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REFORMA AGRRIA E MODERNIZAO DA AGRICULTURA:CONTRIBUIES PARA A AVALIAO DA EXPERINCIA BRASILEIRA mtito1@hotmail.

com Apresentao Oral-Polticas Sociais para o Campo MARIO BARROS ALMEIDA; MARIO MIGUEL AMIN; CARLOS DE SILVA SOUZA. UNIVERSIDADE DA AMAZONIA, BELEM - PA - BRASIL.

REFORMA AGRRIA E MODERNIZAO DA AGRICULTURA: CONTRIBUIES PARA A AVALIAO DA EXPERINCIA BRASILEIRA GRUPO 11 - Polticas Sociais para o Campo. RESUMO: A discusso sobre a importncia da reforma agrria sempre um assunto muito pautado nas discusses acadmicas e polticas no Brasil. Uma das questes mais prementes neste campo aquela que tem por interesse entender quais os motivos que levam a reforma agrria brasileira vir sendo implementada h quase 40 anos no Brasil e no apresentar perspectivas de alcance de seus objetivos de desconcentrar terra e de proporcionar melhorias na qualidade de vida no campo. O presente trabalho discutiu esta questo discorrendo sobre as causas deste fenmeno, identificando na ausncia de uma verdadeira modernizao agrcola um dos fatores mais relevantes para compreender o relativo fracasso da reforma agrria no Brasil. Para isto desenvolveu-se um modelo terico, baseado nos conceitos de desenvolvimento equilibrado e de modernizao da agricultura que possibilitasse identificar os fatores primordiais (econmicos e poltico-institucionais) que garantissem o sucesso da reforma agrria como vetor de desenvolvimento rural. Com base neste modelo, analisou-se experincias internacionais, especialmente as dos pases do leste asitico. Percebeu-se que em todos eles foram postos em prtica os fatores fundamentais sublinhados no modelo. Em seguida aproximou-se o modelo das aes implementadas no Brasil. O resultado foi revelador: de um lado percebeu-se que a experincia brasileira de reforma agrria deu-se margem do processo de desenvolvimento nacional (baseado na industrializao pelo processo de substituio de importaes e no papel subsidirio do setor agrcola) e, de outro, os resultados mostraram que esta experincia revela a face de uma reforma agrria incompleta e incapaz de gerar desenvolvimento agrcola, pois no acompanhada da execuo correta dos fatores fundamentais destacados no modelo. Deste quadro resulta como concluso que para atingir sues objetivos preconizados no modelo construdo, a reforma agrria precisa ser guiada pelo vis da modernizao agrcola que abranja no s a pequena parcela dos grandes proprietrios rurais, mas que seja a base da produo dos trabalhadores rurais como um todo. Isto significa ultrapassar a concepo de ser apenas distribuidora de recursos fundirios para ser efetivamente garantidoras de todos os tipos de recursos necessrios para o desenvolvimento econmico.

Palavras-chave: Reforma agrria, Modernizao da agricultura, Experincia Internacional, Experincia brasileira, Incra.

ABSTRACT: The discussion about the importance of land reform is always an issue highly debated in the Brazilian academic and government places. One of the most pressing issues in this area is the one related with the interest of understanding the reasons behind the argument of why is taking the Brazilian agrarian reform almost 40 years to be implemented and that there are not prospects for reaching its goals of reducing land concentration and to improve the quality of life in the farm. This study discussed this issue explaining the causes of this phenomenon, identifying the absence of a real agricultural modernization as one of the most relevant factors for understanding the failure of the agrarian reform in Brazil. To achieve this objective it was developed a theoretical model, based on the concepts of "balanced development" and "agriculture modernization" that would identify the key factors (economic, political and institutional) to ensure the success of land reform as a vector for rural development. Based on this model, it was analyzed both the international experiences, especially those in the East Asian countries. It was observed that the basic factors of the model were implemented in all the countries. The same model was also applied to analyze the agrarian reform in Brazil. The result revealed that the Brazilian land reform took place outside the process of national development (based on the industrialization process of substitution of imports and the subsidies role of the agricultural sector). Also, the results indicated that this experience shows an agrarian reform incomplete and incapable of generating agricultural development because it is not accompanied by the correct implementation of the key factors highlighted in the model. In this context, it can be concluded that to achieve the goals discussed in the model defined, the land reform must be guided by the agricultural modernization that takes care not only of the small portion of large landowners, but it also has to be the basis for the production of farm workers as a whole. This means that it is necessary to be not only a distributor of land resources but to be an effective distributor of all the types of resources needed for economic development.

Key words: Land reform, Agriculture modernization, International experience, Brazilian


experience, Incra. 1. INTRODUO O problema da ausncia de acesso terra pelos trabalhadores rurais pobres tem persistido em muitos pases em desenvolvimento no obstante as numerosas iniciativas de reforma agrria. Depois de estar fora das agendas polticas desde os anos setenta do sculo passado, a discusso acadmica e poltica sobre a reforma agrria tem voltado com maior intensidade. Vrios so os posicionamentos a respeito deste tema, os quais vo desde a necessidade de implementao da reforma agrria, como expresso da luta de classe no meio rural, at a defesa intransigente de seu anacronismo. H, dentre estes posicionamentos, uma vertente que a coloca como fundamental para o desenvolvimento do setor agrcola, por meio da modernizao da agricultura, e busca demonstrar o sucesso da reforma agrria em alguns pases. a partir dela que se tentar contribuir para a avaliao da experincia brasileira. No processo de compreenso dos motivos que levam o Brasil a no realizar uma efetiva reforma agrria, mesmo possuindo um rgo especfico para este fim desde 1970, constata-se que houve naes que conseguiram realizar a reforma agrria em pouco tempo e, 2

