aes de controle em resposta aos choques do ambiente.
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1.5

METODOLOGIA

Desde o ponto de vista da sua natureza, a presente dissertao se enquadra como Pesquisa Aplicada que visa gerar conhecimentos para aplicao prtica, dirigidos a contribuir soluo de um problema especfico que envolve verdades e interesses locais. Do ponto de vista da abordagem do problema, trata-se de uma Pesquisa Qualitativa descritiva. Do ponto de vista de seus objetivos trata-se de uma Pesquisa Exploratria que visa proporcionar maior familiaridade com o problema com vistas a torn-lo explicito ou a construir hipteses. Assume, em geral, as formas de Pesquisa Bibliogrfica e Estudo de Caso. O roteiro metodolgico traado envolve: i) o Levantamento do Estado da Arte (Transporte Urbano, O papel do Estado, Regulamentao dos transportes, Problemtica da Mobilidade, Planejamento Sistmico); ii) a Retrospectiva evolutiva do Transporte Pblico Coletivo em Bogot identificando os eventos histricos mais relevantes; iii) o Levantamento do Estado da Prtica atravs de pesquisa bibliogrfica, entrevistas, visitas e pesquisa de campo e; iv) a Extrao de Ensinamentos adotando uma abordagem sistmica atravs da sntese de resultados e a viso holstica de relacionamentos dinmicos que permitam interpretar e explicar os fenmenos pesquisados. 1.6 ESTRUTURA DA DISSERTAO

A estrutura desta dissertao est composta por nove captulos, inclusive este, e mais um referencial bibliogrfico. O primeiro captulo visa introduzir ao leitor, ainda de forma geral, no assunto a ser estudado, focalizando desde o incio, as aes em torno da interveno do Estado como garante do fornecimento do servio de transporte pblico coletivo. O segundo captulo dedicado ao estudo dos fundamentos conceituais necessrios para alicerar o desenvolvimento do trabalho. Estuda-se a problemtica e o papel estruturante dos transportes urbanos, o papel do Estado atravs da regulamentao e as estratgias para o melhoramento da mobilidade urbana. Alis, aponta-se a importncia de adotar uma viso sistmica para a compreenso de problemas complexos de transporte. O terceiro captulo tem por finalidade contextualizar a evoluo do transporte urbano

em Bogot, atravs de uma recopilao sucinta dos eventos histricos mais relevantes ao longo do sculo passado. Essa leitura retrospectiva permite fazer uma primeira aproximao sistmica sobre a problemtica da mobilidade, especialmente no que diz respeito ao transporte pblico coletivo tradicional. O quarto captulo caracteriza o mercado de transporte pblico coletivo tradicional (TPCT), analisando os aspectos regulatrios e institucionais, o modelo de produo e o sistema operacional. Estuda-se de maneira ampla a poltica tarifria e seus efeitos sobre o mercado. O quinto captulo trata sobre o malogrado projeto de Reorganizao do TPCT, analisando as estratgias de interveno no mercado e identificando os fatores que impediram seu sucesso. O captulo 6 caracteriza o novo Sistema TransMilenio, comenta os aspectos regulatrios e institucionais, o modelo de produo e o sistema operacional. Alis, descreve as caractersticas das concesses, o desenvolvimento da infra-estrutura e a estrutura tarifria. O captulo 7 analisa o processo de conformao do novo mercado, Sistema TransMilenio, destaca-se a resistncia e participao dos transportadores tradicionais. O capitulo 8 sintetiza os principais elementos tratados ao longo dos captulos prvios, descrevem-se os condicionantes que contribuem perpetuao do sistema tradicional, identificam-se os elementos facilitadores para o sucesso do TransMilenio, destaca-se a importncia da participao dos transportadores tradicionais na conformao do novo mercado. Alis, analisam-se as ltimas disposies da Administrao Distrital que norteiam o processo de transio entre os mercados tradicional e TransMilenio. Por fim, no captulo 9 se realiza uma leitura crtica holstica agrupando os tpicos conclusivos realizados nos captulos anteriores e estabelece algumas recomendaes sobre o processo de transio entre o sistema tradicional e o novo sistema TransMilenio. Acompanha, aps o trmino desse captulo, o referencial bibliogrfico que deu suporte ao desenvolvimento do trabalho.

Captulo 2 - Transporte Urbano


2.1 PAPEL ESTRUTURANTE DOS TRANSPORTES URBANOS

O transporte urbano constitui uma atividade essencial para a vitalidade das cidades, como atividade meio, o transporte permite que pessoas ou bens, possam realizar um determinado fim ou propsito no lugar de destino. Os habitantes das cidades dependem do servio de transporte para desempenhar suas atividades dirias (trabalho, estudos, lazer, esporte, turismos, etc.), alm as mercadorias (matrias-primas, alimentos, produtos embalados, artigos manufaturados etc.) precisam ser deslocadas para abastecer as indstrias, comrcios e lares. No processo de desenvolvimento dos conglomerados urbanos, o transporte desempenha o importante papel de ligar as diversas atividades socioeconmicas uso do solo que progressivamente vo surgindo. No ciclo bsico de transportes, o uso do solo faz surgir a demanda por transportes, que por sua vez faz surgir as atividades de transporte, ou seja, a oferta de modos e infra-estrutura de transporte propriamente dita. Na seqncia, essa oferta do servio melhora a acessibilidade que logo fecha o ciclo influenciando a distribuio espacial das atividades socioeconmicas e por sua vez no mesmo desenvolvimento urbanstico das cidades. Transporte uma atividade geradora de valor associado utilidade de tempo, espao e estado. Atende grandes demandas e utiliza em suas operaes tecnologia e equipamentos de forma intensiva, necessitando de grandes aportes de capital em seus investimentos. Suas caractersticas possibilitam a especializao do trabalho e a oferta apresenta indivisibilidade em relao demanda, como no caso do transporte urbano por nibus. As cidades existem devido economia de aglomerao associada s atividades produtivas, comerciais e de servios (educao, sade e lazer) instaladas no respectivo ncleo urbano ou sua rea de influncia. A dinmica de crescimento e melhoramento dessas atividades socioeconmicas determina o volume de empregos que so fornecidos comunidade e influncia condies que favorecem ou estagnam o crescimento demogrfico (migrao, taxa de natalidade e mortalidade). Nesse contexto, o transporte

urbano, como atividade meio, tem o grande escopo de interconectar pessoas ou bens, atravs desses mesmos centros de atividades socioeconmicas estudo, trabalho, lazer, etc. e por sua vez liga-los com as reas de moradia bairros . No processo de desenvolvimento das cidades, os modos de transporte urbano e regional predominantes desempenham um importante papel estruturante que influncia a morfologia das aglomeraes urbanas. Nesse sentido, conforme aponta Cervero 1998, o movimento de pessoas se determina pela forma urbana e segundo o modo de transporte que a populao utilize predominantemente. Centros urbanos compactos e de elevada densidade populacional, so relacionados com o uso extensivo de sistema de transporte pblico coletivo sobre trilhos. Ao invs, cidades muito estendidas superficialmente e de baixa densidade populacional, so associadas com o uso predominante do automvel particular. No grupo intermdio, encontramos as cidades onde a mobilidade de uma grande parcela da sua populao depende dos sistemas de transporte coletivo (sobre trilhos ou pneus), mas a cidade tambm investe numa considervel infra-estrutura viria orientada para o uso dos automveis. No processo de conformao dos grandes conglomerados urbanos latino-americanos, podem-se ressaltar dois importantes perodos em comum, determinados pelo modo de transporte predominante. Inicialmente, o crescimento urbano orientado pelos sistemas de trilhos trem e bonde , perodo que iniciou ao final do sculo XIX e perdura at finais da dcada de 40 e incio dos anos 50. Logo, o veloz crescimento urbano desordenado e atomizado durante a exploso demogrfica e a consolidao dos transportes coletivos com nibus, ao longo da segunda metade do sculo XX. Limitaes tecnolgicas, econmicas e financeiras caractersticas dos pases em desenvolvimento, alm de outros fatores condicionantes polticos e sociais, tm determinado que os sistemas de transporte pblico coletivo sobre pneus se consolidem como o modo de transporte mais importante nas cidades latino-americanas. Com sua facilidade para trafegar por diferentes tipos e qualidades de vias, os nibus tanto tm aproveitando a infra-estrutura viria que compartilham com os automveis, quanto tm facilitado o traado de caminhos para fornecer o servio at espalhados assentamentos

marginais afastados do centro de atividades. Em grande parte, explica-se o processo de urbanizao catica latino-americana, como decorrncia da pouca interveno do Estado, referida tanto ao planejamento urbano e dos transportes, quanto desregulamentao da oferta dos transportes coletivos sobre pneus. Em muitas cidades, aps do ocaso dos sistemas sobre trilhos, as autoridades municipais perderam interesse em operar servios de transporte pblico coletivo com nibus, ao invs, optaram por deleg-lo iniciativa privada, mas infelizmente tolerando precrios modelos de produo artesanal. Somente no Brasil, estabeleceu-se uma abrangente poltica regulamentar para o transporte pblico coletivo, que ligada ao processo de industrializao da sua economia permitiu ao setor privado conformar verdadeiras empresas operadoras de nibus. Contudo, a misria tambm levou favelizao da maioria dos principais centros urbanos brasileiros, ao igual como aconteceu em toda Amrica Latina. 2.2 REGULAMENTAO DO TRANSPORTE URBANO

Importncia da Presencia do Estado A regulamentao constitui um dos instrumentos de interveno do Poder Pblico no mercado, que diante de algumas particularidades desse mercado como falhas, atua no sentido de restringir liberdades do produtor e do consumidor na tentativa de buscar benefcios sociais equivalentes aos que resultariam se o servio fosse produzido em regime de mercado perfeito. Portanto, atravs de adequados instrumentos de regulamentao, trata-se de conferir caractersticas de mercado perfeito atividade econmica regulamentada. A importncia vital dos transportes urbanos, para o desenvolvimento econmico dos conglomerados urbanos e por sua vez das naes, determina a presena e interveno intensa e permanente do Estado. Como suporte ao desenvolvimento econmico e integrao nacional, a infra-estrutura de transporte sempre teve no Estado o principal provedor. A regulamentao da atividade de transporte urbano tem estado sempre respaldada na hiptese de que a produo desses servios em regime de livre mercado no seria capaz de atender os requisitos de eficincia econmica e de mximo bem-estar coletivo. A
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literatura especializada aponta duas principais razes para a interveno do Estado no setor: falhas estruturais de mercado e questes ligadas distribuio de renda e da mobilidade espacial (Santos e Orrico, 1995). Alm das polticas sociais e econmicas, a interveno do Estado no setor transporte cada vez mais est sendo voltada a fortalecer a poltica ambiental, mxime quando o deterioramento da qualidade do meio ambiente no mbito local e global se encontra estreitamente relacionada atividade transportadora. Em sua interveno sobre os transportes urbanos, o Estado moderno articulou um arcabouo legal (e.g. leis, decretos, portarias) e institucional (e.g. ministrios, secretarias, entidades) voltados ao setor transporte. Atravs dessa interveno normativa, o Estado atua como agente normalizador e regulador da atividade econmica. Para intervir sobre o setor transportes, o Estado dispe de variedade de instrumentos: classifica-os em medidas fiscais, medidas de controle e regulamentao, medidas de alocao de direitos de propriedade e medidas relativas a setores concorrentes ou complementares. (Button, 1992) Medidas fiscais so aquelas que influem sobre os custos da atividade: impostos e taxas, subsdios, multas e incentivos fiscais, fixao de preos e controle de preos ou tarifas; Medidas de controle e regulamentao incluem-se: os controles de entrada e sada do mercado, de natureza qualitativa e quantitativa dos servios ofertados, os controles de qualidade e quantidade da produo; Medidas sobre a propriedade dos meios de produo, contemplam a execuo direta das atividades pelo Estado como medida extrema de interveno na atividade econmica; Medidas relativas aos setores concorrentes, concernem complementaridade ou competio entre mercados ou setores da economia medidas antitrustes , objetivam fomentar a racionalidade da produo, reduzir riscos de predao ou lucros rentistas e apoiar a coordenao dos agentes econmicos.

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Regulamentar ou Desregulamentar? Como decorrncia da crise do Estado do Bem Estar (Welfare State), a partir da dcada de 70, o iderio liberal ganhou fora no debate acerca da interveno estatal na economia. Em plano mundial se testemunhou o redirecionamento das polticas pblicas no sentido de menor presena do Estado e maior importncia do mercado na configurao da dinmica econmica. A escala global se iniciou o processo de privatizao, liberalizao e da pretendida desregulamentao das atividades econmicas antes protegidas ou monopolizadas pelo Estado. No que se refere ao transporte pblico de passageiros, os defensores de uma reduo radical da presena do Estado no setor apontavam a excessiva regulamentao e, mais ainda, a prestao estatizada dos servios como causa dos problemas crnicos do setor: crescimento dos custos operacionais, tendo por conseqncia o aumento dos nveis de subsdios, associado queda de demanda e, em ltima anlise, reduo da produtividade e dos nveis de servio (Santos e Orrico, 1996). De certo modo, desde a viso dos partidrios da desregulamentao, os problemas do setor transporte eram decorrentes da ineficincia da burocracia estatal. Desmotivada pela ausncia de incentivos comerciais e de motivao para o lucro, hegemonizada pelos interesses corporativos ancorados no poder dos sindicatos, as entidades pblicas reguladoras e/ou operadoras no estavam capacitadas a perceber e dar respostas adequadas aos interesses e demandas dos mercados (Arago, 1995). Contudo, as ondas de liberalizao ou de privatizao que tm experimentado as economias tanto dos pases desenvolvidos quanto dos em desenvolvimento nas ltimas duas dcadas, no conduziram ao recuo puro e simples do Estado como ator econmico do mercado. Ao contrrio, os governos se engajaram no processo de regulao das atividades econmicas do mercado. Na rea de infra-estrutura de transportes, por exemplo, os governos aumentaram seus esforos para regular a prestao dos servios de transportes populao. (Amouzou et. al., 2001). Nesse contexto, a regulamentao das atividades de transporte pblico urbano tem sido foco de debate importante com teorias contrarias e a favor da interveno do Estado. As teses dos anti-intervencionistas se sustentam nas teorias de captura, teoria de agncia e

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dos mercados contestveis. No caso da teoria de captura, a regulamentao capturada pelos regulados para garantir o seu bem-estar e no necessariamente o bem-estar da sociedade. Quanto teoria da agncia, as normas servem aos interesses dos reguladores e no aos da coletividade. A teoria dos mercados contestveis defende que a livre entrada e sada de operadores no mercado e a livre concorrncia seriam suficientes para o alcance da eficincia econmica. Por outra parte, os torcedores da Regulamentao do Estado no setor transporte, apontam necessria a interveno para corrigir as falhas do mercado como so: i) concentrao do mercado: a regulamentao conveniente a fim de evitar a formao de mercados oligopolistas e/ou monopolistas. Mercados concentrados ostentam poder excessivo, dominam o mercado e quando no operaram de forma eficiente exercem a presso por aumento de tarifas. ii) externalidades negativas: a produo inadequada dos servios de transporte muito susceptvel de ocasionar graves externalidades negativas para a sociedade: engarrafamentos, poluio ambiental e sonora, acidentes de trnsito, etc. A interveno do Estado se faz necessria para corrigir esses efeitos. iii) excessiva competio: embora o livre mercado tenha induzido a alocao eficiente de recursos e preos benficos para a coletividade em mercados diferentes ao transporte urbano, no entanto, pelas caractersticas mesmas do processo produtivo do servio de transportes e diante das limitaes da capacidade da infra-estrutura viria, esse mercado no responde favoravelmente em condies de sobreoferta e tarifas de ineficincia. iv) asseguramento de servios: o livre mercado se concentra nos corredores ou servios mais rentveis, nem todas as linhas ou servios de transporte so economicamente lucrativos, precisa-se a interveno do Estado para garantir o fornecimento do servio a toda a comunidade com quantidade, qualidade e tarifas adequadas. v) coordenao dos servios: os servios de transporte podem ser mais eficientes e benficos para a coletividade se produzidos e articulados como redes integradas. A interveno do Estado deve estar voltada para articular melhor a quantidade de oferta com relao demanda, e fazendo melhor aproveitamento da limitada

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capacidade das infra-estruturas disponveis. Experincias internacionais de desregulamentao como os casos britnico e chileno tm sido tratados e comentados na literatura (e.g. Arago, 1996; Balassiano 1993; Thomson, 1992). A anlise dessas experincias, segundo assinala Barboza 2002, leva crer que a livre concorrncia no pode se fazer presente no mercado de transporte e que o mercado contestvel simplesmente no funcionou. Na produo do servio de transporte pblico urbano existem falhas de mercado que no podem ser resolvidas pela iniciativa privada e o livre mercado, tambm se precisa da presena do Estado para que o mercado seja organizado de forma eficiente. Diante da limitada capacidade das infra-estruturas a livre concorrncia pode levar ao uso ineficiente dos recursos, sobreoferta em certos corredores e linhas, e carncia ou pouco servio em outros. A interveno do Estado se deve voltar para a utilizao de redes integradas. A coordenao de servios, a integrao modal e a integrao tarifria so instrumentos de suma importncia e isto o livre mercado no fornece. Se bem que os mercados de transporte urbano regulamentados so susceptveis captura por parte dos regulados, isso no pode concluir que o papel regulador do Estado seja prescindvel. Pelo contrrio, o Estado precisa fortalecer as instituies reguladoras e os rgos gestores, estabelecer instrumentos que blindem a atividade reguladora ante as intervenes de interesses particulares, assim como incentivar a participao da comunidade cientifica e de associaes de usurios que velem pelos interesses coletivos. 2.3 PROBLEMTICA DOS TRANSPORTES URBANOS

Sem duvida, manifesta a imprescindvel contribuio dos transportes no crescimento econmico global desde o incio da Revoluo Industrial at hoje. O setor transportes tem permitido ampliar os mercados para bens industrializados, alm de dinamizar as atividades socioeconmicas diante do acelerado crescimento demogrfico e urbano. Alm, conforme assinala Medeiros 1998, o Estado do Bem-Estar viu no setor transporte um insumo bsico ao desenvolvimento integral da sociedade e buscou garantir a universalizao do acesso ao transporte como instrumento de poltica social e econmica.

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Como setor vital para as cidades, o transporte urbano considerado instrumento indispensvel para o desenvolvimento, por seu papel essencial na dinmica produtiva e comercial da economia. Alm da sua importncia especifica como setor econmico atraindo investimentos, gerando empregos e renda , est estreitamente ligado a outros setores mais dinmicos, como indstria automotriz e por sua vez com a indstria do petrleo e seus derivados. No obstante, conforme aponta Medeiros 1998, a partir do final da dcada de 60, vrios fatores vm contribuindo para uma progressiva transformao da forma com que sociedade, polticos, pesquisadores e tcnicos pensam e atuam com respeito aos transportes. As faces negativas do transporte comearam a ficar patentes: congestionamentos, acidentes, contaminao atmosfrica, rudo, intruso visual, consumo de energticos no renovveis, efeitos barreira, altos custos etc. ndices crescentes de motorizao e dependncia cada vez maior do automvel, matriz energtica mais favorvel ao transporte sobre pneus, queda na produtividade e na qualidade de servios coletivos, conta de subsdios em alta, queda na capacidade de inverso infra-estrutural dos Estados nacionais: todos esses fatores vieram ento somarse ao surgimento de uma cultura preservacionista para influir decisivamente na transformao das abordagens social, poltica e tcnico-acadmica do que agora se entende por problemtica dos transportes (Medeiros, 1998). Embora a problemtica dos transportes urbanos decorra especialmente da conjuno de diversos fatores sociais, polticos e econmicos inerentes s condies de cada cidade e pas, ponto de concordncia entre muitos autores e importantes organizaes assinalar cultura do automvel como o maior responsvel da atual crise da mobilidade, especialmente nos pases em desenvolvimento. O aumento da quantidade de automveis reflete o aumento da mobilidade motorizada de uma parcela da populao, mas por outro acrescenta os congestionamentos, os tempos de deslocamento, o consumo de energia, a poluio sonora e atmosfrica (emisso de gases do efeito estufa e mudanas climticas), alm de gerar outras externalidades que afetam a comunidade: acidentes de trafego; excluso e iniqidade resultante da segregao fsica e social (usurios dos automveis possuem maior mobilidade e acessibilidade do que os outros segmentos da sociedade); aumento do custo social pela dependncia dos automveis e do consumo de combustveis fsseis. (CAF, 2005; CEPAL e GTZ, 2003; World Bank, 2002;

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Gakenheimer, 1999; Cervero, 1998; ANTP, 1997; Black, 1995). Segundo assinala Gakenheimer, 1999, nas cidades dos paises em desenvolvimento, aumenta rapidamente o ingresso de veculos novos, em decorrncia do aumento da populao, da riqueza, das facilidades de financiamento e da argcia comercial, e provavelmente do retrato cada vez mais persuasivo do estilo de vida onde o carro um elemento essencial. Com certeza, motorizao sinal de prosperidade, importantes estudos tm encontrado estreita correlao entre a taxa de motorizao da populao e o produto interno bruto per capita (Gakenheimer, 1999; Cervero 1998 APUD Dimitriou 1990). Nas ltimas dcadas do sculo passado, conforme aponta ANTP 1997, muitas cidades dos pases em desenvolvimento foram adaptadas para o uso extensivo do automvel, atravs da ampliao do sistema virio e da utilizao de tcnicas de garantia de boas condies de fluidez. Criou-se, de tal modo, uma cultura do automvel que priorizou muitos recursos para o atendimento de suas necessidades. Ao mesmo tempo as polticas econmicas locais e globais, e o papel do Estado, so fatores determinantes da atual crise dos transportes urbanos. Conforme assinala CAF 2005, desde meados dos anos 80 e especialmente durante a dcada de 90, as economias latino-americanas tm praticado um processo de liberalizao expressada essencialmente na abertura econmica, reduo do papel econmico do Estado e maior nfase no comportamento mercantil das economias. Por conseqncia, o transporte urbano enfrenta varias situaes crticas: por um lado, deve assumir as mudanas das polticas de transporte pblico, que pem maior nfase na liberalizao; por outro, deve enfrentar uma aguda concorrncia que se origina pelo maior uso do automvel privado e nas formas artesanais de transporte pblico; e por ltimo, deve acostumar-se a novas estruturas de viagens e cobertura de reas mais extensas com menor densidade da demanda. Diante dessas condies, durante os ltimos vinte anos, a maioria das cidades da Amrica Latina tem vivido um processo relativamente permanente de crise nos seus sistemas de transporte pblico coletivo: instabilidade dos servios formal e legalmente estabelecidos, baixa produtividade, perdida da demanda, aumento de custos e tarifas, congestionamentos e abundncia de automveis privados, e novas formas precrias e inseguras de transporte coletivo (CAF, 2005).

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Do ponto de vista da eficincia, no muito difcil caracterizar o problema central. As economias da aglomerao geram o crescimento das cidades. medida que as cidades crescem e se tornam mais ricas, sobe o nmero de veculos particulares em circulao. O aumento da frota mais rpido que o da malha viria, o que resulta em mais congestionamentos e poluio do ar. O preo de terrenos mais acessveis sobe proporcionalmente ao crescimento das cidades. Por isso, a parcela mais pobre da populao empurrada para moradias mais baratas, seja em cortios ou na periferia. Se por um lado aumentam os rendimentos mdios e o nmero de proprietrios de veculos particulares, por outro se reduzem os usurios, a viabilidade financeira, a qualidade e a quantidade do transporte pblico (World Bank, 2002). Seguindo a seqncia acima descrita, vale salientar que as famlias da baixa renda, que so a maioria da populao dependente dos transportes coletivos, experimentam o deterioro dos servios coletivos, aumento das tarifas e acrscimo dos tempos das viagens. Alis, muitos dos menos favorecidos, reduzem foradamente seus deslocamentos em transporte coletivo para modos no motorizados como a bicicleta ou a simples caminhada. Ao invs, ainda com os congestionamentos, os usurios dos automveis continuam gozando de maior acessibilidade e menores tempos de viagens do que os usurios dos outros modos, de tal modo, persistindo a segregao social e as iniqidades de mobilidade por causa da cultura do automvel. Por outra parte, segundo aponta CAF 2005, as crises econmicas que experimentaram os pases da regio produziram em primeira instancia uma queda na mobilidade e por tanto, na demanda de viagens, que tambm determinou a reduo dos ndices de ocupao dos nibus, o qual se agravou pelo crescimento da oferta de transporte, quando ingressaram novos operadores ao servio. Esta situao foi compensada por parte dos operadores privados sob duas modalidades: i) reduo dos custos de operao atravs de uma maior degradao do sistema, e ii) a prtica mais intensa de reajustes tarifrios. Alm do mais, deve-se apontar que a problemtica dos transportes, em grande parte tambm decorre da incipiente estrutura empresarial privada, empresas e cooperativas de nibus caracterizam-se por depender de modelos de produo artesanal. Como decorrncia dessa realidade, o setor apresenta pouca concentrao de capital, baixa

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competitividade, ineficincia produtiva. O deteriorado servio caracteriza-se pela sobreoferta nos corredores de maior demanda, obsolescncia da frota e precria manuteno, conjugada com pouca profissionalizao dos motoristas e concorrncia pelos passageiros nas ruas. Nas cidades brasileiras existe um setor empresarial bastante evoludo, em contraste com os outros pases da Amrica Latina, no obstante, com o surgimento do fenmeno dos transportes clandestinos nos anos 90, tambm no Brasil tm aparecido as precrias cooperativas de proprietrios autnomos, que baseiam sua existncia concorrendo com os servios de linha formalmente estabelecidos. Por fim, no contexto da grave crise dos transportes urbanos, vale salientar a preocupao manifestada pelo Banco Mundial com relao estagnao das economias e ao aumento da pobreza. Conforme assinala World Bank 2002, muitas mega-cidades apresentam os mais altos ndices de tempo de viagem, os maiores congestionamentos e os ambientes mais poludos. Em especial nos pases em que as capitais so muito dominantes, o dilema estratgico como reter os benefcios econmicos do tamanho da cidade, ao mesmo tempo em que se limita a degradao do desempenho do transporte, fato aparentemente associado dimenso e densidade. Um transporte urbano ruim inibe o crescimento. Em termos sociais, ele o meio de acesso (ou de impedimento) ao trabalho, sade, educao e servios sociais essenciais ao bem-estar dos menos favorecidos. A inacessibilidade surge como uma das principais causas da excluso social em estudos feitos sobre a pobreza em reas urbanas. 2.4 MOBILIDADE URBANA SUSTENTVEL

A mobilidade urbana o resultado da interao dos deslocamentos de pessoas e bens entre si e com a prpria cidade. Isso significa que o conceito de mobilidade urbana vai alm do deslocamento de veculos ou do conjunto de servios implantados para estes deslocamentos. Pensar a mobilidade urbana mais que tratar apenas transporte e trnsito. Pensar a respeito da mobilidade urbana significa pensar os deslocamentos a partir das necessidades das pessoas e seu acesso s facilidades, servios e oportunidades que a cidade oferece. Isso envolve relacionar, sempre, os sistemas virios e de transportes s funes da cidade, como por exemplo, a localizao de equipamentos urbanos escolas, hospitais, locais de emprego, moradia e lazer, etc. , e as interaes dos transportes com as polticas de meio-ambiente e segurana. (MCidades e IBAM,

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2003). Quando referida ao nvel particular dos indivduos ou mercadorias, conforme assinala Vasconcellos 1996a, a mobilidade um atributo associado s pessoas e aos bens, que corresponde s diferentes respostas dadas por indivduos e agentes econmicos s suas necessidades de deslocamento, consideradas as dimenses do espao urbano e a complexidade das atividades nele desenvolvidas. Face mobilidade, os indivduos podem ser pedestres, ciclistas, usurios de transportes coletivos ou motoristas; podem utilizar-se do seu esforo direto (deslocamento a p) ou recorrer a meios de transporte no-motorizados (bicicletas, carroas, cavalos) e motorizados (coletivos e individuais). Com uma tica mais focada s pessoas, segundo assinala Tagore e Skidar, 1995, mobilidade a capacidade dos indivduos se moverem de um lugar para outro e depende da performance do sistema de transporte, da hora do dia e da direo na qual o indivduo pretende viajar, bem como de suas caractersticas individuais, tais como renda, propriedade de veculo, recursos que se pode gastar na viagem, sexo, idade, etc. Entretanto, vale salientar uma importante aclarao, segundo aponta Amorim1, no estudo da mobilidade no meio urbano devemos inicialmente demarcar a diferena entre mobilidade como a habilidade de se mover e movimento propriamente dito, que a realizao daquela habilidade, quando o indivduo que a possui submetido a uma presso para ou acometido de um desejo de se mover. Num sentido mais geral, um corpo imvel pode ser dotado da propriedade da mobilidade em um nvel elevado, enquanto outro corpo, em movimento, pode ter baixa mobilidade, mas estar se movimentando apenas porque submetido a uma presso suficientemente forte por se movimentar. Para o cidado, mobilidade a propriedade da liberdade/capacidade de se movimentar assim que ele tiver necessidade ou desejo sem que tenha para isto que desprender um esforo fsico, mental ou financeiro desproporcional. Quando maior o esforo necessrio (medido numa combinao apropriada de tempo, custo financeiro relativo ao
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Amorim, Sebastio. Sobre mobilidade e movimento. Reflexes sobre uma definio do ndice de Mobilidade Urbana, do ponto de vista da permeabilidade e acessibilidade, com estratgias para a sua medio. Disponvel em: <http://www.tecnometrica.com.br/capitulo%202%20mobilidade%20 urbana.PDF>. 19

poder aquisitivo, desconforto fsico e mental, etc.) menor a mobilidade intrnseca daquele cidado, naquele meio urbano (Amorim). Passando para uma viso abrangente do conceito escala de um conglomerado urbano, conforme aponta MCidades e IBAM 2005, a mobilidade urbana pode ser entendida como resultado da interao dos fluxos de deslocamento de pessoas e bens no espao urbano, contemplando tanto os fluxos motorizados quanto os no motorizados. Ela , portanto, um atributo da cidade e determinada, principalmente, pelo desenvolvimento socioeconmico, pela apropriao do espao e pela evoluo tecnolgica, enquanto o transporte urbano refere-se estritamente aos servios e modos de transportes utilizados nos deslocamentos dentro do espao urbano. Nesse sentido, quando a panormica da mobilidade urbana expande-se para considerar sua inter-relao direta ou indireta com o meio-ambiente, emerge o conceito de Mobilidade Urbana Sustentvel que visa um melhor equilbrio entre a satisfao das necessidades de mobilidade das pessoas e a preservao dos recursos naturais afetados direta ou indiretamente pelo uso dos meios de transporte. A mobilidade urbana sustentvel pode ser entendida segundo Boareto 2003, como o resultado de um conjunto de polticas de transporte e circulao que visam proporcionar o acesso amplo e democrtico ao espao urbano, atravs da priorizao dos modos no motorizados e coletivos de transporte, de forma efetiva, socialmente inclusiva e ecologicamente sustentvel, baseado nas pessoas e no nos veculos. Uma definio similar apontado por WBCSD, 2001, mobilidade sustentvel a capacidade de dar resposta s necessidades da sociedade em deslocar-se livremente, aceder, comunicar, negociar e estabelecer relaes, sem sacrificar outros valores humanos e ecolgicos hoje ou no futuro. Nesse sentido, a guisa de concluso, a sustentabilidade, para a mobilidade urbana, uma extenso do conceito utilizado na rea ambiental, dada pela capacidade de fazer as viagens necessrias para a realizao de seus direitos bsicos de cidado, com o menor gasto de energia possvel e menor impacto no meio ambiente, tornando-a ecologicamente sustentvel (Boareto, 2003). Por fim, vale salientar que as cidades que implementam polticas sustentveis de mobilidade oferecem um maior dinamismo das funes urbanas, numa maior e melhor

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circulao de pessoas, bens e mercadorias, que se traduzem na valorizao do espao pblico, na sustentabilidade e no desenvolvimento econmico e social. Os equipamentos e infra-estruturas de transporte, circulao e distribuio tanto de objetos quanto de pessoas fazem da mobilidade urbana um elemento decisivo na conformao das possibilidades de desenvolvimento de uma cidade (MCidades e IBAM, 2005). 2.5 ESTRATGIAS URBANA PARA O MELHORAMENTO DA MOBILIDADE

Durante dcadas, os planejadores de transporte e transito abordaram a problemtica dos transportes urbanos visando solues estritamente desde o mbito da oferta, de tal modo, considerando fornecer os equipamentos e a infra-estrutura necessria para acompanhar o crescimento progressivo da demanda. Essa viso clssica do planejamento de transportes tem sido amplamente questionada, j que incentiva a perpetuao insustentvel da cultura do automvel e o crescimento urbano submetido s regras do livre mercado. Os primeiros procedimentos de planejamento de transportes se desenvolveram nos EUA, por volta dos anos 50 e 60, para apoiar a definio de sistemas de transportes. Desde esses anos, o planejamento tradicional foi principalmente apontado ao melhoramento do desenho e operao da oferta de equipamentos e infra-estruturas para o transporte individual. O alvo dos estudos de planejamento de transporte urbano era promover e expandir essa oferta de recursos, com projees da demanda para vinte anos e a escala regional (Weiner, 1997). Alm do seu uso extensivo nos EUA, os procedimentos do planejamento tradicional tambm foram usados em todo o mundo, incluso nos paises em desenvolvimento, em estudos e projetos que comearam na dcada de 70, nessa internacionalizao contriburam as agncias internacionais de financiamento, empresas de consultoria e universidades. Contudo, desde suas origens, esses procedimentos passaram por muitos ajustes de modo a corrigir as falhas apresentadas pelo processo de planejamento tradicional, especialmente em decorrncia dos impactos sociais e ambientais. Ao respeito, o Banco Mundial, a agncia internacional mais relevante no apoio ao planejamento de transportes e trnsito nos pases em desenvolvimento, reconheceu que

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as metodologias tradicionais no satisfaziam adequadamente as condies verificadas nestes pases (Vasconcellos 1996b). Com o decorrer da segunda metade do sculo XX, a cultura do automvel espalhou-se indistintamente pelas cidades dos pases desenvolvidos e em desenvolvimento, nesse processo, o planejamento tradicional subsidiou atravs de estudos e projetos, a priorizao da oferta de equipamentos e infra-estrutura para os automveis privados, em detrimento dos sistemas de transporte coletivo. Hoje, ponto de concordncia entre diversos autores, entidades e organizaes, que a promoo da mobilidade urbana sustentvel implica na nfase no transporte pblico coletivo e no favorecimento dos modos no motorizados (e.g. bicicleta, marcha a p), ao invs de continuar fornecendo condies vantajosas para o transporte individual baseado nos automveis, o que significa, ao mesmo tempo, uma orientao de incluso social, de racionalidade de investimentos pblicos e de reduo de congestionamentos, acidentes e poluio ambiental (MCidades e IBAM, 2005; CAF, 2005; CEPAL e GTZ, 2003; World Bank, 2002; Meyer e Miller, 2001; Cervero 1998; ANTP, 1997). Contudo, a problemtica dos transportes urbanos possui diversidade de matizes, especialmente nas cidades dos pases em desenvolvimento, onde as causas diretas ou indiretas do deterioro da mobilidade problemtica emergem indistintamente desde o mbito da demanda ou da oferta. De tal modo, desatando-se uma realidade bastante preocupante, desafiando cada vez mais aos planejadores e s autoridades competentes, para identificar as medidas que possam melhorar as condies da mobilidade e a qualidade de vida nas suas cidades. Medidas orientadas no mbito da DEMANDA Desde finais do sculo passado, sem necessariamente expandir a oferta de infraestrutura existente, se tm desenvolvido e implantado conceitos e estratgias para assegurar mobilidade de pessoas e bens de maneira mais sustentvel. Nesse sentido, conforme assinala Guilarte et. al. 2005, varias cidades em pases desenvolvidos, tem estado trabalhando no sentido de gerenciar a demanda de viagens e dos deslocamentos realizados ao longo da rede viria (e.g. Transportation Demand Management (TDM) nos Estados Unidos e Mobility Management (MM) na Comunidade Europia).

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Para incio dos anos 90, houve importantes mudanas que teriam significativos efeitos sobre os transportes urbanos e o planejamento de transporte. Nos EUA, com a promulgao dos requerimentos do Clean Air Act Amendments (1990) foram reavaliados os questionados procedimentos tradicionais encaminhados a ofertar progressivamente mais infra-estrutura para o automvel particular, a era da construo de rodovias teve seu ocaso na maioria das reas urbanas. O gerenciamento de sistemas de transporte tornou-se uma tentativa para integrar em breve tempo, opes de capital limitado no reforo de estratgias para alcanar um ou mais objetivos. O conceito de gerenciamento da demanda, Transportation Demand Management (TDM), cobrou maior importncia conjugando diversas estratgias para mudar o comportamento das viagens e seus efeitos sobre o congestionamento e a qualidade do ar (Weiner, 1997). De modo similar, para meados dos anos 90, a Comunidade Europia preocupada com o aumento das taxas de motorizao, dos congestionamentos e da poluio atmosfrica, determinou impulsionar medidas orientadas ao gerenciamento da demanda, ao invs de continuar fornecendo mais facilidades e infra-estruturas para os veculos particulares. Quanto ao conceito europeu de gerenciamento da mobilidade, mobility management (MM), segundo assinala Guilarte et. al. 2005, destaca-se por ter alcanado a maturidade ao longo do ltimo decnio. A origem do conceito partiu dos projetos Mosaic e Momentum (1996), nos quais se evidenciou o carter inovador das propostas que levaram a sua rpida expanso pelo continente europeu. Pode-se definir como um novo enfoque do planejamento de transporte orientado demanda, tanto de passageiros como de carga, envolvendo o trabalho em sociedade atravs de seus instrumentos. Segundo assinala Cervero 1998, medidas do lado da demanda visam tanto reduzir os volumes de trafego nas horas pico (e.g., interdio de viagens) quanto distribu-los ao longo do tempo (e.g., programas para flexibilizar horrios de estudo, trabalho), no espao (e.g., gerenciamento do uso do solo), ou em outros modos (e.g., promoo das viagens compartilhadas). Outros tipos de medidas procuram mudanas de conduta mediante a coero ou os incentivos/desestmulos. Os coercitivos so de tipo regulamentar, e obrigam aos usurios mediante restries. Ao invs, os segundos consistem j seja em vantagens ou ganhos econmicos para aqueles que adotem certas condutas, ou na obrigao de pagar para poder realizar determinadas viagens (GTZ, 2001).

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Tcnicas e estratgias orientadas demanda, tm como propsito incentivar a seleo modal de transporte, desestimular o uso indiscriminado do automvel, estimular o uso de modos de transporte mais sustentveis (e.g. coletivos, bicicleta, viagens a p), racionalizar a utilizao do espao urbano e do sistema virio, gerar menores impactos negativos na rede viria, reduzir os impactos ambientais, promover a integrao entre os diferentes modos de transporte. Alm do mais, essas estratgias devem acompanhadas com servios de informao, marketing, comunicao, coordenao e organizao, de tal modo assegurando a obteno dos resultados esperados. Conforme assinala (CEPAL e GTZ, 2003), existem vrias medidas que visam mudar os hbitos de uso do automvel mediante processos de identificao de possibilidades convenientes de deslocamento por meios de modos alternativos. Essas medidas procuram gerar nos automobilistas um convencimento pessoal que permita mudanas de comportamento duradouras, como a restrio voluntria do uso do automvel. Diversas medidas podem contribuir desde o mbito da demanda para o melhoramento da mobilidade: i) controle de estacionamentos tanto nas ruas quanto fora delas (e.g. estacionamentos pblicos, garagens privadas); ii) escalonamento o disperso de horrios das atividades laborais, educativas e comerciais; iii) restrio veicular o proibio de circular (espacial, temporal) para parte dos veculos existentes; iv) pedgio virio mediante mtodos eletrnicos e no eletrnicos de controle e arrecadao; v) mtodos e situaes que atenuem a congesto sobre a base do convencimento pessoal e a reduo da necessidade de viajar (e.g. servios programados tipo vanpooling e solidrios como carpooling); vi) incentivo ao uso de modos de transporte mais sustentveis (e.g. caminhada, bicicleta, transporte coletivo). At abril de 2005, em total foram identificadas 95 experincias de gerencia da mobilidade no mundo, nos cinco continentes. Tais prticas tm coincidido na importncia da definio dos objetivos para obter sucesso na implementao dos programas de gerenciamento da mobilidade, alm da importncia que deve haver na coordenao das aes (Guilarte et. al., 2005). Medidas orientadas no mbito da OFERTA A oferta de transporte consiste no conjunto de meios que permitem realizar os deslocamentos e que podem agrupar-se do seguinte modo: i) a infra-estrutura: vias

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destinadas circulao, estacionamentos; ii) os meios de transporte: os veculos (automveis, nibus, etc.); e iii) a forma em que so geridos: operao, regulamentao, fiscalizao e controle. Para o melhoramento da mobilidade urbana desde o mbito da oferta, melhores resultados podem se obter com a interveno simultnea e progressiva nos diversos elementos que compem a oferta de transporte urbano. Conforme assinala Cervero 1998, iniciativas no mbito da oferta visam prover os meios e servios que adequadamente se acomodam aos desejos de viagens da populao. Novas estradas, melhoramento dos sistemas de controle e fiscalizao do trafego, e investimentos em sistemas de transporte coletivo, so solues padro do lado da oferta, para o congestionamento do trafego. Entretanto, assim como outras consideraes, tais como qualidade do ar, pesem nas decises acerca de como recursos esgotveis sero alocados, a expanso da malha viria j no a escolha preferida em muitas dos casos. Restries oramentrias e interesses comunitrios sobre os inquietantes impactos de autopistas, tm atenuado a construo de novas vias. Melhoramento do transporte pblico coletivo uma das muitas medidas potenciais desde o mbito da oferta, que so alternativas expanso do sistema virio para o uso dos automveis. No caso da Amrica Latina, como j conhecido, a mobilidade urbana depende principalmente dos sistemas de transporte pblico coletivo, dentre esses o nibus que predomina sobre as outras opes. No obstante, ao longo da ultima dcada, com a crescente entrada de veculos privados (automveis e motocicletas) e o aumento dos congestionamentos, o servio de nibus se tem deteriorado tanto pela perdida de demanda quanto pelos efeitos diretos de compartilhar o sistema virio com os veculos privados. Alis, as limitaes oramentrias em muitas cidades da regio, restringem manter em boas condies a infra-estrutura viria existente, tambm repercutindo no aumento do custo de produo do servio pblico coletivo com nibus. Embora a cultura do automvel tambm apontada como principal responsvel da atual problemtica dos transportes urbanos em cidades latino-americanas, precisando implantar polticas orientadas ao mbito da demanda, deve-se assinalar que desde o mbito da oferta persistem serias deficincias que reduzem a mobilidade urbana e deterioram a qualidade de vida dessas cidades.

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Conforme a pesquisa conduzida por CEPAL e GTZ 2003, a seguir se lista algumas medidas prioritrias comuns s cidades da regio: i) relacionadas infra-estrutura fornecida: deve-se aprimorar o desenho das intersees; demarcar e sinalizar adequadamente as vias, retificar e sincronizar os ciclos dos semforos; conceder condies preferenciais para a circulao do transporte coletivo; ii) relacionadas aos veculos: reduzir a sobreoferta de transporte coletivo com veculos de pequeno porte em corredores de alta densidade, exigir boas condies de manuteno e segurana, deve-se desestimular o uso de motores e combustveis mais eficientes e menos poluidores; iii) relacionadas forma como so geridos: aperfeioar o marco regulamentar de acordo com as necessidades locais; eliminar a divergncia e justaposio de funes entre autoridades e entidades envolvidas; melhorar o servio de transporte pblico coletivo; aprimorar a gesto do trafego e a reduo de acidentes; aproveitar o uso das novas tecnologias (e.g. tipo Intelligent Transportation Systems ITS). Os trs componentes da oferta acima assinalados complementam-se entre eles, de tal modo, A oferta de transporte deve se conceber como um sistema, que permanentemente deve estar em processo de melhoramento e adaptao. Resultados melhores podem se esperar da interveno simultnea e progressiva em uma amplia gama de facetas que compem o sistema de transporte. Contudo, no deve se esquecer que a melhor utilizao da oferta no da conta por se sozinha das complexas realidades ligadas congesto. preciso incorporar outras medidas, particularmente sobre a demanda, que permitam resolver os desajustes no uso da infra-estrutura e apontem obteno de um equilbrio aceitvel para a comunidade (CEPAL e GTZ, 2003). Por fim, visando alcanar uma mobilidade urbana sustentvel, tanto medidas sobre a oferta e quanto a demanda, devem ser abordadas com perspectiva sistmica considerando os diversos matizes e facetas envolvidas, vantagens e desvantagens podem estar interligadas, resultados positivos a curto prazo s vezes podem ser trazer conseqncias prejudiciais ao longo tempo. Uma viso sistmica do conjunto pode trazer uma melhor compreenso da situao local, de tal modo, subsidiando a tomada de deciso para a escolha das medidas mais apropriadas no mbito da demanda e da oferta.

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2.6

A NECESSIDADE DE ADOTAR UMA ABORDAGEM SISTMICA

Transporte essencial para o desenvolvimento, sem facilidade de acesso ao trabalho, sade, educao, lazer e outras atividades socioeconmicas, a qualidade de vida se reduz; sem reduo dos congestionamentos, dos acidentes, e das emisses poluentes atmosfera se continuar deteriorando afetando a sade e o bem-estar da populao; sem meios adequados para o deslocamento e acesso de bens, recursos, matrias primas e mercados, o crescimento econmico se estagna. Alis, programas e estratgias de transportes projetados inadequadamente, podem resultar em redes e servios que agravam as condies da populao de baixa renda, prejudicam o ambiente, ignoram as mudanas necessrias dos usurios e excedem a capacidade das finanas pblicas. As cidades se encontram enfrentadas a processos cambiantes no tempo e no espao, e so o produto de inter-relacionamentos entre os diversos tipos de uso do solo, os elementos constitutivos do sistema de transporte e as dimenses socioeconmicas imperantes. Quanto ao transporte urbano, o uso inadequado das infra-estruturas, dos meios, e dos limitados recursos existentes pode trazer o deterioro do meio-ambiente e das condies de vida dos moradores. Por essas razes acima assinaladas, ao longo dos ltimos anos, o planejamento de transportes tem mudado o enfoque tradicional orientado expanso da oferta para satisfazer as previses da demanda. Hoje, os planejadores so convocados para adotar processos de planificao no desenvolvimento harmnico e sustentvel de uma cidade, regio ou pas. Recentemente tem emergido a preocupao das autoridades, organizaes, pesquisadores e tomadores de decises, por adotar perspectivas sistmicas do planejamento de transportes, de tal modo, visando compreender melhor o complexo cenrio da problemtica de transportes para assim desenvolver estratgias articuladas que subsidiem alcanar uma mobilidade urbana sustentvel. O transporte urbano pode ser tratado como um sistema que se relaciona e parte de outros sistemas. Essa perspectiva conduz para importantes questes de planejamento, refletindo a interao entre transporte e outros sistemas que subsidiam o funcionamento de uma rea urbana, e entre transporte e sistemas superiores, por exemplo, sistemas ecolgicos ou econmicos. Sistemas de transporte propriamente ditos, compem-se de

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hierarquias ou esquemas de classificao que relacionam o papel respectivo de diferentes componentes do sistema, por exemplo, categorizao do sistema virio ou os modos de transporte pblico coletivo (Meyer e Miller, 2001). O sistema de transporte urbano est composto de vrios subsistemas que interagem entre eles, por sua vez o conjunto como tal, est contido dentro dos outros sistemas maiores com os quais intercambia informao, matria e energia. Conforme assinala Meyer e Miller 2001, isso tem importantes implicaes para a definio de problemas, escala de anlise, mtodos e ferramentas que podem lidar com esses tpicos mais extensivos, e com estratgias de implementao que transcendem as tradicionais fronteiras institucionais. Com o aumento da complexidade das organizaes sociais ao longo do sculo XX, conforme apontou Bertalanffy 1975, entraram em cena inumerveis macro problemas econmicos, sociais e polticos. Cidades e seus sistemas de transporte, sistemas de trfego areo, escoamento de mercadorias, entre outros, passaram a requerer planejamento e organizao. Assim, diante do desafio de lidar com as novas formas da complexidade, o movimento sistmico paulatinamente emergiu como um conjunto de noes, princpios, modelos e abordagens, que consolidam o pensamento sistmico como uma nova viso da natureza. Problemas relacionados ao gerenciamento e ao controle de sistemas complexos no podiam ser desmembrados e tratados em disciplinas especficas. A descoberta de que as interaes das solues eram mais importantes do que consideradas separadamente, levou a novos campos de investigao. Constituiu-se, assim, o ambiente favorvel emergncia das idias sistmicas (Ackoff, 1981).

