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STDTESTRATEGIEN GEGEN ARMUT UND SOZIALE AUSGRENZUNG

Herausforderungen fr eine sozialvertrgliche Stadterneuerungs- und Stadtentwicklungspolitik

durch stadt + raum Verein fr raumbezogene Sozialforschung im Auftrag der Arbeiterkammer Wien

Andrea Breitfuss, Jens S. Dangschat, Oliver Frey, Alexander Hamedinger

Stdtestrategien gegen Armut und soziale Ausgrenzung

Inhaltsverzeichnis
INHALTSVERZEICHNIS............................................................................................................... 1
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VORWORT.................................................................................................................................... 3
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0 AUSGANGSSITUATION UND ZIELSETZUNG ...................................................................... 5


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AUSGANGSITUATION ................................................................................................................................ 5 AUFTRAG.................................................................................................................................................. 5 UMSETZUNG ............................................................................................................................................. 6


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1 EINLEITUNG............................................................................................................................ 7
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1.1 1.2
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HERAUSFORDERUNGEN DURCH ARMUT UND DEREN RUMLICHE KONZENTRATION ................ 7 ZIELE DER STUDIE ................................................................................................................... 10
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2 ZENTRALE ERGEBNISSE DER LNDERSTUDIEN ........................................................... 11 2.1 2.1.1 2.1.2 2.1.3 2.1.4
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2.2 2.2.1 2.2.2. 2.2.2. 2.2.3.


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2.3 2.3.1 2.3.2 2.3.3 2.3.4 2.4 2.4.1 2.4.2. 2.4.3 2.4.4 2.4
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GROSSBRITANNIEN ........................................................................................................... 11 Nationale Rahmenbedingungen .............................................................................................. 11 Wohnungspolitik ..................................................................................................................... 14 Stadtpolitik Stdtestrategien gegen Armut und soziale Ausgrenzung ................................. 16 Stdtestrategien gegen Armut und soziale Ausgrenzung Lernen vom Dritten Weg in Grobritannien? ...................................................................................................................... 18 FRANKREICH ....................................................................................................................... 22 Nationale Rahmenbedingungen .............................................................................................. 22 Wohnungspolitik ..................................................................................................................... 25 Stadtpolitik Stdtische Strategien gegen Armut und soziale Ausgrenzung ........................ 30 Stdtestrategien gegen Armut und soziale Ausgrenzung Lernen aus Erfahrungen mit einer Stadtpolitik in Frankreich .................................................................................................... 35 NIEDERLANDE .................................................................................................................. 37 Nationale Rahmenbedingungen ............................................................................................. 37 Wohnungspolitik .................................................................................................................... 39 Stadtpolitik - Stdtestrategien gegen Armut und soziale Ausgrenzung ................................. 41 Lernen von den Niederlanden ................................................................................................ 46 DEUTSCHLAND ................................................................................................................ 48 Nationale Rahmenbedingungen ............................................................................................. 49 Wohnungspolitik .................................................................................................................... 51 Sozialintegrative Stadtentwicklungsprogramme in Deutschland ........................................... 53 Lernen aus den Erfahrungen mit dem bundesdeutschen Programm Soziale Stadt ............. 64 RESMEE DER LNDERSTUDIEN .................................................................................. 65
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3 THEMENSCHWERPUNKTE ................................................................................................. 70 3.1 3.3.1 3.1.2 3.1.3 3.1.4


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ARMUTSENTWICKLUNG UND ARMUTSURSACHEN .................................................. 70 Datenbasis und Informationen ber die Armutsentwicklung in Wien .................................... 70 Armutsentwicklung in Wien ................................................................................................... 70 Erfahrungen aus den Lnderstudien zu Armutsentwicklung .................................................. 73 Empfehlungen fr Wien in Bezug auf Armutsentwicklung .................................................... 75
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Stdtestrategien gegen Armut und soziale Ausgrenzung

3.2 3.2.1 3.2.2 3.2.3 3.3 3.3.1 3.3.2 3.3.3 3.4 3.4.1 3.4.2 3.4.3 3.5 3.5.1 3.5.2 3.5.3
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DIE BESTIMMUNG DER GEBIETE LOKALER INTERVENTION .................................. 76 Bestimmung der Gebiete zur lokalen Intervention in Wien .................................................... 76 Erfahrungen aus den Lnderstudien ........................................................................................ 77 Empfehlungen fr Wien zur Bestimmung von lokalen Interventionsgebieten........................ 78 DIE BEDEUTUNG DER URBAN GOVERNANCE ............................................................ 79 Urban Governance in Wien ..................................................................................................... 79 Erfahrungen aus den Lnderstudien zur urban governance .................................................. 84 Empfehlungen fr Wien .......................................................................................................... 87 STADTERNEUERUNGS- UND WOHNUNGSPOLITIK ..................................................... 88 Wohnungs- und Stadterneuerungspolitik in Wien................................................................... 88 Erfahrungen aus den Lnderstudien ........................................................................................ 92 Empfehlungen fr Wien .......................................................................................................... 93 STADT(TEIL)ENTWICKLUNG UND QUARTIERSMANAGEMENT .............................. 94 Stadtteilentwicklung und Quartiersmanagement in Wien ........................................................ 94 Erfahrungen aus den Lnderstudien ......................................................................................... 98 Empfehlungen fr Wien ........................................................................................................... 99
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3.6 PARTIZIPATION ................................................................................................................ 101 3.6.1 Partizipation in Wien.............................................................................................................. 101 3.6.3 Erfahrungen aus den Lnderstudien ....................................................................................... 103 3.6.3 Empfehlungen fr Wien ......................................................................................................... 105
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4 ZUSAMMENFASSUNG ....................................................................................................... 106


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LITERATUR .............................................................................................................................. 112


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Stdtestrategien gegen Armut und soziale Ausgrenzung

Vorwort
Die Arbeiterkammer sieht es als eine ihrer wichtigsten Aufgaben an, sich besonders auch mit der Situation von Menschen auseinander zu setzen, die aus irgend einem Grund sozial benachteiligt sind. Vor allem die Auswirkungen staatlichen Handelns - des Bundes, der Lnder oder der Stdte - auf diese Personengruppen stehen im Mittelpunkt des Interesses und werden immer wieder kritisch hinterfragt. Armut und soziale Ausgrenzung hngen von einer Reihe von Faktoren ab, die oft in einem direkten Zusammenhang zueinander stehen und auch kumuliert auftreten. Die rumlichen Faktoren spielen dabei eine wesentliche Rolle, nicht nur auf Grund der hufigen rumlichen Konzentration von Armut, sondern auch, weil zum Beispiel Planungsmanahmen soziale Ungleichheiten ausgleichen oder verschrfen knnen. Eine ausschlielich rumliche Betrachtung des Problems greift aber bei weitem zu kurz, was zum Teil auch aus der Betrachtung der in mehreren europischen Stdten angewandten Strategien hervorgeht. Wenn gerade in den reichsten Lndern der Welt die Armut wieder massiv im Ansteigen ist auch in Wien, wenn auch (noch?) in einem geringeren Ausma dann wird deutlich, dass es sich hier um ein gesellschaftspolitisches Problem handelt. Es geht um die Verteilung von Reichtum auf allen Ebenen, auf der globalen, der nationalen und der kommunalen, um die Setzung von Prioritten bei allen politischen Entscheidungen. Wenngleich die Entscheidungsspielrume auf der kommunalen bzw. lokalen Ebene gegenber der nationalen und auch der globalen sicher eingeschrnkt sind, bleiben doch auch auf dieser Ebene staatlichen Handelns noch Einflussmglichkeiten, die ber Korrekturen der gravierendsten Auswirkungen von Armut und sozialer Ausgrenzung hinausgehen. Vor allem gilt es, den sich intensivierenden Tendenzen der - zum Teil staatlich verordneten Entsolidarisierung und somit der Verschrfung sozialer Ausgrenzung entgegen zu wirken, welche die Armutsgefhrdung bestimmter sozialer Gruppen noch verstrken. Die Definition von Armut kann sich nicht am durchschnittlichen Einkommen allein orientieren, sondern es geht vor allem um die Mglichkeit der Teilhabe am sozialen Leben, um den Zugang zu sozialen Dienstleistungen, zum Arbeitsmarkt, zu angemessenem Wohnraum, zu Bildung, Gesundheit etc. Armutsbekmpfung stellt sich daher als Strategie zur Beseitigung bzw. zum Ausgleich sozialer Ungleichheiten dar. Es gibt in Wien eine Flle von Sozialleistungen und Initiativen, die sozial benachteiligten Personen und Gruppen zur Verfgung stehen, eine Vernetzung und Koordination dieser Leistungen findet jedoch kaum statt. Auerdem fallen immer mehr Menschen aus verschiedenen Grnden aus diesen Netzen, oder sie sind von vornherein nicht anspruchsberechtigt. Der vorliegenden Publikation liegt ein umfangreicher Bericht aus 5 Beispiel-Lndern zugrunde, ein von Arbeiterkammer und Stadt Wien veranstalteter Workshop im November 2003 mit Wiener PraktikerInnen lieferte zustzliche Impulse. Ziel ist eine Dokumentation der Strategien anderer europischer Stdte und deren Wirksamkeit, um das Thema Ungleichheiten in Wien ber die Grenzen der jeweiligen Fachdienststellen hinweg und unter Einbeziehung diverser stdtischer und privater Initiativen gezielt und koordiniert in Angriff nehmen zu knnen. Es wre aus Sicht der Arbeiterkammer wichtig, dass die Ergebnisse sowohl in den derzeit in Arbeit befindlichen Stadtentwicklungsplan einflieen als auch in andere Konzepte und Manahmen der Stadt Wien, beispielsweise die gerade stattfindende Umorganisation des

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gesamten Sozialbereichs oder die Entwicklung einer neuen Orientierung der Integrationspolitik in Richtung Diversittspolitik. Dabei sollten die jeweils betroffenen Personen bzw. die in den jeweiligs relevanten Bereichen arbeitenden PraktikerInnen aktiv in diese Prozesse eingebunden werden. Mit der vorliegenden Publikation wird ein mit der AK-Veranstaltung Stadt der Menschen im Frhjahr 2002 begonnener Diskussionsprozess fortgesetzt und ein weiterer Impuls zur Erarbeitung eines Leitbildes fr eine Stadt der sozialen Integration und einer darauf aufbauenden Politik gesetzt, die auf eine mglichst gleichmige Verteilung von Lebenschancen und Lebensbedingungen fr alle BewohnerInnen der Stadt gerichtet ist. Antonia Coffey, Arbeiterkammer Wien

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0 AUSGANGSSITUATION UND ZIELSETZUNG


Ausgangsituation
Die (Wieder-)Zunahme von Armut und sozialer Ausgrenzung ist begleitendes Merkmal des intensiven sozialen und konomischen Wandels. Dieses betrifft im europischen Mastab vor allem die Stdte als Orte des flexibilisierten Arbeitsmarktes, insbesondere im Dienstleistungssektor, als Orte neuer Inszenierungen des Stdtischen mit Mitteln des Stdtebaus und der Architektur und als Orte zunehmender Individualisierung und fragil werdender sozialer Netzwerke. Neben der quantitativen Zunahme, die Bestandteil einer sozio-konomischen Polarisierung ist (gleichzeitige Zunahme von Armut und Wohlstand), wird das Thema in den Stdten insbesondere auch deswegen diskutiert, weil die Haushalte mit niedrigen Einkommen sich zunehmend in solchen Quartieren konzentrieren, die von stdtebaulichen und Wohnungsmngeln, von ausgednnter Infrastruktur, oftmals hohen Immissionen gekennzeichnet sind und eine Zusammensetzung der Wohnbevlkerung aufweist, die als problematisch eingeschtzt wird, weil die Anteile an Armut, Menschen mit Sozialhilfebezug, Arbeitslosen oder Menschen mit Migrationshintergrund teilweise deutlich ber dem gesamtstdtischen Durchschnittswert liegt. Deshalb haben Verwaltungen und Politik in europischen Stdten mittlerweile einen Richtungswechsel vorgenommen, indem die klientelorientierte Sozialpolitik zu Gunsten eines quartiersspezifischen Ansatzes zurckgenommen wird und letzterer unter der Prmisse von Verwaltungsmodernisierung, neuen Kommunikations- und Beteiligungsprozessen in ein horizontal und vertikal vernetztes Management berfhrt wird. Die Stadt Wien steht bezglich dieser Trends eher noch am Anfang dieser polarisierenden Entwicklung, auch wenn die Zunahme der Armut sowie die Konzentration von Armutsbevlkerung in bestimmten Grtzeln kaum zu bersehen ist. Es spricht viel dafr, dass die polarisierende Entwicklung auch in Wien strker bestimmend wird, wenn nicht rechtzeitig mit geeigneten Manahmen gegengesteuert wird. Insbesondere ist es fr die Stadt Wien wichtig festzustellen, wie sie mit eigenen Mitteln auf einen Trend reagieren kann, der weitgehend von auen bestimmt ist (arbeitsmarktrelevante Des-Investitionen von Unternehmen, neo-liberale Politik auf bergeordneten politischen und Verwaltungsebenen). Anlass genug also, die Erfahrungen in anderen europischen Grostdten vor allem mit den area based initiatives, ihren Kontexten und Auswirkungen zu analysieren und diese Ergebnisse auf Wien zu bertragen.

Auftrag
Diese Studie im Auftrag der Arbeiterkammer Wien, in Kooperation mit der MA 18 (Stadtentwicklung) und der MA 50 (Wohnungspolitik) hat die Ziele: die Entwicklung der Armut und sozialen Ausgrenzung beschreibend einzuschtzen und
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lernend aus Erfahrungen in anderen europischen Grostdten Vorschlge zu unterbreiten, wie die Stadtentwicklung in Wien (im weitesten Sinne, d.h. mit einer Kombination mehrerer Geschftsbereiche des Magistrats, entsprechenden Fonds und anderen institutionellen AkteurInnen auerhalb des politisch-administrativen Systems) vorgehen sollte, um insbesondere die Negativ-Effekte, die aus der Armutsentwicklung
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selbst sowie insbesondere der territorialen Konzentration von sozialen Gruppen, die von Armut und Armutsrisiko betroffen sind, aufzufangen oder gar nicht erst entstehen zu lassen. Das primre Ziel der Gesamtstudie ist, die Wirkungsweise von stdtischen Programmen gegen Armut und soziale Ausgrenzung in vier europischen Lndern1 einzuschtzen und daraus Empfehlungen fr angemessene Strategien und Interventionen in Wien abzuleiten. Diese lokalen Interventionsstrategien gelten in Fachkreisen als besonders geeignet, die soziale Ausgrenzung als Folge von Armut zu verringern.
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Im Rahmen der Gesamtstudie sind die folgenden Fragestellungen von besonderem Interesse: Schilderung der Problementwicklung in vier EU-Lndern (Grobritannien, Frankreich, Niederlande, Deutschland) in den Dimensionen: o Arbeitsmarkt und Sozialstaatlichkeit, o als komplexes Bndel des Entstehens und Verfestigens von Armutsentwicklung, sozialer Ausgrenzung, o o o Zuwanderung und Integration, vernderter demographische Strukturen und der rumlichen Konzentration sozialer Problematik (als Anlass fr Aktionen des politisch-administrativen Systems und als Bestandteil des Problemszenarios, welches die Debatte um Segregation/Konzentration bestimmt);

Identifizierung und Einschtzung von Armuts- und Armutsverdachtsgebieten; Verstrkungs- und Verhinderungseffekte von Armut und sozialer Ausgrenzung sowie deren rumlicher Konzentration durch Strategien und Manahmen der Stadtplanung und Stadtentwicklungspolitik (vor allem: Quartiersmanagement); Einbettung der innovativen Strategien des Quartiersmanagements in Manahmen der Verwaltungsmodernisierung und der neuen Aufgabenstellungen des politischadministrativen Systems (governance) und Erfahrungen mit Partizipation und Empowerment.

Umsetzung
Diese Studie wurde als desk-research vom Institut der Soziologie fr Architektur und Raumplanung (ISRA) der TU Wien in Kooperation mit dem Verein stadt+raum durchgefhrt. Die vorliegende Fassung ist eine komprimierte Fassung des Gesamtberichts.

1 Die untersuchten Lnder sind Grobritannien, Frankreich, die Niederlande und Deutschland. Zustzlich wurde eine
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Einschtzung der Armuts- und Ausgrenzungsentwicklung in sterreich und Wien vorgenommen sowie die wesentlichen politischen und administrativen Manahmen in den Lndern/Stdten in ihren armutsuntersttzenden und -verringernden Wirkungen analysiert. Letzteres ist sicherlich unter den Vorbehalt zu stellen, dass eine wirkliche Evaluation der Politiken im Rahmen dieser Studie nicht mglich ist und daher auch nicht angestrebt wurde.

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1 EINLEITUNG
Eine Stadtentwicklungspolitik muss sich heute strker als je zuvor an den konomischen, demographischen, sozio-konomischen und sozio-kulturellen Trends orientieren, wenn sie eine angemessene Vorsorgepolitik2 betreiben mchte. Dabei kann sich eine Stadt nicht nur auf die Entwicklung innerhalb der eigenen Grenzen konzentrieren, sondern muss die Entwicklung innerhalb der gesamten Stadtregion, die generellen Trends vergleichbarer Stdte, ihrer KooperationspartnerInnen und KonkurrentInnen sowie nationale und supranationale Entwicklungen (EU-Erweiterung) (er)kennen und sich gem strategischer berlegungen positionieren. In diesem Zusammenhang ist von Bedeutung wie
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mit konomischen Umstrukturierungen (z.B. De-Industrialisierung, Globalisierung, Flexibilisierung von Produktionsprozessen etc.) im Rahmen des zunehmenden Wettbewerbs zwischen Stdten umgegangen wird, auf die Herausforderungen der Globalisierung seitens der politisch-administrativen Systeme (z.B. durch die Modernisierung der Verwaltungen) reagiert und welche Form der Modernisierung angestrebt wird (neoliberale oder nachhaltige) und Trends der gesellschaftlichen Entwicklung, etwa die zunehmende beralterung der Gesellschaft, die Zunahme der Bedeutung von sozialen Milieus und Lebensstilen fr Gruppenbildungen sowie deren Konzentration im Stadtraum oder Migrationsbewegungen interpretiert werden und welche Auswirkungen diese fr unterschiedliche Felder der politischen Steuerung haben (z.B. Gesundheits-, Sozial-, Integrationspolitik).

1.1 Herausforderungen durch Armut und deren rumliche Konzentration


Armut und soziale Ausgrenzung beherrschen, ebenso wie die Frage nach dem angemessenen Umgang mit diesen Phnomenen, seit etwa 20 Jahren einen groen Teil der sozialwissenschaftlichen und sozialpolitischen Debatten in West- und Nordeuropa. Die Intensitt dieser Debatten hat vor allem auch deshalb zugenommen, weil spezifische soziale Gruppen von Armut besonders betroffen sind (Kinder und Jugendliche, ZuwanderInnen, Alleinerziehende und ltere Frauen) und weil die von Armut betroffenen Menschen sich zunehmend in bestimmten Wohnungsmarktsegmenten an bestimmten Orten konzentrieren einerseits in konomisch strukturschwachen Regionen (hier berwiegt die traditionelle Armut bei lteren Menschen und (Langzeit-)Arbeitslosen) und in spezifischen Wohnungsteilmrkten (nicht modernisierter Altbau der Grnder- und Zwischenkriegszeit, Schlichtwohnungen3 der 1950er Jahre und der sozial gefrderte Wohnungsbau in Grosiedlungen der 1960er bis 1990er Jahre) auch und gerade in prosperierenden Stadtregionen (berwiegend neue Armut4).
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Eine Vorsorgepolitik kann sich jedoch nicht mehr ausschlielich auf ein ausreichendes Zur-Verfgung-Stellen von Flchen beziehen, sondern sollte sich den aktuellen Entwicklungen entsprechend auf den Beginn vllig neuer Zeitund Raummuster unterschiedlicher Nachfragegruppen einstellen. In diesem Zusammenhang steht das materielle Verfgen ber Flchen (inklusive dem notwendigen Abwgungsschritten und Planungssicherheiten) am Ende eines Prozesses des Aushandelns unterschiedlicher Interessen zwischen AkteurInnen, die an Zahl und Unterschiedlichkeit zunehmen.
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Mit Schlichtwohungen sind Wohnungen gemeint, die zum Zeitpunkt ihrer Errichtung unterhalb der gltigen Standards gebaut wurden und in der Regel zur Notversorgung sozialer Gruppen meist befristet dienen sollten.
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Mit neuer Armut sind unterschiedliche Aspekte angesprochen: Zum einen eine quantitative Wieder-Zunahme von Armut seit den 1980er Jahren, zum anderen die Tatsache, dass nun auch zunehmend solche Menschen von Armut betroffen sind, die sich aufgrund ihrer (Aus-)Bildung, ihrer Berufsposition und ihrer sozialen Einbindung auf der sicheren Seite whnten und durch Arbeitslosigkeit von Armut betroffen sind, sowie schlielich die Zunahme prekrer Arbeitsverhltnisse mit einerseits hohem Kndigungsrisiko und zum anderen einer Bezahlung, die unterhalb der Grenze der Sozialhilfe bleibt (working poor) (vgl. Dangschat 1999b).

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Armut kann unterschiedlich definiert werden. Die rtlichen, regionalen und nationalen Armutsberichte sttzen sich dabei vor allem auf zwei Gren: geringes Einkommen5 und Angewiesensein auf Sozialhilfe. Innerhalb der Sozialwissenschaften, wird die ausschlieliche Betrachtung finanzieller Engpsse zur Bestimmung der Armut meist zurckgewiesen. Insbesondere im deutschsprachigen Raum wird die multiple Armut6 als benachteiligende Lebenslage thematisiert7. Unter Armut werden in dieser Studie zu geringe materielle Ressourcen, fr eine kulturell und konomisch angemessene Lebensweise verstanden.
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In Grobritannien und Frankreich hat sich seit den 1990er Jahren die Diskussion ber Armut zu einer ber soziale Ausgrenzung (social exclusion) resp. zur Notwendigkeit des Wiedererlangens des gesellschaftlichen Zusammenhalts (social cohesion) verlagert. Social exclusion wurde in Folge zum zentralen Begriff der Sozialpolitik der EU und hat in der internationalen Debatte den Armuts-Begriff abgelst. Mit sozialer Ausgrenzung sind hier vor allem die Folgen von Armut gemeint soziale Isolation, problematische Sozialisation, abweichendes Verhalten (von Krankheit bis zu Kriminalitt). Die Sichtweise auf die Ursachen von Armut wird von nahezu allen WissenschaftlerInnen geteilt: Neben individuellen Grnden, Anlssen und Unzulnglichkeiten, in Armut abzurutschen, sind vor allem konomische Umstrukturierungen, die damit verbundenen Vernderungen auf den forciert modernisierten Arbeitsmrkten sowie der teilweise Rckzug des Sozialstaates fr die Scherenbewegungen8 bezglich der Arbeitsplatzsicherheit und der Einkommenshhen (z.B. durch Deregulierung und Flexibilisierung der Erwerbsarbeit) verantwortlich.
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Bezglich der Bewertung der rumlichen Konzentration von rmeren Haushalten im Stadtraum gibt es weniger klare bereinstimmungen. Die Konzentrationen der Wohnstandorte von rmerer und auslndischer Bevlkerung im stdtischen Raum meist Segregation genannt wird dabei berwiegend als negativ angesehen und daher abgelehnt und u.a. ber die Setzung von Manahmen zur sozialen Durchmischung bekmpft. Meist wird behauptet, die Segregation/ Konzentration an sich sei nachteilig, weil sie die Inter-Gruppenkontakte verhindere und daher Muster der Intoleranz gegenber den Anderen strke. Diese Thesen stehen zumindest im Widerspruch zu der Tatsache, dass beispielsweise die rtliche Konzentration der Reichen und Wohlhabenden, der autochthonen Bevlkerung, der Inhaber hherer Schulbildung etc. allenfalls

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Innerhalb der EU wurde die Berechnung des sog. (Netto-)quivalenzeinkommens zum Vergleichsstandard erhoben. Ausgangspunkt ist das durchschnittliche, nach Haushaltsgre und -zusammensetzung standardisierte NettoHaushaltseinkommen aller Haushalte eines Nationalstaates. Ein Unterschreiten dieses Durchschnittswertes um 60% wird in der Regel als Armutsgrenze definiert. Damit wird die Grenze bezeichnet so die dahinter stehenden Annahmen, bis zu der ein Leben gefhrt werden kann, das die jeweiligen nationalen konomischen und kulturellen Standards erfllt. Diese statistischen Informationen liegen jedoch in sterreich (und Deutschland) weder in der Amtlichen Statistik, noch in Verwaltungsvollzugsdaten flchendeckend vor. In der EU-weit standardisierten Einkommens- und Verbrauchsstichprobe werden die entsprechenden Daten zwar erhoben, doch sind diese Daten nicht regionalisierbar, also fr Planungszwecke kaum geeignet.
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In sterreich wird hufig der Begriff akute Armut verwendet, wenn neben dem zu geringen Einkommen (60%Schwelle) eine weitere Einschrnkung in einem wichtigen Lebensbereich (wie beispielsweise Wohnen, Ernhrung, Gesundheit etc.) oder ein hohes Ma an Verschuldung hinzutreten (vgl. Frster & Heitzmann 2002).
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Solche Lebenslagen-Anstze gehen auf die ersten Analysen zum Ende des 19. Jahrhunderts zurck und umfassen unterschiedliche Dimensionen zustzlicher Benachteilungen, meist aufgrund des zu knappen Geldes (z.B. soziale Isolation, ungesunde Ernhrung, krank machende Wohnbedingungen etc.) oder aber auch aufgrund von Diskriminierungen.
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Hiermit soll ausgedrckt werden, dass die Risiken der Arbeitsplatzversorgung sich ebenso ungleich entwickeln wie die Hhe der Einkommen hier sprechen einige Autoren sogar von einer Polarisierung. Damit steht die Armutsentwicklung im Zusammenhang mit einer Stabilisierung des Wohlstandes in der Mitte und am oberen Ende der gesellschaftlichen Hierarchie. Auf diese Weise wird verstndlich, dass eine Zunahme der durchschnittlichen Erwerbseinkommen nicht in paradoxem Widerspruch zur zunehmenden Armutsentwicklung steht (vgl. Dangschat 1999b: 21).

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zur Kenntnis genommen, nicht aber kritisiert oder gar bekmpft wird, obwohl die hheren Einkommensgruppen die hchsten Segregationswerte aufweisen. Auch wenn es anders formuliert wird: Es geht bei der Ablehnung weniger um die Segregation/ Konzentration bestimmter sozialer Gruppen an sich, sondern die Konzentration von Fremden, sozial Benachteiligten oder Randgruppen verunsichert die EntscheidungstrgerInnen in Politik und Verwaltung. Ob und in welcher Weise das Leben in solchen Gebieten, die hufig durch benachteiligende Wohn- und Wohnumfelder gekennzeichnet sind, sich auf Biographien und Lebenschancen negativ auswirken, ist wissenschaftlich allenfalls ansatzweise geklrt (vgl. Dangschat 1998b, Friedrichs & Blasius 2000). Sicherlich spielt auch die Befrchtung eine Rolle, dass aus den Lebenssituationen Formen abweichenden Verhaltens entstehen knnten (culture of poverty, vgl. Goetze 1982), die sich auch auerhalb der Armutsquartiere negativ auswirken. Die Gebiete selbst zeichnen sich jedoch sehr hufig durch enge soziale Beziehungen aus, insbesondere durch Netzwerke der ZuwanderInnen, die als soziales und kulturelles Kapital mittlerweile in den Einschtzungen dieser Quartiere an Bedeutung gewinnen, und die durch eine Entzerrung verloren gehen damit geht oftmals das einzige Kapital von Armutsbevlkerung verloren. Diese Argumentation darf allerdings nicht darber hinwegtuschen, dass sozial Benachteiligte durch ihre Wohn- und Wohnumfeldsituationen in ihrer Lebensweise eingeschrnkt und damit zustzlich benachteiligt werden (vgl. Alisch & Dangschat 1998). Die Eindeutigkeit der Ablehnung von Segregation/ Konzentration und eine Befrwortung der Durchmischung bei den meisten VertreterInnen des politisch-administrativen Systems, aber auch der Mehrheit der SozialwissenschaftlerInnen bezglich der Bewertung der rtlichen Konzentration sozial benachteiligter Gruppen steht also in einem gewissen Widerspruch zu empirischen Ergebnissen, welche bisher allenfalls schwache Zusammenhnge von Quartiersausstattungen und dem Verbleiben in Armut konstatieren knnen. Keine wissenschaftliche Arbeit hat zudem bislang auch nur andeutungsweise zeigen knnen, welche soziale Mischung die richtige ist, weder auf der Ebene des Stiegenhauses, des Blocks, des Grtzels, des Bezirks, einer Stadt noch einer grostdtischen Agglomeration, um eine Integration unterschiedlicher Bevlkerungsgruppen zu untersttzen. Heitmeyer & Anhut (2000) haben am Beispiel der Situation trkischer ZuwanderInnen in Stdten in Nordrhein-Westfalen zeigen knnen, dass die Qualitt der Integration von Zuwanderungsgruppen nicht vom AuslnderInnenanteil abhngt (und nur minimal von der Gre einer dominanten allochthonen Gruppe), sondern es kommt vielmehr auf die politische und soziale Kultur des MiteinanderUmgehens vor Ort an: Haben alle Gruppen die gleichen Rechte an der Partizipation in ihrem unmittelbaren Lebensumfeld? Wie steht es um die Gleichheit der staatsbrgerlichen Rechte? Werde ich im meiner Wertvorstellung akzeptiert und kann ich diese demonstrativ leben? Wen stre oder bedrohe ich damit? Vor diesem Hintergrund lauten die Herausforderungen der Stdte, diese Gebiete, die durch stdtebauliche, konomische und soziale Missstnde und Probleme gekennzeichnet sind, und die dort lebenden Menschen wieder Anschluss an die stdtische Entwicklung finden zu lassen. Gerade ber die lokalen Strategien (area based initiatives) wird gegenwrtig versucht, im Rahmen einer allgemeinen Verwaltungsmodernisierung innovative Lsungen zu erarbeiten. Bedingt durch die unterschiedlichen Intensitten von Armut, sozialer Ausgrenzung und rtlicher Konzentration benachteiligter Gruppen, die unterschiedlichen nationalen und lokalen Diskurse ber Wahrnehmungen und Bewertungen dieser Phnomene sowie die unterschiedliche politische Kultur werden unterschiedliche Strategien und Manahmen ausprobiert, die alle dem gleichen Ziel dienen: Die Armut und soziale Ausgrenzung verringern und die davon

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betroffenen Menschen dabei zu untersttzen, selbst dauerhaft aus dieser Situation herauszukommen (help-for-self-help-Strategien).

1.2 Ziele der Studie9


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Das primre Ziel dieser Studie ist, die Wirkungsweise von stdtischen Programmen gegen Armut und soziale Ausgrenzung in vier europischen Lndern10 einzuschtzen und daraus Empfehlungen fr angemessene Strategien und Interventionen in Wien abzuleiten. Dazu werden die konomischen, sozialen und institutionellen Rahmenbedingungen im Zuge gesellschaftlicher Modernisierung aufgezeigt, welche die politische Steuerungsfhigkeit von Nationalstaaten, Bundeslndern und vor allem Stdten beeinflussen. Die Studie wurde als desk research durchgefhrt, wobei wissenschaftliche Literatur, politisch-planerische Zielsetzungen sowie Interventions-Programme und deren Evaluationen einer genaueren Analyse unterzogen wurden. Obwohl die Nationalstaaten bezglich ihrer politischen und administrativen Strukturen, politischen Kulturen, Ausprgungen der nationalen Volkswirtschaften, Sozialstrukturentwicklungen und der Zielgruppen einer Politik gegen Armut und soziale Ausgrenzung stark variieren, gibt es dennoch einige Merkmale solcher Strategien, die in allen Lndern anzutreffen sind.
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Im Rahmen der Gesamtstudie sind die folgenden Fragestellungen von besonderem Interesse sind die folgenden Fragestellungen von besonderem Interesse: Wie ist der jeweilige nationale und regionale Kontext der Problementwicklung von Armut, sozialer Ausgrenzung und Konzentrationseffekten in spezifischen Stadtteilen und Wohnungsmarktsegmenten zu beschreiben? Welche Rolle bernehmen die Kommunen im Rahmen der Stdtestrategien gegen Armut und soziale Ausgrenzung in den Politikfeldern der Stadt(teil)entwicklung, Stadt(teil)planung und dem Wohnungswesen? Welches sind die Verstrkungs- und Verhinderungseffekte von Armut und sozialer Ausgrenzung sowie deren rumlicher Konzentration durch Strategien und Manahmen der Stadtplanung und Stadtentwicklungspolitik? Wie sind die innovativen Strategien in Manahmen der Verwaltungsmodernisierung und der neuen Aufgabenstellungen des politisch-administrativen Systems (governance11) eingebettet?
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Auf welchem Weg und mit welchem Erfolg werden Partizipation und Empowerment angestrebt?

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Neben dieser Studie fr die Kammer fr Arbeiter und Angestellte Wien die MA 18 sind dieses Teilstudien fr die MA 50 (Breitfuss et al. 2004a) und fr die MA 18 (Breitfuss et al. 2004b) sowie eine Langfassung, in der neben einem umfassenderen Theorieteil auch Umsetzungs-Beispiele aus den analysierten Lndern aufgefhrt werden (Breitfuss et al. 2004c).
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Die untersuchten Lnder sind Grobritannien, Frankreich, die Niederlande und Deutschland. Zustzlich wurde die Armuts- und Ausgrenzungsentwicklung in sterreich und Wien eingeschtzt sowie die wesentlichen politischen und administrativen Manahmen in den Lndern/Stdten in ihren armutsuntersttzenden und -verringernden Wirkungen analysiert. Letzteres ist sicherlich unter den Vorbehalt zu stellen, dass eine wirkliche Evaluation der Politiken im Rahmen dieser Studie nicht mglich ist und daher auch nicht angestrebt wurde.
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Hiermit sind flexible und integrative Formen des Regierungshandelns gemeint, welche die traditionellen Formen des Regierens ergnzen.
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Stdtestrategien gegen Armut und soziale Ausgrenzung

2 Zentrale Ergebnisse der Lnderstudien


Mit den in der Folge knapp geschilderten zentralen Ergebnissen der Lnderstudien werden jeweils im ersten Schritt die Entwicklung von Armut und sozialer Ausgrenzung sowie der wissenschaftliche und politische Diskurs darber (Problemwahrnehmung) beschrieben. Im zweiten Schritt werden die wesentlichen Strategien und Manahmen zur Bekmpfung von Armut und sozialer Ausgrenzung im Kontext der Entwicklung des politisch-administrativen Systems dargestellt. Schlielich werden die fr die Aufgabenstellung wesentlichen Elemente zusammengestellt und abschlieend vergleichend eingeordnet.

2.1 GROSSBRITANNIEN
Stadtpolitik und damit die Konzipierung von Stdtestrategien gegen Armut und soziale Ausgrenzung stehen in Grobritannien nach wie sehr weit oben auf der politischen Agenda des Nationalstaates. Die Initiierung solcher Stdtestrategien hngt u.a. damit zusammen, dass die rumliche Konzentration von armen und sozial ausgegrenzten Menschen in den britischen Stdten schon sehr frh als ein zentrales gesamtgesellschaftliches Problem anerkannt wurde. In einem umfangreichen wissenschaftlichen Gutachten zur Lage der Stdte in Grobritannien wurden die De-Industrialisierung und der damit verbundene funktionale Wandel der Stdte als Ursache der Entwicklungen betont (vgl. DETR 2000: 7). Neben der problematischen wirtschaftlichen Entwicklung dieser Gebiete ist vor allem auch die soziale Kohsion in den deprived urban areas12 immer mehr vor groe Herausforderungen gestellt; die Konflikte zwischen den unterschiedlichen sozialen Gruppierungen in den benachteiligten Gebieten wurden immer strker im ffentlichen Raum ausgetragen (z.B. Unruhen in Manchester 1981 und im Mai 2001, oder in Bradford im Sommer 2001). Nicht zuletzt auch aufgrund dieser ffentlichen Aufmerksamkeit sieht es die gegenwrtige Regierung als eine ihrer zentralen Aufgaben an, deprived urban areas, wieder an den mainstream der stdtischen Entwicklung anzubinden (vgl. Parkinson 1998).
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2.1.1 Nationale Rahmenbedingungen


Problementwicklung von Armut und sozialer Ausgrenzung Die konomische Krise der 1970er Jahre vernderte die fordistische, keynesianisch orientierte Regierungspolitik in Grobritannien grundlegend. Aufgrund niedrigen Wirtschaftswachstums, sinkender Steuereinnahmen, steigender Inflation und Arbeitslosigkeit, des Rckgangs von Produktivittsraten und einer nachlassenden Untersttzung seitens der Bevlkerung kam dieses Steuerungsmodell ins Wanken. Das Pro-Kopf-Einkommen sank zwischen 1960 und 1980 in Grobritannien betrchtlich. Das fordistische Regime wurde schlielich durch den Antritt von Margaret Thatcher als britische Premierministerin im Jahre 1979 durch eine monetaristisch und (neo-)liberal orientierte Politik abgelst: Privatisierung von staatlichen Betrieben (rolling back the state), Strkung der Privatwirtschaft, Zentralisierung der Politik mit gleichzeitiger Schwchung der Rolle der Kommunal- und Regionalverwaltungen sowie Strkung der Rolle der AkteurInnen aus der Privatwirtschaft in der Umsetzung von Stadtpolitik (z.B. ber die Urban Development Corporations), waren die zentralen Ziele der konservativen Regierung. Durch die Privatisierung von British Telecom, British Gas Corporation sowie BP ging der Anteil

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Der Begriff deprived (urban) areas hat sich in der britischen Debatte fr die konomisch, sozial und stdtebaulich benachteiligten Gebiete durchgesetzt.
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der in ffentlichen Unternehmen beschftigen Personen deutlich zurck. Dem standen positive Entwicklungen in den Sektoren der Finanzdienstleistungen gegenber, die sich im Zuge der beginnenden Globalisierung in Grobritannien besonders gnstig entwickelt hatte. Die Neo-liberale Politik wurde bis in die 1990er Jahre hinein von Manahmen zur Deregulierung von Finanz- und Gtermrkten (z.B. Deregulierung des Strommarktes) sowie von Manahmen zur Senkung von Steuer- und Abgabenquoten (vor allem Senkung des Spitzensteuersatzes auf 40% und Senkung der Ertragssteuern fr Unternehmen; Einfhrung einer Kopfsteuer13 Ende der 1980er Jahre) flankiert. Vor allem Bestrebungen zur Privatisierung von unterschiedlichen Dienstleistungen wurden enorm forciert. Diese Strategien sowie der beginnende Umbau des Sozialsystems trafen vor allem die BezieherInnen niedriger Einkommen sowie die von Arbeitslosigkeit betroffenen Menschen.
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Die Arbeitslosenquote stieg im Jahr 1994 auf 10%, und innerhalb von drei Jahren wieder auf 7,1%. Die Arbeitslosigkeit von Mnnern nahm zwischen 1977 und 1994 strker zu als die der Frauen, da die Mnner vom konomischen Strukturwandel (De-Industrialisierung) strker betroffen waren und erwerbslose Frauen hufig nicht in der Arbeitslosenstatistik aufscheinen, da sie sich auf ihre Hausfrauenrolle zurckziehen. Im Laufe der Regentschaft der konservativen Regierung hat sich die Armutsquote14 innerhalb von nur 15 Jahren von 8% (1979) auf 24% (1994) verdreifacht. Zudem erhhte sich der Anteil der working poor von 6,4% auf 15,3% (1994) (Koch 2003). Damit ist zwischen den 1970er und den 1990er Jahren eine erhebliche Zunahme von absoluter und relativer Armut festzustellen, die vor allem Folge von Teilzeitarbeit (vor allem bei Frauen) und flexiblen Beschftigungsverhltnissen ist. Der Anteil der working poor stieg durch die Etablierung neuer, schlecht bezahlter Jobs (Mc-Jobs) sowie durch Einkommenseinbuen vor allem im unteren Gehaltsbereich bei den bestehenden Jobs. Zustzlich stiegen die Jugendarbeitslosigkeit und die Langzeitarbeitslosigkeit deutlich an.
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Der britische Premierminister, Tony Blair, machte ab 1997 in der Wirtschafts- und Sozialpolitik der strikt monetaristischen Politik der konservativen Regierung ein Ende (New Deal). Die Einfhrung von Mindestlhnen, die Unterschrift unter die Sozialcharta der Europischen Union, sowie Manahmen zur besseren Vereinbarkeit von Erwerbsttigkeit und Kinderbetreuung waren ein Symbol fr die neue Politik und den neuen Aufbruch. In der Anfangsphase der Labour Regentschaft gelang es allerdings noch nicht, Armut und soziale Ausgrenzung zu verringern. Aus dem Poverty and Social Exclusion Survey of Britain 2000 (PSE) (Joseph Rowntree Foundation 2000) geht hervor, dass die Armutsraten seit den frhen 1980er Jahren deutlich gestiegen sind. Der Anteil der in Armut lebenden Haushalte stieg von 14% 1983 auf 26,4% 1999, wobei die Armutsraten bei Frauen, Kindern, alleinerziehenden Mttern, Jugendlichen und Menschen, die in kommunalen Wohnungen leben, hher sind als beim Bevlkerungsdurchschnitt. Viele Menschen knnen sich kein adquates Wohnen leisten (z.B. Fehlen von ausreichender Heizung), nicht an sozialen Aktivitten (z.B. Freunde besuchen) teilnehmen oder sich nicht ausreichend mit Nahrung und warmer Kleidung versorgen. Um soziale Ausgrenzung zu quantifizieren, wurden vier Dimensionen der sozialen Deprivation bercksichtigt: Kein adquates Einkommen oder adquate Ressourcen, Nicht-Teilhabe am Arbeitsmarkt, Nicht-Erreichbarkeit von Dienstleistungen sowie Ausschluss von sozialen Beziehungen (vgl. Joseph Rowntree Foundation 2000: 10).

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Damit werden vor allem Personen und Haushalte benachteiligt, die ber ein geringes Einkommen verfgen.
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Unter der Armutsquote wird der Anteil der Bevlkerung verstanden, der weniger als die Hlfte des gesellschaftlichen Durchschnitteinkommens verdient (EU-Konvention, s.o).
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Diese verfestigte Armut und soziale Ausgrenzung bestand, obwohl die britische Volkswirtschaft in den 1990er Jahren im europischen Vergleich hohe Wachstumsraten hatte (beispielsweise ein Wachstum von 1,9% im Jahr 2002). Die Wachstumsraten hatten zwar einen positiven Beschftigungseffekt, dennoch nderte sich die Zahl der Armen nur geringfgig. Zwar sank die Armutsgefhrdungsrate von 20% im Jahr 1995 auf 19% im Jahr 2000, sie lag jedoch mit 17% im Jahr 2001 noch immer ber dem EU-Durchschnitt von 15% (vgl. Europische Kommission 2003: 213). Organisation und Vernderung der Staatlichkeit bezogen auf Stadtpolitik Bis zum Jahre 1994 haben im zentralistischen Einheitsstaat Grobritannien Regionen in der Gestaltung und Umsetzung der Politik keine groe Rolle gespielt. Zur Strkung der regionalen Ebene wurden Mitte der 1990er Jahre die Government Offices for the Region (GORs) installiert. Zentrale Aufgabe dieser zehn Bros (acht verwaltungstechnisch getrennte geographische Regionen, sowie je eines fr die Ballungsrume London und Merseyside) ist das Zusammenfhren von Initiativen der nationalen Ministerien sowie die Bereitstellung des Single Regeneration Budget (SRB). Da sie ber die Verteilung von finanziellen Mitteln mit entscheiden und Planungsprozesse kontrollieren knnen, haben sie groen Einfluss auf Stadterneuerungsprogramme. Diese Regionalbros sind der verlngerte Arm der Zentralregierung in den Regionen. Sie sorgen zum Beispiel fr die Umsetzung nationaler Politik in den fr die Regionen zugeschnittenen regionalen Plnen und Raumordnungsrichtlinien. Groe Teile ihrer Agenden wurden Ende der 90er Jahre von den Regional Development Agencies (RDA) bernommen. Durch das Regional Governance White Paper forcierte die Blair-Regierung den Prozess der sogenannten Devolution, der Strkung von Regionen durch eigene Regional Development Agencies und die Regional Planning Guidance (was eine Konkretisierung von Planungspolitik auf regionaler Ebene ermglichte). Die Institutionen der lokalen Ebene, die local authorities, haben eine hohe lokale Planungsautoritt, unterliegen aber de facto der Einflussnahme durch die Nationalregierung, da die Unabhngigkeit der Kommunalverwaltung keinen verfassungsmigen Schutz besitzt. Die lokalen Parlamente werden alle vier Jahre von der lokalen Bevlkerung gewhlt und unterliegen damit einer demokratischen Kontrolle seitens der Bevlkerung. Kommunale Strukturen knnen allerdings jederzeit von der Nationalregierung verndert werden. Diese Abhngigkeit zeigte sich etwa in der Auflsung der 1974 gegrndeten Verwaltungseinheiten fr Ballungsrume, den zumeist labour-bestimmten Metropolitan County Councils und des Greater London Councils durch die Tory-Regierung im Jahr 1986. Die Reformen, die durch den Local Government Act 1992 eingefhrt wurden, brachten eine weitere Schwchung der lokalen Ebene in der Politikgestaltung. Das Verhltnis zwischen den beiden fr Stadtpolitik bedeutsamsten Regierungsebenen, also zwischen der lokalen (kommunalen) und der nationalen Ebene ist durch diese Entwicklungen und durch die strukturelle Dominanz der nationalen Ebene vorbelastet. Dieses Verhltnis zwischen beiden Ebenen war zudem lange Zeit dadurch bestimmt, dass von 1979 bis 1997 die Nationalregierung von der konservativen Partei gestellt wurde, whrend ein groer Teil der Stdte labour-dominiert waren. Die Labour-Regierung versuchte mit ihrem Regierungsantritt im Jahr 1997 das Verhltnis zwischen den beiden staatlichen Ebenen zu verbessern. Den Kommunen wurden weitere Spielrume zur Erhebung von Steuern eingerumt und die strikte Kontrolle von lokalen Budgets wurde gelockert. Im Rahmen der Unterzeichnung der European Charter of Local SelfGovernment sowie im Rahmen von nationalen Dezentralisierungs- und Devolution-

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Bestrebungen wurde die Position der kommunalen Ebene aufgewertet. Schon die konservative Regierung hat zu Beginn der 80er und 90er Jahre eine Reformierung vor allem der Erbringung ffentlicher Dienstleistungen durch den Einsatz von Indikatoren zur Messung des Outputs und der Qualitt dieser Leistungen durchgefhrt. Die konservative Regierung setzte dabei auf das ganze Spektrum von Manahmen zum new public management: Privatisierung und Aufgabenauslagerung, Schaffung teilautonomer Verwaltungseinheiten, Kundenorientierung sowie verpflichtend ffentliche Ausschreibung der Erbringung von Dienstleistungen. Diese Politik wurde von der Labour-Regierung fortgesetzt und strker in Verbindung mit Stadtpolitik gebracht.

2.1.2 Wohnungspolitik
Im Rahmen des Aufbaus der Stdte entstanden in den Nachkriegsjahren groe Flchensanierungs- und Slumbeseitigungsprogramme sowie Prozesse der Auswanderung von Teilen der Bevlkerung aus den Kernstdten in die neu gegrndeten Satellitenstdte (New Towns-Politik). Diese planungspolitischen Eingriffe trugen zu einer strkeren sozialen Polarisierung in den Stdten bei, da vor allem die von diesen Manahmen betroffenen rmeren Haushalte in bereits benachteiligte und benachteiligende Quartiere bersiedeln mussten. Der gro angelegte Wohnbau, als eine Reaktion auf die steigende Bevlkerungszahl initiiert, wurde anfangs primr von den Gemeinden durchgefhrt. Dies fhrte dazu, dass sich 1980 noch etwa ein Drittel des gesamten Wohnungsbestandes in den Hnden der Gemeinden befand. Durch den Antritt der konservativen Regierung im Jahre 1979 wurde die Rolle der ffentlichen Hand im Wohnungsmarkt sukzessive zurckgedrngt. In dieser Zeit wurden den MieterInnen hohe Preisabschlge beim Kauf ihrer Wohnungen angeboten, was bewirkte, dass ca. zwei Millionen Wohnung verkauft wurden (vgl. Donner 2000). Weitere groe kommunale Wohnungsbestnde wurden in der Folge gemeinntzigen Wohnungsgesellschaften bergeben, die Verwaltungs- und Bautrgerfunktionen strker bernehmen sollten. Die Finanzierung des sozialen Wohnungsbaus erfolgte bis dahin in erster Linie durch staatliche Beihilfen, wobei der lokale Staat eine zentrale Rolle gespielt hat, den sozialen Wohnbau bereitzustellen. Privates Kapital spielte in der Finanzierung des sozialen Wohnbaus eine eher untergeordnete Rolle. Dies nderte sich jedoch mit dem Housing Act von 1988 radikal, das zu einem Anstieg der Zahl an Eigentumswohnungen zu Lasten der Zahl der ffentlich gefrderten Wohnungen fhrte (s. Tab. 1).

