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Coleco I N O VA O E G O V E R N A O N A S A U T A R Q U I A S

A GOVERNAO NAS AUTARQUIAS LOCAIS

F I C H A ? T C N I C A
Ttulo A GOVERNAO NAS AUTARQUIAS LOCAIS Autor Joo Bilhim Editor SPI Sociedade Portuguesa de Inovao Consultadoria Empresarial e Fomento da Inovao, S.A. Edifcio Les Palaces, Rua Jlio Dinis, 242, Piso 2 208, 4050-318 PORTO Tel.: 226 076 400; Fax: 226 099 164 spiporto@spi.pt; www.spi.pt Porto 2004 Produo Editorial Principia, Publicaes Universitrias e Cientficas Av. Marques Leal, 21, 2. 2775-495 S. JOO DO ESTORIL Tel.: 214 678 710; Fax: 214 678 719 principia@principia.pt www.principia.pt Reviso Marlia Correia de Barros Projecto Grfico e Design Mnica Dias Paginao Xis e rre, Estdio Grfico, Lda. Impresso MAP Manuel A. Pacheco
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Produo apoiada pelo Programa Operacional Emprego, Formao e Desenvolvimento Social (POEFDS), co-financiado pelo Estado Portugus, e pela Unio Europeia, atravs do Fundo Social Europeu. Ministrio da Segurana Social e do Trabalho.

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Joo Bilhim

A GOVERNAO NAS AUTARQUIAS LOCAIS

INTRODUO
A inovao uma necessidade da Administrao Autrquica. No mundo actual, estimulada pelos progressos j feitos na cincia poltica sobre os novos desafios da cidadania participativa, nos novos modelos de gesto pblica de que o conhecido, as teorias da agncia, dos custos de transaco e as redes, entre outras teorias so testemunho cabal. No essencial, estes novos movimentos de reforma e modernizao centram a sua ateno na incapacidade do Estado gerir sectores econmicos inteiros, pelo fraco dinamismo face aos clientes, pela entropia face evoluo tecnolgica e pela ausncia de reais economias de escala nos custos. O que est em causa a obteno de um servio pblico de qualidade, definido pelos olhos dos muncipes, prestado com eficincia, eficcia e economicidade. Aumentar a qualidade e reduzir os custos o segredo destas novas posturas tericas, que fomentam fortemente os processos de inovao tecnolgica e social. Hoje, no se pede Administrao Autrquica ou ao Estado em geral, que seja um grande empregador, para resolver os problemas das taxas de desemprego. Isso, se constituiu no passado parte da sua misso, no o mais. Pede-se hoje s Autarquias que prestem um servio de qualidade a menor custo. Ora, esta mudana de postura da Administrao Autrquica, de uma cultura de regras rgidas e hierarquias para uma cultura de servio de qualidade e flexibilidade, exige que sejam criadas condies novas de interaco entre a tecnologia e as dimenses sociais, econmicas e culturais, ou seja, numa palavra, exige inovao. Nesta obra introdutria de toda a coleco Inovao e Governao nas Autarquias vamos tratar da definio e do posicionamento do problema, nomeadamente: as novas questes do governo na sociedade moderna em geral e na sociedade da informao em particular; teorias clssicas e modernas do poder autrquico; a autarquia e a gesto do tipo empresarial: as relaes e competncias do poder local e central; a descentralizao versus centralizao na estratgia e na aco; rgos para o governo das autarquias; as parcerias pblico-privado; as novas misses.

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Enfim, o leitor encontrar nesta coleco e nesta obra em particular uma ajuda preciosa que o habilitar a melhor administrar e trabalhar neste tipo de instituio, e os docentes e alunos de Administrao Autrquica descobriro aqui tambm um auxiliar precioso de ensino e aprendizagem
JOO BILHIM

CAPTULO

EVOLUO DO PODER LOCAL


O B J E C T I V O S

Analisar o municipalismo em Portugal como figura de referncia obrigatria para falar do poder local. Compreender, numa perspectiva genrica, a histria do municpio. Estabelecer a diferena entre municpio, Governo e Estado. Compreender o processo evolutivo na sua vertente financeira, legal e de competncias.

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H trs modelos de Administrao Pblica nos nossos dias: o tradicional ou burocrtico, o liberal ou de menor Estado e o do novo servio pblico ou do Estado parceiro do cidado. O modelo tradicional contrape leis e procedimentos administrativos a valores e a pessoas em concreto, separa polticos e administradores pblicos, afirma-se pela racionalidade do homem administrativo. O modelo liberal desestatizante, desregulador, centrado numa Administrao Pblica mnima, submetida ao rigoroso controlo poltico, afirma-se pela racionalidade do homem econmico. O modelo do novo servio pblico parte do modelo tradicional e f-lo evoluir integrando aspectos positivos posteriores; na dicotomia entre boa gesto pblica ou boa democracia opta pela boa democracia, no descuidando a boa gesto.

1.1. EVOLUO HISTRICA

O municpio sendo anterior fundao de Portugal seria, por conseguinte, anterior formao do prprio Estado, tendo a sua origem na dominao romana, na perspectiva de

Alexandre Herculano. Os nossos municpios, porm, no parecem ser a continuao dos municpios romanos, mas remontam Idade Mdia e so produto das circunstncias prprias da reconquista, como forma de auto-organizao de comunidades de base territorial, em consequncia de, nesse perodo, os senhores feudais estarem mais ocupados com a guerra do que com a gesto dos seus domnios. Para alm das diversas autarquias que foram sendo criadas pelas divises administrativas que se sucederam ao longo do tempo, a instituio municipal foi a nica que persistiu at aos nossos dias, apresentando-se sempre como sinal de autonomia face ao poder central. Todavia, o ressurgimento do municipalismo apresenta-se como fenmeno cclico na sociedade portuguesa, associado aos processos de ruptura do tecido social e a profundas alteraes no sistema poltico. Nesta situao, as foras polticas, que actuam na arena, procuram o apoio das estruturas polticas locais, na luta pelo poder. No Estado Novo, regime poltico que durou quase cinquenta anos, iniciado com o levantamento militar de 28 de Maio de 1926, promoveu modificaes no seio dos municpios que merecem ateno.

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A reforma do Cdigo Administrativo (1936-1940) elaborado por Marcelo Caetano foi uma das grandes reformas que tiveram lugar neste perodo. Esta reforma insistiu na centralizao esvaziando de poder as estruturas municipais. Os presidentes de Cmara e regedores de freguesias passaram a ser nomeados pelo poder central. As autarquias estavam sujeitas a apertada tutela administrativa e no dispunham de receitas prprias. As autarquias locais eram financiadas por subsdios e comparticipaes concedidas pelo poder central, sem obedincia rigorosa a qualquer critrio de distribuio, em que o presidente de Cmara assumia um papel de sbdito em relao poltica imposta pelo Governo. De tal forma que os executivos municipais estavam limitados, assim, a exercer apenas a funo de controlo, fiscalizando o cumprimento de normas definidas centralmente. A maior ou menor eficcia da sua aco dependia da capacidade em romper, por intermdio de influncias pessoais, a paralisia da burocracia estatal. O municpio foi ento o local de cruzamento da Administrao Autrquica com a administrao perifrica do Estado, corporizado no presidente de Cmara, em que o centro, procurando controlar a periferia, lhe impunha as suas concepes. Em termos de diviso administrativa, a constituio de 1933 introduziu novamente as provncias que passaram a ser onze (Minho, Trs-os-Montes e Alto Douro, Douro Litoral, Beira Litoral, Beira Baixa, Estremadura, Ribatejo, Alto Alentejo, Baixo Alentejo e Algarve), mais tarde suprimidas pela reforma de 1959. O Cdigo Administrativo de 1936-1940 veio dividir o territrio nacional em quatro nveis de circunscries administrativas: a freguesia, o concelho, o distrito e a provncia. Nestas quatro circunscries, existiam trs autarquias locais visto que ao distrito no correspondia nenhuma autarquia. Todavia, tanto a provncia como a freguesia no possuam qualquer rgo da administrao s no concelho que havia um rgo da administrao perifrica do Estado, o presidente de Cmara, que era simultaneamente rgo autrquico e magistrado administrativo. H alguns aspectos desta organizao administrativa que se revelaram importantes. Em primeiro lugar, h que assinalar o sucesso do distrito como circunscrio administrativa como verdadeiro territrio de operaes destas unidades perifricas. Em segundo lugar, o aparecimento das primeiras tentativas de criao de unidades perifricas polivalentes, que integravam misses pertencentes a mais do que departamento central. Por ltimo, o surgimento de uma circunscrio administrativa (a provncia), mais vasta do que o distrito. Quanto ao enquadramento financeiro dos municpios, o diploma que regulava esta matria at 1974 era o Cdigo Administrativo de 1940, o

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qual consagrava em toda a sua amplitude um sistema centralizador. A autonomia financeira dos municpios encontrava-se no seu artigo 668. Contudo, era uma autonomia muito relativa j que, devido ao estipulado no artigo 55. do mesmo diploma, muitas das deliberaes camarrias que se integravam neste mbito careciam de aprovao do Governo e do conselho municipal. Por outro lado, a escassez de receitas prprias conduziu a regimes de financiamento das autarquias designados por comparticipaes ministeriais nos melhoramentos locais e, portanto, geradores de uma situao de grande dependncia face ao poder central. Em toda a evoluo da Administrao local h ciclicamente movimentos que vo do centro para a periferia e desta para o centro. No Estado Novo, houve claramente a predominncia do centro sobre a periferia e, por isso, as diversas divises a que o pas foi sendo sujeito passaram sempre por uma imposio do centro. Alm disso, foi, normalmente, o centro que governou as autarquias locais e ainda foi o centro que assumiu as novas e crescentes funes do Estado, enviando os seus agentes especializados para as executarem. Por ltimo, pode mesmo dizer-se que at quando houve alguma descentralizao, foi porque o centro (Administrao central) assim o decidiu.
A 25 de Abril de 1974, o municpio era uma instituio administrativa e politicamente diminuda e desacreditada, resultado do modelo centralizador que presidiu organizao administrativa do Estado Novo.

1.2. PS-25 DE ABRIL

Em 1974, o municpio encontrava-se malvisto aos olhos dos polticos e a implantao do regime democrtico imps rupturas fomentando a descentralizao e a autonomia municipal. Assim, os rgos autrquicos passaram a ser eleitos sem necessidade de homologao por parte do poder central, a democracia local foi inaugurada com a realizao das primeiras eleies autrquicas, a 12 de Dezembro de 1976. Com o 25 de Abril de 1974 so dissolvidos os corpos administrativos do Estado Novo e nomeadas as comisses administrativas que, at finais de 1976, asseguraram a gesto dos interesses locais.

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Em termos de enquadramento jurdico, quer ao nvel das competncias, quer ao nvel da gesto financeira, as comisses administrativas passaram a reger-se, at entrada em vigor da lei n. 77/79, pelas disposies do Cdigo Administrativo de 1940, em tudo o que no contrariasse as novas disposies do Estado democrtico recm-implantado. No que toca s alteraes de ordem financeira introduzidas a partir de 25 de Abril de 1974, a primeira tentativa de pr cobro distribuio arbitrria de verbas do poder central s autarquias teve lugar pelo Decreto-Lei n. 768/ /75, de 31 de Dezembro e com o Decreto-Lei n. 416/76, de 27 de Maio. A promulgao da Constituio Portuguesa de 1976 consagra a organizao democrtica das autarquias locais, definindo os princpios do seu estatuto jurdico e da sua autonomia financeira e administrativa reconhecida no artigo 237. da Lei Fundamental. A reforma do regime financeiro das autarquias locais consagrou constitucionalmente dois objectivos, a Justa repartio dos recursos pblicos pelo Estado e pelas autarquias e a correco das desigualdades entre autarquias do mesmo grau. Acontece que, apesar de a Constituio de 1976 reconhecer a autonomia financeira das autarquias, estas continuaram a funcionar como um instrumento de subordinao do poder local ao Governo. De facto a lei ordinria que estabeleceu o regime das Finanas Locais apenas teve a sua promulgao em 1979 (Lei n. 1/79, de 2 de Janeiro). Com esta lei passou a haver Autonomia, porque (as autarquias) passaram a conhecer previamente qual a receita global de que vo dispor para cobertura dos seus planos de actividade. Dentro dos limites legais, passam a ajustar as suas receitas aos objectivos que se lhes afigurem mais adequados Verificou-se, entretanto, certa dificuldade em pr na prtica as boas intenes do diploma em aco, por exemplo, a Proposta de Lei do Oramento Geral de Estado para 1979 no respeitou o artigo 8. da Lei n. l/79, efectuando corte de verbas fixadas por lei para atribuio aos municpios e restabelecendo os subsdios e comparticipaes taxativamente proibidos pelo artigo 16., n. 1, dessa mesma lei. Entre 1980 e 1984, a situao de corte de verbas respeitante ao legalmente estipulado continuou a verificar-se, as Leis do Oramento do Estado continuaram a no cumprir as disposies expressas na Lei das Finanas Locais. A primeira alterao da Lei das Finanas Locais veio a realizar-se em 1984, pelo Decreto-Lei n. 98/84, de 24 de Maro. Com esta legislao chega-se abolio do mnimo de 18% de participao das autarquias nas despesas pblicas (estipulado na lei anterior), e as transferncias passam a ser estipuladas (fixadas) ano a ano pela Lei do Oramento de Estado, ficando as autarquias em cada ano sujeitas ao que o Governo lhes resolva conceder.

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Em 1986, a Assembleia da Repblica veio a aprovar uma nova lei (Lei n. 1/87, de 6 de Janeiro) que salientou o papel da Associao Nacional de Municpios como representante dos interesses do poder local. No entanto, e apesar de todos os esforos empreendidos no sentido de melhorar a vida do poder local, o que se pode observar que a carncia de recursos prprios e consequente necessidade de financiamentos centrais tm-se mantido at aos nossos dias. O grau de dependncia das receitas da Administrao central parece estar relacionado com o nvel de desenvolvimento econmico dos concelhos. A autonomia financeira dos municpios advm fundamentalmente de receitas fiscais prprias que possibilitam uma menor dependncia das verbas da Administrao central. Os municpios portugueses no Estado Novo viveram a tenso entre o centro e a periferia, hoje, experimentam a tenso entre um leque alargado de competncias e um certo espartilho financeiro. possvel ainda olhar para esta realidade na perspectiva anterior centro/periferia, com um centro (Governo) que at j alargou as fontes de financiamento, mas reserva para si um leque de competncias cobiadas pelos municpios. Enfim, a descentralizao de competncias (o que fazer) parece ser mais polmica do que a financeira (como pagar). H quem afirme que os municpios possuem competncias a mais e quem afirme que as tm a menos, uns e outros no se cansam de ilustrar com exemplos que lhes so favorveis. Talvez esta seja a nossa condio de vida, na caminhada dinmica para o aperfeioamento do sistema. No obstante os avanos experimentados com o 25 de Abril de 1974, a principal preocupao dos municpios concentrou-se na construo de infra-estruturas, o que os metamorfoseou em grande departamento de obras ou direco-geral de obras pblicas, apartados das questes relacionadas com o desenvolvimento sustentvel. H que reconhecer que o processo de adaptao crise e de mudana da sociedade portuguesa, o poder local tem desempenhado um papel eminente, com evidentes frutos na gesto do territrio. Esse papel tem sido sobretudo mais saliente ao nvel do planeamento de infra-estruturas e de equipamentos.

As autarquias alcanaram uma dinmica prpria e deram um salto qualitativo, estando patente a emergncia de um novo Municpio que em nada se parece quele que vigorou no Estado Novo. o contra-ciclo do Estado Novo. Agora a periferia a assumir o seu destino e at a querer j controlar ou pelos menos influenciar fortemente o centro (Governo).

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1.3. REGIME DE AUTONOMIA E DA TUTELA

A Carta Europeia de Autonomia Local consagra o conceito de autonomia local como o direito das autarquias locais regulamentarem e gerirem, nos termos da lei, sob sua responsabilidade e no interesse das respectivas populaes, uma parte importante dos assuntos pblicos. (Carta Europeia de Autonomia Local, artigo 3., n. 1.) As autarquias locais dispem de completa liberdade de iniciativa, relativamente a questes da sua competncia que fixada por lei. O processo de atribuio de responsabilidades s autarquias locais no emerge nesta carta de forma taxativa, apenas as aconselha quando enumera que o seu exerccio deve obedecer aos seguintes princpios: proximidade dos cidados; amplitude e natureza da tarefa e eficcia e economia. As atribuies das autarquias locais devem ser exercidas em plenitude e exclusividade, mesmo que o sejam por delegao deve ser possvel a sua adaptao localmente. A lei apenas admite que o Governo exera tutela administrativa sobre as autarquias locais e suas associaes, tendo sempre presente a caracterstica autonomia pela qual se deve pautar toda a vida autrquica. O exerccio da tutela administrativa feito a posteriori, atravs de inspeces, inquritos e sindicncias. No que respeita gesto patrimonial e financeira, esta tutela tem por objecto a verificao do cumprimento da lei, nomeadamente do plano de actividades, oramento e respectiva execuo, contabilidade, criao, liquidao e cobrana de receitas, autorizao, liquidao e pagamentos de despesas, endividamento, gesto patrimonial e obrigaes perante o fisco. Quanto tutela jurisdicional sobre as entidades da Administrao local, a mesma exercida pelos tribunais, cabendo ao Tribunal de Contas a fiscalizao da legalidade e da cobertura oramental dos documentos geradores de despesas ou representativos das responsabilidades financeiras, directas ou indirectas, e o julgamento das contas. A fiscalizao prvia tem lugar nos contratos das autarquias locais que, por lei, so submetidos a vistos do Tribunal de Contas, enquanto que a fiscalizao sucessiva consiste no julgamento das contas. Em sntese, a tutela exercida sobre as autarquias locais a seguinte: Tribunal de Contas: para o controlo jurisdicional; Inspeco-Geral das Finanas: para verificao do cumprimento das leis e regulamentos em matria de finanas pblicas;

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IGAT Inspeco-Geral da Administrao do Territrio: para verificao do cumprimento da lei no funcionamento e no processo de tomada de decises dos rgos autrquicos; Governador Civil: para verificao do cumprimento das leis e regulamentos por parte dos rgos autrquicos e accionar a realizao de inquritos aos rgos e servios locais; Servios de Controlo Sectorial (controlo de segundo nvel): no caso da aplicao de fundos comunitrios; Comisses de Coordenao Regional (controlo de primeiro nvel). Para verificao de aces financiadas por fundos comunitrios (aces de formao, de realizao de infra-estruturas, de aquisio de equipamentos ou outras) as autarquias locais esto sujeitas fiscalizao por parte de denominadas misses do Tribunal de Contas da Unio Europeia. Quanto ao grau de discricionariedade dos governos locais deve ser medido, tendo em conta o grau de discricionariedade financeira das autoridades locais, o qual est intimamente associado a trs factores: 1. Tipo de sistema de impostos locais; 2. Tipo de transferncias financeiras; 3. Disponibilidades financeiras gerais. No tipo de transferncias financeiras, cabem dois modelos de transferncias: a) Um proporcionador dessa discricionariedade, que se materializa em transferncias gerais e em bloco (caso portugus); b) Outro cerceador da discricionariedade, em que as transferncias so predefinidamente dirigidas ao financiamento deste ou daquele servio especfico.

O fraco poder financeiro das autarquias e as suas dbeis capacidades so para lidar com as mais diversas carncias socioeconmicas a nvel concelhio, no deixam de pesar na postura de discricionariedade do sistema nacional de governos locais.