assim, deslancharam o prprio desenvolvimento de maneira decisiva. A questo de fundo neste trabalho, ento, a de averiguar quais os entraves que impediram e vm impedindo a realizao efetiva da reforma agrria no Brasil e de que forma estes obstculos acabam por influenciar fortemente no processo de desenvolvimento do pas. At hoje, pelo fato do Brasil no ter promovido uma justa distribuio de terras e no ter fomentado polticas de apoio a formas de agricultura na base familiar, presencia-se um desenvolvimento no pas que no nem equilibrado e nem para todos. Este trabalho est dividido em quatro partes. A primeira aborda a teoria que fundamenta a concepo econmica de reforma agrria, inserindo-a nos estudos que afirmam que o desenvolvimento do setor agrcola o motor para o desenvolvimento da economia na sua globalidade, focando, por isso, os conceitos de desenvolvimento equilibrado e de modernizao da agricultura e transformao estrutural. A segunda parte aprofunda a elaborao de um modelo interpretativo de reforma agrria, enquanto referencial terico, visando permitir o estabelecimento dos fatores fundamentais para que a reforma agrria seja um vetor de desenvolvimento agrcola. A terceira parte analisa a experincia de reforma agrria no Brasil a partir do modelo interpretativo construdo, discutindo os fatores teorizados, avaliando se foram efetivados ou no no pas. Na concluso so retomados os questionamentos levantados ao longo deste artigo, buscando identificar os motivos que levam a reforma agrria no Brasil a estar sendo implementada h tanto tempo sem apresentar sinais de que haver trmino a mdio prazo, considerando-a, luz do modelo interpretativo proposto, como um processo de reforma agrria incompleta. 2. AGRICULTURA E DESENVOLVIMENTO ECONMICO: CONSTRUINDO UM MODELO INTERPRETATIVO DA REFORMA AGRRIA A agricultura vem recebendo na histria do pensamento econmico tratamentos diferenciados de acordo com a compreenso de sua importncia nas relaes econmicas concretas. A sua especificidade se dilui com o domnio do setor industrial, a partir do final do sculo XIX, reforando seu papel subordinado na dinmica econmica, no exerccio de suas funes clssicas. Alguns tericos, como Johnston (1961; 1967; 1977), Mellor (1962; 1966; 1995; 2001) e Schultz (1964), retomam a discusso da importncia da agricultura na economia em meados da dcada de 60 do sculo passado, partindo da concepo do desenvolvimento do setor agrcola em si, nos moldes do chamado desenvolvimento equilibrado, especialmente ao interno das discusses sobre as possibilidades de superao da pobreza nos pases de baixa renda. Visando enfrentar as questes ligadas importncia da agricultura, da produtividade agrcola, da propriedade da terra e do ordenamento fundirio como pressupostos para a gerao de riquezas de uma nao, importante retomar este debate sobre o papel do setor agrcola na dinmica do desenvolvimento econmico, 2.1 O Papel da Agricultura no Desenvolvimento Econmico O desenvolvimento econmico o processo pelo qual uma populao aumenta a eficincia com a qual ela satisfaz a demanda por bens e servios e, assim, aumenta tambm o nvel per capita de vida e de bem estar geral. Dentre as necessidades a serem satisfeitas, as mais 3

bsicas so aquelas referentes alimentao. O setor agrcola de uma economia, por isso, possui importante papel, especialmente porque garante a reproduo das pessoas, qualificando assim sua fora de trabalho. Na presente seo desta pesquisa, discorre-se sobre a tese que demonstra que o desenvolvimento do setor agrcola potencializa o desenvolvimento de uma economia, numa dinmica de inter-relacionalidade setorial.

2.1.1 Desenvolvimento Agrcola Como Motor do Desenvolvimento Econmico H certo consenso de que o processo de desenvolvimento encontra seu incio no setor agrcola. Especialmente em pases de baixa renda1 o desenvolvimento da agricultura a chave para atingir nveis mais altos de vida e de crescimento. O setor agrcola exerce o papel de indutor do desenvolvimento e de gerador de excedentes de capital e mo de obra, capazes de sustentar o surgimento e a manuteno do setor industrial. Este, por sua vez, cria condies para o aparecimento de um forte setor tecnolgico-informacional, gerador de maiores competitividades no mercado internacional. Como os pases pobres tm sua base econmica no setor agrcola, os estudos com vistas a alavancar o desenvolvimento econmico destas naes sublinham que a potencializao do setor agrcola em determinadas condies pode induzir fortemente ao desenvolvimento econmico global. 2.1.1.1 O Desenvolvimento Econmico Equilibrado O pensamento de Bruce Johnston e de John Mellor baseia-se na idia de que so errneas as afirmaes de que desenvolvimento sinnimo de industrializao e de que existe dicotomia entre desenvolvimento agrcola e desenvolvimento industrial. Ao contrrio, para eles, todo desenvolvimento econmico, para ser sustentvel, deve, necessariamente, iniciar pelo desenvolvimento agrcola2. E esta influncia no uma via de mo nica: se o setor agrcola, no incio do processo, gera excedentes para financiar a indstria, nas etapas seguintes h uma profunda interao intersetorial, de modo que o fluxo de gerao de excedentes de um financia o crescimento de outro. Mellor (1995) preconiza o conceito de desenvolvimento equilibrado (balanced growth), no qual h um crescimento proporcional do setor agrcola e do no agrcola. Para ele, a agricultura no subsidiria da indstria e nem esta cresce sem a participao daquela. O
Estes pases representam 1/3 da populao mundial e possuem metade de sua populao com renda inferior a U$ 100,00. Da populao economicamente ativa, 60 a 80% esto engajados no setor agrcola, onde so gerados 50% ou mais do PIB. Alis, segundo Mellor (1995: p. 6), a partir da constatao de que o setor no-agrcola um setor de crescimento rpido e que a agricultura um setor de crescimento lento muitos economistas concluram que o setor no-agrcola requer a maior ateno das estratgias de desenvolvimento, muitas vezes s custas do setor agrcola. No entanto, para o autor, a agricultura pode ser um setor de crescimento lento, mas de grande tamanho e isto implica em grandes entradas e tambm em grandes inputs econmicos. (...) Nos estgios iniciais do desenvolvimento, a agricultura de fato possui grande quantidade de terra, de trabalho e de capital de um pas de baixa renda (...) e seu peso na economia como um todo faz dele uma fonte potencial de efetiva demanda de bens de consumo. E, precisamente, por causa do grande nmero de pessoas envolvidas e de suas rendas modestas, seus padres de consumo tendem a favorecer os produtos labor-intensive e domesticamente produzidos. Mellor justifica, por isso, a necessidade de dar maior ateno ao setor agrcola no processo de desenvolvimento. (traduo nossa)
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objetivo da agricultura satisfazer a demanda alimentar, gerar entrada de divisas atravs da exportao, fornecer trabalho e capital para financiar a construo do setor industrial, alm de contribuir para a demanda de bens industriais. um papel crucial no desenvolvimento, j que ativo e no instrumental. Nos pases de baixa renda, a grande questo, no entanto, o financiamento deste aumento de produtividade, j que os recursos de capital so escassos e devem ser usados, por isso, de maneira balanceada. Mellor (1962) afirma que o primeiro requisito de um programa de desenvolvimento agrcola em pases de baixa renda a identificao especfica de seus variados recursos abundantes e dos escassos. Os recursos abundantes so aqueles tradicionais, compostos de trabalho, capital e terra. J os recursos escassos compem-se de instituies de incentivos para incremento da produo, programas que gerem novas tcnicas e sistemas de produo, novos mtodos e novos materiais, instituies de apoio produo agrcola e educao tcnica para que os agricultores faam escolhas certas. 2.1.1.2 As Fases da Agricultura no Desenvolvimento Equilibrado Esquematicamente, para Johnston-Mellor, o desenvolvimento econmico a partir da agricultura possui trs fases: a inicial de elaborao das pr-condies, a do labour intensive/capital saving e a do labour saving/capital intensive, como pode ser observado na figura 1 abaixo: Na fase inicial, o objetivo colocar o agricultor e a empresa em condies de participar do desenvolvimento econmico. Significa formar o empreendedor, formar a empresa e aproximar o empreendedor da empresa, bem como dotar a economia nacional de legislao adequada e de instituies capazes de organizar e executar os processos necessrios. imperiosa a organizao dos servios, com o fim de romper o isolamento da empresa, por meio da instruo, do desenvolvimento dos servios de mercado, da implementao de um eficaz sistema de transportes e de investimentos substanciais em instituies de pesquisa e desenvolvimento. fundamental, como se observa na figura, a reforma agrria como instrumento de reorganizao fundiria. A segunda fase (Labour Intensive/Capital Saving) a do uso intensivo de mo-deobra e poupadora de capital. Nela, considerando que na agricultura o trabalho o recurso com baixo custo de oportunidade e na indstria o capital tem alta produtividade, o uso destes recursos deve ser racionalizado por estes parmetros. Neste momento do desenvolvimento, os fatoreschave so os inputs no-convencionais, tais como pesquisa, experimentao, divulgao, formao e assistncia tcnica (agronmica, de gesto, ambiental, etc.), acompanhados por novos inputs estratgicos, como sementes, modalidades eficientes de irrigao, entre outros. J na fase do Labour Saving/Capital Intensive, observa-se que o desenvolvimento econmico envolveu tambm a agricultura determinando neste setor escassez de trabalho e abundncia de capital. Por isso, no existem mais limites para a adoo de tecnologias convencionais na agricultura e as polticas agrrias podem ser apenas regulatrias. 2.1.2 Modernizao da Agricultura, Transformao Estrutural e Desenvolvimento do Setor Agrcola. 5