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Captulo 3 - Retrospectiva Histrica do Transporte Urbano em Bogot


No presente captulo objetiva-se dar uma viso panormica da evoluo do transporte pblico coletivo urbano em Bogot. Desde a apario da primeira cooperativa de nibus at a implantao do novo Sistema TransMilenio se coletam e comentam eventos histricos relevantes que permitiro realizar uma aproximao situao atual, subsidiar na compreenso das origens da complexa problemtica da mobilidade que atualmente padece Bogot. 3.1 A CONFORMAO DA PRIMEIRA COOPERATIVA DE NIBUS

Durante os anos 20 do sculo passado, apareceram os primeiros transportes coletivos2 alternativos ao bonde, os primeiros automotores eram adaptaes de madeira sobre carrocerias de caminho que baseavam sua existncia na luta contra o bonde em termos econmicos e na extenso de rotas alternativas. Em Bogot o servio de transporte com nibus iniciou sendo prestado por proprietrios autnomos que ingressavam sem muita dificuldade ao mercado e que se organizava informalmente ao longo de determinadas rotas. Conforme assinala Montezuma 1996, a origem do transporte coletivo com nibus est estreitamente ligada criao atomizada e dispersa de bairros obreiros na periferia a partir da dcada de 20. Os primeiros nibus apareceram para dar resposta improvisada incapacidade do bonde para garantir a mobilidade dos habitantes desses novos bairros perifricos. Aps dos anos 20 e at finais da dcada de 40, os nibus privados estabeleceram uma forte concorrncia com o bonde, que perdeu progressivamente importncia. De fato, o sistema privado de transporte coletivo com nibus adaptou-se ao rpido, incontrolado e atomizado processo de urbanizao. Segundo assinala Montezuma 1996, desde finais dos anos 30, as cooperativas de nibus quase ocasionaram a desapario da empresa municipal do bonde, porm, as condies geradas pela Segunda Guerra Mundial permitiram ao bonde se recuperar. Durante a guerra, o bonde no dependia dos combustveis fosseis e das importaes para funcionar e aumentar sua capacidade, por outro lado, os nibus saram do servio vrias vezes por
Conforme aponta Zambrano e Vargas 1988, em 1921 somente existiam 3 nibus prestando servio de transporte pblico coletivo e j para 1926 a frota existente era composta por 22 unidades. 29
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falta de peas, necessariamente, importadas. No ps-guerra, com a importao de numerosos nibus, a arremetida dos transportadores privados foi definitiva para sua consolidao como modo predominante. Diante da proliferao de nibus na cidade, segundo assinala Jaramillo 1985, visando aumentar o grau de socializao do servio e ter um interlocutor ao qual pudesse exigir maior responsabilidade, as autoridades municipais determinaram regulamentar o fornecimento do servio por parte de particulares, reservando-lo para proprietrios autnomos que estivessem organizados em forma de cooperativas. A primeira empresa cooperativa foi fundada em 1934 e suas caractersticas constitutivas, ainda continuam a viver at hoje como distintivas do setor. Segundo assinala Jaramillo 1985, em primeiro lugar, essa cooperativa e as que surgiram posteriormente, reuniam pequenos proprietrios, com trs, dois ou um nibus, em alguns casos a propriedade de um nibus era at mesmo compartilhada. Embora uma parcela dos nibus fosse dirigida por seus proprietrios, de fato j desde essa poca a maioria dos motoristas era assalariada. Em segundo lugar, as funes ativas dessas cooperativas eram muito tnues, embora formalmente a cooperativa encarregasse de regular a prestao do servio, sua ao nesse sentido era mnima. No obstante, as cooperativas receberam um privilegio que ainda hoje desempenha um papel chave: foram as beneficiarias das rotas e, os proprietrios autnomos foram proibidos de operar numa rota, se no estavam afiliados cooperativa concessionria dela (Jaramillo, 1985). Deste modo, os proprietrios autnomos afiliados retribuem empresa ou cooperativa com um pagamento mensal conhecido como rodamiento pelos direitos de operar e trafegar pelas rotas dessa empresa. A partir da fundao da primeira cooperativa, outra caracterstica destacada por Jaramillo 1985, que se estabelece uma dualidade no controle do capital. A pesar de que diante das autoridades aparea a cooperativa como tal, ela no proprietria do equipamento, pois os nibus seguem-nos controlando seus proprietrios e em decorrncia a relao trabalhista a estabelece o trabalhador no com a cooperativa, mas com o proprietrio do nibus.

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3.2

O OCASO DA EMPRESA MUNICIPAL DE TRANSPORTE COLETIVO

O bonde que era o mais importante modo de transporte pblico coletivo desde sua inaugurao ao final do sculo XIX, a partir da dcada de 30, debilitou-se por causa da perdida paulatina da demanda diante da concorrncia crescente dos nibus, acompanhado pelas dificuldades administrativas, operacionais, econmicas e financeiras da empresa pblica administradora. Se bem para os anos 30 a extenso das rotas de nibus no superava as linhas dos tranvas, j para a dcada de 40, a participao do modo nibus na oferta de transporte pblico comeava a tornar-se visvel: o crescimento da frota de nibus passou de 200 a 1522 unidades, entre 1931 e 1949, em comparao ao nmero de carros do tranva, que s aumentou de 73 a 90 unidades entre 1931 e 19483.
Figura 1 Bonde de Bogot em 1947 (esquerda) Bonde atacado durante o Bogotazo em 1948 (direita)

(Fonte: Museo de Bogot)

Embora os atos de vandalismo acontecidos o dia 9 de Abril de 1948 El Bogotazo , desencadeados pelo assassinato do caudilho liberal Jorge Elicer Gaitn, levaram destruio de quase 30% dos carros do tranva e alguns trechos de linha, o sistema mesmo debilitado manteve-se operando por mais 4 anos. No obstante, esse fato tornouse o mito para justificar a posterior desapario do tranva que na realidade aconteceu em 1952, por causa da insuficiente vontade poltica e desinteresse das administraes municipais para moderniz-lo, expandi-lo e torna-lo eficiente. Assim tambm, segundo assinala Jaramillo 1985, foi o resultado das presses exercidas pelos mltiplos
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Fonte: Cifras tomadas de Zambrano e Vargas 1988. 31

interessados em proteger a crescente participao das cooperativas e empresas de nibus. A desaparecida empresa municipal do tranva foi substituda pela Empresa Distrital de Transporte Urbano (EDTU), que tentou retomar a participao da demanda cedida pelo tranva4. A nova empresa municipal operou com nibus e trlebus, mas teve muitas dificuldades para concorrer com as cooperativas e empresas privadas. Dentre alguns dos fatores, segundo assinala Jaramillo 1985, destaca-se a grande diferena entre regimes trabalhistas, entretanto a EDTU contava com seus empregados contratados legalmente, trabalhando jornadas de 8 horas, salrios adequados e com um sindicato que tinha logrado importantes reivindicaes adicionais. Isso contrastava com o precrio regime trabalhista dos transportadores privados, caracterizado pela informalidade sem contratos, com jornadas dirias de trabalho de 14 horas ou mais e, remunerados proporcionalmente aos passageiros transportados. Alis, conforme aponta Jaramillo 1985, a EDTU era forada cobrir as rotas menos produtivas que os transportadores privados rejeitavam operar, porm, debilitou-se ainda mais a competitividade da empresa municipal por causa da ineficiente gesto administrativa e operacional, acompanhada do clientelismo e da politicagem. A queda paulatina da participao da demanda da EDTU, 37.9% do total das viagens em 1957, 10.7% em 1964 e 0.9% em 1979, revela o insucesso da empresa municipal e contrasta com o fortalecimento das cooperativas e empresas privadas de nibus que cresceram ao ritmo vertiginoso da demanda por transportes. Aps uma longa agonia, a EDTU foi liquidada em 1991. 3.3 EXPLOSO ATOMIZADO Regularmente o crescimento demogrfico nas cidades atribudo a uma natalidade elevada e a uma queda na taxa de mortalidade, especialmente como conseqncia de melhorias sanitrias e aumento nos padres de vida. No obstante, alm das anteriores causas, durante a maior parte do sculo XX, o crescimento demogrfico de Bogot esteve especialmente relacionado pela migrao rural-urbana. A migrao no somente
No ta do autor: Em 1949, segundo Corredor 1984, o tranva participava com 37% das 513.000 viagens dirias. 32
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DEMOGRFICA

CRESCIMENTO

URBANO

foi motivada pelas novas oportunidades e fontes de emprego fornecidas na capital, sem duvida, a maioria das centenas de milhares de migrantes chegou cidade fugindo da pobreza e em especial da recorrente violncia desatada no interior do pas. Contriburam migrao e ao deslocamento de pessoas, numerosos confrontos violentos5 decorrentes da agitao social e poltica. A amarga rivalidade entre os seguidores de ambos os partidos polticos tradicionais Liberales e Conservadores desatou o perodo conhecido como La Violencia que ocasionou a morte de mais de 300 mil pessoas no interior do pas entre 1948 e meados dos anos 50. A violncia desterrou milhares de camponeses, que fugindo da morte procuraram refugio nas cidades, sobretudo em Bogot. A instaurao da ditadura militar entre os anos 1953 e 19586 conduz ao final da guerra civil e permitiu aos partidos polticos retomar o poder arranjando o acordo conhecido como Frente Nacional com o qual os dois partidos polticos tradicionais dividiram o poder alternadamente durante dezesseis anos (19581972). No obstante, as condies poltico-sociais durante esse perodo levaram ao surgimento das guerrilhas comunistas entre as dcadas de 50 e 70, de tal modo, criando-se um novo estagio da violncia no pas. A partir dos anos 80, com o aparecimento dos cartis de narcotraficantes e com a criao dos grupos de autodefesas (paramilitares) em guerra contra as guerrilhas, tornou-se ainda mais complexo e intenso o conflito armado, esta vez provocando mais pobreza, mortes e deslocamentos de camponeses. Desde finais dos anos 30 ate meados dos anos 70, Bogot experimentou o maior perodo de crescimento demogrfico e urbano na historia da cidade. No perodo de 35 anos compreendido entre os anos 1938 e 1973, a populao se multiplicou quase 9 vezes e a rea urbana construda se expandiu 4,5 vezes. De fato, durante as quase quatro dcadas da exploso demogrfica, a taxa de crescimento populacional permaneceu em redor de 6% ao ano (ver Tabela 1).

Nota do autor: Destacam-se duas guerras civis em grande escala, a guerra dos Mil Das entre 1899 e 1902 e La Violencia entre 1948 e meados dos anos 50. 6 Nota do autor: Durante esse perodo governou o General Gustavo Rojas Pinilla (1953-1957) e logo foi sucedido brevemente por uma Junta Militar (1957-1958). 33

Tabela 1 Evoluo da Populao, Superfcie e Densidade em Bogot.


Ano 1890 1900 1912 1928 1938 1951 1964 1973 1985 1993 2005 Populao 90.157 96.605 121.257 235.702 325.650 715.250 1.697.311 2.861.913 4.236.490 5.484.244 6.778.691 Taxa de Crescimento 0,7% 1,9% 4,9% 3,2% 6,1% 6,6% 5,8% 3,3% 3,2% 1,8% (1890-00) (1900-12) (1912-28) (1928-38) (1938-51) (1951-64) (1964-73) (1973-85) (1985-93) (1993-05) Superfcie (ha) 218 260 538 1.958 2.500 4.511 7.915 13.985 22.772 27.714 33.000 Densidade (hab/ha) 414 372 225 120 130 159 214 205 186 198 205

Fontes: Populao: DANE e BanRepublica; Taxa de Crescimento e densidade: calculados pelo autor; Outros dados: Montezuma, 1996.

Com a vertiginosa taxa de crescimento populacional, a decorrente expanso urbana aconteceu de forma atomizada, sem controle, nem planejamento. Centenas de precrios bairros marginais, carentes de servios pblicos bsicos, emergiram espalhados em todas as direes da cidade. Bogot experimentou uma urbanizao incontrolada, as previses dos planos de desenvolvimento sempre falharam e as autoridades no conseguiram orientar uma expanso urbana planejada, ao invs, emergiram centenas de bairros espalhados em todas as direes, comunicados com um precrio sistema virio (ver Figura 2). Com a construo de grandes infra-estruturas pblicas, a mirade de migrantes deslocados pela Violencia conseguiu arrumar emprego na capital. Alm do mais, em 1954, se criou o Distrito Especial de Bogot7, de tal modo, rea metropolitana de Bogot foram anexados os municpios vizinhos de Usme, Bosa, Fontibn, Engativ, Suba e Usaqun, e se estabeleceu uma nova estrutura administrativa para a cidade. Apesar disso, conforme assinala Montezuma 2000, o retardo acumulado j desde os anos 50, em referencia construo do sistema virio, tem ocasionado que todos os planos posteriores tenham-se limitado a uma tentativa de recuperar o tempo perdido. Portanto, a maioria dos planos virios dos anos setenta e oitenta, no apresentou verdadeiras alternativas ao sistema virio estabelecido pelo plano de 1961. Assim, a criao de novas estradas, viadutos ou round points, tem se limitado a dar respostas
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Decreto 3640/1954, determinou a criao do Distrito Especial a partir do dia 1 de janeiro de 1955. 34

conjunturais, especialmente ligadas ao melhoramento da mobilidade dos automveis.


Figura 2 Expanso Urbana e Demogrfica de Bogot durante as dcadas de 40, 60 e 70.

Dcada de 40 Dcada de 60 Dcada de 70 rea: 2.500 ha. (1938) rea: 7.915 ha. (1964) rea: 13.985 ha. (1973) Populao: 325.650 hab. (1938) Populao: 1.697.311 hab. (1964) Populao: 2.861.913 hab. (1973) rea incorporada por ano 55,4 ha. rea incorporada por ano 314,3 ha rea incorporada por ano 581.2 ha Fonte: Populao: DANE e BanRepublica; rea: Montezuma 1996; imagens: RedBogot.

Quanto ao crescimento urbano, infelizmente as autoridades locais, no acompanharam a intensa dinmica social e econmica desses anos, ao invs, prevaleceu o interesse capitalista dos construtores privados, que sem cumprir com a regulamentao e sem a necessidade de seguir um verdadeiro plano diretor, espalharam bairros em todas as direes da cidade. Em decorrncia, centenas de bairros ilegais foram construdos em terrenos pblicos ou invadidos, muitos desses assentamentos marginais carentes de servios pblicos bsicos, apenas dispunham da garantia do transporte coletivo por nibus que os ligava com as fontes de emprego e as outras atividades socioeconmicas. 3.4 O REINADO DOS NIBUS

Desde a dcada de 50, com a desapario do tranva, o nibus tornou-se o principal modo de transporte da cidade. Os nibus com sua flexibilidade para trafegar por diferentes tipos de vias, conseguiram acompanhar o crescimento veloz, desorganizado e atomizado da cidade. Diante da exploso demogrfica e urbana, para satisfazer a crescente demanda por transportes, surgiram dezenas de cooperativas e empresas privadas, assim como ingressaram ao mercado milhares de proprietrios autnomos
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afiliados a elas. Por volta da dcada de 80, tornaram-se evidentes as principais deficincias do sistema de transporte pblico coletivo: obsolescncia da frota, sobreoferta e guerra do centavo. Em 1980, pouco mais de 40% da frota de nibus superava os dez anos de idade8. Em 1985, ao redor de 80% das viagens motorizadas (4 milhes de viagens) eram realizadas no modo pblico coletivo, que contava com uma frota estimada em 12.500 nibus para uma cidade que apenas superava os 4,2 milhes de habitantes9. Durante a dcada de 80, o Governo Nacional desmontou de maneira escalonada o subsdio ao transporte pblico coletivo, para isso, autorizou aumento das tarifas para veculos novos ou de pouca idade e manteve tarifas baixas subsidiadas para veculos obsoletos. Durante esse processo, sem barreiras para entrar no mercado, as elevadas tarifas atraram numerosos investidores que ingressaram no mercado com veculos novos ou de pouca idade. No perodo compreendido entre 1985 e 1993, a taxa mdia anual de crescimento da oferta de transporte coletivo foi superior a 6%, em contraste com a taxa de crescimento da populao que apenas foi de 3,3% no mesmo perodo10. Nesse sentido, quanto maior o nmero de equipamentos entrando no mercado, menor a rentabilidade de cada veculo, o motorista remunerado segundo os passageiros transportados foi obrigado a concorrer com maior intensidade pelos passageiros para conter a perdida de receita. Desde a desapario do bonde nos anos 50, o transporte pblico coletivo com nibus sempre foi o modo mais importante para a populao, participando com mais de 80% das viagens motorizadas durante as dcadas de 70 e 80. Porm, at finais dos anos 80, nenhuma interveno significativa por parte do Poder Pblico foi realizada para o melhoramento das condies de produo do servio. Desde a dcada de 60, o metr sempre foi considerado como a nica soluo problemtica do transporte coletivo da cidade, mas sempre as limitaes econmico-financeiras do Estado levaram ao esfriamento dos recorrentes debates tcnicos e polticos.
Fonte: Montezuma, 1996. Fonte: i) cifra porcentagem viagens motorizadas em Figueroa 1985, ii) cifra frota estimada em Jaramillo 1985 e iii) cifra populao registrada em Censos Populacionales em DANE e Banco de la Republica. 10 Clculos do autor com base dados anos 1985 e 1995: populao em DANE, frota registrada Jaramillo 1985 e JICA 1996.
9 8

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Contudo, para incio da dcada de 90, a Administrao Distrital determinou implantar o corredor Troncal de la Caracas, baseado no modelo de transporte pblico coletivo de Curitiba. O projeto consistiu em segregar o trafego de nibus e misto ao longo de 16,4 quilmetros do principal corredor da cidade. O corredor contava com quatro faixas por sentido, duas faixas para o trafego misto e duas faixas centrais para os nibus com estaes do lado direito. Embora a infra-estrutura no fosse complementada com um sistema de gesto, operao e controle como em Curitiba, vale salientar que conseguiu trazer algumas melhorias como aumentar a velocidade de operao a 22 km/hora e transportar at 30.000 passageiros/hora/sentido11. Infelizmente, em pouco tempo, as condies do trafego se deterioraram e emergiram as mesmas caractersticas da problemtica do transporte coletivo no restante da cidade: sobreoferta, nibus ilegais, guerra del centavo, aumento dos acidentes de trafego, maior poluio ambiental, insegurana, etc. 3.5 O DETERIORAMENTO DA MOBILIDADE

At finais da dcada de 80, a cidade de Bogot caracterizou-se por possuir uma das taxas de motorizao mais baixas dentre as grandes urbes latino-americanas. Os elevados preos e impostos para os automveis, tornaram lhes durante muitas dcadas um modo de transporte quase exclusivo das famlias de renda alta. Para os anos de 1970, 1980 e 1990 as taxas de motorizao eram em redor de 20, 40 e 65 veculos por cada 1.000 habitantes respectivamente12. Porm, durante os primeiros anos da dcada de 90, diretrizes poltico-econmicas neoliberais foram implementadas na Colmbia e se iniciou o processo de abertura econmica e de privatizaes. Deste modo, com a reduo das taxas de importao de peas (CKD) e veculos, os preos dos automveis e nibus se reduziram em termos reais e se gerou o boom nas vendas de todo tipo de veculos. Entre 1992 e 1993, as vendas triplicaram, passando de 16 mil para 42 mil unidades vendidas em Bogot. Ao longo do perodo entre 1993 e 1998, a mdia das vendas se mantiveram em redor de 34.000 unidades por ano. Durante essa dcada, o nmero de automveis particulares em
11 12

Fonte: Montezuma, 2000. Cifras estimadas pelo autor com base nos registros de veculos matriculados em Bogot do Ministrio de Transporte da Colmbia e registros populacionais do DANE e BanRepublica. 37

Bogot duplicou, passando de 313 mil a 639 mil unidades entre 1990 e 199913. Alm disso, as diretrizes neoliberais impuseram privatizar varias empresas estatais, em decorrncia uma parcela dos milhares de trabalhadores que perderam seus empregos e foram indenizados, encontraram refugio investindo na compra de txis e nibus aproveitando as facilidades de entrada no mercado de transporte pblico. Portanto, durante a dcada de 90, a cidade de Bogot experimentou uma rpida deteriorao das condies do transporte e circulao urbana, especialmente como resultado do acelerado aumento tanto da taxa de motorizao quanto da sobreoferta de transporte pblico (txis e nibus). Em 1995, no sistema virio trafegavam mais de 21.000 nibus com diferentes tipologias e tarifas, 39.000 txis e 500.000 automveis particulares, alis, as autoridades estimaram que pudessem estar trafegando ilegalmente entre 5.000 e 10.000 nibus adicionais. 64 empresas de transporte pblico coletivo contavam com 639 rotas. (JICA, 1996). No que diz respeito composio das viagens, conforme o estudo realizado por JICA 1996, estimou-se que em Bogot com 5,8 milhes de habitantes em 1995, eram realizadas 14,9 milhes de viagens por dia, distribudas assim: 45% casa; 20% trabalho; 15% escola; 14% privado; e 6% negcios. As viagens motorizadas representavam 77,5% do total das viagens e estavam distribudas nos seguintes modos: 71,9% nibus, 19,3% automveis, 5,16% txis, 3,23% caminhes e 0,5% motocicletas. Mesmo que a taxa de motorizao apenas atingiu os 100 automveis por cada 1.000 habitantes para finais do sculo XX, deve-se assinalar que a limitada capacidade do sistema virio e suas deficincias, no permitiram suportar o crescente trafego (ver
Grfico 1).

De acordo com a pesquisa conduzida por JICA 1996, dentre as causas da decrescente capacidade do trafego virio e do aumento dos acidentes, se apontaram: i) deficincia da qualidade e manuteno do pavimento, a superfcie apresenta inmeras irregularidade como depresses, ressaltos e buracos na maioria das ruas existentes, incluso nas vias principais da cidade; ii) deficincia da gesto do trafego (sistema semafrico,
13

Fonte: MinTransporte, Histrico de Veculos Registrados em Bogot. 38

sinalizao, educao, fiscalizao e punio); iii) escassez de vias (nmero de vias) e de intersees a nvel; iv) precria manuteno do sistema de drenagem, j que quando chove muitas sees das ruas ficam completamente submergidas pela gua.
Grfico 1 Taxa de Motorizao em Bogot, Veculos cada 1.000 habitantes (1990-2006).
160 Taxa de motorizao (veculos x 1.000 hab.)

140

120

100

80

60 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

(Fonte: clculos do autor segundo dados de MinTransporte, Econometra S.A. e DANE)

Em 1999, Bogot possua pouco mais de 6 milhes de habitantes. A sobreoferta de transporte pblico coletivo, contava com mais 22 mil veculos que estavam afiliados entre 64 empresas e operando com 639 rotas diferentes que cobriam amplamente a cidade, mas muitas delas sobrepostas nos corredores de maior demanda, sobretudo no centro da cidade (ver Figura 3). A incontrolada sobreoferta de transporte pblico acoplada ao aumento da taxa de motorizao da populao, excedeu a capacidade de trfego da cidade diminuindo a mobilidade dos viajantes e gerando graves externalidades negativas para o conjunto da sociedade: freqentes engarrafamentos e aumento dos tempos das viagens, aumento da guerra do centavo entre motoristas de nibus; alarmantes nveis de poluio sonora e do ar; incremento dos acidentes de trfego e dos conflitos entre motoristas, passageiros e pedestres, entre outras. Apesar das condies deplorveis do trafego afetarem a todos os viajantes, considerveis iniqidades se apresentaram entre os usurios de automvel particular e os viajantes no modo pblico coletivo. Embora mais de 70% das viagens motorizadas fossem atendidas pelo transporte pblico coletivo por nibus, o limitado espao virio era sobretudo ocupado pelos automveis particulares. Segundo Chaparro 2002, veculos privados ocuparam 64% do espao virio e transportaram somente 19% da populao em 1998, alis, a mdia dos tempos das viagens para usurios de transporte pblico era

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de 70 minutos e para os usurios de transporte particular era de 42,6 minutos. A velocidade media para o transporte pblico coletivo era 10 km/h e durante as horas de pico esta podia descer a 5 km/h. Figura 3 Cobertura Espacial (A) e Concentrao de rotas (B) em Bogot em 1999

(Fonte: Steer Davies Gleave, 2000)

Alm do mais, as externalidades negativas causaram elevados custos sociais e econmico-financeiros como so: os incrementos das tarifas e fretes para o transporte de pessoas e mercadorias como resultado do maior consumo de combustveis e tempo nos deslocamentos, outros custos no fceis de quantificar so decorrentes da acidentalidade e da morbidade como resultado da poluio atmosfrica14 e acstica, ou os custos relacionados com a estagnao ou diminuio da capacidade produtiva e competitiva da cidade. A cidade alm de manter uma extensa e custosa infra-estrutura viria, aproveitada principalmente pelos usurios de automveis e dos txis, tambm tinha que padecer o abuso dos automobilistas que usavam indiscriminadamente qualquer espao pblico como estacionamento15. Em toda a cidade, automveis invadiam especialmente as caladas das reas comerciais que tambm so as mais concorridas pelos pedestres, como decorrncia da reduo do espao pblico e dos conflitos com os automveis
No ano 2004, a concentrao de partculas suspendidas de 203 micro-gramas por metro cbico, quando o mximo aceitvel 180. Fonte: El Tiempo, 05 de Dezembro de 2005. 15 Nota do autor: Embora existissem estacionamentos e (ou) reas permitidas para estacionar em algumas ruas, a costume dos automobilistas era estacionar sob qualquer calada o mais perto do destino. Tambm com freqncia as caladas eram adaptadas e encerradas como estacionamentos privados.
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sobre elas, a resultante foi o detrimento da qualidade e segurana da circulao dos pedestres. 3.6 PRIMEIROS GRANDES PASSOS DA TRANSFORMAO DE BOGOT

Para incio dos anos 90, Bogot sofria uma catica conjuntura como resultado de diversos eventos desfavorveis: crise econmica, finanas municipais falidas, clientelismo e politicagem nas entidades e instituies distritais, elevados ndices de criminalidade, terrorismo gerado pelos cartis do narcotrfico e das guerrilhas comunistas, crise de servios pblicos (sade, educao, gua e esgotos), e crise da mobilidade (excessivos tempos de deslocamento, elevado ndice de acidentes, poluio ambiental, obsolescncia da frota de nibus, entre outros). Diante desse panorama, o prefeito Jaime Castro (1992-1994), deu o primeiro grande passo aprimorando as finanas do distrito e reformulando o Estatuto Orgnico de Bogot. O novo Estatuto forneceu um novo esquema institucional onde se aumentava a autonomia estatutria e operativa do Prefeito, diminuindo sua dependncia do conselho, que antes co-administrava a cidade e era foco de corrupo. Conforme assinala Montezuma 2004, como resultado das medidas implementadas pelo Prefeito Jaime Castro, as relaes entre a administrao e o conselho distrital tornaramse mais transparentes e independentes. Alis, a independncia da origem poltica dos prefeitos permitiu lhes conformar suas equipes de governo completamente em liberdade. Desta maneira, os sucessivos prefeitos escolheram pessoas mais idneas e comprometidas com a questo pblica. Passou-se de um esquema de politicagem e clientelismo, a uma opo muito mais tica e profissional, assim reduziu-se a corrupo e aumentou-se a eficincia dos funcionrios, posto que melhorou o sistema de contratao pblica. Na seqncia, durante o perodo de governo do prefeito Antanas Mockus (1995-1997), sua administrao preocupou-se com diminuio dos elevados ndices de violncia. O plano de desenvolvimento da administrao Mockus Formar Ciudad , atravs do seu programa central de Cultura Cidad promoveu os costumes, aes e regras mnimas compartilhadas que geram sentido de pertena. Desse modo, promoveu-se a convivncia urbana, o respeito ao patrimnio comum e o reconhecimento dos direitos e deveres
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cidados. Conforme assinala Londoo 2004, os propsitos centrais da Cultura Cidad eram: i) propiciar o cumprimento das normas e a mudana de comportamentos que brigam com a convivncia e, ii) aumentar a capacidade de acordo e soluo pacifica de conflitos e comunicao entre os cidados. Entre os resultados obtidos pelo programa Cultura Cidad no que se refere ao transporte urbano importante destacar: incrementou-se o respeito pelas faixas de pedestres tanto pelos motoristas quanto pelos mesmos pedestres, aumentou-se o uso do cinto de segurana pelos motoristas e passageiros em mais de dois teros, e reduziu-se a acidentalidade durante as madrugadas com campanhas como entregue las llaves si va a tomar
16

e com a implantao da lei Ley Zanahoria que decretou para bares e

discotecas o funcionamento at no mximo da uma hora da manh. Contudo, o logro mais importante da administrao Mockus com relao ao transporte urbano foi reduzir a corrupo na fiscalizao e superviso do trafego. Esta responsabilidade, antes da Secretaria de Trafego e Transporte (STT), foi transferida Policia Metropolitana de Bogot que depende diretamente da Policia Nacional. Embora tmidos se comparados com a grande problemtica dos transportes urbanos, os logros obtidos pela administrao Mockus enquanto a fiscalizao e superviso do trfego, assim como enquanto auto-regulao e comportamento dos motoristas e pedestres, devem ser considerados como grandes passos que permitiram preparar a sociedade para aceitar e cumprir medidas futuras mais contundentes. A administrao Mockus deu continuidade ao melhoramento das finanas da cidade iniciadas pelo seu predecessor o prefeito Jaime Castro. Alm do mais, caracterizou-se por outros grandes outros acertos: persuadir a cidadania da convenincia de pagar os impostos para o bem estar da coletividade; estabelecer a sobretaxa gasolina como fonte de recursos para o sistema virio. Aos recursos arrecadados pelos impostos, adicionam-se os recursos provenientes da venda da maioria do capital acionrio da empresa pblica de energia eltrica. Esses quantiosos recursos seriam posteriormente aproveitados pelo seu sucessor o prefeito Enrique Pealosa para realizar sua ambiciosa estratgia de mobilidade.

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Nota do autor: Entregue as chaves se vai beber Promoveu entre pessoas divertindo-se a escolha de um deles como motorista que para que no consuma bebidas alcolicas e fique responsvel de dirigir com segurana.

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3.7

ADMINISTRAO PEALOSA: UMA NOVA VISO DE CIDADE

A complexa problemtica do transporte urbano motivou ao prefeito Enrique Pealosa (1998-2000) a intervir no sistema existente, sua administrao entendeu a importncia estratgica do tema para a qualidade de vida dos bogotanos e a futura competitividade econmica da cidade. O Plano de Desenvolvimento Por la Bogot que Queremos do prefeito Pealosa estabeleceu a mobilidade como sua principal prioridade para Bogot Durante essa Administrao Distrital, realizou-se uma forte aposta em termos oramentrios e programas relacionados com solucionar o catico problema do transporte urbano. Assim sendo, implementaram-se um conjunto de ambiciosas estratgias para o melhoramento da mobilidade: priorizar o sistema de transporte pblico coletivo, desestimular o uso do automvel e promover os modos no motorizados como a bicicleta. Conforme assinala Montezuma 2004, se bem, no existiu um plano integral da mobilidade, durante esse perodo se h logrado executar uma serie de projetos e programas que em conjunto formam uma inovadora estratgia de organizao da mobilidade. Na qual, replaneja-se a distribuio do espao pblico entre pedestres, veculos motorizados e no motorizados. O objetivo de muitas aes tem sido gerar uma mudana estrutural na mentalidade e na pratica da mobilidade que melhore o nvel de vida e faa que a cidade seja mais eficiente e competitiva. Com o objetivo simultneo tanto de promover o uso dos modos de transporte no motorizados quanto de desestimular o uso indiscriminado do automvel, a administrao Pealosa, iniciou a reconquista do espao pblico construindo e recuperando parques e caladas antes invadidas pelos automveis ou ilegalmente exploradas por comerciantes e residentes. Ao mesmo tempo, tambm essa Administrao, deu incio ao ambicioso projeto de CicloRutas17, que para o final do ano 2000 j contava com 232 quilmetros

17

Nota do autor: Desde a dcada de 80, em Bogot so conhecidas como ciclovias, aquelas vias do sistema virio que so restringidas aos modos motorizados durante os dias domingos e feriados entre as 43

construdos18. Complementaram-se as infra-estruturas construdas instalando milhares de bolardos


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nas caladas para impedir o estacionamento ilegal de veculos, alis,

proibiu-se o estacionamento de veculos aos lados de avenidas e ruas concorridas, assim como se aumentou o valor das multas acompanhado de maior fiscalizao e controle policial. Diante das limitaes do sistema virio, mediante o Decreto 626 de 1998, a Administrao Pealosa, imps a restrio tipo rodzio ao uso do automvel particular. A partir do dia 18 de agosto de 1998, iniciou a restrio circulao de veculos particulares nos dias teis de acordo com o ltimo nmero de placa (quatro nmeros cada dia), entre as 7:00 e as 9:00 horas (pico de manh) e entre as 17:30 e as 19:30 (pico da tarde). Vale salientar que mediante Consulta Popular realizada em Bogot D.C. o dia 29 de outubro de 2000, os bogotanos determinaram proibir a circulao de veculos particulares na cidade de Bogot D.C., a primeira quinta-feira de fevereiro de todos os anos, no perodo estabelecido entre as 6:30 e as 19:30 horas, denominando este dia como "o dia sem carro". Visando uma soluo oportuna, duradoura, financivel e contundente para problemtica do transporte pblico coletivo, o prefeito Pealosa adotou desenvolver um sistema de alta capacidade com nibus inspirado nas experincias bem sucedidas de Curitiba e Quito e desistiu categoricamente dar incio ao projeto financeiramente invivel do metr. Durante os trs anos do governo Pealosa, sua equipe de governo, as entidades distritais envolvidas e as equipes de assessores contratados, concentraram seus esforos para implementar com sucesso o novo projeto. Em tempo recorde, aps superar inumerveis riscos e impedncias que ameaaram o mega-projeto para Bogot, por fim, em dezembro do ano 2000, a administrao Distrital, com o apoio financeiro do Governo
07:00 at as 14:00 horas. Portanto, o prefeito Pealosa denominou como ciclorutas a nova rede de vias exclusivas para bicicletas. 18 Fonte: IDU. Disponvel em: <http://www.idu.gov.co/sist_trans/ciclorrutas.htm#>. Acesso em 7 nov. 2006. 19 Nota do autor: bolardos so peas pr-fabricadas de concreto ou metal que servem para delimitar, controlar e proteger reas para pedestres restringindo principalmente o acesso de veculos.

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Nacional e a participao do setor privado, inaugurou as primeiras linhas do novo Sistema Integrado de Transporte de Massa por nibus TransMilenio .

3.7.1 Desestmulo ao Uso do Automvel Particular


Quanto ao esforo para desencorajar o uso do automvel particular, a implantao do rodzio ou Pico y Placa tem sido a estratgia bsica adotada. Se bem que a restrio dos veculos particulares em redor de 40% durante picos nos dias teis, no conseguiu induzir significativamente ao uso do transporte pblico, conseguiu sim, obter o uso mais equilibrado do sistema virio distribuindo mais homogeneamente o volume de trfego ao longo do dia. No ano de 1998 quando iniciou a restrio do Pico y Placa, a velocidade mdia dos automveis era de 14 km/h. Medies realizadas nos anos 2001 e 2002 demonstraram que a media da velocidade aumentou a 22 e 25 km/h respectivamente. No incio, com o beneficio da reduo imediata dos tempos das viagens durante as horas de maior demanda, a medida ganhou considervel aceitao entre os bogotanos. No entanto, o perodo de restrio de duas horas para cada pico, ainda no estimulava o uso do transporte pblico porque os condutores continuavam usando seus automveis com restrio antes e depois das horas pico. Portanto, as autoridades fizeram incrementos graduais e modificaes dos horrios da restrio20, conseguindo deste modo induzir aos usurios de automveis ao maior uso do transporte pblico pelo menos durante aqueles dias da restrio do Pico y Placa. Alm disso, foi necessrio aumentar s sanes pecunirias e a fiscalizao para assim reforar o cumprimento das novas medidas. No diz respeito ao dia sem carro, essa medida pode se considerar como um importante exerccio cidado que permite estimular o uso de modos alternativos ao automvel. A primeira jornada do dia sem carro ocorreu em 2001 e desde ento cada ano se repete no ms de fevereiro. Os primeiros anos, a medida no teve o sucesso esperado, muitos trabalhadores e estudantes foram liberados esse dia pelos seus empregadores e escolas. Porm, ao longo das sete (7) jornadas anuais do dia sem carro, realizadas entre 2001 e 2007, a medida se consolidou e se tornou uma questo familiar, j so poucos os
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Atualmente o horrio de pico y placa est determinado assim: entre as 6:00 e as 9:00 horas (para o pico de manh) e entre as 16:00 e as 19:00 (para o pico da tarde) 45

usurios dos automveis punidos por infringir a restrio, e a cidade no reduz o volume e dinmica da suas atividades socioeconmicas. Os modos de transporte pblico sistema TransMilenio, transporte pblico tradicional e txis , permitem cobrir satisfatoriamente a demanda por transportes. Vale salientar que durante o dia sem carro a sobreoferta de txis e nibus tradicionais liberada da restrio do Pico y Placa. A realizao do dia sem carro permitiu obter outras avaliaes importantes sobre o sistema de transporte urbano. Segundo os resultados da jornada realizada em 2007, a autoridade de transporte distrital, constatou que a presena de monxido de carbono baixou 75%. Porm, a presena de material particulado (PM10), aumentou em 18% e a velocidade media do sistema virio somente aumentou 15%. Com o qual se corrobora a necessidade de continuar desestimulando o uso do automvel, e intervir no sistema de transporte pblico, tanto reduzindo a sobreoferta da frota de txis e nibus tradicionais, quanto de reorganizar o Sistema de Transporte Coletivo Tradicional (TPCT). Vale salientar que as vendas dos automveis tm aumentado consideravelmente ao longo dos ltimos trs anos, como decorrncia da conjugao entre: melhoramento progressivo das condies econmicas das famlias; reduo de taxas impositivas; diminuio do preo equivalente dos veculos e maiores facilidades de financiamento. Diante dessa realidade, o Pico y Placa ainda continua a ser uma importante medida de conteno para fazer face a poderosa cultura do automvel. Diante da reduo da velocidade mdia e o aumento dos tempos das viagens, uma parcela significativa dos usurios de automveis tm sido persuadidos para usar modos de transporte pblico. O TransMilenio conseguiu atrair uma pequena parcela de usurios de automveis, segundo o Gestor TRANSMILENIO S.A., 5% dos viajantes possuam veculo particular em 2003. Tambm, o txi se tem tornado uma alternativa quanto ao maior conforto, e dependendo do caso, tambm quanto ao menor tempo da viagem.

3.7.2 Incentivo ao Uso do Transporte No Motorizado


O projeto de CicloRuta foi concebido inicialmente no Plano de Desenvolvimento 1995 1997 Formar Ciudad, durante o mandato do prefeito Antanas Mockus.
46

Inicialmente o objetivo do projeto era articular uma rede de permanente de ciclovias que articulara o sistema hdrico de canais e o sistema de reas e zonas verdes da cidade, e que fosse principalmente, como meio de lazer e esporte. Com o Plano de Desenvolvimento 1998 - 2001 Por la Bogot que Queremos, o prefeito Enrique Pealosa adotou o projeto de CicloRuta reformulando o alcance para inseri-lo como parte integral do Plano de Desenvolvimento Econmico, Social e de Obras Pblicas no captulo de Mobilidade21. Nesse sentido, o Plan Maestro de CicloRuta (PMC) foi promulgado em 1998, estabelecendo o plano diretor para a implantao da rede de ciclovias para Bogot. Logo, seus fundamentos foram incorporados ao Proyecto de Transporte Alternativo CicloRuta dentro do Plan de Ordenamiento Territorial (POT) (arts. 179 e 180, Decreto 619/2000). Por fim, no ano 2006, a Administrao Distrital do prefeito Luis E. Garzn promulgou o Plan Maestro de Movilidad (PMM) no qual foi adotado o PMC como parte essencial do novo plano diretor da mobilidade. Em 2006, Bogot j contava com uma vasta rede de 333,5 quilmetros construdos22 que continuar estendendo-se at alcanar uma rede projetada de em redor de 500 quilmetros. Vale salientar, que as viagens de bicicleta apresentam um acrscimo importante no ultimo decnio, ao passar de 0,6% do total das viagens em 199523 a 2,2% em 200524. Alm do mais, com a recuperao de caladas para pedestres e com a construo e recuperao de parques, alamedas e novos espaos pblicos, no somente melhorou-se a mobilidade dos caminhantes, outros benefcios importantes tm sido obtidos, especialmente quanto ao melhoramento urbanstico e da qualidade de vida.

3.7.3 O TransMilenio: A Estratgia Central da Transformao de Bogot


Com o advento do TransMilenio se geraram benefcios imediatos para a mobilidade dos usurios e da comunidade ao longo dos corredores exclusivos, dentre os mais reconhecidos se destacam: reduo dos tempos das viagens, antes do TransMilenio a velocidade mdia em transporte coletivo tradicional eram 12km/h e 18 km/h na Calle 80
21

Fonte: Instituto de Desarrollo Urbano (IDU), <http://www.idu.gov.co/sist_trans/ciclorrutas.htm> 22 idem 23 Fonte: JICA 1996. 24 Fonte: STT-DANE Encuesta de Movilidad 2005.

Alcaldia

de

Bogot.

Disponvel

em:

47

e na Avenida Caracas respectivamente, com o TransMilenio essas velocidades aumentaram a 26 km/hr, reduzindo 32% a mdia dos tempos de viagens para os usurios do novo sistema; redues dos ndices de acidentes, aps o TransMilenio diminuram em 74,3% as colises, em 62% os atropelamentos e em 83% as fatalidades25; reduo da poluio auditiva e atmosfrica, especialmente a reduo de emisso de partculas.
Figura 4 Sistema TransMilenio, corredores e bacias de alimentao da Fases I e II.

(Fonte: TRANSMILENIO)

Alm do mais, os usurios do novo sistema reconheceram outros importantes benefcios que melhoram a qualidade dos seus deslocamentos: conduo mais segura, maior conforto no interior dos nibus, maior segurana nos terminais e estaes. Os usurios portadores de deficincias, antes relegados pelo transporte tradicional, com o TransMilenio foram beneficiados com a completa acessibilidade em terminais, estaes e nibus (9.800 usurios por dia so deficientes). Tambm se deve salientar a importncia do TransMilenio para os usurios de rendas baixa e mdia baixa que constituem 70% dos viajantes, muitos desses beneficiados pelo servio de alimentao com a tarifa nica integrada. O grande escopo traado para o sistema TransMilenio tornar-se o principal modo de transporte coletivo da cidade, para isso, o sistema est sendo desenvolvido paulatinamente em fases at cobrir toda a cidade. Atualmente dispe das primeiras duas
25

Fonte: Transmilenio, 2005. 48

fases em operao, a Fase I com 42,4 km de corredores exclusivos e a Fase II com 42,3 km adicionais, transportando em redor de 1,3 milhes passageiros-dia-til (20% das viagens do modo pblico coletivo). Para a Fase III, cuja construo se iniciou no ano 2007, planeja-se construir 47 km adicionais de corredores (Calle 26, Carrera 7 e 10, Av. Boyaca) estimando assim satisfazer at 40% das viagens do modo pblico coletivo. Tambm se destaca o TransMilenio, quanto a sustentabilidade econmica do sistema, que decorre a partir da receita proveniente das passagens. Sem subsdios se garante o custeio total do sistema e o retorno financeiro dos agentes privados, a tarifa com um valor de COL$1.300 pesos colombianos26 (vigente desde agosto 2006), superior somente entre 15% e 20% com relao ao transporte tradicional que opera com idade media da frota superior a 8 anos27. A montagem do TransMilenio tambm evidenciou que sistemas de transporte de massa com nibus podiam tambm ser convenientes para cidades de grande porte e com alta densidade, a capacidade constatada do TransMilenio, 35.000 passageiros/hora/sentido28, supera a capacidade utilizada de muitos sistemas sob trilhos atuais. Contudo, o TransMilenio tornou-se atrativo para muitas cidades com limitaes oramentrias, que desistiram ou postergaram investir em sistema sob trilhos, especialmente graas ao reduzido custo da montagem e ao breve perodo de construo. A infra-estrutura foi construda na mdia de 13 a 14 km por ano, com custo por quilometro dez vezes inferior aos sistemas sobre trilhos. Vale salientar que aps cinco dcadas padecendo as deficincias do precrio sistema de nibus tradicionais (TPCT) e destinando-se os limitados recursos pblicos na construo de uma cidade orientada ao uso do automvel, com o desenvolvimento do TransMilenio, as Administraes Distritais esto conseguindo paulatinamente beneficiar a maioria da comunidade, re-equilibrando a distribuio do espao virio entre o transporte individual e coletivo.
26

Tarifas vigentes novembro de 2006: COL$1.300 para o TransMilenio e COL$1.100 tarifa media do transporte tradicional. Taxa de Cmbio (16-11-2006): COL$2.274 por dlar, R$2,15 por dlar. (COL para pesos colombianos, R para reais). 27 Segundo JICA 1996, estimou-se idade media da frota ao redor de 8 anos, 18,6% da frota tem mais de 20 anos. 28 Em 2003, com a Fase I, o TransMilenio transportou 35.000 passageiro/hora/sentido no trecho mais carregado (setor norte Av. Caracas), com a Fase II estima-se transportar at 40.000 passageiros/hora/sentido. (Fonte: Transmilenio). 49

Por fim, o positivo prestgio nacional e internacional que atualmente possui o novo sistema TransMilenio, emerge genuinamente do reconhecimento dos numerosos benefcios que tm contribudo ao melhoramento da mobilidade e da qualidade de vida da populao. Sem dvida, o novo sistema constituiu a maior interveno da Administrao Distrital no transporte pblico coletivo aps o fim do bonde, estabelecendo-se um novo padro de servio, nunca antes visto na cidade e, com o qual comparar-se o cada vez mais precrio servio fornecido pelos transportadores tradicionais. TransMilenio constitui o elemento central da transformao urbana e da mobilidade de Bogot, tornou-se motivo de orgulho para seus cidados, e novo paradigma para o transporte pblico coletivo29. 3.8 TPICOS CONCLUSIVOS

A desapario do bonde em 1953 marcou o final do crescimento urbano controlado ou contido ao longo dos trilhos, e determinou o incio do reinado dos nibus que passaram ocupar seu espao e graas a sua facilidade para trafegar por diferentes tipos de via se espalharam pela cidade acompanhando o rpido crescimento demogrfico e urbano. Com o desmonte da empresa municipal do bonde e logo na medida em que agonizava a Empresa Distrital de Transporte Urbano (EDTU) com nibus, o Poder Pblico foi afastando-se da proviso direta do servio de transporte pblico coletivo, e a iniciativa privada cobrou maior importncia. Durante as dcadas da exploso demogrfica, entre os anos 40 e 70, o veloz crescimento urbano superou as previses dos planejadores, centenas de bairros pouco planejados e carentes de servios bsicos emergiram espalhados pela cidade, as autoridades mal capacitadas e preparadas pouco intervieram para dar ordem e nortear a rpida expanso da cidade. Diante da incapacidade do Poder Pblico para atender aos milhares de imigrantes, as autoridades toleraram demais a iniciativa privada de suprir a demanda de moradia, o crescimento urbano da cidade foi espacialmente submetido aos interesses particulares
29

Nota do autor: Projetos tipo TransMilenio, esto sendo implantados em cidades de mediano e grande porte, no s na Colmbia (Pereira, Cali, Barranquilla, Cartagena, Bucaramanga), mas tambm em outros pases (Santiago de Chile, Cidade de Mxico, Len de Guanajuato). 50

dos construtores, assim como das empresas de nibus, prova disso so numerosos bairros construdos como resultados da simbiose entre construtores e transportadores. A exploso demogrfica trouxe bonana para os transportadores privados que acompanharam e facilitaram o crescimento urbano desordenado e atomizado da cidade durante muitos anos. Conforme aponta Montezuma 2000, a construo de moradia tem sido tambm uma das atividades das cooperativas de transporte, prova disso a existncia dos bairros Sidauto, Superbs de Bogot Ltda. e El Motorista. At incio dos anos 80, as autoridades subsidiaram parcialmente a produo e estabeleceram tarifas baixas para a coletividade, porm, como resultado da crise do Estado do Bem Estar, o Estado Colombiano redirecionou as polticas pblicas no sentido de menor presena do Estado e maior importncia das foras do mercado na configurao da dinmica econmica. No caso do transporte pblico coletivo, essa mudana trouxe o desmonte dos subsdios diretos, aumentos de tarifas e maior estmulo iniciativa privada. Obsolescncia da frota, sobreoferta e guerra do centavo so caractersticas prprias do transporta pblico coletivo decorrentes do seu precrio modelo de produo baseado na afiliao: empresas sem frota afiliam proprietrios autnomos de veculo, os autnomos por sua vez contratam e exploram seus motoristas que trabalham at 16 horas dirias remunerando-os segundo os passageiros transportados. Desde meados dos anos 90, a sobreoferta de transporte pblico coletivo tornou-se insustentvel para a cidade. Alm dos aumentos tarifrios como resultados do desmonte dos subsdios, a adoo diretrizes poltico-econmicas neoliberais conduziu entrada indiscriminada de nibus adicionais, sobretudo de pequeno porte, em decorrncia da reduo de preos dos equipamentos e da demisso de milhares de funcionrios pblicos que encontraram refugio no mercado de transporte pblico. Para finais dos anos 90, a incontrolada sobreoferta de transporte pblico acoplada ao aumento da taxa de motorizao da populao, excedeu a capacidade de trfego da cidade diminuindo a mobilidade de todos os modos, sobretudo dos usurios de transporte pblico coletivo. A cidade passou experimentar freqentes engarrafamentos e aumento dos tempos das viagens, aumento da guerra do centavo entre motoristas de nibus; alarmantes nveis de poluio sonora e do ar; incremento dos acidentes de
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trfego e dos conflitos entre motoristas, passageiros e pedestres, entre outras. Como ponto de partida da transformao de Bogot, pode-se apontar como fator determinante a promulgao da Constituio Poltica de 1991, que determinou o fim do Estado centralizado no Governo Nacional e delegou maior autonomia ao Distrito Capital. Alm disso, graas acertada gesto das ltimas Administraes Distritais (ver
Tabela 2), ao longo dos ltimos 15 anos importantes mudanas se tm realizado em

Bogot.
Tabela 2 Prefeitos de Bogot, perodo desde 1992 at 2007. Prefeito Jaime Castro Castro Antanas Mockus Sivickas Paul Bromberg Zylverstein Enrique Pealosa Londoo Antanas Mockus Sivickas Luis Eduardo Garzn Perodo Junho 1992 Dezembro 1994 Janeiro 1995 Abril 1997 Abril 1997 Dezembro 1997 Janeiro 1998 Dezembro 2000 Janeiro 2001 Dezembro 2003 Janeiro 2004 Dezembro 2007

Quanto ao social, importantes recursos tm sido investidos para melhorar as condies de vida das famlias de renda baixa. Centenas de bairros antes ilegais, foram regularizados com a dotao de servios pblicos bsicos: guas, esgotos, eletricidade, telefonia, e gs, alm de fornecer lhes escolas, bibliotecas, centros de sade, parques e restaurantes comunitrios. No que diz respeito segurana, vale salientar a surpreendente reduo dos ndices de criminalidade e conflitos sociais, em contraste com o aumento dos ndices de violncia em outras cidades do pas. As Administraes, Castro (1992-1994) e Mockus (1995-1997), deram os primeiros grandes passos para a transformao de Bogot: reformulao do Estatuto Orgnico de Bogot; melhoramento das finanas da cidade; aumento da sobretaxa gasolina; reduo da corrupo das entidades distritais; promoo da cultura cidad. Com o advento da Administrao do Prefeito Enrique Pealosa (1998-2000), a mobilidade urbana tornou-se um assunto prioritrio para o desenvolvimento da cidade e para o melhoramento da qualidade de vida da populao. A notvel transformao urbana e da mobilidade se concreta com o desenvolvimento de importantes empreendimentos como: o sistema TransMilenio, o projeto de parques, a rede de

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CicloRutas, a recuperao do espao pblico e alamedas. Para desestimular o uso do automvel se promulga o rodzio ou Pico y Placa durante os horrios de pico de segunda a sexta feiras. O dia sem carro se estabelece como exerccio cidado que permite estimular o uso de modos alternativos ao automvel. A totalidade das medidas acometidas para o melhoramento da mobilidade durante a Administrao Pealosa, foram respaldadas e continuadas pelo prefeito Antanas Mockus (20012003), quem tambm preparou a Fase II do TransMilenio, implementou a restrio circulao do TPCT como medida para atenuar a sobreoferta de nibus e, promulgou o Projeto de Reorganizao do TPCT. Do mesmo modo, a Administrao Garzn (20042007) continuou com as medidas legadas, deu continuao a implementao da Fase II do TransMilenio e ao Projeto de Reorganizao do TPCT. Alm disso, promulgou o plano diretor da mobilidade (Plan Maestro de Movilidad) e conseguiu que o Concejo Distrital autorizasse a reestruturao administrativa para Bogot que permitiu a criao da nova Secretaria da Mobilidade que substitui desacreditada Secretaria de STT. Por fim, com o decorrer dos ltimos quinze anos, Bogot tem deixado de ser uma das cidades mais caticas do mundo, para se transformar em um novo paradigma de desenvolvimento urbano e da mobilidade. Contudo, embora os resultados sejam muito significativos no que diz respeito ao melhoramento da mobilidade atravs da implementao do sistema TransMilenio, a problemtica dos transportes urbanos ainda continua sendo um grande desafio, sobretudo no que diz respeito ao catico sistema de Transporte Pblico Coletivo Tradicional.