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1.4. OS RGOS DAS AUTARQUIAS LOCAIS

A Administrao local autrquica corresponde actividade desenvolvida pelas autarquias locais. As autarquias locais so pessoas colectivas territoriais, dotadas de rgos representativos que visam a prossecuo de interesses especficos dos cidados da sua rea (parcela de territrio). Em rigor no h no nosso sistema autarquia local se ela no administrada por rgos representativos das populaes que a compem. Nas eleies locais, respectivas populaes escolhem os seus rgos. Atravs de eleies que so escolhidos os representantes das populaes locais para exercerem a funo de rgos das autarquias locais. As autarquias locais apresentam os seguintes rgos:

FREGUESIA Assembleia de Freguesia

MUNICPIO Assembleia Municipal Cmara Municipal

Regio Administrativa Assembleia Regional Junta Regional Conselho Regional

Junta de Freguesia

Conselho Municipal

Actualmente existem trs tipos de autarquias locais: uma autarquia municipal que tradicionalmente se designa por Concelho, mas que a Constituio de 1976 consagrou como Municpio; uma autarquia supra-municipal, o distrito, que ainda existe actualmente, embora se preveja para breve a sua abolio e substituio por uma autarquia supra-municipal mais ampla, designada por regio administrativa; e uma infra-municipal, chamada Freguesia. Na apreciao das iniciativas legislativas que visem a criao de freguesias, nos termos da Lei n. 8/93, de 5 de Maro, deve a Assembleia da Repblica ter em conta: A vontade das populaes; Razes de ordem histrica, geogrfica, demogrfica, econmica, social e cultural; A viabilidade poltico-administrativa, aferida pelos interesses de ordem geral ou local em causa, bem como pelas repercusses administrativas e financeiras das alteraes pretendidas.

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O artigo 5. da Lei n. 8/93, de 5 de Maro, refere um conjunto de critrios tcnicos, cuja verificao cumulativa criao de freguesias fica condicionada, entre os quais se destaca um certo nmero de eleitores mnimo, e a existncia de um nmero de tipos de servio e estabelecimentos comerciais. Na criao, extino e modificao de municpios, a Assembleia da Repblica dever ter em conta: A vontade das populaes abrangidas; Razes de ordem histrica e cultural; Factores geogrficos, demogrficos, econmicos, sociais, culturais e administrativos; Interesses de ordem nacional e regional ou local, em causa. A Assembleia Municipal um rgo deliberativo, enquanto a Cmara Municipal e o Presidente de Cmara Municipal so rgos executivos. As Freguesias so autarquias locais que, dentro do territrio municipal, visam a prossecuo de interesses prprios da populao residente em cada circunscrio paroquial.

No municpio onde reside a fora dos povos livres () Sem instituies municipais uma nao pode ter um governo livre, mas carecer de esprito de liberdade.
Tocqueville

A regio administrativa nos termos do artigo 1. da Lei n. 56/91, de 13 de Agosto, uma pessoa colectiva territorial, dotada de autonomia administrativa e financeira e de rgos representativos, que visa a prossecuo de interesses prprios das populaes respectivas, como factor de coeso social. Os rgos representativos da regio so a assembleia regional e a junta regional. A autonomia administrativa e financeira das regies administrativas funda-se no princpio da subsidiariedade das funes em relao ao Estado e aos municpios e na organizao unitria do Estado. A actuao da administrao regional deve respeitar os seguintes princpios: Subsidiariedade; Legalidade; Independncia; Descentralizao administrativa; Poder regulamentar;

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Administrao aberta; Representante do governo; Tutela administrativa. No mbito da sua rea territorial as regies administrativas detm as seguintes atribuies: Desenvolvimento econmico; Ordenamento do territrio; Ambiente, conservao da natureza e recursos hdricos; Equipamento social e vias de comunicao; Educao e formao profissional; Cultura e patrimnio cultural; Juventude, desporto e tempos livres; Turismo; Abastecimento pblico; Apoio s actividades produtivas; Apoio aco dos municpios.

1.5. ASSOCIAES DE MUNICPIOS E DE FREGUESIAS

Comunidades Intermunicipais A Lei n. 11/2003, de 13 de Maio, estabelece o regime de criao, quadro de atribuies e competncias das comunidades intermunicipais de direito pblico e o funcionamento dos seus rgos. As comunidades intermunicipais podem ser de dois tipos: Comunidades intermunicipais de fins gerais; Associaes de municpios de fins especficos.

As comunidades intermunicipais so pessoas colectivas de direito pblico constitudas por municpios ligados entre si por um nexo territorial. A associao de municpios uma pessoa colectiva de direito pblico criada para a realizao de interesses especficos.

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So rgos da comunidade: Assembleia intermunicipal; Conselho directivo; Comisso consultiva intermunicipal. A assembleia o rgo deliberativo. O conselho directivo o rgo executivo. A comisso consultiva o rgo consultivo. A elaborao dos estatutos da associao da competncia das cmaras municipais dos municpios associados. Os estatutos devem especificar: Denominao, fim, sede e composio; Competncias dos rgos; Bens com que os municpios concorrem para a prossecuo das suas atribuies; Organizao interna; Forma de funcionamento; Durao, quando no seja constituda por tempo indeterminado. So rgo da associao: Assembleia intermunicipal; Conselho directivo. Associaes de Freguesias A Lei n. 175/99, de 21 de Setembro, estabelece o regime jurdico comum das associaes de freguesias de direito pblico. A associao de freguesias tem por fim a realizao de quaisquer interesses no mbito das atribuies e competncias prprias das freguesias associadas, salvo as que, pela sua natureza ou por disposio da lei, devam ser realizadas directamente pelas freguesias. So rgos da associao: A assembleia interfreguesias; O conselho de administrao. A associao est sujeita tutela administrativa nos mesmos termos que as autarquias locais. reas Metropolitanas A Lei n. 10/2003, de 13 de Maio, estabelece o regime de criao, o quadro de atribuies e competncias das reas metropolitanas e o funcionamento dos seus rgos.

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De acordo com o mbito territorial e demogrfico, as reas metropolitanas podem ser de dois tipos: Grandes reas metropolitanas (GAM); Comunidades urbanas (ComUrb). As reas metropolitanas so pessoas colectivas pblicas de natureza associativa e de mbito territorial e visam a prossecuo de interesses comuns aos municpios que as integram. As GAM compreendem, obrigatoriamente, um mnimo de nove municpios com pelo menos, 350 000 habitantes. As ComUrb compreendem um mnimo de trs municpios com, pelos menos, 150 000 habitantes. A instituio das reas metropolitanas depende do voto favorvel das assembleias municipais. Aps a integrao numa rea metropolitana, os municpios ficam obrigados a permanecer nela por um perodo de cinco anos. As reas metropolitanas so criadas para a satisfao dos seguintes objectivos: Articulao dos investimentos municipais de interesse supramunicipal; Coordenao de actuaes entre municpios e os servios da administrao central, nas seguintes reas: Infra-estruturas de saneamento bsico e de abastecimento pblico; Sade; Educao; Ambiente, conservao da natureza e recursos naturais; Segurana e proteco civil; Acessibilidade e transportes; Equipamentos de utilizao colectiva; Apoio ao turismo e cultura; Apoios ao desporto, juventude e s actividades de lazer, Planeamento e gesto estratgica, econmica e social; Gesto territorial na rea dos municpios integrantes. So rgos do GAM: A assembleia metropolitana; A junta metropolitana; O conselho metropolitano. As ComUrb possuem os seguintes rgos: A assembleia da comunidade urbana;

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A Junta da comunidade urbana; O conselho da comunidade urbana. A assembleia o rgo deliberativo da GAM e da ComUrb. A junta metropolitana o rgo executivo da rea metropolitana, a qual constituda pelos presidentes das cmaras municipais de cada municpio integrante, os quais elegem, de entre si, um presidente e dois vice-presidentes. O conselho o rgo consultivo da rea metropolitana, o qual composto pelos membros das juntas, pelo presidente da comisso de coordenao e desenvolvimento regional e pelos representantes dos servios e organismos pblicos cuja actividade interesse prossecuo das atribuies da rea metropolitana. O conselho presidido pelo presidente da Junta.

1.6. RELAO ENTRE O GOVERNO CENTRAL E LOCAL

H diversos modelos de relacionamento entre o Governo central e o local. O governo local pode assumir-se com relativa autonomia; como agncia; como modelo interactivo. No modelo de relativa autonomia, aceita-se a realidade Estado-Nao, mas dotam-se as autoridades locais de independncia no quadro definido de poderes e obrigaes em que o mecanismo regulador a existncia de um ordenamento jurdico. Esta autonomia firma-se no facto de as suas fontes de financiamento serem provenientes de impostos municipais, o que se traduz no gozo de uma ampla liberdade para prosseguir as suas polticas mais ou menos em sintonia com o Governo central. No modelo de agncia minimizado o papel poltico das autoridades locais, que executam num territrio determinado as polticas do Governo central, sujeitas a um estrito controlo, inclusive legislativo, no parecendo existir, como era caracterstico do modelo anterior, justificao para o lanamento de impostos locais significativos. O modelo interactivo possui um carcter mais indefinido, estando orientado na sua concepo pela ideia de uma complexa teia de relaes entre o Governo central e o governo local, em que os responsveis dos dois nveis de governao prosseguem finalidades comuns. A nfase aqui colocada no trabalho em partilha, e a poltica de impostos no , como nos outros modelos, um factor claro de diferenciao.

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Estes trs modelos correspondem a modelos ideais, so construes mentais e tericas e como tal no se encontram no terreno tal qual. Apresentam no terreno traos muitas vezes dos trs modelos, importando sobretudo, neste caso, determinar quais os traos predominantes uma vez que sero esses que iro catalogar o sistema concreto que estamos a analisar. Ser de sublinhar que a descentralizao, com a excepo da Gr-Bretanha, o sistema que vem emergindo nos restantes pases europeus e perspectiva-se como um sinal de mudana de paradigma organizacional.

1.7. SISTEMA POLTICO E DE GESTO

Nos ltimos vinte e cinco anos do sculo XX, as democracias industrializadas viram ocorrer uma mudana nos objectivos e mtodos da governao do Estado em geral e das au-

tarquias locais em particular. Ocorreu uma combinao de diversos elementos que levou a uma mudana: dfices pblicos elevados, estagnao econmica, desencanto com os avanos e recuos de promessas do Estado de bem-estar social e com o sentimento generalizado dos cidados de que o Estado estava a invadir a sua rea reservada das liberdades individuais. Por outro lado, numa postura oposta que foi adoptada aps a Segunda Guerra Mundial, os Estados adoptaram um estilo de governao, nos anos 70, 80, 90 e neste incio de milnio, menos hierrquico, mais descentralizado e desconcentrado, e querendo ocupar um papel mais contraccionista na oferta de bens pblicos, fomentando a expanso da iniciativa privada. Estas mudanas vieram colocar na ordem do dia a velha questo j levantada por Wilson no final do sculo XIX da separao entre polticos e burocratas/administradores/gestores. No clebre artigo, publicado, em 1887, por Woodrow Wilson, intitulado The Study of Public Administration, de forma unanimemente aceite como o incio do estudo da Administrao Pblica nos EUA, o autor estabelece a separao das guas entre polticos e administradores pblicos. Os polticos concebem, desenham e definem as polticas (o que fazer) e os administradores pblicos, de forma neutral, implementam-nas (como fazer). Na perspectiva do autor, na implementao e gesto, os administradores pblicos devem pautar a sua aco por critrios de economia e eficincia, isto , minimizar custos e maximizando resultados.

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Esta tenso entre polticos eleitos e administradores/gestores no eleitos que podero ter sido objecto da sua escolha ou at ocuparem o lugar por concurso tem-se mantido ao longo do tempo. H perodos em que se d mais importncia a uns e perodos em que a importncia escorrega para o outro lado. H naturalmente bons argumentos para sustentar uma ou outra posio ou mais ainda para defender uma postura nova como veremos em outro ponto. Seja como for, no momento actual, o poltico local eleito, titular de um rgo unipessoal no automaticamente o chefe hierrquico de toda a mquina administrativa. Passa, enquanto representante das populaes locais, a exercer a funo de rgos das suas autarquias e em nome daquelas possui legitimidade para mandar na mquina administrativa. possvel e at desejvel imaginar-se outro modelo em que, por exemplo, o poltico no manda na mquina, realiza o seu programa poltico, recorrendo para a execuo a entidades que no dependem hierarquicamente de si. As novas perspectivas da governao local abrem muitas pistas para a equao em termos novos do velho problema de Wilson que acabmos de enunciar relativamente tenso entre polticos e administradores. A governao (governance em lngua inglesa) um conceito que unifica a diversificada literatura sobre gesto pblica e polticas pblicas. A questo central que unifica toda esta literatura e a pesquisa : Qual o melhor ou melhores modelos de organizao e gesto para o sector pblico (Administrao central, desconcentrada, perifrica e autarquias) para que seja dada resposta adequada s necessidades de bens e servios pblicos dos cidados?. Estes modelos ou regimes de governao apresentam-se a trs nveis: institucional, organizacional/gesto e operacional. Ao nvel institucional, preciso lidar com os problemas das regras formais e informais, hierarquias, fronteiras, procedimentos, valores e autoridade, numa palavra com os problemas de cultura (normas, valores e crenas). Ao nvel organizacional, preciso tratar da restruturao departamental e da distino entre o que deve ser feito no sector e fora dele (criao de empresas de capital pblico, desconcentrao, descentralizao, privatizao, contratualizao e terceirizao). Ao nvel operacional ou tcnico, h que tratar os problemas da gesto de recursos humanos (motivao, avaliao, remunerao, produtividade).
A governao ao nvel de um Municpio lida com os problemas inerentes introduo de um novo regime de Administrao Pblica que acarreta, ao nvel institucional, a criao de uma cultura organizacional adequada, ao nvel organizacional ou de gesto, uma restruturao para melhor responder satisfao das necessidades dos muncipes e, ao nvel operacional ou tcnico, novas tcnicas de gesto de recursos humanos, financeiros, materiais etc.

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EVOLUO DO PODER LOCAL

1.8. A GESTO PBLICA

A actividade econmica do Estado alcanou no incio deste milnio uma presena bastante forte. No final do sculo XX, os pases-membros da OCDE dedicavam cerca de 40% do seu Produto Interno Bruto a actividades de natureza pblica, taxa que na Unio Europeia chegava a situar-se em cerca de 50%. Todavia, estes indicadores evidenciam uma amostra parcial do alcance real da interveno do Estado em sentido lato na economia dos pases em apreo. Uma Cmara Municipal, um Governo Regional, um empresa pblica ou de capital 100% pblico, uma direco-geral, ou a Assembleia da Repblica intervm de diversas maneiras na economia: publicam leis, regulam preos, organizam a segurana, sancionam, produzem bens e servios, introduzem impostos, subvencionam actividades e transferem o rendimento e a riqueza. No h agente econmico, famlia ou empresa que possa dizer que o pblico ou o estatal no o afecta. O estudo das polticas pblicas mais no do que a anlise das actividades do Estado no seio da sociedade. Anlise que reclama a interveno de muitas disciplinas tais como: finanas pblicas, economia pblica, sociologia, cincia poltica, direito e a gesto. Todavia, antes de aprofundar o conceito de gesto pblica convir relacion-lo com o de Administrao Pblica. Quando se tenta relacionar a gesto pblica com a Administrao Pblica parece-nos que esta mais vasta do que aquela. A gesto pblica afigura-se-nos como uma subrea da Administrao Pblica. Nesta obra entendemos a gesto pblica como sendo no seu essencial e em primeiro lugar gesto, no sentido em que actualmente se toma este termo na economia e na teoria das organizaes: conjunto de decises dirigidas a motivar e coordenar as pessoas para alcanarem metas e objectivos individuais e colectivos. Centra-se em instrumentos e tcnicas por um lado, e conhecimentos e habilidades por outro, indispensveis ao alcance de objectivos. O adjectivo pblica que associamos ao substantivo determina o mbito de actuao da gesto. pblica pela natureza e fins que almeja e pelo contexto poltico em que actua. Actualmente, h autores que afirmam que o facto de a gesto pblica recorrer a uma matriz jurdica forte constitui uma caracterstica ligada sua natureza. Ns somos de opinio contrria. Reconhece-se que o peso que o direito administrativo ainda possui na gesto pblica praticada na Europa condiciona a gesto pblica, mas no caracteriza a sua natureza. Prevemos

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que, em breve, o direito administrativo ter na gesto pblica o mesmo peso que o direito comercial possui na gesto privada. Numa perspectiva sociolgica, a gesto tanto pblica como privada fundamentalmente um instrumento racional destinado realizao de objectivos e metas instrumentais, marcado teoricamente pela teoria dos sistemas. Numa perspectiva econmica, a gesto pblica a aplicao de princpios de microeconomia clssica e da economia das organizaes a problemas de natureza social e obteno de objectivos pblicos, com recurso a organizaes de natureza pblica. A gesto pblica transforma ideias e polticas, democraticamente sufragadas, em programas de aco, levados prtica e, posteriormente, avaliados. Estes programas correspondem satisfao de objectivos pblicos que, por sua vez, so o resultado da agregao de preferncias individuais. As organizaes pblicas devem comportar-se com eficincia, eficcia e economia (os trs E) e conformar-se com a legalidade, actuando num contexto poltico. Um ponto de grande interesse, hoje, para a cincia poltica e para a sociologia das organizaes compreender quais as continuidades e descontinuidades entre uma assembleia-geral de uma sociedade annima e um acto eleitoral para as autarquias locais. Outro ponto de interesse compreender o que possa haver de comum entre os administradores eleitos pela assembleia-geral e os polticos eleitos pelos eleitores de uma determinada regio geogrfica. Por ltimo, mas no menos importante, entender as diferenas entre os administradores eleitos e os directores dessa sociedade annima e os polticos eleitos e os dirigentes da Cmara Municipal (directores de servio, chefes de diviso, etc.). Dada a aproximao progressiva que se constata entre a gesto privada e a pblica, ser de toda a convenincia clarificar estas aproximaes e distncias entre realidades dos dois sectores. Frequentemente, enfrentamos problemas de semntica em virtude de os nossos interlocutores, ao falarem, partirem de determinados pressupostos e imagens que esto longe de estar clarificados. A afirmao os eleitores/muncipes so os accionistas do governo local uma simples metfora ou algo mais do que isso? Metfora ou realidade, esta a grande questo que afecta a governao autrquica nos nossos dias.

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NOVA ADMINISTRAO LOCAL


O B J E C T I V O S

A VELHA E A

Avaliar as diferenas entre os diversos modelos de Administrao Autrquica. Caracterizar os modelos apresentados. Inteirar-se das consequncias desta nova abordagem quanto aos processos e prticas de Administrao. Compreender o significado e a importncia da gesto estratgica.

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O governo local actualmente atravessado por um tufo de ventos e chuvas fortes que agitam polticos, dirigentes, funcionrios e as populaes locais. H municpios a gerirem directamente o sistema de fornecimento de gua no concelho; outros entregam tal servio a empresas privadas; e outros ainda criaram empresas municipais para tal efeito. H municpios que processam o vencimento aos seus funcionrios numa seco do departamento de gesto de recursos humanos; outras j entregaram tal tarefa a uma empresa privada externa, especialista nesta actividade. Como ser o futuro? Vo coexistir diversos modelos?

2.1. MODELOS DE GOVERNOS LOCAIS

Os governos locais podem ser classificados em trs tipos:

Modelo patrocinador (Sul europeu) segundo o qual, os eleitos locais utilizariam as suas mquinas para distribuir determinados favores aos apoiantes, tais como, empregos ou outros benefcios e como retribuio recebiam destes apoiantes um voto a seu favor;

Modelo de crescimento econmico (Amrica do Norte), que reivindica como principal tarefa para os governos locais a promoo do crescimento da riqueza dos locais onde se encontram ancorados; Modelo Estado-Providncia (Europa do Norte) perante o qual, caberia aos governos locais o fornecimento de um vasto leque de bens pblicos, includos no quadro deste tipo de Estado e ainda o controlo do ordenamento do territrio. Em face desta taxonomia, parece-nos que o sistema portugus possui caractersticas dos trs modelos. , em primeiro lugar, um modelo de patrocnio; em segundo lugar um modelo de Estado-Providncia e em terceiro lugar no tem caractersticas ainda, mas j se vai falando em vir a ser um modelo de crescimento econmico. O sistema portugus um modelo de patrocnio em virtude da primeira funo do poltico eleito local girar em torno da satisfao dos interesses locais atravs da prestao de bens pblicos. No exerccio da sua funo o poltico procura que esses interesses locais estejam reconhecidos, representados e protegidos a alto nvel.

