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Floran Vadillo1*
ndubitablement, la France apprcie et cultive les paradoxes : en certains domaines, la profusion de textes lgislatifs suscite plaintes et rcriminations tandis que dautres secteurs souffrent dune relle carence lgislative qui met en pril les activits
dployes. Sans conteste possible, le renseignement se range dans cette dernire catgorie. Or, pareille taxinomie relve tant dune conception archaque de lexercice du pouvoir dEtat que dune vritable inconsquence dune classe politique laissant une dizaine de milliers de fonctionnaires agir, leurs dpens, dans la plus totale opacit. De fait, toute rflexion approfondie sur la rforme de ce secteur si particulier de laction gouvernementale se heurte au constat de la nuisance induite par labsence de loi.2 De surcrot, notre pays appartient au cercle restreint des grandes nations du renseignement dpourvues de cadre normatif : les Etats-Unis, la Grande-Bretagne, lAllemagne mais galement le Canada ou lAustralie, pour ne citer queux, se sont dots dune loi
relative aux activits ou aux services de renseignement. En outre, la Cour europenne des droits de lHomme (CEDH) exhorte les pays de son ressort agir de manire similaire. Cette recommandation ne procde point dune quelconque mode, ou des mfaits dun comparatisme et dun idalisme de mauvais aloi. Au contraire, respecter lEtat de droit, les liberts fondamentales et vouloir assurer le droulement de la mission des services de
1. La prsente contribution doit beaucoup aux prfets Jean-Jacques Pascal et Claude Silberzahn ainsi quau professeur Bertrand Warusfel. Quils soient tous trois remercis pour leur prcieuse participation et laide fournie au cours de lanne ncessaire la rdaction du texte en annexe de cette Note. 2. Il sagissait de la premire prconisation effectue par Jean-Jacques Urvoas et Floran Vadillo, Rformer les services de renseignement franais : efficacit et impratifs dmocratiques, Paris, Fondation Jean-Jaurs, 2011.
AVERTISSEMENT : La mission de la Fondation Jean-Jaurs est de faire vivre le dbat public et de concourir ainsi la rnovation de la pense socialiste. Elle publie donc les analyses et les propositions dont lintrt du thme, loriginalit de la problmatique ou la qualit de largumentation contribuent atteindre cet objectif, sans pour autant ncessairement reprendre son compte chacune dentre elles.
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3. In Jean-Jacques Urvoas et Floran Vadillo, op. cit., mais galement in Le contrle des services de renseignement contre lempire du soupon , Mediapart, 27 octobre 2011. 4. Dune manire gnrale, un intense travail rglementaire classifi devra accompagner les dispositions prvues par le texte de loi.
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5. Selon Jean-Jacques Hyest, in Rapport n387 fait au nom de la commission des Lois constitutionnelles, de la lgislation, du suffrage universel, du Rglement et de ladministration gnrale (1) sur le projet de loi constitutionnelle, adopt par lAssemble nationale, de modernisation des institutions de la Vme Rpublique, Snat, juin 2008, p. 86. Cest en particulier sur ce motif que nous comptons contester devant le Conseil dEtat la constitutionnalit de larticle R*1122-8 du code de la dfense instituant le coordonnateur national du renseignement. Cet article a t pris en violation flagrante des articles 13, 18, 19, 20, 21 et 67 de la Constitution. Lire ce sujet Jean Guisnel A lElyse, le coordonnateur du renseignement est-il conforme la Constitution ? , LePoint.fr, 25 janvier 2012.