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Captulo 4 - Caracterizao do Sistema de Transporte Pblico Coletivo Tradicional (TPCT)


Neste captulo se investiga o sistema de Transporte Pblico Coletivo Tradicional (TPCT) de Bogot, o tema central da presente dissertao. Adotando uma viso holstica, objetiva-se identificar elementos essenciais que contribuem a sustentar a atual estrutura do mercado e seu modelo de produo baseado na afiliao. O captulo est dividido em cinco sees: a primeira trata sobre o arcabouo regulamentar nacional e distrital e tambm se abordam aspectos institucionais; a segunda seo trata sobre a estrutura do mercado aprofundando a caracterizao dos agentes privados fornecedores do servio de TPCT; a terceira parte trata o sistema operacional de produo e se caracterizam seus subsistemas constitutivos; a quarta seo estuda a poltica tarifria como instrumento primordial de interveno do Poder Pblico, e sua relao com a evoluo da frota e servios ofertados. Por fim, a quinta e ltima seo, aborda de forma sistmica os temas tratados nas sees anteriores e se expem tpicos conclusivos que subsidiaro alcanar o alvo traado no presente captulo. 4.1 ASPECTOS REGULATRIOS E INSTITUCIONAIS

A Regulamentao Setorial colombiana para o transporte pblico coletivo urbano, compreende numerosos diplomas regulamentares de diferente hierarquia e alcance territorial. No que diz respeito ao transporte pblico coletivo urbano, podem-se identificar dois grupos bsicos de diplomas em referencia ao modo que se visa regulamentar. O primeiro grupo de regulamentos trata do modo colectivo que o modo predominante nas cidades colombianas, no qual est inserido o sistema de Transporte Pblico Coletivo Tradicional (TPCT) de Bogot. Deve-se ressaltar que no caso colombiano, o Transporte Pblico Coletivo Tradicional fornecido pela iniciativa privada sob a estrutura da afiliao, assim, embora existam empresas e cooperativas legalmente constitudas e autorizadas para fornecer o servio de transporte, elas no possuem frota prpria. Por conseguinte, as empresas convocam e afiliam proprietrios autnomos de veculos para que forneam o servio, em troca de um pagamento pelo direito de explorao da rota.
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No segundo grupo regulamentar, matria que se apresentara no seguinte capitulo, renem-se os diplomas desenvolvidos para os sistemas de transporte de passageiros de alta capacidade, nomeados localmente como Sistemas Integrados de Transporte Masivo (SITM), modo Masivo , categorizao na qual esto inseridos o metr de Medelln e os novos mega-projetos do tipo BRT, em que se enquadra o Sistema TransMilenio.

4.1.1 Lineamentos Constitucionais


Por tradio, at finais do sculo XX, a Republica de Colmbia havia sido governada sob uma estrutura de Estado centralizado nos poderes Executivo e Legislativo Nacional. Sob essa estrutura centralizada pouca autonomia era delegada aos entes territoriais nos quais est divido o pas. Dentre as cidades, apenas Bogot gozava de certa autonomia administrativa e tributaria desde a criao do Distrito Especial em 1954. Porm, no que diz respeito ao transporte pblico, sempre desde o Governo Central, atravs do Ministrio de Transportes e Congresso Nacional se determinavam todas as polticas e lineamentos para esse setor, deixando as cidades com pouca capacidade para autogovernar-se. Com a promulgao da Constituio Poltica da Colmbia de 1991, estabelece-se a organizao poltico-territorial do Estado Colombiano e o novo esquema de distribuio de faculdades e competncias entre o Governo Nacional e os Governos Locais. A nova constituio promulga os lineamentos polticos que visam reformar ao tradicional Estado centralizado, dando incio conformao de uma Repblica unitria e descentralizada, dotando de maior autonomia a suas Entidades Territoriais: Departamentos, Distritos, Municpios, Territrios Indgenas, Regies e Provncias. Desde 1991, progressivamente o Governo Central tem transferido maior autonomia s Entidades Territoriais, de tal modo, hoje elas so competentes para: autogovernar-se por autoridades prprias e eleitas popularmente; administrar os recursos; promulgar os tributos necessrios para o cumprimento de suas funes; participar das rendas nacionais; emitir ttulos e bnus de dvida pblica e contratar crdito externo; e exercer outras competncias que lhes correspondam. No que diz respeito ao servio de transporte pblico, a Constituio Poltica como lei
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fundamental contm uma serie de disposies que, de um modo direto o indireto, se associam a esse setor. CONSTITUCIN POLTICA DE COLOMBIA 1991 Art. 365. XII "Los servicios pblicos son inherentes a la finalidad social del Estado. Es deber del Estado asegurar su prestacin eficiente a todos los habitantes del territorio nacional. Los servicios pblicos estarn sometidos al rgimen jurdico que fije la ley, podrn ser prestados por el Estado, directa o indirectamente, por comunidades organizadas, o por particulares. En todo caso, el Estado mantendr la regulacin, el control y la vigilancia de dichos servicios..." O transporte pblico est inserido dentro desses preceitos constitucionais, por ser um servio pblico que cumpre uma funo estrutural para o desenvolvimento da sociedade, razo pela qual de vital importncia o papel do Estado, quem garante, controla e vigia sua efetiva e adequada prestao, em condies de qualidade, oportunidade e segurana (art. 3 da Lei 105 de 1993). No que diz respeito s competncias, a Constituio ressalta a importncia de determinar a distribuio de potestades materiais entre os diversos nveis de governo, resultante da diviso poltica do territrio nacional. Nesse sentido, a Legislao e Regulamentao Nacional desenvolvem os preceitos constitucionais, atravs de um conjunto de ordenamentos legais na sua maioria leis estatutrias ou orgnicas , e decretos constitucionais ressaltados com o fim de assegurar sua aplicabilidade. Os mesmos tm impacto direto no esquema de distribuio e exerccio da competncia governamental: Lei 128 de 1994 Lei Orgnica das reas Metropolitanas Lei 152 de 1994 Lei Orgnica do Plano de Desenvolvimento Lei 388 de 1997 Lei de Ordenamento Urbano e de Uso do Solo Decreto Lei 1421 de 1993 Decreto Lei do Regime Especial para o Distrito Capital de Santaf de Bogot

Lei Orgnica das reas Metropolitanas Por meio da Lei 128/1994, se estabelece o objetivo, natureza jurdica e funes das reas Metropolitanas, que so definidas como entidades administrativas formadas por um conjunto de dos ou mais municpios, integrados ao redor de um municpio ncleo o

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metrpole, vinculados entre eles por estreitas relaes de ordem fsico, econmico e social, que para a programao e condenao do seu desenvolvimento e para a racional prestao de seus servios pblicos requere uma administrao coordenada. Lei Orgnica do Plano de Desenvolvimento A Lei 152/1994 tem por objetivo estabelecer os procedimentos e mecanismos para a elaborao, aprovao, execuo, seguimento, avaliao e controle dos planos de desenvolvimento. Representa a regulamentao de normas constitucionais referidas ao desenvolvimento e planificao. O mbito de aplicao atinge o Governo Nacional, o Pas, as Entidades Territoriais e os organismos pblicos de todo ordem. Respeito do Plano Nacional de Desenvolvimento, a lei dispe que a parte geral do Plano dever conter os objetivos e metas nacionais e setoriais da ao estatal a mediano e largo prazo, assim como as estratgias e polticas em matria econmica, social e ambiental. Lei de Ordenamento Urbano e Uso do Solo A Lei 388 de 1997 promove a participao harmoniosa entre a Nao, as Entidades Territoriais, as autoridades ambientais, e as instancias e autoridades administrativas e de planejamento, no cumprimento das obrigaes constitucionais e legais em matria de ordenamento do territrio, com fim de lograr o melhoramento da qualidade de vida dos habitantes. De conformidade com as normas constitucionais e legais imperantes, esse diploma estabelece com preciso o esquema de distribuio de competncias em matria de ordenamento territorial, entre o Governo Nacional, os Departamentos, as reas Metropolitanas e os Municpios e Distritos. No que diz respeito s reas Metropolitanas, so competentes para elaborar os planos integrais de desenvolvimento metropolitano e para ditar normas s que devem acolher os Municpios. Os planos integrais de desenvolvimento metropolitano devero conter um componente de ordenamento territorial. Dentro desse componente se estabelecero as estratgias de estruturao territorial e se identificaro as infra-estruturas, redes de comunicao, equipamentos e servios de impacto metropolitano a executar no largo, mediano e curto prazo, num processo concentrado com as autoridades e instancias de planificao dos Municpios que integram a rea. Em particular devero conter a localizao da infra-estrutura para o transporte.

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No que diz respeito aos Municpios e aos Distritos so competentes para formular e adotar seu prprio Plan de Ordenamiento del Territorio (POT) de acordo com as Leis, e coordenar os planos setoriais em harmonia com as polticas nacionais e os planos Departamentais e Metropolitanos. O POT dos Municpios e Distritos se definem como o conjunto de objetivos, diretrizes, polticas, estratgias, metas, programas, atuaes e normas adotadas para orientar e administrar o desenvolvimento fsico do territrio e a utilizao do solo. O Componente Urbano do POT dever conter a localizao e dimensionamento da infra-estrutura para o sistema virio e de transporte. As atuaes sobre o territrio previstas no POT sero executadas com relao ao Programa de Execuo durante o perodo da correspondente Administrao Municipal ou Distrital, apontando as prioridades, a programao de atividades, as entidades responsveis e os recursos respectivos. Dentro do Programa de Execuo se definiro os programas e projetos de infra-estrutura de transporte que se executaro no perodo correspondente. Em conformidade com a Lei 388 de 1997, as entidades distritais e municipais exercero as aes urbansticas que lhes so prprias, relacionadas com o ordenamento do territrio e a interveno no uso do solo. Entre as aes urbansticas contempladas pela lei se encontram: i) Localizar e sinalar as caractersticas da infra-estrutura para o transporte. ii) Dirigir e realizar a execuo de obras de infra-estrutura para o transporte, diretamente pela entidade pblica ou por entidades mistas ou privadas. iii) Expropriar os terrenos e as melhoras cuja aquisio se declare como de utilidade pblica ou interesse social. Decreto Lei do Regime Especial para o Distrito Capital de Bogot De conformidade com o disposto no artigo 322 da Constituio Poltica, o Decreto Lei 1421 de 1993 promulga o regime especial, poltico, administrativo e fiscal para o Distrito Capital de Bogot. Assim, a cidade de Bogot, capital da Repblica e do departamento de Cundinamarca, se organiza como Distrito Capital que goza de maior autonomia para a gesto de seus interesses, mas dentro de certos limites da Constituio e da lei. O Decreto Lei 1421 de 1993 determina que o governo e a administrao do Distrito

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Capital esto a cargo de: o Concejo Distrital (cmara de vereadores); o Alcalde Mayor (prefeito da cidade); as Juntas Administradoras Locais (JAL); os prefeitos locais e outras autoridades das localidades; as entidades criadas e organizadas pelo Concejo e Alcalde da cidade. So organismos de controle e vigilncia, a Personera, a Contralora e a Veedura. De acordo com o artigo 156 do diploma em tela, entre as atribuies que lhe correspondem ao Concejo Distrital se encontra ditar normas de trafego e transporte. Assim como, faculta-se impor uma sobretaxa ao preo base da gasolina at de 20%, destinada ao financiamento de estudos, desenhos e obras de infra-estrutura que se requeiram para organizar e melhorar a rede viria e o servio de transporte coletivo que se fornea por qualquer modo ou sistema. Tambm se poder destinar aquisio dos prdios e equipamentos que demande o cumprimento do citado objetivo. Quanto ao transporte metropolitano, no artigo 170, o ordenamento estabelece que a concesso de licenas e rotas de transporte metropolitano que tenham a Bogot como seu destino final o ponto de partida, devero contar com o conceito prvio e favorvel da autoridade distrital de trafego e transporte. No artigo 172, o diploma estabelece lineamentos para futuros sistema de transporte de massa, assim, dispe que o Governo Distrital poder celebrar contratos de concesso para dotar cidade de sistema de transporte de massa, ou de programas que conformem e integrem tal sistema. O Governo Distrital regulamentar a escolha dos concessionrios e a tramitao e aperfeioamento dos contratos correspondentes. O procedimento que se adote deve garantir igualdade de condies e oportunidades aos participantes e imparcialidade e transparncia na seleo do concessionrio.

4.1.2 Regulamentao Nacional


Objetivando uma viso panormica da regulamentao para o Transporte Pblico Coletivo Tradicional (TPCT), a seguir se listam os diplomas fundamentais que sustentam o arcabouo regulamentar nacional do setor transporte e, sobretudo, do transporte pblico coletivo de passageiros. Principais diplomas que conformam o marco regulamentar nacional em matria de
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Transporte Pblico de Passageiros: Ley 105 de 1993. Lei do Setor e Sistema Nacional de Transporte Ley 336 de 1996. Lei do Estatuto Nacional de Transporte Ley 688 de 2001. Lei de Criao do Fundo Nacional para a Reposio de Frota de Servio Pblico de Transporte Terrestre Decreto Nacional 170 de 2001. Regulamento Nacional do Transporte Pblico Coletivo de Passageiros Lei 105 de 1993 Promulga princpios e disposies gerais sobre o setor transporte e se redistribuem competncias entre o Governo Nacional e as Entidades Territoriais, assim como se estabelecem princpios especficos para o transporte pblico coletivo e se determinam aspectos gerais sobre a infra-estrutura de transporte do Estado e as fontes de recursos para sua construo e manuteno, alm se ditam outras disposies para o planejamento de transportes e infra-estrutura. Lei 336 de 1996 Promulga o Estatuto Nacional de Transporte, unificando os princpios e os critrios que serviro de fundamento para a regulao e regulamentao do Transporte Pblico de Passageiros e Carga em todos seus modos, de conformidade com a Lei 105 de 1993. Lei 688 de 2001 Determina criar o Fondo Nacional para la Reposicin del Parque Automotor del Servicio Pblico de Transporte Terrestre, atravs desse Fundo se pretende atender os requerimentos da reposio e renovao da frota de nibus do transporte pblico coletivo de passageiros no mbito metropolitano e/ou urbano no territrio nacional. Alis, promulgam-se outras disposies relacionadas com a poltica tarifria, vida til e desintegrao fsica dos veculos, e sobre multas e sua destinao. Decreto Nacional 170 de 2001 Por meio do Decreto Nacional 170 de 2001, o Ministrio de Transportes acompanha as diretrizes promulgadas nas Leis 105 de 1993 e 336 de 1996, de tal modo, regulamentando o servio de transporte pblico coletivo urbano no mbito Metropolitano, Distrital e/ou Municipal.
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A seguir se tratam de forma sinttica os diplomas acima assinalados de tal modo extraindo as polticas e lineamentos regulamentares que se consideram mais relevantes e que possam ser determinantes na sustentao da atual estrutura sistmica do setor TPCT. Sobre as Autoridades Competentes de Transporte Conforme com o artigo 10 do Decreto 170/2001, de acordo com a jurisdio de ao, as autoridades de transporte competentes na Colmbia so as seguintes: Na Jurisdio Nacional: O Ministrio de Transporte. Na Jurisdio Distrital e Municipal: Os Prefeitos Municipais e/ou distritais ou nos que esses deleguem tal atribuio. Na Jurisdio da rea Metropolitana constituda de conformidade com a lei: A autoridade nica de transporte metropolitano ou os prefeitos respectivos em forma conjunta, coordenada e concertada. Sobre o Carter de Servio Pblico e o Fornecimento por parte dos Particulares A operao do transporte pblico na Colmbia um servio pblico sob a regulao do Estado, quem exercer o controle e a vigilncia necessrios para sua adequada prestao em condiciones de qualidade, oportunidade e segurana; Excepcionalmente o Estado poder fornecer o servio pblico de transporte, quando esse no seja fornecido pelos particulares (art.3, inciso 2, Lei 105/1993). O transporte em geral gozar da especial proteo estatal e estar submetido s condiciones e benefcios estabelecidos pelas disposies reguladoras da matria. Como servio pblico continuar sob a direo, regulao e controle do Estado, sem prejuzo de que seu fornecimento possa ser encomendado aos particulares (art. 4 da Lei 336/1996). Nesse sentido, entende-se por operador ou empresa de transporte a pessoa natural ou jurdica constituda como unidade de explorao econmica permanente com os equipamentos, instalaes e rgos de administrao adequados para efetuar o traslado de um lugar a outro de pessoas ou coisas, ou de umas e outras conjuntamente (art.10, Lei 336/1996).

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Sobre a Habilitao das Empresas de Transporte Pblico A Habilitao a autorizao expedida pela autoridade competente em cada Modo de transporte. As empresas interessadas em fornecer o servio pblico de transporte ou constitudas para tal fim, devero solicitar e obter Habilitao para operar (art.11, Lei 336/1996; art.12, Decreto Lei 170/2001). Para o outorgamento da Habilitao, o Governo Nacional fixar os requerimentos em matria de organizao empresarial, recursos humanos, condies econmico-financeiras, comprovao da origem e existncia de capital e patrimnio bruto, constatao da possesso ou vinculao de veculos, entre outras disposies apontadas no artigo 11 da Lei 336/1996. A Habilitao intransfervel a qualquer ttulo. Em conseqncia, os beneficirios da mesma no podero celebrar ou executar ato algum que, de qualquer maneira, implique que a atividade transportadora se fornea por pessoa diferente que inicialmente foi concedida, salvo os direitos sucessoriais (art.13, Lei 336/1996). A Habilitao ser indefinida, enquanto subsistam as condies originariamente exigidas para seu outorgamento em quanto ao cumprimento dos requerimentos mnimos estabelecidos pelas disposies pertinentes (art.15, Lei 336/1996). Por meio do Decreto Lei 170/2001, o Governo Nacional atravs do Ministrio de Transporte, regulamenta a Habilitao das empresas de transporte pblico coletivo. Assim, conforme o artigo 15 desse diploma, dentre os requerimentos mais relevantes que devem cumprir as empresas transportadoras para obter a habilitao no modo de servio de transporte pblico coletivo urbano, podem-se listar os seguintes: ...existncia de contratos de vinculao da frota que no seja propriedade da empresa,.. (art.15, inciso 5) Relatrio dos equipamentos de transporte prprio, de scios ou de terceiros, com o qual prestar o servio. (art.15, inciso 6) ...existncia do programa e do Fundo de Reposio da frota com que contar a empresa. (art.15, inciso 8) ...existncia de programas de reviso e manuteno preventiva que desenvolver a empresa para os veculos com os quais prestar o servio. (art.15, inciso 9) ...Copia dos Contratos de Seguros de responsabilidade civil contratual e extracontratual exigidas no presente Decreto. (art.15, inciso 13)

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Sobre Permisses de Rotas de Servio Pblico ... A prestao do servio pblico de transporte estar sujeita habilitao e expedio de uma permisso ou celebrao de um contrato de concesso ou operao, segundo que se trate de rotas, horrios ou freqncias de despacho,... (art.16, Lei 336/1996). O outorgamento de permisses ou contratos de concesso a operadores pblico a particulares no gera direitos especiais, diferentes aos estipulados nos contratos ou permisses (art. 3, Lei 105/1993). A permisso para a prestao do servio pblico de transporte revogvel e intransfervel, e obriga ao seu beneficirio a cumprir com o autorizado sob as condies nela estabelecidas (art.18, Lei 336/1996). O Governo Nacional, atravs do Ministrio de Transporte e seus organismos adstritos, estabelecero as condies para o outorgamento de rotas para cada modo de transporte, tendo em considerao os estudos tcnicos que se elaborem com nfases nas caractersticas da demanda e oferta; O outorgamento de rota se poder realizar mediante concurso (art. 3, inciso 5, Lei 105/1993), ... em que se garantissem a livre concorrncia e a iniciativa privada sobre criao de novas empresas, segundo como determine a regulamentao que promulgue o Governo Nacional (art.19, Lei 336/1996). A prestao do servio pblico de transporte nos distintos nveis e modalidades se poder conveniar mediante a celebrao de contratos de concesso adjudicados em Licitao Pblica, cumprindo para isso os procedimentos e as condies apontadas no Estatuto General de Concentracin de la Administracin Pblica (art.21, Lei 336/1996). Por meio do Decreto 170 de 2001, atravs dos seus artigos 24 at 31, regulamentam-se as condies para autorizao de novos servios de linha e o procedimento licitatrio para concesso de futuras rotas e freqncias de servio, algumas dessas disposies so: Art. 24 Prestao do Servio. - A prestao do servio pblico de transporte estar sujeita expedio de uma permisso ou a celebrao de um contrato de concesso de operao subscrito pela autoridade competente, como resultado de um processo licitatrio efetuado nas condies estabelecidas no presente Decreto.
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Pargrafo. - A permisso para prestar o servio pblico de transporte revogvel e obriga ao seu beneficirio a cumprir as condies estabelecidas no ato que a concedeu. Art. 25 Autorizao de Novos Servios. A partir da vigncia do presente Decreto (fevereiro de 2001) as rotas e freqncias a servir se adjudicaram por um termo no maior de cinco (5) anos. Nos termos de referncia do concurso se estabelecero objetivos de qualidade e excelncia na prestao do servio, que no caso de ser cumpridos pela empresa, permitam lhe prorrogar de maneira automtica e por s uma vez a permisso at pelo termo inicialmente adjudicado. Os objetivos de qualidade e excelncia estaro determinados por parmetros como a diminuio da idade da frota, a otimizao dos equipamentos de acordo com a demanda, a utilizao de tecnologias limpas e outros parmetros que contribuam a uma melhora substancial na qualidade e nvel de servio inicialmente fixado. Art. 26 Licitao Pblica. A autorizao para a prestao de servio pblico de transporte coletivo de passageiros no mbito metropolitano, distrital e municipal em uma rota ou sistemas de rotas ser o resultado de uma licitao pblica, na que se garanta a livre concorrncia e a iniciativa privada para a criao de novas empresas. Art. 34 Reestruturao do Servio. A autoridade competente poder em qualquer tempo, quando as necessidades dos usurios exijam reestruturar oficiosamente o servio, o qual se sustentar com um estudo tcnico em condies normais de demanda. Sobre a Capacidade Transportadora das Empresas Toda empresa de servio pblico de transporte contar com a capacidade transportadora autorizada para atender a prestao dos servios outorgados. Em conformidade com cada Modo de transporte, o Regulamento determinara a forma de vinculao dos veculos s empresas, apontando a porcentagem de sua propriedade e as formas alternas de cumprir e acreditar o requerimento (art.22, Lei 336/1996). Por conseguinte, em todos os modos, para atingir a sua capacidade transportadora, as empresas podem conformar sua frota com veculos prprios ou de terceiros. Por meio do Decreto Nacional 170 de 2001, atravs dos artigos 42 at 45, ordenam-se s Autoridades Territoriais estabelecer a capacidade transportadora mnima e mxima com a qual cada empresa habilitada fornecer o servio de transporte pblico coletivo. No que diz respeito ao transporte pblico coletivo urbano, a capacidade transportadora est referida quantidade de equipamentos autorizados para cada empresa.

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Art. 42 Capacidade Transportadora. A capacidade transportadora o nmero de veculos requeridos e exigidos para a adequada e racional prestao dos servios autorizados.; As empresas devero acreditar como mnimo 3% da capacidade transportadora mnima fixada de sua propriedade e/ou dos seus scios. Art. 43 Fixao da Capacidade Transportadora. A autoridade competente fixar a capacidade transportadora mnima e mxima com a qual a empresa prestar os servios autorizados; A capacidade transportadora mxima total no poder ser superior capacidade mnima incrementada em 20%.; A frota no poder estar fora dos limites da capacidade transportadora mnima e mxima fixada empresa. Conforme com o art. 3 do Decreto 2559/2001, para a implementao de sistemas de transporte de massa incluso quando se trate de rotas alimentadoras , as autoridades de transporte a nvel local, prvios os estudos correspondentes, reduziro a capacidade transportadora global do servio pblico de transporte coletivo, de acordo com as propores ou equivalncias que essas autoridades estabeleam. Sobre a Forma de Vinculao dos Veculos O Decreto 170 de 2001 determina as primeiras disposies que visam dar certa formalidade ao esquema de afiliao entre proprietrios autnomos e empresas transportadoras. Nos artigos 46 at 54 desse diploma, se estabelecem os lineamentos do contrato de vinculao que devero por em vigor as empresas habilitadas com os proprietrios dos veculos. Art. 47 Vinculao. A vinculao de um veculo a uma empresa de transporte pblico, a incorporao desse na frota de dita empresa. Formaliza-se com a celebrao do respectivo contrato entre o proprietrio do veculo e a empresa e se oficializa com a expedio da carteira de operao por parte da autoridade de transporte. Art. 48 Contrato de Vinculao. O contrato de vinculao do veiculo se regira pelas normas de direito privado devendo conter como mnimo as obrigaes, direitos e proibies de cada uma das partes, causais de terminao e pr-avisos requeridos para isso, assim como aquelas condies especiais que permitam definir a existncia de prorrogas automticas e os mecanismos alternativos de soluo de conflitos. Igualmente as clausulas do contrato devero conter em forma detalhada os itens que conformaram os cobros e pagos a que se comprometem as partes e sua periodicidade. De acordo com esta, a empresa expedir ao proprietrio do veculo um extrato que contenha em forma discriminada os rubros e valores cobrados e pagados, por cada conceito.
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Os veculos que sejam de propriedade da empresa habilitada, se entendero vinculados mesma, sem que para isso seja necessrio a celebrao de contrato de vinculao. Contudo, se bem que o Decreto Lei 170 de 2001, em teoria, promulga importantes disposies para tentar organizar a precria estrutura de produo do transporte pblico coletivo urbano, deve-se salientar que no estabelece as datas a partir da qual se iniciou sua obrigatoriedade. Alis, o diploma em tela no fornece os instrumentos legais s Autoridades Municipais ou Distritais, de tal modo que lhes permita colocar em prtica a transio para a nova estrutura empresarial desejada: empresas operadoras formalmente habilitadas, cumprindo contratos de concesso de rotas com o rgo gestor, contratando motoristas conforme o regime trabalhista e, sobretudo cumprindo contratos de vinculao com os proprietrios autnomos. Sobre a Permanncia de Veculos de Transporte Pblico de Passageiros no Mercado Quanto ao tempo de permanncia dos equipamentos no mercado, A vida til mxima dos veculos terrestres de servio pblico coletivo de passageiros e/ou misto ser de vinte (20) anos. O Ministrio de Transporte exigir a reposio da frota, garantindo que se substituam por novos os veculos que hajam cumprido seu ciclo de vida til. (art.6, Lei 105/1993). O Ministrio de Transporte definir, regulamentar e fixar os requerimentos para o recondicionamento dos veculos terrestres que esto operando no servio pblico de passageiros e/ou misto, de tal forma que se lhes prolongue sua vida til at por dez (10) anos e s por uma vez, a partir da data em que realizem a restaurao (art. 6, pargrafo 2, Lei 105/1993). Por conseguinte, alm da vida til fixada em 20 anos, os proprietrios de veculos podem optar por recondicionar seus equipamentos e assim estender lhes sua permanncia no mercado at por um total de 30 anos. Como particularidade do atual modelo de produo do servio baseado na afiliao, ao longo da vida til do veculo, sua titularidade costuma ser transferida entre vrios atores na seguinte seqncia tpica: empresrio capitalista compra nibus novo, aps uns anos vende-o ao pequeno proprietrio, que por sua vez, aps alguns anos adicionais vende-o ao motorista. De tal modo, em grande parte, a permanncia dos proprietrios autnomos no mercado est condicionada longa vida til dos seus equipamentos. Por conseguinte,

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em diversas ocasies os grmios dos transportadores tm pressionado com sucesso ao Governo e Congresso Nacional para que posterguem a sada da frota obsoleta. Como exemplo do acima assinalado, o pargrafo 1 do artigo 6 da Lei 105/1993, determinou que os veculos destinados ao servio pblico urbano de passageiros e/ou misto, sejam retirados do servio de acordo com as seguintes datas limites: 30 de junho de 1995, modelos 1968 e anteriores (/27 anos). 31 de dezembro de 1995, modelos 1970 e anteriores (/25 anos). 31 de dezembro de 1996, modelos 1974 e anteriores (/22 anos). 30 de junho de 1999, modelos 1978 e anteriores (/21 anos). 31 de dezembro de 2.001, veculos com 20 anos de idade. A partir do ano 2.002, devero sair anualmente do servio, os veculos que alcancem os vinte (20) anos de vida.

Alm do mais, o Congresso Nacional por meio do pargrafo 1 do artigo 59 da Lei 336/1996, derrogou o pargrafo 1 do artigo 6 da Lei 105/1993, e determinou que se ampliassem as datas limites para os veculos entre modelos 1970 e 1998, durante o termo que leve ao Governo Nacional expedir a regulamentao para a reposio desses veculos. Por conseguinte, o tempo de suspenso para retirar veculos obsoletos se estendeu por cinco anos, (o artigo 59 da Lei 336/1996 foi derrogado pelo artigo 25 da Lei 668/2001), at que por fim o Governo e Congresso Nacional promulgaram a Lei 668/2001 que estabeleceu as diretrizes para a Reposio de frota. Por fim, conforme com o artigo 21 da Lei 668/2001, se estabelece que todo veculo que atinja seu ciclo de vida til de acordo com o disposto na lei, dever ser submetido a um processo de desintegrao fsica. Esse processo ser regulamentado pelo Ministrio de Transporte e controlado pelas autoridades competentes (art. 21, Lei 668/2001). Vale salientar, que ainda hoje, o Ministrio de Transporte no tem regulamentado o mencionado processo de desintegrao. Sobre a Reposio dos Veculos de Transporte Pblico de Passageiros Entende-se por reposio o ingresso de um veculo novo ao servio pblico de transporte, em substituio de outro que alcanou o trmino da sua vida til e que ser submetido ao processo de desintegrao fsica total, para o qual se lhe cancelar seu registro ou matrcula (art. 59, Lei 336/1996; art.1, Decreto 2659/1998; art.2, Lei 688/2001). J a renovao consiste na venda de um veiculo de transporte pblico ainda
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dentro da vida til legal, para adquirir um veiculo de modelo mais novo. Os processos de renovao e reposio de frota em nenhum caso implicam um incremento da capacidade transportadora da empresa (art.2, Lei 688/2001). As autoridades competentes de mbito Metropolitano, Distrital e Municipal, podero incentivar a reposio dos veculos, mediante o estabelecimento dos nveis de servio diferentes ao corriente (servio regular), que sero prestados com veculos provenientes da reposio; As autoridades tambm podero suspender transitoriamente o ingresso de veculos novos ao servio pblico de transporte de passageiros, de acordo com as necessidades de sua localidade, condicionando a entrada de um veculo novo ao retiro do servio pblico de algum que deva ser transformado o haja cumprido o mximo de sua vida til (art.6, Lei 105/1993). As empresas de carter coletivo de passageiros e/ou misto, e as organizaes de carter cooperativo e solidrio da indstria do transporte, esto obrigadas a oferecer aos proprietrios de veculos, programas peridicos de reposio e a estabelecer e regulamentar Fundos que garantam a reposio gradual da frota (art.7, Lei 105/1993; art.59, Lei 336/1996). Diante do aumento da obsolescncia da frota de TPCT e devido s irregularidades denunciadas sobre os fundos de reposio constitudos pelas empresas, por meio da Lei 688 de 2001, se determina a criao de um Fundo Nacional para a reposio e renovao da frota de transporte pblico coletivo no mbito metropolitano e/ou urbano no territrio nacional. O Fundo estaria conformado pelos aportes, que atravs das empresas de transporte o em forma individual, faa cada um dos proprietrios dos veculos de transporte pblico coletivo no mbito metropolitano e/ou urbano (art.1, Lei 688/2001). O Fundo ser administrado mediante fidcia, ou mecanismo bancrio similar, em uma entidade bancaria vigiada pela Superintendncia Bancaria. (art.3, Lei 688/2001). No que diz respeito ao funcionamento, o recurso do Fundo ser proveniente do item da tarifa denominado "Recuperao de Capital", e dos aportes voluntrios que poder fazer o proprietrio do veculo de servio pblico coletivo de passageiros no mbito metropolitano e/ou urbano (art.4, Lei 688/2001). Todo veculo ter uma conta no Fundo,

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cujos recursos podero ser utilizados pelo proprietrio do veculo para repor, renovar ou transformar. O Fundo estar disposio de todos os participantes para efeitos do crdito. A entidade financeira que administra o Fundo reconhecer uma taxa de captao pelos recursos aportados pelos proprietrios (art.10, Lei 688/2001). Os proprietrios de veculos com aportes no Fundo podero acessar a esses recursos por meio de crditos individuais, de acordo com os lineamentos previstos pelo Ministrio de Transportes (art.9, Lei 688/2001). Quanto taxa de colocao dos crditos para os proprietrios, dever ser concertada pelo Ministrio de Transporte e a entidade administradora do Fundo (art.11, Lei 688/2001). Os recursos do Fundo no podero ser confiscados sob nenhuma circunstncia (art.5, Lei 688/2001), e s podero ser utilizados pelos proprietrios dos veculos que aportem ao Fundo (art.6, Lei 688/2001). A conta de cada veculo s poder ser retirada do Fundo para efetuar o processo de reposio. Nesse caso se lhe entregar ao proprietrio os recursos dos que disponha na sua conta individual, logo de que efetue o processo de desintegrao fsica que ser regulamentado e controlado pelas autoridades competentes (art.8, Lei 688/2001). A partir da promulgao da Lei 668 de 2001, de forma pioneira na regulamentao do transporte pblico coletivo, estabelece-se que a tarifa ao usurio dever conter um componente para recuperao do capital, que ser destinado nica e exclusivamente renovao e reposio da frota. Para o qual, corresponde ao Ministrio de Transporte regulamentar a porcentagem desse componente de recuperao do capital, assim como determinar o procedimento para seu calculo (art.12, Lei 688/2001). Contudo, apesar das importantes disposies promulgadas na Lei 688/2001, os fundos criados pelas empresas no so desmontados, de tal modo, conforme com o artigo 23 desse diploma, os proprietrios de veculos so liberados para que escolham voluntariamente se desejam continuar com os fundos das empresas, ou acolham ao Fundo Nacional. Alm disso, vale salientar que o mencionado Fundo Nacional ainda no tem sido criado e se espera que o Ministrio de Transporte regulamente as disposies promulgadas na Lei 668/2003.

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Sobre os Motoristas Como j assinalado no captulo anterior, por tradio, desde a apario das primeiras cooperativas por volta dos anos 30 do sculo XX, o setor transporte pblico na Colmbia se tem caracterizado pela informalidade das condies trabalhistas decorrentes da precria estrutura de produo baseada na afiliao. Portanto, visando garantir a melhora das condies trabalhistas dos motoristas, por meio do artigo 36 da Lei 336/1996 se promulga que os motoristas dos equipamentos destinados ao servio pblico de transporte sero contratados diretamente pela empresa operadora de transporte, quem para todos os efeitos ser solidariamente responsvel junto com o proprietrio do veculo. Alis, a jornada de trabalho de quem tenham no seu cargo dirigir e operar os veculos destinados ao transporte pblico ser a estabelecida sob as normas do regime trabalhista correspondente (art.36, Lei 336/1996). Como decorrncia da medida acima assinalada, ao longo da ltima dcada, as empresas e os proprietrios dos veculos optaram por remunerar aos motoristas de acordo com dois componentes: uma parcela bsica, pagando lhes o salrio mnimo legal mensal atravs das empresas para cumprir a regulamentao e o restante dos seus ingressos de acordo com a quantidade de passageiros transportados ou segundo seja acordado entre o motorista e o proprietrio de veculo. Sobre Tarifas de Transporte Pblico Coletivo Para a fixao de tarifas calcularo os custos de transporte metropolitano e/ou urbano incluindo o item de "recuperacin de capital", de acordo com os parmetros que estabelea o Ministrio de Transporte (art.6, Lei 105/1993). Na sua condio reitora e orientadora do Sector e do Sistema Nacional de Transporte, corresponde lhe ao Governo Nacional atravs do Ministrio de Transporte formular a poltica e fixar os critrios a ter em conta para a direta, controlada e livre fixao das tarifas para cada uno Modo de transporte (art.29, Lei 336/1996). Conforme com os lineamentos acima assinalados, o Ministrio de Transporte tem promulgado diversos Decretos que desenvolvem a poltica tarifria. Apesar de que o Distrito Capital de Bogot goza de certa autonomia constitucional para a fixao das tarifas, no entanto deve seguir as disposies norteadoras do Governo Central.
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At finais do sculo XX, devido s condies inflacionarias da economia da Colmbia, muitos dos lineamentos da poltica tarifria para o setor transporte tm sido voltados para acompanhar os efeitos da inflao. Como exemplo disso, o artigo 1 do Decreto Nacional 2263/1995 estabelece que o incremento percentual previsto para os custos de transporte urbano e/ou metropolitano, incluindo o custo de recuperao de capital, para cada ano calendrio no poder ser, em nenhum caso, superior meta de inflao definida e difundida pela Junta Diretiva do Banco de la Repblica. O artigo 4 desse diploma aponta que o valor total do incremento de cada tarifa se distribuir proporcionalmente, durante o ano, como mnimo em duas etapas. Por outra parte, no artigo 4 do Decreto Nacional 105/1995 se assinala que os incrementos tarifrios sero feitos de maneira escalonada e separada das datas de ajuste no preo de combustveis. Por fim, se bem que nas cidades colombianas regem as tarifas planas para o transporte pblico coletivo, deve-se salientar que por tradio a poltica tarifria tem sido instrumento para incentivar a renovao de frota, por meio da criao de servios diferenciados bsicos com tarifas reduzidas e veculos velhos e de luxo com tarifas mais altas e veculos novos.

4.1.3 Regulamentao Distrital


O Prefeito de Bogot constitui a autoridade mxima em matria de transporte urbano no mbito do Distrito Capital, quem delega na Secretara de Trnsito e Transporte (STT) as funes de rgo gestor. A regulamentao distrital est composta por Decretos Distritais que so promulgados pelo Prefeito de Bogot e por Resolues normativas desses decretos expedidas pelo rgo Gestor STT. A regulamentao distrital est subordinada ao arcabouo Regulamentar Nacional, portanto suas disposies devem harmonizar com os preceitos de mbito nacional. Como j assinalado no capitulo anterior, durante a Administrao Pealosa (1998-2000) se promulgaram importantes disposies para restringir o uso indiscriminado do automvel e dar priorizao aos modos de transporte pblico coletivo e no motorizados: a restrio circulao dos automveis particulares Pico y Placa , a construo da vasta rede de ciclovias, a recuperao de caladas para pedestres e a implementao da Fase I do TransMilenio. Os benficos resultados obtidos com essas

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medidas, determinaram o respaldo da coletividade e preparou as condies para sucessivas intervenes futuras. O Prefeito Antanas Mockus, no seu segundo mandato (2001-2003), prosseguiu implementando as estratgias para melhoramento da mobilidade j iniciadas pelo seu predecessor. Alis, promulgou medidas adicionais para o TPCT, assim, como medida pioneira no pas, de tal modo, a Administrao Mockus estabeleceu a restrio circulao Pico y Placa para os modos de transporte pblico, TPCT e txis (Decreto Distrital 660/2001), deste modo, diariamente de segunda ao sbado (exceto dias feriados) em redor de 20% da oferta interditada para prestar o servio de transporte. Alm disso, diante da entrada em operao da Fase II do TransMilenio, a Administrao Mockus tanto precisava reorganizar as rotas quanto reduzir a sobreoferta de frota do sistema TPCT. Aproveitando essa conjuntura, a Administrao Distrital determinou fazer uma interveno profunda no mercado tradicional (TPCT), assim, em 2003, atravs do rgo gestor STT se deu incio ao Projeto de Reorganizao do TPCT sustentado legalmente com a promulgao dos Decretos Distritais 112, 113, 114, 115 e 116 de Abril de 2003. Os transportadores tradicionais, sobretudo os proprietrios autnomos, reagiram com veemncia implantao do projeto e processaram na justia os Decretos da Reoganizao do TPCT conseguindo sua suspenso e anulao de vrios desses diplomas promulgados. Contudo, apesar do fracasso do projeto de Reorganizao, esse projeto representa a mais importante tentativa de interveno regulamentar por parte do Poder Pblico visando modificar a atual estrutura de produo do servio de TPCT. As caractersticas, o desenvolvimento e os pormenores do projeto de Reorganizao do TPCT so tratados e comentados de maneira ampla em captulo aparte no presente estudo. 4.2 MODELO DE PRODUO DO TPCT (ESTRUTURA DO MERCADO)

Conforme observado na seo anterior, o Poder Pblico exige s empresas de transporte pblico coletivo obter a Habilitao para a prestao do servio pblico. Alis, para a operao de rotas ou linhas urbanas ou metropolitanas, as empresas devem possuir
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Permisso ou Contrato de concesso para oper-las. Porm, quanto ao equipamento para ofertar o servio, na Regulamentao do setor, as empresas no so obrigadas possuir frota prpria e podem reunir a frota necessria atravs da participao de proprietrios autnomos que operam sob a figura da afiliao pagando s empresas pelo direito de operao. De tal modo, as empresas de transporte pblico coletivo em Bogot, no podem ser consideradas como propriamente produtivas e diretas exploradoras do servio de transporte, ao invs, as empresas afiliadoras atuam como intermediarias entre o Poder Concedente e os proprietrios autnomos de nibus que so afiliados para operar nas rotas das empresas. Portanto, alm das empresas transportadoras habilitadas, a produo do servio sob o esquema da afiliao, envolve a dois importantes atores: o proprietrio autnomo do veculo e o motorista da unidade. Figura 5 Esquema ilustrativo da atual estrutura do mercado de TPCT
Governo Nacional: Ministrio de Transporte
Promulga regulamentao do setor

Lobby no mbito nacional

Lobby no mbito distrital

Administrao Distrital: rgo gestor STT Secretara de Trnsito y Transporte


Delega ao setor privado, outorga permisso de rotas.

Grmios Empresas

Empresas Tradicionais
$ - Pagam direitos pela explorao de rotas

Afiliam

Conformam frota com participao de terceiros

Grmios Proprietrios

Proprietrios Autnomos
$ - Trasladam parcela da arrecadao

Investem

Contratam e remuneram % aos passageiros transportados, trasladam responsabilidades.

Motoristas
Fornecem servio final, concorrem pelo passageiro. $ - Pagam Tarifa

Operam

Usurios

Fonte: elaborao prpria


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Na Figura 5, apresenta-se de forma esquemtica o atual modelo de produo do Transporte Pblico Coletivo Tradicional (TPCT) que ser matria de estudo ao longo da presente seo. J na seo anterior foi amplamente tratado o arcabouo regulamentar do setor transporte pblico coletivo. A seguir caracterizam-se os agentes envolvidos na produo do servio, assim como se tratam os inter-relacionamentos entre eles, de tal modo contribudo a desvendar a estrutura sistmica do TPCT.

4.2.1 rgo Gestor (Secretara de Transito y Transporte STT)


A autoridade nica de transporte no Distrito Capital est investida diretamente na figura do Prefeito da Cidade de Bogot, quem legalmente tem delegado Secretara de Transito y Transporte (STT) como rgo Gestor responsvel para o Distrito Capital. No que diz respeito ao transporte pblico coletivo, em teoria, corresponde ao rgo gestor STT desempenhar as seguintes funes: definir as polticas para o TPCT, planejar o servio ofertado de transporte pblico coletivo (rotas, freqncias, etc.), calcular as tarifas, fiscalizar e controlar o cumprimento dos regulamentos, garantir a prestao do servio comunidade, sancionar os casos de no cumprimento dos regulamentos, administrar a informao do setor, cumprir os tramites e procedimentos legais estabelecidos. Contudo, entre diversos autores ponto de concordncia que o rgo gestor distrital no possui a capacidade organizacional para desenvolver adequadamente suas responsabilidades, o qual se torna uns dos fatores fundamentais que sustentam a precria operao do sistema de TPCT (Jaramillo, 1985; Montezuma, 1996; Acevedo, 2000; Acevedo et al., 2001; Ardila, 2004). Devido ao atual modelo de produo, a responsabilidade do fornecimento do servio se fragmenta entre as empresas, proprietrios dos veculos e motoristas tornando ainda mais complexas as funes de fiscalizao e controle do rgo gestor. Alis, conforme apontam alguns pesquisadores30, a fraqueza institucional do rgo gestor tem conduzido a recorrente corrupo que favorece os interesses dos agentes privados envolvidos e que preservam a precariedade do sistema de transporte pblico

30

Bonilla (1997, p. 16) e Gmez (2003, p. 13) APUD Ardila, 2004. 74

coletivo. Nesse sentido, segundo assinala Acevedo 2000, o rgo gestor STT tal vez seja a entidade mais desprestigiada do Distrito Capital. Seu nvel de incapacidade e sua fraqueza so muito grandes. No em vo a Administrao Pealosa (1998-2000), ao conceber o TransMilenio, afastou STT e criou uma nova entidade que lhe permitisse realizar o projeto.