Para entender como acontece a transformao estrutural que leva modernizao da agricultura e como isso se relaciona com a reforma agrria, o ponto de partida o pensamento de T. W. Schultz, consignado especialmente em sua obra Transforming traditional agriculture (1964). Este economista norte-americano dedicou-se investigao dos efeitos da insero de insumos modernos na agricultura tradicional de modo a transform-la em fator de desenvolvimento econmico. 2.1.2.1 A Agricultura Tradicional Em geral, os pases de baixa renda possuem um setor primrio atrasado, com o grosso da populao vivendo na zona rural. De acordo com Johnston & Kilby (1977: p. 21), este atraso caracteriza-se pelo baixo nvel de produo de bens e servios no campo, pelo baixo bem estar econmico em termos de nutrio, vesturio, habitao, educao e sade no apenas dos que vivem no interior, mas tambm da maioria dos residentes urbanos. A agricultura do tipo tradicional marcada, nestes pases, pela baixa produtividade agrcola e pela baixa renda. H um elevado grau de auto-suficincia das comunidades, com a utilizao de tecnologias que passam de pai para filho, cujo conhecimento tcnico aplicado agricultura o mesmo ao longo de geraes. O mercado restrito e os produtos tm escassa circulao, dado que a produo pequena e o sistema familiar inclui a produo tambm para o consumo. H, ainda, um nmero elevado de pequenas propriedades, em geral com baixo nvel de utilizao de recursos. Isto se deve, entre outras coisas, ao baixo retorno de utilizao do trabalho e do capital. Em sua clssica obra, Schultz (1964: p. 33-52), diz que o conceito de agricultura tradicional implica uma rotina j estabelecida por um longo perodo de tempo com respeito a todas as atividades produtivas e que, em geral, os camponeses combinam de forma racional os fatores de produo: h comparativamente poucas ineficincias significativas na distribuio dos fatores de produo na agricultura tradicional3 e, sob as condies em que vivem, a pobreza observada no uma conseqncia de qualquer ineficincia significante na alocao dos fatores4. Assim, para Schultz, na agricultura tradicional, dadas s condies tecnolgicas dos fatores sua disposio, imperioso admitir que os agricultores so pobres, mas eficientes. 2.1.2.2 Transformao Estrutural e Modernizao da Agricultura Schultz defende ainda que a chave do crescimento est no fornecimento de novos fatores lucrativos a baixos preos, baseados em novos conhecimentos incorporados em insumos e em pessoal qualificado; da a importncia de se investir na produo de insumos, na pesquisa pblica e na educao rural. A mudana tcnica deve ser reconhecida a como um fator de produo que proporciona maiores aumentos de renda. A partir desta constatao, a nica maneira de aumentar a eficincia produtiva na agricultura seria a substituio dos "insumos tradicionais" por "insumos modernos", por meio do aporte de fatores externos, oferecidos a custos baixos ao agricultor, atravs de crditos subsidiados, acompanhados de assistncia tcnica. Para Schultz, a transformao da agricultura
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There are no significant inefficiencies in the allocation of factors (in traditional agriculture). (traduo nossa). The observed poverty is not a consequence of any significant inefficiencies in factor allocation. (traduo nossa).

tradicional passa pela oferta de um conjunto de fatores mais proveitosos, pois desenvolver e oferecer tais fatores e aprender como us-los eficientemente uma questo de investimento, tanto em capital humano quanto material. Neste sentido, a adoo das novas tecnologias permitiria a elevao da renda dos agricultores, atravs do aumento da produo e da produtividade, ou seja, as tecnologias modernas geram maior rendimento na agricultura e, conseqentemente, maior bem-estar. Um dos elementos que melhor pode garantir no s a transio tranqila da agricultura tradicional para a moderna, mas tambm o desenvolvimento do setor agrcola como um todo, o acesso terra e a segurana da propriedade, que se concretiza com um planejamento de aes de reforma agrria.

2.1.3 Reforma Agrria e Modernizao da Agricultura Dado que o interesse principal deste trabalho recai sobre o papel da reforma agrria no desenvolvimento econmico, torna-se necessrio entender de que forma esta estratgia deve ser implementada para que consiga a modernizao da agricultura, considerando os autores estudados at aqui. As naes que, na origem da dinmica de seu desenvolvimento, introduziram aes planejadas de utilizao da terra e investiram no incremento da produtividade agrcola foram as que mais rapidamente conseguiram desenvolver um setor industrial dinmico e competitivo com centros urbanos dotados de alta produo de bens e servios. Alguns dos impedimentos apontados por Mellor (1966: p. 244) para a modernizao agrcola de grupos tradicionais so a excessiva concentrao fundiria e a m utilizao da terra. A reestruturao fundiria e o direcionamento do processo produtivo no campo passam, ento, a ser um dos pr-requisitos para que acontea o desenvolvimento do setor agrcola. Johnston & Kilby (1977: p. 181) sublinham que a reforma agrria constitui condio necessria para um desenvolvimento agrcola que assegure ampla participao da populao rural e progresso satisfatrio na direo das metas sociais do emprego e da distribuio de renda. De fato, para Schultz (1964), a modernizao da agricultura concede reforma agrria um papel fundamental, pois ela identificada como o requisito mais essencial para a modernizao, assim como a posse tradicional o principal obstculo para a formao do mercado baseado na agricultura. 3. Os fatores fundamentais da reforma agrria: aprofundando o modelo interpretativo 3.1 Fatores Econmicos da Reforma Agrria Os fatores econmicos que concorrem para o sucesso do programa de reforma agrria podem ser apresentados na Figura 1 como segue:

