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A BUROCRACIA E O ESTADO

Resumo: Este artigo objetiva apresentar o fenmeno burocrtico, como forma de administrao, proposto pelo cientista social Max Weber. Relaciona burocracia ao Estado, vendo-o como entidade mxima que governa os homens na atualidade. Para tal centra-se nas ideias de Weber sobre a burocracia, detm-se em Hegel que analisa a burocracia no estado e conclui-se com Chau que v no Estado uma nova ratio teolgica.

Palavras-chave: Burocracia. Estado. Dominao.

Abstract: This article aims at presenting the burocratic phenomenon, as a way of management, proposed by the social scientist Max Weber. It links burocracy to State, seeing it as big entity that rules men nowadays. In order to do so, it focuses in Webers ideas about burocracy, faces in Hegel who analysis burocracy into state and concludes itself with Chau that sees, in the State, a new theological ratio.

Keywords: Burocracy. State. Domination.

1. BUROCRACIA: CONCEITUAO WEBERIANA

Para Weber (1998), a burocracia s se consuma quando recebe a legitimidade dos subordinados e a partir da passa a funcionar como administrao. Nesta perspectiva, Weber v a burocracia como forma de dominao. Na verdade, na vida cotidiana, dominao , em primeiro lugar, administrao. A presena do quadro administrativo o instrumento da instalao do poder, pois uma dominao de uma pluralidade de pessoas requer um quadro administrativo, que garanta a execuo de ordens gerais. Por sua vez, a legitimidade de uma dominao implica obedincia ordem recebida, como se tivesse feito do contedo da ordem, a mxima de sua conduta sem levar em conta a opinio prpria sobre o valor ou desvalor desta ordem. Afirma Weber (1998, p. 138) que:
Todas as dominaes procuram despertar e cultivar a crena em sua legitimidade. Dependendo da natureza da legitimidade pretendida difere o tipo de obedincia e do quadro administrativo, destinado a garanti-la, bem como o carter do exerccio da dominao.

Entre os diferentes tipos de dominao estudados por Weber, a burocracia se insere na dominao legal-burocrtica. Essa dominao possui um carter racional, fundamentado na crena da validade dos regulamentos estabelecidos racionalmente e na legalidade dos chefes designados nos termos da lei. Assim a relao entre dominantes e dominados se estabelece, no por vontade prpria,

mas por estar previsto, em estatuto, que determina quem deve mandar e quem deve obedecer. Quem manda, assim o faz para obedecer ao estatudo. O dominante, que est apenas exercendo uma funo como dever objetivo do cargo que ocupa, deve agir impessoalmente, sem interferncia subjetiva, sem considerao a pessoas, sem influncia de qualquer espcie. Deve agir de maneira estritamente formal, segundo regras racionais. Para Max Weber (1995, p. 350) o dever de obedincia est graduado numa hierarquia de quadros com subordinao dos inferiores aos superiores e prev um direito de queixa que regulamentado. A base do funcionamento tcnico a disciplina, ou seja, cada um no seu posto exercendo uma funo. As ordens sero legtimas quando no se ultrapassar a ordem jurdica impessoal da qual ele recebe o seu poder de comando e a obedincia se deve somente aos limites fixados nesta mesma ordem. Assim h, na dominao burocrtica, a estratificao dos estratos em grande complexidade, marcada pelo princpio de dividir para reinar. H na administrao burocrtica um processo de nivelamento de

dominantes e dominados porque, na verdade, todos obedecem a um estatuto previamente estabelecido. As classes laboriosas e as classes dirigentes so apenas variantes do cidado - a dominao fica dissimulada e esta planificao surge como instrumento para exercer o poder e justificar seu exerccio. uma forma sutil e perfeita pela qual o autoritarismo se impe no mundo capitalista. Na forma burocrtica de administrar aplica-se o princpio absoluto da separao entre o quadro administrativo e os meios de administrao e produo. Substitui-se assim o governo das pessoas pela administrao das coisas e a

racionalidade que a governa faz surgir a crena de uma razo inscrita nas prprias coisas, na medida em que esta razo estabelece uma sociedade inteligvel de ponta a ponta. As idias de organizao, controle, administrao e planificao transformam o universal abstrato em ao adequada a fins. A burocracia no um aparelho qualquer disposio de dirigentes polticos; um aparelho centralizado. A centralizao diz respeito tanto ao recrutamento quanto a administrao de um pessoal colocado sob a autoridade se no das mesmas regras, pelo menos de regras que dependem dos mesmos princpios. E por ser centralizada que este tipo de administrao tende a uma codificao mais ou menos rigorosa que procura dar coerncia a uma massa de leis, decretos, regulamentos prolficos e confusos. Administrar/dominar via burocracia estabelecer obedincia por meio de um quadro administrativo: cria-se uma infinidade de direitos e deveres, instala-se uma hierarquia entre o squito e este corpo administrativo. E isto possibilita a estabilidade da dominao. Neste sentido, vemos que Weber estabeleceu as estratgias usadas pelos dominantes para assegurar a dominao e fazer com que os dominados aceitem-na. A burocracia um fenmeno bsico da modernidade. Este instrumental liga-se ao processo de racionalizao que marca as estruturas capitalistas a partir da constituio de empresas de carter racional. Ainda no dizer de Weber (1998) o que em definitivo criou o capitalismo foi uma concepo racional que invadiu a empresa, a contabilidade, o direito, a economia, a vida enfim. a burocracia, enfim, o meio racional para se atingir os objetivos transcritos de uma organizao.

