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Apelação Cível n. 2004.006361-0, de São Francisco do Sul.

Relator: Desembargador Luiz Cézar Medeiros.

EMBARGOS À EXECUÇÃO - TERMO DE COMPROMISSO DE AJUSTAMENTO DE CONDUTA - IMPLEMENTAÇÃO DE PROGRAMAS PARA O DESENVOLVIMENTO DA INFÂNCIA E JUVENTUDE - FALTA DE INTERESSE DE AGIR DO MINISTÉRIO PÚBLICO - PRELIMINAR AFASTADA - DESCUMPRIMENTO POR PARTE DA ADMINISTRAÇÃO - JULGAMENTO ANTECIPADO DA LIDE - CERCEAMENTO DE DEFESA - INOCORRÊNCIA - SENTENÇA QUE REJEITOU OS EMBARGOS CONFIRMADA

1. De acordo com o disposto no art. 201, VIII, do Estatuto da Criança e do Adolescente, compete ao

Ministério Público promover as medidas judiciais e extrajudiciais cabíveis para assegurar os direitos

daqueles que se colocam sob a égide do referenciado diploma legal.

Demonstrada a capacidade do Ministério Público para firmar termo de ajustamento de conduta, bem como a legalidade das cláusulas nele inseridas, tem força executiva o acordo celebrado com a municipalidade. Desse modo, verificado o inadimplemento do acordado por parte do Município, deve ser afastada a preliminar de falta de interesse de agir do representante ministerial.

2. Nada obsta que o juiz, entendendo que o processo já se encontra devidamente instruído, de modo a

possibilitar a correta prestação jurisdicional, dispense a produção de prova e proceda ao julgamento antecipado da lide.

Vistos, relatados e discutidos estes autos de Apelação Cível n. 2004.006361-0, da Comarca de São Francisco do Sul, em que é apelante o Município de São Francisco do Sul e apelado o Representante do Ministério Público:

ACORDAM, em Segunda Câmara de Direito Público, por votação unânime, negar provimento ao recurso.

Custas na forma da lei.

I - RELATÓRIO:

O Ministério Público do Estado de Santa Catarina ajuizou ação de execução de obrigação de fazer

fundada em título extrajudicial contra o Município de São Francisco do Sul, pretendendo o cumprimento do termo de ajustamento de conduta firmado em 1997, no sentido de compelir o ente público a

implementar políticas para o desenvolvimento da infância e juventude no Município.

Ao receber a inicial, a Juíza determinou a satisfação da obrigação contida nos itens 2 e 5 do Termo de Ajuste, no prazo de 30 dias. Fixou a multa de R$ 355,00 por dia de atraso no cumprimento da obrigação, nos termos do art. 645 do Código de Processo Civil.

Irresignado, o Município réu ofertou embargos à execução, aduzindo que os fatos expostos na inicial não correspondem à realidade, pois a Administração vem implantando os programas acordados.

Os embargos foram impugnados pela representante ministerial, que sustentou o não cumprimento do acordado há mais de 6 anos, como os programas voltados à erradicação da desnutrição infantil, à sustentação de mulheres-gestantes e aos dependentes químicos. Requereu o prosseguimento da execução, inclusive no que se refere à multa.

Em decisão antecipada, nos termos do art. 330, I, do Diploma Processual Civil, a Magistrada julgou improcedentes os embargos em face do descumprimento do acordo. Ressaltou que o próprio Município admitiu a desobediência ao pacto ao fazer afirmações como "há muito já vem implantando as medidas e programas elencados no referido termo de ajuste da presente execução" e "está firmando convênio com a Casa de Apoio ao Dependente Químico, instalada a Rua Leônidas branco, no. 347".

O Município de São Francisco do Sul interpôs recurso de apelação, afirmando que não há interesse de

agir por parte do Ministério Público porque a Administração vem cumprindo com quase todos os compromissos assumidos. No mérito, asseverou que o feito não poderia ter sido julgado antecipadamente, eis que não se trata de matéria unicamente de direito, havendo necessidade de produção de provas, ainda que exclusivamente documentais. Nesse sentido, defendeu terem sido violados os princípios do contraditório e ampla defesa. Por fim, requereu a anulação da sentença ou a sua reforma para que seja possibilitada a comprovação do cumprimento das obrigações.