4.2.2 Empresas do Sistema TPCT


A Regulamentao colombiana promove que a prestao do servio de transporte pblico seja fornecido pelos particulares. De tal modo, no que diz respeito ao transporte pblico coletivo em Bogot, as empresas habilitadas devem solicitar ao rgo gestor STT a respectiva permisso de cada rota. A Regulamentao Nacional permite que as empresas possam conformar at 97% da frota necessria para operar suas rotas, atravs da afiliao ou vinculao de proprietrios autnomos de veculos (ver art.42, Decreto Nacional 170/2001). A afiliao implica que os proprietrios dos veculos devem pagar s empresas uma taxa de entrada inicial por uma nica vez, e mensalidades ou pagamentos peridicos fixos pelo direito de operar nas rotas dessa empresa. Embora as empresas transportadoras no sejam proprietrias da frota e sua funo no seja necessariamente produtiva, sem duvida, trata-se de maneira peculiar do agente dominante e capitalista. Os empresrios do transporte baseiam sua acumulao sob o controle das empresas afiliadoras, basicamente alimentando-se dos recursos provenientes das rendas cobradas aos proprietrios autnomos pelo direito s rotas. No obstante, o capital estende-se geralmente a outras atividades conexas como fornecimento de insumos (combustveis, lubrificantes, peas), montadoras de carrocerias, importao de veculos, e incluso venda de terras a setores populares nas dcadas da exploso demogrfica (Jaramillo, 1985). importante assinalar que o capital dos empresrios, conforme aponta Jaramillo 1985, alocado com muita dinmica e desloca-se facilmente a diferentes negcios relacionados ao setor transporte, dependendo da rentabilidade flutuante. Assim, de acordo com as diversas mudanas do ambiente, tais como a regulamentao, a poltica tarifria, os preos dos equipamentos e insumos, as condies financeiras, etc., alguns perodos o mais rentvel o transporte mesmo e aumenta sua participao no controle e

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propriedade dos veculos. Outros perodos, a operao direta no atrativa e se deslocam para s atividades conexas, de tal modo, a concentrao da propriedade dos veculos no pelo tanto um indicio inequvoco do seu carter dominante. Os ingressos das empresas so proporcionais ao nmero de veculos a ela vinculados. Assim, ainda que o aumento da frota ofertada no seja atrativo para os proprietrios de veculos (pois diminui a quantidade de passageiro por veculo), paradoxalmente, a ampliao da frota tem sido uma das principais iniciativas empresariais, at desembocar na atual crise de sobreoferta de veculos, que j no atrai grandes investidores (Acevedo et al. 2001). Apesar de que a sobreoferta tem sido uma particularidade deplorvel do sistema de TPCT desde meados da dcada de 80, vale salientar que com cumplicidade e s vezes com ingenuidade dos mesmos funcionrios do rgo gestor, as empresas tm diversificado seus estratagemas com o alvo de conseguir a permisso de novas rotas e assim promover a entrada de mais veculos. Como decorrncia dessas prticas e devido atual estrutura empresarial, so os proprietrios autnomos e no as empresas transportadoras, os verdadeiros afetados pelas condies atuais do mercado: o aumento da sobreoferta, o aumento do preo dos insumos e a perdida da demanda. Embora a Regulamentao Nacional e Distrital tenham promulgado algumas disposies para induzir mudanas no atual modelo de produo, apenas poucos resultados tm sido obtidos e as empresas resistem-se assumir as responsabilidades e riscos inerentes produo do servio. Ao invs, as empresas preferem patrocinar a entrada ao mercado de novos proprietrios autnomos e seus equipamentos, assim, a propriedade atomizada da frota e motoristas remunerados de acordo com os passageiros transportados continuam sendo as marcas distintivas do mercado. Portanto, as caractersticas do servio final produzido so: a excessiva sobreoferta, a baixa rentabilidade, a guerra do centavo entre motoristas, a baixa qualidade e obsolescncia dos equipamentos, e o aumento de acidentes, de poluio e de engarrafamentos entre outros. Por fim, uma descrio reveladora da situao existente descrita por Acevedo et al. 2001, o statu quo, inalterado por dcadas, favorvel aos empresrios do transporte. A

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rentabilidade das empresas no depende diretamente da eficincia com que seja fornecido o servio, nem da qualidade ao usurio. O negcio predominante da empresa de transporte explorar um privilgio outorgado pelo Estado, cobrando para que outros investidores forneam o servio de transporte pblico, estvel e no afetado diretamente pelas mudanas da demanda, nem pelas dificuldades inerentes produo do servio. Desse modo, as iniciativas dos grmios das empresas esto centradas em como preservar as condies estabelecidas e se opem s iniciativas tendentes a converter s empresas tradicionais em verdadeiras empresas operadores proprietrias da sua frota. Empresas, Concentrao de Frota e Linhas. Em 2006, Bogot contava com 66 empresas de TPCT habilitadas e com 517 rotas autorizadas sob permisso, aps do processo de reestruturao de rotas iniciado pelo rgo gestor para a implantao da Fase II do TransMilenio31. De acordo com a constituio do capital, as empresas esto assim classificadas: 27 sociedades annimas (40%), 8 cooperativas (12%), 31 sociedades limitadas (46%) e 1 sociedade em comandita (2%)
32

. Porm, a classificao anterior, no significa diferenas quanto

gesto do servio, todas as empresas se sustentam no mesmo esquema da afiliao baseado na atomizao da propriedade entre proprietrios autnomos. Embora as empresas no sejam proprietrias das suas frotas, a quantidade de veculos afiliados pode se interpretar como ndice da concentrao da frota que permite ter uma idia do tamanho da empresa e do volume dos recursos obtidos tanto atravs dos direitos para operar que pagam os proprietrios dos veculos quanto dos servios e insumos adicionais que podem ser oferecidos. Tambm o tamanho da frota afiliada permite elucidar a capacidade de convocatria e negociao diante do rgo gestor. Tomando como referncia a listagem divulgada pelo rgo gestor, sobre quantidade de veculos e linhas por empresa at setembro de 2006, v-se que existe uma ampla diversidade de tamanhos. Para subsidiar o presente estudo, as empresas foram reunidas em trs grupos bsicos. No grupo A, empresas pequenas, 31 empresas quase metade do total de empresas possuem menos de 200 veculos e mdia de 3 linhas cada, a
31 32

Fonte: STT (2004). Fonte: Moncada, A. (2005). 77

frota conjunta delas soma 2.708 veculos que representam apenas 13,7% da frota de cidade. Em contraste, no grupo C, se renem as 12 maiores empresas que possuem em conjunto 9.734 veculos ativos que representam 50% da frota total de Bogot, essas empresas possuem mdia de 18,3 linhas cada. Por outro lado, no grupo B, 35% das empresas possuem frotas entre 200 e 500 unidades que somam um total 7.320 veculos e representam 37% da frota total da cidade (ver Tabela 3). Tabela 3 Concentrao da frota vinculada por empresa do Sistema TPCT em Bogot
Grupo A B C Frota 1 - 100 101 - 200 201 - 300 301 - 500 501 - 700 701 - 1000 1001 - 1400 Totais: Empresas 19 12 12 11 6 4 2 66 % Emp. 28,7 % 18,1 % 18,1 % 16,6 % 9,0 % 6,0 % 3,0 % 100,0% Veculos 1.102 1.606 2.926 4.394 3.671 3.513 2.550 19.762 % Vec. 5,5 % 8,1 % 14,8 % 22,2 % 18,5 % 17,7 % 12,9 % 100,0 % Frota (mdia) 87 318 811 Linhas (mdia) 3,0 8,5 18,3

(Fonte: elaborao prpria com dados da STT de setembro de 2006)

4.2.3 Proprietrios dos Equipamentos


Os proprietrios conformam um grupo to diverso como o mesmo das empresas transportadoras. Em conjuntos os proprietrios autnomos so o agente com o capital investido mais significativo, eles se encarregam de introduzir e administrar as unidades de produo. Embora estejam afiliados a uma empresa ou cooperativa, os proprietrios administram seus veculos de forma individual com marcados rasgos artesanais sem aproveitar economias de escala, a baixa eficincia da produo e a precria qualidade do servio so caractersticas distintivas do setor. A propriedade da frota est dominada por pequenos proprietrios, 76% dos proprietrios possuem somente um nibus e 15,6% dos proprietrios possuem dois veculos (ver Grfico 2). Dentre os quase 20 mil veculos legalmente registrados, 15.550 pertencem a pessoas naturais, os restantes pertencem em sua maioria a empresas ou pessoas jurdicas diferentes s empresas transportadoras. As empresas dispem de poucos veculos prprios, apenas cumprem o 3% mnimo da frota exigido pela regulamentao, os scios das empresas preferem vincular seus veculos a titulo pessoal ou atravs de

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sociedades externas. Grfico 2 Distribuio porcentual de proprietrios segundo nmero de veculos


Mais de 10 9 8 7 0,2% 0,1% 0,1% 0,2% 0,4% 0,8% 1,8% 4,7% 15,6% 76,1% 10,0% 20,0% 30,0% 40,0% 50,0% 60,0% 70,0% 80,0%

Veculos

6 5 4 3 2 1

0,0%

(Fonte: elaborao prpria, dados STT 2006) Conforme aponta Montezuma 1996, existem dois tipos bsicos de proprietrios: proprietrios motoristas (23%) e proprietrios no motoristas ou investidores (77%). Tambm podem ser caracterizados segundo a quantidade de titulares por veiculo: propriedade nica ou individual (81%) e propriedade compartida (19%). Tradicionalmente os proprietrios no motoristas acessam propriedade mediante a compra de veculos usados, pois servem de relevo aos grandes empresrios que dessa maneira se desprendem dos veculos antigos que tm perdido j rentabilidade para um grande capitalista, mas que podem ser de interesse econmico para pequenos proprietrios que se satisfazem com uma remunerao modesta do seu investimento (Jaramillo, 1985). No que diz respeito aos proprietrios motoristas, so os que acessam propriedade mais obsoleta da frota, pois existem uma serie de tarefas que o proprietrio-motorista desempenha por sua prpria conta e que no contabiliza como gasto monetrio (Jaramillo, 1985). Tradicionalmente os proprietrios motoristas comeam como condutores assalariados, que ao longo dos anos de trabalho, conseguem poupar suficientes recursos para investir na compra do equipamento usado. Porm, vale salientar que ao longo dos anos 90, com a reduo das taxas de importao e a apario de veculos de baixa capacidade, cada vez mais so os proprietrios motoristas adquirem veculos novos, muitos deles novos entrantes nunca antes assalariados.
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Tradicionalmente no tm existido significativas barreiras para um novo proprietrio entrar no mercado. Porm, como medida para conter a sobreoferta, para incio dos anos 90, a Administrao Distrital determinou vedar a entrada de novas empresas e estabeleceu que para a entrada de um veculo novo tipo bus ou buseta se devia comprovar a sada prvia de outro veculo obsoleto (Decretos Distritais: 197 e 568 de 1993, 436 de 1996, 595 de 1998). Como decorrncia dessa medida, os proprietrios valorizaram a vaga de seus veculos presentes no mercado com uma taxa de entrada cupo para novos entrantes. De tal modo, para entrar um novo veculo no mercado, o proprietrio autnomo ou empresa se for o caso, deve acreditar a sada do mercado de outro veculo. O proprietrio para afiliar o equipamento em uma empresa, deve fazer um pagamento inicial pelo direito de ingresso, alm disso, de acordo com a tipologia do equipamento fazer um pagamento mensal pelo direito de operar nas rotas dessa empresa. Por fim, deve-se ressaltar que na atual estrutura de produo, os proprietrios, assumem todos os custos decorrentes da operao e desempenham vrios papeis muito importantes dentro da estrutura de produo: escolher e remunerar o motorista, arrecadar a receita, garantir a manuteno do veculo, cumprir as obrigaes financeiras, pagar impostos e direitos de operao, entre outros.

4.2.4 Motoristas
O modelo de produo atual sustenta-se no motorista, ou melhor, na simbiose veculomotorista, para um veculo um motorista que deve trabalhar extensas jornadas de entre 14 e 16 horas dirias, alm de dirigir, faz de cobrador simultneo, faz concertos e tarefas de manuteno, concorre ferozmente pelos passageiros dos quais depende a quantia da sua remunerao, alm disso, assume risco da demanda j que precisa entregar a receita mnima exigida pelo proprietrio. Porm, sob essas condies to adversas, os motoristas se sacrificam porque podem obter um salrio global que supera em redor de duas vezes e meia o salrio mnimo legal (Jaramillo, 1985; Montezuma 1996). P tradio os motoristas tm trabalhado sem contrato formal, sem cumprimento do regime trabalhista, remunerados proporcionalmente aos passageiros transportados. Somente a partir da ltima dcada, sob exigncia do Governo Nacional e do rgo
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gestor STT, as empresas passaram assumir a responsabilidade de contratar aos motoristas e cumprir o regime de previdncia social, para o qual, o proprietrio deve trasladar com antecedncia o custo total mensal para que a empresa faa os aportes necessrios ao motorista. De tal modo, hoje, os motoristas recebem um salrio mnimo com base no contrato com a empresa e o restante da sua remunerao de acordo com o estabelecido com o proprietrio. Por outra parte, vale salientar que motiva ao motorista permanecer sob as condies de trabalho existentes, o fato de ter a possibilidade de acessar propriedade do veculo. Ao longo do tempo, conforme aponta Jaramillo 1985, entre o motorista e o proprietrio autnomo emergem fortes laos extra-econmicos, sobretudo a solidariedade mutua, fatores que criam uma dinmica muito peculiar: se bem que so assalariados adotam pautas ideolgicas e de comportamento mais perto do sub-proletariado, o qual debilita seu poder de negociao: so individualistas, desconfiam da organizao sindical, sem duvida a debilidade gremial dos assalariados do transporte um fator que explica em parte a persistncia do sistema de organizao to atrasado. O esquisito modelo de produo determina que o motorista se sacrifique e assuma os riscos inerentes operao, motivado pela obteno de um salrio muito superior do que outros empregados com as mesmas qualificaes em outros setores econmicos. Deste modo, a simbiose nibus-motorista determinante para a perpetuao do atual modelo de produo, por uma parte explora-se o equipamento alm dos limites da vida til e por outro lado, se bem que deplorvel, tira-se proveito do extraordinrio desempenho fsico do motorista que deve concorrer pelos passageiros para garantir a receita que alimenta todo o sistema.

4.2.5 Grmios dos Transportadores


Os transportadores locais, empresrios e proprietrios autnomos, encontram-se representadores por diversos grmios que atuam fazendo lobby no mbito do Distrito Capital e do Governo Nacional. O maior grmio Conaltur que agrupa 60% das empresas tradicionais de TPCT. Outras associaes como Fecoltran, Asotur e Asonatrac representam pequenos grupos de empresrios (Ardila, 2004). Quanto aos proprietrios autnomos, apesar de ser os verdadeiros investidores do setor TPCT, no se encontram

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plenamente agremiados. Apetrans o grmio de proprietrios mais reacionrio, porm, apenas agremia meio milhar deles e so aqueles com os veculos mais obsoletos prximos a sair do mercado. Conforme aponta Ardila 2004, os grmios dos transportadores tm sido bastante efetivos para influenciar a regulamentao em favor dos seus interesses. Alm disso, a capacidade de presso e coao sobre o Governo Nacional e Distrital, junto como a fraqueza institucional das autoridades tm conduzido situao atual, na qual, as empresas ostentam desproporcionado poder. Se a cidade tenta fortalecer a Regulamentao Distrital, o Ministrio de Transporte poderia intervir na defesa dos interesses dos transportadores. Como exemplo crucial da capacidade de interveno dos grmios, por meio do lobby no Congresso Nacional e Ministrio de Transportes, os transportadores tm obtido importantes extenses da vida til dos equipamentos e adiantamentos das datas limite para a sada dos veculos obsoletos. 4.3 SISTEMA OPERACIONAL

4.3.1 Programao e Controle da Operao


As empresas como permissionrias das rotas so responsveis de garantir a prestao do servio de acordo com as condies estabelecidas pelo rgo. Cada rota outorgada por meio de Resoluo, na qual se determinam: percurso da rota, tipo de veculos autorizados, quantidade mnima de veculos, freqncia mnima, horrio de servio. As empresas transportadoras dentro da sua estrutura organizacional costumam dispor de uma diviso ou chefatura de operaes que tem como responsabilidade principal agrupar e programar os veculos vinculados (tanto afiliados quanto prprios) de acordo com as condies estabelecidas por Resoluo de cada rota. A programao apenas consiste na alocao dos veculos nas rotas da empresa, na listagem as vezes estipulam a ordem preferencial de sada na primeira viagem, os veculos novos tm so alocados preferencialmente nas rotas de melhor rentabilidade. Como parte do processo de programao, as empresas costumam fazer rodzio de veculos na ordem de sada do primeiro turno de manh e rodzio entre rotas de produtividade desigual como estratgias para equilibrar a receita dos proprietrios autnomos.

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Para o acompanhamento e controle da operao, as empresas dispem de despachantes nos terminais de rotas. Durante a operao, exige o rgo gestor, todos os veculos devem portar de uma folha de controle (cartulina) emitida pela empresa transportadora, onde o despachante registra as horas de sada e chegada do terminal. O perodo tpico de servio exigido pelo rgo gestor, compreende entre as 5 horas da manh e 23 horas da noite, fora do anterior horrio, as empresas no garantem a prestao do servio, que passa depender da iniciativa de cada proprietrio autnomo que deseje operar.

4.3.2 Sistema de Cobrana e Controle da Receita


Sem importar o tipo do veculo, todo motorista faz as funes de cobrador. O pagamento do servio sempre realizado de forma manual com notas e/ou moedas. O usurio no recebe prova de pagamento de nenhum tipo. Os veculos costumam dispor de diviso fsica que separam ao motorista dos passageiros como barreira para garantir proteo e evitar assaltos. A maioria dos veculos do tipo nibus e micronibus dispem de roletas que permitem aos proprietrios e motoristas fazer o seguimento e controle dos passageiros transportados. Os despachantes registram na Folha de Controle (cartulina) o nmero que fornece a roleta chegada no terminal de rota. No caso dos veculos do tipo colectivo que no dispem de roleta, o proprietrio exige ao motorista um valor fixo de renda diria. O motorista como responsvel pela arrecadao da receita entrega periodicamente ao proprietrio a quantia conveniada: proporcional aos passageiros transportados ou segundo um valor fixo. O motorista diariamente dispe da parcela da receita que corresponde sua remunerao. Por outra parte, o motorista costuma ser habilitado pelo proprietrio para usar a receita e fazer pagamentos inerentes produo do servio: consumo de combustvel dirio, concertos em via e outros gastos espordicos. O controle da receita realizado de duas formas dependendo da natureza da propriedade do veculo: centralizada (veculo da empresa) e individual (veculo de proprietrios autnomos). No existem dados precisos sobre qual a porcentagem da frota que pertence s empresas, j que muitos veculos so titulados a nome de scios e outras sociedades. Porm, conhece-se que as empresas apenas so obrigadas pela
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Regulamentao Nacional a possuir 3% da propriedade, e por outra parte segundo cifras divulgadas pelo rgo gestor, 96% dos proprietrios autnomos (incluindo scios de empresas) possuem entre um e trs veculos. Conforme s cifras acima assinaladas, pode-se aproximar de forma proporcional distribuio da propriedade, que as empresas controlam apenas entre 5% e 10% da receita total do sistema. Em contraste, os proprietrios autnomos, de forma atomizada, participam do controle do restante 90% a 95% da receita.

4.3.3 Frota e Rotas Ofertadas


A rede de transporte pblico coletivo se compe de 517 rotas com ampla cobertura por toda a cidade, caracteriza-se pelo elevado grau de superposio entre rotas, como decorrncia da sobreoferta e das limitaes fsicas do sistema virio. Considerando percursos de ida e volta, o cumprimento mdio das rotas 47,36 quilmetros. As rotas utilizam em mdia 3,61 vias principais e a taxa de transbordo diria estima-se em 8%33. O servio de Transporte Pblico Coletivo Tradicional em Bogot, segundo os registros do rgo gestor STT fornecido com ao redor de 21.000 veculos registrados, alis, estima-se que existe uma frota ilegal de entre 5.000 e 10.000 unidades adicionais. No mercado existem trs tipos de veculos autorizados pelo rgo gestor: o bus (nibus) com capacidade para entre 60 e 70 passageiros, a buseta (micronibus) com capacidade para entre 30 e 40 passageiros e o colectivo (tipo van) que pode transportar entre 13 e 19 pessoas. No ano 2000, foi introduzido um novo veculo tipo micronibus nomeado busetn com capacidade para entre 40 e 50 passageiros, esse veculo foi categorizado no como buseta. Considerando a restrio circulao do Pico y Placa para o transporte pblico, estimase que durante dias teis operam em mdia 17.000 unidades de TPCT que transportam ao redor de 4 milhes de usurios. Diariamente a frota transporta em mdia de 230 passageiros por veculo e registra-se uma ocupao mdia dos veculos ofertados de 66%34 (ver Tabela 4).

33 34

Fonte: Logitrans, 2003. Fonte: PMM, 2006. 84

Tabela 4 Distribuio da frota e passageiros transportados segundo tipo de veculo e Servio, ano base 2004.
Tipo Veculo - Servio BUS Regular BUS Ejecutivo BUS Intermedio BUS Super-ejecutivo BUSETA Regular BUSETA Ejecutiva BUSETA Super-ejecutiva COLECTIVO Totais: Mdia de Veculos Operando por Ms 2.302 1.371 2.903 12 64 4.719 1.573 4.174 17.118 Mdia Passageiros por Veculo por Dia 219 205 277 369 362 232 248 189 227

Fonte: Plan Maestro de Movilidad PMM,2006.

Por outra parte, conforme com cifras divulgadas pelo rgo gestor, a idade mdia da frota de TPCT de 11 anos em 2004. Os colectivos constituem a frota mais nova, com 7 anos de idade mdia, seguem na seqncia os buses que possuem 10 anos de idade media, e por ltimo, as busetas que constituem a frota mais velha, com idade mdia de 18,5 anos. Quanto distribuio da frota segundo faixas etrias, segundo assinala (Logitrans, 2003), no sistema de TPCT, existem 5.495 veculos (21% da frota), com idade menor a cinco (5) anos; por outra parte, 8.201 veculos (31% da frota) superam os vinte (20) anos de idade.

4.3.4 Sistema de Manuteno da Frota


Pelo fato da propriedade da frota estar fragmentada em milhares de proprietrios autnomos, o sistema de manuteno no depende das empresas. Na atual estrutura da produo do TPCT, a manuteno responsabilidade dos proprietrios que depende dos recursos e disponibilidade financeira de cada um deles, que por sua vez depende da rentabilidade e da competncia existente na linha. Devido poltica do rgo gestor de estabelecer tarifas diferenciadas de acordo com a idade do veculo, apresenta-se marcadas distores quanto s condies da manuteno dos veculos. Os proprietrios de veculos novos com tarifas altas conseguem acompanhar os servios de manuteno preventiva sugerida pelos fabricantes, em
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contraste, os proprietrios de veculos obsoletos com tarifas baixas, nem sempre conseguem realizar todos os servios de manuteno necessrios, que pela idade do veculo so mais numerosos e onerosos. Por fim, cada proprietrio, escolhe livremente a oficina onde levar seu equipamento, de acordo com suas condies financeiras e necessidades de manuteno preventiva ou corretiva. Tarefas de manuteno simples costumam ser realizadas pelos motoristas ou pelos mesmos proprietrios.

4.3.5 Instalaes, Garagens e Infra-Estrutura


As empresas existentes dispem de instalaes alugadas ou prprias para realizar atividades administrativas e algumas delas possuem postos de combustveis onde tambm fornecem servio de lavagem, lubrificao e troca de leo, entre outros. As empresas em geral no possuem garagens. Cada proprietrio determina o lugar de garagem para seu equipamento, em geral o lugar escolhido fica perto do lugar de moradia do motorista. Para a prestao do servio, no existe na cidade pontos ou terminais de integrao fsica para o TPCT. A maioria das rotas so diametrais que tm seus pontos de incio e final na periferia da cidade. Os terminais de rotas, no so propriedades das empresas, costumam ser reas privadas de terceiros que cobram aos motoristas uma taxa fixa diria pelo direito de uso. A infra-estrutura viria utilizada pelo sistema de TPCT compartilhada com o trafego misto. Afetam os custos de produo do servio os freqentes engarrafamentos e as condies fsicas da infra-estrutura. Embora a sobreoferta de frota de TPCT seja apontada como uma das causas bsicas dos congestionamentos. Segundo PMM 2006, tambm contribuem ao pioramento da mobilidade a conjugao de diversas carncias do sistema virio, entre as mais relevantes: deficincias geomtricas da infra-estrutura, insuficiente sinalizao, precariedade do sistema semafrico, carncia de pontos de nibus adequados, e deficientes condies do pavimento, encontrando-se buracos, depresses e levantamentos ao longo das vias. Conforme com o Instituto de Desarrollo Urbano (IDU), entidade responsvel da infra86

estrutura viria de Bogot, o diagnostico do sistema virio em 2005, era o seguinte: i) estado mau, 7.728 km-faixa, representando 53% do virio; ii) estado regular, 2.705 kmfaixa, 19% do virio e; iii) estado bom, 4.072 km-faixa, 28% do virio35. Como fontes de recursos para manter e ampliar o sistema virio, a Administrao Distrital conta basicamente com o Impuesto Unificado de Vehculos (IUV) e a metade da arrecadao da sobretaxa da gasolina (a outra metade est destinada para o Sistema TransMilenio).
Tabela 5 Arrecadao de Impostos destinados ao Sistema Virio e ao TransMilenio
Ano 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 Imposto Unificado de veculos (IUV) 59.796.230 71.857.817 72.167.521 80.847.789 79.243.813 77.920.905 113.145.493 148.253.031 179.786.224 Sobretaxa gasolina 68.005.607 106.052.541 131.896.352 154.310.907 173.580.947 173.788.018 216.248.095 255.414.792 279.449.709 Total 127.801.837 177.910.358 204.063.873 235.158.696 252.824.760 251.708.923 329.393.588 403.667.823 459.235.933

Unidades em milhares de Pesos Colombianos

(Fonte: Secretara de Hacienda Distrital - SHD)

Em 2005, conforme com o apontado na Tabela 5, a soma desses dois impostos se arrecadou um total 459 bilhes de pesos colombianos (213 milhes de dlares)36, quantia anual insuficiente para atender simultaneamente as necessidades do sistema virio e do sistema TransMilenio. 4.4 POLTICA TARIFRIA

A poltica tarifria tem sido o principal instrumento do Estado para intervir na prestao do servio de transporte pblico coletivo urbano. A Lei 15 de 1959 (regulamentada pelo Decreto Nacional 1258/1959) criou o Auxlio de Transporte que devem outorgar os empregadores aos seus trabalhadores e a Quota Patronal dos empregadores para o Fundo de Subsdio de Transporte Urbano. Para dar cumprimento a essas disposies, o Governo Nacional sempre preservou a potestade de definir as tarifas e os aportes

De acordo com o assinalado pelo IDU, o estado ou condio fsica das vias de Bogot avaliado de acordo com o ndice de Condio do Pavimento (ICP), parmetro que permite qualificar a condio superficial da estrutura do pavimento e, que depende tanto do ndice de Rugosidade Internacional (IRI) quanto do ndice de Falhas (IF) superficiais. Assim: ICP <= 30 (mau estado); 31 <= ICP <= 70 (regular); ICP >= 71 (bom). 36 Taxa de Cmbio (16-11-2006): US$1 = COL$2.274 = R$2,15. 87

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obrigatrios dos empregadores. O Subsdio de Transporte Urbano foi desmontado pelo Governo Nacional ao longo da dcada de 80, porm, o Auxlio de Transporte que devem conceder os empregadores, ainda se encontra vigente, e se outorga a todos os empregados com salrios inferiores a dois salrios mnimos mensais. Por tradio, antes do incio de cada ano, de acordo com a previso da inflao anual, o Governo Nacional (com participao dos grmios empresariais e de trabalhadores) ajusta o Auxlio de Transporte para os trabalhadores ao mesmo tempo com o Salrio Mnimo Mensal (ver Tabela 6).
Tabela 6 Histrico de salrio mnimo e auxlio de transporte na Colmbia (1988-2007)
Ano 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 Decreto Nacional 2545/87 2662/88 3000/89 3074/90 2867/91 2061/92 2548/93 2872/94 2310/95 2334/96 3106/97 2560/98 2647/99 2580/00 2910/01 3232/02 3770/03 4360/04 4686/05 4580/06 Inflao 28,1% 26,1% 32,4% 26,8% 25,1% 22,6% 22,6% 19,5% 21,6% 17,7% 16,7% 9,2% 8,7% 7,7% 7,0% 6,5% 5,5% 4,9% 4,5% 4,50% * Salrio Mnimo $ 25.637 $ 32.560 $ 41.025 $ 51.720 $ 65.190 $ 81.510 $ 98.700 $ 118.934 $ 142.126 $ 172.005 $ 203.826 $ 236.438 $ 260.100 $ 286.000 $ 309.000 $ 332.000 $ 358.000 $ 381.500 $ 408.000 $ 433.700 Sal. Var.% 25,0% 27,0% 26,0% 26,1% 26,0% 25,0% 21,1% 20,5% 19,5% 21,0% 18,5% 16,0% 10,0% 10,0% 8,0% 7,4% 7,8% 6,6% 7,0% 6,3% Auxlio Transporte $ 2.450 $ 3.063 $ 3.798 $ 4.787 $ 6.033 $ 7.542 $ 8.975 $ 10.815 $ 13.567 $ 17.250 $ 20.700 $ 24.012 $ 26.413 $ 30.000 $ 34.000 $ 37.500 $ 41.600 $ 44.500 $ 47.700 $ 50.800 Aux. Var.% 22,5% 25,0% 24,0% 26,0% 26,0% 25,0% 19,0% 20,5% 25,4% 27,1% 20,0% 16,0% 10,0% 13,5% 13,3% 10,3% 10,9% 6,9% 7,2% 6,5%

Unidades monetrias em pesos colombianos. Salrio mnimo e auxlio de transporte mensal de acordo com Decretos Nacionais listados. Inflao segundo Banco de la Repblica. * Inflao prevista.

Fonte: elaborao prpria.

No mbito nacional, at finais da dcada de 80, o Ministrio de Transporte costumou estabelecer a tarifa nica nacional aplicvel a todas as cidades. Nesse sentido, a poltica tarifaria para o transporte coletivo urbano sempre tem sido estreitamente ligada definio do auxlio de transporte e o salrio mnimo para os trabalhadores. No entanto, desde incio dos anos 90, com o processo de descentralizao do Estado, o Prefeito de Bogot ganhou certa autonomia para determinar a poltica e as tarifas do

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TPCT no mbito do Distrito Capital. Hoje, o servio de Transporte Pblico Coletivo Tradicional em Bogot e fornecido sem nenhum tipo de subsdio ou gratuidade para os usurios. As tarifas locais para o TPCT variam de acordo com o tipo, a idade e o modelo do veculo, assim como segundo o servio fornecido, regular ou de luxo. Porm, embora, exista diversidade de tarifas, o conceito de tarifa plana prevalece j que so independentes do cumprimento das rotas ou das condies de oferta e demanda. Por outra parte, importante assinalar que o Poder Pblico se tem valido, de maneira recorrente da fixao de tarifas diferenciadas, como instrumento para incentivar a renovao da frota e para induzir a sada de veculos obsoletos. Essa poltica est sugerida no mesmo marco regulamentar nacional, conforme com o art.6 da Lei 105/1993, estabelece-se que as autoridades competentes de mbito Metropolitano, Distrital e Municipal, podero incentivar a reposio dos veculos, mediante o estabelecimento dos nveis de servio diferentes ao corriente (servio regular), que sero prestados com veculos provenientes da reposio. Essa prtica de criar tarifas diferenciadas de acordo com a idade e tipo do veculo cria distores no mercado que favorecem o lucro elevado a curto prazo para veculos novos, mas afetam a qualidade dos servios fornecidos com equipamentos usados. Conforme aponta Acevedo et al. 2001, esse mecanismo de definio tarifria igualmente h produzido mudanas bruscas na rentabilidade relativa de distintos tipos de veculos. Assim, por exemplo, subitamente o coletivo se tornou melhor investimento do que os buses e busetas. Isso conduz a que os transportadores capitalistas adquiram os veculos mais rentveis e vendam os equipamentos obsoletos menos produtivos a proprietrios autnomos ou aos mesmos motoristas. O resultado mais sobreoferta, mais congesto, pior qualidade do servio e maiores custos para o usurio.

4.4.1 Evoluo das Tarifas e dos Servios Ofertados


Por volta dos anos 80, o Governo Nacional determinou iniciar o desmonte do subsdio direto que se outorgava aos fornecedores do transporte pblico coletivo nos principais conglomerados urbanos. Desde o Fundo de Subsdio de Transporte (Decreto Nacional 1258/1959) se trasladava o subsdio econmico, atravs das empresas, diretamente aos

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proprietrios de nibus que operassem seus equipamentos um mnimo de viagens por ms. As mesmas empresas controlavam os dias laborados e as viagens realizadas. Diante das limitaes de fiscalizao, a corrupo e as numerosas fraudes, o esquema de subsdio tornou-se dispendioso e difcil de administrar para o Estado. Segundo Jaramillo 1985, uma das conseqncias do esquema de subsdios diretos em Bogot era a baixa taxa de aproveitamento da frota, j que os veculos, especialmente os mais antigos, eram operados unicamente durante uma quantidade de viagens mnima necessria para obter o subsdio. Subutilizando-se os veculos sua vida til era estendida artificialmente. Tambm se aponta que o esquema no fazia distino entre rotas de diverso custo, o qual determinou a ausncia de servio para algumas delas que deviam ser operadas pela Empresa Distrital de Transportes Urbanos (EDTU), ou no atendidas. Com o alvo de desmontar o subsdio ao transporte pblico coletivo urbano, ao longo da dcada de 80, a poltica tarifria do Governo Nacional voltou-se para incentivar a entrada de veculos novos ou de pouca idade, com tarifas superiores sem subsdio, por enquanto os veculos obsoletos permaneceram com tarifas inferiores e recebendo o subsdio por algum tempo adicional. Conforme assinala Jaramillo 1985, para mitigar a reao da populao diante da necessidade de aumentar as tarifas, as autoridades determinaram iniciar o desmonte gradual do subsdio das busetas e aprazar por mais tempo o subsdio para os buses mais obsoletos, assim concentrando o subsdio nos grupos sociais mais sensveis. Em 1985, somente recebiam subsdio 3.573 veculos, 28,6% da frota existente de 12.000 de unidades. Como decorrncia do aumento das tarifas, as despesas dos usurios em transporte pblico coletivo se duplicaram, assim, 60 viagens por ms com tarifa subsidiada representavam 3,56% do salrio mnimo, em contraste, a mesma quantidade de viagens com tarifa no subsidiada representavam 8,42% do salrio mnimo mensal. No processo de desmonte do subsdio, o Governo Nacional criou diversas tarifas em funo da idade e tipo do veculo. Para finais dos anos 80, como resultante do desmonte escalonado dos subsdios, dois tipos de servios para nibus e micronibus eram diferenciados: servios regulares (corrientes) com tarifas baixas e com veculos obsoletos de mais de 10 anos de idade, e servios executivos (ejecutivos) com tarifas superiores, com veculos novos ou de pouca idade e sem transportar passageiros em p.
90

Quando apareceram os primeiros veculos de baixa capacidade colectivos no final da dcada de 80, a Administrao Distrital seguindo a prtica de estabelecer tarifas preferenciais aos veculos novos como estratgia para renovao da frota, determinou considerar aos colectivos como veculos de servios de luxo e com tarifa superior. Alm do mais, no caso dos nibus, o rgo gestor autorizou para certas rotas, a criao do servio super-ejecutivo com veculos mais confortveis e tarifas mais altas que os outros servios, que incluso foram liberadas breve tempo (e.g. Decreto 597 de 1990). Aps do desmonte do subsdio por parte do Governo Nacional, desde incio da dcada de 90, a Administrao Distrital continuou implementando a poltica de estabelecer tarifas diferenciadas como estratgia para induzir a sada do mercado de veculos obsoletos e incentivar a entrada de novos equipamentos. Nesse sentido, o rgo gestor estabeleceu servios artificiais com tarifas reduzidas de acordo com trs e at quatro faixas etrias de dez e seis anos respectivamente, entre mais velho o veculo menor tarifa (e.g. Decreto 597 de 1990). Para ilustrar a diversidade de servios ofertados e as tarifas diferenciadas, na Tabela 7, apresentam-se as tarifas vigentes para cada tipo de veculo e servio durante os anos 1998, 2000 e 2005. Tabela 7 Servios e Tarifas do TPCT em Bogot, anos 1998, 2000 e 2005.
Veculo e Servio BUS Regular Diurno (Idade maior a 6 anos) BUS Regular Noturno (Idade maior a 6 anos) BUS Regular Diurno (Idade menor igual a 6 anos) BUS Regular Noturno (Idade menor igual a 6 anos) BUS Ejecutivo Diurno BUS Ejecutivo Noturno BUS Super-Ejecutivo Diurno BUS Super-Ejecutivo Noturno BUSETA Ejecutiva Diurna (Idade maior a 6 anos) BUSETA Ejecutiva Noturno (Idade maior a 6 anos) BUSETA Ejecutiva Diurna (Idade menor igual a 6 anos) BUSETA Ejecutiva Noturno (Idade menor igual a 6 anos) COLECTIVO Diurno COLECTIVO Noturno 1998 $ 400 $ 450 $ 550 $ 600 $ 600 $ 650 $ 600 $ 650 $ 400 $ 450 $ 550 $ 600 $ 550 $ 600 2000 $ 600 $ 650 $ 700 $ 750 $ 800 $ 850 $ 800 $ 850 $ 600 $ 650 $ 700 $ 750 $ 800 $ 850 2005 $ 900 $ 950 $ 1.000 $ 1.050 $ 1.100 $ 1.150 $ 1.100 $ 1.150 $ 1.000 $ 1.050 $ 1.000 $ 1.050 $ 1.200 $ 1.250

Unidades em pesos colombianos. Tarifas no ano 1998, Decreto 1273/dezembro/1997; tarifas no ano 2000, Decreto 586/Julho/2000; tarifas no ano 2005, Decreto 368/novembro/2004.

Fonte: elaborao prpria.

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Como outra particularidade da poltica tarifria, vale salientar que como medida para incentivar aos transportadores fornecer o servio de transporte pblico coletivo durante a noite e dias domingos e feriados, desde os anos 80, estabeleceu-se a tarifa noturna (entre as 20 horas e as 05 horas) para todos os servios. Em conformidade com diversos Decretos Distritais37 avaliados, pode-se afirmar que essa tarifa noturna costuma ter um valor entre 5% e 10% superior tarifa diurna. Do mesmo modo, para finais dos anos 90, o rgo gestor distrital estabeleceu servios artificiais para busetas de acordo com faixas etrias, assim, forando a sada dos equipamentos obsoletos e incentivar a entrada de frota renovada (e.g. Decreto 1273/1997). Diante da diversidade de tarifas e servios, para facilitar lhe aos usurios a escolha de servio, o rgo gestor determinou mediante o Decreto 633/1990, que os veculos fossem pintados com colores especficos e traos particulares no frente e costados.

4.4.2 Evoluo da Frota Ofertada


Durante a dcada de 70, o bus que era o tipo de veculo predominante na cidade e no pas, apresentava crescente obsolescncia e reduzida renovao da frota. Em 1969, em redor de 25% da frota tinha mais de dez anos de servio, j em 1980 era pouco mais de 41% da frota de buses38. No entanto, para finais da dcada de 70, emergiram no mercado as primeiras busetas, micronibus hbrido com carroceria de fabricao nacional, de menor preo e menor custo operacional. Para os transportadores essas caractersticas tornaram s busetas uma alternativa competitiva com relao ao bus. Para os usurios o novo veculo estava relacionado com maior conforto e menor tempo de viagem. Conforme assinala Montezuma 2000, com a introduo da buseta, iniciou-se o processo de miniaturizao da oferta e se reduz a capacidade mdia dos veculos, passando de pouco mais de 63 passageiros/veiculo para menos de 40 passageiros/veiculo. Ao incio da dcada de 70, os buses representavam em redor de 77% da frota ofertada de transporte pblico coletivo, em contraste, em 1995, a participao dos buses se reduz para apenas 48% da frota.
37 38

Decretos Distritais 965 de 1988, 597 de 1990, 1273 de 1997, 586 de 2000, 533 de 2002, 368 de 2004. Fonte: Montezuma, 1996. 92

Acelerou-se a miniaturizao da oferta, quando o Governo Nacional reduziu as taxas de importao para veculos e peas como parte da poltica neoliberal no incio dos anos 90, o colectivo tornou-se importante alternativa para a entrar no mercado ou renovar frota obsoleta. Os transportadores entusiasmaram-se com as vantagens oferecidas pelo veculo de baixa capacidade: tarifa superior, o preo acessvel do veculo, o custo de operao e manuteno competitivo, e as facilidades de financiamento. Embora a tarifa do coletivo fosse superior entre 10% e 20% com relao ao tipo buseta, os usurios dos coletivos valoraram o conforto e o menor tempo de viagem no veiculo de menor capacidade. J a partir do ano 2000, emergiu no mercado o busetn, veculo tipo micronibus com capacidade superior buseta, para entre 38 e 52 passageiros. O busetn est sendo muito requisitado pelos transportadores como alternativa para substituir os antigos modelos de busetas j no fabricados. Porm, diante da excessiva sobreoferta de TPCT e perdida de demanda como decorrncia da implantao do TransMilenio, o colectivo, com a tarifa mais alta, ainda o tipo de veculo de maior crescimento nos ltimos anos graas tarifa diferenciada que lhes favorece. Com o decorrer das dcadas de 80 e 90, as tarifas altas incentivaram a entrada de numerosos proprietrios autnomos e veculos novos ao mercado. Porm, a frota obsoleta no foi forada sair do mercado quando alcanava o limite de 20 anos de vida til. Os grmios dos transportadores de servio de passageiros e de carga, tanto no mbito local quanto nacional, habilmente conseguiram capturar ao Governo Nacional quem adiou em varias oportunidades o prazo para retirar do mercado os veculos obsoletos (e.g. art. 6 da Lei 105 de 1993). Na Tabela 8, apresenta-se a composio da frota, servios e tarifas ofertadas nos anos 1995 e 2004. Vale salientar que em redor de 2.000 buses corrientes alcanaram mais de 20 anos de idade em 199539, para induzir a sada dos veculos obsoletos do mercado, o rgo gestor estabeleceu tarifas baixas segundo faixas etrias. Entre os anos de 1995 e 2004, a frota de buses corrientes se reduziu significativamente de 6.168 a 2.904 unidades, em contraste, no mesmo perodo entraram no mercado pouco mais de 900 buses intermedio. No caso das busetas, destaca-se que a buseta corriente quase
39

Segundo assinala JICA 1996, 18,6% dos buses corrientes tinham mais de 20 anos de idade. 93

desapareceu, passando de 868 a 81 unidades, em contraste, a buseta superejecutiva com tarifa alta, tornou-se o tipo de veculo/servio com maior crescimento no mercado, passando de 61 a 1.985 unidades. Por fim, os colectivos aumentaram sua participao no mercado de 19,7% para 24,2%, e ainda permanecem com as tarifas mais altas do mercado. Tabela 8 Frota e Servios Ofertados de TPCT em Bogot, anos 1995 e 2004.
Tipo de Veculo Bus - corriente Bus - Intermedio Bus - ejecutivo Bus - superejecutivo Buseta - corriente Buseta - ejecutiva Buseta - superejecutiva Colectivo Total Frota
6.168 2.434 1.898 22 868 5.973 61 4.272 21.695 1995 % de Idade Tarifa Frota frota mdia diurna* 28,4% $180** 2.905 11,2% $ 300 3.364 12,0 8,8% $ 350 1.730 0,1% $ 370 15 4,0% 27,5% 0,3% 19,7% 15,2 4,5 11,4 $ 120 $ 220 $ 280 $ 300 81 5.955 1.985 5.268 21.603 2004 % de Idade frota mdia 13,4% 17,0% 10,0 8,0% 0,1% 0,4% 27,6% 9,2% 24,4% Tarifa diurna* $ 900 $ 1.000 $ 1.100 $ 1.100

$ 900 18,5 $ 1.000 $ 1.000 7,0 $ 1.200 11,0

* Tarifas em pesos colombianos COL$. ** De acordo com o modelo de nibus, as tarifas diurnas/noturnas de Bus corriente eram: $100/$130 (1964 ou antes), $140/$170 (1965-68), $160/190 (1969-77), $180/210 (1978-90).

(Fonte: dados em 1995, Montezuma, 1996 e JICA, 1996; dados em 2004, STT, 2004; Decreto 368/ novembro/ 2004)

Quanto evoluo da participao de cada tipo de veculo, pode-se afirmar que a tendncia do mercado preferir veculos de menor capacidade. A reduo progressiva da quantidade de buses, junto com o aumento do nmero de busetas e colectivos, interpreta-se como sinais do fenmeno de miniaturizao da frota. Conforme apresenta-se na Tabela 9, em 1995 estavam registrados 10.522 buses representando 48,5% da frota total, para o ano 2004, eram 8.232 unidades registradas com apenas 36,6% da frota total. Em contraste, a quantidade de colectivos aumentou passando de 4.272 unidades (19,7% da frota) em 1995 para 5.176 (23% da frota) em 2004. No mesmo perodo, a quantidade de busetas aumentou de 31,8% para 36,6% da frota. Conforme com a Tabela 9, destaca-se que entre 1995 e 2004, a quantidade de veculos ofertados, em redor de 21 mil unidades, permaneceu estvel, e no houve reduo da sobreoferta aps do ano 2001, com a entrada do sistema TransMilenio. Explica-se o anterior, pelo fato que se bem foram sucatados 1.500 veculos de TPCT, entre os anos 2000 e 2002, como resultado do cumprimento da taxa de sucateamento exigida aos
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operadores da Fase I do sistema TransMilenio, por outro lado, entre os anos 2002 e 2005, os transportadores tradicionais conseguiram ingressar no mercado 1.700 veculos adicionais de forma irregular com conivncia de funcionrios do rgo gestor. Tabela 9 Frota de TPCT segundo tipo de veculo, nos anos 1995, 2000 e 2004.
Tipo de Veculo Bus Buseta / Busetn Colectivo Total Frota:
Idade mdia (anos):
Capacidade (passageiros)

1995
Veculos

2000
Veculos

2004
Veculos

60-70 28-35 / 38-52 13-19

10.522 6.902 4.272 21.696 11

% frota 48,5% 31,8% 19,7%

8.675 7.985 4.770 21.430 14

% frota 40,5% 37,3% 22,3%

8.314 8.021 5.268 21.603 11

% frota 38,5% 37,0% 24,5%

Fonte: elaborada pelo autor com dados de JICA 1996 para cifras ano 1995; DANE para cifras anos 2000 e 2004.

Por outra parte, entre os anos de 1995 e 2000, a idade mdia da frota aumentou de 11 para 14 anos por causa da pouca renovao de frota. Porm, no perodo entre 2000 e 2004, houve uma numerosa sada e entrada de equipamentos que reduziram novamente a 11 anos a idade mdia da frota. De forma ilustrativa, no Grfico 3, apresenta-se a distribuio porcentual da frota de TPCT segundo o modelo dos veculos, os dados correspondem frota de 21.000 unidades existentes em 2003. Considerando que a Regulamentao estabeleceu a vida til dos equipamentos em 20 anos, e que at finais dos anos 90 era possvel estend-la por 10 anos mais, o traado do grfico aproxima-se a evoluo histrica da entrada de veculos ao longo dos ltimos 20 a 25 anos.
Grfico 3 Distribuio Porcentual da Frota de TPCT segundo o Modelo do Veculo
9,0% 8,0% 7,0% 6,0% 5,0% 4,0% 3,0% 2,0% 1,0% 0,0%
67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78 79 80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03

Abertura Econmica Privatizaes, Funcionarios Indenizados, Reduo das Taxas de Importao

Renovao Frota Obsoleta, Pico y Placa, 'Carrossel' da TransCard

Desmonte do Subsidio Incentivos Tarifarios para Busetas

(Fonte: elaborao prpria, com dados STT, total frota existente em 2003)
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Interpretando o Grfico 3, podem-se identificar trs perodos de elevada entrada de veculos. O primeiro perodo compreende desde finais da dcada de 70 at primeiros anos dos anos 80. Como j foi assinalado nesta seo, corresponde esse primeiro perodo ao desmonte do subsdio acompanhado de tarifas altas para as busetas. No segundo perodo pico, corresponde aos anos da abertura econmica quando foram reduzidas as taxas de importao de veculos e peas, e numerosas empresas estatais foram privatizadas ou fusionadas dispensando e indenizando milhares de funcionrios. Por fim, no Grfico 3, o terceiro perodo pico da-se incio no ano 2000 e surpreende a elevada entrada de veculos apesar da excessiva sobreoferta e de j ter sido implantado a Fase I do sistema TransMilenio. Porm, pode-se explicar o fenmeno acontecido como decorrncia de trs causas bsicas: i) Conforme j foi assinalado no presente capitulo, o art.6 da Lei 105 de 1993 estabeleceu uma serie de datas limites para a sada da frota obsoleta de acordo com o modelo do veculo, porm, note-se no Grfico 3, o vale entre os anos 1996 e 1999 , essas datas forma adiadas em redor de cinco anos devido ao art.59 da Lei 336 de 1996; ii) No ano 2001, se apresenta uma significativa queda como resultado do pnico e da incerteza entre os transportadores, durante os primeiros meses da imposio do Pico y Placa para o transporte pblico. Porm, logo os transportadores corroboraram uma melhoria econmica com a reduo efetiva de 20% da frota diria. iii) Por meio de uma ao de tutela diante da justia, a empresa Transcard conseguiu que um juiz obrig-se ao rgo gestor STT autorizar lhe a entrada de 20 veculos novos sem precisar cumprir com a retirada do mesmo numero de veculos obsoletos. Aproveitando um vazio regulamentar e com conivncia de funcionrios do rgo gestor, Transcard utilizou inmeras vezes o ordenamento judicial para ingressar unidades novas e logo transferi-las a outras empresas. Por meio desse carrossel, entre os anos 2002 e 2005, em redor de 1.741 nibus foram ingressados ao mercado transgredindo a veda existente desde 199340.

4.4.3 Estrutura Tarifria


Na atual estrutura de produo baseada na afiliao, tanto a propriedade quanto a administrao da frota encontra-se atomizada entre proprietrios autnomos. Portanto, os custos de produo da frota so fragmentados e dspares entre os milhares de
Fonte: Jornal El Tiempo, Bogot, 29 de abril de 2006, Secretario de Trnsito logro frenar llegada de ms buses nuevos a las calles de Bogot. Jornal El Tiempo, Bogot, 29 de abril de 2006. 96
40

proprietrios. Cada proprietrio autnomo administra de forma individual seu equipamento, sem aproveitar economias de escala, assume isoladamente o risco da demanda, e outras responsabilidades inerentes da prestao do servio. Os custos de produo diferem significativamente de acordo com a idade do veculo, que no caso local so explorados por mais de vinte anos. Tambm, distora-se a estrutura de custos quando por cada veculo apenas h um motorista que contratado de maneira informal pelo proprietrio, e remunerado de acordo com os passageiros transportados e transgredindo o regime trabalhista. Em teoria, a tarifa do servio deveria reconhecer ao proprietrio autnomo os custos totais da produo do servio e a remunerao do capital investido no seu equipamento, porm, na prtica, tradicionalmente as tarifas dos servios no foram estabelecidas pelo rgo gestor como fruto de processos de clculos de custos e tarifas propriamente ditos, ao invs, decorrem de processos cclicos de negociao entre o rgo gestor e os grmios dos transportadores. Contudo, mediante o Decreto Nacional 2660 de 1998, o Ministrio de Transporte determinou os atuais princpios norteadores para a poltica tarifria que devem seguir as autoridades municipais, distritais e/ou metropolitanas. No art. 2 decreta-se que os incrementos das tarifas devem corresponder a estudos tcnicos elaborados para cada classe de veculo e nvel de servio, atravs de uma estrutura de custos de transporte que inclua os custos variveis, custos fixos e custos de capital. No art. 4 desse diploma, promulga-se que as respectivas autoridades locais devero ter em conta para a fixao de tarifas, o estudo de custos elaborado para cada classe de veculos e nvel de servio, o ndice de inflao, os efeitos que sob os custos tem o melhoramento da infra-estrutura viria, o aumento dos ndices de ocupao e a racionalizao de rotas e freqncias. Nesse sentido, mediante o Decreto Distrital 533 de 2002 (Corrigido pelo Decreto 010 de 2003), a Administrao Distrital estabeleceu o atual modelo de gesto tarifria para o servio de TPCT em Bogot. A nova metodologia foi desenhada pelo CEDE41 da
41

Centro de Estudios sobre Desarrollo Econmico de La Universidad de Los Andes, CEDE. 97

Universidade de Los Andes. De tal modo, conforme o art.1, a tarifa tcnica para os veculos de transporte pblico coletivo urbano, deve ser a resultante da aplicao do seguinte algoritmo: Tarifa = (CFi + CVi + CCi) (CEi x OCPi x IRi x Ri x Di) CFi = Custos Fixos mensais CVi = Custos Variveis mensais CCi = Custos de capital mensal CEi = Capacidade efetiva do veculo OCPi= Porcentagem de ocupao timo IRi = ndice de Rotao de Demanda Ri = Recorridos dirios Di = Dias ao ms A atual estrutura tarifria para o TPCT, incorpora uma bolsa de custos que inclui a totalidade dos gastos inerentes produo do servio (custos fixos, custos variveis, e custos de capital), que so divididos pela demanda estimada ao longo do ms. De tal modo, sob as atuais condies de sobreoferta do TPCT e reduo da demanda diante de expanso do Sistema TransMilenio, o sistema de TPCT perde rentabilidade paulatinamente, conduzindo presso para aumento das tarifas. 4.5 TPICOS CONCLUSIVOS

As principais concluses que podem ser extradas do captulo so as seguintes: No marco regulamentar colombiano para o setor transporte pblico coletivo urbano h dois tipos fundamentais de diplomas segundo o modo em referencia: i) o transporte pblico coletivo terrestre automotor, o modo tradicional, no qual se enquadra o TPCT e ii) o modo Masivo (de massa) fornecido com Sistemas Integrados de Transporte de Massa (SITM) como no caso do TransMilenio. Com a promulgao da Constituio Poltica de 1991 se iniciou o desmonte do Estado Centralizado no Governo Nacional (Congresso, Presidncia e Ministrios) trasladando autonomia e competncias aos entes territoriais, especialmente no caso de

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Bogot Distrito Capital (art.322 CP; Decreto Lei 1421/1993). No entanto, o desmonte do Estado Centralizado ainda no aconteceu em matria de transporte pblico coletivo urbano. A Regulamentao Nacional aponta em repetidas casos ao Governo Nacional e ao Ministrio de Transportes como autoridades com potestade para normatizar as polticas e lineamentos em geral. A produo do servio delegada aos particulares e somente em casos excepcionais o Estado poder fornec-lo. As empresas existentes no mercado gozam de Habilitao para exercer a atividade transportadora por tempo indefinido, apenas cumprindo os requerimentos exigidos inicialmente. Novos requerimentos e disposies aplicam s a novos entrantes. O arcabouo regulamentar para o TPCT promulga lineamentos gerais que de maneira direta ou indireta sustentam o modelo de produo baseado na afiliao. As empresas precisam para cada rota obter uma permisso ou contrato de concesso por parte do rgo gestor STT, mas no precisam possuir frota prpria, podem conformar suas frotas com a participao de terceiros. As permisses de rotas se preservam por tempo indefinido e apenas so condicionadas ao cumprimento de requerimentos mnimos que no esto relacionados com a qualidade do servio ofertado. Os pequenos investidores ou proprietrios autnomos de veculos garantem sua permanncia no mercado dependendo da vida til dos equipamentos (20 anos) e suas possveis prorrogaes (at 10 anos mais), assim como por meio da figura da Reposio que garante aos veculos existentes o direito de serem substitudos por outro veculo novo. O setor transporte pblico coletivo no conta com uma Poltica de Estado para facilitar fontes de financiamento brandas e acessveis para os transportadores privados. Para a reposio de veculos obsoletos, os proprietrios autnomos padecem dificuldades para obter emprstimos no mercado financeiro. Para futuras rotas ou servios de linha, a Regulamentao Nacional prev a celebrao de contratos de concesso para 5 anos, adjudicados em Licitao Pblica. Esses contratos devem exigir condies e requerimentos mnimos de qualidade, idade da frota, otimizao da oferta de acordo com a demanda, tecnologias limpas, e outros

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parmetros que contribuam melhora da qualidade e nvel de servio. A qualquer tempo a Autoridade competente poder invocar a Reestruturao do Servio quando as necessidades dos usurios exijam-no, o qual se sustentar com um estudo tcnico de demanda. Em teoria as empresas transportadoras deveriam assumir as responsabilidades e riscos inerentes ao negocio, assim como propender pela qualidade e condies dos servios ofertados, porm, nos regulamentos no h disposies que obriguem isso seja cumprido. Na prtica so os proprietrios autnomos e seus motoristas que assumem os riscos e responsabilidades da produo do servio. Por causa do atual modelo de produo, as empresas se afastam da produo do servio, cada proprietrio autnomo investe na compra do seu veculo, remunera seu motorista e assume os riscos inerentes da explorao do servio. Os motoristas trabalham em redor de 14 a 16 horas dirias e so remunerados proporcionalmente aos passageiros transportados, muitos no recebem proteo social (sade e previdncia social). Na atual estrutura do mercado, as empresas constituem o agente dominante embora no sejam donas dos equipamentos, a propriedade se encontra fragmentada entre mais de 15.000 proprietrios autnomos que possuem entre um e dois veculos. As empresas favorecem a sobreoferta, j que lucram proporcionalmente quantidade de veculos afiliados que devem pagar pelos direitos de operar nas rotas. A excessiva sobreoferta, o precrio modelo de produo e o ineficiente sistema operacional conduzem a recorrente perda de produtividade e baixa qualidade do servio. O servio ofertado se caracteriza especialmente pela baixa qualidade em termos da elevada idade mdia da frota, da precria manuteno dos veculos e da concorrncia no mercado guerra do centavo, assim como pela gerao de graves externalidades negativas: freqentes engarrafamentos, acidentes, poluio ambiental, entre outros. O desmonte dos subsdios do TPCT no pas se realizou de forma escalonada. Os aumentos tarifrios e a poltica de tarifas diferenciadas incentivaram a renovao de frota e a entrada de numerosos pequenos investidores (sobreoferta), mas no atraram aos empresrios existentes (empresas afiliadoras) ou novos capitais para investir na conformao de frotas prprias.