Embora

Weber

reconhecesse

que

burocracia

favorece

uma

administrao realista, ele salientou que a burocracia acaba por se transformar numa forma particularmente racional de dominao, no de um homem sobre o outro, mas de um indivduo ou grupos de indivduos ou mesmo individualidade histrica que corporifica uma funo/cargo. Dominao burocrtica consiste, pois, em estratgias dos dominantes para assegurar o seu poderio, valorizando crenas que permitem ao dominado aceitar a submisso. Estamos diante do binmio dominao/legitimao. Dominao burocrtica significa obedincia a cargos, hierarquizao das pessoas e saberes, impessoalidade de ao, nivelao no plano formal, diviso horizontal e vertical do trabalho, separao do administrador dos meios de administrao, direo monocrtica por parte de quem detm o mando e apatia, homogeneizao, uniformidade massificante dos que obedecem. Estes elementos, sem dvida garantem formalmente rapidez, eficincia, continuidade em qualquer processo administrativo mas o problema reside justamente no momento em que de razo tcnica o instrumento se transforma em razo de domnio; de racionalismo estrutural se transforma em razo tcnica instrumental a servio do capital e passa a enjaular o homem. Trabalhando com a antinomia burocracia versus carisma, Weber apresenta que os institutos jurdicos, as formas de dominao fundadas em quadros administrativos estveis so rotinizaes do fenmeno carismtico original que, sintonizado com a burocracia, transforma-se em carisma do cargo ou carisma institucional.

A gnese da burocracia situa-se no Estado. o recurso racional pelo qual o Estado exerce a dominao. o recurso de que o Estado dispe para dominar as massas pelas instituies que o compem. Vale dizer, para administrar a plis, necessrio um pequeno nmero de pessoas para mandar, via instituies. Quer num pas, num partido poltico, o poder sempre escoar dos muitos para os poucos, porque os pequenos grupos so mais organizados e tm maior capacidade de manobra. Esses pequenos grupos so os funcionrios que reforam o poder supremo, absoluto, soberano, uno, homogneo do Estado. O instrumental burocrtico tem, pois, a sua forma mais acabada na administrao estatal. Vejamos como Hegel explora esse aspecto.

2. O ESTADO BUROCRTICO PARA HEGEL

Para Hegel Estado a instncia suprema que elimina todas as particularidades no seio de sua unidade. Representa a universalidade e se ope sociedade civil que representa os interesses individuais. O Estado para Hegel uma organizao acabada, considerado em si e por si e que se realiza pela unio ntima do universal e do individual. Sua finalidade a integrao dos interesses particulares e individuais. Mas esta integrao no suprime a antinomia

universal/particular, pois os interesses particulares das coletividades que pertencem a sociedade civil esto presentes no Estado por meio de

administradores que representam suas corporaes e o interesse dessas esferas

particulares. Assim o esprito corporativo se manifesta no interior do Estado. Esses administradores agem hierarquicamente, autoridade a sua cincia e a idolatria da autoridade o seu sentimento mais profundo. Assim o Estado, tomado como poder separado da sociedade, na realidade engendrado pelo prprio movimento interno da mesma sociedade. Hegel separa o interesse universal (Estado) e os interesses particulares (sociedade civil ). Entre eles surge a burocracia como elemento de mediao mas que acaba por se transformar em razes de poder do Estado. Assim a

burocracia acaba sendo um conceito da esfera poltica, e, nessa medida, diz respeito ao poder, diz respeito tambm liberdade. De um fenmeno meramente tcnico transmuda-se em um fenmeno de dominao. Hegel procura sintetizar na corporao entendida como burocracia

privada e no Estado, entendida como burocracia pblica acabada - as mltiplas determinaes que levam tenso entre o interesse particular e o universal. A burocracia estatal o formalismo de um contedo situado fora dela, pois o contedo de corporaes privadas. Assim o Estado um organismo onde o interesse geral marcado pelo interesse individual. A existncia da burocracia estatal pressupes, pelo menos, esprito corporativo e composta por funcionrios, servidores civis e superiores, recrutados por concursos para formular interesses comuns e manter a unidade do Estado. A atividade desse corpo seria, em princpio no arbitrria uma vez que estaria sob a superviso de um monarca de um lado e de outro sob presses de corporaes.