Tabelle. 1: Wohnungen nach Besitzart in Grobritannien (in Prozent)


Owneroccupied 1980 1988 1995 56 64 67 Private rented 11 9 10 Housing Association 2 3 4 Total lic 31 24 19 Pub-

Quelle: nach Whitehead 1999: 658

Ausgehend von ursprnglich intensiven Rechten der MieterInnen und einem hohen Anspruch der Steuerung des Marktes sind in Grobritannien also weite Teile des ffentlich gefrderten und im ffentlichen Eigentum stehenden Wohnungsbestandes privatisiert, die Umwandlung von

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Miet- in Eigentumswohnungen steuerlich massiv gefrdert und der Mieterschutz sehr stark zurckgenommen worden. Das hat im Zuge einer einsetzenden Gentrification die Mieten erheblich verteuert, was insbesondere fr Haushalte mit niedrigen Einkommen zu massiven Mietbelastungen gefhrt hat, was wiederum im Zusammenhang mit der ausgeweiteten Umwandlung von Miets- in Eigentumswohnungen zu Verdrngungen gefhrt hat. Zudem gingen umfangreiche preisgnstige Mietwohnungsbestnde und damit ein kommunales Steuerungspotenzial fr eine sozialvertrgliche Entwicklung fr immer verloren. Darber hinaus kam es durch starke ethnisch-rassische Segmentierungen des Wohnungsmarktes zwischen verschiedenen Angehrigen des Commonwealth, die in englischen Stdten mit vollen staatsbrgerlichen Rechten leben, zu massiven Ausbeutungsverhltnissen, die der englischen Geographen John Rex als housing classes bezeichnete (vgl. Rex & Moore 1967)15.
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Gegenwrtig wird in Grobritannien von einer anhaltenden housing crisis gesprochen. Das drckt sich etwa in steigenden Wohnungspreisen aus, die im Zusammenhang mit steigenden Grundstckspreisen stehen. Diese Entwicklung wurde u.a. durch das sog. 60% Brownfield Target der Blair-Regierung induziert. Es beinhaltet die Verpflichtung bis zum Jahr 2008 mindestens 60% des Wohnungsbaus auf vormals genutzten Flchen zu realisieren (Ganser & Rumberg 2002: 13) allerdings ein groer Teil davon eher im mittelstndischen Bereich. Dadurch wurde von den lokalen Verwaltungen zwar das Bauen auf der grnen Wiese zurckgedrngt und damit der urban sprawl eingegrenzt und die im europischen Vergleich geringe Rate des jhrlichen Neubaus an Wohnungen angehoben16, doch wurde der Wohnungsbau kaum dazu genutzt, preiswerten und damit fr untere Einkommen erschwinglichen Wohnraum zu errichten.
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Die nationale Regierung will der housing crisis vor allem dadurch begegnen, dass umfangreiche finanzielle Mittel fr den Wohnungsbau in den nchsten Jahren zur Verfgung gestellt werden sollen, um vor allem einer ungleichen Versorgung mit Wohnraum entgegenzuwirken. Vor allem die Menschen im Groraum London sowie in Teilen Sdostenglands werden vom zustzlichen Angebot an kostengnstigen Wohnungen profitieren. Auf der Programmebene gibt es seit Anfang der 80er Jahre in Grobritannien die sog. Housing Action Areas. Das sind Gebiete, welche durch hohe Arbeitslosigkeit sowie durch hohe Anteile ethnischer Minderheiten gekennzeichnet sind. Der Focus der in diesem Rahmen durchgefhrten Projekte liegt auf der Erneuerung der baulich-rumlichen Struktur von Stadtteilen. Zudem gibt es Neighbourhood-based-Management im sozialen Wohnungsbau in Grobritannien seit ca. 20 Jahren. Dies war ein Weg fr lokale Behrden, um ihre groen Wohnungsbestnde verwalten zu knnen. Neighbourhood Management war schon damals eine Antwort auf die rumliche Konzentration von sozial Ausgegrenzten in kommunalen Wohnungsbestnden. Es stellte ein Instrument dar, um Mieter an Modernisierungsprozessen zu beteiligen und das alte zentralisierte, brokratische und paternalistische Verwaltungssystem abzulsen. Auch im aktuellen New Deal for Communities spielt Housing Management eine zentrale Rolle.

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Damit war gemeint, dass aufgrund eines Mangels von bezahlbaren Mietwohnungen und versperrter Zugnge zum vorhandenen Bestand VertreterInnen einiger ethnischer Gruppen gnstige Zinshuser in schlechtem Zustand in den declining areas aufkauften und diese an Mitglieder anderer, strker diskriminierter ethnischer Gruppen unter erheblichen Profiten und weitgehend ohne Verbesserung der Wohnungen und Gebude weiter vermieteten. Dieses Phnomen soll es nach Auskunft der Mobilen Gebietsbetreuung vor allem auch im 2. Wiener Gemeindebezirk geben.
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Nach ExpertInnen-Meinung werden in Grobritannien bei einer anwachsenden Bevlkerung ab dem Jahr 2022 Defizite im Wohnungsangebot befrchten.

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2.1.3 Stadtpolitik Stdtestrategien gegen Armut und soziale Ausgrenzung


Die Geschichte der Stadtpolitik in Grobritannien beginnt in den 1930er Jahren mit den Regional Assistance Areas, findet ihre Fortsetzung in der Nachkriegszeit mit den New Town Policies, dem Urban Programm, den Inner Area-Experimenten, gefolgt von den Partnership and Programme Authority Initiatives der spten 1970er Jahre, von den Urban Development Corporations sowie der Estate Action der 1980er Jahre, und den Programmen City Challenge und Single Regeneration Budget. Gegenwrtig fut Stadtpolitik auf dem Urban White Paper (DETR 2001), auf der National Strategy for Neighbourhood Renewal, welche federfhrend von der Social Exclusion Unit (SEU 2001) durchgefhrt wird, und auf dem New Deal for Communities. City Challenge (1992 1998) Dieses Programm wurde 1992 eingerichtet und hatte das primre strategische Ziel, die Situation sozial benachteiligter Menschen zu verbessern, wobei die Beteiligung des privaten Sektors eine Schlsselrolle spielen sollte. Als neues und innovativ geltendes Stadterneuerungsprogramm, das auf neuen Kooperationsformen zwischen Nationalstaat, lokalen Verwaltungen, der lokalen Bevlkerung sowie der lokalen konomie fute, wurde mit ihm das Ziel verfolgt, konomische und physische Revitalisierungen zu untersttzen sowie die lokale Arbeitsmarktsituation zu verbessern. Zentraler Bestandteil dieses Programms war die Einfhrung des Wettbewerbsprinzips. Die Kommunen sollten um die Zuweisung von nationalen Frdermittel zur Entwicklung der deprived neighbourhoods im Rahmen von fnf Ausschreibungsrunden (die letzte war 1998) konkurrieren. Entscheidende Faktoren fr die Bewertung der Antrge war die Einbindung der BewohnerInnen in den Erneuerungsprozess und das Ausma zustzlicher Mittel, welche die Gemeinde aus der lokalen konomie lukrieren konnte. Damit sollte die Qualitt und der Innovationsgehalt von beantragten Projekten erhht werden. Die Kommunen hatten bei der Einreichung und Implementierung von Projekten die Federfhrung, obgleich (hnlich wie in den Niederlanden) zentrale Vorgaben von der Zentralregierung gemacht wurden. Bei der vom Department of Environment, Transport and the Regions in Auftrag gegebenen abschlieenden Evaluation wurde als wesentlicher Erfolg die Tatsache betont, privates Investment-Kapital fr die deprived areas bewegt zu haben17. Hinter diesem Mittelwert verbergen sich jedoch sehr unterschiedliche Erfolgs-Storys der Gebiete; in einigen Gebieten waren aufgrund der hohen Konzentration einkommensschwacher Haushalte und niedergehender lokaler konomie die zivilgesellschaftlichen, konomischen und administrativen Grundstrukturen und neben dem konomischen auch das soziale und kulturelle Kapital derart erodiert, dass die lokalen Stakeholder und Institutionen nicht in der Lage waren, die bereit stehenden Mittel abzurufen resp. angemessen einzusetzen. Das Wettbewerbsprinzip zwischen den Stadtquartieren trug daher in einigen Fllen zur Verstrkung der sozialen Exklusion insbesondere von den sozial, konomisch und stdtebaulich besonders stark benachteiligten Gebieten bei.
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Die Umwegrentabilitt war recht hoch, denn ein von der ffentlichen Hand investiertes englisches Pfund bewirkte im Durchschnitt weitere 3,8 englische Pfund Investment aus der Privatwirtschaft.

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Single Regeneration Budget (seit 1993) Mit diesem Stadterneuerungsprogramm, das im Jahr 1993 implementiert wurde, sollte eine flexible Frderung der Stadterneuerung und eine konomische Entwicklung untersttzt werden, welche auf die lokalen Bedrfnisse strker abgestimmt ist. Die Umsetzung sollte durch multisektorale Partnerschaften durchgefhrt werden (vgl. Kemper & Schmals 2000). Die zentrale Zielsetzung des Programms war die Frderung von partnerschaftlichen lokalen Projekten (mit einer Laufzeit zwischen fnf und sieben Jahren), um in sozial, konomisch und stdtebaulich benachteiligten Gebieten nachhaltige Erneuerungsprozesse zu induzieren. Damit stand wie bei dem City Challenge Programm die Grndung von Partnerschaften im Zentrum der Bewertung von Antrgen zum Programm. Die Government Offices for the Region, welche fr die Umsetzung dieses Programms geschaffen wurden, waren fr die Vergabe der Budgetmittel verantwortlich, die sich aus Zuschssen von fnf Ministerien zusammensetzten, die, teilweise aus anderen Frderprogrammen stammend, in diesem ressortbergreifenden Budget zusammengefhrt wurden. Die Freiheit der Kommunen in der Ausgestaltung und Form ihrer Programme wurde dadurch betrchtlich erhht: Die Struktur der Mittelverwendung musste nicht der Struktur und Zweckbindung in der Herkunft der Mittel entsprechen (Empirica 2001: 3). Zugunsten des bergeordneten Ziels der Erneuerung von Stadtteilen wurden also sektorale Zweckbindungen aufgehoben. Neben der weiterhin geforderten, strkeren lokalen Vernetzung und Zusammenarbeit sowie der Einbeziehung der lokalen Bevlkerung stehen in diesem Programm Manahmen zur Frderung der lokalen konomie sowie zur Bekmpfung sozialer Exklusion strker im Mittelpunkt. Die Qualitt der kooperativen Verfahren sowie die langfristige Orientierung waren erneut die entscheidenden Auswahlkriterien fr im Wettbewerb eingereichte Projekte. New Deal for Communities (seit 1999) Ende der 1990er Jahre wurde auf Initiative der mittlerweile von der Labour Party gestellten Nationalregierung verdeutlicht, dass es mittels der Vorgngerprogramme kaum gelungen ist, die Probleme von sozial, konomisch und stdtebaulich benachteiligten Gebieten zu lsen. Es wurde im Gegenteil eine Verfestigung der Konzentration von sozial Benachteiligten, steigende Kriminalittsraten, weiterhin schlechte Ausstattung mit ffentlichen Dienstleistungen festgestellt. Daher wurde mit dem New Deal for Communities eine neue Strategie entwickelt, mittels derer man hoffte, die Probleme der deprived areas in besserer Weise zu lsen. Verantwortlich dafr war die neu eingerichtete Social Exclusion Unit (SEU). Ausgangspunkt der neuen Strategie war der Bericht der SEU mit dem Titel Bringing Britain Together. Darber hinaus wurde von der SEU die National Strategy for Neighbourhood Renewal entwickelt, die anfangs auf die 88 am strksten benachteiligten Quartiere angewendet wurde, denn es zeigte sich, so Wilson (2001: 91), dass Armut sich im Laufe der letzten 20 Jahre strker in einzelnen Nachbarschaften und Siedlungen konzentriert hatte und dass die Soziale Exklusion in diesen Nachbarschaften zugenommen habe. Das Ziel der Nationalregierung ist es daher, komplexe Lsungen fr komplexe Probleme zu finden (joined up solutions to joined up problems). Eine wichtige Schlussfolgerung war, dass in der Vergangenheit zu stark ausschlielich auf die Verbesserung des Wohnens und der Lebensqualitt geachtet wurde und dabei Probleme wie konomische Ghettoisierung, Erosion des sozialen Kapitals und Mangel an klarer, koordinierter Strategie eher eine geringe Rolle gespielt haben. Um die Kluft zwischen den Armen und den Reichen in der britischen Gesellschaft zu berwinden, konzentriert man sich im neuen Programm noch strker auf die besonders deprived urban areas. Das erste Frderprogramm im Rahmen der neuen Strategie heit New Deal for Communities. Der New Deal for

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Communities soll sich nun (seit 1998) auf die 50 am strksten benachteiligten Stadtviertel in Grobritannien beziehen. In einer ersten Frderungsrunde wurden 17 PathfinderPartnerschaften und in der zweiten Runde 22 weitere Modell-Partnerschaften ausgewhlt. Fr die 39 Modell-Gebiete wird ein Budget in der Hhe von 2bn Pfund zur Verfgung gestellt. Die Partnerschaften werden begleitend evaluiert. Der New Deal for Communities wurde in einem langen Prozess zwischen mehreren Ministerien erarbeitet. Obwohl es im `New Deal fachspezifische Programme wie Sure Start und New Start gibt, wurde die sektorale Logik zum Teil in einen umfassenden Gebietsansatz transformiert, in welchem die einzelnen ffentlichen AkteurInnen in ihren Handlungen die Quartiersstrategie bercksichtigen sollten. Aus der Logik der Aufgabe und ihrer Lsungsstruktur folgt, dass die Gebiete und die in ihnen herrschenden Missstnde selbst zum Gegenstand politischen Handelns werden (Empirica 2001: 8). Das Ziel ist, rumlich gebndelte Konzepte in Abstimmung mit den einzelnen Ressorts umzusetzen. Im Kern wird kooperatives und ressortbergreifendes Verwaltungshandeln im neuen Programm vor allem auf lokaler Ebene gefordert (etwa durch die Bildung von local strategic partnerships), wobei die BrgerInnen zentrale Mitwirkungsrechte bekommen. Die Kommunen sind zumeist Initiatorinnen von Programmen, fr die von der Zentralregierung aus einem zentralen Fonds Gelder zur Verfgung gestellt werden. Gleichzeitig erfolgt eine zentral finanzierte Evaluation, die den Mitteleinsatz optimieren soll. Das System der spezialisierten Verwaltung wird nicht aufgehoben, sondern die ffentlichen Akteure werden aufgefordert ihr Handeln gebietsbezogen besser abzustimmen und zu koordinieren (Konzept dezentrale Verantwortung zentrale Finanzierung). Im neuen Ansatz wird erstmals hervorgehoben, dass es auch um die Vernderung des Handelns des Sozialstaates geht. Erstmals wurde offiziell thematisiert, dass u.a. der Staat Verursacher der rtlichen Konzentration sozialer Ungleichheit sein kann (in Bezug auf die selektive Erbringung ffentlicher Dienstleistungen). In der neuen Strategie spielt weiterhin die Etablierung von Neighbourhood Managements als Teil von Local Strategic Partnerships eine groe Rolle bei der Bekmpfung von Armut und sozialer Ausgrenzung. Nachbarschaftsmanager knnen ein eigenes Budget verwalten und auf Verwaltungsebenen im Sinne der BewohnerInnen Einfluss nehmen. Zudem wurden in den Pilotprojekten Brgerforen eingerichtet, die den Board beraten knnen; oder es wurden Citizens Panels etabliert, um sicherzustellen, dass BewohnerInnen jedes Straenzuges des Gebietes vertreten waren. Prinzipien fr die Durchfhrung von Neighbourhood Management sind: bernahme von Verantwortung fr die Nachbarschaft, Verbesserung der Brgerbeteiligung und leadership durch die lokale Bevlkerung in der Entwicklung des Gebietes (z.B. ber BrgerInnen-Foren), Verbesserung der Erbringung ffentlicher Dienstleistungen in den Gebieten (z.B. durch Vereinbarungen mit lokalen Anbietern, durch bernahme dieser Dienstleistungen durch die BewohnerInnen selbst), Implementierung eines systematischen und geplanten Ansatzes zur Gebietsentwicklung.

2.1.4

Stdtestrategien gegen Armut und soziale Ausgrenzung Lernen vom Dritten Weg in Grobritannien?

Der Versuch der Erneuerung der sozialdemokratischen Politik durch den britischen Premierminister Tony Blair, fhrte ihn zum hinlnglich bekannten Dritten Weg, der sich

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inzwischen auch in der Stadtpolitik manifestiert hat. Laut dem Wegbereiter des Dritten Weges, dem englischen Soziologien Anthony Giddens, ist dieser Weg eine mgliche Antwort auf die Herausforderungen der Globalisierung, der Individualisierung und des technologischen Wandels. Der Dritte Weg ziele unter anderem auf eine Erneuerung der Demokratie, eine aktive Zivilgesellschaft, eine neue gemischte Wirtschaft, die ein Gleichgewicht zwischen Regulierung und Deregulierung und ein Gleichgewicht zwischen dem konomischen und nichtkonomischen Bereich der Gesellschaft anstrebe, sowie auf eine Reform des Wohlfahrtsstaates. Sie will dem Prinzip Keine Rechte ohne Pflichten folgen, ohne linke Leitwerte wie soziale Gerechtigkeit und Solidaritt zu demontieren (Gallus & Jesse 2001: 8). Die folgenden im Zuge des Dritten Weges entwickelten Stdtestrategien gegen Armut und soziale Ausgrenzung bieten die Mglichkeit, eigene positive Strategien abzuleiten: Der Bezug der staatlichen Interventionen auf areas, d.h. der Bezug auf bestimmte Stadtquartiere, die physisch, konomisch und sozial erneuert werden sollen, und die sich daraus ergebende vertikale und horizontale Integration des Staatshandelns. Der hohe Grad an Formalisierung von Partnerships als Trgerinnen von Stadterneuerungsprojekten und als Plattform fr die Involvierung multi-sektoraler AkteurInnen und Institutionen in die Entwicklung von Quartieren. Die genaue Identifizierung und Analyse von benachteiligten Quartieren und deren Einbettung in umfassenden Strategien zur Stadt- und Regionalentwicklung, verbunden mit der Evaluation der Umsetzung der Strategien. Der Versuch der Etablierung einer Quartierslogik vor allem im Handeln der AkteurInnen aus Politik und Verwaltung (Raumbezug des Einsatzes der finanziellen Mittel). Damit ist auch die Verknpfung von Stdtestrategien mit Manahmen der Modernisierung der lokalen Verwaltungen verbunden. Die rechtzeitige Einbeziehung der AkteurInnen aus der lokalen konomie in die Entwicklung eines Stadtquartiers. Die Anerkennung von regionstypischen Unterschieden in der Struktur der Wohnungsmrkte und die damit verbundenen regionsspezifischen Anforderungen an eine Wohnungspolitik; die strkere Bercksichtigung der sozialrumlichen Polarisierung in den Stdten sowie die Aufwertung von Modellen des neighbourhood management als partnerschaftlich organisierte Instrumente zur Lsung von Problemen in sozial benachteiligten Quartieren.

Diese positive Einschtzung wird durch folgende negative Lernerfahrungen relativiert, welche sich vor allem auf die Umsetzung der idealen Anforderungen bezieht: Verlsst man sich ausschlielich auf den Einsatz von kleinrumlichen Strategien, knnen Armut und soziale Ausgrenzung nicht beseitigt werden. Der Wettbewerbsgedanke kann auch zu weiteren Benachteiligen von bereits benachteiligten Gebieten fhren. Fachspezifische staatliche Programme mssen mit ressortbergreifenden, raumbezogenen Programmen gut abgestimmt werden (Abstimmung auch in Bezug auf Ziele der Strategien, z.B. Privatisierung vs. Bekmpfung von Armut). Bei der Bildung von Partnerschaften ist die vorhandene Organisations- und Entscheidungsstruktur aller PartnerInnen zu bercksichtigen. Hinter einer konsens- und partnerschaftsorientierten Politik knnen sich Machtungleich-

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gewichte entwickeln, die Kooperation erschweren. Strategien mssen langfristig angelegt sein, um Quartiersprobleme angehen zu knnen (Kritik am City Challenge').

Auch der Dritte Weg nach britischem Muster folgt letztlich einer zwar abgeschwchten, dennoch durchwegs neo-liberalen Politik, deren Liberalisierungsbestrebungen durch einen kontrollierenden und berwachenden Staat flankiert werden. Eine Abkehr von der projektorientierten Stdtebaupolitik mit ihrer seit der neoliberalen Wende in der britischen Stdtepolitik institutionalisierten Public Private Partnership der Urban Development Cooperation nimmt New Labour ausdrcklich nicht vor ... (Eckardt 2001a: 38). Die zentralen Initiativen zur Erneuerung der Stdte sind Teil von stark zentralstaatlich gelenkten Programmen (Kontrolle durch Evaluierung) und entstehen zumeist in der alten Tradition des top-down-Regierens, in welchem der lokale und nationale Staat ber die Bildung von Partnerschaften entscheidet resp. diese einfordert. Auch in der Regentschaft der Sozialdemokraten wird eine Politik der Kulturalisierung und Festivalisierung der Innenstdte betrieben, welche vor allem der Positionierung der Stdte im internationalen Wettbewerb dienen sollen, was auf der einen Seite die sozio-konomische Polarisierung beschleunigt und auf der anderen Seite die Mittel und Aufmerksamkeit der Stakeholder in den lokalen politisch-administrativen Systeme in eher mittelschicht-orientierten Projekten bindet. Beispiel fr gebietsbezogene Kooperations- und Managementstrukturen: London Borough of Tower Hamlets, Ocean Estate Die Kommune war der Initiator der strategischen Partnerschaft im London Borough of Tower Hamlets im Rahmen des New Deal For Communities (NDC). Der Partnership Board hat zentrale Steuerungs- und Entscheidungsfunktionen und zeichnet fr den Erfolg der lokalen Strategie gegenber den BrgerInnen verantwortlich. Folgende Aufgaben fallen in seinen Kompetenzbereich (empirica 2001): Einbeziehung aller Bevlkerungsgruppen in Entscheidungsprozesse (vor allem der sozial benachteiligten Gruppen), Strategische Ausrichtung und Durchfhrung des NDC-Programmes in Form von konkreten Projekten, Monitoring und Evaluierung, Verbesserung der Qualitt des Angebotes von ffentlichen Dienstleistungen, Planung und Koordinierung von Dienstleistungsvertrgen und Festlegung von Dienstleistungs- und Servicevertrgen mit unterschiedlichen Anbietern.

Die rechtliche Form des Parntership Board im Falle von Tower Hamlet Ocean Estate ist die Gesellschaft mit beschrnkter Haftung. Nachdem der London Borough of Tower Hamlet anfangs die Leitungsaufgaben erfllt hat, wurde der gesamte board von den BewohnerInnen gewhlt. Der board besteht aus 15 Personen, die aus der lokalen konomie, der Bevlkerung, der lokalen Politik, aus lokalen gemeinntzigen Organisationen, aus der Verwaltung und aus der Exekutive kommen. Mindestens 51% der Mitglieder sind VertreterInnen der Bewohnerschaft. Damit soll gewhrleistet werden, dass die BewohnerInnen primr selber ber die Entwicklung ihres Gebietes entscheiden knnen. Die Neighbourhood Forums sind Lenkungsgruppen, die sich mit Themen wie z.B. Neighbourhood Management oder Ausbildung, Beschftigung und lokale konomie auseinandersetzen. Dazu gibt es noch fnf weitere Foren zu den Themen Frauen, Jugend, ltere Menschen, Gleichstellung, behinderte Menschen. Die Funktion der Foren besteht in

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der Beratung und der Vorbereitung von strategischen Entscheidungen. Begleitet wird der Beteiligungsprozess durch ein Trainingsprogramm, das Coaching-Funktionen fr unterschiedliche Akteure erfllt und Wissen sowie Kompetenzen fr die erfolgreiche Beteiligung vermitteln soll. Das Programme Management Team, das vom board eingestellt wird, hat vor allem Verwaltungs- und Programmkoordinationsaufgabe und ist fr die Erstellung von Berichten an den board sowie fr die bertragung der Ergebnisse der externen Evaluation auf das Programm verantwortlich.

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Stdtestrategien gegen Armut und soziale Ausgrenzung

2.2 FRANKREICH
Die Krise der Stdte in Frankreich mit Phnomenen zunehmender Arbeitslosigkeit, Segregation, Ghettobildung und Kriminalitt manifestierte sich in den 1980er Jahren durch gewaltfrmige Unruhen in den Vorstdten (Banlieues) der groen Stdte Frankreichs. Seither haben sich die gesellschaftlichen Spaltungsprozesse, die soziale Ausgrenzung und Armut in den Stdten rumlich weiter verfestigt und teilweise auch verschrft. Vor allem hat sich die Polarisierung zwischen autochthoner Bevlkerung und den meist nordafrikanischen EinwanderInnen weiter zugespitzt. Diesen Problemen versuchte man zuerst beizukommen, indem man die Problemhuser entmietete und dann sprengte; zuerst in Lyon in der Grosiedlung "Les Minguettes", spter in Marseille und an anderen Orten. Eine weitere erste Manahme war, die Problembevlkerung gleichmiger in einer Region zu verteilen. In den Banlieues ist trotz allem eine Generation von Jugendlichen herangewachsen, die durch Ausgrenzung, Arbeitslosigkeit, Frustration, Aggression und Gewaltbereitschaft geprgt wurde und wird. Diese ausgegrenzten Jugendlichen leben in einer eigenen Welt, mit Werten, Normen, Sprachregelungen und Verhaltensmustern, die sich zunehmend von denen der Gesamtgesellschaft abspaltet. Sichtbar wird dies dann, wenn S-Bahnen oder Busse einige Haltepunkte in der Pariser Banlieue nicht mehr anfahren oder wenn, wie im Januar 1999 beschlossen wurde, so genannte Auffanghuser fr straffllig gewordene Jugendliche mit hohem finanziellen Aufwand errichtet werden, um die Jugendlichen wegzuschlieen, die straffllig geworden sind. Auf diese Krisenerscheinungen in bestimmten Stadtvierteln wurde in Frankreich seit den 1970er Jahren mit unterschiedlichen Programmen und Manahmen im Rahmen der Politique de la Ville reagiert, einer Stadtpolitik, welche die Bekmpfung der territorialen Verfestigung von Armutslagen und sozialer Ausgrenzung zu ihrem Grundgedanken erhebt. Die politischstrategische Ausrichtung dieses Politikfeldes variierte in unterschiedlichen Phasen. In den anfnglichen Programmen war die Zielsetzung durch eine bauliche Aufwertung der Wohnungen und Wohnhuser im Rahmen von stdtebaulich-architektonischen Verbesserungsmanahmen gekennzeichnet. Im weiteren Verlauf bildeten sich Programmschwerpunkte wie die Frderung der lokalen konomie, verstrkte Investitionen in die stdtebauliche Infrastruktur der Quartiere, die Frderung kultureller und sportlicher Aktivitten durch finanzielle Untersttzung der oftmals vielfltigen Vereinsstrukturen in den Quartieren sowie die besondere Untersttzung von Integrationsmanahmen fr Zugewanderte. Die Stadtpolitik hat sich also in Frankreich von anfnglich stdtebaulich-architektonischen Zielsetzungen hin zu einem integrierten Konzept von Manahmen gegen Armut und soziale Ausgrenzung entwickelt, das unterschiedliche politische Zielsetzungen in sozialer, kultureller und konomischer Hinsicht in einem gebietsbezogenen Ansatz miteinander verknpft.

2.2.1 Nationale Rahmenbedingungen


Problementwicklung von Armut und sozialer Ausgrenzung Die Krise des Fordismus fhrte im Gefolge eines Abbaus von industriellen Arbeitspltzen und der Neustrukturierung der franzsischen konomie zu Beginn der 1980er Jahre zu einem starken Anstieg der Arbeitslosigkeit. In den Jahren 1983 und 1984 wurden jedes Jahr mehr als 250.000 Menschen arbeitslos. Man sprach in Frankreich von einer neuen Armut, die verdeutlichte, dass viele Arbeitskrfte vorzeitig aus dem Arbeitsmarkt ausscheiden mussten und gleichzeitig der Zugang zum Arbeitsmarkt immer schwieriger wurde. (PNAI 2003: 6). Die Zahl

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der Arbeitslosen stieg von 0,8 Millionen im Jahr 1972, ber 2,1 Millionen im Jahr 1982 auf 3,4 Millionen im Jahr 2000. (vgl. Jaquier 2001: 5). Trotz einer prosperierenden Volkswirtschaft (Wachstumsraten des BIP um etwa 3,7% zwischen 1997 und 2000 jhrlich und einer geringen Inflationsrate von 0,7%) konnte die Arbeitslosigkeit nicht wesentlich reduziert werden: Die Arbeitslosenquote lag im Jahr 1997 bei 12,4% der aktiven Bevlkerung und ging auf 11% im Jahr 2000 zurck (PNAI-France 2003: 6). Die Zunahme von Armut und sozialer Ausgrenzung wurden im Prsidentschaftswahlkampf von 1995 mit einer sehr breit angelegten Kampagne thematisiert. Chirac prgte den Begriff vom sozialen Riss (fracture social) in der franzsischen Gesellschaft, die mit zwei Geschwindigkeiten (La France deux vitesse) drohe auseinander zu fallen. Diese Thematisierung der drohenden Spaltung der franzsischen Gesellschaft fand schlielich ihren Niederschlag in einem Gesetz zum Kampf gegen die Ausgrenzung (Loi des luttes contre les exclusions (LCE)) im Juli 1998. Dieses Gesetz beinhaltete Manahmen zur Integration konomisch schwacher Personen und zur Strkung ihrer Rechte. Armut und soziale Ausgrenzung sind in Frankreich nicht nur ein Folgeproblem von Arbeitslosigkeit, sondern auch von prekren Arbeitsverhltnissen. Wenn auch ein Arbeitseinkommen einen gewissen Schutz gegen Armut und soziale Ausgrenzung darstellt, so stieg doch der Anteil der unter der Armutsgrenze lebenden Personen mit einem Arbeitseinkommen im Zeitraum von 1990 bis 1996 von 4,9% auf 6,6%. Unter der Armutsgrenze von 60% des Durchschnittshaushaltseinkommens lebten im Jahr 1999 12,3% der Haushalte. Die Zahlen fr den Anteil an Haushalten unter der Armutsgrenze vor staatlichen Transferleistungen liegen fast doppelt so hoch, nmlich bei 21,6%. Alleinerziehende und Jugendliche sind die am strksten gefhrdeten Personengruppen. Der Anteil der alleinerziehenden Haushalte, denen weniger als 60% des nationalen Durchschnittseinkommens vor staatlichen Transferleistungen zur Verfgung stand, lag im Jahr 1999 bei 43,1%. Nach Zahlung der staatlichen Transferleistungen lebten immerhin noch 24,5% der alleinerziehenden Haushalte unter der monetren Armutsgrenze (Plan national daction pour linclusion sociale en France. 2003-2005. Annexes: 30ff). Der Anteil der arbeitslosen Jugendlichen, die ein Jahr nach Ausbildungsabschluss immer noch keine Arbeit gefunden hatten, lag im Jahr 2000 bei 25%. Hier gibt es geschlechtsspezifische Unterschiede. Der Anteil weiblicher Jugendlicher lag um 3%-Punkte hher als die der mnnlichen (Plan national d`action pour l`inclusion sociale en France. 2003-2005. Annexes: 25 f.). Arbeitslosigkeit ist in Frankreich auch stark rumlich ungleich verteilt. Verdeutlicht wird dies durch einen Koeffizienten, der die Variation von Arbeitslosigkeit unter den franzsischen Regionen misst18, der fr das Jahr 2000 einen Wert von 23,1% annahm. Das bedeutet, dass der Wohnort in einer Region bis etwa zu einem Viertel die Chancen auf dem Arbeitsmarkt bestimmt (vgl. Plan national d`action pour l`inclusion sociale en France. 2003-2005. Annexes: 84).
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Die Wohnorte der Arbeitslosen sind vor allem die Quartiere des sozialen Wohnungsbaus an der Peripherie der greren Stdte, wo sich die ausgegrenzten und konomisch armen Personen konzentrieren.

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Dieser Koeffizient der Variation von Arbeitslosigkeit im regionalen Kontext wird errechnet aus der Quadratwurzel der Varianz des Arbeitslosigkeitsanteils und des nationalen Mittelwertes (Plan national d`action pour l`inclusion sociale en France. 2003-2005. Annexes: 84).

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Die geographische Konzentration von Armutsbevlkerung ist demnach im Wesentlichen eine unmittelbare Folge der franzsischen Stadtentwicklungs- und Wohnungsbelegungspolitik. Um diese Prozesse der kumulativen sozialen Ausgrenzung statistisch zu beschreiben, wurden 751 sog. sensible stdtische Zonen definiert, in denen etwa 4,5 Millionen Menschen leben. Diese sensiblen stdtischen Zonen (Zones urbaines sensibles (ZUS) sind die Quartiere in denen die Programme der Politique de la Ville wirksam werden). Die Haushalte dieser stdtischen sensiblen Zonen reprsentieren nur 4% der Gesamtheit aller Haushalte, die in stdtischen Einheiten mit weniger als 50.000 EinwohnerInnen, aber schon 13% der Haushalte in stdtischen Einheiten mit ber 50.000 EinwohnerInnen. 21% der Haushalte in diesen stdtischen sensiblen Zonen leben in monetrer Armut, was in etwa doppelt so hoch ist wie der nationale Durchschnitt. In den stdtischen sensiblen Zonen von mehr als 200.000 EinwohnerInnen ist die rumliche Ungleichverteilung von Armutsgefhrdung noch deutlicher. Dort liegt der Anteil bei 27% (Plan national d`action pour l`inclusion sociale en France. 2003-2005. Annexes: 84). Vernderung von Staatlichkeit und neue Regulationsformen Frankreich ist eine demokratisch-parlamentarische Republik, die durch eine starke Stellung des Prsidenten geprgt ist. Wesentliches Charakteristikum ist eine historisch gewachsene zentralistische Tradition des Staatswesens, das von der absoluten Monarchie ber das Empire bis hin zur Republik Bestand hat. Die vierte Republik (1946-1958) war durch den Wiederaufbau der Industrie und eines Groteils der Stdte sowie erste Manahmen zum Ausbau des Systems sozialer Sicherungen gekennzeichnet. Die gesetzgebende Kraft lag allein in den Hnden der Zentralregierung mit einem machtvollen dezentralisierten, aber eingebundenen Verwaltungsapparat. Auf den regionalen und lokalen Ebenen (Region, Dpartement und Kommune) wurde das staatliche Handeln durch Prfekte ausgefhrt. Da die Gemeinden keine eigene Planungshoheit besaen, wurden selbst die lokalen stdtebaulichen und infrastrukturellen Planungen durch den Zentralstaat fr die Gemeinden durchgefhrt, der letztlich festlegte, wo und in welcher Ausrichtung Schulgebude, Polizeistationen oder auch Grosiedlungen im Gemeindegebiet erbaut werden sollten. In der fnften Republik kam es erstmals unter dem sozialistischen Prsidenten Francois Mitterand mit der Dezentralisierungspolitik zu einer greren Transformation des zentralistischen Staatswesens. Die Dezentralisierung von 1981 brachte zwei wesentliche Transformationen im Staatsaufbau mit sich: Mit den Conseil Rgionales entstand eine neue politisch-administrative Ebene in der Region, ein Teil der gesetzgeberischen Kompetenzen wurden vom Prfekten zum Prsidenten des Conseil Rgional und zum Brgermeister der Gemeinden verlagert.

Durch diese Zsur vergrerten sich die gesetzgeberischen und finanziellen Mglichkeiten der Regionen und Gemeinden; sie erhielten u.a. zustzliche Kompetenzen im Rahmen der Stadtund Regionalpolitik. Allerdings sind die gesamte Stdtestruktur und die regionalen Verflechtungen nach wie vor durch ein starkes Ungleichgewicht geprgt. Es gibt insgesamt 57 Verdichtungsrume mit mehr als 100.000 EinwohnerInnen, darunter den Groraum Paris, der allein schon 16% der Bevlkerung Frankreichs reprsentiert. Im Land gibt es ber 36.000 Kommunen, von denen rund zwei Drittel weniger als 500 EinwohnerInnen zhlen. Neben der Gemeindegren gilt

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dieses Ungleichgewicht auch fr die Wirtschaftskraft, denn trotz der unternommenen Dezentralisierungsbestrebungen zu Beginn der 80er Jahre herrscht in Frankreich weiterhin (Anfang der 1990er Jahre, d. Autoren) ein umfassender Zentralismus: Der Groraum Paris erzeugt 41 Prozent des gesamten Steueraufkommens und die zweitgrte Region, das Stdtedreieck Lyon-Grenoble-St. Etienne, erreicht lediglich 7 Prozent (Lang et al. 1992: 25). Der politische Wille zur Bekmpfung von Armut und sozialer Ausgrenzung fand im Jahr 1998 seinen Ausdruck in der Verabschiedung eines Gesetzes zum Kampf gegen die Ausgrenzung (Loi n 98-657 du 29 juillet 1998 d'orientation relative la lutte contre les exclusions). Darin wird betont, dass die gesamte ffentliche Politik auf dieses Ziel ausgerichtet sein soll. Ein Jahr spter werden im nationalen franzsischen Aktionsplan gegen Armut und soziale Ausgrenzung (Plan national d`action pour linclusion social 2003-2005) drei Fundamente der franzsischen Strategie gegen Armut und soziale Ausgrenzung benannt: In der Sozialpolitik besteht ein System sozialer Sicherung fr spezielle Risiken, mittels Sozialhilfe und Manahmen zur Wiedereingliederung in den Arbeitsmarkt. In der Wohnungspolitik wird ber den sozialen Wohnungsbau sowie ber Subjektfrderungen finanzielle Hilfestellung fr die konomisch schwchsten Mitglieder der Gesellschaft bereitgestellt. Im Arbeitsrecht werden Manahmen gegen prekre Arbeitsverhltnisse sowie Untergrenzen beim Einkommen festgelegt.

2.2.2. Wohnungspolitik
Nach dem zweiten Weltkrieg hat Frankreich im Zuge der forcierten Industrialisierung ein umfassendes Wohnungsbauprogramm beschlossen. Mit der Errichtung des gefrderten sozialen Wohnungsbaus (HLM) wurden vor allem gemeinntzige Wohnungsunternehmen beauftragt. Der Begriff sozialer Wohnungsbau ist heute in Frankreich mit der Konzeption des Wohnungsbaues im Nachkriegszeitraum zwischen 1955 und 1975 verbunden. In fordistischer Produktionsweise wurden in dieser Zeitspanne etwa 1,5 Millionen Sozialwohnungen sie stellen 7 % des gesamten Wohnungsmarktes dar in den sogenannten Vorstdten, den banlieues, aus dem Boden gestampft. Sozialer Wohnungsbau (Habitation Loyer Modr) gilt als Synonym fr Wohnungen mit billiger Miete. Dies war nicht immer so: Das erste Gesetz vom 30.11.1894 (loi Siegfried), das den Grundstein fr die Intervention des Staates im Wohnungsbausektor legt, spricht von Arbeiterwohnungen, die neu zu erbauen sind. Spter war dann die Rede von Volkswohnungen (logement populaire) und Billigwohnungen (habitations bon march). Die juristischen Regelungen und institutionellen Organisationsformen, welche die Produktion des Sozialen Wohnungsbaus definieren, basieren seit dem Ende des 19. Jh. auf folgenden grundlegenden Prinzipien: Eingriff in das Bodenrecht, um die ffentlichen Investitionen im Wohnungsbau zu erleichtern, Finanzielle Untersttzung der Investoren und Regulierungen des Verhltnisses zwischen EigentmerInnen und WohnungsmieterInnen.

Vom Zweiten Weltkrieg bis zum Ende der 60er Jahre Der franzsische Staat stellt in der Nachkriegszeit den grten Teil der finanziellen Ressourcen fr den sozialen Wohnungsbau zur Verfgung. Durch gesetzliche Rahmenbedingungen des

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Zentralstaates, wie durch das 1948 geschaffene Ministerium des Wiederaufbaus und Urbanismus (MRU: Ministre de la Reconstruction et de l`urbanisme) werden neue Flchen zur Bebauung ausgewiesen. 1968 sind etwa 4,5% der BewohnerInnen der Grands Ensembles der oberen Mittelschicht zuzurechnen, 39% der Mittelschicht und 56% der vorwiegend aus ArbeiterInnen bestehenden Unterschicht. berwiegend handelt es sich um eine Bevlkerung mit migem, aber regelmigem Einkommen. Die Standortwahl sowie die Bebauungsplne fr die Grands Ensembles (groe Neubauviertel) werden durch den Vertreter des Zentralstaates, den Prfekten festgelegt. Dies hat zur Folge, dass gegen den Willlen einiger Gemeinden Stadtrandsiedlungen gebaut wurden. Als Planungsinstrumente werden 1958 vorrangige Entwicklungszonen, die so genannten ZUP (Zone urbaniser en priorit) und 1969 die Zonen fr integrierte Sanierungsmanahmen, die ZAC (zones d`amnagement concert) eingefhrt, um mit diesen Instrumenten groflchige Gebiete stdtebaulich schnell entwickeln zu knnen. Durch den Massenwohnungsbau am Rande der Stdte sollten die Konstruktions- und Erschlieungskosten niedrig gehalten und Frankreich der Eintritt in das moderne, industrielle und fordistische Zeitalter erleichtert werden. Diese Growohnsiedlungen, die ab 1958 legitimiert durch die Charta von Athen mit zum Teil bis zu 25.000 Wohnungen am Rande der Stdte gebaut werden, haben hauptschlich MigrantInnen aus dem lndlichen Raum, Rckkehrende aus den ehemaligen Kolonien und Haushalte aus den Innenstdten, die ihre Wohnungen durch Flchensanierungen verloren haben, aufgenommen. Die Siedlungen wurden in einer Phase der Vollbeschftigung erbaut und besaen anfangs die Funktion von bergangswohnungen. D.h. man ging davon aus, dass diese Wohnungen nur eine Zwischenstation im sozialen Aufstieg sein sollten. Die Grosiedlungen sind heute jedoch fr die berwiegende Mehrheit der MieterInnen zu einem dauerhaften Aufenthaltsort geworden. Diese vernderte Lage hat auch die Sichtweise der Wohnungsbaugesellschaften auf ihren Bestand verndert. Sie wirken auf den Staat und die Gemeinden ein, um eine gemeinsame Diskussion ber die zuknftige Entwicklung der Grosiedlungen zu fhren. Diese Quartiere wurden zu einem Zeitpunkt und fr einen Zweck entworfen und gebaut, als ihnen noch keineswegs die Funktion abverlangt wurden, die sie heute erfllen sollen. Die dauerhaft hier lebenden BewohnerInnen haben andere Erwartungen an ihr Wohnumfeld, als jemand, der davon ausgegangen ist, dass er/sie nur etwa zwei Jahre seiner/ihrer Lebenszeit hier verbringen wrde. Die Wohnungstrger der HLM mssen diese Vernderungen erfassen, entsprechend handeln und im Dialog mit dem Staat und den Gebietskrperschaften zu Lsungen zu gelangen. Die 70er Jahre: Erste Konstruktionsmngel und Bauschden in den Grosiedlungen Zu Beginn der 1970er Jahre werden die ersten Konstruktionsmngel und Bauschden an den vorgefertigten Bauteilen in den Siedlungen des sozialen Wohnungsbaus sichtbar. Dies fhrt schon sehr schnell zu erheblichem Nachbesserungsbedarf. Die Trger des sozialen Wohnungsbaus konnten diese Arbeiten aber meist finanziell nicht bewltigen, und so verschlechterte sich zusehends die bauliche Substanz der Siedlungen, wobei diese das Image des modernen, komfortablen Wohnens verloren. Anfang der 1970er Jahre erfolgt auch eine Trendwende in der franzsischen Wohnungsbaupolitik. Der franzsische Staat begann mit einer Neuorganisation der

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Wohnungsbaufrderung, die einen tendenziellen Rckzug staatlichen Engagements und eine strkere Einbindung privaten Kapitals beinhaltete. Im Kontext dieser Bemhungen, private Investitionen in den Wohnungsneubau zu lenken, wurden die Darlehensbedingungen fr private Wohnungsbaufinanzierungen verndert. Dadurch stieg der Anteil privater Mittel bei der Wohnungsbaufinanzierung von 29 Prozent im Jahr 1962 auf 58 Prozent im Jahr 1975 (vgl. Lang et al. 1992: 73). Mit der zunehmenden Frderung von Wohneigentum in den 1970er Jahren sind vor allem Haushalte der Mittelschicht aus den Quartieren des sozialen Wohnungsbaus in die Eigenheimsiedlungen abgewandert. Es kam zu einer Massenmobilitt aus dem sozialen Wohnungsbaus in den Eigentumssektor der suburbanen Wohngegenden. Hinterlassenschaft waren meist leere Wohnungen in den Grosiedlungen, geringere Einnahmen fr die Trger des sozialen Wohnungsbaus, und daher geringere Mglichkeiten der baulichen Instandsetzung. Das Wohnungsgesetz von 1977 fhrte zu einer strkeren Marktffnung. Damit einhergehend wurden zentralstaatliche Gelder fr den sozialen Wohnungsbau gekrzt und noch strker als zuvor in die Eigentumsfrderung gelenkt. Auerdem wurde die Subjektfrderung19 eingefhrt. Im selben Jahr wurde auch in der Stadterneuerung eine Wende eingeschlagen: Die neo-liberale Regierung fasste in den Programmierten Manahmen zur Verbesserung der Wohnverhltnisse unterschiedliche Erneuerungsmanahmen zusammen (Abriss, Neubau, Instandsetzung) und strkte die Erneuerung im privaten Wohnungsbestand auf Initiative der Eigentmer und der Kommunen. Die Rahmenbedingungen auf dem Wohnungsmarkt vernderten die Zielsetzung der Trgerorganisationen des sozialen Wohnungsbaus: An die Stelle der Entscheidung fr den Neubau trat die Bemhung um Bestandserhaltung.
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Die Wirtschaftskrise von 1973 erhhte die Arbeitslosigkeit unter den FacharbeiterInnen und gering ausgebildeten ArbeiterInnen. In diesem Prozess wurden die Grosiedlungen des sozialen Wohnungsbaus am Rande der Stdte zu Randgruppen-Wohngebieten. Die wirtschaftliche Krise 1977/78 fhrte schlielich zu einem regelrechten Bevlkerungssautausch zwischen den von der Krise getroffenen rmeren Bevlkerungsschichten und den mittleren Einkommensschichten, die sich im Zuge der Suburbanisierung und der strkeren Eigenheimfrderung den Traum des eigenen Heims erfllten. In den Quartieren des sozialen Wohnungsbaus wurde die Instandhaltung vernachlssigt. Der Staat war mit vielen seiner Verwaltungsaufgaben nicht prsent: Die blichen Dienstleistungen in den Bereichen Reinigung und Instandhaltung, Sicherheit, Freizeit fehlten oder waren mangelhaft. Verwaltungs- und Dienstleistungspersonal waren nicht ausreichend fr die auftretenden Schwierigkeiten ausgebildet. Haltlose Jugendliche aus Familien, die Sozialhilfe empfingen, fanden ihre Selbstbesttigung in der Kriminalitt, wobei allerdings eingehende Nachforschungen aufzeigen, dass die Kriminalittsrate jene der sozial besser gestellten Viertel nicht berstieg. Die 1980er Jahre: Erste Erfahrungen mit einem Stdtebauerneuerungsprogramm in den Grosiedlungen Die Misserfolge der ersten Sanierungsprogramme der Grosiedlungen im Rahmen des Programms Wohnen und Leben (Habitat et Vie) sind auf die rein technische Lsung von stdtebaulichen und sozialen Problemlagen zurckzufhren. Aus diesem Grund erweiterten die Wohnungsbaugesellschaften ihr Aufgabenfeld:

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APL: l`aide personnalise au logement

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Ihre Bestandspolitik wurde in umfassendere Quartierskonzepte eingebunden, die in Partnerschaften mit dem Staat, der Gemeinde und anderen lokalen Akteuren abgestimmt wurden. Sie sahen ihre Aufgaben verstrkt in sozialen Bereichen und versuchen diese mit Mitteln wie sozialer Animation, sozialer Quartiersarbeit sowie der Einstellung und Weiterbildung von HausmeisterInnen und MediatorInnen zu lsen. Anfang der 1970er Jahre haben die Wohnungsbaugesellschaften auf die infrastrukturellen Defizite der Siedlungen und den baulichen Sanierungsbedarf der Gebude hingewiesen und forderten ihre Einbindung in die Stadtpolitik (Politique de la Ville). Innerhalb des Verbandes der gemeinntzigen Wohnungsunternehmen, den HLMOrganisationen, hat sich eine Diskussion entwickelt, die die Notwendigkeit einer Wohnungspolitik betont, die nicht nur den Wohnungsbestand im Blickfeld hat, sondern ein gesamtstdtisches Projekt entwickelt, das auch Fragen der stdtebaulichen Umgebung und infrastrukturellen Ausstattung eines Quartiers bearbeitet. Diese Sichtweise konnte sich durch den Rckzug des Zentralstaates entwickeln und ermglichte eine strkere Beachtung der lokalen Situationen: In diesem Prozess hat es eine deutliche Verlagerung der Zustndigkeiten von der zentralen staatlichen Verwaltung hin zur lokalen Verantwortung gegeben. Seit dem Jahr 1976 taucht der Begriff Banlieues verstrkt auf und wird mit Vorstellungen wie Spaltung, Gewalt und Krise verbunden. Das Symbol des modernen technischen Fortschritts, der in den Grosiedlungen vermutet wurde, wird schnell zum Objekt architektonischer Kritik und zu einer psychologischen Gefahr fr die BewohnerInnen erklrt. Mit zunehmender Sichtbarkeit der Probleme in den Banlieues und dem Beginn der politischen Manahmen im Sinne einer sozialen Erneuerungspolitik nderte sich auch der Diskurs ber die Siedlungen. Es wurde jetzt von einer masochistischen Architektur gesprochen, die soziale Probleme hervorgebracht habe. Die ersten Sprengungen heruntergekommener Wohnblocks in La Courneuve und Les Minguettes fhrten zu der z. B. von der Zeitung Figaro vertretenen Forderung, dass einhundert der Grosiedlungen (Grands Ensembles) abzureien seien. Ende 1990 und Anfang 1991 kam es zu schweren Ausschreitungen in Paris, Vaulx-en-Velin (Lyon), Mantes-la-Jolie. Die Gewalt der Jugendlichen wurde von zahlreichen SoziologInnen und JournalistInnen beschrieben und analysiert. Fr den Soziologen Alain Touraine, der vom Figaro interviewt wurde, sind die Jugendlichen eine Bevlkerungsgruppe, die durch gewaltfrmige Ausschreitungen ihr Recht auf Integration in die Gesellschaft verdeutlichen wollen. In den Zeitungsartikeln tauchten Begriffe wie Revolte, Wut, Anti-Stadt und Ausgrenzung (rvolte, colre, contre-cit, exclusion) auf. Die Banlieues werden mit den Begriffen Ausgrenzung, Unsicherheit, Arbeitslosigkeit, Elend, Rassismus und unmenschlicher Stdtebau in Verbindung gebracht. Die 1990er Jahre: Die gemeinntzigen Wohnungsunternehmen des Sozialen Wohnungsbaus fordern ihre Beteiligung in der aktuellen Stdtepolitik Ende der 1990er Jahre erfolgte eine Institutionalisierungen der Partnerschaft zwischen Wohnungsbaugesellschaften und ihrer Partizipation in der Stadtpolitik (Politique de la Ville). Anlsslich des Berichtes zur Zukunft der Stadt (Demain la Ville) von SUEUR hat der Zentralverband der gemeinntzigen Wohnungsunternehmen Vorschlge einer strkeren Einbindung der Trger des sozialen Wohnungsbaus in die Politique de la Ville ausgearbeitet:

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1. Eine Belegungspolitik mit der Zielsetzung einer sozialen Mischung der Bevlkerung kann nicht im Rahmen der kommunalen Grenzen oder gar im Rahmen von benachteiligten Quartieren erfolgreich sein. Dazu msste vielmehr eine solidarische Zusammenarbeit in stdtischen Agglomerationsrumen entwickelt werden. 2. Beim Design der Integrationsprojekte fr die Quartiere sollten die spezifischen lokalen Situationen bercksichtigt werden und sowohl den gesamtstdtischen Bezugsrahmen (Rolle und Funktion des Quartieres in der Gesamtstadt) als auch die praktische Operationalisierung der Manahmen in bezug auf die Produkte (Wohnungen, ffentlicher Raum) und auf die Dienstleistungen (Sauberkeit, Sicherheit) in partnerschaftlichen Kooperationen festlegen. 3. Die Aktionen der sog. positiven Diskriminierung mssen in Manahmen umgewandelt werden, die darauf abzielen, die Gleichheit der Dienstleistungsangebote und die gleiche Qualitt bei der tglichen Verwaltung der Quartiere herzustellen. Dazu, so die Wohnungsbaugesellschaften, bedarf es der gegenseitigen Akzeptanz von Verhandlungen und Vereinbarungen zwischen Gebietskrperschaften, Staat, Wohnungsbautrger und Bewohner/innen. 4. Auf lokaler Ebene waren die Wohnungsbautrger selten bei der Ausarbeitung der Stadtvertrge beteiligt. Auf nationaler Ebene ist der Gesamtverband der gemeinntzigen Wohnungsunternehmen nicht im nationalen Stdterat, dem Conseil national des Villes vertreten und hat somit keine direkte Mitsprachemglichkeit. Die gemeinntzigen Wohnungsunternehmen fordern ihre volle Anerkennung als gleichberechtigter Partner, neben Kommunen und Staat, bei der Erarbeitung der Stdtevertrge und der Projekte einer Quartiersentwicklung. Es geht darum, dass die Politiker/innen die Wohnungsbaugesellschaften als Akteurinnen wahrnehmen, welche die Legitimitt besitzen, auch ber eine globale Reflexion der Funktion und Struktur der benachteiligten Quartiere nachzudenken und mitzugestalten. Zwischen dem Stadtminister, Bartolone, dem Staatssekretr fr Wohnungsfragen, Besson, und dem Prsidenten der nationalen Vereinigung der Wohnungsbautrger des sozialen Wohnungsbaus, Delebarre, wurde Ende 1999 ein Protokoll unterzeichnet, mit dem zum Ausdruck gebracht wurde, die Wohnungsbaugesellschaften strker in die Erarbeitung der Stdtevertrge einzubeziehen. Im ersten Teil des Protokolls wurden die gemeinsamen Prioritten festgelegt: Stdtische und soziale Mischung (Mixit sociale et urbaine): Die Betonung liegt auf der notwendigen bereinstimmung mit den Festlegungen des Bereichs Wohnen in dem Orientierungsgesetz zum Kampf gegen die Ausgrenzungen und den Stdtevertrgen. Die Zielsetzung einer sozialen und stdtebaulichen Mischung soll auf Agglomerationsebene durch die gemeinsame Erarbeitung von Wohnungsraumentwicklungsplnen und einen ausgeglichenen Neubau erfolgen. Das Wohnungsangebot in den Quartieren des sozialen Wohnungsbaus soll diversifiziert werden. Tgliche Verwaltung der Quartiere (Gestion urbaine de proximit): In den Stdtevertrgen sollen die Aufgaben und das Engagement des Staates, der Gebietskrperschaften und der Wohnungsbautrger ber die Verbesserung des tglichen Lebens in den Quartieren festgelegt werden. Die Steigerung der Manahmen soll allerdings nicht zu einer alleinigen Umlegung der Kosten auf die Bewohnerschaft fhren. Stdtische Restrukturierung (restructuration urbaine): Die Stdtevertrge definieren die Gebiete, die eine stdtische Umstrukturierung mit greren stdtebaulichen Manahmen wie Sanierung, Abriss und Neubau erhalten sollen. In diesem Rahmen geht es um die Festlegung des Beitrags der Wohnungsbaugesellschaften als stdtische Manahmetrger.