Regularizao fundiria abrangente

Obteno gil e eficaz do recurso fundirio

Srio estudo de mercado


Crdito produtivo racionalmente implementado FATORES ECONMICOS

Modernizao tecnolgica da agricultura

Investimento e apoio em empresas no agrcolas


Formao continuada de capital social e humano

Infra-estrutura adequada produo

Viabilidade ambiental

Assistncia Tcnica competente e pedaggica

Figura 1: Fatores econmicos essenciais para o sucesso da reforma agrria.


Fonte: Elaborao prpria a partir de Schultz (1964), Johnston & Kilby (1977) e Mellor (1995).

De acordo com a figura acima, a reforma agrria, para ser eficaz do ponto de vista econmico, precisa enfrentar a questo da concentrao de sua estrutura fundiria. Dessa forma, aes de regularizao fundiria abrangente permitem introduzir, cada vez mais, produtores e/ou empreendedores no campo. Por outro lado, a reforma agrria pressupe um efetivo processo de arrecadao de recurso fundirio para atender s necessidades de trabalhadores rurais desprovidos dele. Assim, a sua obteno gil e eficaz garante que o processo ser srio e, ao mesmo tempo, veloz. Um estudo de mercado efetivo que garanta viabilidade econmica e ambiental fator de suma importncia. As aes devem ser integradas a um planejamento econmico srio de modo a garantir a viabilidade econmica e ambiental do processo de insero do trabalhador rural na dinmica do mercado. E no processo de execuo propriamente dita da reforma agrria que o economista deve estar presente e ativo. O beneficiamento das famlias deve propiciar o surgimento de unidades familiares de produo vivel, no qual haja disponibilidade e volume de recursos suficientes para resolver os problemas de infra-estrutura (gua, luz, estradas, pontes, diviso de lotes, medio de reas, etc.). A concesso de crdito inicial para as primeiras necessidades das famlias beneficiadas, bem como de crdito produtivo, deve se dar luz de um conjunto de medidas interligadas como, por exemplo, o acompanhamento pedaggico de assistncia tcnica. Isto se concretiza por meio de investimento em capital humano (sade, nutrio, etc.) e em capital social (sociabilidade, associacionismo, participao poltica, etc.). Alm disso, includa no processo de modernizao da agricultura, a reforma agrria tambm deve estar inserida no processo de beneficiamento produtivo a partir dos modernos insumos disposio. 3.2 Fatores Poltico-Institucionais da Reforma Agrria Na construo do processo de reforma agrria que seja um efetivo vetor de desenvolvimento, os fatores poltico-institucionais so imprescindveis. Estes fatores podem ser elencados de acordo com a Figura 2. 8

Estado com estratgias claras de Reforma agrria Movimentos sociais articulados e comprometidos

Fatores polticoinstitucionais

rgo gestor da Reforma Agrria

Instituies de P&D capacitadas

Legislao Agrria adequada e aplicada

Figura 2: Fatores poltico-institucionais essenciais para o sucesso da reforma agrria.


Fonte: Elaborao prpria a partir de Schultz (1964), Johnston & Kilby (1977) e Mellor (1995).

Da figura acima, pode-se destacar o papel do Estado no processo de reforma agrria, o qual precisa ter estratgias bem definidas para implementar as aes de reforma agrria. Neste sentido, os fatores acima elencados so, na verdade, expresses de suas responsabilidades no processo de reforma agrria. No que diz respeito existncia de um rgo executor da reforma agrria, importante ressaltar que suas linhas de ao precisam estar coerentemente inseridas nos postulados das polticas agrcolas e agrrias (consideradas como faces de uma mesma moeda). Este rgo deve ser dotado dos instrumentos e recursos necessrios para cumprir o papel de, entre outros, gerenciar os recursos fundirios do pas e garantir aos trabalhadores rurais o acesso terra mediante a aplicao da legislao agrria que faa parte de um corpus normativo que defina o sistema de posse da terra e regulamente as relaes no campo. Para Johnston & Kilby (1977), o mais importante fator a condicionar a transformao estrutural a existncia de um grande estoque de inovaes tcnicas. A transferncia desta tecnologia para as atividades agrcolas especficas necessita da capacidade de import-las e, especialmente, da capacidade de cri-las e implement-las. Por isso, o estabelecimento de instituies de Pesquisa e Desenvolvimento fundamental para o sucesso do processo de modernizao agrcola no mbito geral e na reforma agrria em particular. Alm do mais, na dinmica da reforma agrria, os movimentos sociais atuam como agentes impulsionadores e crticos de todo processo, sendo atuantes, articulados e comprometidos. Atuantes porque inseridos com voz ativa no processo decisrio. Articulados porque se propem a expressar os anseios dos trabalhadores rurais desprovidos de recursos fundirios e comprometidos porque representam o desejo de construir um paradigma de reforma agrria capaz de superar as desigualdades no campo. 4. A REFORMA AGRRIA NO BRASIL: AVALIAO LUZ DO MODELO INTERPRETATIVO