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Acontece que os canais para esse reconhecimento, representao e proteco so os constitudos pelos contactos pessoais que possuem nos diferentes nveis das administraes centrais, bem como nos diferentes cargos polticos. Ora, nessa medida, o poltico local tende a constituir-se como mediador de tais interesses locais. A principal preocupao do poltico local consiste na captao de recursos financeiros que lhe permitam distribuir bens pblicos directamente ou atravs de infra-estruturas pblicas e dessa forma ganhar eleies. Isto significa que o nosso modelo em primeira mo um modelo de patrocnio especfico ao nvel das duas esferas do poder pblico (local/central), onde a personalizao da relao se torna crucial. Este modelo de patrocnio representa algum perigo pelo dfice de controlo da penetrao de interesses privados, os quais podem vir a penetrar at ao interior do edifcio camarrio por falta de transparncia e devido fraca existncia da mesma nas relaes ao nvel local. Este perigo acentuado pelo facto de o sistema de controlo no ser eficaz. H outras formas de encarar o governo local. Foi representado como corpo intermdio entre o Estado e a famlia de corporaes. Aqui o municpio autorizado pelo soberano para exercer autoridade sobre os cidados de um territrio: o grmio de vizinhos (Jos Hermano Saraiva). Foi visto como subdiviso administrativa (Hobes, Hume e Kant). Foi romantizado pelo liberalismo como o governo local cuja origem remontaria aos romanos (Alexandre Herculano). Hoje, tende a ser uma agncia local de servios pblicos. Em rigor poderemos sempre reduzir os diversos modelos a dois pontos extremos de um eixo: municpio independente e municpio dependente. O primeiro de origem anglo-saxnica e a ideia que lhe subjaz a de uma sociedade natural, que brota das necessidades locais da vida em comum. Por isso visto como anterior ao Estado e como a sucursal do Estado ou agncia local de servios pblicos. O segundo contrape-se ao anterior. o modelo napolenico francs: racional, voluntarista, obtido por meio de revoluo ou reforma, imposto por via legislativa. o modelo dependente.

Os modelos de governos locais vivem a tenso de serem sociedades naturais (com vocao de liberdade e possurem, dentro dos limites da lei, uma verdadeira independncia) ou, pelo contrrio, serem circunscries administrativas elevadas por lei situao de pessoas colectivas pblicas territoriais para maior comodidade de administrao.

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2.2. RELAO ENTRE O PODER CENTRAL E O PODER LOCAL

Quando a matriz organizacional e institucional dos municpios do tipo dependente, isto , parece-se mais com a circunscrio administrativa do que com a agncia, o presidente da Cmara tem de exercer um papel fortemente mediador entre os interesses das populaes do seu ter-

ritrio e o poder central. Para lidar com este problema h diversas teorias que pretendem explicar como se processam as relaes entre os governos ou administraes locais e o Governo ou Administrao central. O centro exerce autoridade sobre as periferias, encontrando-se numa situao inferior na distribuio ou atribuio de recompensas, dignidades e oportunidades. As relaes entre o centro e a periferia organizam-se por meio de um mecanismo de troca e comunicao. A represso da desordem perifrica, aparece como sendo o mecanismo prprio das sociedades fechadas, em que a comunicao funciona apenas num sentido, em que o centro usa a coaco e a represso como meio de imobilizar a periferia. A integrao do dinamismo perifrico surge como o mecanismo prprio das sociedades mais abertas, em que se procura captar a criatividade daquilo a que o autor designa por fluxos perifricos. Para Crozier o elemento preponderante das relaes entre o centro e a periferia consiste fundamentalmente na comunicao e na troca poltica, em que o mais importante ser uma possvel cumplicidade poltica e administrativa. Consideram que as elites locais podem assumir um papel muito positivo para o poder local. O facto de o sistema administrativo se encontrar no centro das mtuas dependncias (centro e periferias) acaba por se encontrar subjugado, no processo de resposta aos pedidos, a dois crculos viciosos: o legislativo (normas legislativas que, ignorando a realidade local, no se adequam mesma) e burocrtico (Crozier) (o elevado nvel de estratificao interna, com pouca comunicao entre os diversos estratos, promove o recurso a um sistema de normas abstractas, que por sua vez, leva ao aumento do poder discricionrio). Esta situao beneficia os acordos informais que podem ser o resultado de uma rede de cumplicidades interpessoais e interinstitucionais onde se conjugam elementos de Administrao central, Administrao local, de grupos de interesses e elementos ligados a partidos com implantao local.

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Por outro lado, h situaes que podem favorecer o predomnio do vector poltico em detrimento do vector administrativo no relacionamento entre o poder central e o poder local. Parece haver situaes que predispem ao reforo do elemento poltico em detrimento do elemento administrativo como elemento preponderante no relacionamento entre o poder local e o poder central. Essas situaes so as que se seguem: Acumulao de mandatos pblicos, como por exemplo, os de presidente de Cmara e de deputado; Crescimento das cidades e a consequente expanso do peso poltico dos seus eleitos; Criao dos novos actores sociais, constitudos pelas associaes que so, simultaneamente, parceiras da periferia e grupo de presso junto do centro. Em Portugal, afigura-se-nos que tanto o vector administrativo, como o vector poltico se conjugam enquanto plos preponderantes de relacionamento dos eleitos locais com os actores centrais.

2.3. PERSONALIZAO DA RELAO

A tendncia para a personalizao do poder poltico local, na figura do presidente de Cmara, constitui uma das caractersticas da vida poltica autrquica em Portugal a qual se enquadra no sistema de constituio, manuteno e reforma das elites polticas locais (mediadoras nas relaes entre poder local e poder central). Entre ns, a literatura portuguesa do sculo XIX (Camilo Castelo Branco, Jlio Dinis e Ea de Queirs), bem como a do sculo XX (Trindade Coelho e Aquilino Ribeiro) faz eco de uma realidade poltica e sociocultural recorrendo ao que em castelhano se vulgarizou como cacique, em francs como notables e em portugus como influentes, mandes, grados e patronos. volta deste cacique, notable ou grado faz-se a mediao entre as diversas e por vezes contratantes constelaes de interesses locais e o Governo. Oliveira Martins (1886) distingue dois tipos de caciques, de um lado o cacique proprietrio e de outro lado o cacique burocrata. O primeiro

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detentor de patrimnio econmico o que possibilita o exerccio de determinada influncia poltica. O segundo deve a sua influncia posio que ocupa na mquina administrativa do Estado. Jos Barbosa, uns anos mais tarde (1910), fala em caciquismo administrativo e caciquismo patronal e, ainda, no clerical e no caciquismo essencialmente poltico. A imagem forte que possuem muitos eleitos locais em Portugal advm-lhes da juno entre o predomnio pessoal num dado conjunto social e a funo de mediador por lhe caber organizar o jogo dos contactos entre as chefias partidrias, os candidatos a eleies nacionais ou regionais e os eleitores da sua parcela de territrio. O ambiente sociocultural da maioria dos nossos municpios rurais ainda se encontra marcado por figuras tutelares mediadoras entre o mundo da posse da terra (proprietrio agrcola), da autoridade legal (regedor), do sagrado (padre) e do saber (professor). Houve evolues fortes, naturalmente, mas a raiz cultural ainda parece permanecer. Isto significa que qualquer poltico eleito, mesmo que pessoalmente queira assumir uma postura diferente, encontra fortes resistncias por parte das populaes, por tal postura no se enquadrar no seu imaginrio.

2.4. DIMENSO POLTICA E ADMINISTRATIVA DO GOVERNO LOCAL

O racional administrativo do governo local remete-nos para os conceitos de economia, legalidade, eficincia e eficcia, baseado num modelo de autarquia produtora de servios circunscrita a critrios territoriais, muitas vezes estreitamente ligados crena nas virtudes, por si s, da descentralizao. A noo de descentralizao pode ser analisada em duas perspectivas: Como fragmentao, ligada corrente neoliberal, que se tem incrementado no sector privado como uma ferramenta de gesto, tambm para o sector pblico; Enquanto frum poltico onde a comunidade local exerce os poderes democrticos, atravs da representao e enquanto organizao administrativa que presta servios comunidade local.

Segundo David Held, a poltica tem a ver com o poder. Com a capacidade dos agentes, agncias e organizaes sociais para manter ou transformar o

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seu meio, social ou fsico. Trata dos recursos que sustentam essa capacidade e das foras que moldam e influem no seu exerccio. Por conseguinte, a poltica um fenmeno que se encontra em todos e entre todos os grupos, instituies e sociedades, que atravessa a vida pblica e privada. Expressa-se em todas as actividades de cooperao, negociao e luta pelo uso e distribuio dos recursos. Para Held, que introduz o princpio de autonomia, uma participao extensa dos cidados nas questes pblicas exige a criao de um sistema colectivo de tomada de decises. Pode argumentar-se, como fez Dahl (1979, 1985, 1989), que esse sistema para ser genuinamente democrtico deve ajustar-se aos seguintes critrios: participao efectiva (dos cidados); compreenso bem informada; igualdade de voto na fase decisiva; controlo da agenda; carcter compreensivo. De entre as condies para a aplicao do princpio de autonomia, no contexto autrquico, Held seleccionou as seguintes: Disperso dos servios pblicos para as regies (e municpios), acompanhada da descentralizao; Defesa e reforo dos poderes do governo local face s decises estatais centralizadas e rgidas; Experincias para tomar as instituies governamentais mais responsveis e submetidas soberania dos seus consumidores.

2.5. A GOVERNAO

As novas formas de governao so impulsionadas pelas recentes mudanas nos tipos de interaces entre o sector pblico e o sector privado que por sua vez podem ser encaradas como causa e efeito da natureza complexo, dinmico e diverso (Kooiman, 1994) do mundo em que vivemos. Nas novas formas de governao pode detectar-se uma mudana do unilateral (governo ou sociedade separadamente) para uma centrao/interaco (governo com a sociedade). A maior parte das teorias analisam a governao sistematicamente em termos de interaco entre governo e sociedade. Kooiman prope o conceito de governance que pode constituir um processo de permanente equilbrio (balancing) entre as necessidades e as capacidades de governar (aptido de dirigir, prpria de um sistema poltico). Esta

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perspectiva da governao social e poltica no se confina interaco entre governo e sociedade. A governao surge como modo alternativo de coordenar actividades colectivas. A sua emergncia anda associada especializao de muitos agentes econmicos, sociais, culturais, administrativos. Simultaneamente, essa diversificao e especializao foi seguida pela globalizao, pelo derrube de fronteiras tradicionais e pela projeco de grande parte dos actores polticos e sociais a um cenrio universal, a que a generalizao da Internet e das grandes plataformas de informao deram origem. A governao em certo sentido derruba algumas tenses clssicas da economia e da poltica, nomeadamente entre o Estado e o mercado, entre o pblico e o privado, entre a soberania e a anarquia. Nesta formulao normativa assumem-se pressupostos como os seguintes: So dbeis as diferenas entre o sector pblico e o sector privado; verifica-se uma estreita interdependncia entre a esfera poltica e as empresas e o terceiro sector. O planeamento d lugar gesto do ciclo poltico, dado que no decurso da interaco permanente entre uma pluralidade de organizaes que ajustam os seus fins respectivos, trocam recursos, acomodam pretenses s dos seus interlocutores e estabelecem alianas. O poder poltico j no exerce unilateralmente (jus imperium), atravs de normas ou regras de conduta, o papel de autoridade. Prevalece a ideia de contrato da igualdade das partes e as regras do jogo so estabelecidas na base da confiana mtua e no da soberania. Na sua verso mais extrema, a tese da governao tende a coincidir com as frmulas polticas do menor Estado, que incluem a privatizao do sector pblico, a desregulao das actividades privadas e a hegemonia da dinmica do mercado na prestao de servios pblicos. Com a introduo do conceito de governao estamos perante a tentativa de mudana de paradigma e esta nova perspectiva s til se permitir identificar questes importantes, pontos de referncia que questionem os pressupostos da Administrao Pblica tradicional. A metodologia utilizada por Stocker permite estruturar o conceito em torno das seguintes caractersticas: Refere-se a um conjunto de instituies e agentes procedentes do Governo, mas tambm de fora dele; Reconhece a perda de nitidez das responsabilidades quanto soluo dos problemas sociais e econmicos;

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Identifica a dependncia de poder que existe nas relaes entre as instituies que intervm na aco colectiva; Aplica-se a redes autnomas de agentes que se regem a si mesmas. A perspectiva da governao no s reconhece a maior complexidade dos nossos sistemas de Governo, como sublinha que se produziu uma deslocao da responsabilidade e a preocupao por transferir as responsabilidades para os sectores privado e voluntrio e, mais genericamente, ao cidado. A deslocao de responsabilidade encontra a sua expresso institucional no desaparecimento da nitidez dos limites entre o pblico e o privado, que por sua vez se encarna na multiplicao das entidades voluntrias ou do sector tercirio, denominadas grupos voluntrios, sem fins lucrativos, organizaes no governamentais, empresas comunitrias, cooperativas, mutualistas ou organizaes assentes na comunidade. Estas organizaes ocupam-se de um vasto leque de questes sociais e econmicas e actuam no contexto do que tem sido denominado por economia social que surge entre a economia de mercado e o sector pblico. Ou seja, estas organizaes assumiram algumas das tarefas tradicionais do Governo.

A governao erige a cidadania activa como factor crtico, preocupa-se com o capital social e os fundamentos sociais necessrios para um desempenho econmico e social efectivo (Putman, 1993).

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NOVOS INSTRUMENTOS DE GESTO


O B J E C T I V O S

Entender que os novos modelos de governao exigem um novo modelo de gesto de recursos humanos. Perceber as diferenas entre funcionrios pblicos e trabalhadores da administrao. Diferenciar o emprego pblico do emprego privado.

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A GOVERNAO NAS AUTARQUIAS LOCAIS

Durante dcadas, em especial no Estado Novo, a Administrao autrquica expressou-se pela sua vertente burocrtica, hierrquica e vertical. Nas sociedades hodiernas, novos fenmenos emergentes que vo desde governao, s novas feies da cidadania, sedimentadas na valorizao das noes de capital social, da democracia forte (strong democracy), da participao poltica, recomendam a utilizao de novos instrumentos de organizao e gesto.

3.1. NOVA FILOSOFIA DE GESTO

A nova filosofia de gesto pblica, quer ao nvel dos governos centrais, quer locais, gira volta de duas abordagens complementares: a escolha pblica e o gestionarismo. A teoria da escolha pblica (public choice) acentua a necessidade de restabelecer o primado do governo representativo sobre o modelo burocrtico. O gestionarismo (managerialist school) afirma o primado da gesto sobre o da burocracia tradicional. Para a teoria da escolha pblica contriburam diversos autores (Dows; Tullock; Buchanan; Mancr Olson; George Stigler) sendo a mesma sintetizada por Mueller (1979: 1-2) da seguinte forma:

A escolha pblica pode ser definida como o estudo econmico das decises que no pertencem ao mercado ou simplesmente como a aplicao da economia poltica. A temtica idntica da cincia poltica: teoria do Estado, sistema de votao, comportamento eleitoral, teoria dos partidos, burocracia, etc. A metodologia a da economia. O postulado comportamental bsico tal como a economia, o de que o homem egosta, racional e maximiza a utilidade.

Esta abordagem de pensamento vai inspirar um tipo de Administrao local onde se salienta a imagem do burocrata local, movido pelos seus interesses egostas e em nada verdadeiramente preocupado com o bem da comunidade. Cada actor social, muncipe, presidente de Cmara, funcionrio da Junta de Freguesia, procura exclusivamente maximizar os seus ganhos nas transaces que estabelece com os outros. Ningum actua generosamente. No h almoos gratuitos, na expresso vulgarizada recentemente.

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NOVOS INSTRUMENTOS DE GESTO

A generosidade maquilha, escolhe e oculta uma outra realidade: a obsesso por ganhar eleies por retirar o mximo proveito com o menor custo. Por isso, a burocracia da governao local to pesada e por esse motivo na distribuio de um bem pblico, o sistema de canalizao to aparentemente irracional, moroso, desesperante. Ele est montado para que quem governa (eleitos e funcionrios) tire o mximo de partido dos bens em presena. Para esta perspectiva da escolha pblica, os polticos eleitos perderam muito poder, o qual passou para as mos dos burocratas (dirigentes administrativos e para os funcionrios). Por isso, a nova filosofia apela a que o poder volte s mos dos polticos eleitos e sejam estes os organizadores do novo jogo. Todavia, para que estes no se comportem como aqueles h que desmantelar o sector pblico, atravs da desregulamentao (fim de monoplios pblicos) e pela privatizao. A privatizao deve ser atingida por diversa forma: transferncia, atravs da qual o governo local mantm o controlo da produo e a obrigao da prestao dos servios pblicos; desinvestimento, em que o governo local vende ou cede a propriedade a terceiros. A transferncia, segundo Savas, poder assumir formas diversas: contracting out; franchising; grant; voucher e por mandate. Como se acaba de ver, para a escolha pblica, a reforma do governo local tem de se apoiar noutras bases que no sejam as do modelo tradicional, fechado e hierrquico, apresentado por Weber. A segunda filosofia de gesto actual o gestionarismo (managerialist school). Esta nova corrente de gesto comeou por influenciar, em primeiro lugar, a gesto privada. Foi o caso da obra de Thomas Peters e Robert Waterman no incio dos anos 80 do sculo passado, intitulada In Search of Excellence, e todos os autores que lanaram a nova perspectiva da cultura organizacional (Bilhim, 1989). Os oito captulos desta obra corresponderam a tantos apelos mudana organizacional e criao de uma nova cultura de empresa: Empenhamento na aco; Proximidade do cliente; Autonomia e esprito empreendedor; Produtividade atravs da motivao das pessoas; Orientao por valores; Concentrao no que se sabe fazer; Estruturas simples e equipa reduzida; Flexibilidade e rigor.

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A GOVERNAO NAS AUTARQUIAS LOCAIS

Mais recentemente Denhardt deu um novo impulso a esta nova filosofia de gesto com a sua obra The New Public Service: serving, not steering. Esta nova viso da Administrao Pblica, conhecida por novo servio pblico, apresenta um conjunto de lies que desafiam as prticas tradicionais: Servir cidados e no clientes; Procurar o interesse pblico; Valorizar a cidadania e no a capacidade empreendedora; Pensar estrategicamente e actuar democraticamente; Prestar contas no coisa simples; Servir mais do que mandar; Valorizar as pessoas, no apenas a produtividade. Ora, neste novo contexto marcado por conceitos-chave como descentralizao, desregulamentao, delegao, concorrncia, mercado, reinveno, qualidade de servio e de vida, (medida pelo grau de satisfao de cidados/clientes e funcionrios), plataformas digitais (gesto da informao), gesto centrada nas competncias e nas pessoas que a governao local ter de se situar. No h modelos acabados de pronto-a-vestir. H fontes de inspirao que cada eleito local e cada dirigente da Administrao local ter de cozinhar sua maneira.