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2.2.2. Stadtpolitik Stdtische Strategien gegen Armut und soziale Ausgrenzung


Der Grad der Ausgrenzung und Armut unterscheidet sich von der sterreichischen Situation aufgrund historischer und struktureller Entwicklungen. In Frankreich hat die nachholende konomische Modernisierung in der Nachkriegszeit und die Dekolonisation die eine Einwanderung im greren Ausma zur Folge hatte zu einer viel schnelleren Urbanisierung gefhrt. Frankreich war bis zur Mitte des 20. Jahrhunderts ein agrarisch geprgtes Land, somit haben sich die Folgen einer sozialrumlichen Polarisierung seit den 1970er Jahren verfestigt. Als Folge der starken geographischen Konzentration sozialer Problematik und sicherlich auch aufgrund der Einsicht in die (mit-)verursachende Rolle der zentralistischen Politik des Staates wurde eine nationale territoriale Politik entwickelt, die das Quartier als Lebensort in zunehmendem Mae bercksichtigte. Die ersten Programme bestanden noch berwiegend in der Frderung (stdte)baulicher Erneuerung, bis sie zu einem vernetzten und umfassenden Handlungsansatz erweitert wurden. Sozialintegratives Stadtentwicklungsprogramm Die politique de la ville Die Stadtpolitik (Politique de la Ville)20 in Frankreich hat eine ber 20jhrige Geschichte: Im Kontext der Dezentralisierungspolitik Mitterrands und unter dem Eindruck gewaltfrmiger Unruhen in der Banlieue "Les Minguettes" in Lyon wurde im Jahr 1981 das Programm "Soziale Quartiersentwicklung (DSQ) (DIV & DATARD (Dlgation Interministerielle la Ville & Dlgation l`amnagement du territoire et l`action regionale) 1988) eingerichtet.
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La Politique de la ville launched in 1981, is a consequence of the major changes in the


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urban fields and approaches but also a way to adapt the political and administrative system to the new urban stakes. Compared to the former ones, the aim of this policy is to reinforce the development processes in the territories urbanised during the three glorious ones by implementing multi-sectorial approaches (integrated approaches) and promoting new partnerships (Jacquier 2001: 28). Die erste Phase der Politique de la Ville in Frankreich ist dadurch gekennzeichnet, dass das Quartier zum Ausgangspunkt fr Manahmen gegen Armut und soziale Ausgrenzung genommen wurde. Damit wurde ein territorial abgegrenztes Gebiet zu einem Raum, in dem die Manahmen und Programme dieser Politik greifen sollten. Innerhalb dieses Programms wurde zudem von Anfang an unterstrichen, welche Bedeutung ein multi-sektoraler Bndelungsansatz fr die einzelnen Politikfelder hat. Zu Beginn dieser Programmphase wurden 16 und dann 22 Gebiete in den grten franzsischen Stdten (in Nordfrankreich, im Pariser Becken, der Region Rhne-Alpes und der Agglomeration von Marseille) ausgewhlt. Die Manahmen fr diese Gebiete wurden in Vertrgen zwischen Staat und Stadt ausgehandelt und festgelegt (contrats de ville, s.u.). Im Zeitraum von 1984 bis 1988 wurde die Zahl der Gebiete auf 148 erweitert und fr eine Zeitspanne von erstmals fnf Jahren in einem Vertrag zwischen Staat und Region als Manahmengebiete festgeschrieben. In den DSQ-Vertrgen wurden unterschiedliche Zielsetzungen fr die Quartiere formuliert: Integration der Jugendlichen in die Gesellschaft ber arbeitsmarktpolitische Manahmen und Beschftigungsprogramme oder so genannte erzieherische Aktionen, die kulturelle und sportliche Aktivitten frdern sollen.

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Die Bezeichnung Stadtpolitik (Politique de la Ville) ist etwas irrefhrend, da mit diesen Programmen weder eine rein stdtische Politik noch eine rein stdtebaulich orientierte Ausrichtung umgesetzt werden.

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Die sozialistische Regierung unter Rocard erweiterte die Politique de la Ville um das Programm Developpment social urbain (DSU) (VILLES & DATAR 1990). In dem Zeitraum des 10. Planes (1989-1993) wurde die Zahl der Gebiete auf 540 Quartiere mit dem Ziel der Re-Integration dieser Gebiete in die Agglomeration ausgedehnt. In den Stdtevertrgen wurde die Ebene der Agglomeration unter strkerer Bercksichtigung der wirtschaftlichen Belange intensiver eingebunden. Gegenwrtig ist das Instrument der Stdtevertrge, "Les nouveaux Contrats de villes 20002006" (DIV (Dlegation Interministrielle la Ville) 2000), in 867 Gemeinden mit ber 1300 Quartieren und rund 6,5 Millionen BewohnerInnen in Kraft. Die Politique de la Ville hat zur Etablierung einer eigenen interministeriellen Behrde und einem eigenen Stadtminister auf nationaler Ebene gefhrt, mit denen die Kommunen und Regionen die Vertrge aushandeln. Mit diesen Vertragswerken wurde die Dezentralisierungspolitik weiter ausgebaut (vgl. Jacquier 2001: 28). Dennoch bleibt in Frankreich das relativ schwerfllige und auf seine Einfluss- und Machtmglichkeiten beharrendes politisch-administrative System" (Froessler 1999: 23) relativ geschlossen. Im Land der starren Beharrlichkeit wird im Politikfeld der sozialen Stadterneuerung seit zwei Jahrzehnten um den richtigen Weg gerungen. Die Politique de la Ville weist auch wenn ber den langen Zeitraum immer wieder mit neuen Etiketten versehen eine gewisse Kontinuitt in den verschiedenen Programmen auf. Die Fortund Weiterentwicklung zeigt einen Konsens, der durch Innovation und Kontinuitt geprgt ist. Es besteht von der kommunistischen Partei bis zu den Konservativen Konsens bezglich der Notwendigkeit von Manahmen gegen die Segregationsprozesse. Doch ber die Ziele, die Manahmen und Mittel gibt es erhebliche Unterschiede. So prsentieren sich Neoliberale auf dieser politischen Plattform mit ihren repressiven Vorstellungen von Polizei- und Strafrechtseinstzen ebenso, wie die Verfechter der republikanischen Werte, die einer Ethnisierung des ffentlichen Raumes entgegentreten sowie SozialarbeiterInnen, die den Jugendlichen aus den Vorstdten Gehr verschaffen und sich fr eine Demokratisierung auf lokaler Ebene einsetzen. Dabei wird die wirksame Zusammenarbeit oftmals durch die verbreitete Leugnung der Verantwortung beteiligter AkteurInnen und Institutionen fr die Verschlechterung der Zustnde in den Vororten und der zunehmenden konomischen und sozialen Spaltung der Stdte behindert. Auch wenn es sehr unterschiedliche Vorstellungen ber die Zielsetzungen und Gestaltungen dieses Politikfeldes gibt, gibt es einen Konsens ber dessen Wichtigkeit: Die neue Etappe der Politique de la ville muss dazu beitragen, den republikanischen Pakt mit Leben zu fllen. Sie muss im Besonderen die Zielsetzung des ffentlichen Dienstes, als eine Integrationsfunktion fr alle BewohnerInnen untersttzen indem der Sinn der Brgerschaft (citoyennet) wieder gestrkt wird. Jede(r), egal welcher Herkunft, welchen Wohnortes oder sozialen Status muss sich der gleichen Lebens- und Schicksalsgemeinschaft zugehrig fhlen. Diese Stadt muss der Rahmen fr eine bessere Integration der Bevlkerung mit unterschiedlicher Herkunft darstellen, um die auslnderfeindlichen Tendenzen zu bekmpfen, die unsere Demokratie gefhrden (CIV (Comit interministerielle la Ville)1998: 1) (bersetzt von den AutorInnen). Aufgrund dieser bergreifenden Appelle gibt es auch eine Reihe von konsensualen Entwicklungen: Von anfnglich baulichen Modellmanahmen zu integrativen, Handlungsanstzen (Schule, Wirtschaft, Soziales, Polizei), bergreifenden

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vom Quartier ber die Gesamtstadt zur Agglomeration als Handlungsebene, von kurzfristigen Programmen zu einer zeitlichen Verstetigung, von einer nationalen, klientelorientierten Politik zu einer territorialen Politik, die das Quartier als Lebensort strker bercksichtigt und einer zunehmenden Einbindung in eine breit angelegte Integrationspolitik.

In zahlreichen Evaluationen der Politique de la ville wurde u.a. die Notwendigkeit der zeitlichen Verstetigung der Programme hervorgehoben, beispielsweise im Rapport Sueur (1998), in dem eine zehnjhrige Laufzeit der Programme vorgeschlagen wird. Weitere Ergebnisse dieser Evaluationen (u.a. Dubedout 1983; Suer 1998; Cavallier 1999; Brevan & Picard 2000) waren insbesondere: In den ersten Evaluationen zur Politique de la Ville wird noch betont, dass die wichtigste Herausforderungen an diejenigen gestellt sind, die als Akteure in irgendeiner Art und Weise an der Entwicklung des stdtischen Gemeinwesens beteiligt sind, nmlich zu begreifen, dass die stdtische Krise ebenso eine kulturelle, soziale, urbane wie konomische (Dubedout 1983: 5) Dimension beinhaltet. Es wird eingefordert, dass die stdtischen Verwaltungen eine verantwortliche rumliche Logik etablieren mssen. Auerdem wird eine Aktivierungspolitik gegenber den BewohnerInnen empfohlen: Es mssen Strukturen geschaffen werden, die auf der Ebene des Quartiers und der Stadt Konzeptionen und Strategien ermglichen die integrativ und rumlich ausgerichtet sind: Die aktive Prsenz der BewohnerInnen und der Vereine ist weiterzuentwickeln. Es reicht nicht aus, dass die Vereine in den Quartieren prsent sind, sondern man muss eine Strategie der Angebote zur Partizipation entwickeln (Dubedout 1983: 15; bersetzt von den AutorInnen). Von Anfang an wird also eine strkere Beteiligung der Bevlkerung an der sozialen und kulturellen Entwicklung eines Quartieres eingefordert, die auch auf die unterschiedlichen Beteiligungsformen und -mglichkeiten einzugehen hat. Diese Demokratisierung der stdtischen und quartierlichen Verwaltungsaufgaben ist ein immer wiederkehrendes Thema in den Evaluationen zur Stadtpolitik. In der letzten Evaluation von Brevan & Picard (2000) wird dann schlielich vorgeschlagen, diese Partizipations- und Aktivierungsbemhungen als zentralen Bestandteil der Stdtevertrge auch als Kriterium fr Subventionen festzuschreiben. Weitere Evaluationsergebnisse sind die Forderung nach einer sozialen Ausgewogenheit in den Quartieren. Mittels einer gezielten Belegungspolitik im sozialen Wohnungsbau und durch die Einbeziehung der sozialen Wohnbautrger als Akteure der Politique de la Ville soll eine soziale Mischung (mixit social) erreicht werden. In der Evaluation von Cavallier (1999) wird auch vorgeschlagen durch bauliche Eingriffe (Sprengung und Neubau) zustzlich eine Mischung des Wohnungsangebotes in den Quartieren der Politique de la Ville zu schaffen. Schon in den ersten Evaluationen wird ein Schwerpunkt auf die Frage der Integration von Jugendlichen in die Stadt und die stdtische Gesellschaft gelegt. Dubedout schreibt in seiner Evaluation (1983) das was sich in den Quartieren mit den Jugendlichen abspielt, ist entscheidend fr die Zukunft unserer Stdte und der Gesellschaft (Dubedout 1983: 38) Es werden in den Evaluationen Manahmen vorgeschlagen, welche eine Erziehungspolitik in den Schulen mit der sozialen Stadtpolitik verbinden soll. In sog. Erziehungsvorranggebieten sollen zustzliche LehrerInnen eingestellt werden und Programme in den Sommerferien angeboten werden (Ville, Vie et Vacances (VVV). In dem Bericht zur Politique de la Ville von Suer (1998) werden 50 Vorschlge erarbeitet, so der Appell die eine breite nationale Mobilisation auf einen langen Zeithorizont erfordern

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(Suer 1998: 291). Die Evaluation fordert eine zeitliche Verstetigung der Stadtvertrge auf jeweils zehn Jahre. Auerdem wird empfohlen, nicht nur zentraler Akteure aus der Schulpolitik, Sicherheitspolitik, Wohnungspolitik etc. auf der Ebene des Quartiers einzubeziehen, sondern auch die gesamte Strategie der Entwicklungspolitik der Agglomeration mit den Zielen der sozialen Stdtepolitik abzustimmen (Suer 1998: 306). Zentrales Charakteristikum der franzsischen Stdtepolitik ist also eine vernderte Logik des Prozesses, wie Stadt gedacht und hergestellt wird. Die Politique de la Ville ist in eine politische Strategie der Vernderung des Verwaltungshandelns und Verwaltungsdenkens eingebettet. Insofern stellt dieser politisch-strategische Ansatz den Versuch dar, ber neue stdtische Governance-Modelle andere Politikfelder in eine integrierte Logik und durch Formalisierungen partnerschaftlicher Vertrge zwischen horizontalen und vertikalen Politikfeldern einzubeziehen. In fact, among others, this policy is part of a rebuilding movement of the politicoadministrative and the urban governance systems in France. Any observers consider it as the policy of the policies (Jaquier 2001: 28). Hauptprinzipien dieses Politikansatzes, der mit der Zeit immer komplexer und unberschaubarer geworden ist, aber auch ber die Jahre hinweg eine in Frankreich nicht gekannte Kontinuitt beweist, sind nach Jacquier (2001: 55): Vom Prinzip der sektoralen Zugnge und der Abschottung einzelner Politikfelder hin zu bergreifenden und horizontal integrierenden Konzepten vom Prinzip der Spezialisierung und Hierarchisierung hin zu Prinzipien einer Subsidiaritt und vertikalen Integration im Rahmen von vertraglichen und Mehrebenen-Anstzen und vom Prinzip der Fragmentierung und Konkurrenzen von stdtischen Rumen hin zu Prinzipien der Kooperation und einer territorialen Integration.

Die Stadtpolitik strebt also den bergang zu einem Staat an, der sich als Animateur begreift. Der Vertragsabschluss zwischen ffentlichen AkteurInnen, die bergreifende Zusammenarbeit zwischen Fachressorts, die Einbeziehung der Bewohnerschaft und das Vereinswesen in die tgliche Verwaltung der Viertel zeigt, welche Innovationen von diesem Politikansatz ausgegangen sind. Zielsetzungen der Stdtevertrge contrats de ville Die Politique de la Ville verfolgt eine auf ein bestimmtes rumliches Gebiet gerichtete Strategie im Rahmen eines Vertragswerkes. Hiermit soll eine Politik entstehen und weiterentwickelt werden, die ber Ressortdenken hinweg Partnerschaften fr die Zukunft eines Viertels schliet. Vertrge werden zwischen Staat und Kommune ("Contrats de Ville") sowie zwischen unterschiedlichen sektoralen Politiken auf regionaler und lokaler Ebene geschlossen, zwischen Regierung und Post, zwischen Staat und Region ("Contrats de Plan Etat-Region"). Die Politique de la Ville wirkt auf zwei Ebenen: der des Quartiers und der der Agglomeration. Auf der Ebene des Quartiers stellen sich die Probleme der Ausgrenzung, auf der Ebene der Agglomeration die Politik der ffentlichen Strukturmanahmen sowie der interkommunalen Zusammenarbeit. Der Stdtevertrag ist ein Instrument des Zentralstaates, mit Hilfe dessen sich Gemeinden und ihre Partner auf eine territoriale Politik verstndigen sollen. Der Stdtevertrag wird fr sieben

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Jahre abgeschlossen; eine Evaluation ist vorgesehen, die auch zu Vernderungen im Vertrag fhren kann. Zwar wird den Kommunen mit diesen Regelungen ein breiterer Handlungsspielraum zugestanden, doch sind die Quartiere immer noch eher EmpfngerInnen von stdtischen Plnen und Projekten und nicht gestaltende AkteurInnen (vgl. Sueur 1998). Die Beteiligung des privaten Sektors bei der Vernderung der Monostrukturen wird verstrkt gesucht, zum anderen werden auch Vertrge mit Versorgungsunternehmen geschlossen. Mit diesen Vertrgen soll gegen einen Prozess der Entwertung bestimmter Stadtquartiere angekmpft und damit eine solidarische Entwicklung in der gesamten Region untersttzt werden. Dieser Kampf gegen die Segmentation und Segregation soll sowohl auf der Ebene der Gemeinde als auch der Agglomeration zu Aktionsprogrammen fhren. Themen dabei sind: "Die Mischung des Wohnungsbestandes, die Funktionsmischung in Quartieren des Sozialen Wohnungsbaus, die Koordination der Aktionen im Kampf gegen Ausgrenzung und fr Prvention, Arbeit, Entwicklung einer lokalen konomie, die Erschlieung der Viertel fr Transport und Verkehr, die Gleichheit der Brger vor dem ffentlichen Dienst, die Kriminalittsprvention und die ffentliche Ruhe sowie die Integration der ImmigrantInnen" (Circulaire N 14-153 du 31 dcembre 1998: 2). Im aktuellen Ansatz der Stadtpolitik in Frankreich stehen die Stdte vor der groen Herausforderung, auf lokaler Ebene Manahmen gegen die kulturelle, soziale und konomische Ausgrenzung einzuleiten. Zentrale Frage ist dabei, wie auf lokaler Ebene eine integrative Strategie umgesetzt werden kann. Im Folgenden sollen einige Schwerpunkte dieser Stdtestrategien benannt werden: Die franzsische Stdtepolitik baut als tragende Sule auf fast 15.000 Vereine, die mit den Stdtevertrgen in die Manahmen der sozialen, stdtebaulichen, kulturellen und konomischen Erneuerungsstrategien einbezogen werden. Im Rahmen der aktuellen Stdtevertrge 2000 bis 2006 werden die Vereine in folgende Interventionen eingebunden: In Strategien der konomischen Revitalisierung, der Erziehung, der Prvention und Sicherheit, bei Strategien im Kampf gegen die Diskriminierung, bei stdtebaulichen Projekten und der Frage nach sozialer Mischung, bei Fragen der BewohnerInnenbeteiligung und bei Manahmen zur kulturellen Integration. Im Rahmen der aktuellen Stadtvertrge wird ein starker Akzent auf die kulturelle Integration gelegt. Gefrdert werden unter dem Aspekt einer kulturellen Verstndigungsarbeit zwischen den Einwandererkulturen und der autochthonen Bevlkerung Stadtteilfeste, Schreib- und Tanzwerksttten fr Jugendliche, sportliche und kulturelle Initiativen. Evaluationen der Manahmen im Rahmen der Stadtvertrge 2000-2006 sind fest vorgeschrieben, um weitere Frdermglichkeiten beantragen zu knnen. Einen wesentlichen Punkt stellen dabei Manahmen der Aktivierung und Beteiligung dar.

Die sozialraumorientierte Jugendarbeit untersttzt die Jugendlichen, ihre Anliegen lautstark zu artikulieren und die Sprachlosigkeit zu berwinden. In vielen Schreibwerksttten oder HipHopVeranstaltungen in den Quartieren wird den oftmals perspektivlosen Jugendlichen Raum gegeben, um ihrer Wut ber die von der Mehrheitsgesellschaft verbauten Zukunftsvisionen Ausdruck zu verleihen. Beim Vergleich der europischen Programme zur sozialintegrativen Stadtentwicklungspolitik wird deutlich, dass in Frankreich ein strkerer Akzent auf das Empowerment und die konfliktreiche Auseinandersetzung gesetzt wird. Durch die finanziellen und organisatorischen Frderungen der Vereinsarbeit in den Quartieren werden dort oft auch gegen den Willen der

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Politik gegenkulturelle Konzepte gestrkt.

2.2.3. Stdtestrategien gegen Armut und soziale Ausgrenzung Lernen aus Erfahrungen mit einer Stadtpolitik in Frankreich
Um die Frage beantworten zu knnen, was Wien durch einen Blick nach Frankreich lernen kann, mssen auch die unterschiedlichen Ausgangssituationen bezglich der sozialrumlichen Segregation in den Grostdten und der staatlichen Einbettung in das franzsische politische System vergegenwrtigt werden. Die Besonderheiten der franzsischen Stadtpolitik (Politique de la Ville) sind: Armut und soziale Ausgrenzung manifestieren sich in den franzsischen Stdten berwiegend in der Peripherie der Stdte, den sog. Banlieues. Dort sind es die Quartiere des sozialen Wohnungsbaus (HLM), in denen sich die ausgrenzten und konomisch schwachen Personen konzentrieren. Die Armutskonzentration ist in Frankreich somit eine Folge der staatlichen und kommunalen Wohnungspolitik der 1950er bis 1970er Jahre, die den sozialen Wohnungsbau in neu errichteten stdtischen Entwicklungszonen konzentrierte. Die stdtebauliche und lebensweltliche Situation in diesen Quartieren hat sich seit den 1980er Jahren stetig verschlechtert, wodurch sich die Strukturen der Ausgrenzung verfestigt haben. Hohe Bevlkerungsanteile an EinwanderInnen, die meist nur ber prekre Arbeitseinkommen verfgen, und ein relativ hoher Anteil an Jugendarbeitslosigkeit haben in den Quartieren eine Generation von Jugendlichen heranwachsen lassen, die sich mit ihren Werten, Normen, Sprachregelungen und Verhaltensmustern stark von der Gesamtgesellschaft abspalten. Die Phnomene der Ausgrenzung dieser Jugendlichen gehen zumeist mit gewaltfrmigen Unruhen einher und erzeugten und erzeugen so in der franzsischen ffentlichkeit eine hohe Sensibilitt fr Strategien gegen soziale Ausgrenzung und Armut. Die franzsische Stadtpolitik ist in gesetzliche Manahmen eingebettet, welche die Gesamtheit der franzsischen Politik betrifft: In diesen Kampf gegen die Ausgrenzungen ist die Stadt- und Regionalpolitik mit Gesetzen fr eine nachhaltige territoriale Entwicklung und der Zielsetzung einer Verringerung der rumlichen Ungleichheiten eingebunden, wie die Wirtschafts-, Sozial-, und Wohnungspolitik. Die Stadtpolitik in Frankreich hat sich in ihrer 20jhrigen Geschichte stetig institutionell verfestigt, bis hin zur Etablierung eines Stadtministers mit einer eigenen interministeriellen Behrde (Dlgation Interministerielle la Ville). Die gemeinntzigen Wohnungsunternehmen und ihr Gesamtverband (UNFOHLM) spielen eine wesentliche Rolle bei der Ausgestaltung der Stadtpolitik in Frankreich, die ihren Aushandlungs- und Vertragscharakter durch Stdtevertrge erhlt. Da die sozialrumliche Ausgrenzung und Armut in den Quartieren des sozialen Wohnungsbaus am deutlichsten spr- und sichtbar wird, sind die Trger des sozialen Wohnungsbaus bei stdtebaulichen Manahmen, bei Weiterqualifizierungsangeboten sowie der Beteiligung der MieterInnen an Manahmen im Wohnumfeld beteiligt. Auch auf nationaler Ebene werden innerhalb der Wohnungspolitik Schwerpunkte auf die soziale Ausgewogenheit im Sozialmietwohnungsbestand sowie auf regionale Zusammenarbeit bei der Belegungspolitik gefordert. Die anfngliche Konzentration auf die bauliche Erneuerung der Grosiedlungen wich im Laufe der Jahre einer integrierten und umfassenden Vorgehensweise, bei der die

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Quartiere in ein Gesamtkonzept eingebunden wurden, das stdtebauliche, soziale, konomische und kulturelle Erneuerungsstrategien miteinander verknpft. Trotz der nun ber 20jhrigen Existenz sozialer Stadtentwicklungsprogramme sind die Resultate oftmals enttuschend: Die Phnomene der Segregation, Ghettobildung und Polarisierung zwischen arm und reich, zwischen ImmigrantInnen und FranzsInnen, zwischen Peripherie und Zentrum haben sich trotz aller Manahmen in den letzten Jahren nicht deutlich verbessert. Die Politique de la Ville ist in ihrer ber 20jhrigen Geschichte immer einem territorialen Politikansatz verpflichtet geblieben, der durch vertragliche Aushandlungsprozesse zwischen diversen AkteurInnen versucht, Antworten auf die soziale Frage zu geben und zwar an jenen Orten, wo sich soziale, konomische und stdtebauliche Probleme akkumulieren. Die Bilanz dieser Politik ist weder umfassend positiv noch negativ. Die Politique de la Ville hat sicherlich ein weiteres Abrutschen vieler Quartiere in einen Exklusionsmechanismus verhindert. Sie hat neue Arbeitslogiken im Denken und Handeln der staatlichen AkteurInnen sowie der vertraglich eingebundenen PartnerInnen hervorgebracht. Beispielsweise auf der Quartiersebene hat die Politique de la Ville durch die Frderung der BewohnerInnenbeteiligung und des Vereinswesens zu neuen Kommunikationsformen beigetragen. Das politische Bewusstsein fr die Bedeutung der konkreten Lebenswelten in den Quartieren ist dadurch sicherlich gestiegen. Die BewohnerInnen der Quartiere sind in den Mittelpunkt der politischstrategischen Anstze gerckt. Zwei Aspekte einer positiven Bilanz sollen am Ende noch hervorgehoben werden: 1. Das Verwaltungsdenken und handeln der staatlichen AkteurInnen hat sich durch die Politique de la Ville zu einem integrativen, kooperierenden Ansatz entwickelt. Im Rahmen der Dezentralisierungspolitik haben die lokalen und regionalen AkteurInnen unterschiedlichster Provinienz gemeinsame Strategien entwickelt und sind so politisch gestrkt geworden. So wurde zum Beispiel eine Prventionspolitik zusammen mit SozialarbeiterInnen, MediatorInnen, PolizistInnen und VertreterInnen des Gemeinderates entwickelt. 2. Die Politique de la Ville hat es geschafft, verstrkt Programme der kulturellen Frderung fr Jugendliche auf die prioritren Quartiere zu lenken. Ziel dieser gemeinsamen Anstze aus dem Ministerium fr Kultur und Kommunikation in Kooperation mit dem Stadtministerium ist es, insbesondere die knstlerischen Fhigkeiten der Jugendlichen zu strken, die kulturelle Vielfalt hervorzuheben, intergenerationellen Austausch zu frdern, um eine democratie culturelle zu entwickeln (vgl. Ministre de la culture et de la Communication 2002). Die Strkung des lokalen Vereinswesens in den Quartieren wurde so z.B. im Jahr 2002 durch ein Kulturprogramm zur Frderung von Kunstprojekten ber ein Volumen von ber 7 Millionen Euro verstetigt.

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2.3

NIEDERLANDE

Die Niederlande gelten als Vorzeigebeispiel fr einen gesellschaftspolitischen Konsens zum Erhalt bzw. Aufbau leistungsfhiger Sozialsysteme (Koch 2003: 246), fr eine lange Tradition einer starken Einbeziehung des Staates und anderer ffentlicher Organe in die Wohnungsversorgung (Rosemann 1992: 7) sowie fr eine starke Brgerprotestbewegung der 1970er Jahre in Fragen der Stadterneuerungspolitik, die zu einer Etablierung von aktuellen und erfolgreichen Partizipationsmodellen und zivilgesellschaftlichen Strukturen im Rahmen einer sozialintegrativen Stadtentwicklungspolitik gefhrt hat (Coffey 1994: 7). Die Niederlande zhlen zu den am strksten urbanisierten Staaten in Europa, dominiert durch die vier groen Stdte der Randstadt (Amsterdam, Rotterdam, Den Haag und Utrecht). Armut, Arbeitslosigkeit und soziale Ausgrenzung haben trotz der im letzten Jahrzehnt boomenden niederlndischen konomie und den damit verbundenen positiven Entwicklungen auf dem hollndischen Arbeitsmarkt auch in den Niederlanden zu einer Verschrfung der sozialen Problemlagen in den Stdten gefhrt. Mit zunehmender Tendenz verfestigen sich Ausgrenzungen und Marginalisierungen gegenber benachteiligten Bevlkerungsgruppen in spezifischen Wohnquartieren, die sich in meist stdtischen Nachbarschaften konzentrieren. In bestimmten Wohnquartieren, in denen die MigrantInnen anteilsmig um die 20% der Bevlkerung ausmachen, sind die sozio-konomischen Probleme fr diese Bevlkerungsgruppe gravierend. Die Kumulation sozialer, konomischer, stdtebaulicher und kultureller Probleme hat auch in den Niederlanden zu neuen Formen sozialrumlicher Segregation gefhrt.

2.3.1

Nationale Rahmenbedingungen

Problementwicklung von Armut und sozialer Ausgrenzung Mitte der 1970er Jahre gingen die Wachstumsraten der wirtschaftlichen Produktivitt in den Niederlanden stark zurck, da die Niederlande stark vom Export abhngig sind und somit besonders von der Wirtschaftskrise von 1974/75 betroffen waren. Der niederlndische Wohlfahrtsstaat geriet in der Folge in eine Krise und das Budgetdefizit nahm in dieser Phase enorm zu. Zwischen den Jahren 1970 und 1985 stieg die Anzahl derjenigen Personen, die von wohlfahrtstaatlichen Programmen abhngig waren von 1,6 Millionen. auf 3,2 Millionen. Die Zahl der EmpfngerInnen von Arbeitslosenuntersttzung verzehnfachte sich, es kam in diesem Zeitraum zu einer Verdreifachung der Zahl der SozialhilfeempfngerInnen (vgl. Koch 2003: 219). Der nationale Haushalt wurde zudem durch die Tatsache belastet, dass die Hhe der Sozialhilfe an die Entwicklung der Lhne gekoppelt war und die Lhne im ffentlichen Sektor an die Lohnentwicklung des privaten Sektors nach oben angepasst wurden. Die Arbeitslosigkeit erhhte sich auf ber 10% im nationalen Durchschnitt, in den Stdten Rotterdam und Amsterdam kletterte sie auf rund 15%. Im Rahmen der Reformierung des Wohlfahrtsstaates erinnerte man sich in den 1980er Jahren an das Erfolgsrezept der 1950er Jahre und verstndigte sich auf moderate Lohnanhebungen im Gefolge von Arbeitszeitverkrzungen. Kernstck der neuen Regierung (Koalition aus Christdemokraten und Liberalen) war aber die Rckkehr zur Niedriglohnstrategie (Koch 2003: 221). Die Krzung der Arbeitszeit wurde flankiert durch die Einfhrung von flexiblen Beschftigungsverhltnissen, durch eine Verschiebung der Aushandlung von Lhnen und von Arbeitszeiten auf die Ebene des Betriebes, durch Job-Umverteilungspolitik sowie die Entwicklung von arbeitsintensiven Dienstleistungsbereichen.

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Stdtestrategien gegen Armut und soziale Ausgrenzung

Die Schattenseite dieses Wunders waren hohe Arbeitslosigkeitszahlen bei lteren Arbeitskrften (ber 57 Jahren) sowie bei arbeitsunfhigen Personen, die in der Vergangenheit enorme staatliche Untersttzungsleistungen bekommen haben. Nach Koch (2003) war Armut bis in die 1990er Jahre vor allem ein Problem der Arbeitslosen und Teilzeitarbeitenden. Er vermutet in der aktuellen Lage eine Zunahme der Part Time Working Poor, was zu verstrkter Armutsgefhrdung gefhrt haben drfte. Dennoch, im europischen Vergleich sind die Armuts- und Arbeitslosigkeitsquoten immer noch moderat: In 2001, 11% of the population run poverty risks, one of the lowest shares within the EU. As elsewhere poverty risks have a gender, age and ethnic dimension. In order to keep the budget deficit below the Maastricht ceiling of 3%, the government has decided upon extra budget cuts of EUR 11 billion in 2004, mainly in social security and in health care. From a historically low level in 2001, unemployment increased by 40% between 2002 and 2003 and this trend is expected to persist in the coming year. Especially young people, women, low skilled and ethnic minorities will be hit. Youth unemployment has exceeded 10%. These trends are not yet visible in the Eurostat figures of 2002. In this year, with 2.7% overall and 3% for women, the Dutch unemployment rates were the lowest in the EU (Europische Kommission 2003: 190/191). Eine in den letzten Jahren forcierte nationale Strategie zur Bekmpfung von Armut besteht darin, die Kommunen fr Sozialtransfers und Integrationsmanahmen finanziell strker verantwortlich zu machen. Diejenigen Kommunen, die es schaffen, viele Menschen aus sozialstaatlicher Abhngigkeit in das System der Erwerbsttigkeit zurck zu bringen, werden von nationaler Seite finanziell belohnt. Vor allem im Bereich der Integrationspolitik wird auf nationaler wie kommunaler Ebene versucht, eine Politik des Ausgleichs von Benachteiligungen und der Herstellung einer offenen, multikulturellen Gesellschaft umzusetzen. Dies zeigt sich auf kommunaler Ebene etwa in einer konsequenten Diversittspolitik. Durch die erwhnten Umstrukturierungen und den Umbau des Wohlfahrtsstaates ergibt sich auch in den Niederlanden gegenwrtig eine strkere Polarisierung der Gesellschaft in arme und reiche Bevlkerungsgruppen (Armutsquote 1991: 8,4%; vgl. Koch 2003: 243). Diese Prozesse der Spaltung der Gesellschaft manifestieren sich rumlich immer mehr, vor allem in den groen Stdten der Niederlande. Dennoch: spatial segregation by income cannot be characterised as very high in the four largest Dutch cities (Amsterdam, Rotterdam, The Hague, Utrecht). Although the low-income households are spatially more concentrated in some cities (The Hague) than in others (notably Utrecht), all four cities showed a decline in income segregation between 1991 and 1994 (van Kempen & Priemus 1999: 644-645). Organisation und Vernderung der Staatlichkeit bezogen auf Stadtpolitik Das Zusammenspiel der drei institutionellen Ebenen Reich (Nationalregierung), Provinzen (12) und Kommunen (ca. 600) ist sowohl durch eine starke Machtposition der Zentralregierung gekennzeichnet, als auch gleichzeitig durch eine seit dem 17. und 18. Jahrhundert wichtige Stellung der Gemeinden. hnlich wie in sterreich gehen Politologen in den Niederlanden von einer Versulung der Gesellschaft aus. Die Versulung beschreibt eine gesellschaftliche Prgung durch unterschiedliche weltanschauliche Gruppen wie Katholiken, Sozialdemokraten oder Calvinisten, die das gesamte politische und gesellschaftliche Leben durchzieht. Die Niederlande wird daher auch als Konkordanzdemokratie bezeichnet, da die Spaltung der Gesellschaft in die erwhnten Sulen auf Regierungsebene zwischen den verhandelnden politischen Eliten durch Koalitions- und Konsenspolitik sowie durch eine Politik des

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wechselseitigen Entgegenkommens berlagert wird (Kennzeichen einer solchen Politik sind z.B.: Dezentralisierung von politischer Entscheidungsfindung an Vorfeld-Organisationen der Sulen, Proportionalitt im Wahlrecht). Ein weiteres zentrales Kennzeichen der politischen Landschaft in den Niederlanden ist der ausgeprgte Korporatismus, d.h. die Interessen von organisierten Gruppierungen werden in den politischen Entscheidungsprozess auf allen politischen Ebenen eingebunden. Gegenber den Provinzen sind die lokalen politisch-administrativen Systeme immer schon die relativen Gewinner der nationalen Politik der Dezentralisierung gewesen. Die Struktur der lokalen Systeme wird von der nationalen Ebene vorgegeben, und ist unabhngig von der Gemeindegre. Die lokalen Parlamente werden alle vier Jahre gleichzeitig an einem Tag direkt gewhlt. Aspekte der Dezentralisierung, die von nationaler Seite forciert werden, betreffen die Bestellung der BrgermeisterInnen sowie die Wahl der GemeindertInnen. In diesen Fragen wurde inzwischen dahingehend ein hollndischer Konsens gefunden, als die BrgermeisterInnen zwar immer noch von der nationalen Regierung bestellt werden, aber lokale PolitikerInnen in den Nominierungsprozess strker einbezogen werden. Die Gemeinden haben autonomen politischen Handlungsspielraum in einigen politischen Feldern, allerdings wird dieser Spielraum von der Nationalregierung definiert. Vor allem in den Bereichen Freizeit, ffentlicher Wohnungsbau, Sozialarbeit, Denkmalpflege etc. besteht dieser autonome Handlungsspielraum. Auch die niederlndischen Stdte weisen fiskalpolitische Engpsse auf, die durch eine Verbesserung der Effizienz, durch Transferkrzungen und durch Manahmen zur Verwaltungsreform aufgefangen werden sollten. Als Leitkonzept wird dabei immer wieder auf das Tilburger-Modell der Verwaltungsreform verwiesen, das vor allem auf die Implementierung von Kontraktmanagement setzt. Im internationalen Vergleich sind die Dezentralisierungsmanahmen allerdings recht bescheiden ausgefallen und die Kommunen sehen sich nach wie vor primr als Mitverwalter in einem dezentralen Einheitsstaat (vgl. Eckardt 2001b: 147).

2.3.2

Wohnungspolitik

Die Wohnungspolitik und der Wohnungsmarkt in den Niederlanden ist durch einige Besonderheiten im Vergleich zu den meisten europischen Lndern gekennzeichnet. Traditionell ist die Wohnungsversorgung eine Kernaufgabe des niederlndischen Staates. Mit dem Wohnungsgesetz von 1901 wurde die Wohnungsversorgung erstmals als eine staatliche Aufgabe anerkannt und festgeschrieben. Das System der Wohnungsversorgung in den Niederlanden zeichnete sich daher lange durch eine berwiegend starke Kontrolle des privaten Wohnungsmarktes, durch eine staatliche Bodenpreiskontrolle und Mietpreisregulierung aus. Der staatliche Zugriff und der ffentliche Einfluss auf den Wohnungsmarkt hatten einen hohen staatlichen Anteil an sozialen Mietwohnungen am Gesamtwohnungsbestand und einen hohen staatlichen Anteil am stdtischen Boden zur Folge. Dies ermglichte, dass auch oft in Innenstadtlagen Sozialwohnungen gebaut werden konnten (vgl. Rosemann 1992: 8). Die Niederlande verfgen heute mit ca. 36% des Gesamtwohnungsbestandes ber einen im europischen Vergleich hohen Anteil an Sozialwohnungen (10% davon wurden vor dem Zweiten Weltkrieg errichtet). In den groen Stdten betrgt der Anteil teilweise sogar ber 60% (vgl. Rosemann 2001: 83). Hintergrund fr diese Entwicklung waren Vereinbarungen zwischen Gewerkschaften, Regierung und Arbeitgebern, die kostengnstige Wohnungen im Tausch gegen niedrige Lhne vorsahen.

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Die Stadterneuerungsgekennzeichnet:

und

die

Wohnungsmarktpolitik

sind

durch

folgende

Phasen

Die alte Stadterneuerungspolitik fhrte in Verbindung mit einer Abrisslogik alter Gebude im Zeitraum von 1968 bis 1972 zu einem jhrlichen Abrissvolumen von ca. 20.000 Gebuden (vgl. Priemus 2003: 1). Die Reformulierung der alten Stadterneuerungspolitik in den 1970er Jahren fhrte zu der Politik des Bauens fr das Quartier (siehe 2.3.3). In den 1980er Jahren erfolgte eine Neuorientierung der Wohnungs- und Planungspolitik dahingehend, dass der Staat verstrkt Kompetenzen an die Kommunen und die Wohnungsbautrger abgab (s.u.). Auerdem wurden Frderprogramme fr MieterInnen konzipiert, die den Erwerb von Wohnungseigentum erleichtern sollten. 55% aller Wohnungen, so Rosemann (2001), sind inzwischen Eigentumswohnungen. Diese Politik wurde in den 1990er Jahren fortgesetzt.

Obwohl in den 1980er Jahren das niederlndische Wohnungssystem noch stark sozialdemokratisch und korporatistisch orientiert war (z.B. mit groen Subjektfrderungen im Mietsektor, Objektfrderungen fr die Wohnbauproduzenten, Preisregulierungen, lokaler AntiSpekulationspolitik, staatlicher Neubauproduktion, Allokation von Mietwohnungen nach Bedrfnissen, Prmien fr Eigentumswohnungen; vgl. Hoekstra 2002), wurden auch gleichzeitig stetig Manahmen zur Deregulierung des Wohnungsmarktes gesetzt (vgl. Ministerie VROM 1989). Das Umstrukturierungsprogramm des Wohnungsmarktes beinhaltete einen strkeren Zuschnitt des sozialen Wohnungsbaus auf die Versorgung der unteren Einkommensschichten und damit einhergehend eine strkere Initiative in Richtung des frei finanzierten Wohnungsbaus zugunsten des Eigentumssektors (vgl. Rosemann 1992: 25). Dadurch ergab sich im MietWohnungsmarkt eine Bewegung weg von einem Angebots- zu einem Nachfragemarkt, wobei auf Qualittskriterien bei der Wohnungsausstattung und dem Wohnumfeld mehr Wert gelegt wurde (Ouwehand 2002). In den 1990er Jahren zeichnete sich ein Trend ab, in welchem sozialdemokratische Elemente des Wohnungssystems weiter verloren gingen und korporatistische Elemente gestrkt wurden. Zentrale Elemente dieser neuen Politik waren: Abschaffung der Prmien sowie von Teilen der Objektfrderung, Strkung der Subjektfrderung im Sinne der Schaffung von Wohnraum fr Familien mit niedrigem Einkommen, keine Preisregulierungen fr teurere Wohnungen, Strkung der nicht staatlich gesttzten Wohnbauproduktion. Weiterhin ist die Wohnungspolitik durch nationale Sparmanahmen, durch steigende Immobilienpreise und durch eine Verschrfung der Kriterien fr die Vergabe von Wohngeld gekennzeichnet. Insgesamt gesehen ergibt sich durch die politischen Vernderungen in der niederlndischen Wohnungspolitik eine deutliche Verschlechterung fr die sozial schwachen Gruppen auf dem Wohnungsmarkt, besonders in den Stdten, die bisher noch durch die sozial gefrderte Wohnungspolitik eine Benachteiligung auf dem Arbeitsmarkt abfedern konnten (Eckardt 2001: 69). In diesem Wechsel von einer zentralistisch regulierten zu einer marktorientierten Wohnungspolitik wurde die Rolle der Kommunen bezogen auf Steuerungsmglichkeiten allerdings auch aufgewertet (Heins 2002). Auch in den Niederlanden hat die allgemeine Modernisierung zu einer sozialen und konomischen Abwrtsspirale im sozialen Wohnungsbau gefhrt. Rosemann (2001: 84) schtzt, dass ca. 1 Million der insgesamt 2,4 Millionen Sozialwohnungen von sozialer Degradation bis hin zu Leerstand bedroht sind. Um dem entgegensteuern zu knnen, wurden etwa Manahmen gesetzt, die speziell die sozial-rumliche Spaltung der stdtischen

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Stdtestrategien gegen Armut und soziale Ausgrenzung

Gesellschaften aufhalten sollten. Um Prozesse der Segregation zu verhindern, wurden Projekte untersttzt, die auf die Errichtung von teuren Wohnungen in Quartieren mit berwiegend sozial gefrdertem Wohnbau abzielten. Im politischen Memorandum Stedelijke Vernieuwing (Stadterneuerung) von 1997 wurde zudem festgeschrieben, dass die soziale Durchmischung von stdtischen Quartieren eine zentrale Voraussetzung fr eine lebenswerte Stadt sei. Dafr musste der Wohnungsbestand in verschiedenen Quartieren durch Abrissmanahmen, Neubau, Renovierung, Verkauf von Mietwohnungen bezogen auf Gre, Form, Qualitt, Preis und Besitzverhltnisse strker ausdifferenziert werden. Diese Politik wurde zudem durch eine Relokations-Politik flankiert, die vor allem auf Menschen mit niedrigem Einkommen ausgerichtet war, die aufgrund der erwhnten Stadterneuerungsmanahmen umziehen mussten (z.B. durch Erhalt der Wohnbeihilfe auch bei Umzug in teurere Wohnungen, Vorreihung in der Vergabe von neuen Sozialwohnungen, Schaffung von neuem Wohnraum im Quartier). Damit wurde versucht, die durch die erwhnten Umstrukturierungsmanahmen mglicherweise induzierten negativen sozialen Effekte (wie z.B. Konzentration von sozialen Gruppen mit niedrigem Einkommen im qualitativ schlechtesten Wohnungsmarktsegment) zu verhindern. Solche Effekte werden sich auch deswegen nicht so deutlich einstellen, weil immer noch eine wohlfahrtspolitische Linie der Nationalregierung vorhanden ist, und mainly because of the relatively high quality of the social rented housing stock (as a consequence of heavy subsidies), the housing allocation system, and the existence of income related rent subsidies (Kempen van & Priemus 1999: 643). Im neuen Wohnungsmemorandum von 2000 wurde betont, dass Abriss, Zusammenlegungen, Qualittsverbesserungen vor allem in den Bestnden der Wohnungsbaugesellschaften sowie Neubau und Verkauf von Wohnungen weiterhin zentrale Elemente der Stadterneuerungspolitik sein werden.