Em contra-razões, o membro do Parquet postulou o recebimento do recurso apenas no seu efeito devolutivo, com fulcro nos termos do art. 520, V, do Código de Processo Civil, determinando-se o imediato cumprimento da decisão. No mérito, requereu a manutenção da sentença.

O despacho que recebeu o apelo em seu duplo efeito foi retificado, tendo em vista o dispositivo

mencionado.

A douta Procuradoria-Geral de Justiça, em parecer do Doutor Sérgio Antônio Rizelo, manifestou-se pelo

conhecimento e desprovimento do apelo interposto.

II - VOTO:

De acordo com o disposto no art. 201, VIII, do Estatuto da Criança e do Adolescente, compete ao Ministério Público promover as medidas judiciais e extrajudiciais cabíveis para assegurar os direitos daqueles que se colocam sob a égide do referenciado diploma legal.

Com base nessa atribuição é que foi instaurado o Inquérito Civil Público n. 001/95, que objetivou a apuração dos fatos e responsabilidade atinentes à política municipal de atendimento às crianças e adolescentes no município de São Francisco do Sul.

Referido instrumento deu origem ao Termo de Ajustamento de Conduta firmado, que embasa a presente ação na qualidade de título executivo extrajudicial, no qual o Município assumiu perante o Ministério Público os seguintes compromissos:

"1º. O Município de São Francisco do Sul, promoverá o pleno funcionamento do Fia em um prazo não excedente a seis meses a partir desta data;

2º Os recursos para manutenção do Conselho Tutelar, tais como despesas de material, cursos de aperfeiçoamento dos conselheiros e outras despesas inerentes ao funcionamento de tal órgão, serão provenientes dos recursos orçamentários da Secretaria Municipal de Habitação e do Bem Estar Social, sem que tal procedimento implique subordinação de qualquer espécie entre tais órgãos públicos e seus

membros;

3º Manterá em funcionamento o Fia, com repasses de recursos e inclusão de recursos no orçamento para o ano de 1998, em atendimento às diretrizes do Conselho Municipal de Direitos da Criança e do

Adolescente;

5º Serão criados e implantados dentro de 12 meses, no máximo, os seguintes programas de proteção e sócio-educativos (de a a j).

a) Apoio social e econômico à família necessitada, visando garantir à criança e ao adolescente os direitos

fundamentais previstos na Constituição Federal e reforçados nos arts. 19 e 23, do ECA;

b) Suplementação alimentar à gestante, à nutriz e à criança, com o objetivo de combater e erradicar a

desnutrição infantil;

c) Prevenção do uso de drogas, com a criação de programa e campanha de esclarecimento e orientação

não só às crianças e adolescentes, mas principalmente aos professores e pais;

d) Apoio e orientação às vítimas infanto-juvenis de negligência, exploração sexual e psicológica;

e) Combate à evasão escolar, consubstanciado no oferecimento de práticas esportivas, aulas de

recuperação e educação artística, no segundo período do dia, mantendo a criança na escola ou nos

locais conveniados;

f) Guarda subsidiada, consistente em apoio financeiro à família que se dispuser a ficar provisoriamente

com a guarda de criança ou adolescente, enquanto se discute a destituição do pátrio poder ou a colocação em família substituta, podendo ser em espécie, alimentação ou outra forma de subsídio;

g) Combate à prostituição infanto-juvenil e ao trabalho infantil, através de campanhas de

conscientização das crianças e adolescentes, seus pais e comunidade em geral;

h) De trabalho educativo com bolsa de aprendizagem, com programas de acordo com o artigo 60 e ss do

ECA;

i)

Prestação de Serviço à Comunidade;

j) Liberdade Assistida"

O referido documento estabeleceu ainda:

"O Ministério Público se compromete a não adotar qualquer medida judicial coletiva ou individual, de cunho civil, contra o Município de São Francisco do Sul no que diz respeito aos itens ajustados, caso o ajustamento de conduta seja cumprido.