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DFINIR
Dfinir la notion dactivit de renseignement revient souligner le rle du renseignement dans le cadre de la stratgie nationale de scurit intrieure et extrieure. A ce sujet, lemploi de ces deux dernires notions, au champ transparent et dj born dans les textes, sinscrit en cohrence avec les rticences exprimes par le Parti socialiste lors de lintgration dans le code de la dfense de la notion de scurit nationale (au sein de larticle 1111-1) dans la mesure o ce concept savre trop extensif et potentiellement drogatoire aux rgles dmocratiques. En outre, lthique impose de borner la recherche du renseignement au ressort exclusif de lEtat afin de ne pas ouvrir une voie lgale la privatisation du renseignement (dans le cadre de partenariats public-priv ou dexternalisations), voire lespionnage industriel. Afin dintroduire de la souplesse dans la composition de la communaut du renseignement , la loi devrait prciser que lactivit de renseignement est mise en uvre par les services viss larticle 6 nonies de lordonnance n58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assembles parlementaires et dont la Dlgation parlementaire au renseignement suit aujourdhui lactivit gnrale. Une telle dsignation des services concerns (DGSE, DRM, DPSD, DCRI, DNRED et Tracfin), pour alambique quelle soit, permet en ralit au pouvoir excutif de modifier cette liste sans recourir une loi. Ainsi, un changement dappellation, la cration dun service (envisage pour le renseignement conomique) ou la disparition dune administration (souhaite dans le cas de la DPSD) ne poseraient gure de difficult. Lactivit de renseignement, si elle sinscrit dans une stratgie, se dcline galement en diverses missions qui, sans couvrir lintgralit de laction des services de renseignement, indiquent nanmoins leur cur de mtier. La ncessaire dfinition de ces missions met en exergue leur pluralit : elles stendent de la collecte du renseignement gopolitique et de
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6. Le terme dentrave est repris du dcret fondateur de la DGSE afin de souligner la dimension oprationnelle de cette notion que ne sous-tend pas obligatoirement le terme de lutte.
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SERVICES
: LEXEMPLE DUN
ET DE PROPORTIONNALIT
Loin de toute mfiance lgard des services de renseignement, lampleur des moyens lgaux mis leur disposition justifie en contrepartie un contrle externe de lgalit et de proportionnalit (cest--dire sassurer que le moyen employ nest pas disproportionn par rapport lobjectif poursuivi, principe frquemment voqu par la CEDH). Sur ce point, nous prconisons la cration dune autorit administrative indpendante : la Commission nationale de contrle des activits de renseignement (CNAR). Celle-ci veillerait au respect des liberts publiques par les services spcialiss. Inspire de la Commission nationale de contrle des interceptions de scurit (CNCIS), la CNAR absorberait cette dernire ainsi que la Commission de vrification des fonds spciaux. Cette fusion dAAI irait dans le sens de recommandations renouveles au sein de plusieurs rapports ; elle unifierait et rendrait plus lisible lactivit de contrle. En outre, la CNIL et la CCSDN pourraient solliciter lavis de la CNAR en cas de besoin (sans quun quelconque lien de subordination ne stablisse). Le contrle prconis tend le principe appliqu lheure actuelle en matire dinterceptions de scurit : lautorisation serait dlivre ex ante pour la sonorisation, la pntration de locaux et de systmes de traitement des donnes, la pose de balises, les interceptions. Tous les acteurs du renseignement reconnaissent la fluidit constate en matire dinterceptions de scurit, il sagirait dtendre ce fonctionnement aux nouveaux moyens lgaux octroys. Nanmoins, le Premier ministre serait en mesure de passer outre un refus de la CNAR en cas de ncessit absolue.7 Au surplus, ces dispositions garantissent un absolu respect des liberts fondamentales et responsabilisent le ministre requrant : il porterait en effet une attention vigilante aux demandes soumises sa signature par les services placs sous son autorit.
7. Cette procdure durgence est fort classique. Elle ne saurait se prter des abus dans la mesure o la CNAR pourrait signaler la Dlgation parlementaire au renseignement des rptitions anormales.
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8. A limage de lactuelle CNCIS, la CNAR disposerait dagents pour laider dans laccomplissement de sa mission. 9. Il ne sagit en aucun cas dagir au nom de la DPR mais de rpondre une demande dinformations. 10. Cette mention rend donc lgalement possible la coopration des services de renseignement franais avec les services europens (le SITCEN notamment) et trangers.
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11. Cette disposition rpond aux conditions les plus lmentaires du pluralisme politique. Libre aux parlementaires de relever le seuil pour constituer un groupe parlementaire dans lobjectif de contrevenir cette rgle.