2.3.3

Stadtpolitik - Stdtestrategien gegen Armut und soziale Ausgrenzung

Die Anfnge der Stadterneuerung in den Niederlanden Die traditionelle Stadterneuerungspolitik in den Niederlanden geht auf die 1960er Jahre zurck. In der ersten Phase dieses Prozesses waren Flchensanierungen und der Abriss dieser Wohnungen eine zentrale Strategie. In den Jahren von 1968 bis 1972 kam es zu einer wahren Abrisswelle von mehr als 20.000 Wohnungen pro Jahr (Priemus 2003: 1). Schrittweise gewannen jedoch der Neubau und die Sanierung von Wohnungen in den Stadterneuerungsgebieten an Bedeutung. Die Orientierung dieser Stadterneuerungsphase in den 1970er Jahren lautete: Bauen fr die Nachbarschaft (Bouwen voor de Buurt). Dieses Prinzip einer sanften Stadterneuerung, das beinhaltete, dass die BewohnerInnen aus abgerissenen Husern mglichst wieder in soziale Neubauwohnungen in derselben Nachbarschaft umgesiedelt werden sollten, wurde auch durch urbane Protestbewegungen untersttzt, die oft von links-alternativen Studierenden und einer HausbesetzerInnen-Szene (Krakers) getragen wurden. In diesem Rahmen wurden BewohnerInnen-Organisationen erstmals Mitbestimmungsrechte im Zuge der Erneuerung des Quartiers eingerumt. Der Zielsetzung Bouwen voor de Buurt Bauen frs Quartier wurde in Rotterdam und Amsterdam beispielhaft umgesetzt und wurde auf diese Weise zum Vorbild fr viele Stadterneuerungsstrategien in anderen europischen Lndern. Insbesondere die gut organisierten BewohnerInnen-Proteste und quartiersbezogenen Netzwerke machten die niederlndische Stadterneuerungspolitik in Fragen der Bewohnerbeteiligung und sozialen

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Stdtestrategien gegen Armut und soziale Ausgrenzung

Absicherung von Manahmen der Stadterneuerung zu Vorreitern in Europa (vgl. Froessler 1995: 54).

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Stdtestrategien gegen Armut und soziale Ausgrenzung

Probleemcumulatiegebieden-beleid (PCG-beleid) Initiative fr Gebiete mit akkumulierten Problemen (1985-1990) 1985 wurde von der niederlndischen Regierung das PCG-beleid als ein integrierter Politikansatz eingefhrt, der zur Verbesserung der konomischen und sozialen Situation insbesondere in Altbauquartieren beitragen sollte. Diese PCG-beleid-Initiative hatte als primres Ziel, die Ressourcen aus verschiedenen Ministerien zu bndeln, um einen effektiveren Mitteleinsatz zu erreichen. Dazu wurde ein Fonds gegrndet, der die Realisierung von lokalen Konzepten sicherstellen sollte. Die Hhe der Mittel wurde dabei allerdings nicht verndert. Dadurch, dass finanzielle Ressourcen gebndelt wurden, mussten unterschiedliche Ressorts auch inhaltlich zusammenarbeiten. In vielen Berichten ber diese neue Politikinitiative wird hervorgehoben, dass damit unterschiedliche Politikbereiche zu einem integrativen Ansatz verbunden wurden (Froessler 1995: 85; Kemper & Schmals 2000: 26). Die Herstellung von win-win-Situationen im Rahmen einer integrativen Kooperation ist eine wesentliche Voraussetzung fr das Gelingen dieser Strategie. Die Umsetzung der PCG-beleid Politik erforderte von den Stdten und Gemeinden groe Anstrengungen und betrchtlichen Abstimmungs- und Koordinationsaufwand. Von den 30 Quartieren in 16 Stdten, die am PCGbeleid beteiligt waren, wurde von der Zentralregierung, namentlich in der Federfhrung des Innenministeriums, eingefordert, dass so genannte Gebietsplne erarbeitet werden, die eine Beschreibung der Problemkumulation und einen Lsungsansatz im Rahmen einer integrativen Strategie beinhalten. Um den Organisationsaufwand zu bewltigen, wurden neue Steuerungsformen eingerichtet. Zwischen den mtern der Gemeindeverwaltung, dem Arbeitsamt oder anderen sozialen Einrichtungen wurden Arbeitsgruppen und Koordinationsrunden eingerichtet. Es wurden Verwaltungsvereinbarungen zwischen zentralen und lokalen Stellen abgeschlossen sowie von Seiten des Zentralstaates finanzielle Zusagen gegeben, die allerdings im Endeffekt nicht immer eingehalten wurden. Fr die Dauer von vier Jahren erhielten die Kommunen einen Fonds, der sich aus Geldern von sechs Ministerien speiste (z.B. Innenministerium, Arbeits- und Sozialministerium). Auf der lokalen Ebene wurden fr die Realisierung der Entwicklungskonzepte eigene Kooperationsverbnde gegrndet, welche die Koordination zwischen mtern, anderen Einrichtungen und Gruppen im Quartier gewhrleisten sollten. Sociale vernieuwing - Die Politik der sozialen Erneuerung (seit 1989) Die Politik der Sozialen Erneuerung (Sociale vernieuwing) ist seit 1989 ein wichtiger Eckpfeiler der Stadterneuerung. Diese Politik hatte ihren Impuls der Stadt Rotterdam zu verdanken und baute auf den Erfahrungen des PCG-beleid auf. Die Unterschiede zur vorhergegangenen Stadterneuerungspolitik sind schnell erlutert: An der Politik der sozialen Erneuerung knnen sich alle niederlndischen Gemeinden beteiligen, insofern sie einen Vertrag mit der Zentralregierung abschlieen. Ca. 600 Gemeinden haben sich an dieser Politik beteiligt. Sie stellt kein zeitlich befristetes Experiment dar, sondern ist als dauerhafte Politikstrategie angelegt, und zielt auf eine dauerhafte Vernderung des Verwaltungshandelns ab. Die Gemeinden verpflichten sich dazu, ein integriertes Handlungskonzept zu erarbeiten. Damit soll die horizontale Kooperation vor Ort gestrkt werden. Verwaltungsvereinbarungen sind wiederum ein zentrales Element dieser Politik.

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Stdtestrategien gegen Armut und soziale Ausgrenzung

Die Politik der sozialen Erneuerung wird mit einer jhrlichen Berichterstattung der Gemeinden im Rahmen einer kontinuierlichen Evaluationsvereinbarung verknpft, die allen Kommunen auferlegt, sozialrumliche Daten zu sammeln und zu analysieren.

Um Prozesse der Segregation zu verhindern, werden Projekte untersttzt, die auf die Errichtung von teuren Wohnungen in Quartieren mit berwiegend sozialem Wohnbau abzielten, denn es besteht die berzeugung, dass die soziale Durchmischung von stdtischen Quartieren eine zentrale Voraussetzung fr eine lebenswerte Stadt ist. Dafr muss der Wohnungsbestand in verschiedenen Quartieren durch Abrissmanahmen, Neubau, Renovierung, Verkauf von Mietwohnungen bezogen auf Gre, Form, Qualitt, Preis und Besitzverhltnisse strker ausdifferenziert werden. Diese Politik wird durch eine Relokations-Politik flankiert, die vor allem auf Menschen mit niedrigem Einkommen, die aufgrund der erwhnten Stadterneuerungsmanahmen umziehen mussten, ausgerichtet ist (z.B. durch Auszahlung von Wohnbeihilfe auch bei Umzug in teurere Wohnungen, Vorreihung in der Vergabe von neuen Sozialwohnungen, Schaffung von neuem Wohnraum im Quartier). Fr die Finanzierung dieses Programms wurde der Fonds Soziale Erneuerung gegrndet, dessen Finanzvolumen sich aus der Umlenkung von Mitteln aus Frderprogrammen unterschiedlicher Ministerien ergab. Grote steden beleid Die Grostadtpolitik (seit 1994) Auch der aktuelle Politikansatz, die Grostadtpolitik, hat seinen Ursprung auf kommunaler Ebene. Dieser Steuerungsansatz wurde von den vier grten Stdten des Landes Amsterdam, Rotterdam, Den Haag und Utrecht - im Rahmen eines Memorandums entwickelt. Das Ziel der Grostadtpolitik ist es, soziale Probleme in den Stdten dadurch zu bekmpfen, dass sie strker in einem regionalen und nationalen konomischen Kontext betrachtet werden. Sie sollte nicht bestehende politische Programme ersetzen, sondern diese strker integrieren und besser koordinieren. Im Kern geht es um die bessere Integration der Aktivitten unterschiedlicher Ministerien (z.B. Installierung einer ressortbergreifenden Arbeitsgruppe) sowie der nationalen und der kommunalen Ebene, um die Etablierung von Partnerschaften zwischen nationaler Regierung und Kommunen, und um die Verbesserung der Leistungsfhigkeit von politischen Programmen (z.B. durch Quantifizierung der Ziele der abgeschlossenen Vertrge). Bis zum Jahr 2010 sollen fnf Milliarden Gulden in Manahmen im Rahmen der Grostadtpolitik flieen. Im Unterschied zur Politik der sozialen Erneuerung wird allerdings strker auf konomische Ziele, auf die Betrachtung des gesamten stdtischen Arbeits- und Wohnungsmarktes und auf die Mglichkeiten der Selbstorganisation der Quartiersbevlkerung sowie der Strkung endogener Potentiale geachtet. (vgl. Kemper & Schmals 2000: 31-32) Die zentralen politischen Themen der Grostadtpolitik sind Beschftigung und Ausbildung, Sicherheit und Lebensqualitt. Die Grostadtpolitik wird vom Minister fr groe Stdte und Minderheitenpolitik und vom Innenministerium koordiniert. Von dieser Ebene werden die Rahmenrichtlinien fr das Programm vorgegeben, whrend auf lokaler Ebene das Programm an die spezifischen Probleme und Bedrfnisse angepasst werden kann. 31 Stdte sind Teil dieser Politik und haben Vertrge (fr ca. 173 Stadtquartiere) mit der Zentralregierung abgeschlossen, in welchen sie sich auf die Erreichung bestimmter, messbarer Ziele (z.B. Verringerung der Arbeitslosigkeit um x%) verpflichten. Das Prinzip der (Selbst)-Organisation und der Strkung der Eigeninitiative der Stdte ist eine Neuerung der Grostadtpolitik. Die Frdermittel, die von nationaler Seite zur Verfgung gestellt werden, dienen als sogenanntes trigger money, das Anreize fr weitere

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Stdtestrategien gegen Armut und soziale Ausgrenzung

Investitionen aus dem privaten Sektor schaffen soll. Weiterhin werden die Vertrge einer stndigen Evaluierung unterzogen, die sich auf die vertraglich festgeschriebenen Zielvorgaben beziehen. In der neuen Grostadtpolitik seit 1998 mssen nun die Stdte Entwicklungsplne mit einem Zeithorizont von 10 Jahren vorlegen. Dies ist die Voraussetzung, um nationale Mittel als gebietsorientierte Programmfinanzierung zu erhalten. Diese Plne, welche die Zusammenarbeit von ffentlichen und privaten Wohnbauakteuren beinhalten, Beteiligung der Bevlkerung bei den Umstrukturierungsmanahmen vorsehen und horizontale und vertikale Abstimmungen im politisch-administrativen System gewhrleisten sollen, sind von allen relevanten lokalen Akteuren gemeinsam zu erarbeiten. Ein weiterer wichtiger Bestandteil der Grostadtpolitik ist das Herstructurering (Umstrukturierung), das von der nationalen Regierung im Jahr 1997 beschlossen wurde. Vor allem die Erneuerung und Neupositionierung von benachteiligten Quartieren (und dabei wiederum von homogenen Nachkriegssiedlungen) steht im Mittelpunkt dieses Ansatzes, der die physische Umstrukturierung des Wohnungsbestandes als zentralen Hebel fr die Erneuerung der Quartiere betrachtet. Die Beteiligung der BewohnerInnen an den Umstrukturierungsmanahmen spielt dabei eine zentrale Rolle. Stedelijk Beheer Die Idee, Stadterneuerung als eine integrierte Handlungsstrategie zu konzipieren, findet in den Niederlanden schon lngere Zeit ihren Ausdruck im Konzept des stedelijk beheer. Dieses umfasst Manahmen zur Entwicklung und kontinuierlichen Verbesserung von Quartieren, um deren soziale Stabilitt gewhrleisten zu knnen. Dieser Ansatz hat seine Wurzeln in der Neubestimmung des Aufgabenfeldes der Stadterneuerung in den 1970er Jahren. Die soziale Stadterneuerung im niederlndischen Sinne baut dabei auf zwei zentrale Thesen auf: Zum einen wird Stadterneuerung als ein kontinuierlicher organisatorisch-planerischer Prozess gesehen, der einmal durchgefhrte Erneuerungsmanahmen in Stadterneuerungsgebieten fortsetzt und in eine stndige Begleitung der Quartiere mndet. Zum anderen werden die baulichen Erneuerungsmanahmen im Zusammenspiel mit sozialen Manahmen durchgefhrt. Dabei ist insbesondere auf den grossen Stellenwert der Gemeinwesenarbeit (GWA) innerhalb der Sozialen Arbeit in den Niederlanden hinzuweisen. Burthuisen (Nachbarschaftshuser) und wijkcentra (Stadtteilzentren) gehren zur Standardausstattung in den niederlndischen Stdten. Die Konzeption des stedelijk beheer, welche sich auch auf Stadtteile (wijk beheer) und Quartiere (buurt beheer) bezieht, baut auf diesem integrierten Ansatz auf und entwickelte sich von der Nachsorge in den ehemaligen Stadterneuerungsgebieten ber eine breiter angelegte Prvention in tendenziell gefhrdeten Gebieten bis hin zu einem umfassenden Instrument integraler Entwicklungssteuerung, das die klassischen Felder der Raumordnung und Stadtplanung mit anderen raumrelevanten Bereichen der Kommunalpolitik integriert (Rosemann 1998: 4). Mit dem beheer soll soziale Stabilitt hergestellt werden. Typische Elemente des stedelijk beheer sind nach Rosemann (2001): das Monitoring-System, das Daten aus unterschiedlichen Bereichen zusammenbringt; die Entwicklung einer Gebietstypologie, welche die Sinnhaftigkeit der Einfhrung eines Quartiersmanagements legitimieren soll;

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Stdtestrategien gegen Armut und soziale Ausgrenzung

die Entwicklung von unterschiedlichen Interventionskategorien (technische, soziale, konomische Manahmen). Zentrale Ziele dieses Konzepts sind die Integration unterschiedlicher Bereiche stdtischer Politik ber strkeren Gebietsbezug, die Koordination der Erbringung von Dienstleistungen und des Einsatzes von Mitteln, die Dezentralisierung (auch finanzielle) Quartiersebene sowie die Brgerbeteiligung. von Entscheidungen zugunsten der

2.3.4

Lernen von den Niederlanden

Abschlieend werden diejenigen Elemente von Stdtestrategie gegen Armut und soziale Ausgrenzung hervorgehoben, die fr den Wiener Fall interessant erscheinen: Wichtig ist, wenn man Armut und soziale Ausgrenzung wirklich bekmpfen mchte, dass der gesamte stdtische Wohnungs- und Arbeitsmarkt mit einbezogen werden muss; Darber hinaus sollten quartiersbezogene Strategien in gesamtstdtische Strategien eingebunden und langfristig durchgefhrt werden. Dabei geht es auch um die Prvention von mglichen negativen gesellschaftlichen Entwicklungen in der Stadt und in spezifischen Quartieren. Trotz der Konzentration auf die Erneuerung der physischen Strukturen in den benachteiligten Quartieren wird auf eine integrale und umfassende Vorgehensweise in Bezug auf sozial, konomisch und stdtebaulich benachteiligte Gebiete gesetzt (anstatt der Setzung von sektorspezifischen Manahmen). Die integrale Vorgehensweise zeigt sich auch im gezielten und integrierten Einsatz von finanziellen Mitteln, die seitens des Nationalstaates zur Verfgung gestellt werden. Dadurch wird ressortbergreifendes Verwaltungshandeln auf nationaler wie lokaler Ebene induziert sowie gefordert, dass weitere Finanzierungsquellen seitens der Stdte erschlossen werden. Den Stdten wird bei der Ausformulierung von Strategien der lokalen Maarbeit ein groer Spielraum eingerumt. Durch den Gebietsbezug bei der Mittelvergabe wird auf lokaler Ebene ein integriertes Verwaltungshandeln erreicht. Stadtpolitik soll nicht einheitlich gestaltet sein, sondern den Unterschieden der einzelnen Stdte, resp. der lokalen Situation gerecht werden. Der Gebietsauswahl muss eine genaue Problemanalyse vorangehen; genaue Zielkataloge und Manahmenbndel mssen entwickelt werden, um Frderungen zu bekommen; Evaluierung und Monitoring sind zentrale Elemente fr die Messung des Erfolges von Stdtestrategien und konkreten Projekten. Die Erweiterung der Mglichkeiten der Stdte, Kooperationen und Partnerschaften mit lokalen Partnern einzugehen, ist ein wichtiges Element zur Etablierung von governanceStrukturen und von Quartiersmanagement-Modellen. BrgerInnen-Beteiligung, die finanziell untersttzt und in die bestehenden Systeme eingebunden wird, ist ein Instrument, um governance-Strukturen einzurichten, die Demokratisierung und Dezentralisierung auf lokaler Ebene voranzutreiben, die Mitverantwortung und damit auch die Motivation der BewohnerInnen etwa von sozial benachteiligten Quartieren zu strken, das Verwaltungshandeln transparenter zu gestalten, und die soziale Kohsion zu verbessern. Besonders berzeugend gelang dies

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Stdtestrategien gegen Armut und soziale Ausgrenzung

im Fall Rotterdam durch die Installierung der gebietsbezogenen Projektgruppen (dezentralisierte Partizipationsplanung mit Stimmenmehrheit der BewohnerInnen in den Projektgruppen). Obwohl einige Kritikpunkte an diesen Strategien angefhrt werden, wird weiterhin eine gebietsbezogene und integrierende Politikstrategie verfolgt. Die Kritikpunkte sind primr: Ressortbergreifendes Handeln von AkteurInnen aus Politik und Verwaltung findet nur zgerlich statt; die Zusammenarbeit zwischen stdtischen Einrichtungen auf Quartiersebene funktioniert nur ansatzweise. Der Diskurs ber Manahmen zur sozialen Durchmischung wird zuwenig kritisch gefhrt; Manahmen der physischen Erneuerung von Quartieren werden bezogen auf eventuelle soziale Sortierungsprozesse zuwenig hinterfragt. Die Abstimmung zwischen gesamtstdtischen und quartiersbezogenen Strategien erfolgt nicht oder nur unzureichend.

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Stdtestrategien gegen Armut und soziale Ausgrenzung

2.4 DEUTSCHLAND
Armut, soziale Ausgrenzung und Arbeitslosigkeit sind auch in Deutschland keine neuen Phnomene in Stdten. Neu sind seit den 1990er Jahren hingegen die Dimensionen, Intensitten, berlagerungen und rumlichen Konzentrationen von Armut und sozialer Ausgrenzung als Folge dieser Prozesse. Die Verfestigung von sozialer Ungleichheit im stdtischen Raum bildet neue Phnomene fr die Stadtentwicklung und stellt eine besondere Herausforderung fr die Stadtpolitik dar. Bezeichnendes Dokument der damaligen Zeit ist das Manifest der Brgermeister: Rettet unsere Stdte jetzt! (Kronawitter et al. 1994), in dem der Hamburger Oberbrgermeister, Voscherau, seine Stadt insgesamt als sozialen Brennpunkt bezeichnete (vgl. Voscherau 1994) der Stadtstaat ist immerhin die Region, die in Europa nach London die zweithchste Wertschpfung pro Einwohner erzielt. Durch die Krise des Sozialstaates, durch Ausschlussmechanismen des Arbeitsmarktes und selektive Wanderungsprozesse verschrfen sich die konomischen und gesellschaftlichen Bedingungen in diesen stdtischen Gebieten, die in der deutschen Diskussion als sozialer Brennpunkt, Stadtteile mit besonderem Entwicklungsbedarf, berforderte Nachbarschaften, Stadtteile mit Entwicklungsprioritt oder Armutsghettos bezeichnet werden. Mit dem Programm Stadtteile mit besonderem Entwicklungsbedarf die soziale Stadt haben Bund, Lnder und Gemeinden auf diese neuen stdtischen Situationen mit dem Ziel reagiert, die drohende soziale Polarisierung in den Stdten stoppen. Im Leitfaden zur Ausgestaltung der Gemeinschaftsinitiative Soziale Stadt heit es: Mit dieser Initiative ist ein nationales Aktionsprogramm ins Leben gerufen worden, das eine nachhaltige Entwicklung in Stadt- und Ortsteilen mit besonderen sozialen, wirtschaftlichen und stdtebaulichen Problemen sicherstellen soll. Und weiter: In den alten Bundeslndern sind es meist Quartiere, in denen sich private Investoren seit langem nicht mehr engagieren und Stadterneuerungsprozesse nicht in Gang gekommen sind. Ursachen fr die Stagnation sind sehr schlechte, hoch verdichtete Bausubstanz, fehlende Grn- und Freiflchen, Immissionsbelastungen, Gewerbebrachen mit Altlasten, Beeintrchtigung durch Verkehrsstraen und -lrm, Mangel an Gemeinschaftseinrichtungen, Planungsunsicherheit und insgesamt fehlende Zukunftsperspektiven (Argebau 2000: 1). Inzwischen sind seit dem Beginn des Programms im Jahr 1999 300 Gebiete in das Programm aufgenommen worden, davon allein 17 aus Berlin, 48 aus Bayern, 45 aus Nordrhein-Westfalen aber lediglich je sieben bzw. neun aus Thringen, Hamburg, Mecklenburg-Vorpommern und Schleswig-Holstein (Stand 2002). In den Programmgebieten der Jahre 1999 bis 2001 leben insgesamt etwa 1,74 Mio. EinwohnerInnen, davon 1,34 Mio. in den alten und 0,4 Mio. in den neuen Bundeslndern (vgl. Difu 2003: 9). Fr ein vom Deutschen Institut fr Urbanistik (Difu) geleitetes wissenschaftlichen Begleitprogramm konnte jedes Bundesland ein Gebiet auswhlen, das in seiner Entwicklung vom Difu und anderen von ihm beauftragten Institutionen begleitet und untersttzt wurde. Durch diese Betreuung wurden Informationen und Erfahrungen vermittelt, lokale Aktionen initiiert und untersttzt, sowie eine begleitende Dokumentation erstellt21.
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Zur Dokumentation und Kommunikation hat das Deutsche Institut fr Urbanistik eine Plattform im Internet eingerichtet: <http://www.sozialestadt.de>.
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Stdtestrategien gegen Armut und soziale Ausgrenzung

2.4.1

Nationale Rahmenbedingungen

Der Ausbau des westdeutschen Wohlfahrtstaates gelangte Ende der 1970er Jahre durch den soziokonomischen Wandel vom fordistischen zum postfordistischen Gesellschaftssystem an seine Grenzen. Wie in allen westeuropischen Lndern wenn auch jeweils in anderen Ausprgungen waren Ende der 1980er Jahre deutlich geringere Wachstumsraten der Wertschpfung und steigende Arbeitslosenzahlen zu verzeichnen. Neue Steuerungsmodelle zur Bekmpfung von Armut und sozialer Ausgrenzung wurden als eine Reaktion darauf erprobt. Die Besonderheit der deutschen Entwicklung liegt vor allem in den konomischen, sozialen und kulturellen Auswirkungen der Vereinigung mit der ehemaligen DDR im Jahr 1990. In den Jahren 1990-1993 kam es noch zu einer kurzen Phase eines Wachstumsschubes mit einer konomischen Wachstumsrate (BIP) von etwa 9% in Westdeutschland und 8% in Ostdeutschland. In den meisten anderen europischen Lndern lag sie bei etwa 2%. Nach 1993 wurde die soziokonomische Entwicklung in Deutschland jedoch durch eine drastische Zunahme an Arbeitslosigkeit und hohen Ausgaben fr die Restrukturierung der ostdeutschen konomie belastet (vgl. Friedrichs 2001: 3).22
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Die Restrukturierung der ostdeutschen konomie, die kulturelle und soziale Neuorganisation der ostdeutschen Gesellschaft sowie die Umstrukturierungsprozesse der westdeutschen produzierenden Wirtschaftsbranchen mit Auslagerungen von Investitionen und Arbeitspltzen in konomisch schwchere Lnder sind fr Deutschland zustzliche Belastungen in dem Prozess der nderung von politischer Steuerung bei der Bekmpfung von Armut, sozialer Ausgrenzung und verstrkenden sozialrumlichen Segregationsprozessen in den west- und ostdeutschen Stdten. Die Krfte der konomischen Restrukturierung fhrten zu einer neuen Verteilung der Bevlkerung in stdtischen Gebieten bzw. verstrken die Trends einer sozialrumlichen Segregation, einer polarisierenden Struktur, die zu gespaltenen Stadtstrukturen fhrte. In diesem Prozess vernderten sich auch die staatlichen Regulationsformen stdtischer Politiken und die Manahmen zur Armutsbekmpfung und der Bekmpfung sozialer Ausgrenzung. Im Folgenden soll auf eine Entwicklung im wissenschaftlichen Diskurs eingegangen werden, der die Phnomene einer zunehmenden Armut und sozialen Ausgrenzung als zwei Beschreibungen extremer sozialer Ungleichheit darstellt, beide Begriffe beschreiben jedoch unterschiedliche Zustnde bzw. Prozesse. Die Bestimmung von Armut wird meistens auf das durchschnittliche Einkommen einer Bevlkerung bezogen (quivalenzeinkommen). Zustzlich werden oftmals noch qualitative Indikatoren und askriptive Merkmale sozialer Ungleichheit hinzugezogen, um zu beschreiben, dass arme Menschen von der gesellschaftlichen Teilhabe im konomischen, sozialen, kulturellen oder politischen Bereich ausgeschlossen resp. in diesen Bereichen benachteiligt sind. Soziale Ausgrenzung beschreibt eher den Prozess einer Desintegration im Sinne von drinnen oder drauen (vgl. Kronauer 1997). Die Strategien zur Bekmpfung von Armut sind in Deutschland historisch als eine sektorale Fachpolitik mit den Instrumenten der Sozialgesetzgebung (Sozialhilfe, Arbeitsfrderung) und als eine rumliche Strategie mit den Instrumenten der Raumordnung und Stadterneuerung (Baugesetzbuch) konzipiert. Im Verlauf der Entwicklung seit den 1980er Jahren hat es sich
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Die Transferkosten fr Westdeutschland in die ostdeutsche konomie zur Modernisierung der Infrastruktur (Schulen, Krankenhuser, Straen) und in die Wirtschaftsbetriebe hatten folgende Ausmae: 1991/1992: 150,8 Milliarde DM; 1993/1994: 176,1 Milliarde DM und 152 Milliarde DM in den folgenden Jahren (zit. nach Friedrichs 2001:3).

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Stdtestrategien gegen Armut und soziale Ausgrenzung

gezeigt, dass es nicht mehr adquat ist, beide Politiken getrennt voneinander zu entwickeln, um die komplexen und vernetzten Aspekte von zunehmender sozialrumlicher Ausgrenzung zu bekmpfen. Soziale Ausgrenzung ist nicht nur eine Frage des Zugangs zum Arbeitsmarkt, sondern bezieht sich auf unterschiedlichste gesellschaftliche Bereiche und erfordert aus diesem Grunde eine integrative, bergreifende und vernetzte Strategie im Sinne eines GovernanceModells. Problementwicklung von Armut und sozialer Ausgrenzung in Deutschland Im Nationalen Aktionsplan gegen Armut und soziale Ausgrenzung 2003-2005 (NAP 2002) wird fr Deutschland von einer Armutsgefhrdung23 im Jahr 2001 von 10,9% der Bevlkerung ausgegangen. Dabei sind 10,3% der mnnlichen und 11,5% der weiblichen Bevlkerung armutsgefhrdet. Die Armutsgefhrdung bei MigrantInnen ist etwa doppelt so hoch und liegt bei ber 21% (vgl. NAP 2002: 60).
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Hierbei wird jedoch aufgrund der unterschiedlichen Intensitten, Dynamiken und Ursachen zwischen West- und Ostdeutschland unterschieden: In Gesamtdeutschland betrgt die aktuelle Armutsquote (2001) 5,6% (50% des Netto-quivalenzeinkommens), wobei die Armutsquoten bei einheitlicher Armutsschwelle (unter 60% des Medianeinkommens) im Westen 9,8% und im Osten 15,9% betrug. (NAP 2002: Anhnge VIII). Die Situation am Arbeitsmarkt hat sich im Verlauf der letzten 20 bis 25 Jahre laufend verschrft; seit Mitte der 1990er Jahre sprang die Zahl der Arbeitslosen nach oben, weil sich nun die strukturellen Probleme in Ostdeutschland auch in den Arbeitslosenzahlen statistisch niederschlugen: Die Zahl der arbeitslos Gemeldeten stieg von 2,6 Millionen (1991) auf 4,06 Mio. im Jahr 2002, was einer Arbeitslosenquote von 9,8% entspricht. In Ostdeutschland sind die Arbeitslosenquoten doppelt so hoch (ANBA 2003). Im Jahr 2001 betrug die Arbeitslosenquote in Deutschland 9,4% wobei die Arbeitslosenquote bei AuslnderInnen deutlich hher bei 16,5% lag (vgl. NAP 2002: Anhang V). Von den als arbeitslos Gemeldeten, waren im Jahr 1999 35% langzeitarbeitslos, d.h. lnger als ein Jahr ohne Erwerbsttigkeit. Die politische Reaktion auf diese Arbeitsmarktkrise und die Belastungen der sozialen Sicherungssysteme war und ist kontrovers. Die ArbeitgeberInnen argumentierten, dass der Sozialstaat umgebaut, soziale Sicherungen und Transferleistungen abgebaut und eine Flexibilisierung und Deregulierung auf dem Arbeitsmarkt durchgesetzt werden msse. Anders als in den Niederlanden reagierten und reagieren die Gewerkschaften in Deutschland nicht mit Lohnzurckhaltung, sondern setzten berwiegend auf die Sicherung der bestehenden Arbeitspltze und weniger auf Manahmen zum Abbau der Arbeitslosigkeit. Neben der allgemeinen Armutsentwicklung wurden vor allem die Konzentrationen der Armutsbevlkerung in wenigen Wohnungsmarktsegmenten und Nachbarschaften als groes Problem angesehen. Insbesondere die starke Segmentierung des Wohnungsmarktes spielt in Deutschland in diesen Prozessen eine wesentliche Rolle: Im Gegensatz zu der Situation in sterreich verbleiben die mit Mitteln der Frderung im Rahmen des sozialen Wohnungsbaus erstellten Mietwohnungen nur befristet in diesem geschtzten Segment. Das zeitliche Auslaufen

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Man geht fr den Kreis der Bevlkerung von Armutsgefhrdung aus, der weniger als 60% des durchschnittlichen gewichteten Netto-Haushaltseinkommens bezieht (vgl. NAP 2002: Anhang III57). Die Statistiken beruhen auf einem bundesweiten Panel zur Messung und zum Monitoring der sozialen Lage der Bevlkerung in West- und Ostdeutschland (Sozio-konomisches Panel SOEP).

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Stdtestrategien gegen Armut und soziale Ausgrenzung

von Belegungs- und Mietpreisbindungen im sozialen Wohnungsbau hat zu einer hohen Konzentration an sozialen Notfllen im verbleibenden Rest des sozialen Wohnungsbaus und damit in den Grosiedlungen der 1980er und 1990er Jahre sowie in Sanierungsgebieten gefhrt24.
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Dieser Herabfilterungsprozess ist vor allem auch dadurch ausgelst worden, dass die BezieherInnen mittlerer Einkommen aus den gefhrdeten Gebieten weggezogen sind und dass in die frei gewordenen Wohnungen Haushalte mit Migrationshintergrund, SozialhilfeempfngerInnen und sonstige BezieherInnen niedrigen Einkommens einzogen. Man hoffte aber auch, durch Grundriss-Vernderungen, Baulckenfllung, Neubau und eine gestaffelte Frderpolitik die einseitige Bevlkerungsstruktur der 4A (Arme, Alte, Auslnder, Arbeitslose) zu korrigieren (vgl. Lhr 2002: 39). Durch diese Konzentrationsprozesse benachteiligter Bevlkerung ist der Wohnort selbst zu einer Ursache von sozialer Ungleichheit geworden (vgl. Alisch & Dangschat 1998). Aufgrund schlechter oder fehlender Infrastruktureinrichtungen, Ausbildungsmglichkeiten und Beschftigungschancen sind die BewohnerInnen dieser Quartiere mehrfach benachteiligt und ausgegrenzt: konomische Ausgrenzungen aufgrund mangelnder Zugangsmglichkeiten zum ersten Arbeitsmarkt, kulturelle Ausgrenzungen durch Stigmatisierungen und Diskriminierungen und soziale Ausgrenzungen aufgrund sozialer Isolation und einem Leben in einem geschlossenen Milieu (Huermann 2000; vgl. auch Difu 2002b). Die Befindlichkeit vieler Deutschen sowie die aktuellen Debatten in Deutschland zur Reform der Systeme der sozialen Transferleistungen und zur Pensionsreform zeigen, wie sehr dieses Land unter Druck geraten ist, neue politische Orientierungen und entsprechende Regelungen zu finden. Auf die Frage nach dem subjektiven Gefhl des gesellschaftlichen Ausgeschlossenseins, antworteten im Jahr 2000 9% der Westdeutschen und 28% der Ostdeutschen, dass sie sich zu einem gewissen Grad ausgeschlossen fhlen. Noch 1998 lagen diese Werte auf deutlich niedrigerem Niveau (vgl. Bhnke 2001: 15).

2.4.2. Wohnungspolitik
Der bundesdeutsche Wohnungsmarkt ist immer noch mehrheitlich durch den Mietwohnungssektor gekennzeichnet: Im Jahr 1998 betrug der Anteil der Eigentumswohnungen in Eigenmiete rund 40%. Dennoch ist auch hier der Trend deutlich, denn war die deutsche Wohnungspolitik in der ersten Nachkriegszeit auf den Mietwohnungsbau ausgerichtet, so wurden seit den 1970er Jahren die Frderungen auf den Wohnungseigentumssektor ausgedehnt. Im Jahr 1990 erfolgte schlielich die Aufhebung des Wohnungsgemeinntzigkeitsgesetzes mit der Folge, dass die (ehemals) gemeinntzigen Wohnungsunternehmen steuerlich wie die gewinnorientierten behandelt werden. Der Soziale Wohnungsbau Die soziale Wohnungsbaupolitik in Deutschland beruht auf zwei Prinzipien: Der Objektfrderung im Sinne der materiellen Investition in Neubau oder Sanierung und die Subjektfrderung fr
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Die zeitlichen Befristungen der Belegungs- und Mietpreisbindungen wurden zudem immer krzer; in Sanierungsgebieten ist es zudem den Eigentmern freigestellt, ob sie ffentliche Frdergelder annehmen und damit ihr Eigentum fr in der Regel zehn Jahre unter diese Bindung stellen, oder ob sie uneingeschrnkt von der Standortaufwertung durch Sanierung profitieren knnen. Diese Gratwanderung zwischen Mieterschutz und konomischer Aufwertung wurde oftmals zu Gunsten einer Gentrification entschieden, resp. war die Frderungspolitik im Zuge der Stadterneuerung oftmals eine verzgerte resp. eine schrittweise Gentrification (vgl. Froessler & Selle 1990).

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Stdtestrategien gegen Armut und soziale Ausgrenzung

bedrftige MieterInnen, die eine bestimmte Einkommensgrenze unterschreiten. Das System in der Finanzierung des sozialen Wohnungsbaus hat als Grundidee die Versorgung der einkommensschwcheren Gesellschaftsmitglieder mit billigem Wohnraum. Dabei wurden die Mieten auf einen lngeren Zeitraum25 festgelegt, mit dem Ziel, dass die Miete nicht strker als das Einkommen ansteigen soll. In den 1980er Jahren konnte dieses Prinzip nicht mehr durchgehalten werden, da die Steigerungsraten der niedrigen Einkommen konstant oder leicht rcklufig waren. Insofern mussten viele Kommunen finanziell mit Wohngeld oder Sozialhilfe einspringen, wollten sie nicht in Kauf nehmen, dass MieterInnen des sozialen Wohnungsbaus aufgrund gestiegener Mieten ihre Wohnung rumen mussten oder zwangsweise verlieren wrden.26
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Im Jahr 1990 wurde eine weitere wichtige Entscheidung von der Regierung getroffen, die den Umbau der sozialen Wohnungspolitik prgt: Die Steuerbefreiung fr gemeinntzige Wohnungsbaugesellschaften wurde gestrichen. Darauf hin erhhte sich der Druck fr die gemeinntzigen Wohnungsbaugesellschaften, sich nach Marktgesetzen zu verhalten. Folge war, dass immer mehr Sozialwohnungen verkauft wurden. Der Vorsitzende des Gesamtverbandes deutscher Wohnungsunternehmer (GdW), Jrgen Steinert, weist bei einem wohnungspolitischen Kongress auf die dramatische Lage im sozialen Wohnungsbestand hin: 1980 gab es in der Bundesrepublik eine Million Arbeitslose bei einem Bestand von vier Millionen Sozialwohnungen. Im Jahr 2000 hat sich das Verhltnis quasi umgekehrt: ber vier Millionen Arbeitslosen stehen nur noch etwas ber zwei Millionen Sozialwohnungen gegenber, bei weiter abnehmender Tendenz (vgl. Steinert 1998). Am Beispiel der Stadt Kln kann dieser Trend verdeutlicht werden. Im Jahr 1990 betrgt der Bestand an Sozialwohnungen 104.187 Wohnungen. Neun Jahre spter sind es nur noch 71.213 Wohnungen (vgl. Friedrichs 2001: 10). Die berforderten Nachbarschaften in Deutschland In Deutschland hat der Gesamtverband deutscher Wohnungsunternehmer (GdW) in die Debatte ber die benachteiligten Quartiere und die Rolle der Wohnungswirtschaft durch eine 1998 verffentlichte Studie mit dem Titel berforderte Nachbarschaften eingegriffen (vgl. GdW 1998). Mit dem Begriff berforderte Nachbarschaften sollte auf mehrere Dimensionen von berforderungen aufmerksam gemacht werden: berforderung der alteingesessenen Mieter in den Grosiedlungen: Die benachteiligte deutsche Unterschicht in den Grosiedlungen mit hohem AuslnderInnen-Anteil ist durch die alltgliche Integrationsleistung mit den fremden Kulturen und Lebensgewohnheiten der Auslnder/innen und Aussiedler/innen berfordert. Sie wrden sich hufig als Fremde im eigenen Land fhlen und fhlen sich von der Politik im Stich gelassen. Reaktionen darauf seien Politikverweigerung oder die Wahl rechtsextremer Parteien. berforderung der jugendlichen AussiedlerInnen und EinwanderInnen: Die jugendlichen EinwanderInnen in den stigmatisierten Quartieren sind berproportional von Arbeitslosigkeit bedroht. Viele der ZuwanderInnen der 1990er Jahre wurden in die Grosiedlungen eingewiesen. Dort erreichten sie bis zu 60% der Mieter/innen. Diese

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Im Gegensatz zu sterreich ist die Miet- und Belegungsbindung befristet. Diese Fristen wurden zudem im Laufe der Zeit immer mehr verkrzt (auf gegenwrtig zehn bis zwlf Jahre).
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Das hat im Extremfall dazu gefhrt, dass Verwaltungsgerichte die stdtischen, nunmehr nicht mehr gemeinntzigen Wohnungsunternehmen gezwungen haben, die Mieten zu erhhen, um eine betriebswirtschaftlich ausgeglichene Bilanz zu erzielen.

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Stdtestrategien gegen Armut und soziale Ausgrenzung

einseitige Belegungspolitik hat hufig zu erheblichen Konflikten zwischen (deutschstmmigen) SptaussiedlerInnen27 und TrkInnen der zweiten und dritten Generation von Jugendlichen insbesondere unter den mnnlichen Jugendlichen gefhrt.
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berforderung der Stdte und Gemeinden: Der Bestand an Sozialwohnungen in ffentlicher Hand wird durch das Auslaufen der Belegungsbindungen immer geringer und stellt damit die Stdte und Gemeinden vor ein Versorgungsproblem fr einkommensschwache MieterInnen. berforderung der Wohnungsunternehmen: Die Wohnungsunternehmen wrden zum Verwalter der ungelsten Probleme des Sozialstaates. Die Konflikte, die die zunehmende sozio-konomische Spaltung der Gesellschaft hervorbringt, werden oft den Quartieren des sozialen Wohnungsbaus zugeordnet.

Neue Aufgabenfelder der Wohnungswirtschaft und der Wohnungspolitik Als Folgestudie zu den Untersuchungen ber berforderte Nachbarschaften hat das Forschungsbro Empirica im Auftrag des Freistaates Bayern und des Landes Brandenburg problembezogene Manahmen zur Bekmpfung und Vermeidung sozialer Erosion in Stadtquartieren28 untersucht. In der Bandbreite der Manahmen werden die neuen Aufgaben der Wohnungswirtschaft deutlich:
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Soziale Aufgabenfelder mit der Zielsetzung einer Stabilisierung der Sozialstrukturen in den benachteiligten Quartieren, konomische Aufgabenfelder mit der Zielsetzung Beschftigungsinitiative fr arbeitslose MieterInnen, einer Arbeitsfrderung und

Stdtebauliche Aufgabenfelder mit der Zielsetzung einer stdtebaulichen Rahmenplanung, als Gestaltung von Auenanlagen, als Sicherheitskonzeptionen fr Eingangsbereiche, Wohnungswirtschaftliche Manahmen mit der Zielsetzung einer dezentraleren Verwaltungsstruktur, einer verbesserten ffentlichkeitsarbeit oder Partizipation der MieterInnen und Entwicklung von Sicherheitskonzepten.

2.4.3

Sozialintegrative Stadtentwicklungsprogramme in Deutschland

Das im Jahr 1999 von der deutschen Bundesregierung auf den Weg gebrachte Bund-LnderProgramm Stadtteile mit besonderem Entwicklungsbedarf die soziale Stadt ist eine Reaktion auf die Situation der zunehmenden Segregation und der Konzentration von Armut in bestimmten stdtischen Teilgebieten und Wohnungsmarktsegmenten. Dieses Forschungs- und Handlungsfeld Soziale Stadt stellt zugleich eine strategische Neuorientierung der Stdtebaufrderung und eine deutliche Aufgabenerweiterung dar: Aufgrund der Erfahrungen mit der klassischen Modernisierung und Sanierung nach dem Stdtebaufrderungsgesetz und den

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SptaussiedlerInnen sind deutschstmmige Menschen, die mehrere Generationen lang in Osteuropa gelebt haben und aufgrund bilateraler Abkommen nach Deutschland ausreisen knnen. Da sie von der Nationalitt her Deutsche sind, stehen ihnen alle brgerlichen Rechte zu. Dieses fhrt insbesondere zu Auseinandersetzungen mit TrkInnen, weil diese weniger Rechte haben, aber deutlich besser integriert sind (Sprachfhigkeit, Vertrautheit mit deutscher und stdtischer Lebensweise).
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Dieser Manahmenkatalog kann im Internet unter Aktuelles auf der Homepage des Innenministeriums: <http://innenministerium.bayern.de> abgerufen werden.
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Stdtestrategien gegen Armut und soziale Ausgrenzung

verschiedenen Programmen auf Lnderebene zur sozialen Stadtentwicklung wird nun verstrkt versucht, investive und nicht-investive Vorhaben miteinander zu verknpfen. Mit diesem Bund-Lnder-Programm wird das Ziel verfolgt, mglichst viele Ressourcen auf der Quartiersebene zu bndeln und zu vernetzen. Obwohl die genaue Schwerpunktsetzung den einzelnen Bundeslndern vorbehalten sind, ist das wesentliche inhaltliche Ziel eine Verbesserung der Lebensbedingungen in den benachteiligten Stadtquartieren durch aktive und integrative Stadtentwicklungspolitiken. Neben Aktivierung und Beteiligung von BrgerInnen sollen insbesondere die Integration und Vernetzung bislang nebeneinander stehender politischer Handlungsfelder erfolgen. Darber hinaus sollen Wege gefunden werden, privates Kapital strker fr diese Gemeinschaftsaufgabe zu lukrieren. Auch die Entwicklung sozialraumbezogener Handlungsanstze in der sozialen Arbeit soll in enger Kooperation mit den lokalen Strukturen eines Quartiers und den dortigen AkteurInnen wie beispielsweise dem Quartiermanagement erfolgen. Das Programm wird als eine Gesellschaftspolitik charakterisiert, mit der Stadtpolitik und Erneuerungspolitik in Stadtteilen verknpft wird (Walther 2002b: 23). Historische Entwicklung der sozialintegrativen Stadtentwicklungsprogramme in Deutschland Nach den ersten Flchensanierungen und BrgerInnenprotesten wurde Ende der 1960er Jahre im Zuge der Formulierung der Sanierungspolitik in Deutschland im StdtebauFrderungsgesetz (StBFG) ein Sozialplan gesetzlich festgeschrieben29. Dieser sah Beteiligung aller Sanierungsbetroffenen vor, beschrnkte sich aber berwiegend auf ein Offenlegen der Plne und ein sich daran anschlieendes Diskussionsverfahren, mit dem allenfalls geringe Vernderungen der Top-Down-Planungen vorgenommen werden konnten. Dennoch boten die Diskussionen ber das Wie der Einflussnahme auf gebaute Strukturen, konomische und kulturelle Netzwerke sowie alltgliche Lebensbedingungen erste Arenen der BrgerInnenbeteiligung mit den bekannten Kinderkrankheiten auf allen Seiten.
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Dem Sozialplan lag eine sorgfltige Erhebung der Sozialstrukturen sowie der Erwartungen an den Sanierungsprozess, inklusive der Bereitschaft, dort mittun zu wollen, zugrunde. Mit der sog. Beschleunigungsnovelle wurde dieses Element jedoch Ende der 1970er Jahre ersatzlos gestrichen und auch der Kreis derer, die in die Diskussion einbezogen wurden, rumlich (enger) und sachlich (meist auf Gewerbetreibende) eingegrenzt30. Meist auf Druck lokaler Initiativen und der Netzwerke von Organisationen, die im weitesten Sinne Sozialarbeit betrieben, wurden in einzelnen Bundeslndern und den Stadtstaaten jedoch unterschiedliche Modelle entwickelt, welche auch die Rechte der BrgerInnen in den formellen Beteiligungsverfahren ausweitete (vgl. Alisch & Dangschat 1993).
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Neben speziellen Modernisierungs- und Sanierungsprogrammen sowie dem bundesweiten Programm Nachbesserung von Grosiedlungen sind es lokal wirksame Aktivitten wie beispielsweise der Essener Konsens einer strategischen Beratungsrunde zwischen der Stadtverwaltung, Kommunalpolitik, den wichtigsten Wirtschaftsbetrieben und NGOs, bei der die

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Nach Berichten von Augenzeugen der damaligen Debatten im Deutschen Bundestages soll in der Sitzung der Enquete-Kommission vor der abschlieenden Lesung die Idee zu einem Sozialplan gekommen sein, die der Sprecher Hans-Paul Bahrdt in sein Redemanuskript einarbeitete und der nach der Lesung relativ widerstandslos und spontan durchkam.
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Das entsprach dann der sterreichischen Regelung des Parteienstatus. Bis dahin konnte sich jedeR, die/der sich von den Sanierungsmanahmen betroffen fhlte, gleichberechtigt beteiligen; dieses ist sicherlich einer von einer Reihe von Faktoren, die dazu gefhrt haben, dass soziale Bewegungen und die Beteiligungsszene in deutschen Stdten lebendiger sind als die der sterreichischen Stdte.