Caso o Município não cumpra o ajustado acima, incorrerá a autoridade municipal em multa pecuniária de 10.000 UFIRs mês, a ser recolhida ao FIA do Município.

Ou

Caso o Município não cumpra o ajustado, incorrerá em multa pecuniária de 10.000 UFIRs mês, a ser recolhida ao FIA do Município.

Por fim, por estarem compromissados, firmam este TERMO, em 02 (duas) vias de igual teor, que terá eficácia de título executivo extrajudicial, tão logo homologado pelo Colendo Conselho Superior do Ministério Público" (fls. 14-18).

Dos elementos coligidos aos autos, mormente do documento acostado pelo Município às fls. 8-10, restou demonstrado o descumprimento do pactuado, posto que seu conteúdo demonstra que, a par das vagas alegações do recorrente, os únicos programas efetivamente implantados no Município até agora são ou de cunho Federal, como o Bolsa-Alimentação, utilizado para erradicação da desnutrição infantil, e o sentinela, voltado às vítimas infanto-juvenis de negligência, exploração no trabalho e violência física, sexual e psicológica; e Estadual, como o APÓIA, de combate à evasão escolar. Ou seja, não restou comprovada a implantação de nenhum programa municipal, objeto do título extrajudicial firmado.

Desse modo, a preliminar de falta de interesse de agir do Ministério Público não merece acolhida.

2. Cumpre igualmente afastar a alegação de cerceamento de defesa, pois o julgamento antecipado da lide não implicou qualquer prejuízo ao demandado.

De fato, o Magistrado pode e deve exercer juízo crítico e aceitar como suficientes as provas documentais apresentadas, dispensando as outras, quando a tendência é que a lide seja julgada antecipadamente, conforme o previsto pelo Código de Processo Civil, art. 330, I.

Sobre esse ponto, Nelson Nery Júnior e Rosa Maria Andrade Nery ensinam:

"O dispositivo sob análise autoriza o juiz a julgar o mérito de forma antecipada, quando a matéria for unicamente de direito, ou seja, quando não houver necessidade de fazer-se prova em audiência. Mesmo quando a matéria objeto da causa for de fato, o julgamento antecipado é permitido se o fato for daqueles que não precisam ser provados em audiência, como, por exemplo, os notórios, os incontrovertidos etc. (CPC 334)" (Código de Processo Civil Comentado e legislação processual civil extravagante em vigor. 4 ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1999. p. 826).

Na mesma alheta é a lição de Wellington Moreira Pimentel:

"Se já há nos autos prova suficiente, não sendo, pois, necessário colher outras, o juiz estará autorizado a conhecer diretamente do pedido, proferindo a sentença" (Comentários ao Código de Processo Civil. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1975. v. III. p. 413).

Por seu turno, Arruda Alvim e Teresa Arruda Alvim Pinto, quando, como in casu, a questão de mérito se resume na aplicação da lei, afirmam:

"O julgamento antecipado da lide marca-se pela desnecessidade ou irrelevância da audiência para produção de prova, ou porque a questão de mérito se resume na aplicação da lei ao caso concreto, já definido pela ausência de qualquer controvérsia em torno dos fatos, e, então, encontra aplicação a regra de que acerca do direito não se faz prova, por força da aplicação do princípio do iura novit curia (art. 330, I, 1ª frase), ou, então, a audiência se torna desnecessária, porque, apesar da existência de questões de fato que dependam de prova, essa prova não é oral e nem há prova pericial, e não será

realizada em audiência, por ser exclusivamente documental, por exemplo (art. 330, I, 2ª frase)" (Manual do Direito Processual Civil. 4 ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1991, V. II. p. 226).

Como visto, a doutrina esclarece que ao juiz é permitido o exercício de juízo crítico quanto ao deferimento da produção das provas, de acordo com sua relevância para a causa.