3.1.1. A PERSPECTIVA GESTIONRIA


A perspectiva gestionria constitui a nova filosofia orientadora dos novos instrumentos de gesto nas autarquias locais. Desde o incio dos anos 80 do sculo passado assiste-se a uma mudana de foco: da Administrao Pblica para a gesto pblica. A diferenciao entre elas deriva da procura e adopo de modelos de gesto alternativos aos tradicionais, com origem no sector empresarial. A perspectiva gestionria assenta na crena de que uma melhor gesto a soluo eficaz para um vasto campo de males econmicos e sociais, quer no sector pblico, quer no privado. Os pressupostos destas crenas so os seguintes: O progresso social depende da obteno de aumentos contnuos de produtividade;

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NOVOS INSTRUMENTOS DE GESTO

A produtividade resulta da aplicao de tecnologias cada vez mais sofisticadas, tais como sistemas de informao e comunicao; Estas tecnologias implicam a existncia de uma fora de trabalho altamente treinada e disciplinada, de acordo com as normas da produtividade; A gesto uma funo organizacional separada e distinta das demais; O sucesso do negcio depender, cada vez mais, das qualidades e do profissionalismo dos gestores; Os gestores para desempenharem bem o seu papel devero possuir um espao de manobra considervel. Generalizou-se, a partir dos anos 80, a ideia de que os bons gestores possuem as mesmas tarefas e capacidades, independentemente do sector onde se encontram. Da, o impacto da perspectiva gestionria nas doutrinas da Administrao Pblica, nas ltimas dcadas, traduzido em dois movimentos idnticos: a New Public Management e o Reinventing Government. O managerialismo reflectiu-se, nas ltimas dcadas do sculo XX, num movimento de reforma e modernizao administrativa, que atravessou os pases da OCDE a New Public Management. Segundo Hood, a New Public Managment a designao atribuda a um conjunto de doutrinas globalmente semelhantes, que dominaram a agenda da reforma burocrtica em muitos pases da OCDE desde o final dos anos 70. Para o autor, a emergncia desta corrente, durante os ltimos quinze anos, uma das mais surpreendentes tendncias internacionais na Administrao Pblica. O seu aparecimento parece estar ligado a quatro megatendncias administrativas, nomeadamente: Tentativas para abrandar, ou reverter, o crescimento do sector administrativo em termos de despesa pblica e nmero de funcionrios; Tendncia para a privatizao e quase privatizao, e um afastamento das instituies governamentais, com uma nfase renovada na subsidiariedade na proviso de servios; Desenvolvimento da automao, especialmente das tecnologias de informao, na produo e distribuio dos servios pblicos; Desenvolvimento de uma agenda internacional cada vez mais centrada nos aspectos gerais da Administrao Pblica na concepo de

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polticas, nos estilos de gesto e na cooperao intergovernamental (em vez da velha tradio da especificidade da Administrao Pblica nacional). Trata-se, em resumo, da importao de conceitos e tcnicas do sector privado para o sector pblico, e os pressupostos que a legitimam: A gesto superior administrao; A gesto no sector privado superior gesto no sector pblico; A boa gesto uma soluo eficaz para uma vasta variedade de problemas econmicos e sociais; A gesto consiste num corpo distinto de conhecimentos universalmente aplicveis. Para Hood, os elementos-chave da New Public Management so: Gesto profissional actuante; Padres e medidas de desempenho explcitos; Maior nfase nos controlos de resultados; Tendncia para a desagregao de unidades; Tendncia para uma maior competio; nfase nos estilos de gesto praticados no sector privado; Maior nfase na disciplina e parcimnia na utilizao de recursos. Para Christopher Pollitt existem factores de diferenciao entre os sectores pblico e privado, que so incontornveis e iro condicionar, se no mesmo desvirtuar, a aplicao de conceitos e tcnicas oriundos do sector privado no sector pblico. Estes factores so: Responsabilidade perante os representantes eleitos; Mltiplos e conflituantes objectivos e prioridades; Ausncia ou raridade de organizaes em competio; Relao oferta/rendimento; Processos orientados para o cliente/cidado; Gesto do pessoal; Enquadramento legal.

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3.1.2. A REINVENO DA GOVERNAO


Nos Estados Unidos da Amrica, a administrao Clinton liderou um movimento conhecido por reinventing government. A expresso reinventing government deve-se a David Osborne e a Ted Gaebler, e foi tema central do livro que publicaram em 1992, sob o ttulo, Reinventing Government. How the entrepreneurial spirit is transforming the public sector from schoolhouse to statehouse, city hall to the pentagon. No seu livro, Osborne e Gaebler defendem a existncia de dez princpios para uma administrao de tipo empresarial que so: Administrao catalisadora: dirigir em vez de remar (assegura que algo feito, sem que se tenha, necessariamente, que faz-lo); Administrao pertencente comunidade: dar poderes, em vez de servir (capacitar as comunidades para assumir as responsabilidades pela satisfao dos seus prprios interesses, assistidos quando necessrio por empreendedores sociais, em vez de ser a Administrao a faz-lo); Administrao competitiva: injectar a competio na proviso de servios (mecanismos de mercado, por exemplo); Administrao dirigida pela misso: transformar as organizaes guiadas pelas regras (focando os objectivos organizacionais e os valores subjacentes, isto , adoptando uma orientao estratgica); Administrao orientada por resultados: financiar resultados e no inputs (recompensar o sucesso e no o fracasso, aplicando indicadores de desempenho adequados); Administrao orientada para o cliente: satisfazer as necessidades do cliente e no da burocracia; Administrao empresarial: ganhar e no gastar apenas; Administrao pr-activa: prevenir em vez de remediar (ser pr-activo e no meramente reactivo); Administrao descentralizada: reforar o trabalho participativo e as equipas (levar as decises mais perto do cliente; princpios de deciso colegial e no de acordo com o princpio do comando, etc.); Administrao orientada para o mercado: potenciar a mudana atravs do mercado (incluindo a utilizao do mecanismo de tabelar preos). Estes princpios, quando plenamente implementados, resultaro num Governo to diferente que merecer a expresso reinventado.

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3.2.
A DESCENTRALIZAO
Houve nas ltimas trs dcadas um conjunto de mudanas estruturais que tm levado crise generalizada do Estado de Bem-Estar Social na Europa, ao triunfo dos princpios neoliberais nas polticas pblicas (escolha pblica) e ao declnio do Estado-Nao. No teor de uma autarquia produtora de servios pblicos, limitada por critrios geogrficos, o racional de gesto da governao de uma autarquia local conduz-nos forosamente s ideias de eficincia, eficcia e economia de escala. At aos anos 70 do sculo passado o comportamento de gesto do administrador autrquico pautava-se pelo cumprimento da estrita legalidade. Acreditava-se que procedendo de acordo com a lei se procedia de acordo com um padro de racionalidade tcnica. A nova filosofia de gesto que acabmos de expor no ponto 3.2. despertou o administrador autrquico para a importncia e para a urgncia de se adoptar uma postura de gesto comum administrao privada, orientada por critrios de eficincia, eficcia e economia. Por outro lado o muncipe progressivamente tomou conscincia do peso do seu voto, e de uma atitude passiva passou a avaliar tal como faz nas relaes comerciais normais a qualidade face ao preo pago pela prestao de um servio. O muncipe tomou conscincia da sua soberania como consumidor de bens pblicos. Acresce a tudo isto o facto de os Estados europeus mais centralizados progressivamente tomarem conscincia da bondade da descentralizao, e da vantagem do small is beautifull. Por consequncia, iniciou-se todo um programa de descentralizao de competncias e de financiamento para as autarquias locais na esperana de reduzir o peso do Governo central, de aumentar a escala do governo local e aproximar a soluo do problema da sua origem. Hoje, as autarquias locais em Portugal gozam de um poder reivindicativo junto do Governo central e de capacidade de interveno como nunca tiveram na histria do municipalismo no nosso pas. Esta onda de descentralizao de responsabilidades e financiamentos para as autarquias claramente um aspecto positivo que no pode deixar de ser realado. As comunidades locais vivem a ideia de deterem nas suas mos os seus destinos.

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Todavia, estar a noo de descentralizao fora de toda a crtica? Parece que no. Com efeito, a noo de descentralizao pode ser analisada em trs contextos gerais: Em primeiro lugar, pode associar-se ideia de especializao. Na teoria organizacional, esta ideia corresponde necessidade de que as empresas tm de se adaptar aos mercados para melhor competir; Em segundo lugar, aplica-se ao sector pblico este princpio da teoria organizacional (teoria da contingncia) que acabamos de expor; e neste novo contexto a descentralizao uma forma de reorganizar a prestao de servio pblico para melhor responder s necessidades dos cidados; Em terceiro lugar, aplica-se no envolvente externa da organizao, mas envolvente interna. Aqui, por descentralizao entende-se uma forma de empowerment dos funcionrios e de dar a capacidade de deciso ao funcionrio que se encontre no local da estrutura hierrquica mais prximo da origem do problema. , normalmente conhecido por delegao de competncias do presidente da Cmara o ttular de um rgo. Convm no perder de vista que toda a descentralizao representa alguma fragmentao e nessa medida pode ser fomentadora de tenses e do incremento de lutas pelo poder. Por isso, que na teoria contingencial ao encarar a descentralizao como especializao e flexibilizao, e esta como uma estratgia para melhor lidar com a incerteza da envolvente e consequentemente melhor sobreviver, no deixa de insistir na necessidade igualmente forte de integrar1. As organizaes pblicas ou privadas vivem permanentemente esta tenso entre a especializao que pode levar fragmentao, partio, ruptura e a integrao que tambm pode conduzir rgida hierarquia, ao fechamento completo e morte. Assim, a descentralizao que actualmente est em moda representa uma grande oportunidade, mas no deixa de, eventualmente, se poder traduzir numa ameaa no menos importante.

3.3. A FUNO FINANCEIRA: POCAL


equilbrio das contas pblicas.

O processo oramental portugus baseou-se, at ao incio dos anos 90, do sculo XX, na reforma de 1928-1930, a qual tinha por finalidade o

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A metodologia de preparao do oramento assentava numa ptica de obteno de verbas, julgadas indispensveis ao funcionamento dos respectivos servios, sem nunca equacionar as tarefas que se propunha realizar, e os objectivos que se pretendia alcanar. O mtodo incremental dominou o processo de elaborao do oramento. A partir de 1987, o Governo estabeleceu que os servios teriam de preparar os seus oramentos com base na identificao e justificao das actividades a realizar, subdividindo-as em actividades em curso e actividades novas e imputando-lhes as respectivas despesas. Todavia, pela Lei n. 8/90, de 20 de Fevereiro e pela Lei n. 6/91, de 20 de Fevereiro, que so estabelecidas as bases da reforma da Administrao financeira do Estado, seguidas do Decreto-Lei n. 155/92, de 28 de Julho, e antecedidas pela reviso das bases contidas nos novos artigos 108. a 110. da CRP. A Lei de Enquadramento do Oramento do Estado, Lei n. 6/91, de 20 de Fevereiro, veio desenvolver os princpios constitucionais, reformular o sistema de execuo oramental e reforar a responsabilidade pela execuo, ao prever uma nova Conta Geral do Estado, cuja estrutura vai coincidir com a do Oramento, de maneira a permitir uma fcil e clara leitura. Por outro lado, a Lei de Bases da Contabilidade Pblica, Lei n. 8/90 , de 20 de Fevereiro, contm o regime de administrao financeira do Estado, destinado a substituir o sistema de contabilidade pblica que, vindo do Estado Novo (reformas de 1928-1929 a 1930-1936), chegou at ao anos 90. Esta reforma culminou com o estabelecimento de um novo regime de administrao financeira do Estado, em que foram substitudos diplomas fundamentais de Contabilidade Pblica, que vinham desde a 3. Carta de Lei, de 1908 (Decreto-Lei n. 155/92 de 28 de Julho). No Decreto-Lei n. 155/92, de 28 de Julho, referido que a realizao e o pagamento das despesas deixam de estar sujeitos ao sistema de autorizao prvia pela Direco-Geral da Contabilidade Pblica, conferindo-se, assim, maior autonomia aos servios e organismos da Administrao Pblica. Os seus dirigentes passam a gerir os meios de que dispem para a realizao dos objectivos definidos. Este diploma refere, ainda, que o regime financeiro dos servios e organismos com autonomia administrativa constitui o modelo tipo. suposto que este novo modelo permita uma definio mais rigorosa do mbito da gesto corrente, e dos princpios de organizao interna que o adequam estrutura do oramento por programas. A ausncia de uma contabilidade de compromissos traduzia-se num dos mais graves problemas da contabilidade pblica e impedia a existncia de uma correcta gesto oramental.

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Por sua vez, a introduo da contabilidade de compromissos permite a estruturao de uma nova contabilidade de caixa e uma contabilidade analtica, indispensveis ao controlo dos resultados. Foi, tambm, adoptado um novo sistema de pagamento das despesas pblicas, atravs de transferncia bancria ou crdito em conta ou, ainda, quando excepcionalmente no for possvel qualquer destas formas, atravs de emisso de cheques sobre o Tesouro. Como deixa de haver tesourarias privativas, permitem-se novas possibilidades para a gesto integrada da dvida pblica. Foi, tambm, revisto o sistema de realizao das despesas e da sua contabilizao, no sentido da maior autonomia dos servios. Na sua essncia, os grandes objectivos da Reforma da Administrao Financeira do Estado assentam no aumento da racionalidade econmica, financeira/tesouraria e da deciso. Na descentralizao administrativa e financeira, na centralizao da Informao. Um outro passo fundamental na reforma da administrao financeira e das contas pblicas foi a aprovao do Plano Oficial de Contabilidade Pblica (POCP), pelo Decreto-Lei n. 232/97, de 3 de Setembro. Este novo sistema de contabilidade permite gesto dispor de um conjunto de indicadores de realizao que o anterior sistema de contabilidade de tesouraria no permitia. O principal objectivo do POCP foi a criao de condies para a integrao dos diferentes aspectos contabilidade oramental, patrimonial e analtica numa contabilidade pblica moderna, que constitua um instrumento de apoio gesto das entidades pblicas e sua avaliao. A Reforma das Finanas Pblicas Portuguesas, lanada nos anos 90, obrigou a uma reforma da gesto financeira oramental que teve como objectivos alcanar: A unidade oramental; A unidade de tesouraria; Os instrumentos adequados a um sistema de informao que permitisse a gesto econmica e financeira do Oramento do Estado/SPA, e consubstanciasse, na prtica, um modelo de Macro Cash Management, e uma viso econmica das actividades/projectos, e dos programas (meios/fins). O Plano Oficial de Contabilidade das Autarquias Locais (POCAL), aprovado pelo Decreto-Lei n. 54-A/99, de 22 de Fevereiro, consubstancia a reforma da administrao financeira e das contas pblicas no sector da administrao autrquica. Na prtica trata-se da adaptao das regras do plano oficial de contabilidade pblica a que acabmos de fazer referncia administrao local.

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Esta reforma da contabilidade autrquica foi iniciada pelo Decreto-Lei n. 243/79, de 25 de Julho, que veio uniformizar a contabilidade das autarquias locais com a dos servios pblicos, sujeitos ento lei de enquadramento do Oramento do Estado. Posteriormente o Decreto-Lei 341/83, de 21 de Julho aperfeioa o sistema institudo e em complemento o Decreto Regulamentar n. 92-C/84, de 28 de Dezembro, institucionaliza na administrao autrquica um sistema de contabilidade, definindo as normas de execuo da contabilidade das autarquias locais. O POCAL permite a integrao da contabilidade oramental, patrimonial e de custos numa contabilidade pblica capaz de apoiar a gesto das autarquias locais. Assim, o POCAL permite o controlo financeiro e a informao necessria ao acompanhamento da execuo do oramento numa perspectiva de caixa e de compromissos. Estabelece as regras e os procedimentos para a modificao dos documentos provisionais. Atende s exigncias do oramento das despesas e receitas e efectivao de pagamentos e recebimentos. Permite a utilizao racional das dotaes. Fornece informao para o clculo dos agregados da contabilidade nacional. Disponibiliza informao sobre a situao patrimonial de cada autarquia.

3.3.1. FONTES DE FINANCIAMENTO


As finanas locais so a consequncia de diversas reformas operadas em diversos perodos da histria, circunstncia que em geral lhe confere uma total ausncia de coerncia sistmica. Os pases da Unio Europeia associam de diferentes maneiras os diversos tipos de receita. Constituem receitas prprias fiscais o produto dos seguintes impostos directos, cuja cobrana reverte na totalidade para os municpios: a) Contribuio autrquica que veio substituir a contribuio predial e entrou em vigor em 1989, com a reforma fiscal de ento. Trata-se de um imposto com incidncia no valor tributvel dos prdios. b) Imposto municipal sobre veculos que incide sobre o uso e fruio e determinado de acordo com as caractersticas dos mesmos. c) Imposto municipal que incide sobre o valor de transmisso de bens imobilirios, a ttulo oneroso e devido por aqueles para quem se transmitem os bens.

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d) Derrama que s pode ser lanada para ocorrer ao financiamento de investimentos ou no mbito dos contratos do reequilbrio financeiro. H outras receitas provenientes de taxas designadamente da concesso de licenas e da prestao de servios pelas autarquias locais, as multas e outras penalidades produzidas pela efectivao de sanes pecunirias. Taxas e tarifas. Tanto as taxas como as tarifas podem ser vistas como preos de bens e servios pblicos ou de utilidade pblica. Por definio as taxas so contrapartidas directas dos servios prestados, quando ultrapassa esta contrapartida arrisca-se a assumir o carcter de imposto. De acordo com a teoria dos bens colectivos, correspondem contrapartida de servios no-rivais, por exemplo o pagamento da taxa de esgotos. As tarifas so um preo de unidade, ou seja, trata-se de um bem de consumo rival tal como acontece com os servios de utilidade pblica, nomeadamente o consumo de gua (paga a quantidade que consumiu). Todavia a fixao do valor de uma e outras de acordo com a teoria tem de estar associada aos custos de produo, ou da manuteno do servio. O aspecto interessante e diferente do que acontece com o regime de preos no mercado a relao directa entre o utente e o pagamento do servio vulgarizado como o princpio do utilizador/pagador. Corresponde a um pagamento de acordo com a fruio do benefcio e refere-se a servios aos quais se pode aplicar a excluso. Impostos. Ao contrrio das taxas, os impostos locais so utilizados para financiar o fornecimento pblico onde tal no exista ou difcil de calcular a relao directa entre servio e benefcio. Trata-se dos bens pblicos puros, isto , dos que so no-rivais e no-exclusivos, como por exemplo, a iluminao pblica das ruas de um municpio ou os equipamentos colectivos que normalmente so pagos atravs do imposto sobre a propriedade. Derramas. Correspondem aplicao de sobretaxas a um ou mais impostos do Estado. A derrama em princpio tem lugar sobre um imposto mvel. Transferncias. Estas so a grande fonte de financiamento das autarquias locais. As transferncias do Oramento do Estado para as autarquias locais justificam-se por diversas razes entre as quais destacamos as seguintes: Aumento da eficincia na afectao de recursos. Permite compensar as autarquias pela presena de efeitos externos e partilhar receitas dos impostos nacionais;

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Promoo da equidade horizontal entre autarquias do mesmo grau. Existem diversos tipos de transferncias. As transferncias gerais operadas em bloco e que no dependem de montantes de despesas locais. Recorre-se a uma frmula para estabelecer os respectivos montantes. So do tipo lump-sum. O seu objectivo poder ser a redistribuio baseada nas carncias ou redistribuio da base contributiva. No segundo caso faz a partir de uma perequao financeira onde entra a base contributiva local per capita e a mdia nacional. No primeiro caso as transferncias baseiam-se em indicadores de carncia relativa. As transferncias condicionadas realizao de determinadas despesas e no condicionadas e de utilizao livre, por exemplo, as transferncias da Unio Europeia. Transferncias especficas se destinadas realizao de determinadas categorias de despesa. Tanto estas como as condicionadas so em geral conhecidas por matching grants quando fixadas por uma percentagem da despesa a que se destinam. Com a entrada em vigor da Lei n. 42/98, de 6 de Agosto, nascem dois fundos: Fundo Geral Municipal (FGM); Fundo de Coeso Municipal (FCM). Estes vm substituir o Fundo de Equilbrio Financeiro (FEF) criado pela Lei n. 1/79. A distribuio das verbas destinadas ao Fundo Geral Municipal (FGM) processa-se por trs unidades territoriais, correspondentes ao Continente, Regio Autnoma dos Aores e Regio Autnoma da Madeira. Por sua vez, o Fundo de Coeso Municipal (FCM) pretende corrigir as assimetrias entre municpios, reforando a coeso municipal em benefcio dos menos desenvolvidos, tendo na base da sua distribuio, os ndices de carncia fiscal (ICF) e de desigualdade de oportunidades (DIO). O artigo 14. da mesma Lei explica como se calcula o montante a atribuir a cada municpio por conta deste Fundo.

A grande diferena entre a Administrao Privada e a Administrao Pblica radica no contexto poltico em que ambas operam. A Administrao Pblica uma entidade no seio da qual se desenvolvem actividades administrativas, destinadas satisfao de necessidades colectivas.