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Article 3 Constituent notamment des menaces, au sens de larticle 1er : a) les activits despionnage ou de sabotage visant la France ou portant atteinte ses intrts essentiels ainsi que les activits tendant favoriser ce genre despionnage ou de sabotage ; b) les activits influences par ltranger qui touchent la France ou sy droulent, portant atteinte ses intrts fondamentaux et dune nature clandestine ; c) les activits terroristes qui touchent la France ou sy droulent et visent favoriser lusage de la violence grave ou de menaces de violence contre des personnes ou des biens dans le but datteindre un objectif politique, religieux ou idologique ; d) les activits visant saper le rgime de gouvernement constitutionnellement tabli en France ou dont le but immdiat ou ultime est sa destruction ou son renversement par la violence individuelle ou collective ; la prsente dfinition ne vise toutefois pas les activits licites de dfense dune cause, de protestation ou de manifestation dun dsaccord qui nont aucun lien avec les activits mentionnes aux quatre alinas prcdents ; e) Les activits de criminalit organise et de dlinquance financire.
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Article 5 La Commission nationale de contrle des activits de renseignement a la charge de contrler en permanence lactivit des services de renseignement afin de sassurer de sa lgalit. Chaque service fait lobjet dun contrle annuel, auquel peuvent sajouter des missions de contrle inopin dcides par le prsident de la commission ou qui lui sont demandes par la dlgation parlementaire au renseignement. La Commission remet chaque anne la dlgation parlementaire au renseignement un rapport sur les conditions dexercice et les rsultats de son activit. Elle lui adresse, tout moment, les observations quelle juge utiles. Elle communique galement ces documents au Premier ministre. De sa propre initiative ou sur rclamation de toute personne y ayant un intrt direct et personnel, la commission peut procder au contrle des moyens particuliers dinvestigation et de recueil du
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Article 6 Lorsque la Commission nationale de linformatique et des liberts, institue par la loi n 78-17 du 6 janvier 1978 relative linformatique, aux fichiers et aux liberts, et la Commission consultative du secret de la dfense nationale, institue par la loi n 98-567 du 8 juillet 1998, ont, dans le cadre de leurs activits, connatre des activits ou des moyens des services de renseignement, elles saisissent pour avis la Commission nationale de contrle des activits de renseignement.
Article 7 Les crdits ncessaires la Commission nationale de contrle des activits de renseignement pour laccomplissement de sa mission sont inscrits au programme de la mission Direction de laction du gouvernement relatif la protection des droits et des liberts fondamentales. Le prsident est ordonnateur des dpenses de la commission.
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Article 9 Lorsque la prsente loi soumet autorisation la mise en uvre dun moyen particulier dinvestigation et de recueil du renseignement, cette autorisation est accorde par le prsident de la Commission nationale de contrle des activits de renseignement sur proposition crite et motive du Premier ministre, du ministre de la Dfense, du ministre de lIntrieur ou du ministre de lEconomie et des Finances, ou de leur directeur de cabinet. Le prsident dispose de quarante-huit heures pour prendre sa dcision. Dans ce dlai, il runit les autres membres du collge de contrle pour requrir leur avis sur la lgalit et la ncessaire proportionnalit de lautorisation demande. Les membres de la Commission nationale de contrle des activits de renseignement sont informs dans les vingt-quatre heures de la dcision. Si deux membres au moins lui en font la demande, le prsident runit la commission, qui statue dans les sept jours suivant la dcision initiale. Lautorisation est donne pour une dure maximum de quatre mois. Elle cesse de plein droit de produire effet lexpiration de ce dlai. Elle ne peut tre renouvele que dans les mmes conditions de forme et de dure. Dans le cas o la commission estime quune autorisation a t accorde en mconnaissance des dispositions de la prsente loi, elle adresse au service concern ainsi quau Premier ministre une recommandation tendant ce que la mise en uvre du moyen particulier dinvestigation et de recueil du renseignement concern soit interrompue. En cas de refus dautorisation, le Premier ministre peut nanmoins, pour des raisons durgence et dintrt national majeur, autoriser le service mettre en uvre le moyen concern.
Section 2 : De laccs aux communications lectroniques Article 10 Les articles 3, 4, 5, 6, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19 de la loi n 91-646 du 10 juillet 1991 sont abrogs.
Article 11 Les services viss larticle 8 peuvent tre autoriss dans les conditions prvues larticle 9 accder aux donnes vises larticle R10-13 du code des postes et communications lectroniques ainsi qu pratiquer des interceptions de correspondances mises par la voie des communications lectroniques, et tout autre rseau li aux nouvelles technologies de linformation et de la communication, dans le seul but de rechercher des renseignements intressant la scurit nationale et les menaces dfinies larticle 2 ainsi que la sauvegarde des lments essentiels du potentiel
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Article 12 Le nombre maximum des interceptions susceptibles dtre pratiques simultanment en application de larticle 11 est arrt par le Premier ministre. La dcision fixant ce contingent et sa rpartition entre les ministres mentionns larticle 9 est porte sans dlai la connaissance de la Commission nationale de contrle des activits de renseignement.