Tendo definido o modelo interpretativo que norteia a reflexo terica sobre a reforma agrria e tendo discutido brevemente sua aplicao histrica, trata-se agora de voltar pergunta central deste trabalho e buscar enfrent-la: onde esto os entraves da reforma agrria no Brasil que no permitem com que ela seja um dos vetores estratgicos do desenvolvimento social (e sustentvel), como lembrou Furtado (1998)? Sendo assim, cabe analisar o processo de reforma agrria implementado no Brasil ao longo de sua histria, de modo a compreender sua influncia (ou no) neste processo. 4.1 Aspectos histricos da questo agrria no Brasil Possui certo consenso entre os autores a idia que desde o princpio o Brasil foi inserido na dinmica do capitalismo mundial. Na origem dos problemas fundirios (e, por extenso, dos problemas derivados do subdesenvolvimento do pas) est a especificidade do regime de apropriao das terras realizada pelos portugueses e do modelo de ocupao do territrio desde a chegada dos portugueses. Com efeito, o modelo do exclusivo metropolitano determinou a forma de organizao fundiria do Brasil. A partir das capitanias hereditrias consolidou-se no apenas a concentrao de terras, mas tambm a relao latifndio-minifndio que viria a caracterizar tanto a estrutura fundiria quanto a dinmica agrria brasileira. Com o passar do tempo, sem uma legislao especfica, o quadro fundirio torna-se cada vez mais tumultuado. Em 18 de setembro de 1850, foi editada a Lei n. 601 (Lei de Terras), que representou um marco importante na legislao agrria do pas e revelou-se uma legislao que manteve a concentrao fundiria herdada do perodo colonial. At o governo Joo Goulart, a estrutura de ocupao da terra permaneceu praticamente intacta, embora o Brasil tenha passado, ao longo do sculo XX, por mudanas diversas, tais como a industrializao e um acelerado processo de urbanizao. Do lado dos trabalhadores rurais, as pssimas condies de vida e a sujeio ao poder dos grandes proprietrios de terra, levaram organizao, em 1945, das Ligas Camponesas. deste movimento no campo que se construir o primeiro efetivo marco legal da reforma agrria no pas, a Lei 4.504. Conhecida como Estatuto da Terra, foi promulgada em 1964, oito meses aps o incio da vigncia do Regime Militar. Esta lei traz algumas caractersticas do tipo de interveno fundiria que se propunha no pas e do modo de redistribuir a terra, mas nunca foi, efetivamente, posta em prtica. A discusso sobre a reforma agrria ressurge no bojo dos debates sobre a nova Constituio, no final da dcada de 80 do sculo passado, especialmente entre a bancada ruralista e os movimentos sociais. Mesmo assim, um dos grandes marcos do Estatuto da Terra, ou seja, a definio do conceito de funo social da terra, foi integralmente assumido pela Constituio Federal de 1988 (CF 88), em seu artigo 186. A regulamentao destas definies constitucionais, no entanto, s foi realizada durante o governo Itamar Franco (1992-1994). 4.2 O Incra e a Realizao da Reforma Agrria no Brasil O presente excursus histrico encontra seu ponto mais importante com a consolidao da criao do Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria. Antecedido por uma srie de rgos, esta autarquia federal atua h 38 anos na execuo da reforma agrria no pas, mas seu percurso no tem sido dos mais fceis, j que, ao longo de sua existncia, passou 10

pela responsabilidade de vrios ministrios, tendo sido, inclusive, extinto em 1987 e recriado em 1989. Na dcada de 70, o incentivo ocupao da Amaznia dada pela poltica da terra sem homens para homens sem terra, alm de constituir-se numa forma de ocupar o vazio demogrfico da regio Norte face aos insinuantes (e insinuados) perigos soberania nacional, gerou um incremento populacional considervel sem que a infra-estrutura e as condies de atendimento fossem adequadas. A fragilidade do prprio processo de ocupao da terra muitas vezes resultou no acirramento da problemtica questo fundiria, pois enquanto o governo buscava, atravs de reforma agrria e colonizao, difundir a agricultura familiar, milhes de famlias eram expulsas do campo devido poltica de modernizao conservadora (grandes projetos). No foram, por isso, os pequenos proprietrios que ocuparam as terras, mas as grandes empresas nacionais e estrangeiras. Tudo isso resultou no fracasso do processo colonizador e do tipo especfico de reforma agrria implementada pelo Incra. O processo de redemocratizao poltica do pas possibilitou, tambm, que fosse retomada certa discusso sobre a reforma agrria5. Os documentos que, pelo menos em tese, reafirmam a centralidade da reforma agrria para a resoluo dos problemas ligados concentrao fundiria e o conseqente aumento da pobreza no campo, so os dois Planos Nacionais de Reforma Agrria (PNRA). O primeiro foi lanado durante o governo Sarney e o segundo no governo Lula. As metas do I PNRA eram ambiciosas, pois previa o assentamento de 1.400.000 famlias ao longo de cinco anos (no final do perodo, porm, menos de 90 mil foram assentadas). O grande problema do plano estava na definio de que a negociao com o proprietrio, e no a desapropriao, era a principal fonte de obteno de terras. Estabeleceu-se, mais uma vez, uma sria barreira diminuio da concentrao fundiria no pas. No entanto, o plano inaugura um novo modo de fazer reforma agrria: no mais como colonizao, mas como promoo de assentamentos da reforma agrria. O governo Lula elaborou o II PNRA, sub-intitulado Paz, Produo e Qualidade de Vida no Meio Rural, anunciado em novembro de 2003. Declarando que a reforma agrria de urgente necessidade e possui um potencial transformador da sociedade brasileira, o plano tem como metas a garantia de acesso terra, por meio do assentamento de famlias (400 mil), do crdito fundirio (130 mil) e da regularizao fundiria (500 mil); e a promoo dos demais direitos fundamentais, como sade, educao, energia e saneamento. A desapropriao de imveis passa a ser a fonte prioritria de obteno de terras. 4.3 Anlise da Reforma Agrria no Brasil Luz do Modelo Interpretativo De posse dos dados obtidos at este ponto, pode-se passar agora anlise propriamente dita do processo de reforma agrria desenvolvido no pas. A discusso se dar a partir dos fluxogramas explicativos da terceira seo deste trabalho. 4.3.1. Os Fatores Econmicos da Reforma Agrria no Brasil
5 Vale referir, para efeito de anlise, que, ainda em 1984, quase ao final do regime militar, a Lei n 7.231, de 23 de outubro, transfere do Incra para o Ministrio da Agricultura a competncia de promover o desenvolvimento rural, confundindo ainda mais o j confuso quadro agrrio e agrcola do pas. Acrescente-se a isso que o massacre de trabalhadores rurais na curva do S em Eldorado de Carajs (Pa), em 17 de abril de 1996, durante o governo de Fernando Henrique Cardoso (1995-2004), ocasionou a criao do Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA), ao qual o Incra est presentemente subordinado.

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A anlise da experincia brasileira permite constatar que existem diversas diferenas entre o modelo proposto e a realizada implementada no Brasil, como se v na Figura 3. Da anlise da figura, pode-se inferir que uma das diferenas claras do modelo interpretativo para a implementao concreta da reforma agrria no Brasil a persistncia de forte concentrao fundiria. A estrutura fundiria brasileira , sem dvida, um dos principais fatores responsveis pela desigualdade social e pela formao desordenada de cintures de misria em mdias e grandes cidades. O quadro fundirio nacional caracteriza-se por um emaranhado de indefinies fundirias, onde, em muitos casos, no possvel afirmar a dominialidade do imvel rural (pblico ou privado) e dizer quem de fato o legtimo proprietrio de um imvel (ou seja, quem possui ttulo vlido). Isto resulta na dificuldade de organizar as aes fundirias e no estabelecimento de conflitos de competncias, entre as agncias governamentais. No processo de reforma agrria brasileira, a obteno do recurso fundirio cara e complexa e o processo de criao de um Projeto de Assentamento extenso e dificultoso. A desapropriao de terras como forma prioritria de incorporao de recursos fundirios com vista ao assentamento de famlias longo e burocrtico. Entre avaliao do imvel, pagamento em TDAs, incorporao do recurso fundirio e efetivo assentamento, o tempo passa clere. Enquanto o processo caminha lentamente, o nmero de trabalhadores rurais sem terra aumenta rapidamente.