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Stdtestrategien gegen Armut und soziale Ausgrenzung

Stakeholder der Stadtregion zu gemeinsamen, lokal und regional wirksamen Initiativen gefunden haben (Triple-Z, Zeche Zollverein, Katernberg-Konferenz) oder aber die alternativen Baubetreuer Stattbau, die seit etwa 20 Jahren in Berlin und Hamburg im Auftrag der beiden Stdte ttig sind. Ihre Aufgabe ist, auf stdtischem Boden resp. in Liegenschaften, die der Stadt gehren, Wohn- und Gewerbe- resp. gemischte Projekte unterzubringen und dabei den Umund Neubau zu koordinieren. Diese so versorgten Gruppen leben meist in prekren konomischen Bedingungen oder haben aufgrund der Zielsetzung oder Gre ihres Projektes Probleme, einen geeigneten Platz zu finden. Der gegenwrtige Stand der sozialen Stadtpolitik in Deutschland ist aus solchen EinzelInitiativen und vor allem aus entsprechenden Programmen zur Frderung der sozialen Integration einzelner Bundeslnder hervorgegangen. Pioniere waren Nordrhein-Westfalen, das am strksten von der De-Industrialisierung betroffene Bundesland (in dem mit dem Programm Stadtteile mit besonderem Erneuerungsbedarf eine sozial integrative Stadtpolitik im Jahr 1993 eingefhrt wurde), und Hamburg (hier wurde im Jahr 1993 ein Armutsbekmpfungsprogramm aufgelegt, das spter etwas modifiziert soziale Stadtteilentwicklung genannt wurde (vgl. Alisch 1998: 111-113, Alisch 2002: 79-82). Auf diesen Modellen aufbauend, aber auch die Erfahrungen Frankreichs, Grobritanniens und der Niederlande einbeziehend (vgl. Froessler et al. 1994), entstand das Bund-Lnder-Programm Soziale Stadt. Im Jahr 1996 wurde in der Ministerkonferenz der Ausschsse fr Bauwesen und Stdtebau sowie fr Wohnungswesen der Beschluss ber die Gemeinschaftsinitiative soziale Stadt gefasst. In Hessen entstand im Jahr 1997 das Programm Einfache Stadterneuerung, inzwischen Hessische Gemeinschaftsinitiative Soziale Stadt (HEGISS) genannt, in Bremen wurde im Jahr 1998 das Programm Wohnen in Nachbarschaften (WiN) begonnen und im Jahr 1999 fasste der Berliner Senat schlielich einen Beschluss zur Einrichtung von integrativen Stadtteilverfahren eines Quartiersmanagements als Pilotvorhaben in 15 Gebieten. Zielsetzungen des Programms Soziale Stadt In der Verwaltungsvereinbarung ber die Gewhrung von Finanzhilfen zur Frderung stdtebaulicher Manahmen vom 10. Juni 1999 wird betont, dass das neue Programm soziale Stadt eine Ergnzung der klassischen Stdtebaufrderung durch einen neuen integrativen Ansatz darstellt: Ziel ist es, investive und nicht-investive Manahmen mit dem Schwerpunkt der stdtebaulichen Erneuerung aus einer Hand zu kombinieren und integrieren (Bundesministerium fr Verkehr, Bau- und Wohnungswesen 1999: 1). Der Bund und die Lnder koordinieren und bndeln ihre Mittel und Manahmen, insbesondere aus den Politikfeldern Wohnungswesen, Verkehr, Arbeits- und Ausbildungsfrderung, Sicherheit, Frauen, Familienund Jugendhilfe, Wirtschaft, Umwelt, Kultur und Freizeit. Ziel ist es also, einen rumlichen Aktionsrahmen fr die integrativen Manahmen zu definieren. Somit ist das Programm Soziale Stadt ein lebensweltlich orientierter Ansatz, bei dem die Individuen in ihrem Milieu in den Mittelpunkt gestellt werden (Becker & Lhr 2000: 5). Die herkmmliche Stdtebaufrderung ist im Grundsatz auf investive Manahmen beschrnkt. Nicht-investive Manahmen sind nur frderfhig, wenn sie zur Vorbereitung oder Durchfhrung der Investition erforderlich ist. Der in dem Programm angedeutete Perspektivenwechsel besteht darin, nicht nur gebaute Umwelt, sondern den Menschen mit seinem Umfeld in den Mittelpunkt zu rcken. Im Leitfaden der Argebau (1996) zur Ausgestaltung der Gemeinschaftsinitiative Soziale Stadt werden zwei Gebietstypen beschrieben, in denen die Manahmen und Programme greifen

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Stdtestrategien gegen Armut und soziale Ausgrenzung

sollen: Innerstdtische oder innenstadtnahe Quartiere mit einer schlechten Bausubstanz und schlechter Umweltqualitt Grosiedlungen Infrastruktur. mit fehlender Nutzungsmischung und unzureichender sozialer

Die Ausweisung eines Gebietes als Gebiet mit besonderem Entwicklungsbedarf erfolgt aufgrund der sozialen, konomischen und infrastrukturellen Problemlage: Hohe Fluktuation und Wanderungsverluste, hohe Arbeitslosigkeit, hohe Sozialhilfequote, hoher Anteil an MigrantInnen, soziale Konflikte und Negativimage sind dabei ausschlaggebend. Zentrales Anliegen ist die Frderung von Brgermitwirkung, Stadtteilleben. Von der interministeriellen Arbeitsgemeinschaft (Argebau 1996) wird die Zielsetzung benannt: den sozialen Verbund wieder herstellen, vorhandene rtliche Potentiale strken und Bewohner motivieren. Die Aufgaben einer Frderung von Lokaler Wirtschaft, Arbeit, Beschftigung soll durch Projekte der Public-Private Partnerships (ppp) sowie Social Sponsoring erfolgen. In den Quartierszentren ist die Aufgabe eines Stadtmarketings und der Frderung von Nutzungsmischung zentral. Das hauptschliche Problem wurde darin gesehen, dass die ethnische Vielfalt der Bewohner droht, die Integrationskraft der Bewohner zu berfordern. Es gehe daher darum, das Wohnungsangebot um fehlende Wohnungstypen (Eigentum, Wohngemeinschaften) zu erweitern und eine gezielte Belegungspolitik durchzufhren, wobei beispielsweise Sonderregelungen bei der Wohnungsbelegung festzulegen sind. Weiter wird gefordert, dass ein gebndelter und zielgenauer Einsatz aller verfgbaren Ressourcen vorgenommen wird, eine enge Kooperation der betroffenen Fachressorts organisatorisch sichergestellt wird. Die Einrichtung eines leistungsfhigen Stadtteilmanagements mit einem Erfahrungsaustausch, Erfolgskontrolle und Begleitforschung wird empfohlen (vgl. Argebau 1996). Dhne & Walter (1999: 26) betonen, dass sie sich von dem neuen Programm Beschftigungsimpulse sowie soziale, kologische und politische Impulse erhoffen. Durch den integrativen Einsatz verschiedener Politikfelder auf Ebene des Bundes wurde dies durch die Verrumlichung des Programms Entwicklung und Chancen junger Menschen in sozialen Brennpunkten (E&C) des Bundesministeriums fr Familie, Senioren, Frauen und Jugend beispielhaft vorgefhrt. Strukturmerkmale der aktuellen Stadtentwicklungspolitik in Deutschland Dem Programm Soziale Stadt liegt ein Appellcharakter zugrunde. Der Appellcharakter besteht darin, die unterschiedlichen staatlichen Ebenen und AkteurInnen in neue Aushandlungsprozesse einzubeziehen und ein kooperatives Handeln einzufordern. Diese neuen Kooperationsformen haben zum Ziel, eine Ressourcenbndelung auf Bundes-, Landesund kommunaler Ebene zu erreichen. In vielen Lndern wurden dafr interministerielle Arbeitsgruppen von den jeweiligen Landesregierungen eingesetzt. Doch der entscheidende Ort fr die Ressourcenbndelung ist die kommunale Ebene. Dort bezieht sich die Bndelung meist auf die traditionellen Felder der Stdtebaufrderung, der Wohnungsbaufrderung, des Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetzes und der Arbeitsverwaltung (Lhr 2002: 17). Ein weiteres Strukturmerkmal des neuen Politikansatzes ist der Versuch, auch nicht-staatliche Ressourcen in die Revitalisierung der benachteiligten Gebiete zu lenken. Dabei spielt die Idee des Public-Private Partnerships eine wesentliche Rolle. Gerade die Wohnungsunternehmen

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Stdtestrategien gegen Armut und soziale Ausgrenzung

sollen fr die Stabilisierung der Nachbarschaften in den Grosiedlungen gewonnen werden. Durch Modernisierungen der Wohnungen, Investitionen in das Wohnumfeld und den ffentlichen Raum sowie die Erprobung neuer Modelle von Hausmeister- oder ConciergeEinrichtungen oder auch die Einstellung von SozialarbeiterInnen werden Kooperationen zwischen staatlichen Institutionen, privater Wirtschaft und den MieterInnen gefrdert. Neben der Bndelung der Ressourcen ist die Aktivierung der Quartiersbevlkerung ein zentrales Strukturelement des Programms. Die Beteiligung und Aktivierung der Quartiersbevlkerung am Stadtteilentwicklungsprozess soll ber das Instrument des Quartiersmanagements umgesetzt werden. Hufig, so die Evaluation des Deutschen Instituts fr Urbanistik (vgl. Difu 2002c: 47), orientieren sich die ModeratorInnen in ihren Methoden und Instrumenten jedoch an der Mittelschicht. Die Arbeit in den Beteiligungsgremien wie Stadtteilkonferenzen oder Stadtteilforen steht vor der Schwierigkeit, dass viele Menschen, insbesondere Familien mit Migrationshintergrund, Langzeitarbeitslose, Jugendliche und alte Menschen es nicht gewohnt sind, ihre Interessen in grerem Kreise zu artikulieren und oftmals nicht ernst genommen werden. Um die richtige Sprache zu sprechen, sollten die Lebenssituationen der in Beteiligungsverfahren Unterreprsentierten besser bekannt sein. Darber hinaus ist es fr die VertreterInnen des politisch-administrativen Systems immer noch schwierig, Macht und Entscheidungskompetenzen in strkerem Mae auf die Quartiersebene zu verlagern. Die Einrichtung von Quartiersfonds im Berliner Quartiersmanagementkonzept ist ein Schritt in diese Richtung. Dort haben ausgewhlte BewohnerInnen die Mglichkeit ber die Vergabe von etwa 500.000 (Etat fr zwei Jahre) an Initiativen und Projekte im Stadtteil zu diskutieren und zu entscheiden. Das Programm Soziale Stadt spiegelt in Teilbereichen Elemente der von Bundeskanzler Schrder eingeforderten Erneuerung des Sozialstaates wider. Der Umbau staatlichen Handelns zum aktivierenden Staat hat als Leitidee, die Menschen zu aktivieren und sie in die Selbstbestimmung zu fhren. Kernelement der vernderten sozialstaatlichen Programmatik ist eine sozialpolitische Frderung und Forderung verantwortungsbewusster Subjekte. Daher werden als zentrale Impulse des Programms Soziale Stadt benannt: soziale Impulse durch Verbesserung der Wohnverhltnisse, Untersttzung des sozialen Miteinanders, Wiederherstellung von gemischten Bewohnerstrukturen, Schaffung von mehr Sicherheit im ffentlichen Raum, Verbesserung des Infrastrukturangebotes; kologische Impulse durch kologisches Planen, Bauen und Wohnen; partizipatorische Impulse durch Entwicklung und Nutzung der Initiativen der Bewohner zur attraktiven Quartiersgestaltung (Klimmt 2000). Quartiersmanagement: Zwischen Leerformel neuer Steuerungsstrategie und Instrument fr eine sozialintegrative Quartiersentwicklung Das Instrument des Quartiermanagements wird in der sozialintegrativen Stadt(teil)entwicklung im Rahmen des bundesdeutschen Programms Stadtteile mit besonderem Entwicklungsbedarf die Soziale Stadt als eine zentrale Organisationsform propagiert und diskutiert. Es soll Impulse fr ein verndertes Verwaltungshandeln ebenso wie fr eine partizipativ engagierte Stadtteilarbeit liefern. Die Bedeutung dieser Diskussionen findet ihren Ausdruck in zahlreichen wissenschaftlichen und politikberatenden Publikationen und Dokumentationen von Kongressen zum Quartiersmanagement in Deutschland31.
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Einige der zentralen Publikationen sind: Alisch 1998, Alisch & Dangschat 1998, ILS 2000, Difu 2001, Grimm et al. 2001, Schader-Stiftung 2001, Alisch 2002, Franke & Grimm 2002, Burgers et al. 2003, Krummacher et al. 2003.

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Stdtestrategien gegen Armut und soziale Ausgrenzung

In nahezu allen Programmen zur sozialintegrativen Stadt(teil)entwicklung wird Quartiersmanagement als ein strategischer Ansatz fr die Umsetzung einer integrierten Stadtentwicklungspolitik gefordert. Wenn auch die Begrifflichkeit teilweise variiert32 und neu klingt die Anlehnung an den Managementbegriff aus dem Unternehmensbereich drckt eine gewisse Modernitt und Effektivitt aus so wird die Frage der Zielsetzung, der Aufgabenfelder, des Gebietszuschnittes und der Finanzierung teilweise unterschiedlich beantwortet und kontrovers diskutiert.
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Generell ist Quartiersmanagement ein strategischer Ansatz zum systematischen Aufbau selbsttragender und nachhaltig wirksamer personeller und materieller Strukturen zur Entwicklung eines Wohnquartiers durch den gezielten Einsatz vorhandener kommunaler Ressourcen, der in die gesamtstdtische Entwicklungspolitik integriert und bereichsbergreifend angelegt ist. Allgemein sollen durch die Einrichtung eines Quartiermanagements Strategien und Akteure der Quartiersentwicklung integriert, vernetzt, konomische und soziale Entwicklungsmanahmen miteinander verknpft sowie die Handlungsmglichkeiten und -kompetenzen der Bewohnerschaft gestrkt werden. In diesem Rahmen (der integrierten Handlungskonzepte) bernimmt das Quartiersmanagement Aufgaben der Bewohneraktivierung, Stadtteilkoordination (z.B. Aufbau von Kooperationen auf gesamtstdtischer und Stadtteilebene), Projektinitiierung, Mittelakquisition, ffentlichkeitsarbeit und ErfolgskontrolIe/Berichterstattung. Es ist die antreibende Kraft vor Ort (Franke & Lhr 2002: 2). Mit der Implementierung eines Quartiersmanagements auf lokaler Ebene werden in der Regel drei Aufgabenbereiche verbunden: Die Koordination der sozialen Stadtentwicklung vor Ort, die BewohnerInnenbeteiligung und Aktivierung sowie die Projektinitiierung bzw. -entwicklung.

Quartiersmanagement wird als der Schlssel zur Umsetzung des Programms Soziale Stadt angesehen. Quartiersmanagement kann als strategischer Ansatz zum systematischen Ausbau von selbsttragenden sowie nachhaltig wirksamen personellen und materiellen Strukturen zur Entwicklung eines Quartiers (Difu 2002a: 37) charakterisiert werden. Dabei geht es um die horizontale Vernetzung von Ressorts und deren gebietsbezogenen Manahmen auf kommunaler Ebene. Es soll eine Steuerung der kommunalen Ressourcen in Abstimmung mit den zustndigen Fachbereichen und mtern erfolgen. Bei den AkteurInnen vor Ort, die bei den Manahmen und Projekten miteinander kooperieren und vernetzt werden sollen, lassen sich folgende Gruppen benennen: Verwaltung, BewohnerInnen und BewohnerInnengruppen Stadtteilgruppen, Interessengemeinschaften, Kulturelle, religise und sonstige Vereine, Sanierungsbeirte, MieterInnenbeirte, Prventionsrte, Jugendrte, Lokale Gewerbetreibende, lokale Einzelhandelsverbnde, VertreterInnen der Wohnungswirtschaft, Parteien, Bezirksfraktionen und Lokale Agenda 21 Gruppen. wie Nachbarschaftsnetzwerke,

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So werden die Begriffe Stadtteilmanagement, Quartier(s)management oder in Wien Grtzelmanagement nahezu synonym verwendet.

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Stdtestrategien gegen Armut und soziale Ausgrenzung

Fr eine erfolgreiche Umsetzung ist ein neues Politikverstndnis Voraussetzung, das sich gegenber eher informellen Verfahren und Konzepten ffnet, auf Routinen verzichtet sowie den Eigenwilligkeiten und Verhaltensmustern, den brgerlich-brokratischen Vorstellungen teilweise widerspricht und sich mit ihnen auseinandersetzt (Becker & Lhr 2000: 140). Durch die Einrichtung eines Quartiersmanagements sollen Strategien und Akteure der Quartiersentwicklung integriert und vernetzt, konomische und soziale Entwicklungsmanahmen miteinander verknpft sowie Handlungsmglichkeiten- und Kompetenzen der Bewohner gestrkt werden. Aufgaben sind Stadtteilkoordination, BewohnerInnen-Aktivierung, Projektinitiierung, Bndelung, ffentlichkeitsarbeit und Erfolgskontrolle. Franke & Grimm (2002: 7-13) stellen die Funktionsbereiche des Quartiersmanagements auf drei Ebenen dar: Auf der Verwaltungsebene wird ein Gebietsbeauftragter eingesetzt, der die horizontale Vernetzung der mter, Steuerungsaufgaben der Manahmen, Finanzplanung und die Evaluierungsverantwortung bernimmt. Auf der intermediren Ebene wird vorgeschlagen einen Gebietsmoderator, der die Vernetzung zwischen Verwaltungs- und Lebenswelt und die Vernetzung zwischen Verwaltung, Politik, Wirtschaft und zivilgesellschaftlichen Strukturen bernimmt. Auf der Quartiersebene wird ein Vor-Ort Bro eingerichtet, in denen ein bis zwei QuartiersmanagerInnen die Vernetzung mit lokalen AkteurInnen, die Aktivierung und Beteiligung der Quartiersbevlkerung, sowie die Schlichtung von Interessenskonflikten in der Nachbarschaft gestalten.

Die Idee einer gebietsbezogenen und sozial engagierten Quartiersarbeit ist jedoch keineswegs neu, sondern baut auf historischen Wurzeln der sozialen Arbeit insbesondere der Gemeinwesenarbeit in Deutschland33 sowie auf den Erfahrungen der Stadtplanung im Rahmen der behutsamen Stadterneuerung auf.
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Hinte (2004) vollzieht die Entwicklung eines sozialrumlichen Ansatzes in den letzten 25 Jahren ber die Stationen Gemeinwesenarbeit, stadtteilbezogene soziale Arbeit und schlielich Quartiersmanagement nach. Kern des Quartiersmanagements ist seiner Meinung nach die Vermittlung zwischen der Lebenswelt der Menschen in den Wohnquartieren und der Welt der Brokratie. Fr ihn geht es um Kommunikation, Ideenproduktion sowie Organisation von Menschen und Ressourcen. Politisch-programmatisch soll das Quartiersmanagement die Spaltung der Lebensrume aufhalten, die sozialrumliche Segregation abschwchen und die Lebenswelt der BewohnerInnen benachteiligter Stadtquartiere verbessern. Die Mittel der sozialen Arbeit, der Armutsbekmpfung und der stdtebaulichen Erneuerung sollen mit dieser Organisations- und Handlungsstruktur effektiver eingesetzt, aber auch reduziert werden. Das Quartiersmanagement soll politische und administrative Strukturen schaffen, die flexibel, kooperativ, aktivierend, integrativ, aber eben auch dereguliert sind. Im Grunde werden die Erfahrungen aus der Gemeinwesenarbeit und der behutsamen Stadterneuerung die meist mit Widerspruchsgeist, urbaner Opposition und Gesellschaftskritik in den 1980er Jahren verbunden waren fr die Politik der sozialen Stadterneuerung nutzbar gemacht und weiterentwickelt.

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Das Konzept der stadteilbezogenen Sozialarbeit der 1980er Jahre und der Gemeinwesenarbeit als Arbeitsprinzip sind ausfhrlich bei Boulet et al. (1980), Alisch (1998) und Hinte (1998) erlutert.

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Stdtestrategien gegen Armut und soziale Ausgrenzung

Quartiersmanagement als strategisches Instrument garantiert fr sich genommen noch keine sozialintegrative Politik zur Bekmpfung von Armut und Ausgrenzung in benachteiligten Stadtteilen. In Abhngigkeit von den politisch gesetzten Leitzielen der Kommunalpolitik, der Steuerungsphilosophie von Politik und Verwaltung sowie der Umsetzung vor Ort kann Quartiersmanagement genauso als Spar- und Befriedungsstrategie und als Instrument zur Kolonisierung und weiteren Ausgrenzung durchsetzungsschwacher Minderheiten im Stadtteil genutzt werden (Krummacher et al. 2003: 202). Analysiert man das Quartiersmanagement als ein Element der Bemhungen um die Etablierung eines neuen Governance-Modells im Rahmen von Modernisierungen des Sozialstaates und der Verwaltungsorganisation, so zeigen sich drei Kernthemen, die auch der theoretischen Begrndung des Quartiersmanagements zugrunde liegen: Die politisch gestaltenden Mglichkeiten des Nationalstaates im Feld der Arbeitsmarkt-, Wohnungsmarkt- und Sozialpolitik sind seit den globalen Umstrukturierungsprozessen in Wirtschaft und Gesellschaft in den 1980er Jahren geringer geworden und unter enormen Druck geraten. Die sozialdemokratisch gefhrte Regierung in Deutschland hat mit dem Konzept des aktivierenden Sozialstaates ein Steuerungsmodell eingefhrt, das Aufgaben und Verantwortlichkeiten zunehmend auch an die Individuen abgibt und ihnen mehr Eigeninitiative, Selbstverantwortung und Spielraum ermglicht bzw. aufzwingt. Die BrgerInnen sollen in die Lage versetzt werden, mehr Verantwortung fr sich und das Gemeinwesen zu bernehmen. Die staatlichen und stdtischen Strategien zur Bekmpfung von sozialer Ausgrenzung und Armut werden in einer Kombination aus gesellschaftlicher Selbstregulierung und neuem Steuerungsmodell der Verwaltungsmodernisierung umgesetzt. Die Debatten um das Quartiersmanagement zeigen diesen Spagat auf. Die greren Stdte sind im Rahmen der globalen Vernderungen in der Wirtschaftsstruktur und auf dem Arbeitsmarkt in immer strkerem Ausma territorialen und sozialrumlichen Disparitten und Ungleichheiten ausgesetzt. Die Bedeutung des stdtischen Raumes im Verteilungskampf um Arbeitspltze, um gute und bezahlbare Wohnungen, um moderne Infrastruktureinrichtungen sowie um das Aufenthaltsrecht im ffentlichen Raum hat zugenommen. Insofern lsst sich eine Verrumlichung von Stadtpolitik feststellen, die der Bedeutung des Quartiers34 eine zentralere Stellung im vertikalen Verwaltungsgefge einnimmt. In der Folge werden soziale Arbeit, stdtische Verwaltungsstrukturen und Manahmen zur Bekmpfung von Armut und sozialer Ausgrenzung verrumlicht und strker ber einen Gebietsbezug umgesetzt. Das Quartiersmanagement ist genau dieser territorialen Spannung zwischen lokalen Quartiersproblematiken und der gesamtstdtischen Politikstrategie angesiedelt.
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Die Vernderungen durch die technischen Mglichkeiten der Kommunikations- und Informationsweitergabe und -vermittlung haben im Dienstleistungsbereich und in der Verwaltung zu neuen Handlungsformen gefhrt und Aushandlungsprozesse haben hierarchische Strukturen neu geordnet. Die Stichwrter lauten: Vernetzung, Kooperation, Koordination. In der Debatte um gesellschaftliche Steuerungsstrategien wurde diese Entwicklung mit dem Sachverhalt des Neokorporatismus thematisiert, spter dann als Kooperation oder Netzwerkbildung (Mayntz 1997). Der Steuerungsansatz des

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Neben den stadtteilspezifischen Strategien der Armutsbekmpfung hat die Aufwertung der Innenstdte im Zuge der Wettbewerbsorientierung der Stdte eine ebenso groe Bedeutung; diese im Zuge einer Festivaliiserung (vgl. Huermann & Siebel 1993) staatlich gefrderte Gentrification bildet das komplementre Bild zu den Interventionen in den Armutsgebieten; damit zeigt sich nicht nur die Widersprchlichkeit gegenwrtiger Stadtentwicklung, sondern weist auch auf die hausgemachten Polarisierungstendenzen der Stdte selbst hin (vgl. Dangschat 1994).

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Stdtestrategien gegen Armut und soziale Ausgrenzung

Quartiersmanagements versucht, genau diese Vernetzung und Koordination zwischen sozialer Arbeit und Stadtplanung, zwischen BrgerInnen und BewohnerInnen im Quartier und der stdtischen Verwaltung, zwischen privaten AkteurInnen der Wohnungswirtschaft und den politisch Verantwortlichen der Stadterneuerung zu erreichen. Das bundesdeutsche Programm Soziale Stadt wird nach gewissen Evaluierungsschritten im Rahmen der Projektbegleitung durch das difu (2002c) gegenwrtig erstmals grundlegend evaluiert. Insofern knnen hier noch keine genauen Aussagen ber Wirkungen und Effekte dieser politischen Strategie zur Bekmpfung von Armut und sozialer Ausgrenzung in Stdten getroffen werden. Man kann jedoch davon ausgehen, dass vor dem Hintergrund der nationalen und stdtischen Entwicklungen in Richtung einer verstrkt marktfrmigen Steuerung von Wohnraum und einer Privatisierung von ffentlichen Aufgaben unter dem fiskalischen Zwang der kommunalen Haushalte die zunehmende Armut und soziale Ausgrenzung sich nicht mit einer Quartierspolitik steuern lassen. Es ist offensichtlich, dass die Folgen des sozialkonomischen Wandels nicht nur dort, wo die negativen Auswirkungen wie Armut, Arbeitslosigkeit, soziale Ausgrenzung rumlich sichtbar werden, bekmpft werden knnen. In den abgehngten Quartieren konzentrieren sich Problemlagen, die von gesellschaftlichen Entwicklungen auerhalb der Quartiere verursacht sind. Massenarbeitslosigkeit, unzureichende Einwanderungspolitik, Rassismus, Zurckschrauben von sozialen Transferleistungen manifestieren sich in sozialrumlichen Ungleichheiten, knnen aber kaum grundlegend mit einer quartiersbezogenen Politik bekmpft werden. Integrierte Handlungskonzepte: Kernelement der Sozialen Stadtentwicklung in Deutschland Integrierte Entwicklung und Planung haben sich mittlerweile in Deutschland als Kernbegriffe in der Stadt(teil)entwicklung herauskristallisiert. So wird dem integrierten Handlungskonzept bei der Entwicklung von Stadtteilen mit besonderem Entwicklungsbedarf zentrale strategische Bedeutung im Rahmen des Programms Soziale Stadt beigemessen. Sie werden als flexibler Orientierungsrahmen und strategisches Instrument einer sozial orientierten Stadterneuerungspolitik eingesetzt. Dass Bund und Lnder dem integrierten Handlungskonzept fr die Umsetzung des Programms Soziale Stadt eine groe strategische Bedeutung beimessen, wird in der von ihnen beschlossenen Verwaltungsvereinbarung in Artikel 2, Absatz 6 deutlich: Die Probleme der Stadtteile mit besonderem Entwicklungsbedarf sind mit einem integrierten Konzept im Sinne einer ganzheitlichen Aufwertungsstrategie in einem umfassenden Zusammenhang zielgerichteter sozialer und kologischer Infrastrukturpolitik anzugehen. [...] Manahmebegleitend ist ein auf Fortschreibung angelegtes gebietsbezogenes integriertes stadtentwicklungspolitisches Handlungskonzept durch die Gemeinden aufzustellen. Das Handlungskonzept (Planungs- und Umsetzungskonzept sowie Kosten- und Finanzierungsbersicht) soll zur Lsung der komplexen Probleme zielorientierte Lsungsanstze aufzeigen, alle Manahmen zur Erreichung der Ziele auch die anderer Bau- und Finanzierungstrger erfassen sowie die geschtzten Ausgaben und deren Finanzierung darstellen (Verwaltungsvereinbarung 1999: 10). Auch der Leitfaden zur Ausgestaltung der Gemeinschaftsinitiative Soziale Stadt verlangt integrierte Handlungskonzepte als offene Rahmenplanung, die von den rtlichen Akteuren den Bewohnern, den Gewerbetreibenden, den Grundstckseigentmern, den rtlichen Institutionen whrend des Stadtteilentwicklungsprozesses mit mglichst viel Eigeninitiative auszufllen sind und die in den Kosten- und Finanzierungsbersichten den notwendigen

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Stdtestrategien gegen Armut und soziale Ausgrenzung

gebndelten Mitteleinsatz aus unterschiedlichen privaten und ffentlichen Haushalten widerspiegeln mssen (Argebau 1996: 4). Darber hinaus przisieren einzelne an dem Programm teilnehmende Lnder organisatorische und inhaltliche Aspekte und Anforderungen an die Stdte und Gemeinden als Kriterien fr die Frderfhigkeit. Integrierte Handlungskonzepte: Mit welcher Zielsetzung? Bausteine integrierter Handlungskonzepte sind die Identifizierung Handlungsbedarfen von Problemen und Potenzialen sowie die Klrung von

die Formulierung von Leitvorstellungen oder Leitbildern und von Zielen sowie den daraus abgeleiteten Manahmen und Projekten die berlegungen zur Umsetzungsprogrammatik und zur Bndelung mglicher Finanzierungsquellen sowie eine Evaluierung der Programmsetzung als unabdingbarer Bestandteil (Becker et al. 2003: 80 ff).

Weiter bemerken die Autorinnen: Bei den 164 Programmgebieten, fr die Angaben zu den Bausteinen ihrer Integrierten Handlungskonzepte gemacht wurden, dominieren als Konzeptbestandteile Aussagen zu Strategien, Manahmen und Projekten, zu Leitlinien und Entwicklungszielen sowie Struktur-, Problem-, und Potenzialanalysen. Jeweils fr etwa drei Viertel der Konzepte sind auerdem noch die Begrndung fr die Gebietsauswahl, Konzepte zu Organisation, Management und Projektsteuerung sowie zu Aktivierung und Beteiligung vorhanden. (...) Lcken werden bisher noch bei den Vorschlgen zur begleitenden Evaluierung sichtbar. Das Schlusslicht bilden Aussagen zur Geschlechtergleichstellung (Gender Mainstreaming) (Becker et al. 2003: 83). Integrierte Handlungskonzepte sollen ressortbergreifend erarbeitet und (sozial-)raumorientiert ausgerichtet sein und verstehen sich als Strategie- und Koordinierungsinstrumente fr eine erfolgreiche Stadtteilentwicklung. Dem Anspruch des ressortbergreifenden und sozialraumorientierten Handelns als Grundvoraussetzung fr eine positive Stadtteilentwicklung liegen zwei Erkenntnisse zu Grunde: Ein nicht bzw. zu wenig am Ort orientiertes Handeln von Politik und Verwaltung in den Stdten ber lngere Zeitrume hinweg hat eine Kumulation von negativen Teilentwicklungen in bestimmten Stadtteilen bewirkt, die zu einer umfassenden berlastung gefhrt haben. Die Problemlagen in diesen Stadtteilen sind so vielschichtig und komplex, dass sie mit Hilfe sektoralen, ressortzentrierten Verwaltungshandelns nicht gelst werden knnen.

Dies bedeutet, dass die Zuschnitte der Verwaltungsressorts nicht mit den vielschichtigen Problemlagen vor Ort bereinstimmen und eine positive resp. eine die negative Entwicklung stoppende Strategie nur ber ressortbergreifendes, integriertes Handeln erreicht werden kann. Nicht die Probleme sollen weiterhin entlang der Ressortgrenzen zugeschnitten werden, sondern die ressortbergreifende Arbeit soll an die Problemlagen im Quartier angepasst werden. Weiterhin gilt es, die Verwaltung nher an die Lebenswelt der Menschen heranzufhren. Dies kann nur erreicht werden, wenn die Verwaltung viel strker ortsorientiert agiert und bei der Problemlsung direkt an die Lebenswelt vor Ort anknpft. Dazu mssen neue flexible,

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problemorientierte Verwaltungsstrukturen und Bearbeitungsformen entwickelt werden, die sich an modernem Management orientieren (New Public Management) und sich gleichzeitig gegenber anderen AkteurInnen ffnen. Somit sind integrierte Handlungskonzepte und deren Steuerungsmodelle nach Boos-Krger (2002: 2) ein originres Thema der Verwaltungsmodernisierung und Verwaltungsreform und knnen aufgrund des hohen Handlungsdrucks in den entsprechenden Stadtteilen einerseits Impulse fr Verwaltungsmodernisierung geben, andererseits ideale Prfsteine fr die Effizienz von neuen Steuerungsmodellen sein, da Erfolg und Misserfolg in kurz- bis mittelfristigen Zeitspannen berprft werden knnen. Sauter (2002) unterstreicht in diesem Zusammenhang die Wichtigkeit der OutcomeOrientierung (Wirkung) einer bisher weitgehend von Kriterien des Inputs (Ressourcen) geleiteten Verwaltung, wie sie auch aus Diskursen ber Verwaltungsmodernisierung und neuen Steuerungsmodellen bekannt ist. Demnach unterscheidet er zwischen drei Bezugsebenen Planung, Handlung und Resultat integrierter Handlungskonzepte fr die jeweils differenzierte Aussagen zu machen sind. Auf der Ebene der Planung sind Ziele, Strategien und Indikatoren zu definieren. Von wem und auf welchem Wege die angestrebten Ziele erreicht werden sollen, ist auf der Ebene Handlung angesiedelt und beinhaltet die Frage nach den bentigten Ressourcen (Input) und den notwendigen (Verwaltungs-)leistungen (Output). Das Resultat resp. die Wirkung und die Ergebnisse, also die erreichten Vernderungen im Programmgebiet (Outcome) sind das entscheidende Kriterium ber den Erfolg des Gesamtprogramms und seiner Manahmen und Projekte und werden ber Evaluation und Controlling gemessen. Daher sind ein Monitoring und die Definition von geeigneten Indikatoren essentielle Bestandteile integrierter Handlungskonzepte genauso wie die laufende Rckkoppelung zwischen den einzelnen Bezugsebenen. Ein strker mit den Lebenswelten im Stadtteil abgestimmtes ressortbergreifendes und ortsbezogenes Verwaltungshandeln bedeutet natrlich auch, den unterschiedlichen Geschwindigkeiten, mit denen Stadtteil und Verwaltung arbeiten und agieren, Rechnung zu tragen. Flachere Entscheidungshierarchien, die Delegation von Entscheidungsbefugnissen nach auen und unten, grere Flexibilitt und Eigenverantwortung fr die MitarbeiterInnen im Rahmen einer modernen Personalentwicklung innerhalb der Verwaltung sowie die Ergnzung tendenziell starrer und schwerflliger formeller und gesetzlich geregelter Prozesse der Entscheidungsfindung durch informelle und flexible Entscheidungsnetzwerke werden zunehmend notwendig. Problemlagen und Handlungserfordernisse in Stadtteilen mit besonderem Entwicklungsbedarf verlangen nicht nur baulich-rumliche Aufgaben, sondern Handlungsfelder bergreifende Manahmen und Projekte, die ber die baulich-stdtebaulichen Aufgaben der traditionellen Stadterneuerung hinausgehen. Daraus folgt, dass die wesentliche Aufgabe integrierter Handlungskonzepte die ortsbezogene Verknpfung von stdtebaulichen, infrastrukturellen, sozialen, konomischen und kulturellen und umweltbezogenen Aktivitten ist. Querschnittsorientierung ist daher ein wesentliches Merkmal integrierter Stadtentwicklung.

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2.4.4

Lernen aus den Erfahrungen mit dem bundesdeutschen Programm Soziale Stadt

Das bundesdeutsche Programm Stadtteile mit besonderem Entwicklungsbedarf die Soziale Stadt stellt eine Weiterentwicklung der Stdtebaufrderung dar. Die traditionellen investiven Strategien der (baulichen) Erneuerung wie Modernisierung und Instandsetzung werden ergnzt durch Manahmen im sozialen, konomischen und kulturellen Bereich: Eine Neuorientierung in der Stdtebaufrderung bedeutet eine strkere Einbeziehung des privaten Sektors und eine horizontale wie vertikale Vernetzung von Fachpolitiken. Im Rahmen des Programms werden Mittel und Instrumente gebndelt. Beschftigungsinitiativen, Aus- und Weiterbildungsmanahmen, Frderungen des lokalen Gewerbes, Existenzgrndungen, Wohnungsbau- und Stadterneuerungspolitiken werden aufeinander bezogen. Auf lokaler Ebene wird eine integrative Strategie umgesetzt, die eine Bndelung verfgbarer Ressourcen und Programme zum Ziel hat. Das Programm Soziale Stadt ist ein Anreizprogramm, um Ressortdenken und grenzen zu berwinden. Es wurde als Pilotprogramm fr die Verwaltungsmodernisierung konzipiert, da so die These die Probleme von Armut und sozialer Ausgrenzung nur in ihrer vielfltigen und komplexen Auswirkung in einem ressort- und sektorbergreifendem Vorgehen gelst werden knnen. Die Diskussionen ber das Programm Soziale Stadt haben zu einer erhhten Aufmerksamkeit in Politik und Verwaltung gefhrt. Armut und soziale Ausgrenzung sind in ihren Auswirkungen und Problemlagen strker in das Bewusstsein von lokalen PolitikerInnen und VerwaltungsbeamtInnen verankert worden. Es wurde ber den Begriff integrierte Stadtteilentwicklung ein Bewusstsein dafr geschaffen, dass die abgehngten Stadtteile wieder in die Gesamtstadt zu integrieren sind. Das Leitbild der Sozialen Stadt bezieht sich auf die Stadt als Ganzes. Ziel des Programms ist es, den Krisenphnomenen der sozialen Entmischung entgegenzuwirken und Strategien der Reintegration zu entwickeln. Das Programm trgt damit der besonderen Bedeutung des Quartiers zur Bewltigung schwieriger Lebensumstnde Rechnung. Dem Quartier kommt besonders fr benachteiligte und rmere Bevlkerungsgruppen, die ein stark an die Wohnumgebung gebundenes Leben fhren, eine groe Bedeutung zu. Das Quartier dient als soziales Netz und wird damit zu einer Ressource und Integrationsinstanz, die es zu strken gilt.

Der grundlegende Mangel des Programms Soziale Stadt besteht darin, dass Entwicklungen, aufgrund derer sich benachteiligte und benachteiligende Quartiere herausbilden, nicht zum Gegenstand der Politik fr eine sozial gerechte oder sozial integrative Stadt gemacht werden. Dennoch soll daraus nicht abgeleitet werden, dass das bundesdeutsche Programm Soziale Stadt sinnlos oder berflssig wre. Um die Frage zu beantworten, was aus den deutschen Programmen zur sozialen Stadterneuerung gelernt werden kann, muss auch auf die fderale Struktur dieses Politikansatzes hingewiesen werden. Die Wirkungen sind von Kommune zu Kommune und von Bundesland zu Bundesland unterschiedlich, da die Zielsetzungen jeweils anders gewichtet werden.

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2.4 RESMEE DER LNDERSTUDIEN


Der internationale Vergleich macht deutlich, dass Armut und soziale Ausgrenzung dort noch verhltnismig gering sind, wo der Arbeitsmarkt noch relativ stark reguliert ist und der Sozialstaat intakt ist. Das gilt vor allem fr sterreich, bedingt auch fr Skandinavien und Deutschland, whrend das einstige Erfolgsmodell Niederlande gegenwrtig auch verstrkte Probleme am Arbeitsmarkt zeigt. Hinsichtlich sozio-konomischer Polarisierung und Segregation steht sicherlich Grobritannien am schlechtesten da, auch wenn die nationale Wirtschaft innerhalb der vergangenen zehn, zwlf Jahren berdurchschnittliche Wachstumsraten aufwies. Mit der neo-liberalen Politik wurde die Arbeitsorganisation flexibilisiert und die Wirtschaft wettbewerbsfhig gemacht, jedoch um den Preis, eine Reihe von VerliererInnen zu erzeugen beispielsweise Stadtregionen wie Liverpool ebenso wie bestimmte soziale Gruppen. ffentliche Infrastrukturen und Dienstleistungen wurden privatisiert vieles wurde dabei selektiver, schlechter und teurer. Daher stehen Themen wie social exclusion und das Heranfhren von abgehngten Wohnquartieren an die gesamtstdtischen Entwicklungen in Grobritannien immer noch sehr weit oben auf der politischen Agenda. In diesem Kontext wurden sehr viele Projekte zu den area based initiatives durchgefhrt, so dass man davon ausgehen kann, dass in Grobritannien die breiteste und lngst andauernde Erfahrung im Quartiersmanagement vorliegt (vgl. Parkinson 1998). In Frankreich wurde die (Mit-)Verantwortung der nationalen Politik dadurch bercksichtigt, dass im Zuge der Dezentralisierung Vertrge zwischen dem Nationalstaat, den Regionen und Kommunen, aber auch ffentlichen Dienstleistern und Versorgungsbetrieben geschlossen wurden, um in einer solidarisierenden Aktion die hohen Konzentrationen von Armut und den daraus entstehenden Formen der sozialen Ausgrenzung bekmpfen zu knnen. Vor Ort sind die Trger der Integrations-, Qualifikations- und Arbeitsbeschaffungsmanahmen meist Wohnungsbaugesellschaften und Vereine. Dennoch sind die Probleme der rumlichen Konzentration sozialer Benachteiligung und Diskriminierung nach wie vor hoch und in starkem Mae an soziale Gruppen, Wohnungsmarktsegmente, bestimmte Wohnsiedlungen, stdtebauliche und architektonische Muster gebunden. In den Niederlanden wurden demgegenber basierend auf einer bereits schon sehr lange bestehenden Kultur der Einbindung der Wohnbevlkerung und von Interessensgruppen in lokale politische Entscheidungen die grten Fortschritte im Bereich der Partizipation erzielt. Eine Reihe von Fragestellungen und Problemlsungen, die das Leben und Arbeiten in einzelnen Wohnquartieren betreffen, werden von Kommissionen entschieden, bei denen gewhlte BrgerInnen die Mehrheit haben die lokale Politik und die kommunalen Verwaltungen scheinen damit keine oder nur geringe Probleme zu haben. In Deutschland wird das Quartiermanagement im Rahmen des Soziale Stadt-Programms ber Mittel des Nationalstaates, der Bundeslnder und der Kommunen finanziert, die zwar nominell aus mehreren Ressorts kommen (Anspruch an eine horizontale Integration), dennoch berwiegend aus Mitteln der Stadterneuerung finanziert und von Stadtplanungsmtern und abteilungen strategisch betreut und in deren Auftrag umgesetzt wird35. Der Erfolg dieser
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In Hamburg hat es lange Streit zwischen Behrden darber gegeben, wer die Federfhrung ber das Armutsbekmpfungsprogramm und das Programm Soziale Stadtentwicklung (vgl. STEB 1999) haben sollte. Die Stadtentwicklungsbehrde hat sich schlielich durchgesetzt, weil diese als Querschnittsbehrde konzipiert und die Interventionen vor allem gegen die geographische Konzentration von armen Menschen gerichtet war (vgl. Alisch &

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Interventionen ist gegenwrtig noch nicht ablesbar und muss vor dem Hintergrund des parallel laufenden Um- und Abbau des Sozialstaates in Deutschland gesehen werden. Auch in Deutschland sind Partizipationsstrukturen etabliert oder sog. Verfgungstpfe fr die Vor-OrtUmsetzung eingerichtet worden, die von intermediren Institutionen (Quartiersmanagement) verwaltet, mehrheitlich bezglich der Prferenzen des Einsatzes der Mittel jedoch von gewhlten BrgerInnen beschlossen werden. Trotz hufig anders lautender Absichten, knnen mit den Strategien zur Bekmpfung von Armut und sozialer Ausgrenzung, die auf die Gebiete mit hohen Konzentrationen armer und benachteiligter Bevlkerungsgruppen gerichtet sind, meist nicht die Ursachen der Probleme erreicht werden, sondern lediglich die Erscheinungsformen (als zu hoch empfundene Konzentration sozialer Problematik in einem Grtzel) mildern und einen Beitrag dazu leisten, dass Armut nicht allzu stark zu sozialer Ausgrenzung fhrt. Die positiven Auswirkungen der area based initiatives liegen hingegen vor allem in der Verbesserung der lokalen politischen Kultur, einer Verstrkung der sozialen Netzwerke und im Empowerment einzelner sozialer Gruppen. In den Lndern, in deren Stdten der AuslnderInnen-Anteil rasch anstieg (meist aufgrund der Zuwanderungen aus den ehemaligen Kolonien), die Segregation und Konzentration dieser Zugewanderten rasch amerikanische Ausmae annahm und es in den Grostadt-Agglomerationen zu erheblichen sozialen Unruhen und Ausschreitungen kam,

wurde die gesellschaftliche Gesamtverantwortung fr die Phnomene, die sich in spezifischen Wohnungsmarktsegmenten und/oder an stdtischen Orten zeigten und zuspitzten, zuerst erkannt und entsprechende nationalen Programme etabliert. In den so betroffenen Stdten verabschiedete man sich daher von der Vorstellung, man knne das Problem der Armut durch geschickte Umverteilung der Menschen innerhalb der Grostadt-Agglomerationen lsen. Vielmehr intervenierte das politisch-administrative System zunehmend an den Orten, an denen sich die stdtebaulichen und sozialen Probleme zeigten. Im Extremfall resignierte man davor, innerhalb des Baubestandes angemessene soziale Verhltnisse (wieder-)herstellen zu knnen. In diesen Fllen wurden die ProblemGebude gesprengt und abgerissen, um auf diese Weise die Belegungsproblematik, die Symbolik des diskreditierten Betonhochhauses resp. der Negativ-Zuweisungen zu gesamten Siedlungen auszumerzen. In jngster Vergangenheit, ist man in Grobritannien, Frankreich, Niederlande und Ostdeutschland dazu bergegangen, obere Stockwerke der Hochhuser in Grosiedlungen abzutragen und teilweise unter Wiederverwendung der bereits vorhandenen Materialien zweigeschossige Wohnhuser in die Abstandsflchen zu bauen. Man erreichte damit eine Nachverdichtung und eine soziale Aufwertung dieser Gebiete, weil man Mittelschicht-Familien in den neuen Wohnstrukturen ansiedelte. Das bedeutet, dass das Image der Orte aufgewertet werden konnte, kaum aber die Lebensbedingungen der Armutsbevlkerung selbst; ein Teil von ihnen wurde hingegen durch die Manahmen aus ihren Wohnungen verdrngt und damit auch die sozialen Netzwerke zerstrt.
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Nahezu berall begann man die Interventionen mit Hilfe von stdtebaulichen und wohnungspolitischen Reparaturmanahmen und hoffte so, die Wunden der Gesellschaft zu
Dangschat 1998: 111-156).