Article 13 A larticle 27 de la loi n 91-646 du 10 juillet 1991, la Commission nationale de contrle des interceptions de scurit est remplace par la Commission nationale de contrle des activits de renseignement .
Article 14 A larticle L. 34-1-1 du code des postes et des communications lectroniques, la Commission nationale de contrle des interceptions de scurit est remplace par la Commission nationale de contrle des activits de renseignement .
Section 3 : Des moyens de localisation, de sonorisation et de fixation dimages Article 15 Les services viss larticle 8 peuvent tre autoriss mettre en place un dispositif technique ayant pour objet, sans le consentement des intresss, soit la localisation dun vhicule ou dune personne, soit la captation, la fixation, la transmission et lenregistrement de paroles prononces par une ou plusieurs personnes titre priv ou confidentiel, dans des lieux ou vhicules privs ou publics, ou de limage dune ou plusieurs personnes se trouvant dans un lieu priv. Ces oprations
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Section 4 : De la pntration des systmes informatiques Article 16 Les services viss larticle 8 peuvent tre autoriss mettre en place un dispositif technique ayant pour objet, sans le consentement des intresss, daccder, en tous lieux, des donnes informatiques, de les enregistrer, les conserver et les transmettre, telles quelles saffichent sur un cran pour lutilisateur dun systme de traitement automatis de donnes ou telles quil les y introduit par saisie de caractres. Ces oprations sont autorises par le prsident de la Commission nationale de contrle des activits de renseignement.
Section 5 : De lusage de fausses identits Article 17 Le troisime alina de larticle L2371-1 du code de la dfense est remplac par les dispositions suivantes : Les identits demprunt ou les fausses qualits vises lalina 1er sont enregistres par le service concern dans un registre assurant la datation certaine et lintgrit des donnes enregistres. Ce registre dont le contenu est couvert par le secret de la dfense nationale est la disposition du prsident de la Commission nationale de contrle des activits de renseignement ou des membres quil dsigne cette fin, qui peuvent y accder et en vrifier le contenu dans le cadre de la mission de contrle confie la commission en application de la prsente loi.
Section 6 : Des oprations classifies Article 18 Les services de renseignement, au sens de larticle 1er de la prsente loi, peuvent autoriser les personnels placs sous leur responsabilit participer des oprations classifies secret dfense pouvant consister, notamment sous couvert didentits demprunt ou de fausses qualits vises
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Section 7 : Du tmoignage dun membre des services de renseignement Article 19 Le premier alina de larticle 656-1 du code de procdure pnale est remplac par les dispositions suivantes : Art. 656-1.-Lorsque le tmoignage dun membre des services de renseignement au sens de larticle 1er de la prsente loi est requis au cours dune procdure judiciaire sur des faits dont il aurait eu connaissance lors dune mission intressant la dfense et la scurit nationale ou loccasion de la mise en uvre de moyens particuliers dinvestigation et de recueil du renseignement prvus aux section 2 5 de la loi relative aux activits de renseignement, son identit relle ne doit jamais apparatre au cours de la procdure judiciaire ni la nature des moyens particuliers ventuellement mis en uvre.
Section 8 : Du contrle des fonds spciaux Article 20 Larticle 154 de la loi n 2001-1275 du 28 dcembre 2001 de finances pour 2002 est abrog. Article 21 Les dpenses faites sur les fonds spciaux inscrits au programme intitul Coordination du travail gouvernemental sont examines chaque anne par la Commission nationale de contrle des activits de renseignement afin de sassurer que les crdits sont utiliss conformment la destination qui leur a t assigne par la loi des finances. Les services destinataires de ces crdits tiennent le compte demploi des fonds ainsi verss. Article 22 La Commission nationale de contrle des activits de renseignement prend connaissance de tous les documents, pices et rapports susceptibles de justifier les dpenses considres et lemploi des fonds correspondants. Elle se fait reprsenter les registres, tats, journaux, dcisions et toutes pices justificatives propres lclairer au cours de ses travaux de vrification.
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