3.4. A FUNO RECURSOS HUMANOS

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A satisfao de necessidades colectivas confere-lhe uma especificidade: dependncia instrumental do poder poltico. A sujeio da Administrao Pblica ao poder poltico afasta-a do mbito da Administrao privada que est marcada pelo mercado e pelas suas leis. O mercado emite sinais que indicam onde h carncias e onde h excedentes e , juntamente com os incentivos e as penalidades, um estmulo interveno e ao aperfeioamento. Os problemas da Administrao Pblica podem ser resolvidos com o apoio dos conceitos, modelos e tcnicas em uso na Administrao privada. A Administrao Pblica essencialmente administrao (decises de coordenao e motivao, destinadas a obter resultados atravs da cooperao dos outros indivduos, utilizando recursos escassos). No constituem traos especficos o tamanho, a complexidade, a sua natureza hierrquica, o grau de controlo e muito menos exclusivos da Administrao Pblica. H organizaes privadas grandes, complexas e altamente controladas e hierarquizadas. A diferena entre administrao privada e pblica situa-se apenas ao nvel do enquadramento. De facto, a Administrao Pblica tem lugar numa envolvente particular e especfica de restries, impostas pelo carcter jurdico-poltico que a envolve. A Administrao Pblica tradicional tem estado marcada pela supremacia do direito e pela natureza poltica dos seus fins. neste contexto que se pode fazer a pergunta: h diferenas entre gerir recursos humanos/pessoas em contexto organizacional privado e pblico? H e grande. Naturalmente, as tcnicas bsicas so as mesmas e possuem idnticos nomes recrutamento, seleco, formao, remunerao, avaliao do desempenho/potencial, etc. Mas o carcter altamente regulamentar, eminentemente de direito pblico, (o jus imperium do Estado) confere-lhe constrangimentos e condicionalismos que a gesto de recursos humanos em contexto organizacional privado desconhece, por se encontrar regulada pelo princpio da igualdade das partes no contrato de trabalho. A expresso mxima desta natureza singular radica no regime da funo pblica. So trs as perspectivas em que normalmente a expresso funo pblica utilizada: actividade exercida ao servio das pessoas colectivas pblicas; conjunto de trabalhadores submetidos ao estatuto disciplinado pelo direito pblico; regime jurdico aplicvel a uma parte da Administrao Pblica. Aqui importa continuar as reformas j iniciadas, que se devem desenvolver no sentido de a Administrao local dispor dos funcionrios com as qualificaes necessrias implementao da sua estratgia. A orientao tradicional que levava a Administrao local a ser o grande empregador da regio, para resolver o problema da taxa de desemprego, parece ter os seus dias contados. Por outro lado, h que separar claramente quais os funcionrios com funes de autoridade (fiscalizao, etc.) dos que so meros fornecedores de servio de guas ou cooperam com as secretarias. Assim, o estatuto da fun-

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o pblica deveria estar reservado s para quem ocupa funes de autoridade em nome do Estado. Os restantes trabalhadores deveriam estar abrangidos pelo contrato individual de trabalho. Por fim, importa salientar que quem trabalha no servio da Administrao local (funcionrio ou trabalhador) algum que integra a responsabilidade da cidadania no exerccio da sua actividade. Os trabalhadores da Administrao local so cidados que se encontram no lugar de todos ns. Eles fazem o que cada um de ns muncipes deveria fazer e se no o fazem por uma questo de economia (separao de funes/especializao). Quando o funcionrio pblico funda a razo de ser da sua actividade (identidade tica) no conceito de cidadania democrtica, a sua postura surge a uma nova luz, nomeadamente, com a necessidade de prestao de contas comunidade a que pertence, como consequncia da moral democrtica. Isto, na prtica, significa que, se ao reinventarmos a nossa Administrao local, lanarmos as suas novas razes no conceito de cidadania de Aristteles e Rousseau, aqueles elementos que nos pareciam inconciliveis passam a dar-se perfeitamente bem. A importncia destes elementos advm do conceito de cidadania adoptado. O conceito jurdico de cidadania da Roma imperial, expresso por Gaio e, posteriormente, aprofundado por Hobbes no Leviatan, anda de mos dadas com a Administrao local tradicional e com uma postura autoritria dos funcionrios pblicos. Os aspectos que, por um lado, concorreram para a decadncia do modelo clssico de emprego pblico foram de tipo estatutrio, nomeadamente, o reconhecimento dos direitos sindicais aos funcionrios, o direito greve, a liberdade sindical e o direito de constituio de comisses de trabalhadores e, por outro lado, radicaram na mudana ocorrida na natureza do que se entende, hoje, por interesse e servio pblicos. As novas filosofias de gesto, quer na perspectiva gestionria e managerialista/reinveno da governao, quer na perspectiva do novo servio pblico, provocam a queda da superioridade da Administrao Pblica, ao mesmo tempo que promovem o cidado/cliente, como ser histrico, ao lugar cimeiro da definio do interesse e do servio pblico. Os aspectos estatutrios provocaram ruptura na medida em que as novas aces passaram a limitar a supremacia da administrao sobre os funcionrios e agentes. Como sabemos, a doutrina clssica considerava a relao de emprego pblico como uma natureza no-patrimonial, o objecto da relao era uma coisa pblica, uma funo pblica, que no constitua uma riqueza, por no ser permutvel. Assim, o funcionrio e agente eram reduzidos categoria de rgo da administrao. As reformas do estatuto da funo e os melhoramentos do regime jurdico do contrato individual de trabalho da Administrao Pblica (Lei n. 23/

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/2004) j iniciadas e em especial a vontade de continuar a ser ambicioso nestas matrias, o que significa criar condies para que a Administrao local deixe de ter por misso resolver o problema da taxa de desemprego do seu territrio e to somente dispor das qualificaes indispensveis, nem de mais nem de menos que necessita para cumprir a sua misso, objectivos e metas.

3.5. AS TIC E OS MECANISMOS DE PARTICIPAO

As novas formas electrnicas de gesto da informao representam uma oportunidade para incrementar a participao poltica e a comunicao horizontal entre os cidados. Com efeito, o acesso informao pelas Tecnologias da Informao e Comunicao (TIC) facilita a difuso e a recuperao de informao e oferece possibilidades de interaco e debate num foro electrnico autnomo, sorteando o controlo dos meios. Para Castells, em muitas sociedades de todo o mundo, a democracia local parece estar a florescer, pelo menos em termos relativos democracia poltica nacional (Declnio do Estado-Nao). Isso particularmente evidente quando os governos regionais e locais colaboram mutuamente e estendem o seu alcance descentralizao dos moradores e participao de cidadania. Existem limites bvios a este localismo, j que acentua a fragmentao do Estado-Nao. Mas, tanto quanto se pode observar, as tendncias mais vigorosas de legitimao da democracia em meados da dcada esto-se dando, em todo o mundo, no mbito local e, para isto, muito contribuem as Tecnologias da Informao e Comunicao (TIC). Em 1999 a BBC lanou um frum de discusso ligado a http:// www.bbc.co.uk/webwise. No mbito do frum foi divulgado um manifesto destinado a desenvolver as comunidades on-line, circunstncia que na perspectiva dos seus promotores ajudaria muitas das comunidades locais municipalidades, aldeias, bairros e cidades. O foco principal foi posto no Reino Unido, mas est a ser transposto para outras reas da Europa e do mundo: Centre for Urban Technology. H j um plano de aco action plan mostrando o que pode ser feito com a ligao s actuais iniciativas. Em suma, afirma-se que todo o cidado, independentemente da sua situao econmica deve poder partilhar os benefcios da Idade da Informao incluindo melhor comunidade, maior participao, comrcio electrnico, etc..

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Para atingir este objectivo, devem ter acesso a centros tecnolgicos comunitrios na localidade, fruns pblicos em linha (on-line) e servios para criar uma comunidade em linha. Os centros devem fornecer apoio no terreno e os fruns devero ser espaos virtuais para as comunidades em linha ligadas s localidades. Estes centros em linha devero ter um acesso fcil e estar localizados estrategicamente nos portais nacionais. O apoio pblico deve ser disponibilizado, especialmente para os cidados com baixos rendimentos, aqueles para quem improvvel que o mercado fornea condies numa base sustentvel, sem financiamento pblico. O desenvolvimento de centros em linha deve ser conduzido atravs de projectos pioneiros com a participao da comunidade. Deve ainda ser criada uma rede de apoio aos promotores locais e aos parceiros encarregados do desenvolvimento destes centros. Deve ainda ser desenvolvido um centro de recursos virtual para aconselhar os promotores locais e parceiros, e um espao em linha neutral destinado discusso sobre o desenvolvimento de centros em linha e comunidades em linha. H actualmente uma enorme quantidade de centros e de comunidades em linha, chamados telecentros e por vezes centros tecnolgicos. Muitas vezes estes centros so geridos por associaes sem fins lucrativos que prestam diversos servios entre os quais destacamos: formao, apoio, acesso, etc. Hoje, o problema j no tanto como poderei estar ligado Internet, mas antes o que fao com a ligao que j tenho?. Isto tanto mais importante quanto a Internet se est a massificar e estamos a caminhar a passos largos para a televiso digital. Estamos no ciberespao! Quando o ciberespao est estruturado com vista ao entretenimento, ao comrcio e discusso, transforma-se no ciberespao casa para as comunidades em linha. Os condutores principais dos novos desenvolvimentos do ciberespao so de natureza comercial. O que importa proceder a um desenvolvimento complementar destinado ao ciberespao cvico que pode envolver parcerias privadas e comunitrias. Neste sentido esto lanadas diversas iniciativas que aqui deixamos ao leitor: What is cyberspace? Why be concerned now? Scenarios for cyberspace. Principles for cyber-realism: A manifestos for online communities: How you can become involved. A experincia de vida actual est cada vez mais dividida entre o espao fsico do aqui e agora e o algures no espao virtual, electrnico. Progressivamente a vida poltica, econmica e social desenvolve-se mais exclusivamente dentro do espao electrnico. Cada vez mais aqui que grandes empresas localizam os seus mecanismos de coordenao destinados a obter maior economia, eficincia e eficcia. Cada vez mais aqui que se armazenam e gerem as informaes sobre os consumidores, a produo e os fluxos financeiros. Esto aqui contidas as informaes sobre as nossas

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poupanas e contas bancrias. Este mundo virtual tornou-se o espao onde agora se vive o Scenarios for Cyberspace. O ciberespao existe e permite a existncia do mundo real onde vivemos. O grande problema saber como vamos conceber a arquitectura do ciberespao cvico, tal como fizemos com o mundo real onde vivemos. A questo est em como criar o ciberespao cvico que necessitamos e faz-lo de forma a melhor lidarmos com os problemas do mundo real sem os aumentar. Quem ir desenhar, controlar, pagar, entrar em tal espao? A questo j no acerca de quem usa ou no o computador e a Internet, mas onde nos leva esta caminhada? A questo radica em saber como devemos desenhar um ciberespao onde as questes da cidadania, da democracia, da justia social so importantes.

() Se a representao poltica e a tomada de decises puderem encontrar um vnculo com estas novas fontes de participao dos cidados empenhados, sem ficar nas mos de uma elite entendida em tecnologia, poderia reconstruir-se uma nova classe de sociedade civil, com o que se permitiria uma popularizao electrnica da democracia.
Manuel Castells, La Era de la lnformacin, vol. 2, El Poder de la ldentidad

3.6. A INOVAO DA CIDADE DE PORTO ALEGRE NO BRASIL

Agir local, pensar global um slogan retirado de um conhecido movimento cvico que combate o que chama ideologia global, que defende a governao como a filosofia poltica adequada democracia de mercado. Este movimento contra o que chama modelo neoliberal de autarquias locais, o qual se inscreve nas preocupaes de economia das despesas pblicas e do Estado mnimo (segurana dos bens e servios), assente nos princpios de excelncia territorial com os seus objectivos de integrao supra-municipal (contra os egosmos locais) para uma outra integrao, desta vez supra-nacional (contra as soberanias nacionais). O movimento ATTAC (Association pour la Taxation des Transactions Financieres pour laide aux Citoyens) (www.attac.org) um dos pioneiros neste campo. A prova no terreno que este movimento apresenta a seu favor o que vem acontecendo, desde 1989, na cidade brasileira de Porto Alegre, sob a

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designao de Oramento Participativo. Trata-se de um imaginativo exerccio de democracia participativa, que vale a pena descrever aqui de forma mais detalhada. O oramento, principal instrumento de deciso municipal, elaborado com os cidados, individual e colectivamente, de forma permanente, seguindo uma metodologia que passamos a descrever. A Primeira Rodada tem lugar em Maro de cada ano com o incio das discusses, em que participam os moradores de cada uma das dezasseis regies em que a cidade est dividida, e os cidados em geral organizados tendo por objecto cinco temticas: circulao e transportes; organizao da cidade e desenvolvimento urbano; sade e assistncia social; educao, cultura e lazer. Nestas reunies, a administrao presta contas do plano de investimentos do ano anterior e apresenta o plano de investimento do ano em curso, alm de critrios e mtodos para o ano seguinte. Nesta rodada so eleitos delegados, que formam o colgio temtico que definir as prioridades em cada regio ou temticas. Aps as plenrias em cada regio, seguem-se as reunies intermdias nas comunidades para escolher as prioridades temticas: saneamento, pavimentao, habitao, sade, etc. Dentro de cada prioridade temtica sero escolhidas e hierarquizadas as obras e os projectos. Nas reunies intermdias podero ser eleitos mais delegados, considerando os presentes na reunio de maior quorum, usando-se o mesmo critrio da eleio de delegados na Primeira Rodada. Completa-se ento o Frum de Delegados em cada uma das regies temticas. Com a Segunda Rodada, e depois de decididas as prioridades, tem lugar o segundo momento do Oramento Participativo. As regies e temticas apresentam o que foi definido e elegem os conselheiros do oramento participativo. Depois da Segunda Rodada, segue-se a elaborao da proposta oramental onde preciso compatibilizar os recursos disponveis no municpio com as prioridades de servios e obras que so escolhidas pelas regies, temticas e as que so apontadas pelas Secretarias e rgos do Governo da Administrao Popular. o Conselho do Oramento Participativo que elabora e define o Plano de Investimentos e tambm discute a Proposta Oramental para o ano seguinte. Depois so fixados os Critrios para a distribuio de recursos para investimentos na cidade, os quais so divididos por critrios de progressividade: carncia do servio ou infra-estrutura urbana na regio; populao total da regio; e prioridade escolhida pela regio. A esses critrios so atribudas ponderaes, o que permite criar uma grelha com todas as regies e com os investimentos que nela sero feitos.

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NOVOS INSTRUMENTOS DE GESTO

A Coordenao de Relaes com a Comunidade (CRC) o rgo responsvel por fazer a coordenao da poltica de relaes com a comunidade da Administrao Popular. A CRC tambm responsvel pelo processo do Oramento Participativo, em termos de poltica e relaes comunitrias. Em conjunto com a GAPLAN (Gabinete de Planeamento), faz a coordenao geral do processo. Os Coordenadores Regionais do Oramento Participativo (CROP) acompanham as discusses e definies sobre as propriedades e obras dos investimentos pblicos nas regies da cidade e auxiliam no processo de ampliao do Oramento Participativo, convidando participao de vrias entidades, comisses de moradores, etc. Os Conselheiros e Delegados formam o Conselho do Oramento Participativo, que aprova a Proposta Oramental antes que seja enviada Cmara de vereadores. Em cada regio e temtica so eleitos dois titulares, totalizando 32 nas regies e dez nas temticas. Integram tambm o Conselho um representante da Unio das Associaes de Moradores e um do Sindicato dos Trabalhadores Municipais. Todos os Conselheiros tm os seus respectivos suplentes. O governo possui dois representantes, sem direito a voto. Os delegados so o elo entre os conselheiros e a populao. A sua funo a de acompanhar e fiscalizar os investimentos propostos. O Conselho tem reunies ordinrias semanais e o Frum de Delegados rene, pelo menos, uma vez por ms. Aps a aprovao do Oramento Municipal pelo Conselho, a proposta enviada pelo Executivo para a Cmara Municipal de Vereadores. E, embora se possam elaborar distintos juzos de valor sobre as relaes tensas e difceis entre os vereadores e o executivo e conselheiros, traduzidas em emendas e sugestes de mudanas, objecto de intensa negociao e com profundo respeito pelas caractersticas genuinamente participativas do processo, a sede do poder efectivo e ltimo no se deslocou em direco a um autogoverno. A experincia do Oramento Participativo de Porto Alegre constitui uma experincia limite de democracia local representativa e pode, porm, servir de inspirao para a introduo de melhorias contnuas nos processos de gesto autrquica.

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O B J E C T I V O S

Mostrar como a autarquia local pode constituir um novo frum para a reconciliao entre o Estado e a sociedade civil. Sensibilizar para a importncia da democracia ao nvel local como o espao onde h capacidade para grande nmero de cidados se envolverem activamente na poltica. Mostrar como s instituies locais podem ter a capacidade, o interesse e o conhecimento detalhado para supervisionar os servios e tomar decises articuladas com as condies locais. Compreender como que a democracia ao nvel local tem mais condies para uma verdadeira prestao de contas. Alm disso, capacita a que melhor lidar com a diferena e em especial com a grande diversidade de situaes e necessidades das diferentes localidades.

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Actualmente, h o sentimento generalizado de desconfiana na poltica e nos polticos. Por outro lado, h a desconfiana no Estado. Os cidados recorrem menos ao voto como expresso da sua participao. Os partidos polticos transformaram-se em oligarquias, que se perpetuam no poder. Ao cidado comum resta escolher uma ou outra oligarquia. A democracia ao nvel local, dada a proximidade entre eleitos e muncipes, poder constituir um novo frum para reanimar e envolver, e para restituir aos muncipes a ideia da utilidade da sua participao.

4.1. GOVERNAO E DEMOCRACIA PARTICIPATIVA

Uma das formas de avaliar a participao recorrer clssica escala que Sherry R. Arnstein em 19692 elaborou para explicar os processos de envolvimento dos cidados no planeamento nos Estados Unidos, a qual constitui ainda hoje um modelo de grande utilidade para a compreenso do fenmeno poltico da participao. A escala est subdividida em oito nveis em que o autor s nos trs ltimos admite que se est num quadro efectivo de participao, no reconhecendo a informao, nem a consulta, nem a conciliao, se no desembocarem num processo de co-deciso e co-gesto, um carcter srio de mobilizao da cidadania. Apresenta-se abaixo a escala: Graus de poder do cidado: 8. Controlo dos cidados (Citizen control) 7. Delegao de poder (Delegated power) 6. Partenariado (Partnership) Graus de simbolismo: 5. Conciliao (Placation) 4. Consulta (Consultation) 3. Informao (Informing) Graus de no participao: 2. Terapia (Therapy) 1. Manipulao (Manipulation)

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1. Manipulao e 2. Terapia. Os dois so no participativos. O objectivo curar ou educar os participantes. 3. Informao. O primeiro passo mais importante para legitimar a participao. Mas a nfase colocada com frequncia numa informao unidireccional (one way). No existe canal para feedback. 4. Consulta. Corresponde a pesquisas de comportamento, encontros de moradores e inquritos pblicos. Mas o autor ainda acha que isto representa apenas uma vitrina e pode ser confundido com um ritual. 5. Conciliao. Por exemplo, captao de pessoas escolhidas cuidadosamente para as comisses. Permite aos cidados opinar ou planificar ad infinitum, mas retm, para os detentores do poder, o direito de julgar a legitimidade ou plausibilidade da opinio. Arnstein no considera em si mesmas a informao, a consulta, ou a conciliao como formas de participao verdadeira. Por isso, esses trs patamares representam, ainda, o domnio do simblico. 6. Parceria. O poder est de facto redistribudo por meio de negociao entre os cidados e os detentores do poder. As responsabilidades do planeamento e das tomadas de deciso so partilhadas, por exemplo, atravs de comisses conjuntas. 7. Delegao de poder. Os cidados detm uma clara maioria de lugares nas comisses com poderes delegados para tomar decises. O pblico tem agora o poder para assegurar a accountability do programa que lhe destinado. 8. Controlo dos cidados. Os cidados gerem por completo a tarefa de planificar, tomar decises e dirigir um programa, por exemplo, uma comisso de moradores dotada de fundos. Koryakov e Sisk em 2003 distinguem quatro tipos de envolvimento directo dos cidados: Recolha e partilha da informao; Consulta; Elaborao das polticas e processo de deciso; Implementao conjunta. Salienta-se ainda a anlise que os autores fazem sobre o papel que as autoridades locais podem desempenhar no mtodo participativo: o res-