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heilen, was in der Regel misslang oder zumindest nicht in ausreichendem Mae die gewnschten Effekte hatte. Der langjhrige Misserfolg dieser ausschlielich am Baubestand ansetzenden Strategien der Bekmpfung der Armut und der Untersttzung der sozialen (Re-)Integration hat dazu beigetragen, an diesen Orten vllig neue Formen der Steuerung (urban governance) zu entwickeln und damit einen innovativen Beitrag zur Verwaltungsmodernisierung zu leisten. Seitens der Nationalstaaten und/oder Bundeslndern/ Regionen wurden Programme initiiert, die ebenenbergreifend (multi level governance) sind und verschiedene Politikfelder und Verwaltungsressorts integrieren (horizontal integration), also ganzheitlich resp. integrativ angelegt sind. Ein wichtiger, zweiter Aspekt ist, dass der Kreis der beteiligten AkteurInnen erheblich ausgeweitet wird und die Partizipationsanstze nicht beim Mitspracherecht enden, sondern vllig neue institutionelle Formen und Gremien erfunden werden, die sich mit inhaltlicher Entscheidung, Umsetzung und Finanzierung befassen. Ein dritter Aspekt der Vernderungen ist, dass die Entwicklung dieser Gebiete in gesamtstdtische und regionale Entwicklungskonzepte eingebunden wird. Vor dem Hintergrund eines allgemeinen Trends der Orientierung der Politik der EU und der meisten Nationalstaaten an neo-liberalen Zielen besteht die Herausforderung fr die Stdte als Orte des Sichtbar-Werdens, aber auch der Mit-Verursachung der gesellschaftlichen Polarisierungen vor allem auch darin, die lokalen Bedingungen so zu gestalten, dass die Ursachen von Armut und sozialer Ausgrenzung erkannt und deren Folgen abgemildert werden. Mit den in ihren Zustndigkeitsbereich fallenden Politikfeldern (das sind meist: Sozial- und Gesundheitspolitik, Bildungspolitik, Arbeitsmarkt- und Qualifizierungspolitik, Stadtentwicklungs-, Stadterneuerungs- und Wohnungspolitik) soll zudem einen Beitrag dazu geleistet werden, dass Armut und Armutsrisiken (als Kategorien des zu geringen resp. unsicheren Einkommens) nicht zur sozialen Ausgrenzung fhren, oder diese zumindest so gering wie mglich gehalten werden. Die in den untersuchten europischen Lndern entwickelten Stdtestrategien zielen insbesondere auf Befhigungsstrategien (Empowerment, Help-for-self-help) und auf Anstze, die (problem)gebietsbezogen sind (area-based initiatives). Das ist zwar einerseits begrenswert, es bedeutet jedoch in vielen Fllen auch, dass parallel dazu die stadtweite Zielsetzung der Bekmpfung von Arbeitslosigkeit, der Ursachen von Sozialhilfebezug und zu geringer Einkommen an Bedeutung verlieren. Statt der Bekmpfung der Ursachen von Armut wird das Schwergewicht vor allem auf jene Strategien gelegt, welche verhindern (sollen), dass sich die bestehende Armut als soziale Ausgrenzung auswirkt einerseits mchte man damit den von Armut Betroffenen helfen, andererseits befrchtet man vor allem Quartierseffekte, d.h. dass die Konzentration von Armut die soziale Problematik verstrkt und entweder vor Ort negativ wirksam wird oder auf andere stdtische Teilgebiete durchschlgt. Bei den Evaluationen und Einschtzungen dieser Strategien und Umsetzungsprozesse ist darber hinaus zu wenig beachtet worden, dass die Stdte selbst durch die Strategien mit denen sie konomische Wettbewerbsfhigkeit strken und die Standortsicherung betreiben, auch Prozesse erzeugen, welche die Armutsentwicklung resp. die rumliche Konzentration von Armut verstrken. Durch die Forcierung der Modernisierungsgeschwindigkeit und die Flexibilisierung der Arbeitsmrkte entstehen Risiken der Prkarisierung von Erwerbsarbeit, die von einem sich tendenziell zurckziehenden Sozialstaat zunehmend weniger aufgefangen werden (knnen). In diesem Bereich gibt es jedoch zu wenige fundierte Kenntnisse ber

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Zusammenhnge und die Bedeutsamkeit von bergangsphasen, wie die gegenwrtige. In jedem Fall und hier besteht in nahezu allen untersuchten Stdten Nachholbedarf sollten gebietsbezogene Politikstrategien im Vorfeld der Implementierung von Programmen gegen Armut und soziale Ausgrenzung mit zielgruppenorientierten, sektoralen Politikstrategien abgestimmt werden. Wenn sich das politisch-administrative System darauf beschrnkt, die befrchteten negativen Auswirkungen aus der (zu hohen) Konzentration an sozial Benachteiligten abzumildern und kleinzuarbeiten, wird Armut nicht geringer werden. Da zudem der Zusammenhang aus zustzlicher Beschleunigung der Modernisierung der lokalen Wirtschaftsstruktur und der Zunahme an Armut und sozialer Ausgrenzung meist nicht gesehen werden soll und daher ausgeblendet wird, erzeugen oder verstrken die gngigen Standort- und Wettbewerbspolitiken oftmals gerade jene Armut, welche die Stdte andererseits mit den neuen Strategien zu bekmpfen versuchen. In den vorhandenen Evaluationen36 wird immer wieder hervorgehoben, dass diese auf spezifische Stadtteile gerichteten Stdtestrategien einen positiven Beitrag geleistet haben:
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zur Verbesserung der Ausstattung von sozial benachteiligten Gruppen vor allem mit Selbstbewusstsein, kommunikativer Kompetenz und Kenntnis ihrer Mglichkeiten, zur besseren (Wieder-)Eingliederung von benachteiligten Bevlkerungsgruppen in den regulren Arbeitsmarkt, zur Re-Integration der Gebiete in die Gesamtstadt oder Stadtregion, zur Verbesserung der Kooperation zwischen Verwaltungsabteilungen, zur Erhhung der Effizienz des Verwaltungshandelns und zur Demokratisierung von bestehenden Systemen.

Wie die Vergleiche der von uns untersuchten europischen Lnder zeigen, haben die stdtischen Institutionen die Ausweitung und rumliche Konzentration Armut innerhalb der letzten 20 Jahre jedoch kaum verhindern knnen resp. zu wenig getan, um diese zu verhindern. Es sind jedoch eine Flle innovativer Strukturen und Prozesse entwickelt worden, mit welchen die negativen Auswirkungen von Armut, insbesondere die sozial ausgrenzenden Auswirkungen von Armut zumindest abgeschwcht wurden. Damit konnten die Lebensqualitt, die lokalen konomischen Verhltnisse und das Selbstwertgefhl der von Armut betroffenen resp. der in den Konzentrationsgebieten von Armut lebenden Menschen zwar stabilisiert und verbessert, aber die Armut nicht verringert werden. Ein weiterer Faktor, der von allen wissenschaftlichen Reports als zentral angesehen wird, der in der Regel aber meist noch unzureichend umgesetzt ist, ist die strategische Verantwortung der Gebietskrperschaften. Schon Parkinson hat im Rahmen einer europaweiten Vergleichsstudie folgende Schlussfolgerungen gezogen: Die Forscher kommen zu dem Ergebnis, dass Erfolg und Misserfolg der europischen Anstze davon abhngen, dass
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die zentralen Verwaltungseinheiten ortsbezogen strker einvernehmlich zusammen arbeiten, stadtweite Partnerschaften einen formellen Status erhalten,

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In Deutschland und sterreich stehen genaue Evaluationen der durchgefhrten Programme noch aus.

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regionale Entwicklungsgesellschaften Mglichkeiten eingerumt bekommen, die jeweiligen Manahmen und Politiken der zentralen Verwaltungsabteilungen integrieren zu knnen, die nationalen bereinknfte zu Partnerschaften bedeutsam und langfristig sind und es wichtig ist, dass ein breiter Politikansatz gewhlt wird, wenn soziale Ausgrenzung verringert werden sollen. (Parkinson 1998, bersetzt von den AutorInnen)

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3 THEMENSCHWERPUNKTE
3.1 ARMUTSENTWICKLUNG UND ARMUTSURSACHEN
3.3.1 Datenbasis und Informationen ber die Armutsentwicklung in Wien
Die Behandlung von Armut als politisches Thema und die Qualitt der Datenbasis ber die Ausprgung und Entwicklung von Armut in Wien stehen im Gegensatz zur Dringlichkeit der Problematik. Die vorhandenen Statistiken basieren auf unterschiedlichen Stichtagen und beziehen sich auf unterschiedliche, nicht klar voneinander abgrenzbare Gruppen. Da es in sterreich nur eine sehr kleine Stichprobe ber Einkommen und deren Verwendung gibt37, liegen keine kleinrumig differenzierten Daten ber Einkommen vor, d.h. es fehlen die fr die Stadtplanung relevanten flchendeckenden Daten.
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Aufgrund der Vielfalt von sozialen Sicherungssystemen und den damit verbundenen Zugangsvoraussetzungen, Richtwerten und Anrechnungsmodi ist es zudem schwierig, die vorhandenen Daten zu interpretieren; man ist hufig auf Schtzungen angewiesen, die sich bisweilen widersprechen (vgl. Dimmel 2003). Lngsschnittanalysen ber einen lngeren Zeitraum fehlen ganz, man erfhrt also nur Vages ber die Armutsentwicklung. Es gibt keine Sozialberichterstattung in Wien, politisch wird das Thema bisher vor allem von NGOs38 auf die Tagesordnung gesetzt.
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3.1.2 Armutsentwicklung in Wien


Wien ist, vor allem auch aufgrund seiner Gre und Bedeutung, diejenige sterreichische Grostadt, die bereits derzeit am strksten mit Armut konfrontiert ist und wohl auch in Zukunft sein wird. Zwar lag die Armutsgefhrdungsrate39 Wiens im Jahr 199740 mit 10,9% unter dem nationalen Durchschnitt sterreichs41 (11,1%), im Gegensatz dazu ist jedoch die Rate akuter Armut42 in Wien mit 7,4% deutlich hher als in lndlichen Regionen (4,1%) und im sterreichischen Durchschnitt (4,3%) (vgl. Novy 2001). Dies weist darauf hin, dass es zwar weniger Menschen mit geringem Einkommen in Wien gibt, die Mglichkeiten der Kompensation von geringem Einkommen hingegen in Wien deutlich geringer ist: Armut schlgt hier also strker durch und wirkt vermutlich in strkerem Mae sozial ausgrenzend.
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Ein weiterer Hinweis auf die Anzahl von Menschen mit niedrigem Einkommen und damit fr Armutsgefhrdung ist die Anzahl der SozialhilfeempfngerInnen. Nach Pailler (2001: 8) lebten Ende des Jahres 2000 in Wien 67.425 Personen (4,2% der WienerInnen) von Sozialhilfe
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Diese Informationen basieren zudem auf Umfragedaten. Bei Umfragen gelten die Fragen nach dem Einkommen als besonders heikel, weil einerseits die Verweigerungsquote hoch ist und andererseits die Ehrlichkeit der Antworten an den beiden Enden der Einkommensskalen besonders niedrig ist. So stimmen die Daten der MA 12 (interne Revision/Controlling) nicht mit den an die STAT gelieferten Daten berein (vgl. Dimmel 2003).
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Zum Beispiel ber die Kampagne sterREICH hilft sterARM der Caritas oder aber die sterreichische Armutskonferenz.
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Armutsgefhrdung heit, dass weniger als 60% des durchschnittlichen gewichteten Pro-Kopf-Einkommen des Landes zur Verfgung stehen. Dieses lag in sterreich im Jahr 1999 fr einen Einpersonenhaushalt bei 780,- pro Monat und 9.370,- pro Jahr; fr zwei Erwachsene mit zwei Kindern betrugen die Werte 19.680,- pro Jahr resp. 1.640,- pro Monat (vgl. Frster & Heitzmann 2002: 189).
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Die Tatsache, dass es sekundr gegenwrtig keine aktuellen Zahlen gibt, zeigt die Qualitt der Datenlage (s.o.) deutlich.
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Armutsgefhrdung, also ein geringes Einkommen, ist in sterreich vor allem in lndlichen Regionen hher (12,1%). Akute Armut heit, dass neben dem geringen Einkommen (Unterschreitung des nationalen Medians um 60%) mindestens eine der folgenden Einschrnkungen auftritt: Substandardwohnung, Verschuldung, Probleme beim Beheizen der Wohnung, Unmglichkeit, abgenutzte Kleidung durch neue zu ersetzen, Unmglichkeit, zumindest einmal monatlich jemand zum Essen zuhause einzuladen (vgl. Frster & Heitzmann 2002: 188).
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und Ausgleichszulagen. Die Einkommensdisparitt43 ist in Wien hher als in den restlichen Bundeslndern. Der mittlere Einkommensabstand zwischen Haushalten mit ber- bzw. unterdurchschnittlichem Pro-Kopf-Jahreseinkommen lag in Wien im Jahr 1981 bei jhrlich rund 7.900 pro Kopf (: 7.000) und nahm dann bis zum Jahr 1999 real um gut 2.100 auf etwa 10.000 (: 8.800) zu (vgl. Czasny & Bstndig 2001: II). Darber hinaus ist die Wachstumsrate des realen Pro-Kopf-Einkommens der Wiener Haushalte schwcher, als die der Haushalte in den anderen sterreichischen Bundeslndern44. Tatschlich hat sich das Wohlstandsgeflle zwischen Wien und dem brigen Bundesgebiet noch strker als es die Statistiken ausdrcken zu Ungunsten Wiens verschoben, da die Wohnkosten in Wien in den letzten Jahren berproportional gestiegen sind.
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Armut entsteht meist aus dem Zusammenspiel vieler verschiedener, sozial selektiver Faktoren. Ein wichtiger Faktor fr das Einkommen und damit fr Armutsgefhrdung ist der (eingeschrnkte) Zugang zum Arbeitsmarkt und daraus abgeleitet der Zugang zu den Budgets des Sozialen Sicherungssystems45. Zu den einkommensschwchsten Teilen der Wiener Bevlkerung zhlen MigrantInnen, Frauen und Kinder. Da Zuwanderung vor allem ein (gro-)stdtisches Phnomen ist, hat Wien sterreichweit den grten Anteil der ZuwanderInnen unter der Wohnbevlkerung und auch die hchsten Zuwachsraten an MigrantInnen46.
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Durch die engen arbeitsrechtlichen Bestimmungen fr auslndische StaatsbrgerInnen und die damit verbundene Segmentation des Wiener Arbeitsmarktes arbeiten MigrantInnen in Wien vor allem in Berufen mit niedrigem sozialen Prestige, hoher Arbeitsplatzunsicherheit, geringen Lhnen und kaum vorhandenen Aufstiegsmglichkeiten (vgl. WIF 2002: 15). Dies gilt, anders als beispielsweise in Deutschland, auch fr die zweite und dritte Generation der Zugewanderten, d.h. auch fr jene, die in sterreich zur Schule gegangen sind, die Sprache und die Regeln vor Ort beherrschen (vgl. WIF 2002: 15). Da die von den ZuwanderInnen belegten Bereiche des Arbeitsmarktes auch strker vom Abbau von Arbeitspltzen geprgt sind, sind MigrantInnen strker von Arbeitslosigkeit betroffen: Die durchschnittliche Arbeitslosenquote der auslndischen Staatsangehrigen in Wien lag im Jahr 2002 bei 12.5%, die der InlnderInnen bei 8,4% (AMS-Daten, vgl. WIF 2003: 17). In Wirklichkeit ist die Anzahl der von Arbeitslosigkeit bedrohten ZuwanderInnen betrchtlich hher, da diese Gruppe durch das so genannte Inlnderprimat47 nach wie vor als Verschiebebahnhof fr den Arbeitsmarkt genutzt wird. Verlieren sie ihre Arbeit, so ist ihr Aufenthalt in sterreich bedroht. Dies gilt auch bei einem bereits verfestigten Aufenthaltsstatus nach fnf Jahren.
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Die Arbeitslosenquote von Wien ist seit dem Jahr 1991 hher als der sterreichische Durchschnitt48, nach einem vorbergehenden Absinken zwischen den Jahren 1998 und 2000
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Die Einkommensdisparitt, die Differenz zwischen den hchsten und den niedrigsten Einkommen, kann als ein Hinweis fr die soziale Integrationskraft einer Gesellschaft gelesen werden.
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Zwar sind die durchschnittlichen Einkommen in Wien hher als in den anderen Bundeslndern, diese holen jedoch zunehmend auf. Lag das mittlere monatliche Pro-Kopf-Einkommen in Wien im Jahr 1981 noch um 175 ber dem nationalen Durchschnitt, so ist der Abstand im Jahr 1999 auf 157 gesunken (vgl. Czasny & Bstndig 2001: II).
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Sozialhilfe steht grundstzlich nur sterreichischen StaatsbrgerInnen, EWR-Angehrigen und Menschen zu, denen politisches Asyl gewhrt wurde, sie kann jedoch in Notfllen und zur Vermeidung von Hrtefllen auch Nicht-EWRBrgerInnen gewhrt werden. Andererseits kann der Sozialhilfe-Bezug fr die Nicht-EWR-MigrantInnen zu Problemen bei der Aufenthaltsverfestigung fhren.
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Auch Salzburg hat eine hnliche Steigerungsrate, aber auf einem sehr viel niedrigeren Ausgangsniveau.
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Das Inlnderprimat besagt, dass auslndische ArbeitnehmerInnen nur beschftigt werden drfen, wenn keine inlndischen dafr gefunden werden und sie mssen auch vor diesen entlassen werden (vgl. Perchinig 2001a, WIF 2002).
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Dieses ist ein Fakt, der parteipolitischen Auseinandersetzungen entzogen sein sollte, weil seit Beginn der 1980er

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Stdtestrategien gegen Armut und soziale Ausgrenzung

steigt sie bestndig weiter an. Sie liegt gegenwrtig (2002) bei 9,0% (AMS-Daten, vgl. WIF 2003: 17), die Steigerungskurven von Wien und sterreich verlaufen weitgehend parallel. Ein weiterer wichtiger Verstrkungsaspekt von Armutsgefhrdung ist der Zugang zu adquatem Wohnraum. Seit Anfang der 1990er Jahre sind die Mieten in Wien berdurchschnittlich stark angestiegen. Damals trafen eine sinkende Neubauleistung, eine verstrkte Nachfrage und eine Verteuerung der Bodenpreise aufeinander. Dies fhrte zu Preissprngen, wie sie in Wien seit der Grnderzeit unbekannt waren (vgl. Matznetter 1996). Trotz einer darauf reagierenden Erhhung der gefrderten Neubauleistung, die aufgrund der hohen Bau- und Grundstckskosten jedoch vor allem der Mittelschicht zu Gute kam (vgl. Frster 1997), konnten die Mietsteigerungen in den preiswerten Wohnungssegmenten nicht abgefedert werden.
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Seit Mitte der 90er Jahre ist der Preisanstieg bei privaten und gefrderten Mietwohnungen zwar wieder zum Stillstand gekommen (Amann 1999), im Bereich der ehemals gnstigen Mieten49 im Altbaubestand blieben sie jedoch relativ hoch (Matznetter 1996: 85). Die Folge davon ist, dass etwa jeder sechste Wiener Haushalt im Jahr 1996 ber keinen ausreichenden Wohnstandard verfgte50 und jeder vierte finanziell sehr schlecht gestellte Haushalt mehr als ein Drittel des Haushaltseinkommens fr Wohnzwecke aufwenden musste. Von dieser schwierigen Situation sind ZuwanderInnen51 in besonderem Mae betroffen. Die Chance, bei geringerem Einkommen trotzdem befriedigende Wohnverhltnisse zu erreichen, ist fr InlnderInnen52 etwa dreimal so hoch, wie fr AuslnderInnen (vgl. Feiglfeld & Hartig 2001: 2-23). Zudem ist der Aufenthaltsstatus fr AuslnderInnen gefhrdet, wenn sie nicht ber eine fr InlnderInnen ortsbliche Unterkunft53 verfgen, d.h. sie sind gezwungen, entsprechend groe Wohnungen anzumieten und damit eine hohe Mietpreisbelastung in Kauf zu nehmen. Zwar sind ZuwanderInnen ohne EWR-Staatsbrgerschaft auch zum Bezug der allgemeinen Wohnbeihilfe54 berechtigt, doch drfen die Mieten nicht hher sein, als gesetzlich erlaubt55, damit diese in Anspruch genommen werden kann. Ist der Mietzins zu hoch, so kann der/die MieterIn eine berprfung des Hauptmietzinses bei den Schlichtungsstellen einleiten. Fr MieterInnen ohne sterreichische StaatsbrgerInnenschaft mit ihrem prekren Rechtsstatus wird die Entscheidung zu diesem Schritt nicht einfach sein.
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Mit der Liberalisierung des Mietrechts und dem Zulassen befristeter Mietvertrge ist fr arme Haushalte, insbesondere fr AuslnderInnen, die Versorgungssicherheit im privaten Mietwohnungssegment noch weiter gesunken: Etwa 30% der auslndischen Haushalte verfgen nur ber einen befristeten Mietvertrag (Czasny et al. 2000), was sie zu hherer

49
TP PT T

Jahre in vielen EU-europischen Grostdten die Arbeitslosenrate hher als der nationale Durchschnitt liegt (s.u.). Wien hat 1999 mit der Einfhrung der allgemeinen Wohnbeihilfe darauf reagiert.
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50
TP

Gengend Wohnflche pro Person und einen zeitgemen Ausstattungsstandard gem den Festlegungen von Feiglfeld & Harting (2001) in der Auswertung der Daten von Leben in Wien.
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51
TP

MigrantInnen ohne EU-Staatsbrgerschaft sind bis auf Ausnahmesituationen (Notfallswohnungen) von einem fr die Versorgung von Haushalten mit geringem Einkommen wichtigen Wiener Wohnungsteilmarkt, den Gemeindewohnungen ausgeschlossen.
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52
TP

Unter den Eingebrgerten verbessert sich der Wohnstandard mit der Dauer der Einbrgerung und nhert sich erst fr die vor etwa 20 bis 25 Jahren Eingebrgerten dem der inlndischen schlechter Gestellten an.
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53
TP

Unter einer fr InlnderInnen ortsblichen Unterkunft wird eine Wohnungsversorgung verstanden, die auer mindestens einem Wohnraum auch einen eigenen Schlafraum fr jede Generation vorsieht. Es gibt jedoch keine Vorschriften fr eine bestimmte Wohnflche (vgl. Linsinger 1998).
PT

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TP

Bei Mietwohnungen wird hchstens der Richtwert der Wohnungskategorie A ohne Zuschlge gem Richt2 wertgesetz (derzeit 4,37 pro m Wohnnutzflche) anerkannt. Bei befristeten Mietvertrgen bzw. Wohnungen der 2 Kategorie B werden nur 75 Prozent (derzeit 3,28 pro m Wohnnutzflche), bei Wohnungen der Kategorie C und 2 D nur 50 Prozent (derzeit 2,19 pro m Wohnnutzflche) dieses Betrages bercksichtigt. (http://www.wien.gv.at/ma50st/wohnbeihilfe/wbh_wohnungsaufwand.htm)
T T P P T T T T P P T T P P PT

55
TP

61 a des WWFSG 1989: Der Magistrat hat die Richtigkeit und Angemessenheit der Mieten zu berprfen.

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Stdtestrategien gegen Armut und soziale Ausgrenzung

Mobilitt und dazu zwingt, durch den Abschluss neuer Mietvertrge immer wieder enge Befristungen und Erhhungen der Miete akzeptieren zu mssen. Diese Zwangsmobilitt behindert die Integration auf der Ebene sozialer Netzwerke und vor allem erster Kontakte mit der autochthonen Gesellschaft vor allem fr Kinder, Jugendliche und Frauen. Darber hinaus ist ihre Wohnsituation oft sehr problematisch: Nach einer Untersuchung von Czasny et al. (2000) klagen ein Drittel der befragten MigrantInnenhaushalte ber starke Vernachlssigung des Wohnhauses und ber einen sehr niedrigen Ausstattungsstandard der Wohnungen: Mehr als ein Drittel der ZuwanderInnen-Haushalte benutzt noch ein Gang-WC, jeder dritte Haushalt musste eine Duschgelegenheit einbauen, 20% mussten Wasser einleiten, rund ein Drittel hat Fenster, Tren und Bden selbst repariert. Trotz dieser schlechten Ausstattung der Wohnungen sind die Mieten besonders fr ZuwanderInnen relativ hoch: Ihr durchschnittlicher Mietaufwand liegt mit 5 im nationalen Durchschnitt um einen Euro pro m2 hher als der von sterreichischen MieterInnen (vgl. WIF 2002: 11). Dies fhrt dazu, dass die Wohnkostenbelastung fr Haushalte mit geringem Einkommen trotz geringer Wohnflche wesentlich hher ist als fr besser gestellte Haushalte: ZuwanderInnen geben trotz meist berbelag und oftmals schlechter Wohnqualitt doppelt so viel ihres Einkommens fr Wohnen aus, als die besser versorgten hheren Einkommensklassen (vgl. Czasny et al. 1995). Fr mehr als die Hlfte der von Czasny et al. (1995) befragten ZuwanderInnen-Haushalte ist daher das grte Problem bei der Wohnungssuche die zu hohe Miete. Die Folge ist hufig ein berbelag, denn 45% der (in der Regel greren) Haushalte lebt auf einem Wohnraum von weniger als 40 qm. Neue aufenthaltsrechtliche Verschrfungen wie eine inlnderortsbliche Unterkunft sind bei der schwierigen Wohnsituation der ZuwanderInnen ein weiteres Integrationshindernis und zwingen dazu, mehr Geld fr Miete auszugeben, als es mit dem vorhandenen Einkommen eigentlich mglich ist.

3.1.3 Erfahrungen aus den Lnderstudien zu Armutsentwicklung


Die Armut hat sich offensichtlich in den letzten etwa 20 Jahren in Europa als ein Grostadtphnomen verfestigt. Fr die Entstehung und Verfestigung von Armut sind der Arbeitsmarkt und dessen Regulation von hoher Bedeutung. Die Arbeitsmarktpolitik der untersuchten europischen Lnder variiert bezglich des Ausmaes der Flexibilisierung sehr stark. Das hat sehr unterschiedliche Quoten der Arbeitslosigkeit zur Folge und auch die Struktur der Arbeitslosigkeit (nach Dauer, Geschlechter- oder Altersproportionen) variiert deutlich. Die Armutsquote hingegen erscheint davon relativ unberhrt: Bisweilen ist die Armut in den Lndern mit niedriger Arbeitslosigkeit verbreiteter (beispielsweise Grobritannien) als in den Lndern mit hherer Arbeitslosigkeit (beispielsweise Deutschland). Das liegt vor allem daran, dass die Sozialpolitik parallel zur Arbeitsmarktpolitik dereguliert und flexibilisiert wird, denn die hohen Armutsraten bei niedriger Arbeitslosigkeit sind auf das Phnomen der working poor zurckzufhren, d.h. auf prekr Beschftigte und darauf, dass diese kaum noch Absicherungen ber die Sozialpolitik erhalten. In allen Fllen sind die Stdte die Orte, an denen sich neue und alte Armut stark konzentrieren; hier macht sterreich insofern eine Ausnahme, weil noch immer ein groer Teil der traditionellen Armut sehr stark im strukturschwachen lndlichen Raum konzentriert ist und auch die Armutsquote der Witwen deutlich hher liegt als in andern EULndern. In allen Grostdten der untersuchten Lnder ist seit Beginn der 1980er Jahre die Arbeitslosenquote hher als im Landesdurchschnitt. Die Stadt Wien unterscheidet sich in einem Punkt von vergleichbaren Grostdten in Europa; whrend in allen europischen

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Stdtestrategien gegen Armut und soziale Ausgrenzung

Grostdten die Arbeitslosenquoten seit den spten 1960er Jahren zwei oder drei peaks aufwiesen, befindet sich Wien noch immer im ersten Anstieg der Arbeitslosenquoten56.
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Diese Entwicklungen in den europischen Stdten sind einerseits auf die Entwicklungen auf den stdtischen Arbeitsmrkten zurckzufhren, andererseits auf die deutlich hhere Quote der ZuwanderInnen in den Grostdten, die unter dem grten Risiko der Arbeitslosigkeit stehen, weil sie sowohl berproportional in den Branchen beschftigt sind, die umstrukturiert werden, als auch, weil europaweit in der rechtlichen Stellung im Arbeitsmarkt erhebliche Unterschiede zwischen EWR- und Nicht-EWR-BrgerInnen gemacht werden. Neben den Nicht-EWRBrgerInnen sind berall die Risikogruppen gleich es gibt jedoch bei der Jugendarbeitslosigkeit erhebliche Unterschiede: diese sind in Frankreich und Sd-Europa deutlich am hchsten (vgl. Koch 2003). Die Armutsentwicklung ist die andere Seite einer und nach manchen Autoren auch: die Ursache einer generellen Wachstumsentwicklung, d.h. der Wohlstandsentwicklung steht zwangslufig eine Armutsentwicklung gegenber, was insbesondere die StadtforscherInnen in den USA und Europa zur Polarisierungsthese bewogen hat (vgl. Allen & Massey 1989, Sassen 1991, Hamnett 1994, Huermann & Siebel 1987a, 1987b, Marcuse 1989, Krtke 1990, Dangschat 1999b). Die Ursachen hierfr liegen in den Stdten resp. die Polarisierungen werden von den Stdten mit erzeugt. Allen Grostdten in Europa ist zwar gemeinsam, dass sie wenig direkten Einfluss auf die Arbeitsmarkt- und Zuwanderungspolitik haben, die Armuts-Wohlstands-Gegenstze in den Stdten und insbesondere auch deren teilrumliche Verfestigung wird jedoch von aktuellen Stadtpolitiken und -planungen meist zustzlich untersttzt und forciert. Stdtische Standort- und Wettbewerbspolitiken konzentrieren sich auf die neuen Branchen und erhhen damit den Druck auf konomische Umstrukturierungen, was einerseits die Flexibilisierung der Arbeitsmrkte nach sich zieht, andererseits auch traditionelle Branchen ab- und neue Branchen aufwertet. Mit letzteren gehen Wertvorstellungen einher, die von Wettbewerb und Konkurrenz, Unternehmerund Ich-Aktien-Mentalitten gekennzeichnet sind, deren TrgerInnen sich nur ungern in traditionelle Solidarittssysteme einbinden lassen damit wird sich auf das Gemeinwohl zu berufen als Handlungsorientierung immer schwieriger. Weiterhin werden gerade durch Stadtentwicklungspolitik, Stdtebau und Architektur die neuen Bhnen dieser neuen urbanen Eliten in den ffentlichen Raum gebaut, was erneut die gesellschaftliche Ab- und Ausgrenzung der ausgemusterten Gruppen untersttzt57. Auf diesen Bhnen werden die Events inszeniert, mit denen sich die Stadt nach auen verkauft und um die neuen relevanten Gruppen wirbt: jngere, kaufkrftige TouristInnen, Kongress- und Messe(TouristInnen), Unternehmen im IuK-Bereich58 oder den creative industries sowie foreign direct investments und die (regionalen) Headquarter multinationaler Unternehmen.
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Die Armutsentwicklung steht damit in engem Zusammenhang zur gleichzeitigen Wohlstandsentwicklung und findet trotz (oder besser: wegen) der im Durchschnitt steigenden

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Das gilt trotz des geringfgigen Rckgangs zu Beginn dieses Jahrtausends, denn die Werte steigen gegenwrtig wieder an.
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57
TP

Man spricht in diesem Zusammenhang von der stdtebaulichen Entwicklung der Stadtkrone, die unter Zuhilfenahme von Zitadellen-Architektur inszeniert wird (vgl. Huermann & Siebel 1993). Gerade die StarArchitekten sind in den vergangenen 15 Jahren in eine Rolle geraten, dass Stdte (und Unternehmen) sich mit Namen wie Jahn, Rodgers, Foster, Grimshaw, Nouvel, Piano, Gehry, Hadid schmcken hier findet die These, dass die Gegenwartsgesellschaft von einer konomie der Aufmerksamkeit (Franck 1998) geprgt sei, reichlich Nahrung.
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58
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IuK = Informations- und Kommunikationssektor.

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Stdtestrategien gegen Armut und soziale Ausgrenzung

Einkommen statt (vgl. Dangschat 1999b). Um diese These im Einzelfall besser zu sttzen fehlt es jedoch an vergleichender wissenschaftlicher Forschung, vor allem aber an den Diskursen in den Stdten selbst. Diese htten beispielsweise anhand der Strategie-Konzepte europischer Grostdte, die um die Jahrtausendwende entstanden sind, gefhrt werden knnen, was aber meist wie auch in Wien tunlichst vermieden wurde (nur der Strategieplan von Berlin macht hier eine Ausnahme). Politik, Verwaltung, Stadtplanung und Architektur sie alle wollen ganz offensichtlich davon mglichst wenig hren.

3.1.4 Empfehlungen fr Wien in Bezug auf Armutsentwicklung


Die Armutsentwicklung nimmt in Wien an Dynamik zu, dies wird jedoch bisher nur wenig zur Kenntnis genommen. Daher sollte die Stadt eine Sozialberichterstattung etablieren, mit der eine hinreichend differenzierte Beobachtung der heterogenen Armuts- und Ausgrenzungsprozesse mglich ist. Um den Handlungsbedarf gerade fr die rumliche Planung zu erkennen, ist insbesondere die Mglichkeit zur kleinrumigen Analyse entscheidend. In Vorbereitung auf den STEP 05 sollten die rumlichen Auswirkungen aller stdtischen Politikfelder zur Sicherstellung der Wettbewerbsfhigkeit einerseits und zur gesellschaftlichen Integration andererseits in ihren Ambivalenzen antizipiert und gesteuert werden; das setzt voraus, dass die Zusammenhnge dieser zeitgleichen Politiken und Verwaltungspraxen reflektiert und in ihren erwnschten und unerwnschten (Neben)effekten analysiert werden. Dieser Schritt ist bei der Erstellung und Umsetzung des Strategieplans Qualitt verpflichtet Innovationen fr Wien nur unzureichend geschehen hierin ist Wien eben nicht anders, sondern verhlt sich wie die meisten Stdte, die diese Queranalyse meist unterlassen.59
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Wenn mittels der Stadt(teil)entwicklung kein unntig hoher Beitrag zur gesellschaftlichen Desintegration geleistet werden soll, sollte bei den Projekten der stdtebaulichen Umstrukturierung erstens die unmittelbare Wirkung auf die konomische Aufwertung bercksichtigt werden. konomische Aufwertung kann durchaus gewnscht sein, nur sollte das auch deutlich kommuniziert und eben auch sozialvertrglich abgefedert werden. Zweitens rufen die symbolischen Wirkungen der aktuellen Architektur und des Stdtebaus bei der Produktion von Bhnen Selbst-Inszenierungen bestimmter sozialer Gruppen hervor, welche die konomische Umwertungsprozesse und die daraus resultierenden Verdrngungsprozesse weiter forcieren. Es sollte eben nicht nur auf eine architektonische und stdtebauliche Qualitt geachtet werden, wie Wien es tut, sondern eben auch auf die Sozialvertrglichkeit, denn die neue Urbanitt spricht eine selektive Sprache, womit bestimmte soziale Gruppen angezogen (und darauf achtet die Stadtplanung berwiegend) und andere ausgegrenzt werden (was hufig entweder nicht wahrgenommen, billigend in Kauf genommen oder aber explizit angestrebt wird). Die stdtebaulichen Manahmen in den Armuts-Gebieten mssen mit besonderer Sorgfalt und Sensibilitt gegenber der sozio-konomischen und sozio-kulturellen Zusammensetzung der Wohnbevlkerung vorgenommen werden. Manahmen stdtebaulicher und wirtschaftlicher Aufwertung sollten nicht zu einer konomischen Verdrngung fhren und zumindest durch begleitende Manahmen aufgefangen werden.

59
TP PT

Mittlerweile hat die Verwaltung der Stadt Wien ihren Strategieplan aktualisiert (allerdings ohne jegliche Beteiligung von Gruppen auerhalb der Verwaltung) und auf die neuen geo-politischen Bedingungen angepasst (Strategieplan Wien im erweiterten Europa, - Entwurf, Stand 6.8.2004). Die gegen den Vorlufer zu richtenden Vorbehalte gelten jedoch auch fr die aktuelle Fassung.

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Stdtestrategien gegen Armut und soziale Ausgrenzung

hnlich verhlt es sich mit einer kulturellen Umwertung, die oftmals Steigbgelhalter fr eine Gentrification ist. Eine mgliche Form solcher impact-Analysen kann durch eine Sozialvertrglichkeits-Prfung (SVP) gewhrleistet werden.

3.2 DIE BESTIMMUNG DER GEBIETE LOKALER INTERVENTION


3.2.1 Bestimmung der Gebiete zur lokalen Intervention in Wien
Nach Deutsch et al. (1998) konzentrieren sich in Wien arme und rmere Haushalte im preisgnstigen und hufig schlecht erhaltenen privaten Mietwohnungssektor. Das gilt nicht nur fr ZuwanderInnen, sondern auch fr Einpersonenhaushalte und ltere Menschen aus sterreich (vgl. Amann 1999, Czasny 1992, Czasny et al. 1995). Die schwierige finanzielle Situation vieler ZuwanderInnen und ihr weitgehender Ausschluss aus dem sozial gefrderten Wohnungsbau fhrt zu einer besonders deutlichen Konzentration der ZuwanderInnen in bestimmten innerstdtischen Gebieten: Mehr als die Hlfte der Menschen mit auslndischer Staatsbrgerschaft konzentriert in weniger als einem Drittel der 23 Wiener Gemeindebezirke. Stadtrumlich und baulich sind dies vor allem die Gebiete mit grnderzeitlicher Bausubstanz, meist in schlechtem baulichem und Ausstattungszustand und in nicht ganz zentraler Lage (entlang des West- und des Sdgrtels) und hufig mit hoher Lrmbelastung durch den Straenverkehr. Den hchsten Anteil an auslndischen StaatsbrgerInnen wies im Jahr 2001 der 15. Wiener Gemeindebezirk mit fast 30% auf, gefolgt vom 2., 20., 16., 5. und 17. Gemeindebezirk mit je rund 25% (vgl. WIF 2002: 10). In den Bezirken stlich der Donau (21. und 22. Bezirk) und in den Bezirken 13 und 23 sind die AuslnderInnen-Anteile eher niedrig. Das Ausma der Konzentration von ZuwanderInnen bestimmte die Prioritten fr die Standorte der Auenstellen des (ehemaligen) Integrationsfonds damit folgte man hier den blichen Standortentscheidungen von Einrichtungen dezentralisierter Klientelpolitik. Die Festlegung der Gebiete in den europischen Stdten, in die aus stdtebaulichen, spter auch aus sozialen und/oder konomischen Grnden interveniert wurde, war einem bestndigen Wandel unterworfen. Zu Beginn solcher Manahmen standen vor allem die baulichen und Ausstattungsmngel dieser Gebiete im Vordergrund. Entsprechend der Konzentration dieser Sanierungsdefizite wurden ursprnglich Sanierungsgebiete ausgewiesen und die dazugehrigen Gebietsbetreuungen eingerichtet. Im Zuge zunehmender gesellschaftlicher Problematik (Armut, abweichendes Verhalten, Nachbarschaftskonflikte, Wahluntersttzung der FP) wurden auch in greren Wohnhausanlagen der Stadt Wien so genannte Gebietsbetreuungen Neu geschaffen, so dass Wien mittlerweile flchendeckend Gebietsbetreuungen eingerichtet hat. Seit Anfang der 1990er Jahre spielen bei der Betrachtung von Gebieten mit sozialen, konomischen und stdtebaulichen Mngeln auch EU-Frdermittel eine Rolle. Mit den Ausweisungen der Gebiete der Interventionen zur Armutsbekmpfung werden gleichzeitig die Schwellenwerte und die Indikatoren resp. Dimensionen zur Messung sozialer Problematik festgelegt: Armuts- und Risikobevlkerung (niedrige Einkommen, Arbeitslosigkeit, hohe Transferleistungen, aber auch AuslnderInnenanteil und Altersaufbau), schlechte Bausubstanz (Mngel in sanitr-technischer Ausstattung, wie sie in den Kategorien C und D zum Ausdruck kommen, Bauschden, Immissionen), relativ schwache lokale konomie, hoher Anteil an Industriebachen. Qualittsstandards bezglich der Umsetzung der Manahmen resp. der horizontalen Integration haben im Gegensatz zu insbesondere den britischen Stdten in Wien noch keine Bedeutung bei der Auswahl der Gebiete.

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Stdtestrategien gegen Armut und soziale Ausgrenzung

3.2.2 Erfahrungen aus den Lnderstudien


Die Gebiete fr lokale Interventionen werden in Europa nach nahezu gleichen Indikatoren bestimmt, die zunchst berwiegend Strukturdaten der Wohnbevlkerung, des Wohnungsbestandes und der infrastrukturellen Ausstattung, bisweilen auch Indikatoren zu belastenden Umweltfaktoren waren. In denjenigen Lndern, in denen der grte Anteile der Mittel aus berlokalen Programmen (EU, national) flieen und in denen die Gelder in Konkurrenz der Gebiete zueinander vergeben werden60, sind die Indikatoren- und BenchmarkSysteme am weitesten fortgeschritten. Werden die Programme zur Armutsbekmpfung und Untersttzung der sozialen Integration (berwiegend) aus eigenen Mitteln bestritten und/oder wurde kaum evaluiert, sind oftmals politische Rcksichtsnahmen strker ausschlaggebend fr die Gebietsauswahl als die Bedrftigkeit oder aber die Qualitt des Managements und des integrierten Politikansatzes, dann herrschen Proporzdenken, Geflligkeiten, (parteipolitische) Rcksichtnahmen und Angst vor Konflikten vor.
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Aufgrund der Tatsache, dass mit diesen stadtteilbezogenen Interventionen gerade in den letzten Jahren in starkem Mae auch Elemente der Verwaltungsmodernisierung verbunden werden, ist der Nachweis einer hohen Bedrftigkeit in vielen Lndern (UK, NL) eine notwendige, aber kein hinreichende Begrndung mehr, um nationale Untersttzungen zu erhalten. Vielmehr gewinnt an Bedeutung, bezglich der Programmatik und des Managements den aktuellen Standards zu entsprechen. Mittlerweile gibt es in Grobritannien, den Niederlanden und Deutschland (sowie der EU) in diesen Strategielinien kein Geld mehr fr singulre, d.h. nicht horizontal vernetzte Problemlsungen (der Stadterneuerung oder der Integration von ZuwanderInnen oder der Schaffung von Arbeitspltzen etc.) und ebenfalls kein Geld mehr, wenn man nicht Willens und in der Lage ist, eine vernetzte Entscheidungs- und Finanzierungsstruktur der wichtigsten institutionellen AkteurInnen (auch auerhalb der Verwaltung) zusammenzustellen und dabei auch die private Wirtschaft einzubinden. Sind Stdte Antragstellerinnen, so wird mittlerweile neben der horizontalen Integration auch eine deutliche vertikale Integration der Steuerung verlangt, d.h. eine Einbindung der Entwicklungskonzepte der Stadtteile in gesamtstdtische resp. regionale Entwicklungskonzepte und -strategien. Die Methoden zur Ermittlung der Gebiete, die zur Auswahl gestellt werden, um in Programme aufgenommen zu werden, mit denen Armut und soziale Ausgrenzung lokal bekmpft werden, sind also in den vergangenen zehn Jahren einem Wandel unterworfen gewesen:

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In Grobritannien, wo unter der aktuellen Regierung vermutlich das meiste Geld in die Hand genommen wird, gibt es ein landesweites Punktesystem, nach dem man die Rangordnung der most deprived areas ablesen kann. Die Indikatoren sind unter dem Hauptindex Einkommen: Erwachsene und Kinder in Haushalten, die von der Sozialhilfe leben, Erwachsene und Kinder in Haushalten, die Arbeitslosengeld zur Untersttzung erhalten, Erwachsene und Kinder in Haushalten, die Erwerbsunfhigkeitsentschdigung bekommen, etc.; unter dem Hauptindex Beschftigung: Arbeitslose, Arbeitslose, die in Beschftigungsprogrammen sind, Jugendliche und Erwachsene zwischen 16 und 59 Jahren, die Arbeitsunfhigkeitsbeihilfe beziehen, etc.; unter dem Hauptindex Gesundheit und Behinderung: Sterbeziffer fr Mnner und Frauen unter 65 Jahren, Rate der Langzeitkranken differenziert nach Alter und Geschlecht, etc.; unter dem Hauptindex Bildung: Erwachsene im erwerbsfhigen Alter ohne Ausbildung in Fortbildungskursen, Grundschulkinder, fr die Englisch eine zustzliche Sprache ist, 16-jhrige und ltere Jugendliche, die nicht in einer Vollzeitausbildung sind, etc.; unter dem Hauptindex Wohnen: Obdachlose in bergangswohnungen, Wohnraum pro Haushalt, etc.; unter dem Hauptindex geographischer Zugang zu Dienstleistungen: Zugang zu rzten, zur Grundschule, zur Post etc. Die Programm-Mittel werden vor allem an diejenigen neighbourhoods vergeben, die in der Hierarchie ganz unten stehen (wobei der Anteil je nach Programm-Ausstattung schwankt und bei etwa 20% liegt) allerdings zunehmend auch aufgrund effizienter und effektiver Umsetzungsstrategien.

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Stdtestrategien gegen Armut und soziale Ausgrenzung

Begann man ursprnglich mit Indikatoren der Erscheinungsform von Armut (Anteil der Bevlkerung mit zu niedrigem Einkommen61, Anteil an SozialhilfeempfngerInnen, Anteil an Arbeitslosen etc.),
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ging man im zweiten Schritt zustzlich von Indikatoren benachteiligender Lebenslagen aus, welche im Ursachen-Folgen-Verhltnis zur Einkommens-Armut stehen und oftmals einen hohen Einfluss auf soziale Ausgrenzung nehmen knnen (Baualter, sanitrtechnische Ausstattung, Wohnungsmngel dunkel, feucht, undicht etc. , Gesundheitszustand, Versorgung mit Infrastruktur, Erreichbarkeit). Im dritten Schritt der eigentlichen Grundlage fr Quartiersmanagement wurde eine inhaltliche Erweiterung ber die klientelorientierte Sozialpolitik und eine an der Reparatur der Bausubstanz orientierten Stadterneuerungspolitik und -planung hinaus vorgenommen: Qualifizierungsmanahmen, Empowerment-Strategien, Einbindung von kooperativen partizipativen Elementen, Schaffen von Arbeitspltzen, Untersttzung der lokalen konomie waren die entscheidenden Voraussetzung dafr, ins Programm aufgenommen zu werden. Innerhalb der aktuellen Programme werden die Prferenzen zustzlich auf die Organisation der lokalen Interventionen gelegt (ressortbergreifende und ebenen-bergreifende Anstze des politisch-administrativen Systems, umfangreiche quantitative und qualitative Einbindung von Unternehmen und zivilgesellschaftlichen Strukturen, erfahrenes professionelles Know-how der QuartiersmanagerInnen).

3.2.3 Empfehlungen fr Wien zur Bestimmung von lokalen Interventionsgebieten


Die Stadt Wien muss sich da keine offizielle Sozial- und/ oder Armutsberichterstattung vorliegt mit den Informationen behelfen, die der Stadt ber die Amtliche Statistik und den Verwaltungsvollzug zur Verfgung stehen. Die folgenden Indikatoren knnten dabei den Kontext bilden62:
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Sozialstruktur o Anteil der Arbeitslosen o Anteil der SozialhilfeempfngerInnen o Anteil der Personen mit niedrigem Schulabschluss o Anteil der Personen mit Nicht-EWR-Staatsbrgerschaft Demographische Struktur o Anteil an Alleinerziehenden

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In sterreich und Deutschland liegen hierzu keine flchendeckenden Statistiken ber das Einkommen der Wohnbevlkerung vor, deshalb behilft man sich mit den Indikatoren Arbeitslosigkeit und Sozialhilfebezug, die Armut entweder berschtzen (nicht jeder, der arbeitslos ist, fllt unter die Armutsgrenze) oder unterschtzen (es gibt eine hohe Dunkelziffer ber Personen, die keine Sozialhilfe beanspruchen, obwohl sie zu deren Bezug berechtigt sind ltere, eher konservative, sich nicht ausreichend mit der Verwaltung auskennende und der Landessprache nicht mchtige Menschen erzeugen eine unbekannte Dunkelziffer. In Alisch & Dangschat (1998: 44-54) wurden die Indikatoren untersucht, die blicherweise in Armuts- und Sozialberichten verwendet werden, mit dem Ergebnis, dass einer allein kaum wirklich aussagekrftig ist und die meisten von ihnen nur sehr bedingt Armut oder soziale Ausgrenzung messen. Die Auswahl des Gebiets zur Aufnahme in die EU-Zielgebiet 2-Frderung in Wien ist ein Lehrstck fr das verbreitete Vorgehen: Die Verwaltung (hier die MA 18) bedient sich aller zur Verfgung stehenden, relevant erscheinender Indikatoren, nimmt die aktuellsten Werte, stellt diese nebeneinander und nimmt eine Bewertung, verbunden mit einem Vorschlag vor. Die Politik soll nun entscheiden, in wie weit sie diesem Vorschlag folgt. Mit der fachlichen Verfgung ber das Statistikamt wurde ein Gewichtungsmodus eingefhrt, welche die von Interessensgruppen gewnschte Reihung erzielt, so dass die gewollte politische Entscheidung als eindeutig erscheint. Diese Liste hat allenfalls einen Vorschlags-Status; in jedem Fall sollte fr die Vor-Auswahl der Gebiete ein geeigneter Kompromiss zwischen pragmatischem Vorgehen und detaillierter Problemanalyse gewhlt werden.

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Stdtestrategien gegen Armut und soziale Ausgrenzung

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Anteil an kinderreichen Haushalten Anteil an ber 65 Jhrigen

Mietbelastung o Anteil an Haushalten mit einer Mietbelastung > 35% des Einkommens o Anteil der EmpfngerInnen von Wohnbeihilfe Wohnungsausstattung o o o o Anteil an Kategorie C-Wohnungen Anteil an Kategorie D-Wohnungen Anteil an Wohnungen mit baulichen Mngeln Anteil an Wohnungen mit einer Lrmbelastung > 65 dBA

Wohnumfeldausstattung und Infrastruktur o o o o Anteil an leer stehenden Geschftslokalen Ausstattungsgrad mit Geschften fr Gter des tglichen und mittelfristigen Bedarfs Wertschpfung/Beschftigten < 70% des Wiener Durchschnitts Anzahl der Arbeitspltze pro EinwohnerInnen

Diese Input-Orientierung reicht jedoch nicht aus, wie wir aus den Fehlern der meisten Gebietskrperschaften, die eigenes Geld verteilt haben, lernen knnen. Es ist insbesondere notwendig, ein Benchmark-System einzufhren, um die Input-Output-Relationen zu optimieren. Aber auch das reicht nicht aus, denn gerade bei der Armutsbekmpfung und dem Ziel, BrgerInnen das Gefhl zu geben, nicht abgehngt oder vergessen worden zu sein, kommt es auf den Outcome an, d.h. auf die Frage, wie diese Menschen die Vernderungen wahrnehmen und bewerten, was also fr die von Armut bedrohten BrgerInnen in den Interventionsgebieten tatschlich erreicht wurde. In diesem Zusammenhang sind selbst-tragende Kommunikations-, Lern- und Selbstorganisationsstrukturen von entscheidender Bedeutung. Auch die Verbesserung der Zusammenarbeit der Verwaltungseinheiten in vertikaler und insbesondere horizontaler Vernetzung sollte ber diese Programme gefrdert und entsprechend belohnt werden auf diese Elemente wird in nchsten Abschnitt eingegangen.

3.3 DIE BEDEUTUNG DER URBAN GOVERNANCE


3.3.1 Urban Governance in Wien
Verwaltungsmodernisierung Die Stadt Wien hat sich seit dem Ende der 1990er Jahre die Aufgabe gestellt, den Wiener Magistrat zum modernen Dienstleistungskonzern umzubauen (vgl. Theimer 2001: II/3) die Verwaltungsmodernisierung wurde im Strategieplan der Stadt Wien zum strategischen Projekt. Das Handeln des Magistrats der Stadt Wien und seiner MitarbeiterInnen soll sich knftig strker am Ergebnis (Output) fr die Menschen und die Wirtschaft der Stadt orientieren (vgl. Nussgruber 2001: II/5). Ziel ist es, die linearen Strukturen in der ffentlichen Verwaltung abzubauen und die Verantwortung neu zu verteilen, um eine Querschnittsorientierung vor allem auch dort ansiedeln zu knnen, wo die operativen Entscheidungen fallen. Dies soll von einer Kontrolle der Zielerreichung, einer transparenten Kosten- und Leistungsrechnung, einer Kosten-NutzenAbwgung und von laufenden Evaluierungen durch Controlling und Berichtswesen begleitet werden.