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Se bem prevalece o conceito de tarifa nica na cidade, a poltica de tarifas diferenciadas tem sido instrumento para incentivar a renovao de frota, por meio da criao de servios diferenciados artificialmente: servios regulares com tarifas reduzidas e veculos velhos e, servios de luxo com tarifas mais altas e veculos novos. Alis, tarifas diferenciadas mais altas durante horrios noturnos, domingos e feriados so estabelecidas para incentivar a prestao do servio durante esses perodos. A poltica tarifaria tem ocasionado serias distores no mercado que fazem mais lucrativos e requisitados aos veculos de menor porte. Com o decorrer das ltimas duas dcadas o nibus que era o tipo de veculo predominante perdeu participao para os micronibus (busetas) durante os anos 80 e logo para o tipo van (colectivos) durante a dcada de 90. A Regulamentao tem sido bastante influenciada pelos grmios dos transportadores em favor dos seus interesses. A capacidade de presso e coao sobre o Poder Pblico, junto como a fraqueza institucional das autoridades tm conduzido a que as empresas ostentem desproporcionado poder sobre as polticas que regem no mercado. Os grmios dos transportadores de servio de passageiros e de carga, tanto no mbito local quanto nacional, habilmente tm conseguido capturar o Ministrio de Transporte para adiar em varias oportunidades o prazo para retirar do mercado os veculos obsoletos, com o qual a sobreoferta se torna ainda mais incontrolvel. Apesar da baixa qualidade do servio ao usurio, da excessiva sobreoferta e das inmeras irregularidades decorrentes do precrio modelo de produo baseado na afiliao, o TPCT tem sido bastante tolerado pelo Poder Pblico, isso como contraprestao a que se pudessem manter tarifas controladas aceitveis pela populao, mas que apenas atraem aos pequenos fornecedores proprietrios autnomos, mas mal persuadem aos empresrios para investir e conformar verdadeiras empresas operadoras.

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Captulo 5 - Reorganizao do Sistema TPCT, Tentativa de Interveno no Mercado Tradicional.


At final do sculo XX, a participao do Poder Pblico no sistema de transporte pblico coletivo urbano se limitou especialmente ao traado da poltica tarifaria como mecanismo de interveno no mercado. Salvo a implantao da infra-estrutura do corredor exclusivo de nibus Troncal de la Caracas ao incio da dcada de 90, no houve outro tipo de interveno por parte do Poder Pblico na segunda metade desse sculo. Como j assinalado no presente estudo, com o advento da Administrao Pealosa (1998-2000), estabeleceu-se como poltica norteadora para o melhoramento da mobilidade, aprimorar priorizar o sistema de transporte pblico coletivo com nibus, alm de incentivar o uso de modos no motorizados e desencorajar o uso do automvel. Nesse contexto, a implantao progressiva do Sistema TransMilenio tornou-se a estratgia central para substituir o precrio sistema tradicional. Contudo, apesar dos significativos benefcios obtidos com a implantao da primeira fase do sistema TransMilenio, o restante da cidade continuo padecendo a precariedade e baixa qualidade do servio do sistema tradicional, alm das suas numerosas externalidades negativas: sobreoferta de veculos, guerra do centavo, engarrafamentos, elevados ndices de acidentes e de poluio, entre outros. Diante das anteriores circunstancias, a Administrao Mockus (2001-2003), no ms de abril de 2003, promulgou o projeto de Reorganizao do TPCT que visava induzir mudanas profundas no sistema tradicional e preparar as condies necessrias para a harmnica implantao da Fase II do TransMilenio. A seguir se apresenta e comenta de maneira ampla o Projeto de Reorganizao do Sistema de Transporte Pblico Coletivo Tradicional (TPCT). Embora tenha sido uma tentativa malograda de interveno profunda no precrio sistema tradicional, conhecer os pormenores que levaram ao seu insucesso subsidiar a dar respostas s perguntas norteadoras traadas como objetivo do presente estudo. O captulo est dividido em trs sees, na primeira se apresenta as estratgias do

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projeto de Reorganizao do TPCT. Na segunda seo se comenta de forma ampla o desenvolvimento do projeto de reorganizao fazendo nfase na resistncia e participao dos transportadores tradicionais, assim como os elementos que conduziram ao insucesso do projeto. Na terceira e ultima seo se expem de forma sistmica tpicos conclusivos sobre o captulo. 5.1 ESTRATGIAS DA REORGANIZAO DO TPCT

Para atingir o novo projeto encaminhado pela Administrao Mockus, conforme assinala Jimenez 200342, durante os anos 2002 e 2003, a STT contratou o estudo tcnico com a firma brasileira Logit-Logitrans e o estudo gerencial e legal com as firmas de consultoria McKinsey & Company e Nohora Acero. O estudo tcnico depurou a informao existente, caracterizou a sobreoferta de TPCT e elaborou uma nova matriz origem-destino. Por sua vez, o estudo gerencial e legal, forneceu o diagnstico do sistema TPCT, estabeleceu os alvos e as estratgias, identificou os riscos e traou o roteiro do projeto. No ano 2003, atravs da promulgao dos Decretos Distritais 112, 113, 114, 115 e 116, a Administrao Distrital deu incio ao Projeto de Reorganizao do TPCT, que alm de preparar condies para a implantao harmnica da Fase II do TransMilenio, como a reestruturao de rotas e a reduo da sobreoferta de TPCT, tambm visava acabar a figura da Afiliao entre empresas tradicionais e proprietrios autnomos, e instaurar plenamente os Contratos de Vinculao para trasladar plenamente todas as responsabilidades da operao s empresas transportadoras. Para promover a iniciativa entre transportadores tradicionais e grupos de interesse, o rgo gestor STT apontou que com a pretendida mudana, alm da comunidade e a cidade com um todo, tambm se beneficiariam as empresas, proprietrios e motoristas. De tal modo, esperava-se que as empresas tornaram as verdadeiras operadoras do sistema de TPCT, planejando a programao dos servios, conduzindo a gesto de frota e de motoristas, controlando as rotas e freqncias, administrando terminais, oficinas e garagens para os equipamentos. As economias de escala permitiriam s empresas obter
Nota do Autor: Pedro Luis Jimenez participou como gerente do projeto de Reestruturao para o TPCT. Fonte: Jimenez, P.L. (2003). 103
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lucro pela explorao do servio, alm de garantir aos proprietrios uma remunerao estvel pelo aluguel do seu equipamento respectiva empresa. Alm do mais, apontouse que os proprietrios autnomos se beneficiariam pelo traslado s empresas dos riscos e responsabilidades inerentes produo do servio. E os motoristas se favoreceriam sendo contratados sob o regime trabalhista legal, com salrios fixos e providncia social garantida, trabalhando jornadas entre 8 e 10 horas dirias como mximo. Embora o Projeto de Reorganizao no tivesse o sucesso esperado pelas autoridades, pode-se considerar como a primeira grande tentativa para fazer uma mudana profunda na atual estrutura empresarial do TPCT. Portanto, visando subsidiar o presente estudo considera-se relevante conhecer as principais disposies promulgadas nos diplomas regulamentares, o como se desenvolveu a implantao do projeto e, e quais as principais impedimentos para seu sucesso. O Projeto de Reorganizao do TPCT estava encaminhado para desenvolver quatro estratgias centrais (ver Figura 6): Figura 6 Estratgias de Reorganizao do TPCT
TEO Tarjeta eletrnica Aumento de Controle Fator de Qualidade

Redesenho

2. Controle

1. Rotas
Anlise oferta e cobertura

Reorganizao do T.P.C
Motoristas contratados pelas empresas

Compra de veculos Aumento de Controle Fator de Qualidade

3. Reduo Sobreoferta

4. Mudana esquema vinculao

Proprietrios alugam veculos s empresas Empresas manuteno e arrecadao da receita

(Fonte: STT) 1) Reorganizao de rotas e redesenho do seu traado, reduo da capacidade transportadora em decorrncia da entrada em operao da Fase II do TransMilenio; 2) Aumento da fiscalizao e controle nas ruas, acompanhado da renovao do regime sancionatrio e da implementao do dispositivo Tarjeta Electrnica
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para a identificao remota de nibus; 3) Reduo da sobreoferta atravs da compra e sucateamento de nibus obsoletos e irregulares, com os recursos provenientes da arrecadao do recm-criado Factor de Calidad del Servicio (Fator de Qualidade); 4) Mudana do modelo de produo, visando a eliminao do esquema da afiliao, no novo esquema promulgado, os proprietrios autnomos entregam os seus veculos em aluguel empresa, por sua vez, a empresa se responsabiliza tanto pela administrao da frota quanto da contratao dos motoristas cumprindo o regime trabalhista legal. Para atingir as quatro estratgias da Reorganizao do TPCT, o projeto se sustentou nos seguintes diplomas regulamentares: Decreto 112/2003 Facilitar aplicao do regime sancionatrio. Decreto 113/2003 Estabelecer a Tarjeta de Operacin Electrnica (TEO) como dispositivo eletrnico de identificao de veculos. Decreto 114/2003 Regulamentar a vinculao de veculos sob contrato entre os proprietrios e as empresas transportadoras. Decreto 115/2003 Definir critrios para reestruturar o servio, cria o Factor de Calidad del Servicio (FCS), regulamenta procedimento de compra de sobreoferta. Decreto 116/2003 Estabelecer o procedimento de controle para reposio de veculos obsoletos. Decreto Distrital 112 de 2003 Mediante o Decreto 112 de 2003 se adotaram medidas orientadas a facilitar a aplicao do regime sancionatrio por infraes s normas de transporte pblico no Distrito Capital. No que diz respeito aos sujeitos de sano, o Decreto estabelece a coresponsabilidade das transgresses e por sua vez das sanes aplicadas, que recaem nos distintos agentes de produo: empresas transportadoras, proprietrios autnomos e motoristas, e incluso sobre outras pessoas que facilitem a contraveno s normas. Decreta-se que sero procedidas sanes quando no seja cumprido algum dos requerimentos a seguir: as empresas de transporte pblico devem garantir condies
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mnimas de segurana no nvel tcnico, operacional e financeiro, as quais deram origem ao outorgamento da Licencia, Habilitao ou Permisso de operao; os veculos devem cumprir com rotas estabelecidas e com permisso de operao; os equipamentos devem ser homologados; os veculos devem fornecer respeitando as tarifas estabelecidas e portando a Tarjeta de Operacin. Tambm, os motoristas devem ser contratados diretamente pelas empresas e possuir seguridade social, conhecer e cumprir os horrios, reas de operao e rotas autorizadas. Vale salientar que por meio do Decreto 112 de 2003, se estabelecem sanes quando no se formalize a vinculao de um veiculo a uma empresa operadora, por meio de um contrato de vinculao subscrito entre empresa operadora e o proprietrio autnomo ou quando se utilize um esquema contratual diferente ao autorizado pela autoridade em contraveno do Art. 47 do Decreto 170 de 2001. Nesse sentido, o proprietrio autnomo de nibus s poder ser eximido das responsabilidades inerentes a atividade transportadora, quando comprove que seu veculo se encontra devidamente vinculado empresa de transporte, mediante um contrato de vinculao que traslade plena, incondicional e permanentemente a responsabilidade sobre a possesso e operao do veculo empresa. Em outras palavras, pode-se considerar ao Decreto 112 de 2003, como instrumento coercitivo para viabilizar o cumprimento dos outros Decretos da Reorganizao do TPCT. Decreto Distrital 113 de 2003 Mediante o Decreto 113 de 2003, se estabelece adotar a Tarjeta Electrnica de Operacin, que se considerar para todos os efeitos legais pertinentes, o nico documento que autoriza a um veculo para prestar o servio pblico coletivo em Bogot, D.C., em conformidade com o promulgado pelos artigos 26 da Lei 336/1996, 55 do Decreto 170/2001 e 39 do Decreto 172/2001, Decreta-se que os veculos de transporte pblico coletivo, devidamente autorizados para operar em Bogot, D.C., devem instalar o dispositivo eletrnico Tarjeta Electrnica de Operacin , como novo instrumento para identific-los. A Autoridade de

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Transporte competente dotar com dispositivos eletrnicos moveis de leitura de Tarjetas Electrnicas, Polica de Transito, ou quem seja assinalado, a fim de que realizem operativos de controle em via, que permitam identificar veculos de transporte coletivo que operem irregularmente. Pode-se considerar a Tarjeta Electrnica de Operacin como instrumento para combater os numerosos veculos que operam ilegal e irregularmente, de tal modo, tambm contribuindo reduo da sobreoferta. Decreto Distrital 114 de 2003 Estabelece que as empresas operadoras habilitadas para a prestao do servio pblico coletivo, esto obrigadas a constituir Contratos de Vinculao de veculos com seus proprietrios autnomos. A Secretara de Trnsito y Transporte de Bogot, determinar as condies e termos para que as empresas operadoras adotem um programa de transio, para ser executado num termo de dezoito (18) meses. O Decreto est orientado a desenvolver as habilidades que lhe permitam s empresas de transporte pblico coletivo assumir plenamente as responsabilidades e gesto associada operao de servio de transporte pblico coletivo, conforme dispunham as normas de transporte. Durante a vigncia do Contrato a empresa tem que assumir a totalidade dos custos e riscos da operao, em troca dos ingressos que gere a prestao do servio. A remunerao ao proprietrio deve ser proporcional e adequada ao custo que representa o capital de trabalho afetado ao veculo, e seu usufruto como bem produtivo de capital. Faz-se necessrio exercer maior seguimento e controle sobre a celebrao e execuo dos contratos de vinculao, para garantir que seja a empresa habilitada quem assuma a responsabilidade legal da operao que implicam as permisses outorgadas, evitando o traslado de riscos a terceiras pessoas. A empresa s poder usar o veculo para servio pblico coletivo, dever garantir o bom estado fsico do equipamento e ser responsvel da manuteno preventiva e corretiva, estacionamento e segurana. Tambm dever ser responsabilidade da empresa os seguintes gastos: instalao da tarjeta de operacin, multas e infraes, gastos administrativos, salrios de motoristas, seguro obrigatrio de acidentes, seguro de responsabilidade civil, entre outros.

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Decreto Distrital 115 de 2003 Mediante o Decreto 115 de 2003, estabelecem-se os critrios essenciais para a reorganizao do transporte pblico coletivo no Distrito Capital de Bogot. Determinase prioritrio o desenvolvimento, expanso e implantao do Sistema TransMilenio, sendo esse o critrio essencial para a adoo de polticas de transporte pblico. Sem prejuzo do anterior, se procurar a complementaridade entre o sistema de transporte de massa e o sistema de Transporte Pblico Coletivo Tradicional (TPCT), visando garantir lhe aos usurios o principio de acessibilidade do servio de transporte (art.1). Portanto, para fazer a transio de modos, o desmonte gradual da operao do TPCT e a entrada em operao dos corredores do sistema TransMilenio, se adotaram os seguinte lineamentos para o sistema de TPCT: reorganizao de rotas e ajustes s permisses (arts 8 at 19); reduo da capacidade transportadora das empresas (arts 5, 6 e 7); restrio circulao ao longo dos corredores do TransMilenio (arts 2, 3 e 4). Por outra parte, como medidas para reduzir a sobreoferta de TPCT, o Decreto 115 de 2003, estabelece o ndice de reduo da sobreoferta, que define a quantidade de veculos obsoletos que cada empresa dever retirar de circulao (art. 20) e define como o ndice ser calculado (art. 21) como ser certificado (art. 22) e sob quais condies (arts 23 e 24). Alm disso, o diploma em tela estabelece uma fonte de recursos para reduzir a sobreoferta, para isso, promulga a criao do Factor de Calidad del Servicio (Fator de Qualidade do Servio - FCS), como componente que se incorpora tarifa de TPCT, para ser arrecadado pelas empresas e destinado conformao de um Fundo de recursos para comprar e sucatar veculos obsoletos (art. 25). O valor unitrio do FCS ser determinando pelo rgo gestor, quem tambm estimar o valor mensal segundo o tipo de veculo. Corresponde empresa transportadora coletar os recursos do FCS, de acordo com a quantidade e tipo de veculos na sua frota, de tal modo, as empresas devero dispor de um esquema centralizado para arrecadar os recursos provenientes dos proprietrios autnomos. Por fim, de acordo com o estabelecido no art. 26, as empresas devero trasladar periodicamente os recursos arrecadados entidade Fiduciria correspondente, segundo disponha o rgo gestor.

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Decreto Distrital 116 de 2003 Em essncia por meio desse diploma se estabeleceram disposies para que os proprietrios de veculos faam os aportes a um novo Fundo de Reposio por encargo fiducirio com finalidade de garantir recursos futuros para substituir seu equipamento quando atinja a vida til. Alis, o diploma em tela, estipula instrumentos de vigilncia e controle para a desintegrao fsica e posterior reposio dos veculos de transporte pblico coletivo tradicional que cumpram sua vida til.. Em termos gerais, atravs do Decreto Distrital 116/2003 a Administrao Distrital visava regulamentar, no mbito do Distrito Capital, o disposto pela Lei 668 de 2001 que trata sobre a criao do Fundo Nacional para a reposio de frota de transporte pblico coletivo. 5.2 DESENVOLVIMENTO DO PROJETO DE REORGANIZAO DO TPCT

Para o desenvolvimento do Projeto de Reorganizao do TPCT, o rgo gestor STT estabeleceu um cronograma de entre 12 e 18 meses para que os transportadores tradicionais cumprissem as disposies estabelecidas nos diplomas regulamentares acima assinalados. A implementao do Projeto iniciou no segundo semestre do ano 2003, e ajustou-se de tal modo que os resultados coincidissem com a entrada em operao das linhas da Fase II do TransMilenio Avenida Amricas, Avenida NQS e Avenida Suba . Vale salientar que as quatro estratgias da Reorganizao do TPCT foram lanadas simultaneamente antes da finalizao do mandato da Administrao Mockus (2001 2003), com o propsito de diminuir o risco poltico que a seguinte a Administrao Distrital no dera continuao ao Projeto. Contudo, a Administrao do Prefeito Luis E. Garzn (20042007) determinou continuar com o Projeto de Reorganizao, sobretudo durante o ano 2004, quando nas instalaes do rgo gestor STT se desenvolveram numerosas reunies com os transportadores tradicionais com o propsito de dar soluo aos numerosos inconvenientes que surgiram durante a implantao do Projeto.

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Sobre a Reestruturao de Rotas Para a Reorganizao das Rotas, precisou-se redesenhar os traados de diversas rotas, sobretudo aquelas que trafegavam pelos corredores da Fase II do TransMilenio. O rgo gestor STT partiu do estudo tcnico que demonstrou que existiam muitas rotas mal servidas ou no atendidas e outras linhas ou corredores estavam sobreofertados, alias, as empresas possuam mais capacidade transportadora autorizada do que frota real. De tal modo, como resultado do processo, o rgo gestor reduziu em 20% a quantidade de rotas existentes, passando de 639 em 2003 para 517 rotas em 2004, assim como ajustou a capacidade transportadora das empresas de acordo com a quantidade real de veculos afiliados. No entanto, deve-se ressaltar que no houve uma verdadeira reestruturao de rotas, j que o principal escopo traado era eliminar as rotas concorrentes do TransMilenio, portanto, a sobreoferta existente precisou ser disseminada pelo restante do sistema virio do melhor modo possvel. Como parte do processo de negociao, o rgo gestor STT permitiu s empresas fazer propostas aos traados das rotas no afetadas pelo TransMilenio, esses novos traados eram logo avaliados antes de serem autorizados pelos tcnicos da STT. As empresas tradicionais no apresentaram maior oposio reestruturao das rotas, de qualquer modo j eram scias das futuras concessionrias da Fase II do TransMilenio e com essa medida garantiam as condies necessrias para operar sem concorrncia no novo sistema. Porm, as empresas tradicionais precisaram apaziguar aos seus proprietrios autnomos afiliados que reclamavam para evitar a eliminao das rotas concorrentes com o TransMilenio, portanto, o redesenho das novas rotas no restante do sistema virio foi elaborado, em muitos dos casos, por cada uma das empresas tentando atenuar a reduo da rentabilidade dos seus afiliados, por causa da sobreoferta mais densamente concentrada Para evitar a revogao da rotas concorrentes ao TransMilenio, as tentativas legais dos proprietrios de veculos no foram bem sucedidas, deve-se salientar que a expanso do Sistema TransMilenio possui suficiente respaldo legal que impede a materializao dessas iniciativas. Porm, nas vsperas da entrada plena em operao da Fase II do TransMilenio, os proprietrios de veculos do TPCT passaram s vias de fato, assim,

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realizaram a tomada pacfica das instalaes do rgo gestor STT durante uma semana desde o dia 26 de abril de 2006, no entanto, diante da negao das autoridades para negociar com eles, logo convocaram greve que paralisou a cidade durante os dias 2 e 3 de maio de 2006. Por fim, apesar de que as rotas de TPCT concorrentes ao TransMilenio, j tinham sido revogadas pelo rgo gestor STT, como resultado da demonstrao de convocatria dos proprietrios autnomos, a Administrao Distrital decidiu postergar a retirada forada dos veculos de TPCT permitindo lhes continuar trafegando e concorrendo em diferentes trechos ao lado do TransMilenio. Sobre o Aumento da Fiscalizao e Controle Para o rgo gestor e os transportadores tradicionais ponto de concordncia que alm da sobreoferta de veculos autorizados, existe uma elevada quantidade de veculos ilegais fornecendo o servio. A cifra certa no tem sido determinada com preciso, porm, atravs de observaes realizadas por JICA 1996 e Logitrans 2003, estima-se que sejam mais de 5.000 veculos ilegais. Nesse sentido, os transportadores tradicionais receberam com muito entusiasmo a proposta do rgo gestor de aumentar a fiscalizao e o controle, como estratgia para identificar os veculos irregulares que seriam retirados do mercado. De tal modo, seguindo o cronograma estabelecido pelo rgo gestor, para fevereiro de 2004, em redor de 20 mil veculos quase a totalidade da frota de TPCT legalmente autorizada para prestar o servio j tinha instalado o dispositivo eletrnico de identificao ou TEO (Tarjeta Electrnica de Operacin) de que trata o Decreto 113. O preo do TEO, em redor de US$70 dlares, foi pago por cada um dos proprietrios dos veculos e instalado pelo mesmo concessionrio fornecedor do dispositivo, de acordo com o estipulado pelo rgo gestor. Apesar disso, o dispositivo instalado no teve o sucesso esperado, o rgo gestor STT no forneceu Polica de Transito de Bogot com suficientes unidades leitoras necessrias para realizar operativos de controle em via. Alis, houve mal funcionamento dos dispositivos eletrnicos instalados nos veculos e das poucas unidades leitoras existentes.

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Contudo, apesar dos contnuos operativos nas ruas para identificar veculos irregulares ou ilegais, os veculos detidos e enviados aos depsitos pouco tempo depois j estavam liberados e trafegando pelas ruas. No existe no marco Regulamentar Nacional, nenhuma disposio que permita deter por tempo permanente um veculo que fornea o servio de transporte de passageiros sem permisso, esse tipo de infraes se emenda com o simples pago da multa respectiva. A Administrao Distrital tinha promulgado o Decreto 112 de 2003 com o propsito de estabelecer um regime sancionatrio mais rigoroso, aumentando as sanes pecunirias e determinando as contravenes que ocasionam confisco temporrio ou permanente de veculos. Porm, esse diploma foi processado na justia e declarado inexeqvel pelo Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Sobre Estratgias para Reduo da Sobreoferta Desde o incio do presente sculo, as principais intervenes da Administrao Distrital para o TPCT tm sido orientadas reduo da sobreoferta: primeiro, com a imposio da Taxa de Sucateamento para os concessionrios do TransMilenio da Fase I (ano 2001) e Fase II (ano 2003); logo, atravs do rodzio ou Pico y Placa para o TPCT e txis (ano 2001) e; por ltimo, por meio do Decreto Distrital 115/2003 que estabelece o ndice de Reduo da Sobreoferta para s empresas do TPCT e se cria o Fator de Qualidade do Servio (FCS) como fonte de recursos atravs da tarifa ao usurio. Em 2003, o rgo gestor STT estimou que 29.000 nibus entre autorizados e irregulares operavam no servio pblico coletivo. Dentre os quais, somente 16.000 eram necessrios para atingir a demanda. A sobreoferta seria reduzida, comprando e sucatando a frota obsoleta e irregular, tanto com o Projeto de Reorganizao do TPCT atravs do FCS, quanto com os novos concessionrios da Fase II por meio da Taxa de Sucateamento. Dentre os resultados esperados com o FCS, o rgo gestor STT estimou arrecadar ao redor de COL$130 bilhes de pesos (US$ 45,5 milhes de dlares43) durante os trs primeiros anos da medida44, com o qual se poderia reduzir a sobreoferta em redor de
Taxa de cmbio: COL$2.850 pesos por dlar em julho de 2003. Nos primeiros dois anos da medida (2004 a 2005), o rgo gestor STT fixou o valor do FCS em COL$26 pesos, a partir de 2006 a STT diminuiu o FCS para COL$13 pesos.
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8.000 nibus. Para dar incio ao Projeto de Reorganizao e estimular a aceitao do FCS por parte dos transportadores, a Administrao Distrital determinou fazer com trs meses de antecedncia o aumento anual das tarifas, assim, em agosto de 2003, por meio do Decreto Distrital 259 de 2003, as tarifas foram aumentadas em redor de 12%. Contudo, tanto as empresas tradicionais quanto os proprietrios autnomos reagiram de forma veemente s disposies estabelecidas no Decreto Distrital 115/2003. As empresas no concordaram com a reduo da sua capacidade transportadora, j que sua receita atual diretamente proporcional quantidade de veculos afiliados. Por outra parte, os proprietrios autnomos e empresas em geral recusaram as condies onerosas estabelecidas pela entidade fiduciria para administrar o Fundo para o FCS. Portanto os transportadores rejeitaram trasladar ao fiducirio os quantiosos recursos do FCS, que na maioria dos casos ainda permanece nas contas das empresas tradicionais. Apenas no ano 2006, com a interveno de organismos de controle e fiscalizao do Estado (Contralora Distrital de Bogot e Fiscala General), algumas poucas empresas de TPCT tm realizado transferncias do FCS ao Fundo administrado pelo fiducirio. As empresas em geral esto sendo investigadas penalmente por causa do no cumprimento do Decreto Distrital 115/2003. A maioria das empresas no trasladou os recursos arrecadados do FCS e manifestaram que esperariam at a deciso definitiva do Consejo de Estado sobre a exeqibilidade desse diploma. Alm do mais, no que diz respeito ao Decreto Distrital 116/2003 que cria o Fundo de Reposio (que se alimenta com os recursos do FCS) por encargo fiducirio, desde sua promulgao sempre foi rejeitado pelos transportadores tradicionais. Por uma parte, apesar das irregularidades de anos anteriores, as empresas queriam continuar administrando os quantiosos recursos para a reposio de frota que j eram depositados pelos proprietrios dos veculos nas contas delas. Por outro lado, os proprietrios de veculos rejeitaram as condies onerosas que estabeleceu a entidade fiduciria privada para administrar o Fundo de Reposio. Contudo, apesar das tentativas do rgo gestor STT de arranjar um acordo satisfatrio para as partes envolvidas, como decorrer do tempo avanavam os processos na justia contra os Decretos da Reorganizao do TPCT. Os opositores manifestavam que o

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Prefeito de Bogot no tinha competncia para promulgar as disposies relacionadas com os Decretos demandados, segundo eles o Prefeito de Bogot se tinha extra-limitado nas suas funes constitucionais e fazia interpretao equivocada da Regulamentao Nacional. No que diz respeito demanda contra o Decreto 116/2003, o Tribunal Administrativo de Cundinamarca declarou sua suspenso desde o dia 10 de julho de 2003, como medida transitria enquanto se desenvolvia o processo de demanda. Por fim, aps dois anos de processo na justia, o Decreto Distrital 116/2003 foi anulado integralmente pelo Tribunal mediante a Sentena 437 de 19 de maio de 2005. Segundo o Tribunal, se bem que a Lei 105/1993 consagrou a possibilidade de que o processo de Reposio se pudesse desenvolver por encargo fiducirio, tal autorizao no pode ser entendida para que opere de forma obrigatria, mas como potestativa (dos transportadores), portanto, o regulamento expedido pelo Prefeito de Bogot no podia restringir o processo de reposio somente a que se efetuara atravs de uma fiduciria ou fidcia mercantil. De tal modo, quanto ao Fundo de Reposio atravs de encargo fiducirio, em essncia o Decreto 116/2003 violou o artigo 84 do C.C.A. que promulga: Quando um direito ou atividade haja sido regulamentada de maneira geral, as autoridades no podero estabelecer nem exigir permisses, licencias ou requerimentos adicionais para seu exerccio. Alm disso, quanto segunda parte do Decreto 116/2003 que visa regulamentar o processo de sucateamento ou desintegrao fsica dos veculos obsoletos, conforme aponta a Sentena 437/2005, ...de conformidade com o artigo 21 da Lei 688/2001, compete lhe de maneira expressa ao Ministrio de Transporte, circunstancia que evidncia uma vez mais a extra-limitao das funes do Prefeito ao expedir o Decreto demandado. O Risco jurdico do Decreto 116 se materializou e o de acordo com o manifestado pelo Tribunal, pode-se inferir que apesar de haver um mandato supremo da Constituio Poltica de 1991 que outorga certa autonomia ao Prefeito da Bogot em matria de transporte urbano, na prtica, a jurisprudncia segue estritamente as disposies promulgadas na Regulamentao Nacional. Que como foi apontado no capitulo anterior,

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so disposies que refletem a estrutura do mercado baseado na afiliao e que concentram no Ministrio de Transporte a competncia para regulament-los. Em contraste, quando a presente dissertao se encontrava na sua fase final, no dia 28 de abril de 2007, o Consejo de Estado como autoridade jurdica em ultima instncia atravs da Sentena 834/2007, revocou a sentena apelada de 28 de julho de 2005 do Tribunal Administrativo de Cundinamarca45, e anulou a totalidade das pretenses dos transportadores tradicionais. A medida surpreendeu especialmente aos empresrios e proprietrios autnomos que se encontravam confiantes e pelo qual tinham deixado de arrecadar e transferir os recursos provenientes da tarifa destinados reduo da sobreoferta. O Prefeito Luis E. Garzn (2004-2007) celebrou a deciso jurdica e manifestou: O Consejo ns deu o nico requisito que necessitvamos. uma deciso categrica que deixa claro que os aportes no pertencem s empresas transportadoras", ... j no tm possibilidade de 'mamarle gallo a la ciudad brincar com a cidade", alis, o Prefeito anunciou que o novo rgo gestor Secretara Distrital de la Movilidad comearia fazer efetivos os cobros, por meio do Escritrio de Cobrana Coativa.46 Nesse contexto, vale salientar o manifestado pela magistrada Martha Sanz, presidente da Comisso Primeira do Consejo de Estado, De acordo com normas constitucionais e legais, o Prefeito de Bogot se tinha competncia para promulgar o Decreto 115/2003. E adicionou: A implantao e instaurao de sistemas de transporte de massa, como TransMilenio, facultam s autoridades para reformular e reorganizar o transporte pblico.47 Deve-se ressaltar que o Consejo de Estado atravs da Sentena 834/2007, realizou julgamento minucioso do diploma demandado (Decreto 115/2003) luz dos regulamentos fundamentais do setor transporte, assim como dos preceitos constitucionais que outorgam maior competncia s Autoridades Locais seguindo o
Atravs da Sentena de 28 de julho de 2005, o Tribunal Administrativo de Cundinamarca tinha declarado a nulidade dos artigos 3, 4, 5, 20, 21, 22, 23, 24, 25 e 26, assim como os numerais 2 e 3 do artigo 7 do Decreto Distrital 115 de 2003. 46 Fonte: El Tiempo, $67.000 millones debern devolver transportadores al Distrito por fallo que aprueba chatarrizacin. Jornal El Tiempo, 28 abr. 2007. Bogot. 47 idem 115
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principio de descentralizao do Estado. O pronunciamento do Consejo de Estado afasta qualquer duvida ou questionamento com relao aos recursos do Factor de Calidad del Servicio (FCS) para a reduo da sobreoferta. A seguinte fase das autoridades recuperar esses recursos que se encontram com os transportadores. Segundo as estimativas da Contralora Distrital as empresas transportadoras ainda devem trasladar em redor de COL$67 bilhes de pesos (US$ 31,7 milhes de dlares48). Alfonso Prez, presidente do grmio APETRANS, apontou que os proprietrios autnomos tm no seu poder COL$30 bilhes de pesos e os restantes COL$37 bilhes de pesos esto com as empresas.49 Sobre a Estratgia de Mudana do Modelo de Produo Com o Decreto 114 de 2003, visava-se que as empresas passaram controlar diretamente a produo do servio, para isso, precisava-se que os proprietrios autnomos entregaram em aluguel seus veculos s empresas. De tal modo, esperava-se que as empresas contrataram diretamente aos motoristas remunerando lhes com um salrio fixo mensal (desligado da quantidade de passageiros transportados), igualmente, trasladavam-se s empresas a responsabilidade da arrecadao plena da receita, a manuteno dos veculos, a salvaguarda da frota, o pago de impostos e tributos legais, a contratao de seguros, entre outros. No incio, entre as empresas tradicionais houve certo interesse favorvel pelas estratgias de Reorganizao, se bem que o Poder Pblico trasladasse s empresas todas as responsabilidades e riscos da prestao do servio, em contraposio, as empresas passariam controlar e administrar a frota dos proprietrios autnomos, com o qual poderiam aumentar sua receita e se tornar em verdadeiras operadoras de transporte pblico coletivo. Como parte da montagem do Projeto de Reorganizao, os empresrios do setor, atravs de convnios de cooperao entre a STT com instituies educativas, receberam formao e acompanhamento no ano 2004 para o processo de ajuste e fortalecimento das empresas (PMM, 2006). O processo de Reorganizao promoveu esquemas de
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Taxa de cmbio: COL$2.110 pesos por dlar em abril 29 de 2003. Fonte: El Tiempo, De dnde sacar los 67000 millones que no queran entregar el primer problema de transportadores. Jornal El Tiempo, 29 abr. 2007. Bogot. 116

colaborao empresarial que propenderam pelo aproveitamento de sinergias como a utilizao eficiente dos equipamentos e instalaes, entre outros. Algumas empresas operadoras do TPCT, especialmente aquelas com participao marginal como scias das concessionrias do TransMilenio, perceberam possveis vantagens do novo projeto e adotaram uma atitude proativa, de tal modo, acompanhando algumas das diretrizes da nova regulamentao. Em 2003, sete empresas tradicionais conformaram uma aliana empresarial Alianza SAT 50, que visava aproveitar sinergias para fornecer um servio de qualidade, levando em prtica as novas disposies regulamentares, diferenciado do restante TPCT e mais identificado com a qualidade do servio do TransMilenio. Nessa aliana empresarial, trs das empresas e vrios proprietrios autnomos alcanaram conformar uma frota conjunta de mais de 100 micronibus novos que delegaram plenamente sob a gesto da Alianza SAT. Por outro lado, em 2004, seguindo o exemplo anterior, a empresa tradicional Sidauto S.A. estabeleceu na Avenida 7, uma das mais importantes da cidade, o novo servio SSS (Super Servicio Sidauto), utilizando nibus novos prprios tipo padro com as mesmas caractersticas dos usados pelos Alimentadores do TransMilenio. Alm das experincias acima assinaladas, houve outras Alianas entre empresas tradicionais que no foram materializadas, como foi o caso da Alianza Trnsfer que reuniu seis empresas tradicionais e uma nova empresa de gesto de frota. Porm, pelo simples fato dessas empresas ter considerado e tentado a possibilidade de realizar projetos conjuntos e de cooperao, deve-se salientar que houve uma importante experincia de aproximao empresarial. Nas instalaes do rgo gestor STT, estabeleceram-se mesas de dialogo e consertao com os transportadores tradicionais com o propsito de dar soluo aos numerosos inconvenientes que surgiram durante a implantao do Projeto. Nesses espaos de dialogo, as Alianas empresariais receberam especial ateno porque mostravam a vontade de mudana por parte dos empresrios tradicionais. Apesar das discrepncias e

Nota do autor: Trata-se das empresas: Expreso Bogotano, TDC, Transportes Santa Lucia, BARSA, Contransuba, Uribe Uribe e Sidauto que se retirou pouco tempo aps de iniciada a Aliana. 117

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interesses conflitantes entre os empresrios, por meio dos dilogos e reunies com o rgo gestor, os empresrios avanavam em importantes temas chaves para o desenvolvimento do Projeto de Reorganizao do TPCT. Deve-se ressaltar que por causa do atual modelo produo as empresas ainda no tm desenvolvido a expertise necessria para administrar diretamente a frota e os motoristas, alm no possuem a infra-estrutura e os recursos humanos e financeiros necessrios. Contudo apesar das enormes barreiras apontadas, muitas das empresas no se opuseram estratgia de mudana do modelo de produo, ao invs, acharam que se tivessem sucesso, poderiam fornecer um servio de transporte com tarifa e qualidade equivalentes ao TransMilenio, seu concorrente natural. Nesse contexto, as empresas animadamente acompanharam o processo de formao empresarial para seus gerentes e funcionrios administrativos, revelaram a inteno de fazer alianas entre elas, contrataram os servios de alguns consultores, aquilo tudo como parte da preparao mudana prevista. Dentre os pontos de concordncia dos empresrios com rgo gestor STT, apontavam a necessidade de aumentar a tarifa por no ser suficiente para assumir os custos totais sob o novo modelo de produo que exigia maiores responsabilidades s empresas. Alis, os empresrios discutiam a necessidade de oferecer um servio integrado em rede tipo TransMilenio, se no com integrao fsica porque no existe ainda infra-estrutura desse tipo para o TPCT, pelo menos oferecendo menor custo para o usurio quando precisar fazer mais de uma viagem, para o qual propunham utilizar cartes eletrnicos sem contato e catracas com leitores magnticos incorporados nos nibus. Essas iniciativas levaram a considerar a necessidade de implementar a bilhetagem eletrnica com a arrecadao centralizada da receita e distribuio posterior s empresas atravs de um fundo de pagamento. As iniciativas das Alianas despertaram preocupao dentre diversos grupos de interesse que apiam ao Sistema TransMilenio e consideraram o avano dos transportadores tradicionais como ameaante para a expanso das fases seguintes do novo sistema. Alm do mais, o rgo gestor STT e a Administrao Garzn, afim s causas sociais, passaram receber maior presso dos proprietrios autnomos que reagiram com mais veemncia ao projeto de Reorganizao do TPCT por consider-lo

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excludente, j que os obrigaria entregar seus veculos s empresas afiliadoras. De tal modo, a Administrao Garzn se encontrou no meio de entre trs fontes de poder conflitantes: os proprietrios autnomos, os empresrios tradicionais e os grupos de apoio ao TransMilenio (concessionrios, gestores, polticos, entre outros). Por conseguinte, sem uma poltica clara e alternativa para dar soluo ao grande impasse, o rgo gestor preferiu no continuar sua interveno para tentar a mudana do atual modelo de produo. Contudo, apesar das tentativas de mudana iniciadas por algumas das empresas e suas Alianas, na justia continuou avanando o processo de demanda instaurado por ASOTUR (Asociacin Nacional de Transportadores Urbanos), grmio que agrupa quinze das empresas de maior porte. A estratgia para a mudana do atual modelo de produo se malogrou de forma definitiva quando o Tribunal Administrativo de Cundinamarca anulou integralmente o Decreto Distrital 114/2003, mediante a Sentena 802 de 28 de abril de 2005. Quanto ao argumento central para anular o Decreto 114/2003, conforme aponta o Tribunal na Sentena 802, de acordo com art.65 da Lei 336/1996, corresponde ao Governo Nacional a competncia de proferir regulamentos relativos aos elementos de contratao e prestao do servio pblico de transporte...; Assim, seguindo esse mandato legal contido na norma antes invocada, o Presidente da Repblica proferiu o Decreto 170/2.001, pelo qual se regulamentou o servio de transporte pblico coletivo urbano; e nele se regulou o referente aos contratos de vinculao no captulo VII, artigos 46 a 54. Por fim, deve-se ressaltar que os artigos 46 a 54, assim como outras disposies proferidas no Decreto Lei 170/2001, no so plenamente normatizados (no indicam se so obrigatrios ou a partir de quando), de tal modo, na prtica a regulamentao tornase incua e as Autoridades Territoriais, como o caso do Prefeito de Bogot, no podem atuar diligentemente sobre os problemas de transporte pblico coletivo local. 5.3 TPICOS CONCLUSIVOS

As principais concluses que podem ser extradas do captulo so as seguintes:


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O projeto de Reorganizao foi lanado no ms de abril de 2003 pelo prefeito Mockus (2001-2003) e como era de esperar, em junho de 2003, os transportadores tradicionais reagiriam interveno pretendida pela Administrao Distrital e atravs dos seus grmios processaram na justia os Decretos Distritais que sustentavam o Projeto de Reorganizao. Sem importar o resultado final da justia, se fosse favorvel ou contrrio, desde o incio dos processos jurdicos contra o Projeto de Reorganizao criou-se um ambiente de incerteza que debilitou a interveno da Administrao Distrital. Contudo, a Administrao Garzn (2004-2008) manifestou respaldo s estratgias da Reorganizao e deu apoio ao rgo gestor STT para continuar o desenvolvimento do projeto enquanto prosseguiam os processos jurdicos contra esses diplomas. Contudo, vale salientar como particularidade da implantao do Projeto de Reorganizao, que entre certos empresrios houve significativo interesse em acompanhar as estratgias promulgadas pela Administrao Distrital. As tentativas de alianas empresariais e as mesas de trabalho com o rgo gestor, embora no alcanassem avanos muito expressivos, demonstraram a vontade de mudana de certos empresrios. O interesse de mudana desses empresrios, no fundo, visava demonstrar que tal vez fosse possvel melhorar o servio de TPCT para assim suspender ou adiar a expanso do TransMilenio. Contudo, os opositores ao Projeto de Reorganizao surgiram no somente ao interior do Sistema de TPCT, mas tambm apareceram desde grupos de interesse que apiam ao Sistema TransMilenio. Dentre as estratgias formuladas no Projeto de Reorganizao, apenas pode-se apontar que houve interesse comum entre os transportadores com relao necessidade de aumento da fiscalizao e controle para identificar os veculos irregulares e ilegais, estratgia que se tiver sucesso favoreceria a todos os transportadores legalmente presentes no mercado. As empresas persuadiram aos proprietrios autnomos para que instalassem a TEO (Tarjeta Electrnica de Operacin) de acordo com o estipulado no Decreto Distrital 113/2003. No entanto, devido s falhas atribudas ao rgo gestor STT e ao
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fornecedor dos equipamentos eletrnicos, essa estratgia se malogrou quando j todos os veculos legalmente autorizados tinham cumprido com a instalao do dispositivo TEO. No que diz respeito estratgia para a mudana do modelo de produo, a resposta dos transportadores foi discordante entre eles. Os proprietrios dos veculos manifestaram sua oposio veemente j que seriam obrigados entregar seus equipamentos s empresas. Aps dcadas investindo na compra dos equipamentos e assumindo as responsabilidades e riscos inerentes produo do servio, por primeira vez, os proprietrios autnomos se consideraram seriamente ameaados. Por outro lado, as empresas tradicionais, acharam-se no dilema de seguir com o precrio modelo de produo de baixo risco para elas, ou, arriscar-se a assumir as responsabilidades da produo do servio como verdadeiras empresas operadoras e no afiliadoras. Aps da entrada em operao da Fase I do TransMilenio, marcadas diferencias surgiram entre os empresrios, Conforme aponta Ardila 2004, os operadores em Bogot esto divididos entre aqueles que investiram amplamente no TransMilenio e suportaram ao ex-prefeito Pealosa (1998-2000) e aqueles que investiram marginalmente e que se poderiam beneficiar das polticas que preservam o statu quo ou que impedem o avano da transio. Deve-se salientar que apesar do interesse de certas empresas tradicionais de acompanhar o modelo de produo, pelo de fato de ter permanecido durante dcadas afastadas da explorao e produo direta do servio de transporte, em geral essas empresas ainda no desenvolveram a expertise para assumir plenamente a gesto da frota e dos motoristas. Alm das precrias estruturas administrativas e de no ter veculos prprios, as empresas no possuem a infra-estrutura necessria (garagens, ptios, equipamentos de manuteno) para receber, manter e salvaguardar a frota dos proprietrios autnomos. Contudo, apesar do fracasso iminente do Projeto de Reorganizao do TPCT, as iniciativas de mudana manifestadas pelas alianas de empresas tradicionais geraram alarma dentre grupos polticos favorveis ao ex-prefeito Pealosa, assim como entre os mesmos concessionrios do novo sistema.
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O gestor TRANSMILENIO S.A e o Governo Nacional principal fornecedor dos recursos para a construo da infra-estrutura do Sistema TransMilenio , tambm se preocuparam com os possveis avanos dos transportadores tradicionais. Na cmara de vereadores distrital, os avanos do projeto tambm no eram bem vistos pelos opositores polticos da Administrao Garzn. Deve-se salientar que a fragmentao da propriedade e da diversidade de interesses envolvidos, tanto com relao ao sistema de TPCT quanto com o Sistema TransMilenio, tornam extremamente difcil arranjar solues e medidas que sejam da aceitao de todas as empresas afiliadoras e dos milhares de pequenos proprietrios de veculos. Apesar da fragmentao da propriedade e da diversidade e disparidade dos atores envolvidos no sistema de TPCT, os transportadores em conjunto conformaram uma organizao sistmica complexa que possui uma forte coeso de grupo, que ostenta e exerce considervel poder para reagir diante das intervenes do ambiente circundante, sobretudo aquelas tentativas de mudanas provenientes por parte do Poder Pblico. Sem bem h disparidade de interesses envolvidos entre os transportadores tradicionais que s vezes levam s diferenas e conflitos entre eles, vale ressaltar que em circunstancias especiais e de ameaa geral para o sistema, os transportadores convocam coeso coletiva entre empresas e proprietrios autnomos, tal como aconteceu com relao ao Decreto 115/2003 que foi rejeitado de maneira veemente. Apesar de que a Administrao Distrital proferiu aumentos tarifrios para compensar a criao do Factor de Calidad del Servicio (FCS) como novo componente da tarifa ao usurio, os transportadores convocaram desobedincia e no trasladaram ao fiducirio os quantiosos recursos provenientes do FCS. Portanto, a Administrao Distrital contempla fazer cobro coativo s empresas e proprietrios autnomos para recuperar mais de 30 milhes de dlares que ainda no foram transferidos ao fiducirio. Com a Sentena 834/2007, o Consejo de Estado resgata de forma plena o Decreto 115/2003, com o qual a Administrao Distrital retoma a estratgia para reduo da sobreoferta, j que se garantem os recursos necessrios para a compra de veculos
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obsoletos. Na fixao do valor de compra dos veculos a serem retirados, alm do valor residual do equipamento pode-se adicionar uma compensao econmica a titulo de indenizao, j que esses veculos retirados no podero ser substitudos. Deve-se ressaltar que por meio da Sentena 834/2007, o Consejo de Estado realizou uma anlise pormenorizada da controvrsia relacionada com a promulgao do Decreto 115/2003. Nessa sentena, o Consejo do Estado argumenta que o Prefeito de Bogot dispe de competncia para intervir no setor transporte no mbito do Distrito Capital, mas garantido a harmonia com a Regulamentao Nacional e seguindo princpios de co-responsabilidade com as Autoridades Nacionais. Por fim, importante salientar que os argumentos promulgados pelo Consejo de Estado atravs da Sentena 834/2007, renem valiosas interpretaes que contribuiro jurisprudncia para o setor transporte pblico coletivo. Contudo, os diplomas regulamentares fundamentais ainda preservam disposies contraditrias e inadequadas para regular o catico mercado de transporte.