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ponsvel poltico dever agir como um advogado capaz de circunscrever um problema e procurar a soluo em conjunto, um mediador entre os diferentes grupos da sociedade civil, um mero ouvinte ou um rbitro, ou um facilitador. O modelo participativo complexo e exige por quem o pratica habilidades diversas. O envolvimento dos cidados nos processos participativos de tomadas de deciso incita o governo local iniciativa, necessidade de desencadear o processo, sendo mediador e catalisador, providenciando assistncia tcnica tendo em vista os problemas a resolver. Esta, porm, est longe de suscitar unanimidade no debate sobre as virtudes da participao para o sistema poltico democrtico. Para a abordagem conservadora, um alto grau de participao poltica vista como um indicador de insatisfao social. Desta maneira, as democracias tendem a funcionar melhor com baixos nveis de participao e o envolvimento dos cidados na poltica deveria ser limitado aos actos eleitorais. H ainda quem expresse opinies crticas participao poltica e s defenda a eleio dos representantes. Os defensores da participao cidad reclamam a necessidade de reforar os instrumentos de envolvimento pblico. A partir deste ponto de vista, a no participao um indicador de insatisfao e a participao desejvel porquanto incrementa a quantidade e qualidade do dilogo entre o governo e a sociedade. H quem introduza a ideia de democracia forte, strong democracy oposta de democracia dbil weak democracy. Nesta perspectiva, as democracias liberais so dbeis quando minam a cidadania, enquanto a ideia de strong democracy anda associada a conceitos de participao inclusiva e cidadania. Partindo de uma perspectiva diferente, mas que, no essencial, conduz s mesmas consequncias. H ainda quem estabelea uma correlao positiva entre capital social ligado ideia de envolvimento de cidados em actividades comunitrias e realizao institucional3. A participao no nos parece que seja uma obrigao moral ou poltica da democracia. Uma democracia nem por isso deixa de ser uma democracia se no houver elevada participao dos cidados. A democracia anda associada ao aspecto institucional de eleio poltica de representantes. Todavia, a participao constitui uma tcnica de gesto pela seduo que anda associada ao estilo pessoal de liderana poltica dos eleitos. uma forma de envolver os cidados na soluo dos seus problemas. Nesta perspectiva a participao deve ser encarada com uma postura de gesto e do gestor quer esteja este no sector privado ou pblico. Esta postura implica a existncia de mecanismos de recolha e partilha de informao, mecanismos de consulta, o que pressupe a existncia de as-

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sociaes representativas de cidados, grupos de interesses diversos, mas tambm o tomar em considerao a opinio individual de cada um. Este aspecto da participao individual , actualmente, facilitada pelo e-Government (atravs, por exemplo, da utilizao cada vez mais generalizada do correio electrnico e fruns de discusso), o que permite a integrao no sistema poltico de mecanismos de correco e facilitadores de consensos, factor de estabilidade, reforo da legitimidade das autoridades eleitas locais. As propostas que vo no sentido do aumento da participao dos muncipes no deixam de levantar fortes obstculos, os quais se centram na: Lentido na tomada de decises; Ausncia de valor acrescentado da deciso; Favorecimento dos grupos de interesse mais fortes ou organizados; Sobrevalorizao das medidas de curto prazo; Eroso nos protagonistas por excelncia da democracia representativa: os partidos polticos, alimentando a desconfiana nas instituies tradicionais. Estes males andam associados, em nosso entender participao organizada, formal dos muncipes tais como: os referendos, a iniciativa legislativa popular, os conselhos consultivos e as audincias pblicas (entre outras). Todavia, no tanto a este aspecto que nos queremos referir de participao organizada e formal, mas antes tcnica de gesto que actualmente recomendada na gesto estratgica de recursos humanos4. O recurso a estas tcnicas de gesto que poder constituir a base para diferenciar estilos e protagonistas polticos. Hoje parece claro que to ou mais importante do que o programa do partido poltico que concorre a umas eleies autrquicas a postura da pessoa, o estilo de gestor do candidato a presidente. Pensa-se que um estilo de gestor que fomente a participao constitui um bom antdoto contra a tendncia do prprio sistema em tornar-se excessivamente distante e opaco cidadania.

Qualidade de servio ter clientes internos e externos satisfeitos. Uma condio bsica para a satisfao no sector dos servios a sensao real ou psicolgica de participar num projecto (Joo Bilhim, Gesto Estratgica de Recursos Humanos, Lisboa, ISCSP, 2004).

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4.2. OLIGARQUIAS E PARTICIPAO DOS CIDADOS

Oligarquia um termo de origem grega (oligoi), poucos e (arche), governo. a forma de governo em que poucos governam, e em que o benefcio prprio se impe. Quando as benesses no se limitam aos governantes e passam a incluir os seus apaniguados, surge o nepotismo, ou seja, o governo que favorece os parentes (do latim, nepote, parente). A democracia representativa tem necessidade de ser aperfeioada e, em particular, necessrio encontrar resposta para a questo que Mosca j colocou: como pode a sociedade defender-se dos polticos? Isto no significa que a democracia representativa no seja importante, nem muito menos que os partidos polticos no o sejam. Alis, costuma-se terminar este tipo de debate com a frase: Este sistema o representativo e de partidos o menos mau que conhecemos. A questo aqui no est em resolver definitivamente o problema, se que algum dia o ser. A questo como se poder fomentar a renovao no interior dos partidos polticos. Tudo indica que um dos pontos a renovar e a inovar na democracia ao nvel local no passa pelo acto eleitoral, mas pelo que se encontra a montante, ou seja pela escolha que os partidos fazem das personalidades e pela forma como o fazem. Dificilmente haver maior participao na gesto autrquica, se o prprio processo de escolha de quem nos governa no participado, nem pelos prprios militantes desse mesmo partido. O alheamento poltico dos militantes uma sndroma do alheamento poltico daqueles que nem militantes de um partido so. Parece-nos que preciso continuar a acreditar na necessidade de uma aprendizagem poltica e de uma interpretao da democracia que v para alm dos perodos eleitorais, o que significa ter em conta um conjunto de questes geralmente negligenciadas e que afectam as relaes de cidadania e a prpria aco do governo local. Hoje, continuam por resolver questes prementes que at agora as democracias representativas ainda no foram capazes de resolver, tais como: A desconfiana dos cidados face importncia da sua opinio nos processos consultivos; Os mecanismos de escolha tm tendncia a privilegiar os que se expressam melhor ou so mais seguros de si;

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Os participantes, raramente no exerccio da participao cidad, aparecem referenciados ao poder que de algum modo so expresso, o que leva com frequncia no considerao dos interesses dos ausentes (adolescentes, minorias tnicas, donas de casa, os excludos sociais, entre outros). Por outro lado, a enfatizao do consenso pode gerar o perigo de novas excluses.

4.3. GOVERNAO E CIDADANIA

A poltica tem a ver com a conquista e manuteno do poder tendo em vista o bem comum. Trata dos recursos que sustentam tal capacidade e das foras que moldam e influem no seu exerccio. Por isso, a poltica um fenmeno que se encontra em todos e entre todos os grupos, instituies e sociedades, que atravessa a vida pblica e privada. Expressa-se em todas as actividades de cooperao, negociao e luta pelo uso e distribuio dos recursos. Para certos autores, a participao profunda dos cidados nas questes pblicas exige a criao de um sistema colectivo de tomada de decises. Por outro lado, pode argumentar-se que esse sistema para ser legitimamente democrtico deve ajustar-se aos seguintes critrios: Participao efectiva (dos cidados); Compreenso bem informada; Igualdade de voto na fase decisiva; Controlo da agenda; Carcter compreensivo. Por isso a questo que se coloca a da governao das autarquias enquanto sistema dinmico. Como que se podem governar estes sistemas dinmicos, complexos e diversos social e politicamente de um modo democrtico e efectivo? A maior parte das teorias analisam a governao sistematicamente em termos de interaco entre governo e sociedade. este conceito de governao que propomos nesta obra e nesta coleco, que pode constituir um processo de permanente balanceamento entre as necessidades e as capacidades de governar (aptido de dirigir, prpria de um sistema poltico). A governao social e poltica no se limita interaco

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entre governo e sociedade, abrange um efectivo e legtimo ajustamento s necessidades do governo. Segundo as anlises descritivas, a governao, enquanto modo alternativo de coordenar actividades colectivas, efeito de mudanas sociais profundas. Acelerou-se a especializao de muitos agentes econmicos, sociais, culturais, administrativos e, desse modo, incrementou-se a diversidade e a complexidade das sociedades. Assumem-se pressupostos como os seguintes: So frgeis as diferenas entre o sector pblico e o sector privado. Verifica-se uma estreita interdependncia entre a esfera poltica e as organizaes de carcter mercantil, pblico e de carcter voluntrio; no decurso da interaco permanente entre uma pluralidade de organizaes que ajustam os seus fins respectivos, trocam recursos, acomodam pretenses s dos seus interlocutores e estabelecem alianas comuns, parcerias que uns e outros se definem; O poder poltico recorre mais ao contrato do que ao exerccio unilateral do poder. As regras do jogo so pautadas entre os diversos actores, na base da confiana mtua e no da soberania. Parece que, actualmente, s aceitando estes pressupostos se poder dar resposta aos problemas e s tenses das sociedades contemporneas. Na sua verso mais extrema, a tese da governao tende a coincidir com as frmulas polticas do Estado Mnimo, que incluem a privatizao do sector pblico, a desregulao das actividades privadas e a hegemonia da dinmica do mercado na prestao de servios pblicos. Com a introduo do conceito de governao, estamos perante a tentativa de mudana de paradigma da Administrao Pblica tradicional. Este novo paradigma estrutura-se em torno de quatro pressupostos que podemos sintetizar do seguinte modo: A governao refere-se a um conjunto de instituies e agentes procedentes do governo, mas tambm de fora dele; A governao reconhece a perda de nitidez dos limites e das responsabilidades no que concerne a fazer frente aos problemas sociais e econmicos; A governao identifica a dependncia de poder que existe nas relaes entre as instituies que intervm na aco colectiva; A governao aplica-se a redes autnomas de agentes que se regem a si mesmas.

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Esta perspectiva da governao reconhece a maior complexidade dos nossos sistemas de governo, com a deslocao da responsabilidade, e a preocupao por transportar para os sectores privado e voluntrio e at para os cidados as responsabilidades. A governao erige a cidadania activa como pedra angular, colocando o acento em debates mais amplos em torno da participao, mantendo uma estreita relao com a preocupao pelo capital social e os fundamentos sociais necessrios para um desempenho econmico e social efectivo. A deslocao de responsabilidade encontra a sua expresso institucional no desaparecimento da nitidez dos limites entre o pblico e o privado, que por sua vez se encarna na multiplicao das entidades voluntrias ou do sector tercirio, denominadas grupos voluntrios, sem fins lucrativos, organizaes no governamentais, empresas comunitrias, cooperativas, mutualistas ou organizaes assentes na comunidade. Estas organizaes ocupam-se de um vasto leque de questes sociais e econmicas e actuam no contexto do que tem sido denominado por economia social, que surge entre a economia de mercado e o sector pblico. Ou seja, estas organizaes assumiram algumas das tarefas tradicionais do governo. A opo pelos governantes por esta perspectiva da governao parte do pressuposto de que o cidado/muncipe vai agradecer esta reforma em virtude de lhe fazer chegar a sua casa e ao seu bolso vantagens de economia, eficincia e eficcia (o triplo E) nos bens pblicos que lhe sero distribudos. Alm disso, suposto fomentar mais a participao dos cidados na produo e distribuio de tais bens. Para tanto, os servios pblicos vo, por um processo de mimetismo, aproximar-se do estilo de gesto das empresas. Se usarmos o esquema de Hirschman para analisar o tipo de participao (voz ou sada), o consumidor no mercado quando no gosta de um produto ou servio sai da loja e entra numa outra: o cidado recorre voz do sistema representativo para anunciar que no gosta da forma como os bens pblicos chegam a sua casa. No mercado, os indivduos podem optar por um produto ou uma empresa alternativa (sada). No sector pblico, a opo de sada muito limitada, para tanto devem ser reforados os mecanismos de voz que garantam os direitos dos cidados a expressarem-se. Deste ponto de vista a perspectiva da governao obriga a Administrao da autarquia a uma maior democratizao e abertura. A Administrao autrquica, perante um problema de um muncipe, deixa de poder continuar a dizer sim ou no a tal requerimento para dizer em contrapartida: ns consigo vamos ver a melhor maneira de resolver o seu problema.

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As actuaes administrativas no so neutrais, no so mquinas. Por isso, h que conceber mecanismos de inovao democrtica que permitam envolver efectivamente os cidados. Parece haver condies para recuperar o conceito grego de cidadania e recriar a legitimidade poltica da Administrao autrquica.

4.4. CIDADANIA: CAPITAL SOCIAL, COMUNIDADE

Na obra The Civic Culture, publicada nos anos 60 do sculo passado, Almond e Verba apresentam trs tipos ideais de cultura poltica:

Uma cultura localista ou paroquial, onde as pessoas revelam fraca compreenso do fenmeno poltico em toda a sua complexidade, atento s relaes imediatas;

Uma cultura de sbdito, partilhada por indivduos atentos s decises das instituies que afectam positiva ou negativamente a sua situao ou os seus interesses, mas que acreditam pouco na sua capacidade de interferir e influenciar as decises; Uma cultura cvica ou participativa, onde os indivduos se comportam como verdadeiros actores ou sujeitos, cientes da sua capacidade de influenciar as decises governamentais. Trata-se de trs tipos ideais, ou seja, tericos que na prtica se encontram mesclados na sociedade e nas autarquias. De acordo com Almond e Verba, onde prevalecem os traos que caracterizam a cultura cvica ou participativa verificava-se uma maior estabilidade das instituies democrticas. Esta taxonomia de Almond e Verba permite-nos olhar para o conceito, actual da cincia poltica, capital social, atribudo a Putnam (1993, p. 167), que emergiu de um estudo elaborado em Itlia durante mais de duas dcadas. O capital social permite a concretizao de objectivos que no seriam alcanados de outra forma. Por exemplo, um grupo cujos membros manifestam falta de confiana, mas depositam uma vasta confiana em algum ser mais capaz de realizar algo que outros grupos. A confiana gera-se atravs de normas de reciprocidade e redes de empenhamento cvico (tais como associaes de vizinhos, grupos corais, bandas de msica, clubes desportivos, cooperativas, etc.). Se, como fez Putnam,

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PARTICIPAO: A AUTARQUIA PARCEIRA

analisarmos a densidade de tais redes numa comunidade local, o mais natural que, se for alta, os cidados estaro disponveis para cooperar em benefcio mtuo. Para o autor e seus colaboradores, os factores que diferenciam as regies do Norte e do Sul de Itlia, radicam numa slida tradio republicana a Norte e uma tradio de favoritismo e compadrio assente em relaes de tipo autoritrio a Sul. Isto leva a que a Norte haja fortes vnculos de relaes de solidariedade recproca, agindo mediante densas redes de implicao cvica, enquanto a Sul no haja peso comunitrio. Para o autor, o conceito de capital social est na base da explicao destas diferenas de desenvolvimento que se verificam entre as regies do Norte e do Sul de Itlia. H um outro conceito, introduzido por Barber, democracia forte e fraca, que se liga legitimidade das instituies polticas. Recorde-se que, na abordagem tradicional da cincia poltica, as democracias tendem a funcionar melhor com baixos nveis de participao, reservando-se o envolvimento dos cidados apenas aos actos eleitorais. Na perspectiva tradicional um alto grau de participao poltica seria um indicador de insatisfao social. A ideia de democracia forte est intimamente ligada ao conceito de democracia participativa e alimenta-se de uma cultura de educao cvica, que faz apelo compreenso dos indivduos, no enquanto pessoas abstractas, mas enquanto cidados. O que define a democracia forte a crena na revitalizao de uma forma de comunidade que no colectivista, uma forma de pensamento pblico que no conformista, e um crculo de instituies cvicas compatveis com a sociedade moderna. O conceito de comunidade, depois de ter sido objecto de extensos panegricos na literatura, tem sido duramente criticado nos meios acadmicos pelo seu carcter polissmico e vago. Mas cabe reconhecer que ao definir a comunidade como quadro natural de interesses partilhados e de identidade dos cidados num determinado territrio, ela constitui-se como fonte de influncia e de poder, da qual emana a capacidade e a representao, ou o seu contrrio sem perder de vista a sua importncia enquanto patrimnio e rede de relaes sociais. Todavia, o reverso da moeda objecto de crticas que assinalam como as comunidades podem excluir outros membros e serem opressivas para quem delas fazem parte. Esta conscincia remete-nos para aspectos nem sempre considerados no mbito tradicional da cincia poltica (e que se prendem com as noes de implicao local e cidadania): o fenmeno emergente nas duas ltimas dcadas da excluso social, um conceito mais amplo e complexo que o de pobreza, pois vai para alm dos rendimentos e dos recursos materiais.

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Ao reconhecer a existncia de foras econmicas, polticas e sociais que escapam ao controlo do indivduo, sugere-se que um processo tem lugar como consequncia das decises e no das decises de muitas instituies cujo resultado o estabelecimento de uma distino que vai para alm da relao concreta entre ricos e pobres, o dos includos e dos excludos. No interior deste debate h lugar para uma referncia ao comunitarismo, termo importado da Amrica, que tem no socilogo Amitai Etzoni e no seu livro The Spirit of Community os seus expoentes tericos. um movimento social, cujo objectivo apoiar o meio envolvente moral, social e poltico (http://www.amitaietzioni.org/). Defende uma mudana das relaes afectivas, uma renovao dos vnculos sociais, uma reforma da vida pblica. Apesar da relativa abundncia de literatura sobre este tema e de uma aceitao considervel a nvel dos poderes locais, difcil apresentar exemplos da sua concretizao. O comunitarismo permanece uma filosofia; uma viso utpica, com os seus adeptos e os seus detractores. H um outro movimento, diferente do comunitarismo, conhecido como desenvolvimento comunitrio cujo objectivo o dos cidados fazerem as coisas por si, assumirem as questes e fornecerem respostas, sem que isso signifique a desresponsabilizao do Estado. Constitui um processo de capacitao e de mudana, essencial para a construo de comunidades unidas por vnculos slidos de solidariedade e terreno frtil para a instalao de mecanismos de democracia participativa.
Em suma, o que se est a discutir actualmente se o regime democrtico de governao das autarquias deve ser mais um autogoverno de cidados ou um governo representativo em nome dos cidados.

4.5. DEMOCRACIA E PARTICIPAO AO NVEL LOCAL


dos na vida democrtica.

Miller e colaboradores sustentam que os trs modelos de governao modelo representativo; modelo individualista; modelo de democracia directa se baseiam em diferentes ideias acerca do valor da participao dos cida-

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PARTICIPAO: A AUTARQUIA PARCEIRA

O modelo representativo corresponde na Europa ao sistema da maior parte das suas autarquias locais, que assenta nos princpios da democracia representativa, cuja essncia a accountability, prestao de contas aos seus cidados. Em face da prestao de contas que feita pelos eleitos locais os muncipes continuam ou no a dar-lhes o seu voto. A noo de cidadania neste modelo est intimamente associada ao papel do cidado enquanto votante. As eleies so o momento privilegiado para assinalar a aprovao ou insatisfao. As crticas que este modelo suscita vo no sentido da desresponsabilizao dos muncipes, ou seja, na reduo da cidadania e as inerentes dificuldades do controlo eleitoral. O modelo individualista (escolha pblica) baseia-se na rejeio do mecanismo eleitoral enquanto forma privilegiada de exprimir a aprovao ou insatisfao da aco poltica. O papel central, que no modelo representativo era reservado ao votante, substitudo pela soberania do consumidor o qual, em caso de insatisfao, em vez do castigo eleitoral prprio do modelo representativo, opta pela escolha de um outro prestador de bens ou servios. Neste modelo parte-se do pressuposto de que o consumidor dispe sempre de uma opo de sada como consumidor, o que implica a existncia de concorrncia entre prestadores de bens ou servios, ou, em ltima instncia, de um quase mercado. Em suma neste modelo: O valor principal firma-se na soberania do consumidor; Confunde a noo de cidado com a de consumidor; A participao consiste em escolher como consumidor (sair ou ficar) e reclamar (ter voz). O modelo de democracia directa, tal como o individualista, baseia-se numa crtica radical democracia representativa. Mas enquanto o modelo individualista assenta largamente na opo sada, a nfase agora posta na cidadania activa, atravs da participao e elaborao da deciso pblica de produo e prestao de bens e servios, e, num sentido pedaggico e propedutico, pelo desenvolvimento do sentido de eficcia pblica e na prtica de habilidades e procedimentos democrticos. O modelo aponta para uma institucionalizao da descentralizao de vizinhana, considerada como a chave do renascimento urbano. Em suma, este modelo aponta para: Autogoverno, como valor principal; Cidadania activa e responsvel como caracterstica bsica;

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Presena activa na deciso e co-produo e auto-ajuda na natureza da participao. Uma das suas dificuldades de concretizao deste modelo radica na limitao de tempo ou na complexidade da organizao das actividades comunitrias que viabilize este sonho ou utopia. Fica claro que a participao poltica encarada de modo diferente por qualquer um dos trs modelos de governao e que todos eles possuem vantagens e desvantagens. Apesar da crtica dos modelos individualista e de democracia directa, estes no parecem reunir as condies para assumirem o lugar do generalizado modelo representativo. Todavia, isto no significa que o modelo representativo no possa e no deva ser enriquecido com algumas das sugestes dos restantes modelos. ao governo local enquanto frum poltico, onde a comunidade local exerce poderes democrticos atravs da representao, num quadro aberto inovao e participao polticas, que procuramos respostas na cincia e prtica polticas. Deste ponto de vista, a participao dos cidados nas actividades do seu Municpio ou da sua Junta de Freguesia deve ser encarada, no mnimo, em termos idnticos aos modelos de gesto participativa em uso da administrao privada5. A lgica administrativa do governo local remete-nos para os conceitos de eficincia, eficcia ou economia, baseada numa ideia de autarquia produtora de servios circunscrita a critrios geogrficos de territorialidade. H que inovar na prtica democrtica, viabilizando com imaginao a participao dos cidados: inquritos de opinio, processos consultivos, painis de cidados, grupos de estudos, constituem algumas respostas interessantes no sentido da procura de uma opinio informada no seio de uma comunidade local comprometida, a par de outras que tm sido testadas, com xito, a nvel dos governos locais.