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Stdtestrategien gegen Armut und soziale Ausgrenzung

Der angestrebte Umbau der Verwaltung bedingt auch eine Vernderung der Unternehmensund Fhrungskultur von der politischen Ebene, welche die Ziele vorgeben muss, ber die Fhrungskrfte, die weniger als oberste Sachbearbeiter, sondern als Manager gefordert sind, bis zu jedem einzelnen Mitarbeiter, dessen Eigenverantwortung zunimmt (Theimer 2001: II/2). Mit diesen organisatorischen Vernderungen sollen sich auch die Aufgaben der Zentralverwaltung strker hin zu Planung, Koordination (Erlassung von Rahmenrichtlinien) und berprfung der Erreichung der vereinbarten Ziele ndern. Dazu hat die Stadt im ersten Schritt ein Kontraktmanagement eingefhrt, das durch weitere Instrumente im Laufe der fnfjhrigen Anfangsphase ergnzt werden soll. Dabei sind die folgenden Arbeitsschritte geplant: Definition der Leistungen, Erfassen der Globalziele, Festlegen der KundInnen, Zuordnung der Arbeitszeit zu Produkten und KundInnen, Installierung einer Kosten-Leistungsrechnung und Aufbau eines Controllings und Berichtswesens.

Das Kontraktmanagement wird als Antwort auf die immer knapper werdenden Ressourcen und steigenden Anforderungen gesehen. Die Einfhrung eines Kontraktmanagements fhrt nach Hufnagel (2001: II/60) jedoch nur dann zu den gewnschten Ergebnissen, wenn die Politik sich in vollem Umfang der vielfltigen Mglichkeiten der Steuerung bedient, nicht durch Vorschriften der Handlungsspielraum eingeengt und durch die Einsetzung verschiedenster Kontrollmechanismen der Wunsch nach absoluter Fehlervermeidung signalisiert wird, Kontraktmanagement als kreatives und flexibles Steuerungsinstrument gesehen wird.

Parallel dazu wird die Verwaltungsreform der Stadt Wien von weiteren Aspekten des New Public Management begleitet: Einfhrung von e-government, Deregulierungen und Verfahrensvereinfachungen sowie Outsourcing.

Deregulierungen Um einem der wesentlichen Kritikpunkte an der ffentlichen Verwaltung zu begegnen, sollen Deregulierungen vorgenommen werden. Damit sollen Behrdenwege verkrzt und die Verfahren beschleunigt werden. Diese nachvollziehbaren und wnschenswerten Ziele sind jedoch auch hufig mit einer Reduktion der Rechte von Betroffenen und einer reduzierten Interessensabwgung verbunden. Das gilt beispielsweise fr einen Teil der Vereinfachungen und Beschleunigungen, die im Rahmen der Bauordnungsnovelle 1996 beschlossen wurden. Durch das vereinfachte Baubewilligungsverfahren nach 70a der Bauordnung fr Wien wird ZiviltechnikerInnen in fast allen Bauprojekten63 die Verantwortung fr die ordnungsgeme und gesetzeskonforme Durchfhrung einer Bauaufgabe bertragen. Die Behrden berprfen nur
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Ausnahmen sind: Gebiete, fr die eine Bausperre besteht, Gebiete der Bauklasse VI, Sonderbauten und bestehende, aber nicht bewilligte Bauten.

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noch die bereinstimmung mit dem Flchenwidmungs- und Bebauungsplan, das uere Erscheinungsbild des Gebudes und die Wasser Ver- und Entsorgung. Durch den zustzlichen Wegfall der Bentzungsbewilligung fllt auch die sptere Kontrolle durch die Baubehrde weg. Dieses hat nicht nur eine Beschrnkung der Nachbarschaftsrechte zur Folge (der Beginn einer Bauttigkeit ist seither ohne Information der NachbarInnen mglich), vielmehr kann auch die Kontrolle der Einhaltung baulicher Mindeststandards durch die Behrden damit nicht mehr gewhrleistet werden. Darber hinaus wurden bauliche und ausstattungsmige Mindeststandards reduziert ( 88: geringere Belichtung von Aufenthaltsrumen). Die mit dem Ziel der Verfahrensbeschleunigung eingefhrten Deregulierungen sollten sehr genau auf ihre Konsequenzen untersucht werden. Eine vllige Aufgabe der staatlichen Kontrollrechte in manchen Teilbereichen sollte nicht das Ziel von Deregulierung sein, zumal der Staat dadurch seiner Pflicht, der Wahrung der Interessen des Gemeinwohls, nicht mehr nachkommen kann. Moderne, schlanke Verwaltung sollte nicht ein Abgeben der Kontrollfunktionen bedeuten, sondern ein Delegieren der Umsetzung unter Beibehaltung der Kontrolle. Outsourcing Seit einigen Jahren gliedert die Stadt Wien einzelne kommunale Aufgaben der Daseinsvorsorge aus dem Wiener Magistrat aus. Dabei scheint es bisher weniger um das Schaffen neuer Einnahmen durch den Verkauf oder eine bergabe an private Dienstleistende aus Kostengrnden zu gehen, sondern um die Frage, in welcher Organisationsform die kommunalen Aufgaben der Daseinsvorsorge organisatorisch am besten gelst werden knnen. Dies wird auch magistratsintern so gesehen, denn ein Monopol, das heute demokratischer Kontrolle und Steuerbarkeit unterliegt, durch ein anderes, privates, zu ersetzen, dessen Kontrolle sich jedenfalls schwieriger gestalten wrde, darin lge nur wenig Sinn (Theimer 2001: II/3). Die weitestreichende Ausgliederung ist bisher bei den Wiener Stadtwerken vorgenommen worden, die von einer kommunalen Unternehmung in eine Aktiengesellschaft (Wiener Stadtwerke Holding AG) umgewandelt wurden. Daneben wurden die auf zwlf Magistratsabteilungen aufgesplitterten Aufgaben der Wohnhuserverwaltung des kommunalen Wohnungsbestandes in der kommunalen Unternehmung Wiener Wohnen und die kommunalen Krankenhuser Wiens im Wiener Krankenanstaltenverbund zusammengefhrt. Die ehemals bei den Magistratischen Bezirksmtern angesiedelten Schlichtungsstellen wurden in einer neuen Magistratsabteilung mit dezentralen Auenstellen zusammengefhrt. Auch die umfangreiche Aufgabe der Entwicklung der brownfields in Wien (Platte und insbesondere Erdberger Mais) ist vom Magistrat an eine Ausgrndung, die Wiener Stadtentwicklungs-Holding bertragen worden. Die Holding tritt dabei als Developer auf und versucht, sich so marktkonform wie mglich zu bewegen, um Investoren fr die Bauflchen zu gewinnen. Oftmals stehen in einem solchen Fall die Interessen betriebswirtschaftlicher Optimierung denen einer nachhaltig zu entwickelnden Stadt entgegen. Darber hinaus gibt es seit Jahren in Wien eine Politik der Ausgrndungen in Fonds: Wiener Bodenbereitstellungsund Stadtentwicklungsfonds (WBSF), Wiener WirtschaftsFrderungsfonds (WWFF), Wiener ArbeitnehmerInnen Frderungsfonds (WAFF), Wiener Integrationsfonds (WIF) gerade aufgelst , Fonds Soziales Wien (FSW) und Wiener Wirtschafts- und Technologie-Frderungsfonds (WWTF).

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Es ist sicherlich nachvollziehbar, dass einige Aufgaben der kommunalen Daseinsvorsorge besser in anderen Rechtsformen als innerhalb des Wiener Magistrats erfllt werden knnen. Dies muss auch nicht zwangslufig zu einer Umorientierung auf eine rein marktwirtschaftliche Zielsetzung fhren. Ein Ausverkauf kommunaler Unternehmungen ist in Wien bisher noch nicht zu erkennen. Dennoch sind mit diesen Umstrukturierungen einige Risiken verbunden: Die Bedeutung betriebswirtschaftlichen Kalkls steigt (innerhalb des Magistrats durch die Umstrukturierungen, aber noch strker bei den ausgegrndeten Unternehmungen). Die gesamtwirtschaftlichen und gesamtstdtischen Zusammenhnge und Zielsetzungen geraten noch ein Stck weiter aus den Augen, als dies bereits im Rahmen eines magistratischen Ressortegoismus der Fall ist (Hauptsache mein Bereich (Betrieb) steht gut da, notfalls auch auf Kosten des Gesamtergebnisses oder der sozialen Vertrglichkeit der Manahmen). Die politische Verantwortung bleibt zwar grundstzlich vorhanden, sie rutscht in der politischen Diskussion und der Auenwahrnehmung jedoch ein gutes Stck weiter in den Hintergrund (Die Unternehmung XY muss eben betriebswirtschaftlich denken). Der politische Einfluss wird mglicherweise zwar nicht schwcher, aber weniger gut sichtbar, die Umstrukturierungen verschleiern daher u.U. Entscheidungen.

Dezentralisierung Eine wichtige Ebene fr lokale Interventionen und Manahmen in benachteiligten Gebieten sind die Bezirke. Die Wiener Gemeindebezirke sind keine eigenstndigen juristischen Personen oder Gebietskrperschaften; sie verwalten Haushaltsmittel in Hhe von etwa 1,6% des gesamten Gemeindebudgets64 (im Jahr 2002 rund 150 Mio. (vgl. Stadt Wien 2002) in klar definierten Bereichen. Auerdem haben sie Mitwirkungs-, Anhrungs- und Informationsrechte. Ein Groteil des Budgets der Wiener Gemeindebezirke ist darber hinaus gebunden, es gibt jedoch die Mglichkeit, Rcklagen zu bilden und Vorgriffe auf knftige Budgets zu machen sowie nicht verbrauchte Mittel fr andere Aufgaben umzuwidmen und entsprechend einzusetzen (vgl. Stadt Wien 2002).
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Derzeit werden aufgrund gesamtstdtischer Sparmanahmen die Spielrume der Bezirksbudgets kleiner (vgl. Sickinger 2003: 73) Darber hinaus treffen Sparmanahmen der Stadtverwaltung auch die Bezirke, wenn diese zunehmend Aufgaben bernehmen (mssen), die von der Wiener Zentralverwaltung eingespart und fr die sie nicht refundiert werden. Die Bezirke haben zudem kein Weisungsrecht an Fachdienststellen des Bundeslandes Wien. In bisher drei Dezentralisierungsschben (1850, 1987 und 1998) wurden Aufgaben der Wiener Stadtverwaltung an die Wiener Gemeindebezirke bertragen. Die jngsten Dezentralisierungen wurden insbesondere mit einer Strkung der BrgerInnennhe begrndet. Dies ist insofern nachvollziehbar, als in den Bezirksvertretungen ein hohes Ma an Wissen ber die Lage der

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Die Bezirke entscheiden in folgenden Bereichen ber den Einsatz von Budgetmitteln (Sachkosten, keine Personalmittel): Instandhaltung der Kindertagesheime und Schulen, Herstellung und Instandhaltung von Haupt- und Nebenstraen, Errichtung und Instandhaltung der ffentlichen Beleuchtung, Planung, Errichtung und Instandhaltung der Grnanlagen, Errichtung und Erhaltung der Kinder- und Jugendspielpltze, Fhrung der Pensionistenklubs, Instandhaltung der Amtsgebude, Instandhaltung der Mrkte, Instandhaltung der Friedhfe, Errichtung und Instandhaltung von stdtischen Bedrfnisanstalten, Errichtung und Instandhaltung der Kinderfreibder sowie Warmund Volksbder, auerschulische Jugendbetreuung, Kulturangelegenheiten des Bezirkes, ffentlichkeitsarbeit im Interesse des Bezirks <http://www.magwien.gv.at/organisation/kap33.htm>.

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Bezirke, kleinteilige Probleme und Potenziale vorhanden ist. Allerdings sind die Steuerungsmglichkeiten der Bezirke deutlich begrenzt65 und hngen zu einem wesentlichen Teil von den persnlichen Kontakten und der Durchsetzungsfhigkeit der einzelnen BezirkspolitikerInnen ab (vgl. Sickinger 2003: 71-72, 75-76).
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Dies begnstigt einerseits ein Bezirkskaisertum, also die lange, und unter Umstnden sehr einflussreiche Herrschaft eines/r Bezirksvorstehers/in mit allen Fr und Wider personen- und parteibezogener Herrschaft und unter Umstnden einem gravierenden Mangel an demokratischer Mitsprache. Andererseits ist es fr Bezirksvertretungen oft nicht einfach, eigene Positionen durchzusetzen, die Ergebnisse von Beteiligungsverfahren umzusetzen, wenn sie keinen ausreichenden Einfluss auf die Umsetzung haben. Darber hinaus fllt es manchen Bezirksvorstehungen auch schwer, in Beteiligungsverfahren Gestaltungsmacht an BrgerInnen abzugeben, wenn sie sich diese selbst erst mhsam erarbeiten resp. erhalten mssen. Mit der Einfhrung des aktiven und passiven66 Wahlrechts auf Bezirksebene fr einen Groteil der Nicht-EWR-BrgerInnen67 ist bereits ein erster Schritt in die Richtung gemacht worden68, ZuwanderInnen als relevante Gruppe fr (Bezirks-)PolitikerInnen zu etablieren. Damit erhalten die Wohngebiete, in denen ein hoher Anteil an Nicht-EWR-BrgerInnen lebt, eine hhere kommunalpolitische Bedeutung, mit der Folge, dass es knftig lohnender fr PolitikerInnen sein wird, Mittel der Stadtentwicklung und Stadterneuerung in diesen Grtzeln einzusetzen. Mit diesem politischen Schritt werden auch die sozialen und kulturellen Wertvorstellungen der ZuwanderInnen gestrkt, was wiederum zu ihrer sozialen Integration beitrgt.
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Gewnscht wrden von einigen BezirksvorsteherInnen unter anderem Geldmittel und Verfgungstpfe fr Sozialflle, soziale Einrichtungen und Bezirkskultur (Sickinger 2003: 74-75).
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Aus verfassungsrechtlichen Grnden sind die Funktionen von Bezirksvorstand und -vertretung sowie die Mitgliedschaft im Bauausschuss davon ausgenommen.
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Nmlich allen, die lnger als fnf Jahre in Wien ansssig sind.
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Dieser Beschluss ist gerade von obersten Verfassungsgericht kassiert worden. Die Stadt Wien ist bemht, eine entsprechende Regelung zu verabschieden, die verfassungskonform ist.

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3.3.2 Erfahrungen aus den Lnderstudien zur urban governance


Verwaltungsmodernisierung In der europischen Programmatik der Stdtestrategien gegen Armut und soziale Ausgrenzung wird immer wieder betont, dass es auch darum geht, das Verwaltungshandeln effizienter, effektiver, integrativer, kundenorientierter und gebietsbezogener zu gestalten. Dabei wird die traditionelle Input-Orientierung zu Gunsten einer (effizienten) Input-Output-Relation ersetzt (Benchmarking), bisweilen sogar bereits eine Outcome-Orientierung eingefhrt (Zufriedenheit der Kunden, Orientierung an Effektivitt). Die Stdtestrategien sind zumeist Teil von bergeordneten Programmen zur Modernisierung der lokalen Verwaltungen (z.B. Modernising Local Government in Grobritannien oder das Tilburger-Modell des Kontraktmanagements in den Niederlanden resp. das daraus abgeleitete Modell der deutschen Kommunalen Gemeinschaftsstelle (KGSt). Dabei wird thematisiert, dass die Erbringung ffentlicher Dienstleistungen modernisiert, strker auf die Bedrfnisse der BewohnerInnen von sozial benachteiligten Quartieren ausgerichtet und die Privatisierung der Erbringung stdtischer Dienstleistungen in Bezug auf ihre Auswirkungen auf Armut und soziale Ausgrenzung kritisch betrachtet werden sollten. Schlielich soll die horizontale Integration vorangetrieben und die Kooperation und Kommunikation auf dieser Ebene verbessert werden (z.B. Integration von verschiedenen politischen Feldern auf nationaler Ebene und lokaler Ebene wie in der niederlndischen Grostadtpolitik, im New Deal for Communities in Grobritannien und im Soziale Stadt-Programm in Deutschland). In den Lnderstudien zeigte sich jedoch auch, dass funktionale Spezialisierung, stark hierarchischer Aufbau und politisches Selbstinteresse der Verwaltungsabteilungen immer noch groe Hindernisse fr ein ressortbergreifendes Arbeiten darstellen. Im Zuge der Verwaltungsmodernisierung werden in der Regel auch Privatisierungs- und Outsourcing-Strategien gewhlt. Privatisierungen haben in der Regel den Nachteil, dass Kommunen nur die Bereiche verkaufen knnen, in denen ein Potenzial zur Gewinnerzielung steckt (unter Umstnden erst dann, wenn die parlamentarische Kontrolle der Gebietskrperschaften abgeschwcht resp. umgangen wird); zudem werden privatisierte Dienstleistungen nur im Ausnahmefall unter dem Aspekt der Sozialvertrglichkeit oder gar des Ausgleichs von Disparitten angeboten69. Im Fall des mit der Effizienzsteigerung hufig verbundenen Personalabbaus wirken sich Privatisierungen in jedem Fall armutsrisikoverstrkend aus.
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Derzeit gibt es zudem einen massiven Druck seitens der EU (beispielsweise ber die Konvergenzkriterien und den Stabilittspakt), der WTO und groer multinationaler Konzerne, die sich von Liberalisierungen von Mrkten und von Privatisierungen kommunaler Versorgungsbetriebe weitere Unternehmensbernahmen erhoffen, die Erbringung ffentlicher Dienstleistungen auf lokaler Ebene zu vermarktlichen. Der Handlungsspielraum der Kommunen wird auf diese Weise massiv eingeschrnkt und es ist nicht absehbar, wie es den Kommunen gelingt, sich in den politischen Entscheidungsprozess vor allem auf EU-Ebene

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Erste Anstze gibt es im Rahmen der business improvement districts, von Stadt(teil)management resp. im Bemhen um einen USP in Feldern strategischer Partnerschaft, des social sponsorings oder des social investments bislang im deutschsprachigen Raum eher die Ausnahme.

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strker Gehr zu verschaffen, um ihre Interessen adquat vertreten zu knnen. Schlielich werden momentan der neoliberalen Doktrin kaum andere politische Modelle entgegengesetzt: Die zunehmend auch in sozialdemokratischen Positionen70 erkennbare Akzeptanz von Wettbewerb bzw. unternehmerischem Handlungskalkl als Grundlage auch fr die Erbringung von Leistungen der Daseinsvorsorge, gepaart mit den vorhandenen und zum Teil gravierenden Haushaltsschwierigkeiten vieler Kommunen deuten aber letztlich darauf hin, dass der generelle Trend zur Liberalisierung von Leistungen der ffentlichen Daseinsvorsorge sich fortsetzen wird (Raza 2003: 21).
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Obwohl ein zunehmender Druck seitens der EU auf die Liberalisierung der Erbringung lokaler ffentlicher Dienstleistungen (z.B. durch die Notwendigkeit der ffentlichen Ausschreibung) ausgebt wird, sollten die Kommunen sorgfltiger prfen, in welchen Bereichen Privatisierungen sinnvoll erscheinen und welche Nebeneffekte daraus entstehen. Denn eine breite Privatisierung ffentlicher Dienstleistungen (wie z.B. im Fall Grobritannien) kann negative Effekte auf die Qualitt dieser Dienstleistungen, die Kosten und auf die gleichberechtigten Zugangsmglichkeiten zu diesen Dienstleistungen erzeugen. Vor allem fr Menschen, die sich in einer Situation sozialer Ausgrenzung befinden, knnen sich damit zustzliche Benachteiligungen ergeben. Dezentralisierung - Zentralistierte Strukturen Wie sich in allen untersuchten europischen Lndern gezeigt hat, sind Stdtestrategien gegen Armut und soziale Ausgrenzung dem eigenen Anspruch nach immer mit der Ausweitung von bestehenden und der Etablierung von neuen Formen der Kooperation zwischen AkteurInnen aus dem politisch-administrativen System, aus dem privaten konomischen Sektor und aus der Zivilgesellschaft verbunden. Im Kern geht es dabei auch immer um neue Partnerschaften und Netzwerke, die wichtige Teile von urban governance darstellen. In allen Lnderstudien wird deutlich, dass fr eine effektive Stadtpolitik (wie alle problemorientierten Politikanstze) neben einer politischen Grundsatzentscheidung ein integrierter Handlungsansatz notwendig ist. Dazu gehren: eine vertikale Integration (Verbindung der nationalstaatlichen, Lnder-, Stadt- und Stadtteil-/ Bezirks-Ebenen), eine horizontale Vernetzung der einzelnen Verwaltungsabteilungen in einer Stadt (resp. der nationalen Ministerien), eine Partnerschaft zwischen dem staatlichen, dem lokalen und dem privaten Sektor (public-public-private partnership), das aufeinander Beziehen von konomischen, sozialen und Umweltzielsetzungen (nachhaltige Regionalentwicklung), die Konzentration der vorhandenen Ressourcen auf Schwerpunkte gem politischer Prferenzen unter Bercksichtigung der Mobilisierung weiterer Ressourcen und das wieder Heranfhren der sozial berforderten und konomisch abgehngten Quartiere an den gesellschaftlichen und konomischen Durchschnitt (vgl. auch Parkinson 1998).

Trotz dieser Ausrichtung der politischen Programmatiken wird in nahezu allen wissenschaftlichen Reflexionen das Hauptproblem der Umsetzung der Urban Governance im Fehlen eines integrierten Handlungsansatzes in den Stdten und Nationalstaaten resp. in deren
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Beispielsweise das Pariser Manifest der Union der sozialistischen Kommunal- und RegionalpolitikerInnen Europas vom 25.4.1999 oder den Entwurf Kommunalpolitische Leitstze der SPD vom 13.1.2001 s. unter www.spd.de.

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zgerlichen Implementation gesehen. Die Tatsache, dass offensichtlich Anspruch und Wirklichkeit meist im Widerspruch zueinander stehen wird seitens der Wissenschaft und der Politikberatung als wesentliche Ursache einer unzureichenden Bekmpfung von Armut und sozialer Ausgrenzung gesehen. Als konkrete Ursachen werden genannt: (zu enge) fachliche Spezialisierung der Ressorts, Kameralistik und Besitzstandswahrung der eigenen Abteilungen bzgl. Personal und Finanzmittel, Beharren auf exklusive Zustndigkeit innerhalb eines Politik- und Verwaltungsfeldes, daraus berbetonte Eigeninteressen der Ressorts, Auseinandersetzungen zwischen den Ebenen ber Zustndigkeiten und Finanzierung der Aufgaben, zu geringe Bewertung der Arenen zur Organisation der Querschitts-Themen (StrafDelegation, Delegation mit nachrangigen MitarbeiterInnen ohne Entscheidungskompetenz, unzureichende kommunikative Kompetenzen), daher kaum institutionelle Entscheidungskompetenz, meist fehlt der verbindliche politische Beschluss und aufgrund der geringer werdenden eigenen Kompetenzen in der Verwaltung nur geringe Bereitschaft, die eigenen Ressourcen infrage stellen zu lassen.

Es ist also das politisch-administrative System selbst und es sind die mit dem System verbundenen Entscheidungsbefugnisse, Motivationsstrukturen, Anreizsysteme und Machtverhltnisse, welche verhindern oder es zumindest erschweren, dass die Logik effizienter Verwaltung und optimalen Mitteleinsatzes im Zuge des bergangs zur Governance konsequent umgesetzt wird. Wenn das so ist, dann ist allerdings gegenber der Wissenschaft kritisch anzumerken, dass es noch keine Studie dazu gibt, die erforscht hat, warum diese Barrieren bestehen, warum bestimmte Grundprinzipien des Verwaltungshandelns nicht in Frage gestellt werden und warum es so schwierig ist, die Macht zwischen den traditionellen und den neuen playern angemessen zu verteilen. Wenn das gleiche Dilemma nahezu berall konstatiert wird, liegt der Verdacht nahe, dass die Ursachen weniger bei den handelnden Personen, sondern berwiegend in den institutionellen Konstruktionen, Logiken und Reproduktionsformen ffentlicher Verwaltung liegen. In subsidir strukturierten politisch-administrativen Mehr-Ebenen-Systemen gewinnt vor allem die hchste Ebene an Bedeutung hinzu. Sie sollte, sehr viel strker und bewusster als jemals zuvor, strategische Aufgaben wahrnehmen (Festlegung der Mittel, Zuschnitt und Ziel-Definition der Politikfelder entsprechend der Prferenzen der Politik-Ziele, Schaffen von Evaluationskriterien und -prozessen fr die umfangreicheren Controlling-Aufgaben etc.) Die nachrangigen Hierarchieebenen sollten demgegenber in strkerem Mae mit Umsetzungsaufgaben betraut werden. Innerhalb von Grostdten, insbesondere wenn sie wie Wien zugleich Bundeslnder sind, bedeutet das, insbesondere den Bezirken und Stadtteilen mehr Umsetzungs(voll)macht einzurumen. Nur diejenigen Einheiten und Personen, denen ihrerseits der Handlungsspielraum (von oben) erweitert wird, sind in der Lage, von ihren Entscheidungsbefugnissen Elemente nach unten und auen weiterzugeben das wiederum ist die Voraussetzung zu einer angemessenen Partizipation von zivilgesellschaftlichen Institutionen als neo-korporative AkteurInnen.

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Die Lnderstudien zeigen, dass lokale Stdtestrategien gegen Armut und soziale Ausgrenzung sinnvolle Verknpfungen von vertikaler und horizontaler Integration, von Top-down- und Bottom-up-Modellen im Gegenstrom-Prinzip voraussetzen. Diese Strategien stehen oft im Kontext umfangreicher Verwaltungsmodernisierungen in diesen Stdten resp. gehren zu deren Vorreitern. Mit diesen governance-Elementen geht eine neue Kultur des Vereinbarens (z.B. durch Stdtevertrge) und des Zusammenarbeitens einher resp. ist sie Folge dieser neuen Politik-Kultur. In den Lnderstudien zeigte sich, dass folgende Punkte fr eine erfolgreiche Implementierung von Stdtestrategien zentral sind (aber oftmals fehlen und ein wesentlicher Faktor fr eingeschrnkte Erfolge der Manahmen sind): Die Entscheidungskompetenz und Verantwortung der Umsetzung sollte in strkerem Mae innerhalb der Verwaltung nach unten und nach auen zu zivilgesellschaftlichen oder intermediren Organisationen delegiert werden. Dafr sollten die oberen Ebenen von Politik und Verwaltung ihre strategische Verantwortung strker annehmen (Leitbild, Zielformulierung, Erfolgskontrolle, Sicherstellen der Mittel); insbesondere die niederlndischen Beispiele machen deutlich, welche Spielrume hier liegen, die oftmals in Deutschland und sterreich noch nicht wahrgenommen werden. Die Umsetzentscheidungen vor Ort sollen durch diese strategischen Leitlinien in das bergeordnete System eingebunden sein. Evaluationen, welche dringend erforderlich sind, kommen hufig zu frh, sind durch (partei-)politische Opportunitten geprgt (meist durch die Terminierung rechtzeitig zum Wahlkampf) und zeigen zu selten die nicht erreichten Potenziale auf. Eine mittelfristige Wirksamkeit der Programme sollte dadurch gewhrleistet werden, dass die geschaffenen Strukturen spter von den BewohnerInnen und Gewerbetreibenden vor Ort organisatorisch weitergefhrt werden knnen; der finanzielle Ausstieg sollte ebenfalls aufgrund der Evaluationen als schrittweiser, aber geordneter Rckzug geplant werden.

3.3.3 Empfehlungen fr Wien


Die Bezirksebene ist diejenige, die ein groes Potenzial an Demokratisierung von Entscheidungen in sich trgt. Um dieses zu nutzen, sollten die Entscheidungsspielrume der Bezirke durch neue Dezentralisierungsschritte weiter erhht werden. Dazu sind eine Priorisierung der Aufgaben und eine zeitliche Reihenfolge der Dezentralisierungsschritte notwendig. Die Weitergabe von Entscheidungskompetenzen an BrgerInnen im Rahmen von Beteiligungsverfahren oder LA 21 Prozessen, die ber die Kompetenzen der Bezirke hinausgehen, kann auf der Ebene der Bezirke Widerstnde hervorrufen und diese schwchen, wenn die Umsetzung der Ergebnisse von BrgerInnenbeteiligung an Entscheidungen scheitert, die von den Bezirken nicht beeinflusst werden knnen, diese jedoch politisch dafr verantwortlich gemacht werden. Daher sollten die angestrebten nderungen politisch abgesichert und gewollt sein, sonst ndern sich die Aufgabenverteilungen nicht, das Kontraktmanagement nicht zu formalistisch behandelt werden, sondern Verwaltungsmodernisierung sollte auch als Teilbereich einer Demokratisierung begriffen werden,

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die Verwaltungsstrukturen sollten flexibler gehandhabt werden und weitere Dezentralisierungsschritte berlegt werden. Dabei sollte nicht nur auf betriebswirtschaftliches Kalkl abgezielt werden, es sollte viel mehr sichergestellt werden, dass die sozialen Ziele angemessen beachtet werden. Durch regelmige Evaluierungen der sozialen Auswirkungen der Vernderungen (von outsourcing, Dezentralisierung, Verwaltungsmodernisierung), durch Schulungen und Fortbildung des Personals, und durch die Neu-Verteilung der Verantwortung, kann aus Fehlern und Rckschritten gelernt werden und es ist somit die Voraussetzung fr ein lokal gebundenes capacity building gegeben.

3.4 STADTERNEUERUNGS- UND WOHNUNGSPOLITIK


3.4.1 Wohnungs- und Stadterneuerungspolitik in Wien

Die Wohnungspolitik ist einer derjenigen Regulationsbereiche, die in sterreich in weiten Teilen auf der Lnder- und kommunalen Ebene71 entschieden werden. Da der Zugang zum Wohnungsmarkt und die Wohnungsversorgung zudem einen bedeutenden Einfluss auf die Folgewirkungen von Einkommensarmut haben, ist die Wohnungspolitik ein zentrales stdtisches Politikfeld bei der Bekmpfung von Armut und sozialer Ausgrenzung. Fr die Beurteilung der sozialen Effekte der Wiener Wohnungspolitik ist daher die Frage bedeutsam, ob und mittels welcher stdtischen Steuerungsinstrumente die Wiener Wohnungspolitik einen Beitrag zur Wohnungsversorgung und damit zur Integration von Armen und Armutsgefhrdeten leistet.
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Wohnungspolitik in Wien Wohnungspolitik hatte in Wien immer mehrere Zielsetzungen und Motive: Sie hatte einerseits ausgeprgte wirtschaftspolitische Zielsetzungen im Rahmen einer keynesianischen, antizyklischen Wirtschaftssteuerung. Diese wurde zunchst durch die Wohnbauttigkeit der Gemeinde Wien selbst und dann zunehmend durch verschiedene Modelle und Regelungen im Rahmen der Wohnbaufrderung betrieben. Sehr bedeutsam waren in Wien immer auch die sozialpolitischen Ziele der Wohnungspolitik. Besonders bekannt sind zwei Modelle: Das eine ist der Wiener Kommunale Wohnungsbau, der in den 1920er Jahren als sozialistisches Sozialreformprojekt begann. Diese Zeit und ihre Wohnbauttigkeit mit 65.000 Wohnungen zwischen 1919 und 1934 legten den Grundstein fr die heutige Situation. Wien besitzt und verwaltet als grter Hausbesitzer Europas auch heute noch ca. 230.000 Wohnungen. Das zweite bekannte wohnungspolitische Instrument der Stadt Wien das Wiener Modell der bewohnerorientierten Sanfte Stadterneuerung. Beide Modelle verbindet ein dezidiert sozialer Anspruch. Ein weiteres wichtiges stabilisierendes Element der Wohnungspolitik war lange Zeit die (national geregelte) Mietengesetzgebung. Aufgrund der erwartbaren Armutsentwicklung und der ueren Rahmenbedingungen (steigende Einstiegsmieten und zunehmende Unsicherheit durch Befristungen aufgrund der Liberalisierung des Mietrechts), ist Wien heute in einer Situation, in der die Bedeutung des
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In zwei bedeutenden Bereichen Aspekten der Wohnungspolitik hat Wien keinen direkten Einfluss: in der Mietengesetzgebung und in der Hhe der Bundesmittel fr Wohnbaufrderung.
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gefrderten Wohnungsbaus fr die Versorgung der einkommensschwachen und -schwchsten Haushalte weiter steigen wird. Dass Wien, wie alle anderen Bundeslnder auch, ber den Einsatz der Wohnbaufrderungsmittel des Bundes selbstndig entscheiden kann, verschafft der Stadt ein im europischen Vergleich hohes Ausma an Handlungsspielrumen. Darber hinaus wird der Neubau von Wohnungen in Wien fast ausschlielich mit Mitteln der Wohnbaufrderung finanziert und die Gemeinde Wien verfgt ber einen betrchtlichen selbst verwalteten kommunalen Wohnungsbestand (siehe oben). Die umfassende Frderung des Wohnungsneubaus mit ffentlichen Mitteln schlgt sich in einer hohen Produktionsleistung und in einem hohen Qualittsstandard des gefrderten Neubaus nieder. Der Preis dafr ist jedoch im wahrsten Sinne des Wortes sehr hoch: Neu errichtete gefrderte Wohnungen, auch neu erbaute Gemeindewohnungen72 sind in der Errichtung relativ teuer und erfordern einmalige finanzielle Beitrge der MieterInnen und zuknftigen EigentmerInnen.
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Die Objektfrderung der Neubauproduktion, die den weitaus grten Teil der Frderung des Wohnungsneubaus ausmacht, wird daher tendenziell als mittelschichtorientiert eingestuft73. Um dem sozialen Anspruch ffentlich gefrderten Wohnungsbaus gerecht zu werden und sozialen Hrten zu begegnen, wird derzeit durch individuelle Subjektfrderung fr einzelne Gruppen mit unterschiedlichen Regelungen punktuell nachgebessert. Dazu hat Wien einige Instrumente und Individualfrderschienen entwickelt: die Wohnbeihilfe und Eigenmittelersatzdarlehen, sowie einen zustzlichen Weg fr einzelne Gruppen zum kommunalen Wohnungsbestand: die soziale Wohnungsvergabe sowie die Jungwieneraktion fr die Versorgung junger WienerInnen ohne eigene Wohnung mit Wohnraum.
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Eine spezielle Schiene der sozialen Wohnungsvergabe sind die so genannten Notfallswohnungen, die fr Menschen geschaffen wurde, die in Krisenunterknften (z.B. Mutter-Kind-Heime usw.) wohnen oder bei denen eine besondere soziale Notlage vorliegt. Seit dem Jahr 2000 gibt es einen Pool von 2.000 Notfallswohnungen (vgl. Kohlbacher & Schwab 2002: 198), die an Nicht-EWR-BrgerInnen vergeben werden knnen, wenn sie seit mindestens fnf Jahren legal in sterreich und seit mindestens einem Jahr in Wien leben, wenn sie Spekulationsopfer sind oder in gesundheitsschdlichen Wohnungen leben oder wenn eine ernste Gefhrdung fr die Entwicklung und Gesundheit von Kindern (aber auch von bereits kranken Personen) besteht. Die zur Verfgung gestellten Wohnungen sind gefrderte Wohnungen, darunter 600 Gemeindewohnungen. Im Falle einer positiven Entscheidung erfolgt nur ein Wohnungsangebot meist der Kategorie C (kein Bad und keine Heizung). Wnsche bezglich des Wohnortes (Bezirk) knnen nicht bercksichtigt werden, was sicherlich einer Integration eher abtrglich ist. Grundstzlich kann Wien derzeit noch einen relativ teuren sozialen Wohnungsbau mit Individualfrderungsmitteln heruntersubventionieren und auf diese Weise die eigentliche Mittelschichtsfrderung nach unten ausdehnen. Problematisch sind dabei folgende Aspekte: Was passiert, wenn die Wohnbaufrderungsmittel des Bundes reduziert werden? Knnen die zustzlichen Individualfrderungsmittel dann noch aufrechterhalten werden? ZuwanderInnen ohne EWR-Mitgliedschaft sind zwar zu Teilen des gefrderten Wohnungsbaus grundstzlich zugangsberechtigt, sie sind jedoch mit einer Reihe von

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Die Gemeinde Wien baut heute im Gegensatz zum Beginn des kommunalen Wohnungsbaus in Wien unter denselben Rahmenbedingungen wie andere (gemeinntzige) Bautrger und auf Basis derselben Frderungen.
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Dies gilt fr ganz sterreich und fhrt auch immer wieder zu Kritik an der Wohnbaufrderung.

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Einschrnkungen und Diskriminierungen konfrontiert: Mindestaufenthaltsdauer in sterreich fnf Jahre, keine Eigentumsbildung mglich, kein Zugang zum kommunalen Wohnungsbestand. Sie sind dem gem auch nur zu einem geringen Prozentsatz im ffentlich gefrderten Wohnungsbau zu finden: Im Jahr 199974 kamen rund 5% der MieterInnen (6.600 Wohnungen) aus Nicht-EWR-Lndern (vgl. Kohlbacher & Schwab 2002).
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ZuwanderInnen aus Nicht-EWR-Staaten sind zwar grundstzlich zum Bezug von Wohnbeihilfe berechtigt, sie mssen jedoch wie alle anderen AntragstellerInnen auch ein Mindesteinkommen nachweisen. Da sie aber nur in Ausnahmefllen zum Bezug von Sozialhilfe berechtigt sind, der dann jedoch ihren Aufenthaltsstatus gefhrden kann, ist dies fr diese Gruppe kaum ein realistischer Weg. Darber hinaus kann die Regelung abschrecken, dass bei Bezug von Wohnbeihilfe die Miete eine gewisse Hhe nicht berschreiten darf und dass ansonsten eine berprfung des Hauptmietzinses eingeleitet werden muss. Da das Aufenthaltsrecht der ZuwanderInnen von ausreichenden Wohnbedingungen abhngt, ist die Hemmschwelle, den Mietzins berprfen zu lassen, vermutlich relativ hoch bei einem zudem oftmals geringen Informationsgrad der MieterInnen. Der Zugang zu den Notfallswohnungen ist mit sehr restriktiven Bedingungen versehen: nur ein einziges Wohnungsangebot, keine Mglichkeit, auf Bezirkswnsche einzugehen, berbelag kann zwar ein Ausweisungsgrund fr ZuwanderInnen sein, bedeutet aber keinen Anspruch auf eine Notfallswohnung. Die Mglichkeit der Weitergabe von Gemeindewohnungen innerhalb der Familie ohne Bercksichtigung des Einkommens und des Verhltnisses Wohnungsgre/Anzahl der Personen reduziert den fr BezieherInnen niedriger Einkommen zur Verfgung stehenden Anteil der meist gnstigen Altbauwohnungen.

Stadterneuerungspolitik in Wien Neben dem gefrderten Wohnungsbau ist die gefrderte Sanierungsttigkeit im privaten Altbaubestand der zweite Bereich, in den Mittel der Wohnbaufrderung flieen. Diese hat nach Moser (1999) vor allem wirtschaftsfrdernde Effekte und mittel- bis langfristige eigentumsfrdernde Effekte. Besonders gut gelungen ist seiner Meinung nach die aktive Einbindung der MieterInnen in den Sanierungsprozess, was ihre Mitarbeit und auch eigene finanzielle Beteiligung betrifft. Die Behandlung der MieterInnen als eigenstndige AkteurInnen der Stadterneuerung, ihr weit reichendes Mitspracherecht beim Ausma der Standardanhebung der Wohnung und ihre eigenstndige Integration in das Sanierungsgeschehen sorgt fr eine sozialvertrgliche Anhebung des Wohnungsstandards und mietergerechtes Ausma an Sanierung. Die Effekte der Sanierungsfrderung im Kampf gegen die problematische Umwandlung desolater Althuser in Wohnungseigentum und ihr Abverkauf an finanziell schwache Bevlkerungsgruppen bewertet Moser jedoch als eher gering. Auch knnen kurzfristige Verwertungsinteressen und Spekulation damit nicht eingedmmt werden. Auch in Bezug auf die
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In den letzten Jahren scheint jedoch der Anteil MieterInnen ohne EWR-Staatsbrgerschaft im sozialen Wohnungsbau zugenommen zu haben. In einem Beitrag von Rischanek & Amann (2003) weist Wohnbaustadtrat Faymann darauf hin, dass 2001 und 2002 der Anteil der auslndischen StaatsbrgerInnen bei den Neuvermietungen von Genossenschaften auf ca. 20% angestiegen sei. Aktuelle Zahlen ber den Anteil der ZuwanderInnen ohne EWR-Staatsbrgerschaft im gesamten sozialen Wohnungsbau in Wien konnten jedoch nicht gefunden werden.

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Verhinderung von Segregation stellt er der Wiener Sanierungspolitik kein sehr gutes Zeugnis aus. Zwar konstatiert er eine gewisse Abschwchung der Verdrngungstendenzen im Vergleich zur frei finanzierten Sanierung, er weist jedoch auf eine unbersehbare sozialstrukturelle Aufwertung im Zuge gefrderter Sanierungsprojekte hin. Darber hinaus fehlen seiner Meinung nach regelmige Evaluierungen der (sozialen) Effekte der Wiener Wohnungspolitik, die eine konsistente Steuerung erst ermglichen. Wien setzt nicht nur auf sanfte Stadterneuerung im Sinne von bewohnerInnenvertrglichem Vorgehen, es werden auch gegenber den EigentmerInnen bevorzugt sanfte Steuerungsversuche gemacht: Durch die Verknappung der noch unsanierten Altbausubstanz und die Konzentration der ZuwanderInnen in diesem Wohnungssegment ist es fr diejenigen EigentmerInnen, die nicht an einer langfristigen Erhaltung des Hauses interessiert sind, mglich, auch und gerade in Husern in schlechtem Zustand eine zufrieden stellende Rendite zu erwirtschaften und auf Wertsteigerungen der Grundstcke gerade wegen des schlechten Zustandes der Huser zu warten. Dies fhrt zu spekulativem Verhalten auf Kosten der BewohnerInnen und der Qualitt der Stadtviertel. Sanfte Steuerungsversuche, wie beispielsweise Angebote zu ffentlich gefrderter Sanierung, greifen hier ins Leere. Durchaus vorhandene Mittel wie Ersatzvornahmen und Zwangsverwaltungen im Anschluss an 6Verfahren werden hingegen nur uerst selten angewandt (vgl. Czasny et al. 2000). Darber hinaus wird durch widmungsbedingte Aufzonungen im dicht bebauten Gebiet Spekulationsdruck erzeugt (vgl. Grimm-Pretner & Rode 2003). Trotz vorhandener Erfolge scheint die Wiener Sanierungsfrderung daher nicht wirklich dazu angetan, die Wohnungsversorgung der unteren und untersten EinkommensbezieherInnen in groem Ausma dauerhaft zu sichern. Dieses wird zustzlich durch die Liberalisierungstendenzen des bundesweiten Mietrechts erschwert. Da jedoch gerade dieser Teil des Wohnungsmarktes fr die rmsten und jedenfalls fr die ZuwanderInnen mit geringem Haushaltseinkommen der zentrale Bereich der Wohnungsversorgung ist, ist hier dringender Handlungsbedarf angesagt, wenn eine Verstrkung der bereits hohen Konzentrationen dieser Gruppen nicht erwnscht sind. Der derzeitige Umgang mit dem Neubau und auch die Belegungspolitik der Stadt Wien stellen eine Stabilisierung und Verbesserung der Wohnsituation bisher nur fr die sterreichischen StaatsbrgerInnen sicher, auch wenn es erste ffnungen des sozialen Wohnungsbaus in Richtung MigrantInnen gibt. Der Groteil der armen MigrantInnen ohne sterreichische oder EWR-Staatsbrgerschaft konzentriert sich (zusammen mit einem noch immer hohen Anteil an sterreichischen Haushalten mit geringem Einkommen) bisher im privaten Altbaumietwohnungsbestand. Das heit stadtrumlich eine Konzentration armer Haushalte in denjenigen Teilen der Stadt, die durch eine grnderzeitliche Bausubstanz in eher schlechtem Zustand (Grtelnhe und auerhalb des Grtels sowie im 2. und 20. Bezirk) und mit eher unattraktivem Wohnumfeld gekennzeichnet sind. Diese Konzentration ist das Ergebnis verschiedener Prozesse und Manahmen. Diese sind: eine Verknappung des Angebots an preisgnstigem Wohnraum durch (vor allem ungefrderte aber in abgeschwchtem Ausma auch durch gefrderte) Sanierung, der Ausschluss von ZuwanderInnen ohne EWR-Staatsbrgschaft aus dem kommunalen Wohnungsbestand, der (noch immer) geringe Anteil der ZuwanderInnen im Sozialen Wohnungsbau, die Verdrngung armer Haushalte aus attraktiveren Teilen des grnderzeitlichen und vor-

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Stdtestrategien gegen Armut und soziale Ausgrenzung

grnderzeitlichen Stadtgebietes durch Sanierung und Liberalisierung des Mietrechts. Darber hinaus besteht die Gefahr, dass sich die Lebens- und Wohnbedingungen in den verbliebenen Gebieten mit schlechter Bausubstanz weiter verschlechtern. Durch: die spekulative Vermietung heruntergekommener Bausubstanz zu berhhten Preisen, Aufzonungen im dicht bebauten Stadtgebiet und die Abwanderung konomisch strkerer Haushalte.

In Zukunft wird in sehr viel strkerem Mae eine aktive Steuerung der gesamten Wohnungspolitik im Neubau und in der Bestandspolitik notwendig sein, will man die Wohnungsversorgung fr alle einkommensschwachen Bevlkerungsgruppen auf einem akzeptablen Niveau sicherstellen.

3.4.2 Erfahrungen aus den Lnderstudien


In nahezu allen europischen Lndern sind vor allem Wohnungsbaugesellschaften wichtige Partnerinnen in der Erneuerung von Quartieren (z.B. in den Niederlanden im Rahmen der Grostadtpolitik, in Frankreich als Partner in den contrats de ville und in Deutschland im Soziale Stadt-Programm resp. in den kommunalen Programmen einzelner Stdte mit einem hohen Anteil an kommunalen oder ffentlich gefrderten Wohnungen, d.h. berwiegend in Grosiedlungen75). Hufig wurden Wohnungsbaugesellschaften zu zentralen Trgerinnen der Quartiersentwicklung, bernahmen weitere Aufgaben bezogen auf die Verbesserung der physischen Infrastruktur im Gebiet (z.B. Sorge um den ffentlichen Raum), beschftigten und qualifizierten bevorzugt Menschen aus dem Quartier und kmmerten sich um die Moderation von lokalen sozialen Konflikten.
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Es ergeben sich zusammenfassend fr die Wohnungs- und Stadterneuerungspolitik folgende berlegungen: Der Herstellung und der Erhalt preiswerten Wohnraumes ist zur Unterbringung einkommensschwacher Wohnbevlkerung elementar wichtig; dabei ist es sinnvoll, ber umfangreiche Bestnde zu verfgen und die Belegung im Sinne einer De-Segregierung zu untersttzen, d.h. aufgrund geringer Spielrume zu einer Belegungspolitik greift (wie in Deutschland), mit der Folge, dass soziale Brennpunkte produziert werden. Manahmen der Stadterneuerung bedeuten meist eine Aufwertung des Standortes mit dem Ergebnis steigender Kosten und Mieteinnahmen; will man eine ffentlich gefrderte Stadterneuerung, muss seitens des politisch-administrativen Systems die Verantwortung fr sozialvertrgliche Lsungen bernommen werden, d.h. die Gratwanderung zwischen sozialvertrglicher Aufwertung - Stabilisierung und betriebswirtschaftlich lohnende Nutzung muss verantwortungsvoll und am Gemeinwohl orientiert gestaltet werden. Die Diskussion um die Segregation wird meist sehr emotional gefhrt; insbesondere ber die Konzentrationen von einkommensschwachen Bevlkerungsgruppen und sozialen Problemfllen an Orten, wo sie zustzlich benachteiligt werden. Dennoch:

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TP PT

In vielen west- und nordeuropischen Grostdten sind die am wenigsten attraktiven Wohngebude in den am wenigsten attraktiven Grosiedlungen sehr rasch mit einer Wohnbevlkerung berbelegt worden, die von Armut, Arbeitslosigkeit, ZuwanderInnen-Status und verschiedenen Formen abweichenden Verhaltens gekennzeichnet ist. Diese Situation ist in Wien nicht gegeben, da im Gemeindewohnungsbau und ffentlich gefrderten Wohnungsbau der Anteil an Personen aus Nicht-EWR-Lndern sehr gering ist und die inlndische Bevlkerung in diesen Gebieten in noch sehr viel geringerem Ausma von Einkommensarmut betroffen ist. Zudem hat die Stadt in der Zischen- und Nachkriegszeit Gemeindewohnungen auch in attraktiven Lagen und an guten Adressen gebaut (damals ging die Lage auch nicht in die Kalkulationen ein).