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Captulo 6 - Caracterizao do Sistema TransMilenio


Aps caracterizar o modo de Transporte Pblico Coletivo Tradicional (TPCT) de Bogot, no presente captulo se investiga o Sistema TransMilenio, com o alvo de melhor compreender o novo sistema e as particularidades que o diferenciam do sistema tradicional. O captulo est dividido em sete sees: a primeira trata sobre os aspectos regulatrios e institucionais para os sistemas de transporte de massa, assim como sobre o caso em tela Sistema TransMilenio; a segunda seo trata sobre o modelo de produo do TransMilenio caracterizando os agentes pblico e privados envolvidos na produo do servio; a terceira e quarta sees tratam sobre as caractersticas das concesses e sobre o sistema operacional respectivamente; a quinta e sexta sees apresentam o desenvolvimento da infra-estrutura e a estrutura tarifria respectivamente. Por fim, a stima e ltima seo, aborda os temas tratados nas sees prvias e se comentam as diferencias com relao ao sistema de TPCT tratado no capitulo anterior, assim como se expem tpicos conclusivos que subsidiaro alcanar o alvo traado no presente estudo. 6.1 ASPECTOS REGULATRIOS E INSTITUCIONAIS

Conforme assinalado no capitulo anterior, na Regulamentao do setor transporte pblico coletivo urbano se podem encontrar dois grupos de regulamentos segundo seja o modo em referncia: i) o modo Servicio Pblico de Transporte Terrestre Automotor Colectivo Metropolitano, Distrital y Municipal de Pasajeros, no qual est inserido o Transporte Pblico Coletivo Tradicional tratado no capitulo prvio e ii) o modo Sistema Integrado de Transporte Masivo de pasajeros (SITM), ao qual corresponde o Sistema TransMilenio matria a tratar no presente captulo Contudo, vale salientar que preceitos constitucionais e aspectos institucionais de mbito Nacional que atingem ao transporte pblico em geral j foram tratados no capitulo anterior. A seguir se apresentam e comentam os diplomas regulamentares, de mbito Nacional para os SITM e, de mbito Distrital para o Sistema TransMilenio.

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6.1.1 Marco Regulamentar Nacional Para SITM


Em conformidade com o art. 3 do Decreto Nacional 3109 de 1997, entende-se por Sistema Integrado de Transporte Masivo de pasajeros (SITM), o servio que se presta atravs de uma combinao organizada de infra-estrutura e equipamentos, em um sistema que transporta um alto volume de passageiros e da resposta a uma porcentagem significativa de necessidades de mobilidade. O SITM est conformado pelos componentes prprios dele mesmo, ou seja, conjunto de prdios, equipamentos, sinais, estaes, terminais e infra-estrutura viria utilizados para satisfazer a demanda de transporte em uma rea de influncia determinada. A seguir se apresentam os diplomas de mbito Nacional que promulgam os preceitos e disposies para o modo transporte pblico de massa ou SITM. Lei 86 de 1989 A partir das iniciativas surgidas em 1986 para desenvolver os metrs de Medelln e Bogot, se apresentaram debates sobre quem devia assumir o financiamento dos projetos, se o Governo Nacional ou a Administrao Municipal ou Distrital, dando origem Lei 86 de 1989, que define os objetivos dos SITM e autoriza aos municpios para tomar medidas que lhes proporcionem os recursos necessrios para seu financiamento. A Lei 86 de 1989 estabeleceu que sistemas de transporte de massa, devem-se orientar a prestar um servio eficiente que permita o crescimento ordenado das cidades e o uso racional do solo, sob os princpios de desestimulo ao automvel particular, eficincia na utilizao da infra-estrutura existente e massificao do transporte pblico atravs do emprego de equipamentos eficientes, no consumo de combustveis e de espao pblico (art.1). Vale salientar que o diploma em tela, a primeiro que concreta a participao do Governo Nacional em projetos para sistema de transporte urbano de passageiros de alta capacidade, prvio cumprimento de requerimentos por parte dos Municpios promotores. Aplicou-se essa Lei de maneira particular para o metr de Medelln, no entanto, abriu

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possibilidade para outras cidades desenvolver projetos tipo SITM, previa contratao ou outorgamento de garantias aos crditos contratados pelas entidades que desenvolvam o projeto, quando elas hajam cedido a seu favor rendas que cobram 80% do servio da dvida do projeto (art.4); alis, se essas rendas no forem suficientes possvel aumentar at 20% o imposto da gasolina (art.5). Lei 310 de 1996 Diante da possibilidade que outras cidades decidissem realizar projetos de construo de SITM, se sancionou a Lei 310 de 1996, que modifica a Lei 86 de 1989. Portanto, a Lei 310 de 1996 determinou a rea de influncia de um projeto SITM como compreendida pelas reas urbanas, suburbanas e os municpios que o sistema serve de interconexo direta ou indireta. Alis, concreta o aporte do Governo Nacional ou de suas entidades descentralizadas, mediante o co-financiamento ou participao com aportes de capital em dinheiro ou espcie, com um mnimo de 40% e um mximo de 70% do servio da dvida do projeto, prvio cumprimento de determinados requerimentos: constituio da Sociedade Titular do Sistema; conceito prvio do Conpes mediante estudos de Factibilidade e Rentabilidade, tcnico-econmico, socio-ambiental e fsico-espacial, que definam claramente a estrategia, o cronograma e os organismos de execuo propostos; cumprimento do Plan de Ordenamiento Territorial (POT); registro do projeto no Banco de Projetos de Investimento Nacional; incluso do projeto no PND e; constituir uma autoridade nica de transporte para a administrao do sistema proposto. Lei 336 de 1996 A Lei 336/1996 como Estatuto Nacional dos Transportes est mais orientada aos modos de transporte pblico em geral, porm, no art.3 considera que as autoridades competentes devem priorizar o uso dos modos de transporte de massa. Alis, nos arts. 85 e 86 contem algumas disposies para os SITM nos quais se estabelece que quando o Governo Nacional e as entidades pblicas descentralizadas co-financiem ou participem com aportes de capital, na implementao de projetos de SITM, o Ministrio de Transporte e a Direccin Nacional de Planeacin (DNP) devero avaliar e conceituar sobre: os estudos correspondentes para o desenvolvimento do sistema, cronograma, oramento, plano de execuo, estudos definitivos, a minuta da sociedade por aes que se constitu como titular do projeto.

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Decreto Nacional 3109 de 1997 Seguindo as polticas e diretrizes das Leis 310 e 336 de 1996, por meio do Decreto Nacional 3109 de 1997 se regulamentam a habilitao da prestao do servio pblico de transporte de massa e a utilizao dos recursos do Governo Nacional. A seguir se listam as disposies mais relevantes: Art. 5 Autoridade competente. A habilitao para prestar o servio pblico de transporte de massa se expedir por parte da autoridade nica de transporte constituda para tal efeito pelo ente territorial ou administrativo correspondente, a qual exercer funes de planejamento, organizao, controle e fiscalizao, sob a coordenao institucional do Ministrio de Transporte. Nunca poder ser um operador ou empresa de transporte habilitada. Art. 8 Habilitao. O servio pblico de transporte de massa de passageiros se prestar previa expedio de uma permisso de operao outorgado mediante concurso, a celebrao de um contrato de concesso de operao adjudicados em licitao pblica ou atravs de contratos inter-administrativos. As condies em matria de organizao, capacidade financeira, capacidade tcnica e de segurana a que se refere o art.11 da Lei 336/1996, se estabelecer na respectiva folha de condies ou termos de referncia. Art. 10 Qualidade. Ao iniciar o terceiro ano de operao a empresa de transporte de massa dever demonstrar e manter a qualidade na prestao do servio pblico de transporte de massa de passageiros, mediante a apresentao do respectivo certificado, de conformidade com a norma ISO 9003, expedido pela autoridade competente. Art. 11 Demanda. A autoridade nica de transporte determinar as necessidades do servio. Para isso sero elaborados estudos para estabelecer a demanda existente e potencial nas reas, zonas de operao e corredores, como tambm a alocao de rotas e equipamentos. Art. 12 Integrao. A empresa de transporte de massa poder ser autorizada para operar rotas de alimentao integradas cuja permisso ou de operao ser expedido pela autoridade competente seguindo os procedimentos estabelecidos na lei para tal efeito. A integrao consistir na coordenao fsica e operativa do sistema estrutural com o sistema alimentador, ou seja, o estabelecimento de horrios coordenados e a integrao das distintas rotas e equipamentos mediante a construo da infra-estrutura que facilite a transferncia de passageiros entre as mesmas. A integrao poder incluir o pago de uma tarifa nica para um viaje entre um ponto de origem e um ponto de destino conformado por dos ou mais trechos em diferentes veculos. No que diz respeito utilizao dos recursos, quando o Governo Nacional ou suas entidades descentralizadas co-financiem ou participem com aportes em um SITM, seus recursos sero transferidos entidade ou empresa encarregada de executar o projeto, que tenha sido designada pela autoridade territorial (art.15). O Ministrio de Transporte
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vigiar o investimento desses recursos, que estaro dirigidos a obras civis, superestruturas, equipamentos e outros custos sempre e quando se destinem unicamente para os componentes do SITM. Em todo caso, os aportes de recursos do Governo Nacional no podero ser utilizados para a manuteno, operao ou administrao do SITM (art.16).

6.1.2 TRANSMILENIO S.A. Criao e Marco Legal


Acordo 06 de 1998, do Concejo de Bogot, D.C. Por meio do Acordo 06 de 1998, o Concejo de Bogot aprova o Plano de Desenvolvimento Econmico Social e de Obras Pblicas de Bogot 1998-2000, que rene as polticas a serem desenvolvidas durante a administrao Prefeito Enrique Pealosa. O Acordo 06/1998 contem os lineamentos marco da poltica para a mobilidade (arts. 16 a 19, cap. IV), assim como define os mega-projetos prioritrios (arts. 32 a 36, Ttulo III); prev a criao de duas entidades, a empresa Transmilenio S.A. relacionada com a reestruturao do sistema de nibus e a empresa Metr S.A. para a construo da primeira linha do metr de Bogot; no obstante, adotou que os nibus so e seguiro sendo o eixo principal do sistema de transporte de massa da cidade, ainda depois da construo do metr, pelo qual se considerou primordial reestruturar esse servio e permitir sua operao dando prioridades utilizao das vias. Acordo 04 de 1999, do Concejo de Bogot, D.C. Mediante o Acordo 04 de 1999, o Concejo de Bogot autorizou ao Prefeito Enrique Pealosa, em representao do Distrito Capital para participar conjuntamente com outras Entidades Distritais, na constituio da Empresa de Transporte del Tercer Milenio TRANSMILENIO S.A. , que ter personalidade jurdica, autonomia administrativa, financeira, oramentria e patrimnio prprio (art.1, Acordo 04/1999). Portanto, mediante a escritura pblica 1528 do dia 13 de outubro de 1999, se criou a empresa TRANSMILENIO S.A., sociedade annima por aes de carter comercial com aportes pblicos. A empresa tem como scios a: Bogot D.C. (70,05%), o Instituto de Desenvolvimento Urbano - IDU (9,96%), o fundo de educao e segurana viria da Secretara de Trnsito y Transporte - FONDATT (19,97%), o Instituto Distrital de

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Cultura e Turismo IDCT (0,01%) e Metrovivienda (0,01%)51. Alm de outras importantes disposies, importante ressaltar que no Acuerdo 04 de 1999, tambm foram promulgados o objetivo e as funes do gestor TRANSMILENIO, que se apresentam a seguir: Art. 2 Objetivo. Corresponde ao Transmilenio S.A. a gesto, organizao e planejamento do servio de transporte pblico, de massa, urbano, de passageiros no Distrito Capital e sua rea de influncia; sob a modalidade de transporte terrestre automotor, nas condies que dispunham as normas vigentes, as autoridades competentes e seus prprios estatutos. Art. 3 Funes. Em desenvolvimento de seu objetivo, corresponde ao TRANSMILENIO S.A. exercer as seguintes funes: 1. Administrar, organizar e planejar o servio de transporte pblico, de massa, urbano, de passageiros no Distrito Capital e sua rea de influncia...; 2. Aplicar as polticas, as tarifas e adotar as medidas preventivas e corretivas necessrias para assegurar a prestao do servio a seu cargo, de conformidade com os parmetros sinalados pela autoridade competente; 3. Garantir que os equipamentos usados para a prestao do servio incorporem as ltimas tecnologias, trazendo em conta especialmente o uso de combustveis que ocasionem mnimo impacto ambiental. 4. Celebrar os contratos necessrios para a prestao do servio de transporte de massa; ponderando entre outros fatores a experincia local na prestao do servio de transporte pblico coletivo. 5. Aportar o subscrever aes em sociedades que tenham por objetivo a prestao dos mesmos servios ou a realizao de atividades conexas ou complementarias. Bem como, poder se associar, conformar consrcios e formar unies temporais com outras entidades pblicas ou privadas para desenvolver tais atividades. 6. TRANSMILENIO S.A. no poder ser operador, nem scio do transporte de massa terrestre urbano automotor por se mesmo ou por interposta pessoa, j que a operao do sistema estar contratada com empresas privadas. TRANSMILENIO S.A. ser responsvel da prestao do servio quando se declare deserto um processo de seleo ou quando se suspendam ou terminem antecipadamente os contratos ou se declare a caducidade dos contratos com os operadores privados pelas causas previstas na lei ou nos contratos. 7. Colaborar com a Secretara de Trnsito y Transporte e demais autoridades competentes para garantir a prestao do servio; 8. Criar seu prprio regulamento e;
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Fonte: Transmilenio, 2005. 129

9. As demais que lhe sejam assinadas pelas normas legais, seus estatutos o as autoridades competentes. Para financiar o projeto, em conformidade com a Lei 310/1996, em fevereiro de 1998, a Administrao Pealosa (1998-2000) subscreveu com o Governo Nacional um convenio em virtude do qual esse ltimo assumiria at 70% dos recursos necessrios para construir o metr de Bogot. Quantiosos recursos haviam sido prometidos para a construo da primeira linha do metr, pelo Presidente Ernesto Samper (1994-1998) durante sua campanha eleitoral. Conforme aponta Ardila 2004, para no perder a ocasio desse respaldo poltico e oramentrio do Governo Nacional, o Prefeito Pealosa arranjou o convenio para a um metr que dificilmente cometeria, ao invs, j tinha o esboo de uma soluo baseada em nibus e inspirada no sistema de Curitiba. Conforme aponta Transmilenio 2005, esses recursos no puderam ser utilizados antes de 2001, j que s em novembro de 2000, o Consejo Nacional de Poltica Econmica y Social (CONPES) aprovou modificar o convenio do metr, tornando possvel canalizar os recursos para o sistema TransMilenio atravs do documento Conpes 3093/2000. Contudo, a primeira fase do sistema foi implementada com 95% de recursos de Bogot D.C., o Governo Nacional fez seu primeiro aporte a partir de dezembro de 2000 e continuou suas contribuies que para o ano 2005 j alcanava ser 64% dos recursos investidos. Decreto 831 de 1999, do Prefeito de Bogot, D.C. Por meio do Decreto 831 de 1999, o Prefeito de Bogot regulamenta o Acordo 04/1999 e promulga outras disposies. Portanto, se outorga ao TRANSMILENIO S.A. a responsabilidade de administrar, organizar, planejar, supervisar, regular e controlar o sistema de transporte pblico de massa urbano de passageiros em Bogot, D.C. O gestor TRANSMILENIO S.A. funcionara sob coordenao institucional da Secretara de Trnsito y Transporte de Bogot, como mxima autoridade reitora de trafego e transporte do Distrito Capital.

6.1.3 Nova Poltica do Governo Nacional Para SITM


No marco da Constituio Nacional, A Lei 152 de 1994 estabelece as seguintes autoridades nacionais de planejamento: i) o Presidente da Repblica, que o mximo orientador do planejamento nacional; ii) o Consejo Nacional de Poltica Econmica y
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Social (CONPES) e o Conpes Social; iii) o Departamento Nacional de Planeacin (DNP) quem coordena o trabalho de formulao do plano com os Ministrios, Departamentos Administrativos, Entidades Territoriais, Regies Administrativas e de planificao; iv) O Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico (Ministrio da Fazenda), quem velar pela consistncia dos aspectos oramentrios do plano com as leis anuais de oramento; v) outros Ministrios e Departamentos Administrativos no mbito funcional, conforme as orientaes das autoridades antes mencionadas. O Departamento Nacional de Planeacin (DNP) define operativamente e impulsiona a implantao de uma viso estratgica do pas nos campos sociais, econmico e ambiental, atravs do desenho, orientao e avaliao das polticas pblicas colombianas, a administrao e alocao do investimento pblico, a definio dos marcos de atuao do setor privado, e a concreo dos mesmos planos, programas e projetos do Governo. Adicionalmente, junto com o Consejo Nacional de Poltica Econmica y Social (CONPES), constituem o conduto por meio do qual o Presidente da Repblica exerce sua funo de mximo orientador do planejamento nacional. Nesse sentido, o CONPES a mxima autoridade nacional de planejamento e se desempenha como organismo assessor poltico e tcnico do Governo Nacional em todos os aspectos relacionados com desenvolvimento econmico e social do pas. O CONPES atua sob direo do Presidente da Republica e compem-no os Ministros de Governo, o Diretor do DNP, o Gerente do Banco da Repblica, entre outros. Como principal funo, o CONPES coordena e orienta aos organismos encarregados da direo econmica e social do Governo, atravs do estudo e aprovao de documentos sobre o desenvolvimento de polticas gerais e especificas. Com a bem sucedida entrada plena em operao da Fase I do sistema TransMilenio no ano 2001, em seguida se dissolveu o cepticismo em relao ao sistema baseado em nibus e se acrescentou o respaldo do Governo Nacional para continuar as futuras fases do projeto. Outras cidades colombianas, com similar problemtica dos transportes urbanos, se interessaram em implantar solues seguindo o modelo adotado por Bogot. Nesse sentido, se suspendeu a iniciativa poltica antes norteada para a implantao do sistema Metr de Bogot, e se voltou implantao de sistemas de transporte de massa com nibus nas principais cidades do pas.

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Em resposta problemtica de transporte urbano e seguindo as competncias legais, o Governo Nacional estabeleceu os lineamentos de poltica para o transporte pblico coletivo em reas urbanas de Colmbia. No Plano Nacional de Desenvolvimento Hacia un Estado Comunitario (20022006)52, se estabeleceu como uma das prioridades nacionais o melhoramento do servio de transporte pblico urbano. Nesse sentido, o Governo Nacional, atravs das diretrizes formuladas pelo DNP e aprovadas pelo CONPES, tem prestado apoio tcnico e financeiro a algumas cidades que se interessaram no melhoramento das condies da mobilidade urbana, sobretudo no desenvolvimento de Sistemas Integrados de Transporte de Massa (SITM) baseados em nibus de alta capacidade para as grandes cidades. Nesse sentido, o Governo Nacional apoiou tcnica e financeiramente os projetos de Bogot, extenso do TransMilenio a Soacha (Conpes 3185/2002), Cali (Conpes 3166/2002), Pereira Dos Quebradas (Conpes 3220/2003), Cartagena (Conpes 3259/2003), Bucaramanga (Conpes 3298/2004), Barranquilla (Conpes 3306/2004) e Valle de Aburra (Conpes 3307/2004). Os lineamentos de nova poltica para o transporte pblico coletivo em reas urbanas de Colmbia, esto contidos nos Documentos Conpes gerais de poltica e Documentos especficos de cada projeto em andamento. Nos Documentos, Conpes 3167/2002 Poltica para Mejorar el Servicio de Transporte Pblico Urbano de Pasajeros e Conpes 3260/2003 Poltica Nacional de Transporte Urbano y Masivo, se estabelecem os lineamentos gerais que orientam a participao do Governo Nacional na execuo dos projetos SITM nas cidades colombianas. Documento Conpes 3167 de 2002 Poltica para Mejorar el Servicio de Transporte Pblico Urbano de Pasajeros No Conpes 3167/2002 se diagnstica a problemtica do transporte pblico urbano nas cidades colombianas que se reflete em: elevada sobreoferta, infra-estrutura viria deficiente e subutilizada, baixo qualidade dos servios ofertados. Como causas estruturais da problemtica se identificam: a deficiente capacidade institucional no mbito local, a inadequada regulamentao do setor, que se tem centrado na fixao de tarifas e o fraco vnculo de coordenao entre o setor pblico e privado.

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Refere-se ao Plan Nacional de Desarrollo durante o mandato do Presidente lvaro Uribe (2002-2006). 132

Com base no anterior, o Documento prope uma Poltica Nacional de transporte urbano que inclui os lineamentos polticos seguintes: Fortalecer institucionalmente aos entes municipais em atividades de

planificao, gesto, regulao e controle de circulao e transporte. Apoiar s cidades na implantao de sistemas de transporte que atendam as necessidades de mobilidade da populao, sob critrios de eficincia operativa, econmica e ambiental. Cambiar a preferncia das administraes locais pela expanso da infra-estrutura viria, frente adoo de solues de menor custo e maior impacto urbano. Incentivar o uso eficiente do automvel em zonas urbanas e oferecer alternativas para utilizar o transporte pblico urbano em condies de velocidade e comodidade adequadas. Apoiar iniciativas locais em projetos de transporte pblico de massa sempre que o tamanho da populao e os nveis de demanda sejam justificveis. Desenvolver um marco regulatrio enfocado a otimizar a participao privada e sustentabilidade dos sistemas de transporte de massa. Adequar os servios oferecidos s necessidades dos usurios. Documento Conpes 3260 de 2003 Poltica Nacional de Transporte Urbano y Masivo O Documento Conpes 3260/2003, define sete pontos de poltica para fortalecer a capacidade institucional, melhorar a planificao do transporte e ordenar a circulao urbana, em cidades com mais de 600.000 habitantes onde se contemple a implantao de Sistemas Integrados de Transporte de Massa, SITM. Esses lineamentos so os seguintes: Financiamento dos SITM, onde se aloca ao setor privado o fornecimento e operao dos nibus, o sistema de arrecadao ou bilhetagem, a reduo da sobreoferta e a manuteno da infra-estrutura. Como fontes bsicas de financiamento se contemplam as tarifas de servio e outras como a negociao de imveis e a publicidade. O Governo Nacional e os municpios por sua parte, ficam encarregados da proviso da infra-estrutura viria. Fortalecimento institucional, com o qual se busca assegurar a qualidade e sustentabilidade dos SITM.

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Maximizao do impacto urbano dos SITM, com o qual se pretende melhorar a qualidade de vida dos habitantes assegurando no s a sustentabilidade do sistema mas tambm reduzindo a acidentalidade, melhorando a segurana e recuperando o espao pblico. Maximizao dos benefcios sociais, estimulando a participao da industria transportadora de cada cidade e seu compromisso na reduo da sobreoferta. Coordenao entre o Governo Nacional e as cidades. Fomento da participao cidad para melhorar a qualidade do servio. Mecanismos de apoio e seguimento por parte do Governo Nacional atravs da conformao de um Comit de Seguimento integrado pelo DNP, o Ministrio de Transporte e o Ministrio da Fazenda. 6.2 MODELO DE PRODUO DO SISTEMA TRANSMILENIO

O TransMilenio um sistema de transporte de alta capacidade com nibus, que com a apoio de um sistema de controle e monitoramento em tempo real, fornece um servio de transporte de alta qualidade, que aproveita eficientemente a operao de nibus articulados ao longo de corredores exclusivos semi-segregados, e nibus tipo padro que trafegam pelo sistema virio misto ligando os terminais e algumas estaes intermedirias com bacias de alimentao. Na montagem do sistema Transmilenio, o setor pblico e o setor privado conformaram um modelo de Parceria Pblico-Privada, na qual, o setor pblico fornece o centro de controle e a infra-estrutura (corredores exclusivos, terminais, estaes, garagens, passarelas e ciclovias entre outros) e delega a prestao do servio a operadores privados aps uma concorrncia pelo mercado sob licitaes. O Sistema TransMilenio opera sem subsdios com tarifa integrada, os servios tronco e alimentadores so integrados fisicamente com estaes e terminais de pago antecipado. Os operadores privados fornecem os nibus articulados, os nibus tipo padro e os equipamentos de bilhetagem eletrnica. Os recursos investidos pelos operadores privados tm sido obtidos principalmente atravs do sistema financeiro local, sem receber nenhum tipo de subsdio ou regalia. Os recursos econmicos para a construo da infra-estrutura, tm sido proporcionados pela Administrao Distrital, especialmente

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atravs da sobretaxa da gasolina, e com garantias e transferncias do Governo Nacional. No modelo conceitual da parceria, a empresa pblica TRANSMILENIO S.A. atua como gestora global do desenvolvimento do projeto, sendo ela a responsvel do planejamento, da gesto, da fiscalizao e do controle operacional do novo sistema. Entretanto, os operadores privados fornecem o servio de acordo com as estimativas de demanda realizadas pelo Gestor. A receita do sistema proveniente da venda das passagens e distribuda pelo agente Fiducirio entre todos os agentes envolvidos, incluso o gestor, de acordo com a estrutura de remunerao estabelecida nos contratos de concesso para as Fases I e II do Sistema. Figura 7 Modelo de Produo do Sistema TransMilenio
Min. Transportes, Conpes, DNP Autoridades

Prefeitura de Bogot
rgo Gestor STT Facilitam

Polcia Misin IDU

Segurana Apoio Infra-estrutura Instituies Facilitadoras

Regulamentao, Polticas

Sistema TransMilenio
TRANSMILENIO S.A. Empresas Concessionrias
Operadores Tronco Operadores Alimentadores Empresas De Bilhetagem
Planejamento, Gesto, Controle

Produo do Servio Distribuio da Receita

Servio Final

Usurios
$ Passagens

Fiducirio $

Fonte: Elaborao prpria No esquema de produo do Sistema TransMilenio, o poder pblico representado no gestor TRANSMILENIO S.A. desempenha um papel relevante visando ao mesmo tempo, tanto assegurar o equilbrio econmico e financeiro dos diversos agentes privados envolvidos que assumem o risco da demanda, quanto garantir um nvel de servio de tima qualidade com tarifa adequada para a comunidade.

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6.2.1 O Gestor TRANSMILENIO S.A.


A empresa pblica distrital TRANSMILENIO S.A., atua tanto como gestora global do desenvolvimento do projeto global (implementao das fases) quanto como poder concedente e ente gestor da produo. Assim, as principais responsabilidades do ente gestor so: Planejar e coordenar a implementao de futuras Fases do sistema; Preparar as licitaes e contratos de concesso operacional para cada Fase; Estabelecer as normas e regulamentos que devem cumprir os concessionrios do sistema TransMilenio; Planejar a oferta de servios de acordo com as estimativas de demanda, e garantindo nvel de servio adequado e equilbrio econmico e financeiro do sistema; Supervisar o cumprimento dos contratos de concesso, sancionar com infraes os no cumprimentos; Controlar e Supervisar a prestao do servio em tempo real atravs do Centro de Controle e com o apoio de seus fiscais ao longo dos corredores tronco e linhas alimentadoras. Complementa-se a gesto do ente gestor com convnios com outras instituies pblicas que facilitam e apiam a logstica operativa. Instituies Facilitadoras O Instituto de Desarrollo Urbano (IDU) responsabiliza-se pela gesto do sistema virio (tronco e alimentador), ou seja, da construo e manuteno da infra-estrutura destinada ao funcionamento do sistema TransMilenio. A Polcia Metropolitana proporciona segurana ao sistema com pessoal capacitado e treinado. Cada estao ou terminal tem ao menos dos membros da fora pblica, apoiados com comunicaes ao centro de controle do sistema. Os funcionrios de Misso Bogot permanentemente proporcionam informao e instrues aos usurios do sistema TransMilenio. Auxiliam aos deficientes para que se transportem dentro do sistema.

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6.2.2 Agentes Privados


O sistema TransMilenio est conformado por vrios agentes privados contratados aps concorrer pelo mercado atravs dos processos licitatrio das Fases I e II. A produo do servio realizada pelas empresas concessionrias: operadores tronco, operadores de alimentao e operador de bilhetagem, alis, a receita do sistema administrada e distribuda por um agente fiducirio privado. Assim mesmo, o gestor TRANSMLENIO S.A. conta com outros contratos para realizar as atividades de manuteno, limpeza e vigilncia das estaes e terminais da Fase I. Para executar as viagens ou servios previamente programados pelo gestor TRANSMILENIO S.A., as empresas operadoras de nibus tronco e alimentadoras devem dispor de motoristas profissionais, treinados e certificados. E os nibus programados devem cumprir determinadas condies fsicas, mecnicas e ambientais, exigidas nos contratos de concesso. De modo similar, o operador de bilhetagem deve fornecer o servio de venda das passagens nas terminais e estaes com funcionrios bem selecionados e capacitados, assim como deve prover os equipamentos exigidos contratualmente: cartes eletrnicos, validadores, catracas, sistema de informao (hardware e software). Operadores Tronco e Alimentadores As empresas operadoras tronco e alimentadoras so empresas privadas especializadas responsveis de adquirir os nibus e contratar o recurso humano para fornecer as viagens de servio pblico de massa, nos corredores tronco e nas bacias de alimentao. Estas viagens ou servios so previamente programados (tabela horrio de itinerrios) e designados pelo gestor TRANSMILENIO S.A. de acordo com as estimativas de demanda e o nvel de servio estabelecido. Como operadores tronco tm sido constitudas sete empresas concessionrias, dentre essas, quatro pertencem Fase I e trs Fase II. A operao do sistema tronco se desenvolve com veculos articulados novos, com capacidade para 160 passageiros, que percorrem os distintos corredores exclusivos semi-segregados. Por outro lado, o servio alimentador se realiza com nibus tipo padro, com capacidade para 80 passageiros, que transportam os usurios at as estaes e terminais de integrao ampliando dessa forma a cobertura do sistema TransMilenio.
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Na Fase I foram contratadas cinco empresas alimentadoras apenas pelo termo de quatro anos (2001-2005). Em seguida, na Fase II se licitaram novas concesses para o servio de alimentao e foram contratadas as atuais seis empresas alimentadoras existentes com contratos para 10 anos. Tabela 10 Operadores Tronco e Alimentadores nas Fases I e II do TransMilenio
Fase I (desde 2001) Empresa
Operadores Tronco Si99 Express del Futuro Ciudad Movil Metrobus

Fase II (desde 2005)


Conce sso

Frota
168 125/ 156* 104 93/ 117*

Empresa
Si02 Transmasivo Conexin Movil

Frota
152 189 146

Conces so

10 anos

10 anos

Total Tronco

(4)

(490/ 533*)
57 49 65 12 45 35 9

(3)
UT Alcapital Si03 ETMA UT Alnorte Citimovil TAO

(487)
64 92 70 47 63 74

Sidauto Portal 80 Sidauto Interm. 80 Codatermil Usme Operadores Codatermil Molinos Alimentadores Alcon Alnorte Uribe Uribe

4 anos

10 anos

Total Alimentador

(5)

(272**)

(6)

(410)

* O gestor solicitou a Express del Futuro e Metrobus para aumentar sua frota inicial entre dezembro 2006 e abril 2007. ** A Fase I de alimentadores acabou entre 2004 e 2005 e suas bacias foram licitadas na Fase II.

Fonte: elaborao prpria com dados Transmilenio S.A.. Bilhetagem ou Arrecadador da Receita A operao de bilhetagem est a cargo das empresas privadas, Angelcom S.A. (Fase I) e Unin Temporal Fase II, contratadas pelo termo de 10 anos e 12 anos respectivamente. Mediante os contratos de concesso responsabilizam-se por administrar os meios de pago, coletar o dinheiro proveniente da venda das passagens e controlar o acesso dos usurios ao sistema. Como parte dos compromissos contratuais, o arrecadador deve fornecer o servio de venda das passagens nas terminais e estaes, prover e manter constantemente os meios de pagamento e controle indispensveis: cartes eletrnicos, validadores, catracas, sistema de informao (hardware e software), estabelecer rigorosos processos de seleo e treinamento dos seus funcionrios nos pontos de venda nas estaes e terminais, entre outros.

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O Fiducirio - Administrador dos Recursos A administrao dos recursos do sistema delegaram-se por licitao a uma Sociedade Fiduciria que recebe os dinheiros da arrecadao diria, logo de acordo com a tabela de pagos dada por TRANSMILENIO S.A. distribui semanalmente os recursos entre todos os agentes do sistema TransMilenio. O fiducirio tem a funo de administrar, investir e canalizar os fluxos monetrios para os concessionrios, para isso conta com trs fundos: fundo principal, fundo de contingncias e fundo de multas e bonificaes. 6.3 CARACTERSTICAS DAS CONCESSES

No sistema TransMilenio, todas as empresas operadoras, contratualmente esto sujeitas cumprir com elevados nveis de qualidade operacional, manter em timas condies seus equipamentos, controlar e reduzir nveis de poluio, garantir o regime trabalhista legal e pagar impostos sob seus lucros. Alis, as novas empresas operadoras tronco e alimentadoras contratualmente devem contribuir na reduo de sobreoferta da frota de TPCT comprando e sucatando nibus obsoletos. As atividades cumpridas pelos operadores privados so regidas mediante os contratos de concesso com TRANSMILENIO S.A. Os contratos incluem os deveres, obrigaes e direitos relacionados com os motoristas, os servios (itinerrios, rotas), os veculos, a manuteno dos equipamentos, a administrao das reas de suporte tcnico, as multas por no cumprimentos, a distribuio dos riscos e outras consideraes estabelecidas para os servios tronco, alimentador e bilhetagem, e a remunerao dos servios contratados. Assim como determinam a estrutura tarifria que trata sobre a tarifa tcnica e a tarifa ao usurio, sobre os mecanismos de atualizao de custos, sobre os fundos principal, de contingncia e multas, entre outros. Operadores Tronco As empresas operadoras tronco tm sido contratadas pelo termo de 10 anos ou at sua frota alcanar em mdia 850 mil quilmetros percorridos, se termina o contrato segundo o que acontecer primeiro. Como parte das exigncias dos contratos, as empresas operadoras tronco fornecem veculos articulados novos, com capacidade para 160 passageiros, com tecnologia Euro II (Fase I) e Euro III (Fase II), com caractersticas fsicas e desenho exterior e interior padronizado, e com equipamentos especiais

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embarcados para a execuo, controle e acompanhamento da operao. Tambm, o gestor TRANSMILENIO S.A. estabeleceu nos contratos de concesso, a Taxa de Sucateamento que exige aos operadores tronco comprar e sucatar 2,7 veculos obsoletos do TPCT (Fase I) e 7,6 veculos obsoletos do TPCT (Fase II), por cada nibus articulado vinculado ao Sistema TransMilenio. Nos contratos de concesso da Fase II, alm do aumento da Taxa de Sucateamento, o gestor TRANSMILENIO S.A. trasladou maiores responsabilidades aos operadores tronco. De tal modo, o gestor exigiu s trs empresas concessionrias que fossem responsveis pela limpeza, manuteno e segurana de cada uma das estaes ao longo corredor outorgado sob concesso. Quanto ao servio alimentador, na Fase I, cinco empresas alimentadoras foram contratadas pelo termo de quatro anos (20012005), nesses contratos, o servio estava relacionado apenas com uma estao ou terminal de integrao, as empresas podiam utilizar veculos prprios ou alugados, novos ou usados, a Taxa de Sucateamento era apenas um (1) veculo obsoleto do TPCT por cada nibus alimentador vinculado ao TransMilenio, e o servio era remunerado pela quantidade de passageiros alimentados. Para a Fase II, o gestor TRANSMILENIO S.A. desenhou novos contratos de concesso para o servio de alimentao. No processo licitatrio foram escolhidas seis (6) novas operadoras alimentadoras, conformadas com participao de empresas tradicionais e proprietrios autnomos, para contratos de 10 anos. O servio contratado se relacionou com bacias de alimentao com uma ou varias estaes de integrao. Nesses novos contratos, o gestor exigiu aos operadores alimentadores frota nova e prpria, com equipamento de GPS instalado, com tecnologia Euro III, tambm aumentou a Taxa de Sucateamento e exigiu comprar e sucatar 3 veculos obsoletos por cada nibus alimentador vinculado ao TransMilenio. Alis, o gestor determinou remunerar o servio alimentador com base num modelo misto que combina a quantidade de passageiros transportados com a quilometragem percorrida. Por fim, quanto ao operador de bilhetagem, o gestor TRANSMILENIO S.A. outorgou a concesso da Fase I empresa Angelcom S.A. pelo termo de 10 anos, e outorgou logo a concesso da Fase II, empresa Unin Temporal Fase II (empresa filial de Angelcom S.A), pelo termo de 12 anos. Por causa da captura da tecnologia e diante da dificuldade

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de operar com sistemas eletrnicos pouco compatveis, deram-se as condies que obrigaram ao gestor escolher o mesmo fornecedor. 6.4 SISTEMA OPERACIONAL

6.4.1 Direo de Operaes (TRANSMILENIO S.A.)


TRANSMILENIO S.A. conta com a Direo de Operaes como diviso da organizao que tem a responsabilidade do planejamento, superviso e controle operacional. Nesse sentido, a Direo de Operaes realiza as seguintes funes especificas: Desenhar a programao eficiente dos servios ofertados; Supervisar o cumprimento e qualidade dos servios fornecidos pelos concessionrios; Controlar em tempo real a operao plena do sistema; Supervisar o apropriado funcionamento e estado fsico da infra-estrutura e; Medir periodicamente o ndice de satisfao do cliente e asseguramento da qualidade. A programao dos servios ofertados se calcula e desenha de acordo com as caractersticas da demanda, visando tanto satisfazer as necessidades dos usurios quanto garantir o equilbrio econmico-financeiro do sistema. O objetivo definir uma programao tima de despacho de servios tronco e alimentadores, que garanta a operao eficiente e eficaz do sistema com a participao de todos os operadores. Para cumprir esse propsito se utiliza o software GoalBus, e computadores de alta performance que permitem analisar a demanda de usurios do sistema. Como dados de entrada se utilizam as matrizes de entrada e sada de passageiros, elaboradas pelo concessionrio da bilhetagem, estudos de campo de embarque e desembarque, estudos de freqncia e ocupao e informaes do Centro de Controle. A programao dos servios ofertados (tabelas horrios e itinerrios) entregue aos operadores tronco e alimentadores. Os operadores alimentadores recebem particularmente o conjunto de tabelas a executar nas rotas das bacias de alimentao que opera cada um deles. Os operadores tronco operam compartilhando os corredores exclusivos, portanto repartem entre eles as tabelas a realizar de tal modo que os quilmetros a realizar sejam proporcionais porcentagem de nibus articulados

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licitados. Os operadores tronco e alimentadores devem programar os motoristas e nibus que executaram os servios e enviar com antecedncia essa informao Direo de Operaes para ser revisada e carregada no Centro de Controle Operacional.

6.4.2 Centro de Controle Operacional - (TRANSMILENIO S.A)


Centro de Controle Operacional (CCO) apia-se num aprimorado Sistema de Gesto de Frota cujo objetivo primordial prover ao Sistema TransMilenio em tempo real da informao necessria para seu normal operao e garantir o nvel de servio definido aos usurios, racionalizando os recursos disponveis designados para tal fim. Este subsistema representa toda a equipe de controladores no posto de comando centralizado, o grupo de fiscais e auxiliares de controle, as instalaes fsicas, os computadores (hardware e software instalados), os sistemas de comunicaes para voz (radio trunking) e dados (CDPD) e o sistema de localizao e rastreamento da frota. O Sistema de Gesto de Frota est conformado por cinco mdulos integrados: mdulo de programao operativa (usado pela Direo de Operaes), mdulo de controle da operao, mdulo de coleta de dados operacionais, mdulo de comunicao de voz e dados, mdulo de informao ao usurio e mdulo maestro de gesto. Desde o posto de comando central ou CCO, os Controladores regulam, supervisam e fiscalizam em tempo real o desempenho operacional da frota. Com potentes estaes de trabalho (hardware, software e comunicaes integradas) cada controlador tem a capacidade de regular e controlar em tempo real entre 80 e 100 nibus simultaneamente. Os fiscais e os auxiliares de controle subsidiam ao CCO supervisando e apoiando a prestao do servio nas estaes e terminais, nos nibus e no virio do sistema. Adicionalmente, desde o Centro de Controle, a Polcia Metropolitana coordena as atividades e aes de segurana nas estaes e terminais, e quando forem necessrios, os controladores tambm coordenam as aes de outros corpos de apoio como bombeiros e ambulncias. Para o CCO convergem todas as informaes sobre o andamento da produo do servio, assim, fechando o circuito de controle dos diversos componentes que so avaliados e realimentados. Desde o CCO realiza-se em tempo real o rastreamento e localizao continua dos nibus com ajuda dos dados fornecidos pelos equipamentos abordo dos mesmos nibus (GPS e hodmetro) e pelo reconhecimento de paradas e de
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aperturas de portas nas estaes. O Sistema de Gesto de Frota subsidia aos Controladores para detectar os desvios de horrio dos nibus com relao programao operativa e as transgresses das normas e padres de servio definidos previamente, tambm apia lhes na soluo de qualquer situao de emergncia que se apresente durante a operao. Os sistemas de comunicaes por voz e dados so centralizados no CCO onde as comunicaes so gravadas digitalmente. Para garantir o controle, a integridade e a confiabilidade das informaes transmitidas durante a prestao do servio, os motoristas somente se podem comunicar com os Controladores do CCO. Assim, no caso de precisar comunicar-se com os departamentos de operaes da sua respectiva empresa, os motoristas devem informar ao CCO para que os controladores transmitam seus requerimentos. O CCO pode estabelecer comunicao por voz com os motoristas de forma individual ou coletiva para garantir o cumprimento dos servios programados. As intervenes podem ser localizadas, somente para aqueles nibus com anormalidades (atrasado, adiantado, problemas mecnicos, etc.), ou tambm as comunicaes podem ser intervenes para um conjunto de nibus de uma(s) linha(s) para ajustar a programao de acordo a condies temporrias especiais que possam alterar parcial ou globalmente a operao da frota.

6.4.3 Infra-Estrutura (TRANSMILENIO S.A.)


Estaes e Terminais As estaes e terminais so instalaes que abrigam numerosos equipamentos de controle, segurana e atendimento ao pblico e ao prprio pessoal operativo. Representam as reas de ingresso, permanncia e sada dos usurios, equipadas com: bilheterias, os validadores para o ingresso e sada de passageiros (roletas e catracas), plataformas para embarque e desembarque, sistema eletromecnico para apertura e fechamento de portas da estao para embarque e desembarque. Mesmo assim, fornecem abrigo e proteo aos passageiros e aos funcionrios operativos, entre outros. Via Permanente Este subsistema conformado pelo conjunto de vias (rede tronco e rede alimentadora)
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usadas pelos nibus do sistema TransMilenio. Os corredores tronco so 85 km de vias parcialmente segregadas destinadas para o uso exclusivo de nibus articulados de alta capacidade. A rede tronco complementada por mais de 400 km de rotas secundarias (alimentadoras) que utilizam nibus tipo padro que trafegam pelo sistema virio misto nas bacias de alimentao do sistema (ver Tabela 11). Tabela 11 Infra-estrutura do Sistema TransMilenio Fases I e II
Fase I Via Permanente Av. Caracas Calle 80 Autopista Norte Total Corredores Tronco Total Rotas Alimentadoras Cumprimento 21.4 km 10.5 km 10.5 km 42.4 km 305 km Fase II Via Permanente Amricas-Calle 13 NQS Av. Suba Total Corredores Tronco Total Rotas Alimentadoras Cumprimento 13.0 km 20.0 km 10.0 km 43.0 km 500 km

Fonte: Transmilenio 2005.

6.4.4 Frota Equipo Rodante (Empresas Operadoras)


Este subsistema est compreendido pelo equipamento rodante fornecido pelos operadores privados tronco e alimentadores, em abril de 2007, o sistema TransMilenio contava com 1019 nibus articulados e 487 nibus tipo padro. Os nibus em geral dispem de vrios equipamentos a abordo: GPS, Unidade Lgica (computador de abordo), equipamentos para transmisso de voz e dados, controle remoto para apertura de portas das estaes, boto de emergncia e anjo da guarda. Alis, os veculos da Fase II dispem de sensores de peso e alto-falantes e painis de informao ao usurio. Os equipamentos de abordo permitem garantir o cumprimento dos servios programados e a operao sincronizada entre veculos, assim os veculos transmitem automaticamente ao Centro de Controle (CCO) sua posio, sentido e velocidade cada 20 segundos e ao mesmo tempo o CCO transmite constantemente a cada motorista atravs da Unidade Lgica os dados referentes ao servio programado que deve executar: hora e lugar de incio/final do servio, passo a passo o seguinte ponto de parada e a diferena de tempo com relao ao horrio programado (tempo de retardo ou adiantamento).

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6.4.5 Motoristas Recurso Humano (Empresas Operadoras)


No Sistema TransMilenio, os motoristas candidatos devem cumprir um rigoroso processo de treinamento e seleo realizado pelas empresas operadoras, com requerimento para serem aceitos por parte do rgo gestor TRANSMILENIO S.A. quem realiza provas tcnicas de conduo dentro do sistema. Periodicamente, a empresa operadora deve fornecer aos motoristas contratados cursos tericos e prticos sob atendimento de usurios e controle de emergncias, sob como conduzir os veculos de forma segura, eficiente e econmica dentro do sistema e, como operar adequadamente o equipamento de abordo. Tambm, os motoristas devem aprender o sistema de informao codificada para agilizar e fazer mais precisas as comunicaes por voz com o Centro de Controle. Por outro lado, as empresas costumam fornecer cursos especiais de relacionamento familiar, sade, gasto e poupana, entre outros. No que diz respeito aos aspectos trabalhistas, na Fase I, algumas empresas estavam terceirizando a contratao dos motoristas, porm, com a entrada em operao da Fase II, o gestor TRANSMILENIO exigiu s empresas operadoras que Todos os motoristas fossem contratados diretamente pelas empresas operadoras. Os contratos dos motoristas cumprem o regime trabalhista legal e da providncia social, e so remunerados quinzenal ou mensalmente dependendo da empresa. Para otimizar o recurso humano e flexibilizar a programao de motoristas, as empresas utilizam trs tipos de contratos bsicos segundo as horas dirias trabalhadas pelo motorista: 8 horas, 6 horas e 4 horas. O sistema em total conta com ao redor de 3.000 motoristas (entre 2,1 e 2,2 motoristas por nibus), muitos dos motoristas tm experincia no sistema TPCT e no transporte de carga rodovirio, alis, existe uma pequena e significativa parcela (2%) de mulheres motoristas.

6.4.6 Departamentos de Manuteno (Empresas Operadoras)


Compreende todos os complexos da manuteno do equipo rodante do sistema TransMilenio, instalaes de oficinas, ptios de manobras, equipes de manuteno, todo o pessoal envolvido, equipamento e instalaes. A cada empresa operadora contratada, TRANSMILENIO S.A. entregou como parte da concesso, a administrao de uma garagem e centro de manuteno durante o perodo pertinente de durao do contrato. A

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manuteno preventiva e corretiva dos veculos uma responsabilidade de cada operador tronco e alimentador, cada empresa operadora deve garantir que os nibus sejam mantidos em boas condies para prestar o servio de acordo s condies contratuais exigidas pelo gestor TRANSMILENIO S.A.

6.4.7 Departamentos de Operaes (Empresas Operadoras)


Cada uma das empresas operadoras contratadas dispe de uma de diviso administrativa ou departamento responsvel do cumprimento dos servios programados que so solicitados pelo gestor do sistema. Estes departamentos de operaes so responsveis da programao de nibus e motoristas para cada uma das tabelas da suas respectivas empresas, devem garantir a sada pontual de nibus desde as garagens, assim tambm devem dispor de nibus e motoristas de reserva para atender possveis contingncias durante a prestao do servio. Durante a prestao do servio de transporte, os nibus e motoristas disponveis como recurso de reserva permitem atender diversas contingncias cotidianas como: acidentes, falhas, quebras, etc. As contingncias acontecidas com os nibus e/ou os motoristas durante a prestao do servio so transmitidas via radio por intermdio dos controladores do CCO ao funcionrio responsvel no Departamento de Operaes da respectiva empresa. Quando durante a prestao do servio for necessrio trocar um nibus e/ou um motorista, o CCO informa e solicita ao Departamento de Operaes da empresa respectiva para atender o requerimento. Certas ocasies quando a demanda supera a oferta programada, o CCO solicita s empresas operadoras a entrada de nibus adicionais para suprir o aumento inesperado da demanda. Contratualmente as empresas operadoras devem dispor de uma frota de reserva (10%) e devem programar um grupo de motoristas de reserva para atender as solicitudes feitas pelo Centro de Controle.