No mesmo rumo, esclarece o Supremo Tribunal Federal:

"A necessidade da produção de prova em audiência há de ficar evidenciada para que o julgamento antecipado da lide implique cerceamento de defesa. A antecipação é legítima se os aspectos decisivos da causa estão suficientemente líquidos para embasar o convencimento do magistrado" (RE n. 101.171, Min. Francisco Rezek, RTJ 115/789).

E também o Superior Tribunal de Justiça:

"O art. 330 do CPC, impõe ao juiz o dever de conhecer diretamente do pedido, proferindo sentença, se presentes as condições que propiciem o julgamento antecipado da causa, descogitando-se de cerceamento de defesa." (REsp n. 112.427/AM, Min. José Arnaldo)

"Presentes as condições que ensejam o julgamento antecipado da causa, é dever do juiz, e não mera faculdade, assim proceder" (REsp n. 2832, Min. Sálvio de Figueiredo Teixeira).

"PROVA. CERCEAMENTO DE DEFESA.

Sendo desnecessária a produção de prova em audiência, é permitido ao Juiz proferir o julgamento antecipado da lide.

Recurso especial não conhecido" (REsp n. 5.525-RS, Min. Barros Monteiro).

"Constantes dos autos elementos de prova documental suficientes para formar o convencimento do julgador, inocorre cerceamento de defesa se julgada antecipadamente a controvérsia" (AGA n. 14.952- DF, Min. Sálvio de Figueiredo).

Assim, como bem observou o ilustre Procurador de Justiça oficiante nos autos, Doutor Sérgio Antônio Rizelo, se as provas colacionadas aos autos são suficientes para demonstrar a realidade dos fatos, confirmando integralmente o não cumprimento do Termo de Ajustamento de Conduta pelo apelante, não há necessidade da produção de outras provas.

Da mesma forma, a jurisprudência catarinense corrobora esse entendimento:

"Processo Civil - Julgamento Antecipado da Lide - Cerceamento de defesa - Inocorrência.

Se o Juiz, em face da pouca plausibilidade jurídica dos temas desenvolvidos na lide, entende desnecessária a produção de provas outras afora as já existentes nos autos, pode e deve proferir julgamento antecipado, atendendo, assim, ao princípio da economia processual e tornando mais célere o procedimento. Tal proceder se justifica ainda mais e a prova pretendida pela parte serviria apenas para esclarecer fatos já documentalmente comprovados, mostrando-se perfeitamente dispensável" (AC n. 98.007019-8, Des. Eder Graf).

Demais disso, o apelante deveria demonstrar a necessidade da produção de novas provas, quando da propositura dos embargos, o que não foi feito, permitindo a conclusão de que o pedido tem conotação meramente protelatória.

Assim, afasto a alegação de prejuízo em virtude do julgamento antecipado da lide.

3. O mérito recursal propriamente dito acabou sendo abordado nos argumentos de arrebate às prejudiciais antes enunciadas.

De qualquer forma, repita-se, é incontroverso o descumprimento por parte do Município de São Francisco do Sul das obrigações assumidas no Termo de Ajustamento de Condutas celebrado com o Ministério Público Estadual.

Tenho defendido sistematicamente que cabe ao Poder Executivo implementar e priorizar as políticas sociais de acordo com o seu senso de oportunidade e conveniência, o que em outras palavras sintetiza a natureza do poder discricionário do qual é investido.

Não obstante, se foi o próprio Poder Público quem se comprometeu de implementar instrumentos de atendimento às necessidades prementes de crianças e adolescentes, firmando para tanto um pacto fundado em lei autorizativa, cabe a ele cumprir fielmente o avençado. Afinal, o Termo de Ajustamento resultou da vontade do Administrador e estabeleceu obrigações que assumiram a natureza de verdadeiro mandamento legal.

Ressalte-se que o compromisso firmado constitui-se em título executivo extrajudicial, de acordo com o § 6º do art. 5º da Lei n. 7.347/85, que estabelece:

"Art. 5º [

]

§ 6º. Os órgãos públicos legitimados poderão tomar dos interessados compromisso de ajustamento de sua conduta às exigências legais, mediante cominações, que terá eficácia de título executivo extrajudicial".