CAPTULO

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O B J E C T I V O S

Compreender que hoje as autarquias devem gerir competncias e no recursos. Perceber que so as competncias disponveis numa determinada cultura organizacional que faz a diferena. Conhecer os conceitos de inteligncia emocional e de organizao aprendente. Descobrir qual a nova misso das autarquias locais e qual o papel dos novos trabalhadores do conhecimento nestas novas instituies.

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As autarquias locais tm de ser reinventadas. As organizaes que serviram no passado encontram-se hoje em geral com necessidade de serem repensadas estrategicamente. H novas misses, novos desafios que obrigam os lderes a pr em causa os processos e as estruturas organizacionais tradicionais. Neste captulo pe-se em causa os modelos tradicionais e sugerem-se ideias susceptveis de animar um debate destinado a reinventar as autarquias e lanar novos modelos de governao autrquica com o apoio das tecnologias da informao e em particular do e-government.

5.1. O CRESCIMENTO ECONMICO

Os termos crescimento econmico e desenvolvimento so muitas vezes utilizados apenas com um significado: o do crescimento econmico. No entanto, tais conceitos so diferentes, no obstante o seu relacionamento.

O conceito de crescimento econmico corresponde ao aumento (regular ou no) da produo ou do produto total de um pas ao longo de um determinado perodo (normalmente um ano). Este crescimento, de natureza essencialmente quantitativa, geralmente mensurado pela taxa de crescimento anual do Produto Interno Bruto (PIB) real ou, mesmo do Produto Nacional Bruto (PNB) real. A estes indicadores costuma associar-se um outro que corresponde taxa de crescimento anual do produto per capita, que representa o crescimento do nvel de vida de um pas. Os factores que tm influncia no crescimento econmico so, reconhecidamente, os recursos humanos e as suas capacidades, conhecimentos e aptides; os recursos naturais, designadamente, o solo, a gua, as florestas e os recursos minerais; a formao e acumulao de capital, ou seja, de bens produzidos durveis que so por sua vez utilizados na produo e o progresso tecnolgico e inovaes que correspondem a alteraes verificadas no processo de produo que aumentam qualitativa ou quantitativamente o produto ou a introduo de novos produtos. O PIB real corresponde ao valor do produto total a preos de mercado, corrigido da inflao (ou seja, a preos constantes), gerado num pas durante

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um dado ano, enquanto que o PNB real limita tal valor ao gerado apenas pelos factores de produo de um pas. O crescimento econmico moderno assenta em quatro realidades: Na subida rpida e sustentada do nvel de vida mdio, entendido como o grau de satisfao das necessidades de um ser humano. O aumento do produto per capita foi proporcionado, principalmente, por um aumento da produtividade dos recursos humanos utilizados, resultante do aumento das qualificaes dos mesmos, pelo sistema escolar, pela intensificao da formao profissional, etc., e pelo progresso tecnolgico e inovaes, designadamente, nas actividades relacionadas com as TIC. Na modificao da estrutura da economia, nomeadamente, ao nvel da composio sectorial da actividade econmica. Com o fenmeno da industrializao, o sector secundrio aumentou significativamente a sua importncia na repartio sectorial do produto, custa do sector primrio e com o fenmeno da terceirizao, a partir da segunda metade do sculo XX, o sector tercirio adquire importncia custa dos outros dois sectores. Tal modificao pode ser explicada por diferentes variaes da procura dirigida aos vrios sectores causadas pela variao do rendimento mdio per capita; Na alterao profunda dos espaos econmicos relevantes, com a transio de sociedades humanas praticamente auto-suficientes para uma economia global interdependente pela fuso de tais espaos econmicos auto-suficientes; Na modificao do modo de organizao da economia, em que o predomnio das unidades com especializao funcional e sectorial foi acompanhado de algumas transformaes em relao ao tamanho mdio e s estruturas internas das unidades privadas com fins lucrativos, pelo aumento do tamanho mdio por fuses e aquisies, modificao dos estatutos jurdicos, concentrao de propriedade, etc., e o aparecimento de diversas unidades privadas sem fins lucrativos (de tipo associativo, mutualista, etc.) dedicadas ao exerccio de actividades essencialmente de cariz social e no econmico. A par destas realidades, o crescimento econmico moderno caracterizou-se por um aumento da desigualdade da repartio pessoal do rendimento a nvel mundial, nomeadamente nas regies menos desenvolvidas, consequncia da desigualdade de distribuio dos recursos produzidos e da maior proporo dos rendimentos deles derivados na repartio funcional dos rendimentos, acentuando as desigualdades regionais.

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Esta desigualdade, resultado das polticas de crescimento prosseguidas nas ltimas dcadas, leva os pessimistas do crescimento econmico a apelid-lo de desumano. De facto, o crescimento econmico trouxe um conjunto de progressos e melhorias, mas tambm se consubstanciou na acentuao dos mais variados problemas sociais que hoje existem, com particular destaque para o (s) problema (s) da pobreza e excluso social e para os problemas provenientes da degradao ambiental. Segundo Samuelson e Nordhaus surge uma segunda vaga de pessimismo, que no envolve a exausto dos recursos minerais como o petrleo e o gs, mas a presena de restries ambientais no crescimento econmico a longo prazo, porque h cada vez mais provas cientficas que a actividade industrial est a alterar significativamente o clima terrestre e os ecossistemas. Entre as preocupaes est: O aquecimento global, em que o uso de combustveis fsseis est a aquecer o clima; O aparecimento do buraco do ozono na Antrctida juntamente com a reduo do ozono nas zonas temperadas; A desflorestao, especialmente nas florestas tropicais, que pode romper com o equilbrio ecolgico global; A eroso dos solos, que ameaa a longo prazo a viabilidade da agricultura; E a extino de espcies que ameaa limitar no futuro o potencial da medicina e de outras tecnologias. Teoricamente, para acabar progressivamente com a degradao ambiental, o crescimento econmico teria de ser muito reduzido ou quase nulo, com fortes restries ambientais. Assim, pode considerar-se que falacioso afirmar que o crescimento econmico, s por si, aumenta o nvel de vida das populaes, quando se verifica e se comprova que o prprio crescimento econmico, em muitas situaes, para ser obtido gera problemas que reduzem o nvel de vida e o bem-estar real, e este nvel de vida no se deve cingir apenas ao simples produto per capita, que no compreende tudo o que so relaes sociais, ambientais, culturais, etc., que tambm fazem parte (e talvez sejam substancialmente mais importantes) do nvel de vida e de bem-estar. Mas como que se podem compatibilizar solues para tais problemas pobreza e excluso social e degradao ambiental quando o crescimento econmico, considerado fundamental no combate pobreza, , para muitos, a principal causa de algumas formas de excluso social e da degradao ambiental e o seu fomento s agrava tais processos?

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Esta compatibilizao tem sido uma das grandes preocupaes na articulao das polticas econmica, social e ambiental dos governos nacionais, no obstante ultrapassarem os limites dos territrios nacionais, e os problemas apontados, bem como os demais problemas inerentes ao crescimento econmico, so as preocupaes que esto na base do aparecimento e consequentes reformulaes do conceito e paradigmas de desenvolvimento, incluindo modelos alternativos ao dominante.

5.2.
O DESENVOLVIMENTO
Como se referiu no incio deste captulo, o crescimento econmico e o desenvolvimento, no obstante serem vulgar e indevidamente utilizados para exprimir uma mesma realidade o crescimento econmico so conceitos diferentes. Amartya Sen distinguiu o desenvolvimento do crescimento com fundamento em cinco critrios, a saber: O desenvolvimento assenta no pressuposto de que os factores determinantes das condies de vida e do bem-estar da populao so vrios e no se resumem ideia de que uma expanso do PNB melhora, em princpio, as condies de vida da populao; O crescimento relaciona-se com os aumentos do rendimento per capita, no tendo em conta os aspectos de distribuio do rendimento. Assim, a equidade na distribuio do rendimento constitui um critrio do prprio conceito de desenvolvimento; O desenvolvimento reconhece a importncia de meios de bem-estar que no tm necessariamente expresso de mercado ou um preo de referncia (por exemplo, contributos do ambiente e dos recursos naturais para o bem-estar), ao passo que o crescimento, medido atravs do PNB, conta apenas com aqueles meios transaccionados no mercado ou os que, no transaccionados, tm um mercado ou um preo de referncia (por exemplo, bens produzidos por agricultores para consumo prprio); O crescimento, medido atravs do PNB, tem em conta o volume de meios de bem-estar disposio das populaes e avalia-os. O desen-

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volvimento deve ter em conta as realizaes e satisfaes obtidas a partir desses meios, ou seja, h uma relevncia dos fins, avaliando os processos de fazer e de ser; Enquanto que no crescimento, o rendimento real anual constitui uma aproximao ao bem-estar pessoal num dado perodo de tempo (normalmente nesse ano), no desenvolvimento h uma perspectiva mais integral da vida pessoal, que inclui interdependncias ao longo do tempo e a durao da prpria vida. Nesta perspectiva deve ser colocada uma questo essencial na anlise (e concluso) sobre se houve ou no desenvolvimento de um pas: qual tem sido a evoluo da pobreza, do desemprego e da desigualdade do rendimento? Se estas trs dimenses tiverem melhorado, ento, sem dvida houve um perodo de desenvolvimento do pas em anlise. Hoje e em especial nos Estados-membros da Unio Europeia, poderamos substituir a dimenso desemprego por excluso social, alargando-a, assim, a outras reas base determinantes na avaliao do processo de desenvolvimento, como sejam as anteriormente referidas na abordagem da pobreza e excluso social, tais como, sade, educao, habitao, (des)emprego, formao e servios comunitrios, e acrescentar outras dimenses respeitantes ao ambiente e qualidade de vida, que adiante se debatero na discusso especfica sobre o desenvolvimento sustentvel, no menosprezando a importantssima utilidade do crescimento econmico. A quantificao (mediante indicadores criados ou a criar), qualificao e anlise dos resultados nestas dimenses permitem concluir se houve ou no desenvolvimento, ou, por outras palavras, se houve melhoria das condies de vida das populaes, o que equivale realizao das potencialidades da personalidade humana, a qual tem inerente as preocupaes de equidade no sistema de oportunidades e recompensas socioeconmicas. Esta centralizao nas realizaes e nas satisfaes, enfim, nos fins a alcanar num projecto social, em que a sua anlise efectuada tendo em conta os meios utilizados, outro critrio que distingue o desenvolvimento do crescimento econmico, e com base no qual o desenvolvimento considerado (quase) unanimemente um conceito normativo. Isto significa que, em regra, uma sociedade deve desenvolver-se, um pas deve ser desenvolvido, etc., e, assim, o desenvolvimento deve ser entendido como um processo dinmico de realizao do potencial de todos os seres humanos, que pressupe transformaes ou mudanas nas estruturas sociais e econmicas de uma sociedade, no sentido de as melhorar e com isso alcanar determinados objectivos sociais num projecto social mutvel no tempo e no espao.

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O desgnio nuclear do processo de desenvolvimento , portanto, a satisfao das necessidades humanas que resultam de uma complexa interdependncia entre os aspectos de ordem biolgica, cultural e psicossocial.

As sociedades industriais actuais, apesar de oferecerem um nvel de vida mdio muito elevado, acarretam graves disfunes. um facto que a economia de mercado, por fora do mecanismo da concorrncia, tende a gerar inovao e riqueza, e promove social e economicamente os sectores numericamente mais importantes da sociedade, bem como os agentes mais capazes. Mas h tambm efeitos perversos: aos vencidos, aos menos capazes, deparam-se frequentemente condies de vida sub-humanas e sem condies de sarem desse gueto socioeconmico. Raramente as estruturas de solidariedade social conseguem dar resposta satisfatria a esse problema crescente. Por outro lado, consomem-se bens e servios no porque eles sejam necessrios s pessoas ou por contriburem para a sua felicidade, mas porque existe uma mquina de propaganda que pressiona o consumo como forma de alimentar artificialmente o crescimento econmico. Produzir passou a ser um fim em si mesmo. Um dos caracteres distintivos do crescimento econmico moderno precisamente o de ele se traduzir pelo desenvolvimento de necessidades susceptveis de serem satisfeitas pela economia. Nas palavras de abertura do primeiro Relatrio de Desenvolvimento Humano, publicado em 1990, refere-se que a verdadeira riqueza de uma nao o seu povo. E o objectivo do desenvolvimento a criao de um ambiente que permita s pessoas beneficiar de uma vida longa, saudvel e criativa. Este simples mas forte pensamento muitas vezes esquecido quando se persegue a riqueza material e financeira. Face ao exposto, verifica-se que o desenvolvimento um processo que tem dimenses material e imaterial, logo tem necessariamente em conta os problemas relacionados com a dinmica da sociedade, nos seus diversos sistemas: econmico, social, ambiental, cultural, poltico, etc., no se reduzindo problemtica do crescimento do produto, nem estando dependente, exclusivamente, de critrios econmicos. O problema reside na confuso frequentemente feita entre desenvolvimento, crescimento econmico e industrializao. O desenvolvimento no sentido em que aqui se est a defender exige que se reduza o impacto de certos mitos, a saber: O mito do crescimento econmico galopante;

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Valorizao exclusiva dos aspectos quantitativos do progresso; A indstria como nico motor do desenvolvimento; A lgica fordista da vida e de realizao, girando em torno do tempo produtivo e do horrio de trabalho; Crena absoluta nos mritos do progresso tecnolgico; A satisfao consumista associada ascenso social; Modelos de pases, grupos e classes tidas por desenvolvidas que funcionam como valores de referncia.

5.3.
O

DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL

O dilema humano o de que ns precisamos de crescimento, mas um crescimento econmico descontrolado pode arruinar a base da nossa sobrevivncia. Subsistem duas categorias de problemas no conceito de desenvolvimento sustentvel: por um lado, os problemas socioeconmicos, particularmente, a pobreza e a fome, os quais podem ser mitigados pelo crescimento econmico; e por outro, os problemas que conduzem e que decorrem da degradao ambiental, que so agravados pelo crescimento econmico. Mas o que o desenvolvimento sustentvel? Em geral aceita-se que h duas perspectivas sobre o desenvolvimento sustentvel: uma abordagem soft e uma abordagem hard. A primeira abordagem baseia-se nos objectivos definidos em 1980, aquando das origens do conceito, em que muitos ambientalistas se opuseram ao desenvolvimento extremo dos pases em vias de desenvolvimento, pelos danos que provocavam no ambiente, procurando constringir, mediante uma agenda implcita, o futuro desenvolvimento desses pases, que persistiam em copiar livremente os caminhos seguidos pelos pases desenvolvidos, que pressupunham a degradao ambiental e o esgotamento de recursos naturais para obterem ndices elevados de crescimento econmico. Mas o conceito ganhou forma, quando no relatrio da Comisso Brundtland se afirmou que a humanidade tem capacidade para tornar sustentvel o progresso para assegurar que pode dar satisfao s necessidades presentes sem comprometer a possibilidade de as geraes futuras poderem

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satisfazer as de ento, tendo inclusivamente havido avanos posteriores nos princpios, medidas e compromissos a tomar na obteno do desenvolvimento sustentvel, em especial na Conferncia do Ambiente e Desenvolvimento das Naes Unidas, realizada no Rio de Janeiro em 1992. Porm, o desenvolvimento sustentvel tornou-se simplesmente sinnimo de melhor gesto ambiental nos pases desenvolvidos, enquanto que os programas internacionais parecem querer colocar mais constrangimentos ao esgotamento dos recursos naturais e degradao ambiental nos pases em vias de desenvolvimento, e esta iniquidade que tem sido amplamente criticada por ecologistas e economistas do desenvolvimento. Este modelo levanta paradoxos surpreendentes. So sobretudo nos pases desenvolvidos que existem as designadas sociedades de consumo, onde prolifera a poluio e demais formas de degradao ambiental, e quando so estes pases, na maioria dos casos, os grandes exploradores desses recursos naturais esgotveis, localizados nos pases em vias de desenvolvimento que nem assim, com o crescimento econmico que obtm por essa explorao, conseguem melhorar substancialmente o nvel de vida das suas populaes. Outro paradoxo existente est no facto de haver, at ao momento, um enfoque maior na equidade intrageracional ( escala dos pases desenvolvidos), do que na equidade centro-periferia (poder-se-ia denominar de equidade intrageracional escala mundial). Na segunda abordagem, com uma base terica mais dura, hard, o desenvolvimento sustentvel deve ser definido termo a termo, no esquecendo que o primeiro se refere ao desenvolvimento econmico. Assim, o termo sustentvel significa contnuo, durvel ou persistente. O desenvolvimento econmico pode ser, tradicionalmente, o PIB real per capita ou Consumo real per capita ou, alternativamente, pode (e deve) incluir outros indicadores de desenvolvimento relativos educao, sade e qualidade de vida, como o faz o ndice de Desenvolvimento Humano (IDH). Este ndice baseia-se em trs indicadores: Longevidade, medida pela esperana de vida nascena; Nvel educacional, medido por uma combinao da alfabetizao adulta com a taxa de escolaridade combinada do ensino primrio, secundrio e superior; Nvel de vida, medido pelo PIB real per capita. Esta apenas uma parte integrante do conceito de desenvolvimento sustentvel. Neste caso, coincide com o conceito de crescimento econmico que no parece ser um bom indicador do desenvolvimento sustentvel, na medida em que enfatiza os benefcios humanos e no o equilbrio que deve

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haver entre estes e os custos ambientais, pelo que parece necessrio haver outro indicador que integre as componentes ambiental e socioeconmica do processo de desenvolvimento. O uso do termo desenvolvimento mais do que crescimento econmico, implica aceitar as limitaes do indicador PIB como medio do bem-estar de um pas, o que constitui desenvolvimento depende dos objectivos sociais que esto a ser defendidos por uma agncia de desenvolvimento, governo, analista ou conselheiro, tomando o desenvolvimento como um vector dos objectivos sociais desejveis. Isto significa que o desenvolvimento sustentvel medido atravs de uma lista de atributos que a sociedade procura alcanar ou maximizar, que pode incluir: Aumentos do rendimento real per capita; Melhorias nas condies de sade e nutrio; Obteno de maior e melhor educao; Acesso a recursos; Distribuio mais justa do rendimento; Incrementos nas liberdades bsicas. O desenvolvimento sustentvel assim definido corresponde a uma definio de desenvolvimento. No entanto, o que o distingue da teoria dominante sobre desenvolvimento a integrao ou o ter em conta a dimenso ambiental no processo de desenvolvimento. Serageldin apresenta um modelo de integrao de objectivos econmicos, sociais e ecolgicos no desenvolvimento sustentvel que merece alguma ateno pela sua capacidade de ilustrao. Este modelo apresenta trs objectivos crticos: Objectivos econmicos: crescimento, equidade, eficincia; Objectivos sociais: empowerment, participao, mobilidade social, coeso, identidade cultural, desenvolvimento institucional; Objectivos ecolgicos: integridade do ecossistema, capacidade de carga, biodiversidade, matrias globais. No delineamento de uma estratgia de desenvolvimento sustentvel, devero ser tidas em conta trs dimenses fundamentais: Valorizao do ambiente, dado o seu contributo para a qualidade de vida e para o crescimento econmico (apesar de serem em certos momentos complementares e noutros opostos);

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Equidade entre os cidados nomeadamente intrageracional e intergeracional; Pensamento e aco estratgica com alargamento do horizonte temporal o que implica traar polticas a pensar nas geraes futuras e nisto se fundamenta o sustentvel. O desenvolvimento sustentvel rejeita polticas e prticas que corroboram padres de vida apoiados no esgotamento dos recursos que deserdam as geraes futuras, deixando-as mais pobres e com riscos maiores.
Desenvolvimento sustentvel: uma estratgia de desenvolvimento que gere todos os activos, recursos naturais e humanos, bem como os activos financeiros e fsicos, para aumentar a riqueza a longo prazo e o bem-estar social.