6.4.8 Bilhetagem (Arrecadador)


Este subsistema abrange o complexo da bilhetagem do sistema TransMilenio, pontos de venda, meios de pago, cartes eletrnicos, validadores, roletas ou catracas, sistema de informao (hardware e software), meios para transmitir dados ao ente gestor relacionados com as vendas de passagens, ingressos e sadas de usurios em cada

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estao e terminal. A operao de bilhetagem est a cargo de uma empresa privada, que mediante um contrato de concesso responsabiliza-se por administrar os meios de pago, coletar o dinheiro proveniente da venda das passagens e controlar o acesso dos usurios ao sistema. 6.5 DESENVOLVIMENTO DA INFRA-ESTRUTURA

As labores relacionadas com o planejamento do sistema TransMilenio, no que diz respeito ao planejamento e expanso das futuras fases do sistema, so efetuadas diretamente pelo gestor TRANSMILENIO S.A.; para isso, o gestor na sua estrutura organizacional conta com a Direo de Planejamento conformada por um grupo tcnico bem qualificado, com sofisticados computadores e software para a modelagem de transporte e anlise estatstico. TRANSMILENIO S.A. por meio da sua equipe tcnica fornece servios especializados de consultoria para a implantao de sistema de transporte similares em outras cidades colombianas e estrangeiras. Corresponde Direo de Planejamento, planejar o futuro do sistema, com base em modelos de transporte nos quais se estimam as demandas futuras nos corredores tronco e se avaliam os benefcios que gerar cada Fase por implementar. Assim tambm, elaboram-se desenhos operacionais dos futuros corredores e estabelecem-se os parmetros de desenho da infra-estrutura do sistema, que servem de base para o desenvolvimento definitivo e a construo posterior por parte do Instituto de Desarrollo Urbano IDU (Transmilenio, 2005). O investimento total da Fase I foi US$7,1 milhes de dlares por quilmetro (US$297 milhes de dlares em 42 km. de linhas), financiados com recursos de imposto local aos combustveis (46%), aportes do setor central Distrital (principalmente produto da descapitalizao da Empresa de Energia, 28%), credito do Banco Mundial (6%) e aportes do Governo Nacional (20%)53. Na Fase II, o custo total alcanou os US$26 milhes de dlares por quilmetro (US$1.092 milhes de dlares em 42 km. de linhas), segundo assinala o gestor do sistema, explica-se o maior valor na construo da infra-estrutura da segunda fase porque foram necessrias maiores intervenes tanto para o sistema TransMilenio
53

Fonte: Transmilenio (2005). 147

quanto para s faixas do trafego misto54, alm de incluir nos contratos de construo os custos de manuteno da infra-estrutura durante cinco anos. O Governo Nacional aportou 70% dos custos totais da Fase II, e garantiu manter essa porcentagem de recursos para as seguintes fases de expanso do sistema TransMilenio. O Distrito Capital de Bogot destina metade da sobretaxa aos combustveis para fornecer o restante 30% dos recursos necessrios do Sistema TransMilenio. 6.6 ESTRUTURA TARIFRIA

A estrutura tarifria do Transmilenio tem sido desenhada para manter o equilbrio econmico do sistema e garantir seu financiamento e auto-sustentabilidade ao longo do tempo, com a finalidade de no precisar nenhum tipo de subsdio externo. A principal fonte de fundos a receita produto da venda das passagens que permite gerar o nvel de fluxos requeridos para remunerar a todos os agentes envolvidos (gestor, operadores tronco e alimentadores, arrecadador e fiducirio). Na formulao tarifria se estabelece uma tarifa tcnica do sistema que base de remunerao dos agentes envolvidos. A tarifa tcnica inicial determinada com base no preo quilmetro (tronco) e preo passageiro-km. (alimentador) ofertado pelos concessionrios nas licitaes, alm de considerar a participao porcentual dos outros agentes. Mensalmente so realizados ajustes tarifa tcnica de acordo com a variao mdia dos insumos, o porcentagem de alimentao e a variao do IPK. A tarifa ao usurio se estabelece com um valor redondo prximo tarifa tcnica. A tarifa ao usurio permanece fixa durante perodos mais prolongados de at por um ano, e seu aumento potestade do Prefeito de Bogot. A tarifa ao usurio alimenta o Fundo Principal do sistema, desde o qual se fazem os pagamentos aos agentes envolvidos com base na tarifa tcnica. Se a tarifa ao usurio maior do que a tarifa tcnica, a diferencia positiva trasladada ao Fundo de Contingncias que permite fornecer recursos quando acontece o caso contrrio em que a tarifa tcnica supera a tarifa ao usurio. Para manter a tarifa tcnica prxima tarifa ao usurio, o gestor TRANSMILENIO S.A.
Melhores especificaes de construo; maior quantidade de prdios adquiridos, viadutos, faixas trafego misto, passarelas; melhoras para a operao do sistema; maiores exigncias ambientais e sociais para a construo; desenhos completos considerando o POT; e contratao de manuteno durante cinco anos (Transmilenio, 2005). 148
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ajusta a quantidade de oferta do sistema. O sistema muito sensvel ao nvel de servio oferecido, o ndice de passageiros por quilmetro (IPK) permite de modo geral medir essa relao entre o usurio (demanda) e as empresas concessionrias (oferta). O sistema com IPK entre 5,2 e 5,5 opera com eficincia, valores menores ameaam o equilibro econmico financeiro dos operadores de nibus, sobretudo os concessionrios tronco. IPK superiores afetam ao usurio que percebe imediatamente um servio ruim com freqncias aumentadas e veculos superlotados. A receita do total do sistema distribuda semanalmente de acordo as condies contratuais preestabelecidas: 4% para o ente gestor TRANSMILENIO S.A., 0,0387% para o fiducirio, 8% para o arrecadador. Quanto aos operadores de nibus, em mdia recebem 20% da receita os operadores de alimentao (segundo passageiros transportados e produo quilomtrica) e 68% da receita os operadores tronco (segundo produo quilomtrica). 6.7 TPICOS CONCLUSIVOS

As principais concluses que podem ser extradas do captulo so as seguintes: O Sistema TransMilenio cumpre as caractersticas prprias dos SITM com o qual se enquadra no marco regulamentar para o modo de transporte pblico de massa. O Marco Regulamentar para o modo SITM, define os objetivos gerais que devem cumprir esses sistemas, estabelece sua rea de influncia, enumera seus componentes fsicos constitutivos, concreta o co-financiamento do Governo Nacional at por 70% do servio da divida, define a autoridade competente responsvel pelo SITM e regulamenta a habilitao do servio pblico de transporte de massa que se outorgar mediante contrato de concesso aps concorrncia em Licitao Pblica. Deve-se salientar que o Marco Regulamentar do modo SITM apenas estabelece os lineamentos norteadores essenciais acima assinalados, no obstante, ainda no tm sido promulgadas polticas relacionadas com: requerimentos exigidos aos particulares para concorrer pelo mercado; distribuio de riscos; durao das concesses; mecanismos de prorroga; qualidade dos servios; estrutura tarifria; regime sancionatrio para no cumprimentos dos contratos; entre outros.

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Conforme com a Regulamentao para o modo SITM, a habilitao para prestar o servio pblico de transporte de massa se expede por parte da autoridade nica de transporte constituda pelo ente territorial ou administrativo correspondente (art.5 Decreto 3109/1997). No caso do Sistema TransMilenio, embora j existisse o rgo gestor STT, o Prefeito de Bogot determinou criar a empresa pblica TRANSMILENIO S.A. como a entidade responsvel das funes de planejamento, organizao, controle e fiscalizao do novo sistema. O sucesso do projeto TransMilenio em grande parte se deve a criao da empresa gestora TRANSMILENIO S.A. que permitiu que o projeto pudesse ser desenvolvido de maneira transparente e eficiente em tempo recorde (Fase I, dois anos). Sem duvida, se o projeto tivesse sido delegado ao rgo gestor STT teria fracassado, no tanto por causa da precariedade institucional, como devido conivncia dessa instituio com os transportadores tradicionais que teriam capturado o projeto. A implantao e operao bem sucedida da Fase I do Sistema TransMilenio atraiu o interesses de outras cidades colombianas e o Governo Nacional adotou o modelo do TransMilenio para reproduzi-lo como estratgia para o melhoramento da mobilidade urbana em cidades de grande e mediano porte (populaes superiores a 600 mil habitantes), assim como instrumento para reativar as economias locais. Diante da carncia de lineamentos no contidos no Marco Regulamentar para SITM, o Governo Nacional adotou desenvolver a poltica para os novos projetos tipo SITM atravs do Departamento Nacional de Planeacin (DNP) e o Consejo Nacional de Poltica Econmica y Social (CONPES). Atravs dos Documentos Conpes se estabelecem polticas norteadoras gerais (Conpes 3167/2002; Conpes 3260/2003) ou especificas para cada projeto em andamento (e.g. Conpes 3166/2002 para o SITM de Cali). No modelo de produo do Sistema TransMilenio, o Poder Pblico passa desempenhar um papel mais ativo e participativo na produo do servio, alm de fornecer e manter a infra-estrutura do sistema, desempenha funes de planejamento da expanso do sistema, planejamento operacional, organizao e gesto do sistema, controle e fiscalizao da produo do servio, entre outras.

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Nos processos licitatrios do TransMilenio, se favorece a participao dos transportadores locais, porm, outros capitais diferentes podem participar na concorrncia pelo mercado. (Sobre a participao e resistncia do transportadores tradicionais se trata e comenta de maneira ampla no seguinte captulo). No Sistema TransMilenio, os particulares concorrem pelo mercado durante a Licitao Pblica, durante a produo do servio a concorrncia no mercado inexistente. Os operadores tronco compartem os corredores exclusivos cumprindo sua respectiva programao de servios. As bacias de alimentao so operadas individualmente por seu respectivo concessionrio. Em geral os concessionrios fornecem o servio de acordo com as quantidades e as condies estabelecidas pelo gestor. O gestor TRANSMILENIO S.A. determina a quantidade de servio ofertado de acordo com as estimativas de demanda e visando garantir o equilbrio econmico e financeiro do sistema e o nvel adequado de servio para o usurio. A oferta de servio tronco distribuda entre os concessionrios proporcionalmente aos veculos autorizados no contrato. O gestor TRANSMILENIO S.A. como poltica para assegurar a qualidade dos servios ofertados, exige nos contratos com os concessionrios, o cumprimento do Manual de Operaes que contem os pormenores sobre: as caractersticas e condies fsicas dos veculos; sobre os nveis de emisses poluentes; as regras de operao dentro do sistema; as competncias, deveres e obrigaes dos motoristas; multas e sanes; entre outras. O operador de bilhetagem tambm est submetido a cumprir com padres de qualidade estabelecidos pelo gestor. Como parte da poltica da qualidade, os concessionrios em geral devem obter a certificao ISO 9003 dentro dos trs primeiros anos de operao. O gestor acompanha o desempenho operacional dos concessionrios atravs dos ndices de pontualidade, regularidade, acidentes e multas. Os contratos de concesso so outorgados para perodo de 10 anos ou at a frota percorrer em mdia 850 mil quilmetros, o que acontecer primeiro. Para facilitar a transio entre o sistema tradicional TPCT e o TransMilenio, os concessionrios devem cumprir com Taxas de Sucateamento de frota obsoleta. Os contratos tambm exigem
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aos particulares cumprir com o regime trabalhista legal, pagar impostos sobre seus lucros, tomar seguros de responsabilidade civil contratual e extracontratual, entre outros. O gestor TRANSMILENIO S.A. conta com um Centro Controle operacional por meio do qual faz seguimento, controle e superviso intensiva da produo do servio em tempo real e com o apoio de tcnicos em via, estaes e terminais. Quando os veculos saem das garagens e entram em operao dentro do sistema passam receber nica e exclusivamente instrues atravs do Centro de Controle por meio da transmisso de voz e dados. Desde o Centro de Controle, o Sistema de Gesto de Frota (SGF) permite fazer o rastreamento e controle automtico da frota programada em tempo real. O SGF transfere para cada veculo-motorista o itinerrio correspondente, assim, assegurando o desenvolvimento da programao real com mnima margem de diferena com a programao terica. Em caso de alteraes intempestivas da programao, o software permite fazer mudanas tanto ao nvel de veculo ou de frota. O SGF fornece a informao pertinente a todos os servios realizados com o qual se calcula a quilometragem percorrida pelos concessionrios, alm de outras informaes. O Sistema TransMilenio opera sem subsdio e se sustenta com a tarifa ao usurio. O Sistema conta com uma estrutura tarifria que atualiza cada ms a tarifa tcnica e por sua vez o preo quilmetro para cada concessionrio tronco e o preo passageiroquilmetro para cada alimentador. As atualizaes da tarifa tcnica partem do valor inicial oferecido pelo concessionrio na Licitao Pblica. Atualizam-se com base na variao de preos dos insumos, as variaes do IPK e a porcentagem de alimentao do sistema. Aumentos da tarifa ao usurio potestade do Prefeito de Bogot.

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Captulo 7 - Resistncia e Participao dos Transportadores Tradicionais na Conformao do Sistema Transmilenio


Na medida em que o Sistema TransMilenio expandido aumenta sua participao na demanda e surge um novo mercado para os capitais privados. Para entrar no TransMilenio, os particulares concorrem pelo mercado, embora seja favorecida a experincia local tambm podem concorrer outros capitais diferentes aos transportadores tradicionais do sistema TPCT. Conhecer pormenores sobre a resistncia e participao dos transportadores tradicionais durante a progressiva implementao do TransMilenio, subsidiara o melhor entendimento do processo de conformao do novo mercado e por sua vez as repercusses no mercado tradicional. O presente captulo est dividido em quatro sees, na primeira seo se apresenta e comenta a resistncia prvia montagem do projeto TransMilenio. Na segunda parte se trata e examina a participao dos transportadores tradicionais nas Fases I e II, Na terceira seo se comenta a resistncia retirada dos servios concorrentes e na quarta e ltima seo se expem tpicos conclusivos do captulo. 7.1 RESISTNCIA PRVIA TRANSMILENIO MONTAGEM DO PROJETO

Durante as dcadas precedentes implantao do TransMilenio, em numerosas oportunidades, os transportadores tradicionais (empresas afiliadoras e proprietrios autnomos) conseguiram com sucesso oporem-se s diferentes tentativas de interveno do Poder Pblico, sobretudo se relacionadas com a implantao de solues baseadas em sistemas de transporte de massa, como aconteceu em repetidas oportunidades com a primeira linha do Metr para Bogot, que tinha sido proposta em repetidas oportunidades desde a dcada de 70, porm, nunca teve o respaldo poltico para ser aprovada, alm dos impedimentos econmicos e financeiros do Distrito Capital e do Governo Nacional. Para a montagem do novo Sistema de TransMilenio, por encima de todos os possveis riscos ou ameaas, a primeira grande dificuldade para a Administrao Pealosa consistiu em superar a oposio poltica e obter a autorizao pertinente Projeto de Acordo do Concejo Distrital para a criao da empresa pblica gestora

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TRANSMILENIO S.A. que lideraria a montagem e execuo do novo projeto. Durante o trmite no Consejo Distrital, o projeto TransMilenio foi exposto ao debate poltico e legal. A proposta do novo sistema despertou suspiccias e desconfianas entre os vereadores, que se encontravam pouco convencidos e eram tambm pressionados pelos grmios dos transportadores. Destacam-se como grmios representantes das empresas: CONALTUR, ASOTUR, FECOLTRAN e ASONATRAC; como grmio representante dos pequenos proprietrios estava APETRANS. Como primeira reao dos grmios das empresas e dos proprietrios autnomos foi no aceitar mudanas e reagir para defender o statu quo vigente. Em geral, os transportadores tradicionais visavam torpedear o projeto para evitar sua aprovao e agouravam o fracasso da iniciativa da Administrativa Distrital, como j tinha acontecido com outras propostas de soluo para o transporte pblico coletivo. Durante os debates que antecederam aprovao do Acordo 004 de 1999, participaram todos os grupos de interesse envolvidos: a Administrao Distrital, os vereadores, os grmios e alguns representantes dos transportadores tradicionais. A Administrao Distrital apontou a necessidade imperante do novo sistema e apresentou os benefcios para a comunidade e para os mesmos transportadores. Por outro lado, os opositores implantao do projeto TransMilenio, dentre seus numerosos e diversos argumentos, coincidiam em que o TransMilenio se tornaria um grande monoplio e acrescentaria os problemas sociais da cidade, por excludente e promotor do deslocamento dos transportadores tradicionais e motoristas. Porm, nesse processo, os vereadores opositores foram aclarando suas dvidas iniciais e se interessaram positivamente pelo projeto TransMilenio, no obstante, sempre promulgaram sua preocupao pela sorte dos transportadores tradicionais, sobretudo do futuro dos pequenos proprietrios autnomos e dos motoristas. Nesse sentido, diante da iminente autorizao para a criao da empresa gestora que lideraria a implantao do Sistema TransMilenio, os transportadores preferiram mudar de estratgia e passaram adotar uma atitude conciliadora com a Administrao Distrital. De tal modo, os grmios dos transportadores, antes opositores radicais, passaram

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argumentar que no se opunham implantao do Sistema TransMilenio, mas solicitavam garantias para que pudessem participar. Nesse sentido, o gerente do projeto TransMilenio assegurou que no desenvolvimento do novo sistema estariam inseridos as empresas e os pequenos proprietrios autnomos, sempre e quando se ajustassem as condies mnimas estabelecidas, com o qual todos deveriam participar em igualdade de condies sem privilgios especficos, apenas haveria preferncia pela experincia local diante da fornea. 7.2 PARTICIPAO DOS TRANSPORTADORES TRADICIONAIS NAS FASES I E II

Embora as empresas tradicionais percebessem com receio as vantagens de investir no novo esquema oferecido pelo Sistema TransMilenio, a maioria delas decidiram participar discretamente como scias das novas empresas operadoras, como estratgia para marcar presena e no serem excludas. Contudo, sempre houve desconfiana no projeto e resistncia mudana por parte dos transportadores tradicionais, o qual se denotou na limitada participao deles no processo licitatrio dos operadores tronco da Fase I. Para quatro vagas disponveis como operadores tronco, somente apresentaram-se trs grupos de empresas candidatas deixando uma vaga livre que logo foi tomada por uma empresa nacional de transporte de carga. Nesse processo licitatrio, somente a empresa concessionria tronco Sistema Integrado de Transporte (Si99) se conformou com exclusiva participao de empresas do TPCT, o concessionrio Express del Futuro se conformou com capital majoritrio da principal empresa privada de coleta de lixo da cidade Aseo Capital e com a participao secundria de varias empresas tradicionais. O terceiro concessionrio tronco Ciudad Mvil est conformado com a participao secundaria de poucas empresas tradicionais e com capital majoritrio da empresa FANALCA fabricantes de chassis e carrocerias (a famlia Losada proprietria de Fanalca so importantes scios da empresa Superpolo que fabricou a carroceria da maioria da frota do TransMilenio). A quarta empresa concessionria Metrobus, que ganhou a ltima vaga livre se conformou estritamente com capital das empresas de carga Coltanques e Colvanes, os transportadores tradicionais no foram inseridos no seu capital acionrio.

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Quanto ao servio de alimentao da Fase I, o gestor TRANSMILENIO S.A. contratou servios com cinco (5) concessionrios pelo termo de quatro anos. Esses operadores alimentadores conformaram seu capital social exclusivamente com participao de empresas tradicionais do TPCT. Na montante da Fase II, as empresas operadoras tronco e alimentadoras j existentes desde a Fase I, concorreram pelo mercado desejando ampliar sua participao no Sistema TransMilenio. Para essa Fase II foram licitadas trs (3) vagas para operadores tronco e seis (6) vagas para operadores alimentadores. Como parte dos requerimentos para as novas concesses, o gestor TRANSMILENIO S.A. exigiu incorporar obrigatoriamente dentro do capital social aos pequenos proprietrios autnomos do TPCT. De acordo com informao divulgada pelo gestor TRANSMILENIO S.A., em 2003, os pequenos proprietrios autnomos contavam com participao acionaria de 29,39%, 21,62% e 20,22% nas trs empresas operadoras tronco da Fase II, com o qual se reuniam a 740, 658 e 452 pequenos proprietrios respectivamente (Gmez, 2003; pg. 55). Contudo, a participao dos pequenos proprietrios na conformao do capital das empresas concessionrias no tm sido estvel, diante da incapacidade deles tanto de fazer aportes reais de capital quanto de permanecer sem receber dividendos os primeiros anos de operao, com o decorrer do tempo os acionistas de grande porte acabam comprando as aes dos pequenos proprietrios. Conforme com pesquisa conduzida pela Contralora General de la Republica (CGR) em 2005, o ente de controle da gesto publica apontou que embora nos processos licitatrios das Fases I e II se tenha pretendido garantir a participao no somente das empresas tradicionais, mas tambm dos pequenos proprietrios de um ou dois nibus, os resultados indicam que no tem sido significativa a participao dos proprietrios autnomos. Nesse sentido, segundo assinala CGR 2005, entre os concessionrios das Fases I e II se apresenta uma distribuio acionaria que confirma a concentrao de capital num nmero minoritrio de scios. 21% dos scios dos concessionrios tronco das Fases I e II, possuem 88% da propriedade acionaria (ver Tabela 12).

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Na Tabela 12, pode-se apreciar que existe uma significativa concentrao de capital entre dois das quatro empresas concessionrias tronco da Fase I. As empresas com maior concentrao do capital so Metrobus e Ciudad Movil cujos principais scios no so transportadores do TPCT. Por outro lado, SI99 e Express del Futuro so as concessionrias conformadas com significativa participao de empresas de TPCT, no caso de SI99, 11 scios possuem 97,78% do capital, e no caso de Express del Futuro, 20 scios possuem 89,46% do capital, porm, dentre esses estima-se uma participao predominante de Aseo Capital, o scio no transportador tradicional.
Tabela 12 Composio do Capital das Empresas Concessionrias Tronco em 2005 Empresa SI 99 Express del Futuro Fase I Ciudad Movil Metrobus Transmasivo SI 02 Conexin Movil
Fonte: CGR, 2005

Frota 168 125 104 93 189 152 146

No. Scios 11 15 20 28 P.Naturais 2 2 3 5 31 168 1 9 12 P.Naturais 1 16

Participao (%) 97,78 2,22 89,46 7,56 2,98 77,00 23,00 99,98 0,02 79,19 20,81 59,42 19,62 3,66 17,30 72,00 28,00

Fase II

Na Fase II, a empresa Transmasivo o concessionrio que possui maior participao de transportadores tradicionais, 31 scios majoritrios possuem 79,19% do capital e 168 scios minoritrios possuem 20,81% do capital. Por outra parte, as empresas SI02 e Conexin Movil, tm sido conformadas com capital majoritrio de concessionrios da Fase I, SI99 (59,42%) e Ciudad Movil (72%) respectivamente. Contudo, vale salientar a significativa participao de novos capitais, quase 50% do total capital acionrio dos concessionrios tronco pertence a empresas no tradicionais. Em quatro dos sete concessionrios tronco o capital acionrio est dominado por essas novas empresas que entraram no mercado.
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No que diz respeito participao dos transportadores na conformao dos operadores alimentadores da Fase II, na qual se redistribui totalmente o servio de alimentao do sistema. Segundo assinala o gestor, os proprietrios autnomos participaram com capital prprio entre 66,37% e 14,06% e renem mais de 4.600 pessoas naturais. Assim sendo, quatro das empresas adjudicatrias constituram patrimnios autnomos para compra de frota com participao de pequenos proprietrios entre 82,9% e 14,3% (Gmez, 2003; pg. 55). 7.3 RESISTNCIA RETIRADA DOS SERVIOS CONCORRENTES DO TRANSMILENIO

Operar sem concorrncia ao longo dos corredores exclusivos, um dos maiores desafios para a implantao do sistema TransMilenio. Para consegui-lo, as rotas do TPCT precisaram ser suprimidas, obrigando roteirizar novas rotas para a frota tradicional deslocada. Tanto nas Fases I e II, depois de dilatadas negociaes, as empresas tradicionais facilitaram o cancelamento das rotas paralelas aos corredores do TransMilenio, no obstante, os proprietrios autnomos manifestaram sua oposio e insatisfao para com essas medidas j que perdiam os corredores de maior demanda. Por outra parte, como medida complementria supresso de rotas do TPCT, o gestor TRANSMILENIO S.A. exigiu aos concessionrios tronco e alimentadores, comprar e sucatar certa quantidade especifica de veculos obsoletos de TPCT por cada nibus articulado ou padro vinculado ao Sistema TransMilenio Taxa de Sucateamento . Essa Taxa de Sucateamento foi estabelecida visando reduzir o impacto negativo sob o restante do sistema virio por causa da sobreoferta de frota de TPCT mais densamente concentrada em outros corredores da cidade. Portanto, sem nenhuma outra medida adicional adotada por parte do Poder Pblico para reduzir a sobreoferta de frota do TPCT, na implantao da Fase I, o gestor exigiu uma taxa de sucateamento de 2,7 nibus do TPCT por cada nibus articulado (tronco) e, um (1) nibus do TPCT por cada nibus alimentador. Como resultante 1.500 nibus obsoletos do TPCT foram comprados e sucatados, porm, em redor de 3.500 nibus remanescentes foram deslocados sob o restante do sistema virio j congestionado pela sobreoferta, deste modo, afetando a mobilidade global da cidade, intensificando as externalidades negativas e deteriorando as condies econmicas j precrias dos

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proprietrios autnomos. Vale salientar que a medida do tipo rodzio ou Pico y Placa para o transporte pblico coletivo surgiu como necessidade de atenuar a excessiva sobreoferta mais densamente concentrada pelo restante do sistema virio. No processo licitatrio da Fase II, o gestor TRANSMILENIO S.A. aumentou a Taxa de Sucateamento para os novos concessionrios tronco e alimentadores, assim, devero ser comprados e sucatados 7,6 nibus do TPCT por cada nibus articulado tronco e 2,5 nibus do TPCT por cada nibus tipo padro alimentador. Com esses ndices de sucateamento, espera-se que sejam eliminados em redor de 5.000 veculos obsoletos do TPCT. Embora nos processos licitatrios da Fase II se exigissem taxas de sucateamento altas, no se previram estratgias que permitissem a participao dos proprietrios autnomos na conformao das novas sociedades para assim facilitar a transio entre os dois sistemas. Na Fase I, com relativa facilidade os concessionrios do TransMilenio conseguiram cumprir com as Taxas de Sucateamento, porm, na Fase II, as foras da oferta e da demanda em conjuno com a resistncia dos proprietrios para sair do mercado, conduziram ao aumento dos preos dos veculos de TPCT. Nesse sentido, para finais de 2005, os proprietrios autnomos, com veculos obsoletos ou prximos a atingir o final da vida til, reagiram a sair do mercado sem serem indenizados, portanto, valorizaram seus veculos com cifras mais do dobro acima de COL$20 milhes de pesos que ofereciam pagar os concessionrios da Fase II do TransMilenio55. Atravs do lobby exercido pelos grmios, os proprietrios de autnomos, quase conseguem que o Ministrio de Transporte adiasse por dois anos mais a sada do mercado dos veculos obsoletos com 20 anos ou mais56. Por causa do impasse nas negociaes com os proprietrios autnomos, os concessionrios no cumpriram com a Taxa de Sucateamento e retrasaram a entrada em operao de novas estaes da Fase II. Conforme com os compromissos contratuais, no cumprir com a taxa de sucateamento impossibilita aos concessionrios vincular e operar seus novos veculos no sistema TransMilenio. Por conseguinte, desde finais de 2005,
Fonte: El Tiempo. Los buses que desplaza el sistema de TransMilenio saturan las vas estratgicas de Bogot Jornal El Tiempo, 5 nov. 2005. Bogot 56 Fonte: Semana. Pesadilla Sin Fin Revista Semana, Edio 1231, 5-12 dez. 2005. Bogot 159
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para evitar o colapso da progressiva entrada em operao da Fase II, o rgo gestor STT e TRANSMILENIO S.A. autorizaram aos concessionrios operar seus novos equipamentos e se estendeu o prazo para cumprir com a Taxa de Sucateamento at agosto de 200657. Se antes da implantao do TransMilenio, os proprietrios autnomos j percebiam um marcado deterioro da produtividade do seu negocio, aps das Fase I e II, as condies tornaram-se piores. Alm da sobreoferta j existente, com o advento do TransMilenio, sua participao global da demanda de transporte pblico coletivo se reduz 15% com a Fase I (2001-2002) e logo se reduz 10% adicional com a Fase II (2004-2006). Vale salientar que na crise do TPCT, os verdadeiros afetados economicamente tm sido cada um dos proprietrios autnomos, em contraste as empresas tm continuado lucrando com base na quantidade de nibus afiliados e segundo sua participao nas empresas concessionrias do Sistema TransMilenio. Ao longo do primeiro semestre de 2006, com a entrada em operao das ltimas estaes e terminais da Fase II, a insatisfao dos proprietrios autnomos se acrescentou. No dia 26 de abril, representantes dos autnomos visando atrair a ateno pblica, apreenderam pacificamente as instalaes do rgo gestor STT. Nas suas manifestaes expuseram seu descontentamento com o deterioramento da rentabilidade do TPCT e sua excluso na conformao das novas empresas operadoras do TransMilenio. Alis, expressaram sua inconformidade com a imposio do Factor de Calidad del Servicio (Decreto 115/2003 da Reorganizao do TPCT), assim como a imposio de uma nova restrio circulao para reduzir os nveis de poluio Pico y Placa Ambiental (adicional ao rodzio Pico y Placa vigente desde agosto de 2003 que restringe diariamente 20% da frota de TPCT). Alm do mais, os proprietrios autnomos expressaram de forma veemente a sua oposio supresso das rotas paralelas s linhas da Fase II e exigiram permanecer ao longo de diversos trechos dessas linhas58. Diante da oposio da Administrao Garzn de dialogar sob presso, os autnomos
Fonte: El Tiempo. Operadores de TransMilenio advierten que no hay suficientes buses viejos para cuotas de chatarrizacin. Jornal El Tiempo, 15 nov. 2005. Bogot. 58 Fonte: El Tiempo. Transportadores persisten en medidas de hecho para evitar que los retiren de algunas rutas. Jornal El Tiempo, 27 abril 2006. Bogot 160
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convocaram greve, que durante os dias 2 e 3 de maio de 2006 praticamente paralisaram a cidade59. O Governo Nacional interveio para interceder entre as partes em conflito e conseguiu que acabasse a greve60. Com os protestos e a demonstrao de convocatria dos proprietrios autnomos, conseguiram pressionar a Administrao Distrital que com o decorrer das semanas seguintes desistiu provisoriamente de retirlos de vrios trechos dos corredores tronco da Fase II. Por fim, enviando uma mensagem de conciliao para os proprietrios autnomos, o Prefeito Garzn se comprometeu democratizar o TransMilenio para sua Fase III: a os transportadores sero protagonista de primeiro nvel, como queira que so os mais danificados por esse processo 61. Por outra parte, durante esse perodo de conflito, manifestaram-se outros matizes da problemtica do TPCT, os grmios das empresas tradicionais apenas se manifestaram para argumentar que no tinham convocado greve e que isso era simples determinao dos mesmos proprietrios dos veculos. Alm do mais, as empresas tradicionais denotaram sua falta de solidariedade com a cidade, pouco ou nada fizeram para evitar a greve ou para mitigar seu impacto j que tambm rejeitaram fornecer o servio com seus veculos prprios. Como decorrncia dos fatos acontecidos, as empresas tradicionais do TPCT desvendaram diante das autoridades e comunidade duas mscaras opostas. Se bem por uma parte so scias capitalistas das novas empresas operadoras do TransMilenio que apenas de forma limitada tm dado participao na conformao do capital social aos proprietrios autnomos. Por outro lado so empresas afiliadoras, que lideram de forma artesanal e paternalista o precrio sistema de TPCT e que para conservar o statu quo existente continuam sendo permissivas e patrocinam prticas de presso contra o Poder Pblico. Por fim, como decorrncia da greve dos dias 2 e 3 de maio de 2006, os transportadores tradicionais aumentaram seu desprestigio diante da comunidade, a mdia local
Fonte: El Tiempo. Bogot se prepara para enfrentar segundo da de paro de transportadores. Jornal El Tiempo, 27 abril 2006. Bogot 60 Fonte: El Tiempo. Levantado el paro de transportadores en Bogot. Jornal El Tiempo, 3 maio 2006. Bogot. 61 Fonte: El Tiempo. Protesta de transportadores de Bogot se resolver en la mesa de negociacin. Jornal El Tiempo, 3 maio 2006. Bogot. 161
59

desvendou pormenores sobre a concentrao da propriedade do setor, o poder poltico dos transportadores62, assim como sobre a corrupo ao interior do rgo gestor STT e sobre irregularidades com o processo de sucateamento da sobreoferta. Durante esses dias de crise, os bogotanos rejeitaram a ao indolente dos transportadores para com a cidade, ao contrrio, o Prefeito Luis E. Garzn recebeu amplo apoio do Governo Nacional, da comunidade, da mdia local e at por parte de importantes representantes polticos opositores63. Aproveitando a conjuntura, o Prefeito Garzn determinou acabar com a questionada Secretara de Trnsito y Transporte (STT) e manifestou a criao de uma nova entidade gestora Secretara de la Movilidad que pudesse implementar o Plan Maestro de Movilidad (Plano Diretor da Mobilidade). 7.4 TPICOS CONCLUSIVOS

possvel concluir, deste captulo, os seguintes aspectos: Por tradio os transportadores tradicionais tm exercido veemente oposio diante das intervenes do Poder Pblico, sobretudo se visam mudar o statu quo existente. Se bem os transportadores tradicionais tentaram capturar a Concejo Distrital (Cmara de Vereadores) para que no autorizasse ao Prefeito Pealosa implantar o Sistema TransMilenio, deve-se salientar que as decises dos vereadores distritais cada vez mais so voltadas para o beneficio da coletividade e no para o interesse de particulares como acontecia no passado. Desde a criao da empresa gestora TRANSMILENIO S.A., o novo Sistema de TransMilenio sempre tem permanecido fora do mbito de interveno da questionada autoridade de transporte distrital Secretara de Trnsito y Transporte (STT). Nesse contexto, os grmios dos transportadores tradicionais habituados a exercer lobby e presso tm perdido o canal de influncia direta sobre a nova empresa gestora. Quando as empresas tradicionais perceberam que o novo projeto TransMilenio se implementaria com ou sem eles, tomaram a deciso de se organizar e participar na conformao dos novos concessionrios. As empresas que acreditaram plenamente no projeto investiram com audcia e se posicionaram desde a Fase I, as empresas incrdulas apenas participaram marginalmente para no serem excludas.
62 63

Fonte: El Tiempo. El poder poltico detrs del volante. Jornal El Tiempo, 6 maio 2006. Bogot. Fonte: Salud Hernandez M. La goleada de Lucho. Jornal El Tiempo, 7 maio 2006. Bogot. 162

Sem bem na Fase I do TransMilenio se ofereceram quatro (4) concesses tronco e se deu preferncia pela experincia local, infelizmente, as empresas tradicionais no participaram de forma abrangente e deixaram uma concesso livre que logo foi tomada por Metrobus com capital de empresas de carga nacional. Dentre os trs concessionrios em que participaram empresas tradicionais, somente Si99 se conformou cento por cento com capital de empresrios do TPCT, nas outras duas concessionrias Express del Futuro e Ciudad Movil, o capital aportado pelas empresas tradicionais no foi majoritrio. Na Fase I, por causa da discrepncia de interesses entre empresrios e pela carncia de viso empresarial, muitas empresas tradicionais perderam a oportunidade de se posicionar no novo mercado. Esse fato determinou uma diviso ao interior do grmio empresarial tradicional, por um lado se encontram os empresrios beneficiados e posicionados no novo sistema e por outro as empresas que investiram de forma marginal. Os primeiros apiam a expanso do TransMilenio j que esto seguros que podem seguir concorrendo e permanecer no novo mercado, os segundos mal encontram satisfeitos e fazem intenso lobby para preservar o Sistema TPCT. Para a conformao do capital social das empresas concessionrias do TransMilenio, o gestor tem favorecido a experincia local com o alvo de dar participao tanto as empresas afiliadoras quanto aos proprietrios autnomos. No entanto, durante as Fases I e II, apenas as empresas afiliadoras tm conseguido preservar sua permanncia no novo mercado, os proprietrios autnomos ainda no tm conseguido participar de forma abrangente. Na medida em que o TransMilenio expandido, os novos corredores precisam operar sem concorrncia, portanto, as rotas de TPCT devem ser eliminadas e os veculos existentes precisam ser retirados do mercado ou para outras rotas. Para harmonizar a transio entre os dois sistemas, a estratgia estabelecida nas Fases I e II, consistiu em compensar as empresas tradicionais que possuem as permisses das rotas eliminadas favorecendo a participao delas na conformao dos novos concessionrios do TransMilenio. E logo exigindo lhe a esses novos concessionrios cumprir com a Taxa de Sucateamento que permita reduzir o volume de veculos deslocados. Com os corredores da Fase I, foram deslocados em redor de 5.000 veculos de TPCT,

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porm, apenas foram sucatadas 1.500 unidades, as restantes continuaram trafegando mais densamente concentradas no restante do virio. Na Fase II, o gestor exigiu aos concessionrios maiores Taxas de Sucateamento e se esperava que eliminassem em redor de 4.500 veculos de TPCT. Porm, os proprietrios autnomos reagiram e no vendem pelo preo oferecido pelos concessionrios, exigem que sejam indenizados para sair do mercado. Os concessionrios ainda no cumpriram com a Taxa de Sucateamento j que no aceitam pagar o valor exigido pelos autnomos. Os proprietrios autnomos donos de mais de 90% da frota de TPCT, tm sido afetados pela perda de demanda e pelo traslado de sues veculos para outras rotas com sobreoferta mais densamente concentrada. Na Fase I, os proprietrios autnomos no participaram na conformao do novo mercado TransMilenio. Na Fase II, a participao dos autnomos na conformao do novo mercado, tem sido condicionada a serem convocados entorno de empresas tradicionais ou de novos capitais, que lhes outorgam reduzida participao acionaria, entre 20% e 30% dos concessionrios tronco e em redor de 30% a 40% dos concessionrios alimentadores. Em maio 2 e 3 de 2006, em simultnea com a inaugurao plena da Fase II, os proprietrios autnomos convocaram greve como medida para atrair a ateno das autoridades, assim como manifestaram seu descontentamento com o pioramento da rentabilidade do mercado TPCT e a pouca participao na conformao do novo mercado. Os autnomos tambm se manifestaram contra o Pico y Placa Ambiental e apontaram que no venderiam seus veculos sem serem indenizados.

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Captulo 8 - Sntese de Resultados


Este captulo tem por finalidade expor de maneira integrada o conjunto de observaes e resultados obtidos ao longo desta dissertao. Na medida em que os tpicos conclusivos foram sendo enunciados detalhadamente ao longo do texto, neste captulo eles so apresentados de forma resumida e sinttica, destacando-se aqueles elementos considerados como essenciais que contribuem a dar resposta s questes norteadoras do presente estudo. O captulo est dividido em 5 sees: a primeira apresenta a sntese dos principais elementos que caracterizam aos sistemas TPCT e TransMilenio; a segunda seo comenta os condicionantes que contribuem perpetuao da precariedade do atual sistema de TPCT; a terceira seo trata sobre os elementos facilitadores que sustentam o sucesso do transmilenio; a quarta parte comenta a resistncia e participao dos transportadores tradicionais expanso do Sistema TransMilenio; a quinta e ltima seo sobre o plano diretor da mobilidade (PMM), secretaria da mobilidade e viabilidade legal de futuras intervenes sobre o sistema TPCT. 8.1 QUADRO SINTTICO DOS SISTEMAS TPCT E TRANSMILENIO

A seguir apresentam uma sntese dos principais elementos tratados e comentados ao longo do presente estudo quanto aos dois sistemas de transporte pblico coletivo existentes em Bogot, renem-se esses elementos em trs grupos homogneos de acordo com a sua essncia: i) caractersticas gerais dos sistemas, ii) regulamentao dos mercados, e iii) modelo de produo e qualidade dos servios.

Caractersticas Gerais dos Sistemas TPCT e TransMilenio


Item
rgo gestor

TPCT
STT Secretara de Trnsito y Transporte de Bogot. 66 empresas tradicionais 15.000 proprietrios autnomos Conaltur, Asotur, Fecoltran, Asonatrac, Apetrans.

Sistema TransMilenio
TRANSMILENIO S.A. (Empresa Pblica do Distrito Capital Bogot). 7 operadores tronco 6 operadores alimentadoras 1 empresa de bilhetagem 1 fiduciria Os concessionrios ainda no tm conformado grmio formal.

Operadores privados

Grmios

165

Item
Demanda diria do sistema Oferta

TPCT
4,5 5 milhes de viagens. 21.600 unidades legalmente autorizadas (8.300 nibus, 8.000 micronibus, 5.300 colectivos) 517 rotas (47,3 km de cumprimento mdio). Cobertura ampla da cidade. Alis, entre 5 e 10 mil unidades ilegais.

Sistema TransMilenio
1,2 1,3 milhes de viagens. 1.019 nibus articulados 410 nibus alimentadores 84 km. de corredores exclusivos, 9 bacias de alimentao. Fases I e II.

Servios e tarifas

Servios ordinrios e de luxo com tarifas planas e diferenciadas. COL$1.000= nibus COL$1.000= micronibus (2006) COL$1.200= colectivos Entre 1,1 e 1,3 Entre 12 e 18 km/hr.

Servios expressos e regulares. Tarifa nica integrada dentro do sistema. COL$1.300= (2006) Entre 5,2 e 5,5 26 km/hr.

Tarifa IPK Velocidade mdia

Regulamentao dos Mercados


Item TPCT
Lei 105/1993 Lei 336/1996 Lei 688/2001 Decreto Nacional 2660/1998 Decreto Nacional 170/2001 Decreto Distrital 660/2001 Decreto Distrital 533/2002 Decreto Distrital 115/2003 Decreto Distrital 319/2006 Prev licitao apenas para novos servios de linha, aps a poca do regulamento. Regime de permisso por prazo indeterminado (para novas linhas at por 5 anos). Para novas linhas se prev seja automtica prvia solicitao e pelo mesmo prazo por uma vez.

Sistema TransMilenio
Lei 86/1989 Leis 310 e 336 de 1996 Decreto Lei 1421/1993 Decreto Nacional 3109/1997 Acordo 06/1998 e 04/1999 Decreto Distrital 831/1999 Conpes 3093/2000 Contratos de Concesso Fases I e II Processos licitatrios abertos, preferncia pela experincia local. Transportadores tradicionais do TPCT so convocados para participar. Concesses por 10 anos ou at a frota atingir mdia de 850 mil quilmetros percorridos. (O que acontecer primeiro) Prevista s atravs de concorrncia pelo mercado com Licitao Pblica. Mas pode haver renovao direta. Arrecadao centralizada da receita distribuda entre os agentes envolvidos: o gestor, o operador de bilhetagem e o fiducirio recebem porcentagem fixa, os operadores de nibus pela quilometragem percorrida, ou pelos passageiros transportados. Controle e fiscalizao intensiva

Diplomas regulamentares relevantes.

Licitao dos servios

Forma de contratao/ delegao dos servios

Forma de renovao

Forma de remunerao dos servios

Arrecadao tarifria, cada proprietrio autnomo responsvel de arrecadar sua receita.

Forma de controle de

Fiscalizao espordica em pontos da

166

Item
qualidade e quantidade rede e terminais.

TPCT

Sistema TransMilenio
efetuada em terminais, estaes, garagens e pontos da rede. Centro de Controle e rastreamento em tempo real dos veculos em servio Concessionrios devem obter o certificado ISO 9003 durante primeiros anos do contrato. ndices de cumprimento, regularidade, pontualidade. Fundo de Multas. Operadores podem redistribuir suas tabelas-horrio visando reduzir quilometragem em vazio e otimizar recurso humano de acordo sazonalidade da demanda. Outros. Tarifa nica integrada para os usurios da rede tronco-alimentada. Sem previso de subsdios. Tarifa inicial determinada de acordo com base no custo quilmetro (tronco) e custo passageiro-km. (alimentador) ofertado pelos concessionrios nas licitaes. Ajustes tarifrios so realizados de acordo com a variao do custo mdio divido pelo IPK Quando os contratos de concesso finalizem a frota deve ser retirada do sistema. Porm, esses veculos segundo a Regulamentao Nacional ainda encontram-se dentro da vida til como no caso do TPCT. No existe. No explicitada formalmente qualquer tipo de barreira entrada quando da existncia de licitaes. A experincia local valorizada, assim como a incluso de proprietrios autnomos.

Forma de incentivo qualidade Forma de incentivo produtividade

No existe.

No existe.

Forma de incentivo reduo de custo

No existe.

Poltica tarifria e de subsdios

Tarifas diferenciadas segundo tipologia e faixas etrias dos veculos. Conceito de Tarifa plana, sem integrao de servios, sem previso de subsdios.

Modo de definio das tarifas

Custo operacional mdio dividido pela estimao de passageiros transportados.

Vida til dos equipamentos

20 anos de vida til, com possibilidade de extenso 10 anos mais. Qualquer veculo existente no mercado pode ser substitudo (Reposio) por outro novo ou menor idade. No existe. Habilitao para novas empresas entrantes est suspensa desde incio dos anos 90. (Prev licitaes e requerimentos mais rigorosos para participar na licitao de novos servios).

Forma de controle social do sistema

Barreiras entrada

Modelo de Produo e Qualidade dos Servios


Item TPCT
Baseado na afiliao. As empresas no possuem frota prpria, afiliam proprietrios de veculos para que forneam o servio. Proprietrios de autnomos investem na compra de nibus, so responsveis da produo do servio, remuneram ao motorista,

Sistema TransMilenio
O Poder Pblico fornece a infra-estrutura (corredores, terminais, estaes, garagens) e o Centro de Controle. O gestor TRANSMILENIO S.A. planeja, controla e fiscaliza a produo do servio. Concessionrios privados fornecem os veculos e equipamentos

Modelo de Produo

167

Item

TPCT
assumem os custos e riscos inerentes, pagam taxa s empresas pelo direito de operar nas rotas delas. As empresas alocam os veculos nas rotas segundo seu tipo e idade. Veculos novos so alocados nas rotas de melhor rentabilidade. Nas terminais o despachante costuma estabelecer a freqncia segundo a quantidade de veiculo em fila. Os motoristas so os responsveis finais do servio, visam por arrecadar a receita mnima estabelecida pelo proprietrio do veiculo. Devem solucionar contratempos durante o servio, s vezes fazem de mecnico para continuar a jornada. O proprietrio costuma dar suporte e participar em casos especiais. As empresas mal fornecem servios de auxlio mecnico ou apoio em casos de acidentes. Costumam ser remunerados de acordo com a quantidade de passageiros transportados e alcanam obter 2,5 vezes o salrio mnimo. Para cumprir com a Regulamentao, alguns motoristas so afiliados previdncia social por intermdio das empresas, mas com recursos dos proprietrios ou dos mesmos motoristas.

Sistema TransMilenio
necessrios para produzir o servio de acordo com a programao desenhada pelo gestor e sob condies contratuais. O gestor determina a oferta segundo a estimativa da demanda do sistema, desenha a programao de servios e envia-a com antecedncia aos operadores tronco e alimentadores, quem programam seus motoristas e frota respectiva. Cada motorista tem uma programao de servio que deve executar de acordo com normas operacionais estabelecidas pelo gestor. Todo veculo rastreado em tempo real e conta com apoio do Centro de Controle em casos de acidentes ou quebra mecnica. Em casos especiais o motorista pode ser revezado com outro suplente fornecido pela mesma empresa operadora. Veculos com falhas ou impedimentos para continuar operando so substitudos com frota de reserva. O gestor vigia que os concessionrios cumpram o regime trabalhista. Os motoristas so remunerados com salrio fixo e afiliados previdncia social. Muitas das empresas fazem pagamento de bnus mensal que est sujeito avaliao de desempenho de cada motorista.

Programao dos servios

Execuo dos servios

Remunerao dos motoristas

Cobertura temporal

Entre 5 a.m. e 24 p.m. horrio adicional Horrio de servios entre depende da iniciativa dos proprietrios 5 a.m. e 24 p.m. autnomos. Apresenta-se feroz concorrncia pelo passageiro. Os motoristas alteram a freqncia do servio dependendo da concorrncia na linha. Prticas inseguras, excessos de velocidade, ultrapassagens e freadas intempestivas, ocasionam acidentes. No existe. Pagamento antecipado, motoristas no recebem dinheiro. A programao de servios troncos distribuda em proporo frota de cada operador. Cada operador alimentador opera uma bacia de alimentao. Gestor supervisa de forma intensiva o estado dos veculos. Motoristas praticam conduo segura com limitador de velocidade mxima e anjo da guarda. Fiscalizao intensiva e rastreamento remoto da frota e equipamentos de comunicaes embarcadas. Motoristas so revezados cada 6 a 8 horas. Frota nova e com pouca idade. Cadeiras ergonmicas e espaosas, maior parte dos passageiros viajam em p. Estaes

Concorrncia no mercado

Segurana do servio

Autoridade supervisa de maneira espordica o estado dos veculos. Conduo perigosa por causa da guerra do centavo. Motoristas trabalham entre 14 e 16 horas dirias.

Conforto

A Sobreoferta permite ao usurio esperar pouco tempo no ponto de nibus e viajar sentado na maioria das vezes. Elevada

168

Item

TPCT
obsolescncia da frota (idade mdia supera 11 anos), deficiente manuteno dos veculos e conduo perigosa causam desconforto.

Sistema TransMilenio
e terminais limpos, bem arrumados e mantidos. Causa desconforto os tempos de espera em estaes e a excessiva lotao dos veculos. SOAT e seguros adicionais de responsabilidade civil contratual e extracontratual. Pago antecipado em estaes e terminais. Carto eletrnico sem contato. No se encontram cifras disponveis. Porm, estima-se a fraude seja mnima e em casos isolados por parte de funcionrios do operador de bilhetagem.

Seguros contra acidentes

SOAT - Seguro obrigatrio de acidentes de trafego. Com pago de moedas e notas no interior dos veculos. Motorista opera sem cobrador. Estima-se que os proprietrios autnomos perdem em redor de 20% da receita para os motoristas.