Hugo Nigro Mazzilli, ao discorrer acerca da aplicação do instituto na esfera da tutela do meio ambiente, teceu interessante comentário acerca do instituto do ajustamento de conduta:

"Ainda mais recentemente, em caso de dano ao meio ambiente, a legislação penal especial também passou a estimular a solução transacional do próprio ilícito civil, pois é condição para a proposta de transação penal a prévia composição do dano, salvo em caso de comprovada impossibilidade. Segundo se dispôs, a composição cível do dano ambiental há de ser celebrada entre o causador da lesão e um dos órgãos públicos de que cuida o art. 6º do art. 5º da Lei n. 7.347/85. Sendo o Ministério Público um dos legitimados que pode transigir a respeito, é natural que a composição do dano, por ele acordada com o causador da lesão, poderá levar ao arquivamento do inquérito civil ou das peças de investigação, e, nesse caso, a revisão do arquivamento pelo Conselho Superior do Ministério Público será sempre obrigatória. Desta forma, sob o aspecto cível, o Ministério Público e alguns outros co-legitimados (órgãos públicos legitimados à ação civil pública ou coletiva) poderão previamente ajustar a composição do dano com o causador da lesão ambiental, mas só deverão fazê-lo nos casos em que disponham de critérios técnicos e objetivos para tanto.

Assim, [

compromisso de ajustamento.

],

a transação extrajudicial na área de interesses metaindividuais ficou denominada como

Mas compromisso de quem? Ajustamento de que?

Ao contrário de uma transação vera e própria do direito civil, na qual as partes transigentes fazem concessões mútuas para terminarem o litígio, já na área dos interesses metaindividuais temos o compromisso exclusivo do causador do dano (compromitente) a ajustar sua conduta de modo a submetê-la às exigências legais (objeto)" (O inquérito civil: investigações do Ministério Público, compromissos de ajustamento de conduta e audiências públicas. São Paulo: Saraiva, 1999. p. 294-295).

Ainda sobre o tema, da Apelação Cível n. 1999.018473-0, de Turvo, da qual fui relator, colhe-se lição proferida pelo ilustre Procurador de Justiça, doutor Luiz Carlos Freyesleben, acerca da natureza executiva do título:

"A preliminar de nulidade do título executivo extrajudicial, brandida pelo Município de Meleiro, é inconsistente, não merecendo que por ela se verta mais tinta do que a merecida. É que o documento em questão foi celebrado sob a chancela do art. 5º, § 6º, da Lei 7.347/85, cuja dicção é a seguinte:

'Art. 5º A ação principal e a cautelar poderão ser propostas pelo Ministério Público, pela União, pelos Estados e Municípios. Poderão também ser propostas por autarquia, empresa pública, fundação, sociedade de economia mista ou por associação que:

§ 6º. Os órgãos públicos legitimados poderão tomar dos interessados compromisso de ajustamento de sua conduta às exigências legais, mediante cominações, que terá eficácia de título executivo extrajudicial.' (Parágrafo acrescentado pelo art. 113 da Lei n. 8.078, de 11.09.1990)

Essa disposição legal, no caso, há de ser interpretada em conjunto com o disposto no artigo 201, inciso VIII, do Estatuto da Criança e do Adolescente que, de seu turno, entrega ao Ministério Público competência para promover as medidas judiciais e extrajudiciais cabíveis, para assegurar os direitos daqueles que se colocam sob a égide do referenciado diploma legal. Em tal mister pode firmar Compromisso de Ajustamento de Conduta, sem que tal represente a elaboração de acordo oneroso apenas para uma das partes, não se havendo falar, via de conseqüência, em nulidade do título executivo defluente do encontro de vontades firmado.