5.4. PARADIGMA FUNCIONALISTA

O paradigma funcionalista corresponde tentativa de integrar o crescimento econmico com a lgica de espacializao, reunindo, por conseguinte, o campo da economia espacial de anlise da distribuio ou implantao de actividades econmicas num dado espao, tendo como objectivo pesquisar a melhor distribuio possvel destas actividades, com o pensamento econmico de matriz neoclssica e a forma de organizao da produo dominante, conhecida por fordismo. O modelo fordista apoia-se na separao das fases de concepo e execuo do processo produtivo. Desta forma, no perodo do ps-Segunda Guerra Mundial, d-se o processo de desconcentrao industrial, que resultou da relocalizao das unidades de fabrico (fase de execuo) para as regies perifricas, na procura de custos de instalao mais baixos, mo-de-obra barata, recursos naturais abundantes. Na dcada de 70 do sculo passado e em funo de uma crescente internacionalizao da economia protagonizada pelas empresas transnacionais, este princpio da disjuno espacial vai transbordar para a escala mundial, acabando por gerar um modelo centro-periferia. A teoria centro-periferia, por vezes simplistamente identificada com a teoria dos plos de crescimento, procurou identificar o quadro de relaes

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inter-regionais em que se originam formas polarizadas de desenvolvimento, atravs do permanente conflito entre um centro, onde se concentram os processos dominantes do funcionamento da economia e uma periferia conduzida e dominada pelo processo de difuso da inovao que parte do centro, funcionando como fornecedora de factores subsidirios e como mercado de recepo dos produtos do centro. Estamos perante um modelo de desenvolvimento centralizado, a partir de cima que confia nos processos espontneos da economia para conseguir dispersar o desenvolvimento, promovidos por certos agentes (Estado central, empresas transnacionais e organismos supranacionais, grandes empresas, etc.), a partir de certas localizaes (plos de desenvolvimento) e de certos sectores predominantemente ligados viso nacional cuja concepo de desenvolvimento no se distingue substancialmente da problemtica do crescimento econmico. Estamos perante um desenvolvimento monoltico e uniforme, assente em processos de industrializao/urbanizao concentrados, na utilizao intensiva do capital, na maximizao das economias externas e nos grandes projectos de desenvolvimento. Perante este quadro de clara afirmao dos interesses nacionais, acima de quaisquer interesses regionais, h uma submisso dos objectivos de desenvolvimento regional e de reduo das assimetrias espaciais s grandes metas macroeconmicas e ao crescimento econmico global, sendo a abordagem das questes regionais feita a partir de uma viso nacional e numa ptica de desconcentrao dos interesses e das estruturas das grandes organizaes. O papel do Estado central, atravs do planeamento de ndole econmico-territorial, tinha como objectivo prioritrio a redistribuio espacial do crescimento, com a preocupao central da implementao de infra-estruturas de apoio s actividades econmicas, assumindo como funes principais a de garantir a racionalidade dos investimentos pblicos e a de fornecer iniciativa privada indicaes sobre a evoluo econmica, procurando influenciar a orientao espacial do investimento privado pela concesso de incentivos financeiros e criao de infra-estruturas, privilegiando-se as que se supunha terem maiores repercusses sobre os factores de localizao empresarial e sobre os factores de rendibilidade do capital. Alm disso, a tradicional industrializao fordista de orientao para a produo em massa aumentou o nmero de indivduos dependentes do trabalho que lhes era fornecido em vez de o criarem eles prprios como tambm tornou comunidades inteiras dependentes do seu emprego em centros de deciso localizados em qualquer outro stio, privando-os, assim, do controlo econmico sobre aspectos importantes das suas vidas.

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Por outro lado, os recursos regionais no foram aproveitados de acordo com as prioridades regionais, mas antes de acordo com as prioridades dos agentes deste processo de desenvolvimento (organizaes de grande escala, Estado central, empresas multinacionais, grandes empresas, etc.), assente principalmente nos factores determinantes exgenos s regies e comunidades locais, no culto do grande e do nacional ou internacional em detrimento do pequeno e do local e regional e orientado para processos de mercado e para os referidos agentes verticalmente integrados, coloca o problema do controlo dos processos de desenvolvimento e a competio entre a lgica mundial e subnacional dos poderes pblicos e a lgica progressivamente transnacional dos poderes econmicos.

TERRITORIALIDADE

O quadro terico do paradigma da territorialidade assenta nas sucessivas reformulaes conceptuais do desenvolDA vimento tendentes formalizao de um conceito de desenvolvimento alternativo a um mero crescimento econmico. Este paradigma tem as suas razes nos trabalhos do Clube de Roma, da Fundao Dag Hammarskjold (http://www.dhf.uu.se) e em trabalhos posteriores, que colocaram o cerne do processo de desenvolvimento na satisfao das necessidades bsicas, no respeito pelo ambiente, no aproveitamento dos recursos locais, na autoconfiana, na autopromoo e na auto-suficincia econmica. Em suma, no centro das entidades territoriais sobre si prprias (autocentered development). Os traos gerais que caracterizam o desenvolvimento alternativo so os seguintes, de acordo com Giddens: 1) Incentivo dos compromissos reflexivos que os movimentos sociais indgenas e os grupos de auto-ajuda j estabeleceram em todo o mundo, com as foras transformadoras das suas vidas (salientam-se aspectos como a autonomia econmica e poltica das comunidades e a salvaguarda da herana cultural, atravs do desenvolvimento econmico auto-suficiente, que faz uso dos recursos renovveis e de artes locais para a prestao de bens e de servios e da anlise do potencial impacto sobre geraes futuras das decises polticas actuais);

5.5. PARADIGMA

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2) A preocupao bsica da limitao dos prejuzos culturais e ambientais; 3) As questes de poltica da vida so fulcrais para uma poltica de emancipao (salientam-se aspectos como a questo de saber como viver num ambiente globalizante, em que a cultura local e os recursos ambientais esto a ser desbaratados, e a luta pela autonomia, pela autoconfiana como formas de recuperao do esprito local para evitar a privao e o desespero endmicos); 4) Promoo da auto-suficincia e da integridade como meios de desenvolvimento adequados (embora possam acarretar a promoo dos mercados, tm a ver principalmente com o restabelecimento das solidariedades locais e de sistemas de apoio); 5) A distino de duas fontes diferentes para a crise ecolgica as sociedades ricas ocasionam desastres ambientais ao promoverem esquemas de produo e consumo dissipadores, e as sociedades pobres so, por efeito da marginalizao, foradas a adoptar prticas mais destrutivas e de curto prazo para poderem sobreviver em situaes que foram originadas de forma exgena a essas sociedades; 6) A melhoria da posio da mulher relativamente do homem (visto estas deterem menos de 1% da riqueza mundial, ganharem menos de 10% do rendimento global e executarem mais de dois teros do trabalho mundial, normalmente em sectores mais perifricos do mercado de trabalho, com as piores condies de trabalho, salrios baixos e uma dbil segurana de emprego); 7) A primazia dos cuidados de sade autnomos (estes, de acordo com o mtodo de David Werner, so um direito de todos, mas tambm uma responsabilidade de todos; no devem ser prestados, mas sim incentivados; deve promover-se o autotratamento informado; etc.); 8) A preservao dos laos familiares, combatendo ao mesmo tempo, o regime patriarcal e a explorao das crianas (saliente-se que as famlias so, em muitos casos, opressivas para as mulheres e crianas, mas no deixam de constituir um recurso emocional e material para muitas populaes pobres podendo, se conjugadas com o que foi referido nos nmeros 3 e 6 deste pargrafo, trazer mltiplos benefcios); 9) O relevo do reconhecimento no s dos direitos (humanos), mas tambm das responsabilidades;

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FOMENTAR O DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL

10) Seria limitativo organiz-lo em termos puramente locais, pois, para alm de poder exacerbar as desigualdades globais, est dependente das grandes organizaes, no obstante ser sensvel s exigncias e interesses locais.

Neste quadro territorialista, o objectivo do desenvolvimento a satisfao das necessidades bsicas (materiais e imateriais) de toda a populao de uma unidade territorial, dispondo, de forma integral e integrada, dos recursos endgenos naturais, humanos e institucionais.

Para Sthr o processo de desenvolvimento dever ser entendido como um processo integral de expanso de oportunidades para os indivduos, grupos sociais e comunidades organizadas territorialmente, s escalas pequena e intermdia, e atravs da mobilizao integral das suas capacidades e recursos, para benefcio comum em termos sociais, econmicos e polticos. Isto pressupe a existncia de abordagens centradas nas comunidades locais das unidades territoriais de desenvolvimento, abordagens centradas na dimenso vivida dos problemas, tendo em vista a motivao endgena. Por conseguinte, o ponto de partida dever ser colocado onde esto expressas as formas vividas das necessidades e da sua insatisfao, ou seja, onde esto os desejos, os problemas e os conflitos (manifestos e latentes) das populaes na relao directa com o seu quotidiano vivido, com as suas representaes colectivas e individuais e com as suas concepes do mundo e da vida. importante entender que, territorialmente, os problemas no so apenas econmicos, sociais, culturais ou ambientais. O ponto de partida do processo de desenvolvimento deve ser a prpria identidade territorial regional e local, ela prpria multidisciplinar por natureza, as solues possveis (contrariamente perspectiva funcionalista da soluo-tipo) ocorrero tambm pela interdisciplinaridade caracterstica da anlise do territrio. O desenvolvimento pode assumir, assim, formas mltiplas e diferenciadas, adaptadas a cada territrio e autocentradas em torno da sua identidade territorial. Esta caracterstica, de autocentrado, constitui um dos elementos que tornam o paradigma da territorialidade alternativo ao paradigma funcionalista. Esta posio pode conduzir ao que em lngua inglesa conhecido por closure, o fechamento territorial selectivo que se refere a uma poltica de autoconfiana esclarecida nos nveis relevantes de integrao territorial: local, regio e nao. Esta atitude atinge directamente a ideologia do comrcio livre e das vantagens comparativas, e as tentativas das empresas transnacionais no

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sentido da organizao de uma economia mundial funcionalmente integrada sob a sua tutela. O fechamento selectivo uma crena nas capacidades de um povo para conduzir as foras da sua prpria evoluo. Implica confiar menos na ajuda e no investimento externo e envolver as populaes no desenvolvimento, iniciar um processo consciente de aprendizagem social, diversificar a produo e conjugar recursos. Em vez da maximizao do lucro, a uma escala internacional, dos factores de produo, o objectivo ser o do aumento da eficincia global, de um modo integrado, de todos os factores de produo de uma regio economicamente menos desenvolvida.

5.6. DESENVOLVIMENTO LOCAL SUSTENTVEL

Chegamos ento a um entendimento do desenvolvimento local como processo de diversificao e de enriquecimento das actividades econmicas e sociais sobre um territrio a partir da afectao e da articulao dos seus recursos e das suas energias. Ser o resultado dos esforos da sua populao e dever ter como pressuposto a existncia de um projecto de desenvolvimento, integrando as suas componentes econmicas, sociais e culturais. Para dispormos de um conceito de desenvolvimento sustentvel h que integrar os aspectos da valorizao e respeito pelo ambiente, bem como da anlise intra e intergeraes das diversas componentes que integram o projecto de desenvolvimento participado. O desenvolvimento um processo dinmico e complexo, que pressupe formas heterogneas de o promover e avaliar. Por estarmos perante realidades distintas e complexas, tais formas podem ser diversificadas, pelo que estamos perante desenvolvimento e no desenvolvimento, mas com objectivos diferentes, face aos dois grandes paradigmas que monopolizam o debate acerca do desenvolvimento: o paradigma funcionalista e o paradigma da territorialidade. No primeiro, o objectivo central a maximizao do crescimento econmico. No segundo, o objectivo do desenvolvimento centra-se na satisfao das necessidades bsicas, materiais e imateriais das populaes, ou seja, admi-

CAPTULO 5

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FOMENTAR O DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL

te-se que as necessidades no so satisfeitas apenas por processos de consumo (perspectiva material), mas tambm dependem de outros factores sociais, psicolgicos, etc. Por isso, no quadro do primeiro paradigma, o desenvolvimento centralizado, vertical, hierarquizado, promovido e desencadeado a partir do topo. Assume-se que atravs da concentrao demogrfica, de capital, de equipamentos, em grandes projectos, se consegue maximizar o crescimento econmico e desta forma alcanar nveis de bem-estar social, inicialmente em determinados pontos geogrficos e, posteriormente, difundindo-se a outras reas. A interveno dos municpios segundo este paradigma no se afigurava de grande relevncia, na medida em que a lgica nacional e, mais tarde, a internacional, o culto do grande, as polticas nacionais de interveno do Estado central na economia e na sociedade, etc., eram os grandes privilegiados deste sistema. Todavia, o modelo destruiu regies inteiras por no serem as seleccionadas para tais investimentos, havendo uma manifestao cada vez maior das desigualdades regionais, e diversos problemas socioeconmicos, ambientais e culturais, que chegaram em certos casos a inverter a prpria histria dessas regies. Deste modo, as regies privilegiadas desenvolveram-se, e muito, custa deste modelo, no obstante a homogeneizao e uniformizao econmica, cultural, social e poltica desses espaos, mas as regies marginalizadas degradaram-se, quer pelo xodo populacional para os centros de crescimento e respectivo abandono dos espaos, com todos os reflexos que tm ao nvel da identidade desses territrios, por parte de quem os abandonou, quer pelas dificuldades acrescidas, quer pela crescente assimetria nas oportunidades, para os que ficaram agarrados s suas razes, para alm da dependncia do exterior sobre o seu prprio processo de evoluo. Com a crise econmica de 1973, caracterizada pela desacelerao do crescimento econmico, pelo processo de desindustrializao, os problemas sociais e econmicos das regies privilegiadas acentuaram-se. A crescente internacionalizao tambm contribuiu para o enfraquecimento do Estado-Nao, realando as disparidades regionais ao nvel mundial, havendo, portanto, regies e pases privilegiados e marginalizados. O paradigma da territorialidade, considerado como modelo alternativo ao paradigma funcionalista nas regies marginalizadas, e, por conseguinte, complementar do paradigma funcionalista escala mundial, concentra os seus esforos na realizao do desenvolvimento a partir de baixo, ou seja, atravs da mobilizao dos recursos endgenos dos territrios, com respeito pela valorizao do ambiente, com o reforo e proteco das identidades

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territoriais, mediante estratgias de solidariedade local, etc., preconiza um desenvolvimento com a maior participao (activa) possvel dos agentes locais no seu prprio processo de desenvolvimento. Neste sentido, os municpios, pela sua proximidade s populaes (eles prprios so integrados por pessoas do local) e do conhecimento que tm dos recursos locais, so dos principais agentes de desenvolvimento local, e o seu papel fundamental no quadro do paradigma da territorialidade, na medida em que a pequena escala a dimenso local a privilegiada para desenvolver estratgias adequadas de desenvolvimento. Em muitas regies do nosso pas, os principais empregadores so os municpios, porque no existem nesses locais grande abundncia de postos de trabalho em diversas actividades econmicas, em parte, pela desertificao dos espaos, resultante das migraes em busca de melhores condies de vida. Desta forma, e pelo que foi atrs exposto, no quadro do paradigma da territorialidade, a interveno municipal no desenvolvimento local tem maior importncia. O problema que se coloca o de estudar as condies locais dos municpios para essa interveno, as polticas definidas e as aces encetadas, verificando se assumem um papel passivo e dependente do exterior, ou se pelo contrrio, ainda que dependentes do exterior, assumem um papel activo no desenvolvimento local, evidenciando a transio de um paradigma (funcionalista) para outro (da territorialidade).

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N
Pg. 43 Pg. 58

A
1 2

Pg. 60 Pg. 61 Pg. 70

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E
3.3. A FUNO FINANCEIRA: POCAL ........ 43 3.3.1. FONTES DE FINANCIAMENTO .. 46

INTRODUO ................................................. 05

CAPTULO 1 EVOLUO DO PODER LOCAL ............... 07


1.1. EVOLUO HISTRICA ........................ 08 1.2. PS-25 DE ABRIL ..................................... 10 1.3. REGIME DE AUTONOMIA E DA TUTELA ............................................ 13 1.4. OS RGOS DAS AUTARQUIAS LOCAIS ....................................................... 15 1.5. ASSOCIAES DE MUNICPIOS E DE FREGUESIAS ................................... 17 1.6. RELAO ENTRE O GOVERNO CENTRAL E LOCAL ................................. 20 1.7. SISTEMA POLTICO E DE GESTO ..... 21 1.8. A GESTO PBLICA ............................... 23 CAPTULO 2 A VELHA E A NOVA ADMINISTRAO LOCAL ....................................................... 25 2.1. MODELOS DE GOVERNOS LOCAIS .... 26 2.2. RELAO ENTRE O PODER CENTRAL E O PODER LOCAL .................................. 28 2.3.PERSONALIZAO DA RELAO ....... 29 2.4. DIMENSO POLTICA E ADMINISTRATIVA DO GOVERNO LOCAL ............................ 30 2.5. A GOVERNAO ..................................... 31 CAPTULO 3 NOVOS INSTRUMENTOS DE GESTO ... 35 3.1. NOVA FILOSOFIA DE GESTO ............. 36 3.1.1. A PERSPECTIVA GESTIONRIA . 38 3.1.2. A REINVENO DA GOVERNAO ......................................... 41 3.2. A DESCENTRALIZAO ........................ 42

3.4. A FUNO RECURSOS HUMANOS ..... 48 3.5. AS TIC E OS MECANISMOS DE PARTICIPAO ......................................... 51 3.6. A INOVAO DA CIDADE DE PORTO ALEGRE NO BRASIL ............................... 53 CAPTULO 4 PARTICIPAO: A AUTARQUIA PARCEIRA ................................................ 57 4.1. GOVERNAO E DEMOCRACIA PARTICIPATIVA ........................................ 58 4.2. OLIGARQUIAS E PARTICIPAO DOS CIDADOS ....................................... 62 4.3. GOVERNAO E CIDADANIA ............. 63 4.4. CIDADANIA: CAPITAL SOCIAL, COMUNIDADE ......................................... 66 4.5. DEMOCRACIA E PARTICIPAO AO NVEL LOCAL .................................... 68 CAPTULO 5 FOMENTAR O DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL ........................................ 71 5.1. O CRESCIMENTO ECONMICO ........... 72 5.2. O DESENVOLVIMENTO ......................... 75 5.3. O DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL ......................................... 78 5.4. PARADIGMA FUNCIONALISTA ............ 81 5.5. PARADIGMA DA TERRITORIALIDADE .............................. 83 5.6. DESENVOLVIMENTO LOCAL SUSTENTVEL ......................................... 86 Notas .................................................................. 89 Referncias ........................................................ 91