O emaranhado da estrutura fundiria nacional Modernizao agrcola conservadora

Obteno cara e complexa do recurso fundirio

Estudo de mercado sem a participao do economista Lacunas de fiscalizao e controle no Crdito produtivo

Ausncia de investimento em empresas no agrcolas

FATORES ECONMICOS DA REFORMA AGRRIA NO BRASIL Baixa formao de capital humano e social Dilemas da sustentabilidade ambiental dos assentamentos

Infra-estrutura insuficiente para as necessidades da produo

Deficincias na ATES

Figura 3: Os fatores econmicos da reforma agrria no brasil


Fonte: Elaborao prpria.

Outro aspecto de discrepncia entre o modelo interpretativo e a realidade reside no fato que no Brasil o estudo de mercado e de viabilidade ambiental realizado sem a participao de um profissional das cincias econmicas, e est a cargo de um perito federal agrrio (engenheiro agrnomo). A tarefa de avaliar a sustentabilidade econmica e ambiental deveria ser do economista ou, pelo menos, de uma equipe na qual o profissional das cincias econmicas tenha um papel preponderante. 12

Nota-se tambm que, nos Projetos de Assentamentos do Incra, a infra-estrutura insuficiente para as necessidades da produo. Leite et al. (2004, p. 95) afirmam que os dados pesquisados indicam a existncia de problemas como a falta de gua ou de utilizao de gua de m qualidade. Alm disso, os autores asseveram que, de uma forma geral, as condies das estradas nos assentamentos estudados (internas e externas) so precrias, existindo dificuldades de comunicao. A situao mais crtica nas pocas de chuva, agravando tanto as condies de acesso a servios de sade e educao, e possivelmente, gerando dificuldades para a comercializao da produo. Um dos maiores entraves para o sucesso do programa de reforma agrria no Brasil reside na ausncia de continuidade, de recursos e de controle do crdito produtivo e na assistncia tcnica dos assentamentos (ATES). A execuo da reforma agrria possui tambm um Programa de Assistncia Tcnica, Social e Ambiental (ATES) que, segundo o MDA (2006b), funciona de forma descentralizada, atravs de parcerias do Incra com instituies pblicas, entidades privadas e organizaes no-governamentais. Considerando-se agregadamente o montante dos crditos de instalao e dos crditos produtivos propriamente ditos (Pronaf e ATES), a evidncia de que ele acaba por gerar um fluxo significativo de recursos monetrios para a economia local, ocasionando impacto significativo. Mas o maior problema no est no montante dos recursos destinados e nem na sua distribuio. Ele reside na aplicao, na fiscalizao e no controle de sua aplicao. H tambm o fato de que nem sempre os assentados possuem capacitao bsica (grau mnimo de instruo) para acompanhar a aplicao das tecnologias incentivadas pelos tcnicos e da desmotivao destes para repassar seus conhecimentos, pedagogicamente, por falta de recebimentos de seus proventos. Alm disso, em muitos casos, na prtica, a assistncia restringe-se to somente questo tcnica (ou seja, agronmica), sendo deixada de lado assistncia social (que englobaria as questes de sade e de previdncia social, por exemplo) e a assistncia ambiental. Aliado a este aspecto encontra-se outro srio entrave ao sucesso da reforma agrria no Brasil. Trata-se do processo deficiente de formao de capital humano e social dos projetos de assentamento. No que diz respeito formao do capital humano, especialmente no campo educacional, os assentados da reforma agrria contam com o Programa Nacional de Educao na Reforma Agrria (Pronera). Mas os resultados so ainda incipientes. Como as empresas prestadoras de ATES no conseguem repassar de forma pedaggica os conhecimentos tcnicos aos assentados, tem-se um quadro de baixa formao de capital humano. E daqui se pode perceber que o investimento em capital social fica prejudicado, na medida em que o assentamento no consegue se constituir em espao de realizao pessoal, nem de promoo de redes de relacionamento do indivduo com o coletivo, de acordo com Putnam (1996). Nota-se tambm que os assentamentos tm dificuldades para manter a coeso social, a negociao em situao de conflito e a prevalncia da cooperao sobre a competio. O quadro comparativo revela tambm a ausncia de investimentos e de apoio formao de empresas no agrcolas no processo de reforma agrria no Brasil. No houve aes concretas no sentido de dotar os assentamentos (ou as regies onde esto inseridos) de uma rede de empresas e prestadoras de servios no agrcolas. Implantados sob uma viso limitada de espao geogrfico, os assentamentos transformaram-se em redutos longnquos (geograficamente e culturalmente) e em ilhas desvinculadas da realidade local e regional. 13

A comparao entre o modelo interpretativo e a realizao da reforma agrria no Brasil revela, talvez, o maior dos entraves ao sucesso do programa brasileiro: a modernizao tecnolgica que se deu no pas foi de cunho conservador, ou seja, o desenvolvimento industrial foi desacompanhado de um desenvolvimento agrcola global. A reforma agrria, quando houve, s aconteceu depois que a industrializao j estava instalada. De acordo com Buainin e Pires (2003), a industrializao brasileira no produziu um rompimento com as foras conservadoras do latifndio. A modernizao decorrente deste processo de busca imediata de industrializao do pas teve como uma de suas estratgias a modernizao do latifndio, pois no haveria necessidade de mudana na estrutura fundiria6. Nesta modernizao brasileira que se insere a reforma agrria no Brasil. Como o desenvolvimento brasileiro foi calcado no desenvolvimento da indstria e a modernizao da agricultura no pas se deu sem a desconcentrao da estrutura fundiria, o resultado foi a continuidade de um processo de desigualdade crescente. A reforma agrria no Brasil resultante tambm desta implementao desfocada da teoria da modernizao da agricultura7 e da falta de um planejamento global de desenvolvimento. 4.3.2 Os Fatores Poltico-Institucionais da Reforma Agrria no Brasil A anlise comparativa dos fatores poltico-institucionais do modelo interpretativo com a experincia brasileira revela, diversas diferenas, conforme se pode constatar na figura 4.