Forma de pagamento

Fraude da Receita

8.2

CONDICIONANTES QUE CONTRIBUEM PERPETUAO DA PRECARIEDADE DO ATUAL SISTEMA DE TPCT

8.2.1 Sobre o Modelo de Produo e o Sistema Operacional


Desde a apario das primeiras cooperativas e empresas de TPCT por volta dos anos 20 e 30 do sculo passado, as autoridades Nacionais e Municipais tm tolerado o modelo de produo baseado na afiliao. Durante dcadas, empresas privadas sem condies para investir capital e adquirir seus prprios equipamentos, entraram no mercado para operar rotas simplesmente conformando suas frotas com base na afiliao de numerosos proprietrios autnomos. Desde a apario das primeiras empresas de nibus, as condies do mercado apontam no haver sido suficientemente favorveis para permitir s empresas acumular capital e assim concentrar a propriedade da frota. Nesse contexto, apesar da aparente baixa rentabilidade do mercado, a produo do servio passou depender da iniciativa de milhares de proprietrios autnomos, que foram atrados pelas facilidades de entrada e permanncia no mercado, assim como pela mesma fonte de lucro e modus vivendi que lhes ofereceu esse mercado. As empresas se acostumaram aos rditos de alugar suas rotas, no adquiriram seus prprios equipamentos e se afastaram da produo direta do servio. Com o decorrer do tempo, as empresas no desenvolveram a expertise necessria para a gesto da frota e dos motoristas. Desligadas dos riscos inerentes da produo do servio, as empresas
169

aproveitaram as facilidades de entrada ao mercado e passaram promover a entrada indiscriminada de novos pequenos investidores ou proprietrios de veculos. Essa prtica contribuiu sobreoferta e por sua vez perdida de rentabilidade do setor, porm, atravs do lobby e presso diante das autoridades, os grmios dos transportadores, de forma recorrente, conseguiram aumentos tarifrios que no curto prazo tornaram rentvel o mercado para os proprietrios autnomos. Perodos cclicos de rentabilidade seguidos de no atratividade econmica tm caracterizado o mercado de TPCT. Os proprietrios dos veculos tm conseguido sobreviver e obter lucro exercendo prticas indesejveis que hoje caracterizam o atual modelo de produo. Por uma parte, os proprietrios adiam as intervenes preventivas e realizam apenas aquelas necessrias para continuar operando, assim, reduzem ao mnimo possvel os custos de manuteno com o qual tambm conduzem ao deterioro do equipamento e acrescentam o risco de acidentes em via. Por outro lado, para aumentar as suas receitas, os proprietrios remuneram aos motoristas proporcionalmente aos passageiros transportados e sem cumprir com o regime trabalhista legal, de tal modo, tambm estimulam a perigosa guerra do centavo. Como decorrncia do acima assinalado, durante a produo do servio cada motorista visa transportar a quantidade de passageiros necessria para cobrir as exigncias do proprietrio alm das suas necessidades econmicas prprias. A concorrncia pelo passageiro nas ruas se desata no somente entre motoristas de diferentes empresas, tambm entre os motoristas da mesma linha e empresa. A guerra do centavo ocasiona diversas prticas perigosas que conduzem ao aumento de acidentes e deterioram a qualidade do servio final ao usurio. No modelo de produo baseado na afiliao, a permanncia no mercado dos milhares de pequenos investidores encontra-se estreitamente relacionada vida til dos equipamentos. Diante da carncia de recursos poupados e sem fontes de financiamento brandas e acessveis, quando os veculos atingem sua vida til os proprietrios autnomos padecem dificuldades para repor seus veculos obsoletos. Por conseguinte, atravs da presso e lobby dos grmios conseguem que o Governo Nacional prorrogue a permanncia de veculos obsoletos, contribuindo essa prtica ao maior deterioro do servio fornecido.

170

8.2.2 Sobre o Arcabouo Regulamentar


Da leitura e anlise desenvolvida, deve-se ressaltar que o arcabouo regulamentar existente tem sido adaptado em funo do que acontecia no mercado e no o contrrio. Diante da ausncia de verdadeiras polticas norteadoras para o setor transporte pblico coletivo, com o decorrer do reinado dos nibus, os transportadores particulares conseguiram consolidar e preservar o seu modelo de produo sui generis, baseado na afiliao. Habilmente, praticando lobby e atividades de presso sobre os poderes executivo e legislativo do Estado, atravs dos grmios, os transportadores particulares tm conseguindo influenciar a regulamentao do setor transporte em favor dos seus interesses. Os diplomas regulamentares vigentes mal versam sobre requerimentos de quantidade e qualidade dos servios fornecidos pelos particulares. Em contraste, o arcabouo Regulamentar Nacional admite e favorece a existncia de empresas afiliadoras sem necessidade de possuir frota prpria, assim como assegura a permanncia dos proprietrios autnomos no mercado concedendo excessiva vida til aos seus veculos, mais alm da resistncia fsica das mquinas. A principal interveno realizada pelo Estado no setor transporte decorre da promulgao da Lei 15/1959 que estabeleceu o Auxlio de Transporte para os trabalhadores (ainda vigente) e a Quota Patronal dos empregadores para o Fundo de Subsdio de Transporte Urbano (vigente at a dcada de 80). Por tradio, ao incio de cada ano, de acordo com as previses da inflao, o Governo Nacional ajusta o valor do salrio mnimo e o auxlio de transporte para os trabalhadores. Portanto, a poltica tarifria no mbito nacional se desdobrou em torno desses valores ajustados anualmente. Embora nos diplomas Lei 688/2001 e Decreto Lei 170/2001 se encontram diversos lineamentos que implicam mudanas ou exigncias de novos requerimentos para os transportadores (e.g. Fundos de Reposio, Contratos de Vinculao, Habilitao, Licitaes de Servios), essas deposies resultam incuas j que muitas delas so potestativas e no so de cumprimento obrigatrio, aplicam-se apenas nos casos de novos entrantes ao mercado ou quando sejam criados futuros servios de linha. Por outra parte, deve-se salientar que a Regulamentao Nacional para o transporte

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pblico coletivo mal cumpre os lineamentos constitucionais que trasladam autonomia ao Distrito Capital de Bogot para reger sobre essa matria. Observa-se que os diplomas reitores do setor transporte tratados no presente estudo (Lei 105/1993, Lei 336/1996, Lei 688/2001, Decreto Lei 170/2001), nos seus artigos essenciais, apontam ao Governo Nacional como a autoridade nica com potestade para normatizar essas disposies, deste modo, constrangido e limitando Administrao Distrital para fazer intervenes profundas na atual estrutura do mercado tradicional.

8.2.3 Sobre a Poltica Tarifria


Apesar da baixa qualidade do servio ofertado, da excessiva sobreoferta e das inmeras irregularidades decorrentes do precrio modelo de produo baseado na afiliao, o Estado tem sido muito permissivo com os transportadores particulares. No entanto, em troca dessa tolerncia, o Estado tem preservado a potestade de fixar tarifas conforme a capacidade de pagamento da comunidade. Sem uma Poltica Norteadora slida e abrangente para o setor transporte pblico coletivo, durante as ltimas dcadas, o Estado tem preservado a fixao de tarifas como instrumento fundamental para intervir no sistema de TPCT. O setor transporte no conta com fontes de financiamento brando para a aquisio de equipamentos. Para incentivar a entrada de novos equipamentos e conseguir a renovao da frota, o Poder Pblico estabelece tarifas diferenciadas favorecendo aos veculos de pouca idade com tarifas superiores, em contraposio, promulgaram-se tarifas baixas para os equipamentos obsoletos para favorecer s famlias de baixa renda. Diante da atomizao da propriedade da frota e a incapacidade das autoridades para assegurar o fornecimento do servio de TPCT, como particularidade da poltica tarifria, para estimular a prestao do servio durante as horas noturnas, dias domingos e feriados, o Estado estabelece tarifas superiores durante esses perodos. A poltica tarifria conduzida no incio pelo Governo Nacional e logo pela Administrao Distrital, criou significativas distores no mercado que favoreceram com maior rentabilidade certos tipos de veculos e servios. Durante os anos 80, com o desmonte dos subsdios, os micronibus busetas foram favorecidos com tarifas

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superiores e se tornaram durante essa dcada o tipo de veculo mais requisitado pelos proprietrios autnomos. J desde a dcada de 90, a Administrao Distrital determinou fixar tarifas mais altas aos veculos tipo van colectivos tornando lhes mais rentveis e conduzindo ao progressivo aumento de participao no mercado. Por sua vez, apesar da sobreoferta de frota, as tarifas diferenciadas segundo a idade do veculo, favorveis aos veculos novos e de pequeno porte, incentivam a entrada de pequenos investidores, que so persuadidos e patrocinados pelas mesmas empresas afiliadoras que no se importam pelas conseqncias negativas de saturar o mercado. A poltica tarifaria tem favorecido a preservao do modelo de produo baseado na participao de pequenos investidores ou proprietrios autnomos de veculos, a baixa rentabilidade do setor no tem sido atraente para as empresas tradicionais conformar suas frotas prprias. De certo modo, o Estado adotou uma poltica tarifria de subsistncia prejudicando a evoluo das empresas do setor.

8.2.4 Sobre as Estratgias de Reduo da Sobreoferta


Dentre as deficincias que apresenta o mercado de TPCT, a sobreoferta a problemtica mais visvel para a comunidade. Desde incio da dcada de 90, a entrada de veculos apenas permitida em casos de Reposio e a entrada de empresas no mercado se encontra suspensa por tempo indefinido. Com a implantao do Sistema TransMilenio, a sobreoferta de TPCT se tornou preocupao relevante para a Administrao Distrital, j que os veculos tradicionais seriam retirados fora dos novos corredores exclusivos e seriam deslocados para o sistema virio restante, acrescentado as conseqentes externalidades negativas por causa da sobreoferta mais concentrada. Ao longo das ultimas Administraes Distritais se tm desenvolvido diversas estratgias para reduzir ou atenuar a sobreoferta: Na Fase I do TransMilenio, a Administrao Pealosa (1998-2000) exigiu aos

concessionrios cumprir com Taxas de Sucateamento de veculos de TPCT por cada veculo novo do TransMilenio. Entre 2000 e 2001 foram sucatados em redor de 1.700 nibus obsoletos do TPCT, porm, essa cifra foi muito inferior quantidade de veculos que foram deslocados, em redor de 5 mil.
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Com a sobreoferta de TPCT mais densamente concentrada aps da Fase I do TransMilenio, a comunidade passou experimentar aumento dos engarrafamentos e maiores tempos das viagens. Para fazer face sobreoferta, a Administrao Mockus (2001-2003) promulgou a restrio circulao para o transporte pblico. Assim, desde agosto de 2001, de segunda a sbado, diariamente 20% da frota de TPCT e txis interditada. Com essa medida, diariamente em redor de 4.500 nibus no trafegam pela cidade. Na Fase II do TransMilenio, a Administrao Mockus exigiu aos novos concessionrios cumprir Taxa de Sucateamento superiores. Com essa medida se esperava que entre os anos 2004 e 2006 fossem sucatados em redor de 4.500 nibus do TPCT, porm, apenas tm sido eliminados pouco menos da metade, o processo est suspenso porque os proprietrios autnomos se resistem a vender seus veculos pelo preo oferecido e exigem sejam indenizados. Em 2003, atravs do Decreto 115/2003 se cria o Fator de Qualidade do Servio (FCS) como componente da tarifa destinado a obter recursos que sejam destinados compra da sobreoferta de TPCT. Os transportadores demandaram o diploma na justia, durante quatro anos consecutivos conseguiram suspender a interveno das autoridades. Em 2007, com o pronunciamento final do Consejo de Estado se resolveu o questionamento jurdico em favor da Administrao Distrital, assim, o seguinte desafio das autoridades consiste em recuperar os recursos que os transportadores no trasladaram ao fiducirio. Contudo, apesar das numerosas e diversas intervenes das ltimas Administraes Distritais para conter e reduzir a sobreoferta de TPCT, os resultados obtidos no so muito positivos. Se bem foram sucatados 1.700 veculos obsoletos na Fase I do TransMilenio, atravs da prtica do carrossel da Empresa Transcard, entre os anos 2002 e 2005, os transportadores conseguiram ingressar legalmente outros 1.700 veculos novos64. A restrio do Pico y Placa trouxe alivio imediato comunidade, porm, o leve melhoramento da produtividade do TPCT atraiu novos entrantes e concorrentes ilegais, no registrados. Se bem na Fase II se tm sucatado quase 2.000
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Transcard conseguiu que um juiz orden-se ao rgo gestor STT autorizar lhe a entrada de 20 veculos novos sem precisar cumprir com a retirada do mesmo numero de veculos obsoletos. Aproveitando um vazio regulamentar e com conivncia de funcionrios do rgo gestor, Transcard utilizou inmeras vezes o ordenamento judicial para ingressar unidades novas e logo transferi-las a outras empresas. 174

veculos, ainda faltam sucatar 2.500 veculos obsoletos que se encontram mais densamente concentrados trafegando no restante do sistema virio. Conforme cifras divulgadas pelo rgo gestor, a quantidade de veculos registrados nos anos 1995, 2000 e 2004 permanece estvel em redor de 21.000 unidades registradas. Alm disso, as pesquisas de campo realizadas por JICA 1996 e Logitrans 2003 apontam existncia de entre 5 e 10 mil veculos adicionais no registrados ou ilegais. Na medida em que a Administrao Distrital faz aumentos tarifrios e/ou intervenes que reduzem a sobreoferta, no curto prazo aumenta a receita por veculo e se melhora a rentabilidade do mercado. No entanto, a reduo da sobreoferta afeta s empresas que lucram de acordo com a quantidade de veculos legalmente registrados, portanto exercem presso para vulnerar as restries de entrada de veculos. Nesse contexto, as empresas promovem o ingresso de pequenos investidores atrados pelo melhoramento da rentabilidade, na seqncia, aumenta a sobreoferta deteriorando a rentabilidade dos proprietrios autnomos que para compensar a queda da receita, pressionam por aumentos tarifrios e tambm exigem a interveno das autoridades para continuar reduzindo a sobreoferta, deste modo, outra vez dando incio ao circulo vicioso. Medidas para a reduo da sobreoferta implementadas de forma isoladas sem estratgias complementares de superviso, controle e fiscalizao intensiva no trazem resultados positivos. Os transportadores tradicionais conseguem burlar as medidas implementadas atravs de diversas prticas irregulares e fraudulentas em conivncia com funcionrios da entidade gestora STT e/ou atravs da justia aproveitando vazios jurdicos com a cumplicidade de juzes conseguindo vulnerar as restries impostas. Sob as condies atuais, as estratgias de reduo da sobreoferta so incuas e alimentam o tradicional circulo vicioso do Sistema TPCT.

8.2.5 Sobre o rgo Gestor STT


Alm das limitaes que o marco regulamentar apresenta para o Distrito Capital de Bogot, tambm se apresentam limitaes institucionais relacionadas com o rgo gestor distrital Secretara de Trnsito y Transporte STT, entidade que por tradio tem sido capturada pelos particulares em seu prprio beneficio. Como decorrncia do intensivo lobby que exercem os transportadores privados, as funes desempenhadas

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pelo rgo gestor mais questionadas so: o outorgamento de permisses de rotas sem estudos de demanda, a autorizao irregular para entrada de veculos adicionais ao mercado j saturado; a promulgao de aumentos tarifrios sem os adequados estudos de custos. Por outra parte, a produo do servio mal fiscalizada e controlada pelo rgo gestor, poucos so os operativos para verificar o adequado cumprimento dos servios. Alm da excessiva sobreoferta de frota autorizada, trafegam impunemente milhares de veculos irregulares e ilegais. Quando o rgo gestor STT foi criado em 1990 substituiu ao Departamento Administrativo de Trnsito y Transporte (DATT), tambm desprestigiada entidade e foco de corrupo e clientelismo. A mudana de nome e de estrutura organizacional e administrativa (Decreto Distrital 622/1990) no evitou que com o decorrer do tempo a nova entidade fosse capturada pelos transportadores tradicionais. Nos ltimos anos, a STT tem sido alvo freqente de crticas pela pobre gesto para atenuar a problemtica da mobilidade, sobretudo a sobreoferta de transporte pblico que padece a cidade, ao interior da entidade funcionrios praticam o trafego de influncias em conivncia com certos empresrios facilitando lhes a entrada irregular de mais veculos ao mercado. No ano 2006, aps padecer inumerveis impasses em matria de transporte urbano que afetaram sua popularidade, o Prefeito Garzn determinou acabar com a controvertida STT e conseguiu que a Concejo de Bogot cmara de vereadores aprovasse a sua iniciativa. Deste modo, no dia 29 de dezembro de 2006, mediante Decreto Distrital 567/2006, o Prefeito Garzn criou a nova entidade Secretara de Movilidad (SM) que tem por objetivo principal orientar e liderar a formulao das novas polticas de Mobilidade. A criao da nova entidade parece trazer mudanas significativas, a SM surge sem os vcios do passado, conta com o roteiro traado pelo Plan Maestro de Movilidad (PMM) aprovado pelo Concejo de Bogot. No que diz respeito ao relacionamento interinstitucional, a SM passa coordenar s outras entidades do distrito envolvidas em matria de transporte: TRANSMILENIO S.A., IDU, DAMA, Fondatt. A nova entidade encontra-se em fase de estruturao e surgimento, com o decorrer do futuro imediato se poder avaliar sua gesto.

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8.3

ELEMENTOS FACILITADORES QUE SUSTENTAM O SUCESSO DO TRANSMILENIO

Deve-se salientar que o Sistema TransMilenio trouxe uma mudana significativa no que diz respeito ao papel que a Administrao Distrital e os operadores privados desempenhavam com relao ao sistema de Transporte Pblico Coletivo Tradicional (TPCT). At finais do sculo XX, o Poder Pblico, Governo Nacional e Administrao Distrital , encontraram-se limitados para fazer intervenes no sistema TPCT devido s caractersticas mesmas da estrutura do mercado e seu modelo de produo baseado na afiliao. Com o Sistema TransMilenio a Administrao Distrital conseguiu ultrapassar o constrangimento imposto pela Regulamentao Nacional do setor transporte tradicional e estabeleceu uma novo modelo de gesto e interveno para o Poder Pblico que alm de fornecer a infra-estrutura necessria, atravs do gestor TRANSMILENIO S.A. passou ser responsvel pelo planejamento, a gesto, o controle e a fiscalizao da produo do servio. Alm disso, trasladou maiores responsabilidades aos operadores privados que passaram fornecer um servio de alta qualidade, com motoristas bem treinados e remunerados cumprindo o regime trabalhista, com veculos novos mais amigveis com o meio ambiente, com tecnologias de rastreamento e controle embarcadas, entre outras caractersticas. O TransMilenio trouxe significativas mudanas com relao ao sistema tradicional. Ao longo dos corredores exclusivos do TransMilenio se eliminou a concorrncia no mercado e est se d somente como concorrncia pelo mercado atravs de processos licitatrios; Ao invs das permisses de rotas outorgadas por tempo indefinido no caso do sistema TPCT, no TransMilenio os concessionrios so contratados com prazos definidos; Ao invs da sobreoferta tpica do TPCT, no TransMilenio a quantidade de servio ofertado se estabelece de acordo com as estimativas de demanda calculadas pelo gestor e o servio ofertado pelos operadores privados se realiza sob estritas condies de qualidade cumprindo as normas estipuladas nos contratos com o gestor. Vale salientar que nas cidades colombianas, o transporte pblico com nibus participa com ao redor de 80% das viagens motorizadas. O TransMilenio despertou o interesse das Autoridades de outras cidades como modelo para priorizar o transporte pblico

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coletivo e mitigar a problemtica do transporte urbano. Sem bem que j existem certos regulamentos que contm lineamentos para os nomeados Sistemas Integrados de Transporte de Massa (SITM), ainda no tem sido promulgado um Marco Regulamentar plenamente aperfeioado. Para reproduzir a experincia do TransMilenio em outras cidades colombianas, o Governo Nacional tem respaldado e canalizado essas iniciativas atravs do Departamento Nacional de Planeacin (DNP) e do CONPES, o desenvolvimento da poltica e planejamento para outros projetos tipo SITM baseados em nibus. Por fim, diante das limitaes do Poder Pblico para intervir nos precrios sistemas de transporte pblico coletivo tradicional, o modelo desenvolvido com o TransMilenio tornou-se o instrumento aceito e idneo para canalizar recursos do Governo Central no financiamento de infra-estruturas no centros urbanos de maior porte. Nesse sentido, os novos SITM em andamento gozam de significativo respaldo poltico desde diversas entidades e organismos de alto nvel do Governo Nacional, esse mesmo apoio se traslada ao mbito jurdico que tambm outorga lhes prelao sobre os precrios sistemas de transporte pblico coletivo tradicional. 8.4 RESISTNCIA E PARTICIPAO DOS TRANSPORTADORES TRADICIONAIS EXPANSO DO SISTEMA TRANSMILENIO

Alm das dificuldades inerentes implantao de um projeto de transporte de grande envergadura, a montagem e expanso do Sistema TransMilenio tem experimentado a oposio natural que oferece o Sistema de Transporte Pblico Coletivo Tradicional (TPCT) j existente. Apesar das diversidades e disparidades de interesses conflitantes entre os transportadores tradicionais, representam uma organizao sistmica e complexa com fortes laos de coeso que lhes permitem reagir diante das intervenes que ameaam sua sobrevivncia e permanncia no mercado, nesse sentido, o TransMilenio mais considerado como concorrente e ameaa do que como uma oportunidade de mudana. Por tradio, a capacidade de lobby dos transportadores e seu poder de influncia na poltica distrital ocasionaram o desequilbrio do poder ao seu favor. Quando Administrao Distrital conseguiu a autorizao do Consejo Distrital para desenvolver o projeto TransMilenio, determinou-se um importante evento histrico como ponto de

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partida para a transformao da mobilidade de Bogot e tambm se marcou o fim da captura da Cmara de Vereadores por parte dos transportadores tradicionais. Nesse contexto, os transportadores tradicionais opositores veementes ao novo projeto, compreenderam que a Administrao Distrital tinha ganhado o confronto poltico e a implantao do TransMilenio se realizaria com o sem a participao deles. Contudo, sempre a Administrao Distrital ofereceu aos transportadores tradicionais que participassem no novo projeto e nos processos licitatrios favoreceu a experincia local e a incluso das empresas e proprietrios tradicionais do TPCT. No obstante, para incentivar a concorrncia pelo mercado, evitar a cartelizao dos transportadores locais, e reduzir o risco financeiro dos novos concessionrios, aceitou-se a participao de outros capitais nacionais ou estrangeiros. Quanto a participao dos transportadores tradicionais na conformao das novas concessionrias do TransMilenio das Fase I e II, pode-se considerar que as 66 empresas de TPCT tm conseguido assegurar sua presena no novo mercado. No entanto, as empresas tradicionais, que acreditaram no novo sistema e investiram de forma macia e contundente desde a Fase I, tm conseguido estabelecer sua posio dominante no novo mercado. Por causa da disparidade entre as empresas dominantes e aquelas outras que investiram marginalmente, tm surgido certas divises e rivalidades entre os mesmos empresrios tradicionais. As empresas que se consideram marginadas pelo TransMilenio reagem com mais veemncia a favor de preservar seu statu quo no sistema TPCT. A atual conformao das novas concessionrias est bastante diversificada quanto origem do capital, por um lado, h grupos econmicos ligados ao transporte de carga, coleta de lixo e fabricantes de carrocerias; e por outro, os transportadores tradicionais, conformados especialmente pelos grupos familiares que dominam as empresas afiliadoras de TPCT. No caso dos sete concessionrios tronco, quase 50% da propriedade pertence s novas empresas entrantes no tradicionais. A conformao dos novos concessionrios se realiza entorno dos grupos de empresas tradicionais, que apenas compartem uma participao reduzida aos proprietrios autnomos. Conforme pesquisa realizada por CGR 2005, 21% dos scios concentram

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88% da propriedade. Nesse sentido, a composio acionaria das concessionrias do TransMilenio, mal se aproxima composio da propriedade no sistema tradicional TPCT (95% proprietrios autnomos e 5% empresas). Apesar das exigncias do gestor TRANSMILENIO S.A. para que os pequenos proprietrios sejam inseridos na conformao do capital social dos novos concessionrios, esses proprietrios no conseguem permanecer muito tempo como scios, vendem ou so forados vender as suas aes pouco tempo depois de conformados os novos concessionrios do TransMilenio. Na Fase I, a participao acionaria dos autnomos foi quase insignificante, j na Fase II, como decorrncia das disposies do gestor, os autnomos participaram em redor de 20% e 30% do capital acionrio dos operadores tronco, e entre 20% e 50% do capital acionrio dos operadores alimentadores. No ano 2003, durante o processo eleitoral do Prefeito de Bogot para o perodo 20042007, o candidato Luis E. Garzn, identificou-se com a causa dos pequenos proprietrios de veculos que foram marginados na conformao do capital social dos concessionrios das Fases I e II. Garzn manifestou que durante seu mandato haveria democratizao da propriedade na Fase III do TransMilenio outorgando maior participao para os proprietrios autnomos. Alm disso, as empresas tradicionais de TPCT de menor porte que tambm se sentiram marginadas do TransMilenio determinaram apoiar a campanha do candidato Garzn, considerando que tal vez com ele poderiam obter benefcios e assegurar o statu quo existente no TPCT. Dar aos proprietrios autnomos maior participao na conformao das novas concessionrias do TransMilenio tem sido um grande desafio para a Administrao Distrital e o gestor TRANSMILENIO S.A. Sem duvida, nos processos licitatrios tanto da Fase I quanto da Fase II, os proprietrios autnomos no participaram abrangente e democraticamente na conformao do capital das novas empresas operadoras. Milhares de proprietrios autnomos, sem capital e fontes de financiamento para investir, sentemse excludos, entretanto as empresas tradicionais, embora umas mais do que as outras, todas resultaram diretamente beneficiadas como scias das novas empresas concessionrias do TransMilenio.

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Por fim, como decorrncia dessa limitada participao no capital acionrio das concessionrias do TransMilenio e, sobretudo diante do pioramento das condies econmicas por causa da sobreoferta de frota tradicional (TPCT) mais densamente concentrada, os proprietrios autnomos tm gerado recorrente resistncia expanso do sistema. Os proprietrios autnomos tm reagido notadamente eliminao das rotas concorrentes ao TransMilenio e manifestam seu descontentamento por meio das vias de fato, como so: a tomada de instalaes do rgo gestor, os protestos nas ruas, a convocatria greve, a concorrncia ilegal ao longo de trechos dos corredores do TransMilenio, entre outras aes. 8.5 PLANO DIRETOR DA MOBILIDADE (PMM) COMO BSSOLA DAS FUTURAS INTERVENES SOBRE O SISTEMA TPCT

Duas intervenes realizadas em 2006 pela Administrao Garzn (2004-2007) devem ser destacadas j que norteiam o futuro do setor transporte no mbito do Distrito Capital: a promulgao do plano diretor da mobilidade Plan Maestro de Movilidad (PMM) (Decreto Distrital 319 de agosto de 2006) e a criao da Secretara de Movilidad que substitui ao questionado rgo gestor STT (Decreto 567 de dezembro de 2006). Mediante o Acordo 257 de novembro de 2006, o Concejo de Bogot autorizou ao Prefeito Garzn reorganizar a estrutura administrativa do Distrito Capital. Dentre os novos lineamentos para o transporte urbano se promulga: a misso do setor mobilidade (art.104); a aprovao para criar a nova Secretara de Movilidad (art.105) sua natureza, objeto e funes bsicas (art.108). O Acordo 257/2006 estabelece a Secretara de Movilidad como entidade reitora do Setor Mobilidade com competncia para articular todas as entidades relacionadas com o transporte urbano, as entidades adscritas: IDU, Fondatt e UAE de Reabilitao e Manuteno Viria65, e com as entidades vinculadas: TRANSMILENIO S.A. e Terminal de Transporte S.A. (art.107). Na recm criada Secretara de Movilidad (SM) se encontra depositado o futuro do

Unidade Administrativa Especial: Unidad Administrativa Especial de Rehabilitacin y Mantenimiento Vial. 181

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melhoramento da problemtica do transporte urbano de Bogot. A criao da SM tambm trouxe clareza sobre qual entidade determinar as futuras polticas do setor transporte pblico coletivo em geral (sistema tradicional TPCT e sistema TransMilenio). Alm da mudana total da estrutura organizacional, a nova entidade conta com o Plan Maestro de Movilidad (PMM) que constitui a bssola das polticas para o setor transporte urbano. O PMM se encontra inserido como componente vital do Plano de Ordenamento Territorial POT (promulgado pelo Decreto Distrital 619/2000; revisado pelo Decreto 469/2003 e compilado pelo Decreto 190/2004) que condensa as polticas estratgicas e projetos centrais para o crescimento ordenado de Bogot. Seguindo os preceitos do POT, no PMM se estabelecem as polticas norteadoras e disposies normativas sobre os modos de transporte e a infra-estrutura viria no mbito do Distrito Capital de Bogot. No que diz respeito aos modos de transporte pblico coletivo de Bogot, conforme com o PMM, o nibus continuar sendo o principal modo de deslocamento da cidade e concebe necessrio estruturar, desenhar e implementar uma rede hierarquizada de rotas de transporte, na qual o Sistema TransMilenio ser o estruturante central e o sistema tradicional TPCT poder ser o modo complementar integrado a essa nova rede hierrquica. Como medida para iludir o risco jurdico inerente ao arcabouo Regulamentar Nacional do modo transporte pblico coletivo tradicional (e.g. malogrado Projeto de Reorganizao do TPCT), no PMM se estabelece a possibilidade de reestruturar o TPCT dando lhe o tratamento de transporte de massa. De tal forma, o PMM (Decreto Distrital 319/2006) delega no gestor TRANSMILENIO S.A. a responsabilidade da integrao, avaliao e acompanhamento da operao do Sistema Integrado de Transporte Pblico SITP (art.15); que envolve os componentes: Transporte de massa, Transporte coletivo tradicional e Transporte pblico individual (art.14). Como parte do processo de transio do sistema tradicional TPCT ao novo Sistema Integrado de Transporte Pblico, o PMM profere que corresponde ao gestor TRANSMILENIO S.A. convocar a participao privada para a produo do servio de

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transporte e servio conexos, atravs do modelo de concesses e Licitao Publica (art.93 e 94). Para impedir a marginalizao dos pequenos proprietrios como aconteceu nas Fases I e II do TransMilenio, o PMM promulga a Administrao Distrital garantir a integrao do transporte coletivo mediante processos licitatrios de seleo de operadores nos quais se estabelecero condies objetivas que garantam a democratizao acionaria, a participao de proprietrios de veculos de servio pblico nas empresas operadoras do sistema e a sustentabilidade da composio acionaria dessas empresas. (art.17). Conforme com o PMM, o seguimento ao processo de conformao do SITP ser responsabilidade do Comit Sectorial de Movilidad, que contar com o apoio do comit tcnico de mobilidade que coordenar os estudos relacionados com a estruturao da rede hierarquizada, a estruturao do sistema de arrecadao, a estruturao financeira, econmica e tarifria do SITP, assim como a estruturao jurdica e administrativa e institucional dos atores pblicos e privados (art.18). Como projetos essenciais para o desenvolvimento do SITP, o PMM contempla a construo de estaes, terminais, estacionamentos, garagens e oficinas para a operao rotas ou corredores complementrios, assim como a expanso do atual Centro de Controle do Sistema TransMilenio. Alis, considera-se relevante prover formao empresarial aos proprietrios autnomos de veculos, de tal modo, que eles adquiram os conhecimentos necessrios que lhes permitam a criao de novos concessionrios para fazer parte da operao do futuro SITP (art.21). Por fim, deve-se salientar que a formulao final do PMM se obteve com a compilao de valiosas opinies aportadas por especialistas, representantes dos transportadores e participantes da comunidade, convidados s exposies pblicas prvias aprovao do Decreto Distrital 319/2006. Nesse sentido, o PMM goza de significativo apoio dos diversos grupos de interesse envolvidos, e torna-se como a bssola para o melhoramento da mobilidade de Bogot, especialmente para a transio do TPCT ao Sistema TransMilenio.

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Captulo 9 - Concluses e Recomendaes


Na sntese de resultados desenvolvida no captulo anterior, confirma-se a multiplicidade de fatores que foram determinantes na atual conformao sistmica do mercado de Transporte Pblico Coletivo Tradicional (TPCT) de Bogot. Destaca-se como a precariedade do servio ofertado decorre especialmente do modelo de produo baseado na afiliao, que desliga s empresas das responsabilidades inerentes da produo do servio e as traslada aos proprietrios autnomos e motoristas desencadeando a guerra do centavo como incentivo para a sobrevivncia e perpetuao da organizao sistmica. Diante da carncia de verdadeiras polticas norteadoras para o setor transporte urbano, o Estado delegou o direito de explorao do servio pblico iniciativa privada, sob condies regulatrias pouco exigentes tolerando as caractersticas indesejveis do modelo de produo baseado na afiliao de autnomos, como contraprestao que se pudessem estabelecer tarifas de subsistncia, acordes s condies socioeconmicas da populao, mas que impediram ao setor empresarial evolucionar. A presena do Estado se limitou apenas interveno no mercado atravs da poltica tarifria. Desde a promulgao da Lei 15/1959, a definio peridica do Auxlio de Transporte outorgado pelos empregadores para os trabalhadores (ainda vigente) e a Quota Patronal para o Fundo de Subsdio de Transporte Urbano (vigente at a dcada de 80), constituem os fatores essenciais que traaram a definio da poltica tarifria para o mercado de TPCT. No mercado de TPCT, as empresas afiliadoras sem frota prpria no operam como verdadeiros operadores de transporte pblico coletivo, ao invs, atuam como organizaes de papel que ostentam apenas as permisses de rotas e se limitam a exercer a intermediao entre o Poder Concedente e os milhares de proprietrios autnomos de veculos que pagam s empresas pelo direito de operar. A perpetuao do modelo de produo baseado na afiliao, a ausncia de verdadeiras empresas operadoras e a fragmentao da frota entre milhares de proprietrios autnomos , aparece como conseqncia de uma poltica tarifria de

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subsistncia, que no atraiu grandes capitais a investir. O setor TPCT nunca apresentou as condies necessrias para que as empresas se pudessem desenvolver de acordo com as caractersticas de acumulao e reproduo capitalista. No entanto, o mercado TPCT atraiu a iniciativa de milhares de proprietrios autnomos, que mais do que um setor onde investir e se desenvolver, foram atrados pela possibilidade de trabalho e modus vivendi, assim como pelas facilidades de entrada e permanncia no mercado. Apesar da baixa rentabilidade do setor e da carncia de mecanismos de financiamento brandos e acessveis, os proprietrios autnomos de veculos tm conseguido sobreviver e obter lucro exercendo prticas inseguras e indesejveis que hoje caracterizam o atual modelo de produo: motoristas contratados sem cumprimento do regime trabalhista, motoristas remunerados de acordo com os passageiros transportados, precria manuteno dos equipamentos e elevada obsolescncia da frota. Embora prevalea o conceito de tarifa nica na cidade, a poltica de tarifas diferenciadas segundo faixa etria e tipo dos veculos, desenvolvida desde a dcada de 80 para desmontar de forma escalonada o Subsdio de Transporte Urbano , tem ocasionado deplorveis distores no mercado de TPCT. Tarifas superiores para veculo novos ou de pouca idade atraem a entrada indiscriminada de novos equipamentos acrescentando a sobreoferta. Alm disso, devido poltica de tarifas diferenciadas, sem justificao se tm favorecido com tarifas superiores e maior rentabilidade aos veculos de menor porte (busetas e colectivos), induzindo aos proprietrios autnomos requisio desse tipo de equipamentos em detrimento da participao dos nibus. De certo modo, apesar da constante interveno do Estado atravs da poltica tarifria, pode-se inferir que o setor de TPCT, no que diz respeito aos proprietrios autnomos de veculos, desenvolveu-se sob caractersticas prprias de um mercado desregulamentado: mnimas barreiras para a entrada e sada do mercado; permanncia no mercado garantida atravs da excessiva vida til autorizada para os equipamentos, com o direito Reposio do veculo obsoleto; tecnologia da produo simples e ao alcance de todos; garagens localizadas na prpria residncia do operador, ou alugadas; a manuteno terceirizada ou realizada pelo mesmo operador.

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Nesse contexto, a deplorvel e excessiva sobreoferta que padece o mercado de TPCT surge do efeito conjugado entre: as facilidades de entrada e permanncia no mercado, as tarifas diferenciadas que favorecem veculos novos ou de pouca idade e de menor porte, a precria fiscalizao e pouco controle do Estado, e a cumplicidade das empresas privadas que operam sem risco nenhum e patrocinam a entrada indiscriminada de mais proprietrios autnomos. Ao longo do presente sculo, de forma simultnea com o desenvolvimento do Sistema TransMilenio, a poltica da Administrao Distrital para o mercado de TPCT, voltou-se quase de forma exclusiva para a implementao de diversas estratgias para reduzir a sobreoferta de nibus. O malogrado projeto de Reorganizao do TPCT lanado em 2003, centrou-se na estratgia de reduo da sobreoferta como medida para mitigar os efeitos colaterais da implantao da Fase II do TransMilenio. A primeira vista, num mercado convencional de transporte pblico coletivo urbano, reduzir a excessiva sobreoferta de frota seria uma medida benfica para as firmas presentes, no entanto, no caso do TPCT, apesar da baixa rentabilidade do mercado, a reduo da sobreoferta considerada pelas empresas afiliadoras uma interveno prejudicial. Devido ao modelo de produo baseado na afiliao, as empresas desligadas dos riscos inerentes da produo do servio, lucram de forma proporcional quantidade de veculos afiliados, portanto, elas agem para torpedear as medidas para reduo da sobreoferta, apesar das restries, seguindo prticas fraudulentas e de corrupo conseguem a introduo irregular de veculos novos. Diante da perda de rentabilidade do mercado, os proprietrios autnomos de veculos so os verdadeiros afetados pela sobreoferta, no entanto, apesar de reconhecer o prejuzo que padecem, consideram as medidas para a reduo da sobreoferta como estratgias para retir-los do mercado, portanto, reagem com veemncia diante das intervenes das autoridades e do ambiente circundante. Como fator relevante da perpetuao da precariedade do sistema de TPCT, encontra-se o Marco Regulatrio do setor. Ao longo do tempo, os grmios dos transportadores tradicionais tm conseguido influenciar o arcabouo regulamentar em favor de seus interesses, e no o contrario, ou seja, em conformidade com uma verdadeira Poltica

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Norteadora para o setor Transporte Pblico Coletivo Urbano, visando o beneficio da comunidade como um todo. Da leitura e anlise sobre os diplomas regulamentares essenciais, deve-se ressaltar a ausncia de elementos tendentes para concentrar o setor, ou para aprimorar a qualidade, ou at para crias condies de competitividade. Ao invs, prevalece a existncia de disposies que amparam o modelo de produo baseado na afiliao de proprietrios autnomos. Embora existam algumas polticas que visam modernizar o setor, ainda no tm sido reguladas em forma plena pelo Governo Nacional a nica autoridade apontada com essa competncia , alm disso, essas disposies resultam incuas j que apenas aplicam para novos entrantes ou futuros servios de linha. Por outra parte, embora a Constituio Poltica de 1991 vise descentralizar o Estado e traslada maior autonomia aos entes territoriais, no que diz respeito regulamentao para o setor Transporte Pblico Urbano, ainda os princpios constitucionais no tm sido consagrados de forma cabal e o contrario, o Governo Nacional ainda preserva a potestade para reger assuntos que j devem ser apenas da competncia dos Prefeitos das cidades. Da leitura sistmica das caractersticas distintivas do setor de TPCT, deve-se ressaltar que esse mercado no apresenta condies favorveis que permitam realizar uma interveno profunda e bem sucedida que traga verdadeiros benefcios para a comunidade. O elevado risco jurdico devido captura do Arcabouo Regulamentar e ao conflito de competncias entre o Governo Nacional e os entes territoriais, assim como a carncia de expertise empresarial, a diversidade e disparidade de interesses conflitantes entre as dezenas de empresas afiliadoras e milhares de proprietrios autnomos, so os principais fatores que dificultam qualquer interveno da Administrao Distrital de Bogot no atual mercado de TPCT. Deve-se ressaltar que os condicionantes que levaram ao fracasso do Projeto de Reorganizao do TPCT, ainda persistem e se constituem como barreiras reais que dificultaro induzir mudanas profundas ao interior do Sistema de TPCT, dentre essas se destacam: elevado risco jurdico, o marco Regulatrio Nacional foi capturado no passado e
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est voltado preservao do modelo de produo baseado na afiliao; no Marco Regulatrio apresentam-se numerosas disposies conflitantes que outorgam competncia exclusiva ao Governo Nacional em detrimento da autonomia constitucional das Autoridades Municipais ou Distritais; incompetncia Legal por parte das autoridade para remover permanentemente os veculos de transporte pblico que operam irregularmente; carncia de recursos humanos e tcnicos do rgo gestor para realizar plena fiscalizao e controle do Sistema de TPCT; esforo persistente dos transportadores tradicionais (empresas e proprietrios) para conservar o statu quo existente; negao dos transportadores autnomos para ceder o controle dos seus equipamentos s empresas; carncia de expertise por parte das empresas para assumir a gesto plena da frota e de motoristas; mltiplas fontes de presso e influncia devido diversidade de interesses conflitantes envolvidos, tanto ao interior do Sistema de TPCT quanto desde o ambiente circundante; Com o advento do Sistema TransMilenio como estratgia central para o melhoramento da mobilidade, a Administrao Distrital parece haver encontrado um modelo institucional e regulamentar adequado para cumprir com sua responsabilidade constitucional como garante da adequada prestao do servio de transporte pblico coletivo para a comunidade. O Estado deixou de ser simples permissionrio e observador passivo e passou desempenhar um papel ativo e dinmico no novo mercado. Alm de fornecer recursos para o Centro de Controle e a construo dos diversos componentes da infra-estrutura (corredores exclusivos, terminais, estaes, garagens, prdios administrativos, ptios de manuteno), atravs da empresa pblica gestora TRANSMILENIO S.A., a Administrao Distrital se responsabiliza pelo planejamento, gesto, superviso e controle da produo do servio. Ao invs do que acontece no sistema tradicional TPCT, no caso do Sistema TransMilenio, a iniciativa privada convocada para concorrer pelo mercado em licitaes pblicas. As empresas concessionrias escolhidas devem fornecer o servio,

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operando com seus prprios nibus e equipamentos de arrecadao. Nos contratos de concesso se estipulam as disposies regulatrias sobre quantidade, qualidade e preo dos servios fornecidos, assim como se listam os eventos que ocasionam multas por no cumprimentos de carter administrativo, operacional ou de manuteno. No Sistema TransMilenio no se apresenta concorrncia no mercado, estaes de pago antecipado evitam que os motoristas recebam dinheiro, a arrecadao da receita centralizada e distribuda entre os agentes envolvidos, as empresas concessionrias executam a quantidade de servios contratados pelo gestor, que se determinam em funo da demanda estimada e visando o equilbrio econmico-financeiro do sistema. Para garantir a quantidade e qualidade dos servios, o gestor exerce controle e superviso intensiva desde o Centro de Controle fazendo seguimento remoto da frota em tempo real, assim como com fiscais ao longo da infra-estrutura. Como parte do processo de transio entre o mercado TPCT e o novo TransMilenio, os transportadores tradicionais tm sido convocados nos processos licitatrios favorecendo a experincia local. Alm disso, visando garantir a conformao de concessionrios slidos desde o ponto de vista financeiro e administrativo, aceitou-se a participao de outros capitais nacionais ou estrangeiros, para incentivar a concorrncia pelo mercado e evitar a cartelizao dos transportadores tradicionais, assim como para reduzir o risco financeiro dos novos concessionrios. No entanto, infelizmente, deve-se ressaltar que o processo de transio entre os mercados tradicional e novo TransMilenio no tem sido bem encaminhado pela Administrao Distrital. Os proprietrios autnomos de veculo (verdadeiros donos da propriedade da frota de TPCT) mal participaram na conformao do capital societrio dos novos concessionrios do TransMilenio e resultaram marginalizados. Ao invs, as empresas tradicionais antes simples afiliadoras (empresas de papel no proprietrias da frota de TPCT) e os capitais provenientes de outros setores se beneficiaram entrando no novo mercado. As empresas tradicionais tm sido bastante beneficiadas no processo de transio entre os dois mercados, j que continuam lucrando sem risco no TPCT graas sobreoferta de frota, assim como conseguiram participar na conformao do capital societrio dos

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concessionrios do novo TransMilenio. No entanto, alm da marginalizao de proprietrios autnomos, devido disparidade e desigualdade da concentrao do capital, tem surgido certa diviso entre as empresas que investiram de maneira macia e aquelas que apenas participaram de forma marginal. As primeiras apiam a expanso do Sistema TransMilenio, as segundas torcem por preservar o statu quo no mercado de TPCT. Por tradio, os proprietrios autnomos investidores e donos da frota tm assumido os riscos e responsabilidades da prestao do servio no mercado TPCT. A marginalizao dos pequenos proprietrios autnomos de veculos trouxe importantes dificuldades para a entrada em operao da Fase II do TransMilenio, os autnomos se recusam a abandonar diversos trechos dos novos corredores exclusivos. Alm de adotar vias de fato para tentar impedir a interveno da Administrao Distrital, os proprietrios autnomos sabem que para permanecer no mercado TPCT ou conseguir ser transferidos ao novo TransMilenio, devem preservar a possesso dos veculos at o mximo tempo possvel. Para a Administrao Distrital, conforme o disposto no Plan Maestro de Movilidad PMM (Decreto Distrital 319/2006) o Sistema TransMilenio continuar sendo expandido como componente central da rede hierarquizada e integrada de transporte pblico coletivo da cidade, na qual o TPCT dever ser inserido como componente complementrio sob as condies regulatrias do novo mercado. Nesse contexto, para garantir a transio harmnica do sistema tradicional ao novo TransMilenio, devem-se aprimorar estratgias e instrumentos que permitam aos pequenos proprietrios participar de forma abrangente e macia na conformao do novo mercado. Como condio primordial para iniciar uma transio harmnica entre os mercados, a Administrao Distrital dever manter a premissa de que se propender para que todos os atuais transportadores tradicionais do TPCT, especialmente os proprietrios autnomos de veculos, possam ser inseridos na expanso do novo mercado TransMilenio.

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Para criar as condies que permitam aos proprietrios autnomos evoluir organizacionalmente para um novo padrao de servios na cidade, precisa-se que a Administrao Distrital considere as seguintes premissas: As barreiras entrada no mercado devem ser reduzidas para que o maior nmero de pretendentes possam se apresentar nas licitaes competitivas. Porm, deve-se conceder preferncia pela experincia local como proprietrio de veculo; Instituir programas de formao e acompanhamento empresarial para que os proprietrios autnomos possam ser inseridos como futuros concessionrios da nova rede hierarquizada de transporte pblico coletivo; Propender para que os futuros concessionrios obtenham mecanismos de financiamento brandos e accessveis para a aquisio de novos equipamentos; Preservar a arrecadao centralizada da receita como fonte de remunerao principal do sistema, atenua o risco financeiro do sistema, transmite confiana aos concessionrios e s entidades de financiamento, reduz a fraude da receita e a concorrncia no mercado; A remunerao dos concessionrios poder ser em funo da quilometragem percorrida e/ou segundo os passageiros transportados; Deve-se evitar a competio no mercado, ao invs, devem-se exigir ndices de qualidade e cumprimento dos servios ofertados como requerimento para a renovao das concesses ou participao em futuras licitaes pblicas; Deve-se evitar que um grupo mnimo de empresas o consrcios concentrem a propriedade do mercado, acabando com a possibilidade de competio real e com a participao abrangente dos proprietrios autnomos; Os prazos das concesses devem ser em conformidade aos requerimentos da frota exigida ou ofertada, considera-se que os prazos no deveriam superar os cinco anos quando a frota seja usada, e dez anos nos casos de frota nova. A renovao por uma vez deve ser condicionada ao cumprimento de ndices de qualidade do servio; A extenso ou renovao dos prazos das concesses, no deve estar ligada ou relacionada com a vida til residual dos veculos. Devem-se eliminar as prticas para pressionar a permanncia no mercado sem concorrer pelo mercado;

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Conforme estrutura de calculo de custos e de remunerao dos concessionrios, o gestor poderia considerar a opo de que ao final dos prazos das concesses, a propriedade da frota obsoleta seja transferida ao Distrito Capital como mecanismo para garantir a sada do mercado de veculos velhos atravs da desintegrao fsica; O gestor deve preservar a potestade da fixao das tarifas, para o qual deve dispor de processos e instrumentos necessrios para calcular e ajustar os custos do sistema com elevado grau de aproximao realidade; O gestor deve manter a superviso e controle intensivo da rede hierarquizada visando garantir a quantidade e qualidade dos servios ofertados em conformidade com as disposies regulatrias contidas nos contratos de concesso; Deve-se desligar o vinculo proprietrio-veculo para eliminar o esquema de produo baseado na afiliao, os equipamentos dos proprietrios autnomos devero ser traduzidos em termos de capital societrio nas futuras empresas concessionrias, os veculos novos ou usados devero ser registrados e pertencero nova sociedade privada; No caso que grupos de proprietrios autnomos no possam ou no desejem ser inseridos na conformao de futuros concessionrios, considera-se necessrio oferecer lhes alternativas que garantam uma digna sada do mercado. Para isso, precisa-se considerar a indenizao econmica assistida com o re-treinamento e formao em outras atividades alternativas, como por exemplo, atravs do SENA (Servicio Nacional de Aprendizaje); Como fonte de recursos para a transio entre mercados, a Administrao Distrital poderia utilizar os recursos arrecadados do Factor de Calidad del Servicio (FCS) como componente da tarifa de TPCT (Decreto Distrital 115/2003). Alis, pode-se estabelecer um componente da tarifa do TransMilenio que seja utilizado de forma similar. Para garantir o controle social do sistema, no Comit Sectorial de Movilidad y Espacio Pblico deve-se dar participao permanente comunidade, canalizada atravs de representantes das Juntas Administradoras Locais (JAL). Alis, deve-se valorizar a participao da comunidade cientfica, alm dos representantes dos principais grmios e grupos de interesse envolvidos na produo urbana.

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Contudo, como estratgia central, precisa-se que a Administrao Distrital de Bogot sensibilize opinio pblica e ao Governo Nacional sobre as seguintes mudanas necessrias: Precisa-se aperfeioar o atual Marco Regulatrio para o setor Transporte Pblico Urbano com base nos princpios constitucionais que visam descentralizar o Estado trasladando maior autonomia e competncia s Autoridades Territoriais. Por conseguinte, como condio primordial faz-se mister a promulgao da to esperada Lei Orgnica de Ordenamento Territorial (LOOT); Precisa-se que as Polticas Nacionais de Transportes, Energtica e Ambiental, sejam articuladas pelo Governo Nacional dando participao s Autoridades Municipais e Distritais. Precisa-se que o Governo Nacional exija requerimentos mais rigorosos sobre as caractersticas fsicas, mecnicas e operacionais dos equipamentos autorizados para a prestao do servio de transporte de passageiros; Deve-se propender pela reduo da vida til mxima autorizada aos veculos para transporte de passageiros, de 20 anos (atual) para 15 anos pelo menos. Essa reduo deve ser realizada de forma escalonada; Devem-se estabelecer instrumentos legais para que as pessoas naturais ou jurdicas que forneam o servio de transporte pblico de forma irregular e/ou ilegal sejam punidas drasticamente. Finalmente, vale lembrar que as condies do mercado so dinmicas e se transformam, diretrizes antes consideradas ideais podem se tornar antiquadas. Por conseguinte, faz-se mister que a Administrao Distrital de Bogot, atravs do novo rgo gestor Secretara de Movilidad e da empresas gestora TRANSMILENIO S.A., acompanhem de perto o processo de transio entre os dois mercados (TPCT e TransMilenio), assim como recorram e acompanhem estudos e debates sobre regulamentaes que forneam idias e prticas que contribuam ao aperfeioamento dos processos licitatrios, contratos de concesso e do marco regulatrio, sempre visando regular os desequilbrios do mercado e promover o desenvolvimento econmico e o bem-estar da comunidade.

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