Ao redor desse tema é prestadia a lição trazida aos autos pelo ilustrado Promotor de Justiça, doutor

Ricardo Figueiredo Coelho Leal, ao transcrever parte de brilhante trabalho da lavra do Promotor de Justiça de São Paulo, doutor Marco Antônio Marcondes Pereira, que se ajusta, à perfeição, ao que ora se comenta, verbis:

'Cumpre realçar que antes da edição do Código de Defesa do Consumidor, o próprio Estatuto da Criança

e do Adolescente, ao outorgar ao Ministério Público legitimidade para a propositura da ação civil

pública em defesa dos interesses da criança, facultou-lhe 'efetuar recomendações visando à melhoria

dos serviços públicos e de relevância pública afetos à criança e ao adolescente para sua perfeita adequação' (art. 200, § 5o, c).

'A transação poderá ter por conteúdo obrigação de dar, fazer ou não fazer, sujeitando-se o

compromissário às cominações pecuniárias na hipótese de descumprimento, que poderão ser executadas diretamente como título extrajudicial no caso de compromisso de ajustamento ou como título judicial se

o

firmado deu-se em juízo.' (Revista 'Direito do Consumidor', Vol. 16, p. 116, Editora RT'

O

inconformismo do apelante não se cinge somente ao que já foi examinado, linhas atrás. Quer ele fazer

crer que o Ministério Público, ao lado de não poder entabular acordos da natureza deste que ora se discute, não pode impingir multa ao Município, menos ainda a do vulto da que está inserta do termo de ajustamento de conduta. Ora, demonstrada como está a capacidade legal do Ministério Público para firmar termo de ajustamento de conduta, até mesmo com as pessoas jurídicas de direito público interno, nenhuma dúvida há quanto à legalidade do acordo e das cláusulas nele inseridas, todas devidamente coonestadas pelo Município signatário do acordo. Uma pá de cal, porém, é possível lançar sobre o assunto, representada, aqui, pela decisão, cuja ementa transcrevo:

"Processo de execução. Obrigação de fazer. Título executivo extrajudicial. Termo de compromisso firmado pelo devedor perante o Ministério Público. Legitimidade deste para intentar a execução.

Obras em loteamento irregular. Procedimento executório. Necessidade de prévia citação do devedor para

a satisfação do julgado no prazo determinado no título executivo (CPC, art. 632). Multa pecuniária.

Exigibilidade apenas após o decurso do prazo para a satisfação voluntária da obrigação. Suprimento da citação, para facultar ao devedor o direito de embargar a execução (CPC, art. 738, IV). Desprovimento

do recurso.

Conforme estabelecem os artigos 81, par. único, c/c o art. 82, inc. I, do Código de Defesa do Consumidor, o Ministério Público tem legitimidade para exercer em juízo a defesa coletiva dos interesses e direitos difusos, coletivos e individuais homogêneos dos consumidores.

A execução de obrigação de fazer começa pela citação do devedor para que cumpra o julgado, no prazo

fixado. Decorrido este, incide a multa que houver sido cominada (RSTJ 19/550).

Cumprida a citação, o prazo para a satisfação da obrigação se inicia com a juntada do mandado, ex-vi

do art. 738, IV, do CPC, podendo o executado tomar três atitudes processuais: cumprir voluntariamente

a obrigação; permanecer inerte e opor-se à demanda executória, através de embargos. A execução

pela forma do art. 634 deverá ser precedida da citação na forma do art. 632.' (TJSC, AI n. 97.008912-0

de São Miguel do Oeste, rel. Des. Pedro Manoel Abreu)".

4. Ante o exposto, considerando que o próprio Município trouxe aos autos os elementos que confirmam o não cumprimento do acordado, bem como a ausência de prejuízo pelo julgamento antecipado da lide, nego provimento ao recurso, mantendo hígida a sentença impugnada também em sede de reexame necessário.

III - DECISÃO:

Nos termos do voto do relator, por votação unânime, negaram provimento ao recurso e, em sede de reexame, confirmaram a sentença.

Participaram do julgamento os Excelentíssimos Senhores Desembargadores Francisco Oliveira Filho e Newton Trisotto.

Pela Procuradoria-Geral de Justiça lavrou parecer o Excelentíssimo Senhor Procurador de Justiça Sérgio Antônio Rizelo.

Florianópolis, 31 de agosto de 2004.

Francisco Oliveira Filho

PRESIDENTE

Luiz Cézar Medeiros

RELATOR