Divrcio do agrrio com o agrcola

Dicotomias do Incra e falhas na poltica de assentamentos FATORES POLTICO-INSITUCIONAIS DA REFORMA AGRRIA NO BRASIL

Legislao agrria com lacunas e no aplicada integralmente

Parcos investimentos em Instituies de P&D

Movimentos sociais desarticulados e nem sempre comprometidos com a reforma agrria

Figura 4: Os fatores poltico-institucionais da reforma agrria no brasil


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Segundo Tefilo (2001: p. 8), os setores liberais ou conservadores sustentavam que no havia necessidade de transformaes na estrutura de propriedade da terra do Brasil e que a mesma se democratizaria aps atingir um determinado nvel de crescimento econmico, seguindo a teoria do economista Simon Kuznetz (...) H pouco tempo, no entanto, importante pesquisa realizada pelo Banco Mundial foi capaz de refutar a hiptese de Kuznetz (...) Esta pesquisa revelou a importncia da desconcentrao de ativos j na partida como fator que pode sustentar o ciclo longo de crescimento econmico, sendo a terra um dos principais ativos definidores desta potencialidade. 7 Santos (1987: p. 703), em artigo em que discute a modernizao brasileira sob o prisma da mudana tcnica, afirma que o processo de modernizao no Brasil procurou moldar-se exatamente estrutura agrria existente, transferindo no tempo e, inclusive, agravando os problemas que existiam desde a poca colonial e que dada a estrutura agrria que prevalece na agricultura brasileira, a continuao da utilizao das mesmas polticas que orientaram tal processo de modernizao, tem que ser bastante questionada.

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Fonte: Elaborao prpria.

Da anlise da figura acima, pode-se concluir que uma das diferenas claras do modelo interpretativo para a implementao concreta da reforma agrria no Brasil a persistncia do divrcio entre o agrrio e o agrcola. Motta (2005, p. 357-358) sustenta que se for possvel separar poltica agrria e poltica agrcola, no contexto do universo rural, podese afirmar que, no Brasil, foram os fracassos da primeira que imprimiram um determinado padro de desenvolvimento econmico8. Outro aspecto relevante na anlise comparativa das figuras acima se refere s dicotomias do Incra e aos questionamentos sobre a poltica de assentamentos. Mesmo sendo uma autarquia federal voltada para a realizao da reforma agrria no pas, o Incra vem sofrendo as influncias dos vieses polticos ao longo de sua histria. Apesar de possuir um corpo tcnico de servidores capacitados, a fora de trabalho insuficiente e, em sua grande maioria, est beira da aposentadoria, revelando uma baixa taxa de renovao do quadro. Acrescente-se a isso o risco constante de aparelhamento poltico-partidrio das atividades institucionais. H, tambm, uma forte crtica ao processo de reforma agrria a respeito do processo de colonizao e do assentamento de famlias em terras pblicas, passando-se de um reforma estrutural para uma poltica meramente compensatria.

8 Esta discusso sobre a distino entre poltica agrria e poltica agrcola, no Brasil, encontra-se institucionalizada principalmente em funo de existirem dois ministrios diversos para atender, prioritariamente, o mundo rural. De um lado, o Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA, ao qual est ligado o Incra). De outro, o Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento (MAPA) que atua na construo e implementao da poltica agrcola nacional.

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Um aspecto relevante que pode ser notado no quadro comparativo o fato de que a legislao agrria brasileira contm graves lacunas e no aplicada integralmente, permanecendo, em muitos casos, letra morta. Estas lacunas, entre outros fatores, so creditadas ao jogo de foras no mbito das disputas polticas travadas na prpria construo dos marcos legais. Como resultado daquele divrcio existente entre o agrcola e o agrrio no Brasil, j discutido anteriormente, a legislao agrria foi sendo estabelecida ao sabor dos interesses dos grupos dominantes, especialmente das organizaes e instituies ligadas aos grandes proprietrios rurais. Percebe-se tambm que a reforma agrria no Brasil conta com parcos investimentos em instituies de P&D. A avaliao da situao brasileira no que diz respeito a investimentos em conhecimento mostra que estes so bastante modestos. Com processos de inovao limitados, baixo o grau de colaborao nas atividades inovativas. Esta realidade ainda acrescida da ausncia de articulao entre empresas e institutos de pesquisa. Tem-se, ento, um quadro preocupante para a disseminao das inovaes tecnolgicas no meio rural, em especial nas reas reformadas. Dentre os fatores poltico-institucionais elencados acima, um dos mais problemticos na execuo da reforma agrria no Brasil, a existncia de movimentos sociais desarticulados e nem sempre comprometidos com o desenvolvimento rural global. A luta pelo acesso terra e a implementao (parcial ou integral) de polticas de distribuio de ativos fundirios, , invariavelmente, acompanhada de uma forte dose de conflitos polticos. Os movimentos sociais rurais exercem um papel preponderante no processo de dinamizao da reforma agrria no Brasil. Buscando representar os trabalhadores rurais, estas entidades entendem a reforma agrria como a derrota do latifndio e do sistema de explorao do homem do campo. As aes consideradas por muitos como violentas ou fora-da-lei, seriam, para os lderes dos movimentos sociais, modos de chamar ateno da sociedade para o drama de trabalhadores rurais desprovidos de terra e pressionar o Estado a realizar as aes que resultariam na mudana de uma estrutura econmica injusta. Estas aes so planejadas de modo a manifestar a fora de suas organizaes e de galgar, cada vez mais, posies que o permitam barganhar facilitaes na tomada de posse dos recursos fundirios. Como numa guerra, avana-se e recua-se de acordo com o posicionamento do inimigo e fixa-se posio a partir da anlise dos passos do adversrio. Se se fizer uma comparao com a legislao que rege a execuo da reforma agrria no Brasil (em especial com as normas do Incra) e o modo de executar concretamente as aes especficas (obteno, destinao, implantao de projetos de assentamentos, etc.) perceber-se- que o processo parece estar invertido. como se a reforma agrria brasileira estivesse de cabea para baixo, na qual para sustentar a ao dos movimentos sociais, que pautam os imveis a serem destinados como recursos fundirios e os ocupam antes de qualquer vistoria, o rgo fundirio fica sempre em uma postura submissa s prerrogativas de cada movimento. Neste contexto, no possvel definir o tipo de assentamento ou at mesmo as principais atividades produtivas a serem implementadas, pois a ocupao , na maioria das vezes, acompanhada pela imediata utilizao da terra (atravs de roados) e pela diviso de lotes, sem os critrios definidos por lei. Por este vis, pode ser entendido porque muitos assentamentos de reforma agrria no conseguem garantir a sustentabilidade econmica e muito menos a sustentabilidade ambiental. O insucesso do empreendimento muito provvel. Similarmente com o que foi concludo com relao aos fatores econmicos, aqui tambm se percebem grandes diferenas entre o que foi preconizado na teoria e o que foi 16