No esquema de Hegel, a burocracia representa, portanto, certas corporaes ou a combinao delas e torna-se um instrumento das classes dominantes. Hegel define trs classes: a classe universal dos funcionrios, a e a classe industrial dos

classe substancial dos proprietrios de terra

empresrios. S a primeira verdadeiramente dominante por se identificar com o Estado, permitindo o funcionamento das instituies. Hegel deduz sua teoria das classes, das instituies e das corporaes, considerando a burocracia como elemento de mediao entre a maioria da populao que no tem canais diretos de comunicao com a verdade universal dos fatos. Desenvolve a teoria da burocracia como classe dirigente. A teoria do Estado a realizao objetiva da idia absoluta encarnada na histria e nas instituies. O Estado uma realidade em ato de liberdade concreta que se conhece, pensa e se realiza pelo ato de slo. a virtualidade universal dos interesses econmicos. No para Hegel a classe que possui o poder econmico mas classe que domina enquanto refora o poder supremo do Estado. Para Hegel o Estado que legitima o capital e a renda territorial, o que explica por que os funcionrios constituam uma classe proeminente. Essa idia de Estado como realidade concreta que pensa e realiza pelo ato s-lo, converte o Estado em poder uno, separado, homogneo e dotado de fora para unificar, pelo menos de direito, uma sociedade cuja natureza prpria a diviso de classes. A esse processo Marilena Chau (1997, p. 6 ) chama de "nova morada de Deus pois se atribu a ele caractersticas da Divina Providncia pela idia de racionalidade. Segundo a autora

a nova ratio teolgica na medida em que conserva, tanto em poltica quanto em ideologia, dois traos fundamentais do poder teolgico: de um lado, a admisso da transcendncia do poder face quilo sobre o que este se exerce (Deus face ao mundo criado, o Estado face sociedade, a objetividade das idias face quilo que conhecido); por outro lado a admisso de que somente um poder separado e externo tem fora para unificar aquilo sobre o que se exerce (Deus unifica o mundo criado, o Estado unifica a sociedade, o objetividade unifica o mundo inteligvel).

Essa posio do Estado como espao de transcendncia possui para os dominantes o sentido de um Estado fora e acima das classes, nica possibilidade real de justia. A crena na transcendncia da soberania coletiva faz com que o dominante deposite confiana no Estado, legitimando-o. Destinado a figurar o universal, mas sendo cada vez mais particular; destinado a regular o espao social para torn-lo homogneo, mas sendo cada vez mais um polo da diviso social, o Estado se torna a forma superior de alienao na sociedade contempornea. Como autoridade impessoal separada no consegue efetuar a universalidade do poder a no ser realizando a dominao por meio da submisso generalizada. A utilizao da tcnica administrativa burocrtica constitui o elemento mais poderoso de legitimao do Estado, uma vez que as aes aparecem dependentes de decises tcnicas, impossibilitando a interveno direta ou indireta dos cidados na mquina estatal. A racionalidade e a objetividade exigem a passagem da poltica, como governo dos homens mediado pela gesto das coisas, como administrao tcnica de homens e coisas. Por isto mesmo o Estado se apresenta cada vez mais autossuficiente, autorregulado, enfim uma mquina estatal sem sujeitos, cujos imperativos racionais determinam por si mesmos o que

deve ser feito e como devem ser feitos. Ao lado da velha razo do Estado, surge um Estado da razo tcnico-administrativa.

CONSIDERAES FINAIS. Embora seja um trao da modernidade, destino universal dos homens na atual era capitalista, este mecanismo j existia no modo de produo asitico, enquanto instrumento da classe dominante (detentora dos meios de produo) como elemento de mediao com a sociedade global e forma de dominao. Era a chamada burocracia patrimonial do perodo pr-capitalista. No capitalismo, pelo predomnio da empresa duradoura e racional, pelo desencanto do mundo, o recurso burocrtico se viu presente de forma ostensiva nas diferentes teorias administrativas para as empresas privadas, privilegiando sempre o capital em detrimento do homem. Onde quer que a burocracia se instale, a dominao se faz presente e a democracia fica comprometida pelo estigma do pequeno nmero. A legitimao passa a ser fato consumado pela apatia dos indivduos e pelo desinteresse para aquilo que v alm da vida privada. Enfim, a burocracia se situa como um instrumento administrativo. uma forma de administrar uma sociedade, uma empresa ou um grupo, gerando a passividade dos subordinados num processo de adaptao e controle de um homem que corporifica uma funo sobre outros homens. Esta maneira de administrar burocraticamente tem sua gnese no Estado, o que anuncia sua vigncia muito antes do seu surgimento na empresa privada.

Sem dvida, o capitalismo industrial utilizou o instrumento burocrtico como um poder funcional o que demonstram as diferentes teorias administrativas. No entanto, o conceito de burocracia tem sua forma mais acabada precisamente na administrao estatal. Foi Hegel que, no plano lgico, operacionalizou o conceito de burocracia em nvel de Estado e corporao privada.

REFERNCIAS

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