implementado na prtica. Isto confirma que a reforma agrria no Brasil segue critrios que, primeira vista, esto em sintonia com os pressupostos econmicos com vistas ao desenvolvimento, mas que sob um olhar mais aguado distancia-se deste objetivo para serem pautados pelo jogo de foras polticas que lutam pela hegemonia de poder. 5. CONCLUSO Para responder de maneira mais suficiente possvel ao questionamento que permeia esta pesquisa, buscou-se relacionar a reforma agrria com o processo de desenvolvimento econmico baseado na modernizao do setor agrcola. Do que foi discutido sobre o pensamento de Mellor, Johnston e Schultz, entre outros, ficou claro que para alcanar uma industrializao exitosa, um pas precisa resolver os problemas associados com a gerao, transferncia e uso do excedente agrcola. E este fator est diretamente ligado transformao estrutural da agricultura tradicional por meio de sua modernizao. O que se pode concluir, aps ter analisado o tipo de modernizao praticada no Brasil, que ela possuiu um carter localizado e setorizado. E teve estas caractersticas porque se deu nos moldes de uma submisso do desenvolvimento agrcola industrializao por substituio de importaes, numa dinmica de modernizao conservadora. Compreendida nesta abordagem mais ampla do desenvolvimento (social, sustentvel, etc.), a execuo da reforma agrria, para utilizar as palavras de Barraclough (2001), implica em pensar no somente os sistemas de domnios de terras (land tenure), mas, fundamentalmente, o funcionamento do sistema agrrio como um todo. Ou seja, significa aliar a distribuio de terras a um conjunto de polticas que garantam competitividade aos seus beneficirios, luz do pensamento de JohnstonMellor-Schultz. Diante deste quadro, o que dizer sobre a implementao concreta da reforma agrria no Brasil? Como avali-la? Alguns autores utilizam o conceito de reforma agrria parcial (Le Coz, 1976) para expressar uma reforma em que apenas algumas regies de um pas so atingidas. Bursztyn (1984, p. 132), vai mais alm e consigna o conceito de contra-reforma. Para ele, as transformaes mais substanciais na estrutura agrria deram-se em espaos determinados, onde alguns setores se enquadram no conceito de reforma parcial e outros no de contra-reforma, ou seja, de reao s aes de reforma agrria. Levando em conta estas idias e modificando-as ligeiramente, considero que a Reforma Agrria posta em prtica no Brasil no seja um fracasso, nem seja extempornea, mas tambm no o sucesso que alguns possam divulgar. Mesmo levando em considerao que a realidade dos assentamentos no homognea e que se encontram histrias de sucessos e eficcia em algumas experincias, acredito, em uma anlise global, que no Brasil a reforma agrria possa ser definida como reforma agrria incompleta. Mesmo sendo executada h quase quarenta anos, ela carece de alguns elementos fundamentais, elencados ao longo deste trabalho, pois no consegue atingir o todo do Pas (reforma agrria parcial). Quase sempre realizada com aes pontuais, como resultado de presses, s vezes violentas, dos movimentos sociais e de reaes, tambm s vezes violentas, dos proprietrios de terras (contra-reforma). Com efeito, dizer que a reforma agrria no Brasil incompleta significa reconhecer que, de um lado, existem elementos positivos que vm se estabelecendo ao longo de sua execuo e, de outro, srias lacunas a serem preenchidas. No lado dos elementos positivos, h que se reconhecer, por exemplo, que o Brasil vem criando e est ampliando polticas de acesso 17

terra, combinadas com o apoio produo e com o acesso a direitos, como crdito subsidiado, seguro, programa de comercializao, assistncia tcnica, educao e recursos para investimentos em infra-estrutura. Os assentamentos da reforma agrria possibilitam maior acesso a empregos. Conforme Leite et al. (2004) e Medeiros e Leite (2004), alm de criar, em mdia, trs ocupaes por unidade familiar no prprio estabelecimento, exclusive as atividades desenvolvidas fora do lote, os projetos de reforma agrria tambm geram trabalho para terceiros, quando se considera a contratao de mo-de-obra externa pelos assentados em 36% dos lotes pesquisados. No entanto, a reforma agrria incompleta no Brasil justamente porque estes avanos reconhecidos so pequenos se comparados ao que propem as regulamentaes e normas que regem o processo no Brasil. Alem do mais, nem sempre so sustentveis. uma reforma que no garantiu, nem garante ainda, inteiramente, os direitos de propriedade dos seus beneficirios; no permitiu, nem permite ainda, o acesso ao crdito e ao investimento, comprometendo o desenvolvimento dessas novas unidades. Em suma, uma reforma que, por isso, no realiza seus objetivos de ser vetor de desenvolvimento como um todo. Desta forma, uma reforma agrria que no garante sustentabilidade aos trabalhadores rurais assentados porque, dentre outras coisas, no promove o acesso capacitao empresarial do trabalhador rural assentado, no est calcada em estudos srios de mercado para determinar o tipo mais vivel de produtos e o modo mais adequado de produo, no estabelece uma relao direta entre o recurso financeiro investido no assentamento e a assistncia tcnica devida e, alm disso, por causa de assentamentos localizados muito distantes dos centros urbanos, tornam-se periferias rurais sem atendimento de polticas pblicas complementares. incompleta, pois, por muitas vezes, o aporte de recursos, mesmo vindo aumentando ao longo dos ltimos anos, se perde no emaranhado de procedimentos nem sempre claros e de resultados quase sempre duvidosos. tambm incompleta porque o programa de assentamentos, por mais virtuosos que sejam na teoria, na prtica carecem de acompanhamento contnuo e, por demorarem a dar resultados concretos, apresentam srios problemas de gesto dos recursos e, consequentemente, de produtividade e sustentabilidade. Alm disso, o prprio fato de estar calcada no programa de assentamento faz com que a reforma agrria como foi visto anteriormente no consiga atingir grande parte dos trabalhadores rurais. Se verdade que, para ser completa, a reforma agrria nas palavras de Leite (2006) deve ser entendida no somente como uma poltica de distribuio de ativos fundirios (land reform), mas como um processo mais geral (agrarian reform) que envolve o acesso aos recursos naturais, ao financiamento, tecnologia, ao mercado de produtos e de trabalho e, especialmente, distribuio do poder poltico, pode-se dizer que este um objetivo ainda distante. Assim, se a reforma agrria um aspecto importante no desenvolvimento econmico dos pases porque, como se indicou acima, a pobreza e desigualdade tm efeitos diretos e indiretos sobre o crescimento econmico, advindos da incorporao dos pobres ao mercado e ao mundo dos contratos, o caso de afirmar que ela de fato no aconteceu (ainda) no pas ou, ento, que ela no foi implementada como deveria ser. Em ltima instncia fica claro que mais do que desconcentrar ativos fundirios, do que distribuir renda atravs das aes especficas, do que promover o incremento da produtividade e da dinamizao do setor agrcola, a reforma agrria uma estratgia de desenvolvimento humano, ou seja, de promoo de cidadania, de incluso social e de valorizao de trabalhadores rurais que, desprovidos de terra, viviam margem do desenvolvimento econmico nacional. 18

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