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Stdtestrategien gegen Armut und soziale Ausgrenzung

Konzentrationsintensitten, auch die der ZuwanderInnen, sagen nicht direkt etwas ber das Ma an Integration aus; relevanter ist in jedem Fall der Umgang der Gruppen untereinander vor Ort, das politische Klima von Offenheit resp. Diskriminierung. Der Einfluss von Stadtplanung und Wohnungspolitik auf die Konzentration einzelner Bevlkerungsgruppen in Teilbereichen der Stadt sowie deren Auswirkungen auf soziale Ausgrenzungen wird bisher nicht ausreichend erforscht; auf der einen Seite werden Konzentrationen sozial Benachteiligter in benachteiligenden Wohnund Wohnumfeldbedingungen oftmals billigend in Kauf genommen, auf der anderen Seite wird auf die Konzentration bestimmter sozialer Gruppen sehr stark emotional reagiert; die Zurckweisung von Konzentrationen folgt zumindest der These, eine Gesellschaft knne nur integriert sein, wenn sie dem melting pot-Modell folgt.

3.4.3

Empfehlungen fr Wien

Aufgrund der Entwicklung und Entscheidungen der letzten Jahrzehnte hat Wien zwar derzeit noch umfangreiche Spielrume beim Einsatz der Wohnbaufrderungsmittel, es ist andererseits heute ausschlielich auf die Bundesmittel angewiesen. Die in den letzten Jahren immer wieder einsetzenden Diskussionen um die Weiterfhrung der Wohnbaufrderung und deren soziale Treffsicherheit lassen insbesondere vor dem erhhten Druck der Haushaltskonsolidierung befrchten, dass diese Mittel in Zukunft nicht mehr oder nur noch in deutlich reduziertem Ausma zur Verfgung stehen werden. Es ist daher (und auch aufgrund der hohen Kosten des Neubaus) zur Sicherung der Wohnungsversorgung der armen und von Armut betroffenen Haushalte auch notwendig, eine Wohnungsbestandspolitik zu betreiben, die geeignet ist, die preisgnstigen Wohnraum dauerhaft zu sichern und ihn denjenigen zur Verfgung zu stellen, die ihn am dringendsten bentigen. Die Bestandspolitik sollte in zwei Richtungen gehen: Die strkere ffnung des gesamten ffentlich gefrderten Wohnungsbestandes fr alle Haushalte mit geringem Einkommen, ungeachtet ihrer staatlichen Zugehrigkeit, und Initiativen dahingehend, den gnstigen kommunalen und genossenschaftlichen Wohnraum auch verstrkt den wirklich Bedrftigen zur Verfgung zu stellen. In diesem Zusammenhang sollte sich Wiener Wohnen nicht an einer betriebswirtschaftlich vielleicht sinnvollen Arrondierung der Bestnde durch den Verkauf untypischer Gemeindebauten orientieren, sondern diese Reserven in ihrem Portefeuille behalten. Darber hinaus bedeutet die derzeit mgliche Weitergabe von Gemeindewohnungen innerhalb der vertikalen Verwandtschaftslinie der MieterInnen ohne soziale Bedrftigkeit einen Entzug dringend bentigter preiswerter Altbauwohnungen fr soziale Zwecke.76
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Die Mglichkeiten eines Zugang zu Gemeinde- und Genossenschaftswohnungen ber die Soziale Schiene stellt einen guten Ansatz dar, sie muss jedoch entsprechend der Zunahme der Problematik weiter personell und finanziell ausgestattet werden. Darber hinaus sollte der zur Verfgung stehende Wohnungspool deutlich erweitert werden und die derzeit damit noch verbundenen restriktiven Auflagen wie nur ein Wohnungsangebot und keine Mglichkeit, auf den Standort der Wohnung Einfluss zu nehmen, reduziert werden. Gerade fr Menschen in prekren Situationen kann es sehr wichtig sein, die im unmittelbaren Wohnumfeld aufgebauten sozialen Kontakte nicht zu verlieren.

76
TP PT

Das Eintrittsrecht fr Kinder ist allerdings an eine bundesgesetzlichen Regelung angepasst, die nicht nur fr Wien Gltigkeit hat.

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Stdtestrategien gegen Armut und soziale Ausgrenzung

Darber hinaus sollten auch alternative Modelle der Sanierung, der Verwaltung von Wohnraum (beispielsweise ber Kleingenossenschaften) und der Mitbestimmung auch fr sozial benachteiligte Gruppen und soziale Projekte berlegt werden. Wohnprojekte, die integrativ wirken und kulturellen und sozialen Mehrwert in ihrem Umfeld produzieren sind bisher nur unter hohem finanziellem und zeitlichem Aufwand umsetzbar. Benachteiligte und konomisch schwchere Haushalte knnen diesen Einsatz derzeit nicht leisten. Da vor allem die Integration von ZuwanderInnen auch in Belangen der Wohnungsversorgung nicht ausreichend gelungen ist, wre es dringend notwendig, ein wohnpolitisches Integrationskonzept77 zu formulieren, das auch fr die auf dem Arbeitsmarkt benachteiligten MigrantInnen eine in qualitativer und quantitativer Hinsicht ausreichende Wohnversorgung sicherstellt.
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Um eine aktive Armutsbekmpfungspolitik im Bereich der Wohnungspolitik betreiben zu knnen, sollte die Stadt Wien: Alle einkommensschwachen Haushalte vom Eigenanteil im kommunalen und restlichen sozialen Wohnungsbestand befreien, die Mindesteinkommens-Regelungen im sozialen Wohnungsbestand streichen, eine aktive Belegungspolitik im sozialen Wohnungsbestand zur besseren Durchmischung der MieterInnen nach dem ethnischen Hintergrund weiterfhren und intensivieren, den kommunalen Wohnungsbestand in einer sinnvollen und moderaten Strategie auch fr ZuwanderInnen ffnen; dieses ist jedoch sorgfltig nach dem Ort zu prfen und als integrationsuntersttzender Prozess zu begleiten, kooperative Wohnmodelle mit integrativem Charakter vor allem in grnderzeitlichen Vierteln untersttzen und auch fr Menschen mit geringem Einkommen zugnglich machen bei Baumngeln im privaten Altbaubestand auch Zwangsmittel wie Ersatzvornahme und Zwangsverwaltung konsequent einsetzen VermieterInnen von illegalen und unzumutbaren Unterknften wirkungsvoll strafen und Initiativen zur Abschaffung von Befristungen zumindest in KAT C und D Wohnungen starten

3.5 STADT(TEIL)ENTWICKLUNG UND QUARTIERSMANAGEMENT


3.5.1 Stadtteilentwicklung und Quartiersmanagement in Wien
Da es in sterreich keine nationalen Stdtestrategien gegen Armut und soziale Ausgrenzung auf lokaler Ebene gibt, sind die in Wien vorhandenen Anstze auf eigene Initiative der Stadt entstanden. Einige Anstze dieser Art wurden im Rahmen von EU-Programmen (Zielgebiet 2 oder Urban) initiiert. Es gibt derzeit zudem einzelne gebietsbezogene Managementanstze in Wien78, ein von der Komplexitt der Aufgabenstellung her umfassendes Quartiersmanagement, wie es in England, den Niederlanden oder in Deutschland zu finden ist, existiert jedoch bisher nicht.
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77
TP PT

Die bereits bestehenden integrativen Wohnprojekte geben zwar Signale in die richtige Richtung, sie sind jedoch quantitativ nicht im Stande, die Wohnsituation der ZuwanderInnen merkbar zu verbessern. Darber hinaus kommen auch sie vor allem einer schon strker integrierten Mittelschicht zu Gute.
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78
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Gebietsmanagement Arnethgasse, Gebietsmanagement im Rahmen der Projektentwicklung KDAG, Grtelmanagement, Baublockmanagement, Quartiersmanagement im Rahmen einer Wohnbebauung.

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Stdtestrategien gegen Armut und soziale Ausgrenzung

Als dauerhafte dezentral organisierte Institution besitzt Wien seit nunmehr 30 Jahren mit den im Rahmen der Stadterneuerung eingefhrten Gebietsbetreuungen eine Einrichtung, die als Vor-Ort agierende Anlauf- und Beratungsstelle einen Teil der Arbeiten eines Quartiersmanagements abdeckt. Ursprnglich zur Beratung von HauseigentmerInnen und MieterInnen bei gefrderten Sanierungsmanahmen und als Anlaufstellen in Fragen der Stadterneuerung eingerichtet, zeichnete sich seit dem Ende der 1990er Jahre ab, dass das Aufgabenprofil der Gebietsbetreuungen ber das der Gebudereparatur und der Wohnumfeldverbesserung hinausgehen sollte. Je nach lokalem Anforderungsprofil, aber auch aufgrund unterschiedlicher Aktivitten der Einrichtungen wurden Vernderungen und Weiterentwicklungen der Aufgaben der Gebietsbetreuungen diskutiert und umzusetzen begonnen. Dies zeigt sich insbesondere in der Ausdifferenzierung der Qualifikationen der MitarbeiterInnen. Im Jahr 1999 wurden zustzlich zu den bestehenden die Gebietsbetreuungen Neu eingerichtet. Diese sind im Wohnhausbestand der Gemeinde Wien ttig und konzentrieren sich sehr stark auf die Zusammenarbeit mit den MieterInnen und haben insbesondere die Aufgabe, soziale Probleme zu lsen. Heute gibt es fr jeden Wiener Bezirk auer fr die innere Stadt (1. Bezirk) mindestens eine Gebietsbetreuung79.
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Neben den Gebietsbetreuungen wurde ein breites Spektrum neuer stadtteilbezogener Initiativen gestartet: Baublockmanagement, Gebietsmanagement und Grtzelmanagement werden, meist ausgehend von den Kernen der Gebietsbetreuung, diskutiert und ausprobiert. Das Know how, das sich dort ber die lange Dauer der Betreuung entwickelt hat, bringt Wien in eine gute Ausgangssituation fr lokale Anstze gegen Armut und Soziale Ausgrenzung80.
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Die Auenstellen und lokalen Einrichtungen kooperieren auf freiwilliger Basis in Regionalforen und anderen Netzwerken. Sie leisten einen Beitrag gegen Armut und soziale Ausgrenzung, indem sie auf die jeweiligen Defizite ihrer Gebiete reagieren und aktive Angebote wie Kulturarbeit, Grtzelfeste, Untersttzung bei der Ansiedlung von Gewerbehfen oder -husern (GB 10), Anstze zum aktiven Gebietsmanagement (GB 16 und 17/18) machen. Charakteristisch fr die Einbindung der lokalen Anstze in Wien ist jedoch der informelle Charakter81 auf der unteren Ebene und bei den Querschnittsaufgaben. Gebietsbetreuungen sind keine Magistratsdienststellen, sie haben keinen eigenen Rechtsstatus in der Magistratsverfassung. Ihre Aufgaben sind daher in keinem Rechtsakt fixiert, sie haben keine Entscheidungsbefugnis. Sie arbeiten als intermedire Institution an der Schnittstelle zwischen Wohnbevlkerung, HauseigentmerInnen und Gewerbetreibenden, den Bezirksvertretungen und den Magistratsabteilungen der Stadtverwaltung. Ihre Handlungsfhigkeit und ihr Einfluss sind sehr unterschiedlich und beruhen auf der Qualitt der Kontakte der MitarbeiterInnen der Gebietsbetreuungen zu einzelnen BeamtInnen und zur Bezirksvertretung.
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Meist ausgehend von den Gebietsbetreuungen oder im Zusammenhang mit Stadterneuerung gibt es in Wien einige lokale Management-Anstze. Darunter werden jedoch wie auch andernorts (vgl. Alisch 2002: 100-104) sehr unterschiedliche Anstze verstanden oder aber verschiedene Begriffe fr hnliche Konzepte verwendet.

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Es gibt derzeit 19 gebietsbezogene Gebietsbetreuungen mit sechs zustzlichen Auenstellen, davon elf, die nur fr Wohnhausanlagen der Stadt Wien zustndig sind, sowie eine mobile Gebietsbetreuung, die fr ganz Wien Untersttzung gegen Absiedlung und Spekulation gibt.
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Die Auenstellen des in Auflsung befindlichen Wiener Integrationsfonds, Institutionen der Gemeinwesenarbeit wie die Bassena, Nachbarschaftszentren und andere soziale Organisationen und Trger von Sozialarbeit und Jugendarbeit wie die Parkbetreuungen sind eine wichtige Ressource fr lokale Strategien. Es gibt auch bereits eine umfangreiche Vernetzungsstruktur wie zum Beispiel die Regionalforen oder das Vernetzungsfrhstck.
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Dies zeigt sich sowohl bei der Zustndigkeit der Bezirke als auch der Gebietsbetreuungen.

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Stdtestrategien gegen Armut und soziale Ausgrenzung

So verwendet die BUWOG-Wohnungsbaugesellschaft den Begriff Quartiersmanagement im Sinne von facility management, indem sie darunter die Kontakte zwischen KundInnen und Bautrgerin ber Informationsabende, Anregungen zur Bildung einer Gemeinschaft zwischen den neu einziehenden MieterInnen und MieterInnenbetreuung und haushaltsnahe Dienstleistungen versteht; whrend die Stadt Wien unter Gebietsmanagement (Arnethgasse, KDAG und Liesinger Brauerei82) alle jene Aufgaben versteht, die bei einer Projektentwicklung nicht ber die Flchenwidmung- und Bebauungsplanung geregelt werden knnen (eine so genannte begleitende Stadtteilentwicklung, die eigentlich mehr eine begleitende Projektentwicklung ist). Hierunter finden sich komplexere Governance-Anstze, die parallel zu den traditionellen Planungsablufen AkteurInnen wie AnrainerInnen, Fachleute und die Bezirksverwaltungen strker in die Projektentwicklung einbinden und die das Zusammenspiel mit der Verwaltung Projekt bezogen neu organisieren.
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Die Einbeziehung der Bevlkerung und der Gewerbetreibenden beschrnkt sich bei diesen Gebietsmanagementprojekten auf verstrkte und kontinuierliche Information ber den Planungsprozess und Ideen-Inputs sowie auf in einen Fachbeirat entsendete BrgerInnen (KDAG). Die Bezirksvertretungen werden dabei ber flexiblere Formen der Beteiligung bei Entscheidungen eingebunden. Daneben wird mit dem so genannten Baublockmanagement Stadterneuerung in ffentlichprivater Partnerschaft angestrebt. Im Antrag der Stadt Wien zur Gemeinschaftsinitiative Urban II (Laufzeit 2002-2006) aus dem Jahr 1999 ist die Einrichtung eines Stadtteilmanagements als Leitprojekt aufgefhrt. Mit Hilfe dessen sollte die Ansiedlung von innovativen Unternehmen, die Flchenentwicklung, ein Upgrading, die Verdichtung der Wirtschaftsnutzung und ein Standortmarketing sowie eine Imagebildung ber die Koordination von Prozessen erreicht werden. Dazu sollte das Stadtteilmanagement als niedrig schwellige Anlaufstelle dienen, durch Beschftigungs- und Qualifizierungsprojekte die berufliche Weiterentwicklung insbesondere von Jugendlichen ermglichen, die Kommunikation im Quartier frdern und Projekte zur Integration von ZuwanderInnen und Flchtlingen entwickeln. In der Ergnzung zur Programmplanung aus dem Jahr 2003 wird nur noch die wirtschaftsorientierte Entwicklung des Gebietes erwhnt. De facto wurde bis heute jedoch noch kein Stadtteilmanagement eingerichtet, weil trotz lngerer magistratsinterner Versuche die nationale Kofinanzierung nicht gesichert werden konnte und kein ausreichendes politisches Interesse an dem Projekt bestand. Da dieses Konzept dem international blichen Quartiersmanagement sehr nahe kommt, ist es umso bedauerlicher, dass die Stadt die Chance, solche Einrichtungen frhzeitig zu etablieren, nicht nutzt. Vor allem die soziale und die Stadterneuerungsseite von Quartiersmanagement wird im derzeit (Projektlaufzeit von 2002 bis Ende 2005) im Rahmen der Zielgebiet-2-Frderung der EU im 2. und 20. Wiener Gemeindebezirk laufenden Pilotprojekt Grtzelmanagement betont. Ziel des Pilotprojekts ist die Verbesserung der sozialen, kulturellen und wirtschaftlichen Bedingungen im Projektgebiet. Angestrebt sind neben der Aktivierung der Bevlkerung und der Gewerbetreibenden auch Manahmen zur Frderung des Arbeitsmarktes, der lokalen Wirtschaft, der Qualifizierung der Wohnbevlkerung und des kulturellen Angebots. Darber hinaus soll das Pilotprojekt Impulse fr Verwaltungsmodernisierung geben (strkere Delegation

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Alle drei Projekte beziehen sich auf die Entwicklung ehemals industriell genutzter Standorte (zwei Brauereien und eine Kabel- und Drahtfabrik), die zu gemischten Wohn-, Arbeits- und Kulturstandorten entwickelt werden.

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Stdtestrategien gegen Armut und soziale Ausgrenzung

von Entscheidungen nach unten und auen, strkere Einbindung solcher Governance-Anstze in die regulren Verwaltungsstrukturen). Das Pilotprojekt Grtzelmanagement ist bei den lokalen Gebietsbetreuungen angesiedelt. Projekttrger ist der Wiener Wirtschaftsfrderungsfonds (WWFF), ProjektpartnerInnen sind die fr die Gebietsbetreuungen zustndige MA 25 und das Wissenschaftszentrum Wien, das die Evaluation finanziert und als wissenschaftliche Begleiteinrichtung ttig ist. Wie auch die Evaluation besttigt, sind die Ziele der Aktivierung der Bevlkerung und die partizipative Stadtteilentwicklung in dem Projekt bisher recht gut gelungen. Dennoch gibt es einige Kritikpunkte, insbesondere an der strategischen Verantwortung der Stadt (vgl. auch: Steiner et al. 2003): Ein Projekt dieser Komplexitt msste als horizontal integrierter Ansatz von mehreren Einrichtungen der Stadt Wien getragen werden. Stattdessen o konnten zur Antragstellung mit dem WWFF und der MA 25 nur zwei Institutionen gewonnen werden. Weitere gewnschte institutionelle PartnerInnen wren der Wiener Integrationsfonds (WIF), die Geschftsgruppen Soziales und Stadtentwicklung, der Wiener ArbeitnehmerInnen Fonds (WAFF) und die Wirtschaftskammer Wien gewesen. Diese schmale Basis hat sich auch whrend der Laufzeit des Projekts nicht verbreitern lassen (vgl. Steiner et al. 2003: 25, 29). Selbst diese schmale Basis ist brchig, denn die Verankerung des Projekts wird auch innerhalb der beteiligten Institutionen als nicht ausreichend angesehen (vgl. Steiner et al. 2003: 25, 33).

Die Herausforderungen an die GrtzelmanagerInnen und die damit verbundene Komplexitt der Aufgaben sowie der administrative Aufwand des Pilotprojektes (auch aufgrund der EU-Frderung), wurden eindeutig unterschtzt. o Die Stellen der QuartiersmanagerInnen wurden nicht ausgeschrieben und an einem oder mehreren notwendigen Qualifikationsprofilen orientiert, sondern erfolgten per Entsendung der ProjektpartnerInnen bzw. ber Intervention der Bezirkspolitik. Folgerichtig wurden im Zuge der Evaluation vor allem Kompetenz- und Qualifikationsmngel bei den GrtzelmanagerInnen insbesondere in den KernKompetenzen dieser Aufgabe, nmlich in den Bereichen Entwicklung von beruflichen Qualifikationsprojekten, wirtschaftliche Kompetenzen und Managementqualitten sowie in der Projektsteuerung oder dem Projektmanagement festgestellt (vgl. Steiner et al. 2003: 26, 37). Die Zeitbudgets fr das Grtzelmanagement sind nicht ausreichend (vgl. Steiner et al. 2003: 38).

Die zu treffenden Entscheidungen und Kompetenzen sind nicht angemessen konzipiert. o Da es keine Koordinierungsrunde der fachlich betroffenen Institutionen gibt, findet eine Kooperation auf der institutionellen Ebene kaum statt oder ist zustzlich erschwert (vgl. Steiner et al. 2003: 27). Dadurch ist das Ziel einer innovativen Verwaltungsentwicklung vllig in den Hintergrund getreten und hat auf diese Weise kaum eine Umsetzungschance; es fehlt gerade seitens der hheren Verwaltungsebenen ein ausreichendes Ma an Akzeptanz und Untersttzung (vgl. Steiner et al. 2003: 35). Auf diese Weise laufen die Interessen der Gesamtstadt (wenn sie denn als solche formuliert werden) und die Bezirksinteressen hufig auseinander; von einer vertikal

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Stdtestrategien gegen Armut und soziale Ausgrenzung

integrierten Planung kann daher kaum ausgegangen werden (vgl. Steiner et al. 2003: 35). o Auch die Bevlkerung ist nicht ausreichend in die Kommunikationsprozesse eingebunden; zwar sind die BrgerInnen ber den Grtzelbeirat an Entscheidungen beteiligt, die wesentlichen Entscheidungen fallen jedoch nach wie vor auf der institutionellen Ebene und hinter verschlossenen Tren (vgl. Steiner et al. 2003: 57). Stadtverwaltung und Bezirk haben oft allzu unterschiedliche Interessen.

Das Grtzelmanagement ist aufgrund seiner strategischen Bedeutung fr das Viertel zentral; daher mssten alle anderen Zielgebiet 2-Projekte damit verbunden bzw. vom Grtzelmanagement oder einer damit verbundenen Institution koordiniert werden. Stattdessen laufen die Projekte eher unverbunden nebeneinander her. Es gibt deutliche Widersprche zwischen der sehr breiten Projektkonzeption und der schmalen, auf die beiden EU-Schienen ESF und EFRE reduzierten Finanzierungsstruktur: o Das Grtzelmanagement ist zwar ein Projekt, es muss aber auf zwei getrennten Schienen mit zwei getrennten Antrgen abgerechnet werden, was einen hohen Verwaltungsaufwand erzeugt. Auch wenn es ein eigenes Budget fr lokale Projekte gibt, knnen viele der von den BrgerInnen entwickelten Projekte nicht gefrdert werden, weil sie weder den Frderungsbedingungen der ESF- noch der EFRE-Schiene entsprechen (vgl. Steiner et al. 2003: 30). Die Stadt Wien hat neben der nationalen Kofinanzierung keine eigenen Mittel im Haushalt eingestellt, damit mssen die GrtzelmanagerInnen resp. die ProjektInteressentInnen die Mittel selbst beschaffen (vgl. Steiner et al. 2003: 32, 37) ein sinnloser Mehraufwand, zumal vor dem Hintergrund geringer werdender finanzieller Spielrume seitens einzelner MAs aufgrund der enger werdenden Haushaltssituation. Damit steht die Finanzierungsstruktur auch im Widerspruch zum basisorientierten Ansatz des Projekts (vgl. Steiner et al. 2003: 34). Die GrtzelmanagerInnen geraten dadurch sehr hufig in eine beschneidende Rolle, die im Widerspruch zum eigenen Rollenverstndnis als AnwltInnen der BrgerInneninteressen stehen (vgl. Steiner et al. 2003: 26, 29).

o o

Das grte Manko ist also das Fehlen von strategischen Kontexten und Einbindungen ein Phnomen, das nach den europischen Erfahrungen (s.u.) dazu beitrgt, dass die Mittel nicht effektiv und effizient eingesetzt werden.

3.5.2 Erfahrungen aus den Lnderstudien


Das Quartiersmanagement ist in den meisten west- und nordeuropischen Lndern das Herzstck bei der Umsetzung der Stdtestrategien gegen Armut und soziale Ausgrenzung in Deutschland konzentriert man sich nahezu ausschlielich hierauf. Neben der Analyse der strategischen Einbettung (politischer Beschluss, integrativer Politikeinsatz, dezentrale Entscheidungskompetenzen, Evaluation) steht vor allem die Vor-Ort-Umsetzung dieser Strategien im Mittelpunkt der analytischen Betrachtungen. Demgegenber findet kaum Beachtung, wie dieses Instrument in die gesamte stdtische, regionale und nationale Politik und Verwaltung eingebunden ist das bezieht sich einerseits auf das Ziel der Armutsbekmpfung und der Frderung sozialer Integration,

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Stdtestrategien gegen Armut und soziale Ausgrenzung

andererseits auf die politische und verwaltungsgeme Verankerung, d.h. auf das Element eines Experiments fr eine breiter angelegte Verwaltungsmodernisierung resp. die Gestaltung der neuen Planungskulturen im Kontext des berganges zur Governance.

Im europischen Kontext zeigt sich deutlich, dass fr den Erfolg von QuartiersmanagementModellen und anderen lokalen Strategien gegen soziale Ausgrenzung und Armut ausschlaggebend ist, welcher politische Stellenwert den allgemeinen Dezentralisierungs- und Partizipationsmanahmen eingerumt wird. Eine wichtige Erkenntnis aus den Lnderstudien ist, dass ein Quartiersmanagement als Bestandteil einer Dezentralisierung von Verwaltungsaufgaben nur dann erfolgreich ist, wenn ausreichend finanzielle Mittel und ein entsprechender Zeithorizont bereitgestellt, Entscheidungskompetenzen klar definiert und die quartiersbezogenen Umsetzung unabhngig und fachlich professionell durchgefhrt wird sowie in bergeordnete Strategien eingebunden und lokal verankert sind. dem

Als Bestandteil einer weiter gefassten Verwaltungsmodernisierung werden mit Quartiersmanagement immer wieder die folgenden Punkte eingefordert und angemahnt: Eindeutige positive politische Entscheidung fr das Programm resp. die Pilotprojekte, klare Zielfestlegung und damit verbunden eine Festlegung der Erfolgsindikatoren, Fachabteilungen bergreifende Anstze und Finanzierung, Verwaltungsebenen bergreifende Kooperation, inter- und transdisziplinre Zugangsweisen,

kooperierendes Einbeziehen der zivilgesellschaftlichen Strukturen, der Betroffenen und Einbeziehen der Wirtschaft (corporate social responsibility).

3.5.3 Empfehlungen fr Wien


Aus dem Vergleich mit den europischen Lndern wird deutlich, dass in Wien derzeit auf Basis einer gut eingefhrten Institution, den Wiener Gebietsbetreuungen, und weiteren lokalen Anstzen und Vernetzungsrunden erste Anstze zu einem Quartiermanagement ausprobiert werden. Im Rahmen der von der EU finanzierten Programme wie URBAN II und Zielgebiet 2 konnten die ersten Impulse gesetzt werden. Allerdings hat die Stadt dieses Potenzial (insbesondere bei URBAN II) nur ansatzweise genutzt. Die Defizite befinden sich dabei weniger auf der Umsetzungsebene, wo die Stadt auf eine breite Erfahrung vieler Institutionen zurckgreifen kann, sondern vor allem auf der strategischen Ebene, wo die damit verbundenen Chancen und Herausforderungen fr einen Beitrag zur Verwaltungsmodernisierung bisher nicht erkannt worden sind. Die Stadt muss sich daher entscheiden, ob sie ihre Strategie der Vergangenheit weiter fortfhren mchte und das bewhrte Instrument der Gebietsbetreuungen schrittweise durch den Ausbau der Aufgaben weiter entwickelt, oder ob sie einen qualitativ anderen Schritt in Richtung Quartiersmanagement83 machen will.
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83
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In der Literatur werden die sehr viel weiter reichenden Anstze dahingehend kritisiert, den Begriff Management fr diese doch eingeschrnkte Steuerungsaufgabe heranzuziehen; ein diesem Begriff angemessenen Ansatz sollte die Kontrolle ber alle Ressourcenstrme im Quartier sichern, also

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Stdtestrategien gegen Armut und soziale Ausgrenzung

Unsere Empfehlung ist, aus den Erfahrungen in anderen europischen Stdten zu lernen und gemessen an der Entwicklung der Problematik frher als die anderen Stdte in mehreren Grtzeln ein solches Management einzurichten. Dazu bedarf es vor allem erheblicher Vernderungen gerade im urban management der Stadt, die allerdings bei der selbst verordneten Verwaltungsmodernisierung auch noch nicht umgesetzt, teilweise noch nicht einmal angedacht wurden. Dazu gehren: Ein politischer Beschluss zur Bekmpfung von Armut und sozialer Ausgrenzung u.a. mittels des Instruments des Quartiersmanagements auf hchster Ebene; die Einrichtung angemessener Koordinationsstrukturen, wobei die zentrale Verantwortung politisch sehr hoch eingebunden sein sollte (Bro des Brgermeisters); eine Verantwortung fr das Programm, dessen Implementation, Finanzierung und Evaluation unter Einbezug mehrerer Amtsfhrender Stadtrte (Stadtentwicklung, Wohnungsbau und Stadterneuerung, Soziales, Integration von ZuwanderInnen, Wirtschaft und Finanzen) und Fonds (WBSF, WWFF, WAFF, Soziales Wien) (horizontale Integration); eine verwaltungsinterne Koordinierungsrunde unter Einbeziehung der entsprechenden Fonds, welche die Geschftsbereiche der Amtsfhrenden StadtrtInnen abdeckt, und die das Konzept erarbeitet, die Zielkriterien und zu erreichenden Ziele festlegt sowie die Evaluation beauftragt und deren Ergebnisse umsetzt (horizontale Integration); weitere Koordinierungsgremien unter Einbezug der politischen Parteien, der Bezirksvorstnde sowie der korporativen AkteurInnen (Arbeiterkammer, Wirtschaftskammer, Wiener Wohnen) und der Wissenschaft sind sinnvoll (vertikale Integration der horizontal integrierten Ebenen); Sicherung eines Haushaltstitels, aus dem Projekte im Rahmen des Quartiersmanagements finanziert werden knnen; dieser Haushaltstitel speist sich entweder aus den Haushaltstiteln aller einzubindenden MAs resp. Geschftsbereichen sowie der Fonds oder wird durch Vorwegabzug sichergestellt; whrend die letzte Lsung die einfachere erscheint, ist die erste symbolisch gewichtiger, weil auf diese Weise die horizontale Vernetzung sichtbar wird. Sozialintegrative Stadtplanung sollte im Rahmen eines integrativen Ansatzes vorgehen und damit der Tatsache Rechnung tragen, dass Stadtplanung und Stadtentwicklung eine Querschnittsmaterie ist. Soft-Facts werden fr eine sozialvertrgliche Stadtentwicklung eine Voraussetzung fr deren Erfolg sein; sie sollten unter Einbeziehung der Bedrfnislage von Vor-OrtAkteurInnen entwickelt werden. Es sollte eine breite Diskussion ber Ziele und Art einer sozialvertrglichen Stadtentwicklung gestartet werden. Zielsetzungen und Priorittensetzungen sollten dabei auf eine breitere Basis gestellt werden und die Grundlage fr die strategische Zielsetzung einer Stadtentwicklungspolitik sein. Es ist zu prfen, wie fr Strategien, Instrumente und Manahmen der Stadtentwicklung bestimmter Gre und Reichweite hnlich wie bei der Umwelt- und GesundheitsVertrglichkeitsprfung Manahmen einer Sozialvertrglichkeits-Prfung (SVP) eingefhrt werden knnen, mit Hilfe derer unbeabsichtigte Folgen rationalen Handelns in

beispielsweise auch die Schulen, die lokalen Budgets, die rtliche konomie etc. in viel strkerem Ma integrieren (vgl. Alisch 1998b: 12-15).

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Stdtestrategien gegen Armut und soziale Ausgrenzung

eigenen und anderen Politikfeldern in ihrer Negativwirkung auf die Zunahme von sozialer Polarisierung, Armut und sozialer Ausgrenzung abgeschtzt werden knnen. Die Gestaltung des ffentlichen Raumes sowie die Partizipation bei diesen Entscheidungen sind wichtige Aufgaben im Hinblick auf die Sozialvertrglichkeit.

3.6 PARTIZIPATION
3.6.1 Partizipation in Wien
Seit einigen Jahren ist die Anzahl von BrgerInnenbeteiligungsverfahren in Wien deutlich gestiegen. Diese finden einerseits im Rahmen von Verkehrsprojekten, verbunden mit Umweltvertrglichkeitsprfungen und Strategischer Umweltprfung (Verlngerung U1, U2, SUPer NOW) so wie im Rahmen allgemeiner verkehrspolitischer Fragestellungen (Mobil in Wien, Masterplan Verkehr 2003) oder als Einzelprojekte (Verkehrskonzept Htteldorf) statt. Darber hinaus gibt es auf der Ebene der Stadtteilentwicklung eine Reihe von BrgerInnenbeteiligungsprojekten, die entweder als Einzelprojekte (Aufwertung des Brunnen-viertels, Beteiligungsverfahren zum Zimmermannplatz, Zielgebiet Grtel) im Rahmen Lokaler Agenda 21 oder im Rahmen von EU-Projekten (URBAN (Beteiligungsverfahren Yppenplatz), im Zielgebiet 2 im 2. und 20. Bezirk (Grtzelmanagement)) laufen. Die vielen Beteiligungsprojekte zeigen, dass in Wien keineswegs wie oft kritisiert - ein beteiligungsmdes oder beteiligungsfeindliches Klima herrscht. In vielen Beteiligungsprozessen war die die Partizipations- und Kooperationsbereitschaft bei allen Beteiligten durchwegs hoch, das Arbeitsklima gut, die Ergebnisse wurden vielfach konsensual erzielt. Dennoch gibt es einige grundstzliche Herausforderungen fr Beteiligungsprozesse in Wien: Bei der Mobilisierung wird vielfach zu sehr auf Standardmittel wie Postwurfsendungen und Anzeigen in Bezirkszeitungen gesetzt. In den Fllen, in denen dies die vorrangigen Mobilisierungsmittel sind, ist die Anzahl der mobilisierten Menschen meist eher gering und sozial sehr selektiv. In Vierteln, bei denen bereits hufiger Beteiligungsverfahren stattgefunden haben und in denen auch Ergebnisse umgesetzt wurden, werden mehr Menschen erreicht (Viertel um den Brunnenmarkt). Wird die Mobilisierung durch eine Vor-Ort-Institution wie eine Gebietsbetreuung durchgefhrt oder von diesen ergnzt, so werden deutlich mehr Menschen erreicht. Die Ergebnisse bei der Mobilisierung von MigrantInnen sind bisher nicht sehr gut. Dies liegt auch daran, dass meist nicht ausreichend auf diese Gruppe zugegangen und deren kulturellen Gewohnheiten bercksichtigt werden. Eine groe Herausforderung bei vielen Beteiligungsprozessen in Wien ist die Beteiligung von Politik und Verwaltung. Innerhalb der Verwaltung besteht ein groes Bedrfnis nach Kooperation und Abstimmung in Bezug auf die jeweiligen Projekte, die in den regulren Verwaltungsablufen zu kurz kommen. In manchen Beteiligungsprozessen wurde mit groem Erfolg und mit hoher Zufriedenheit dafr ein zustzliches institutionelles Gremium eingefhrt (Steuerungsgruppe). Die adquate Einbindung der bezirklichen Ebene ist in Wien eine besondere Herausforderung (s. Dezentralisierung). Der bergang von der Planungsphase mit BrgerInnenbeteiligung zur Umsetzungsphase und Fertigstellung eines Projekts verluft hufig unbefriedigend, da der zur Bevlkerung oder den VertreterInnen aufgebaute Kontakt (Information ber das Geschehen und Vermittlung von

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nderungen) hufig wieder verloren geht. Hier funktioniert die Einbindung der Ausnahmesituation BrgerInnenbeteiligung in die regulre Verwaltungsttigkeit nicht ausreichend. Hufig entsteht bei den Beteiligten der Eindruck, bei den Partizipationsprozessen in eine AlibiFunktion zu geraten, wenn entweder deren Ergebnisse kaum Bercksichtigung finden oder aber die entscheidenden Probleme und Themen ausgeblendet werden. Dann entsteht der Eindruck, nur schmckendes Beiwerk zu sein. Die Folgen knnen sehr hufig kontraproduktiv sein, weil dadurch eine hohe Demotivierung entsteht und der beabsichtigte Demokratisierungseffekt sich in sein Gegenteil verkehrt. Die Finanzierung von komplexen, integrativen Projekten, wie sie hufig im Rahmen von Stadtteilentwicklungsprojekten vorkommen, ist meist ein groes Problem (s. Grtzelmanagement Zielgebiet II) und stellt im schlimmsten Fall gut gemeinte, engagierte Beteiligungsprojekte in Frage, weil sie nicht finanziert werden knnen. Dies wirkt auf die BrgerInnen (und auch auf die engagierten BeamtInnen) uerst demotivierend. In diesem Zusammenhang wird auch oft die mangelnde politische Rckendeckung (vor allem durch die zentrale Ebene) beklagt. Es gibt zwar grundstzliche Zusagen zu den Projekten, wenn jedoch Schwierigkeiten (meist im Zusammenhang mit der Finanzierung) auftauchen, fehlt die politische Rckendeckung auf der Landes- oder der stdtischen Ebene und die Bezirkspolitik steht ohne ausreichende Kompetenzen und finanzielle Mittel da. Dies bewirkt eine nachvollziehbare Skepsis gegen BrgerInnenbeteiligung auf der bezirklichen Ebene. Trotz dieser schwierigen Rahmenbedingungen sind einzelne Wiener Bezirke nach wie vor erstaunlich aufgeschlossen gegenber BrgerInnenbeteiligung. Die Frage der gesellschaftlichen Entscheidungsfindung und Legitimittsbildung ist in Wien, wie in vielen anderen Stdten derzeit im Umbruch. PolitikerInnen entscheiden nicht mehr (ganz) alleine, BrgerInnen werden schrittweise in die Verantwortung fr Entscheidungen und gesellschaftliche Vernderungen genommen. Dies erfordert eine nderung des Rollenverstndnisses aller Beteiligten: PolitikerInnen, Verwaltung und BrgerInnen mssen die neuen Rollen erst aushandeln und lernen, sie mssen sich in diesen Prozessen empowern. Grundstzlich muss man sich die Frage stellen, welche Bedeutung Partizipation in einer Stadt haben soll, welchem Stellenwert man ihr geben mchte. Das Grundverstndnis vieler PolitikerInnen in Wien ist, dass sie nach wie vor diejenigen sind, deren Aufgabe es ist, die Entscheidungen allein zu treffen (und dieses dann auch zu verantworten). Ein Zitat des Bros Schicker macht diese, in Wien weit verbreitete Haltung deutlich: Zwischen BrgerInnen und PolitikerInnen gibt es gar keine hierarchie. politiker sind brger, die gewhlt und bezahlt werden, um entscheidungen im sinne der ffentlichkeit zu treffen Bro Schicker, 13.3 2002 14:32) <http://www.magwien.gv.at/forum/archive/14/1.html>. Dieses Grundverstndnis ist ein an sich lobenswertes vom Anspruch her. Es verstellt jedoch den Blick, darauf, dass das Wissen und die Entscheidungsmacht der PolitikerInnen sehr wohl eine Hierarchie schaffen (ob man will oder nicht). Darber hinaus werden Beteiligungsverfahren ja gemacht, weil es heute nicht mehr so einfach ist Entscheidungen im Sinne der ffentlichkeit zu treffen. Deshalb wird versucht, Entscheidungen in Beteiligungsverfahren auf eine breitere Eben zu stellen. Auch wenn die gewhlten politischen VertreterInnen nach wie vor die Entscheidungen treffen (was auch sinnvoll und richtig ist), so verndern sich jedoch durch Partizipation zwei Aspekte: Die Grundlage fr die Entscheidung kann sehr viel offener und auf

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das Thema bezogen demokratischer sein und der Rechtfertigungsdruck fr jede einzelne Entscheidung wird hher. Die derzeitige Offenheit fr BrgerInnenbeteiligung in Wien ist sehr begrenswert. Sie ist ein Hinweis dafr, dass in der Stadt vieles in Bewegung geraten ist, dass neue Formen gesellschaftlicher Steuerung und Entscheidungsfindung ausprobiert werden, dass die Beteiligten aus allen Bereichen dafr offen sind. Trotzdem beinhaltet die derzeitige Beteiligungseuphorie auch gewisse Gefahren: Den einzelnen Beteiligungsprojekten wird nicht immer ausreichend Aufmerksamkeit, Finanzierung und politische Untersttzung zuteil. Dies wirkt sich in nicht ausreichender Planung mancher Beteiligungsprozesse, oftmals unprofessioneller Durchfhrung der Beteiligungsverfahren (selbstgestrickte Moderation), zu wenig Augenmerk auf die Mobilisierung und zu wenig Sicherheit der Finanzierung der Umsetzung aus.

Weniger, aber mit ausreichend Mitteln, Aufmerksamkeit und politischer Rckendeckung ausgestattete Beteiligungsprozesse bewirken oftmals mehr als viele, die unter zu restriktiven Bedingungen durchgefhrt werden mssen. Eine genaue Analyse und Evaluation der in Wien durchgefhrten Beteiligungsprozesse und Konsequenzen aus den Analysen durch Vernderung der Rahmenbedingungen wren ein guter Weg, um die Beteiligungskultur in dieser Stadt nachhaltig zu strken, und wren ein guter Impuls fr die Erreichung der Ziele der Verwaltungsmodernisierung.

3.6.3 Erfahrungen aus den Lnderstudien


Partizipation ist ein zentraler Bestandteil integrativer Stadt(teil)entwicklung, um Wirtschaftsunternehmen, Institutionen und BewohnerInnen nicht nur ber Manahmen der Stadtentwicklung zu informieren, sondern auch aktiv einzubinden und zur Mitgestaltung einzelner Projekte zu gewinnen. Die intensive Zusammenarbeit mit verschiedenen AkteurInnen ist zudem der zentrale Bestandteil von Urban Governance. Dabei unterscheiden sich die europischen Stdte bezglich ihrer Beteiligungskultur deutlich einerseits von der Gewhrung von Mitspracherechten durch Politik und Verwaltung und andererseits bezglich des Einforderns dieser Rechte durch BrgerInnen. Je umfangreicher die Problematik ist und je lnger die Prozesse bereits andauern, umso umfangreicher und tiefer greifend sind in der Regel die Partizipationsverfahren. Wichtige Aspekte einer Partizipation in Stdtestrategien gegen Armut und soziale Ausgrenzungen sind zusammenfassend: Schon bei der Programmerstellung sollten alle relevanten AkteurInnen auf verschiedenen Ebenen (Region, Stadt, Stadtteil) einbezogen werden, um die Akzeptanz der und die Identifikation mit den Strategien, Programmen und Manahmen zu erreichen. Eine genaue Definition dessen, was erreicht werden und wie dies geschehen soll, ist ebenso wichtig; dazu mssen Rollen, Rechte und Pflichten der einzelnen AkteurInnen festgelegt werden, damit von Beginn an Transparenz und klare Verantwortlichkeiten hergestellt werden knnen. Zur Zielsetzung und Erfolgs-Messung gehrt zudem eine klare Definition von Indikatoren und der zu erreichende Werte. Im nchsten Schritt ist die Intensitt und Reichweite der Partizipation (Information und Anhrung, Ideenproduktion, Diskussionspartnerschaft, kooperative Problemlsungen,

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Partnerschaften und teilweise Delegation von Entscheidungen; vgl. zu den Stufen Selle 1996: 170) angesprochen. Es ist ebenso wenig sinnvoll, die EinbahnstraenRegelungen als Hchstma der Partizipation festzulegen (wie es manche Verwaltung tut), wie immer ein Hchstma an Mitentscheidung einzufordern (wie es hufig die Lobbyisten der zivilgesellschaftlichen Interessensgruppen oder kritische SozialwissenschaftlerInnen tun), sondern die zur Zielsetzung am besten geeignete Ebene sollte gewhlt werden. Hierzu sollte man sich verstrkt der Fachkenntnis professioneller ModeratorInnen bedienen, die im brigen auch diese Prozesse leiten sollten. Wichtig ist es auch, sich ber die angemessenen Methoden der Partizipation Klarheit zu verschaffen. Sehr oft berwiegen Elemente wie Diskussionsleitung und Kleingruppenarbeit (die dann mehr oder weniger intensiv zurckgekoppelt wird); diese verfahren werden noch sehr stark von AuftraggeberInnen und ModeratorInnen gesteuert. Wendet man hingegen offene Verfahren wie Zukunftswerkstatt, Zukunftskonferenz oder Open Space an, kommt man in der Regel zu kreativeren Vorschlgen und zu eine greren Identifikation der Beteiligten man muss andererseits aber auch seitens der Verwaltung willens und in der Lage sein, auf diese strker ergebnisoffenen Verfahren einzugehen. Es reicht nicht aus, die Interventionsgebiete zur Bekmpfung von Armut und sozialer Ausgrenzung mittels des berschreitens von willkrlich gewhlten (oder durch Programme vorgegebenen) Schwellenwerten aus der Amtlichen Statistik oder aus Verwaltungsvollzugs-Daten zu definieren, es ist vielmehr eine genaue Sozialraumanalyse vorzunehmen, um einerseits die Wahrnehmungen und Bewertungen der jeweiligen Lebenslagen vornehmen und um Coping-Strategien kennen lernen zu knnen. Darber hinaus sind Lebenslagenanalysen die Voraussetzung, um auch diejenigen sozialen Gruppen in Partizipationsprozesse einbinden zu knnen, die ansonsten nur schwierig erreicht und gewonnen werden knnen. Die Verantwortung zur Einbindung auch derjenigen sozialen Gruppen, welche bei Partizipationsverfahren in der Regel unterreprsentiert sind (ZuwanderInnen, Kinder und Jugendliche, ltere Menschen, Alleinerziehende, Einpersonenhaushalte, kinderreiche Familien, Armutsbevlkerung, Menschen mit niedriger Bildung und mit geringem Selbstvertrauen bezglich der eigenen sprachlichen Kompetenz) liegt bei den VeranstalterInnen dieser Verfahren. Es reicht nicht aus, Hauswurfsendungen in mehreren Landessprachen zu verteilen; zur Aktivierung von Menschen auerhalb der Verwaltung liegen mittlerweile umfangreiche Erfahrungen vor (vgl. Hinte 1998). In vielen Umsetzungsfragen in den Stdtestrategien hat es sich als sinnvoll und notwendig erwiesen, gemischte Entscheidungsgruppen aus Kommunalpolitik, Verwaltung, zivilgesellschaftlichen Gruppen und gewhlten BrgerInnen zu bilden. Mancherorts hat es sich bewhrt, Quartiersfonds einzurichten dieses entspricht dem Prinzip der Verwaltungs-Modernisierung, bestimme Zustndigkeiten und Mittel nach unten und auen zu verlagern. Bei den Partizipationsprozessen der Quartierserneuerung sollte von Beginn an sicher gestellt werden, dass AkteurInnen aus der lokalen Wirtschaft eingebunden sind; dazu bedarf es offensiverer Vorgehensweisen und der Angebote mglicher Untersttzungsprojekte. Hierbei sollten Argumente der corporate social responsibility herangezogen werden, wie sie Bestandteil des aktuellen good governance-Ansatzes der EU ist; in diesem Zusammenhang wird soziale Verantwortlichkeit als positiver Wettbewerbsfaktor verstanden.

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Auch die Verwaltung selbst wird hufig bei der Partizipation bersehen; als Bestandteil der internen Verwaltungsmodernisierung (horizontale und vertikale Integration), als Organisation der neuen und intensivierten Kommunikationsprozesse, als Motivation zu mehr Selbstbestimmung und schlielich zur Optimierung nicht nur der Effizienz, sondern auch der Effektivitt von Verwaltungshandeln, ist die Partizipation von MitarbeiterInnen in der Verwaltung unerlsslich. Erst eine verstrkte Einbindung unterer Hierarchiestufen resp. von nachgeordneten Ebenen der Verwaltung in Entschei-dungen gibt diesen die Mglichkeit, die notwendigen Rume fr Partizipation zu ffnen.

3.6.3 Empfehlungen fr Wien


Aus den aktuellen vielfltigen Partizipationsanstzen sollte eine strker integrierte Strategie gebildet werden. Dazu sollte die Spitze der Verwaltung und Politik den Mut haben, Rume zu ffnen, um innerhalb des politisch-administrativen Systems, gegenber der Wirtschaft und den privaten Haushalten die ntigen Entwicklungen zu ermglichen. Dazu ist ntig: Ausreichende politische Willensbildung und Untersttzung o o o Auf der oberen Ebene (StadtrtInnen) vor Beginn des Beteiligungsverfahrens; ausreichende Entscheidungskompetenzen und Mitspracherechte der Bezirke; Sicherstellen, dass die Bezirkspolitik gut eingebunden ist auch die Oppositionsparteien. Also: Kein Verschieben der Opposition auf BrgerInnenpltze. Sicherstellen, dass der gesamte Prozess von der Vorphase (Planung des Beteiligungsprozesses) ber den eigentlichen Beteiligungsprozess bis zur Umsetzung und Prsentation der Ergebnisse geplant und finanziert wird; ausreichende Zeit und Mittel fr die Planung; Kontinuitt des Kontakts mit der ffentlichkeit vom Vorprozess ber den eigentlichen Beteiligungsprozess bis zur Umsetzung. Genaues, anlassbezogenes Partizipationsdesign mit ausreichenden Mitteln fr die Aktivierung der gewnschten/relevanten Gruppen; die Aktivierung muss daher speziell auf die fr den Prozess gewnschte Gruppe zugeschnitten sein und einen hohen Stellenwert haben diese Methode wre einer breit gestreuten Aktivierung vorzuziehen; wenn ntig, eigene Runde fr das politisch-administrative System zur Koordination, aber auch die Mglichkeit fr BrgerInnen, ein eigenes Gremium (Forum) zu haben. Sicherstellen, dass die Ergebnisse auch finanziert werden knnen; zur Verfgung stellen eines Sondertopfs fr die Umsetzung integrierter Projekte vor Beginn eines BrgerInnenbeteiligungs-Verfahrens.

Sorgfltige Planung des gesamten Partizipationsprozesses o

o o

Kreativer, anlassbezogener Zugang zur Aktivierung der gewnschten Gruppen o o

Sicherstellen der Umsetzung der Ergebnisse grerer Beteiligungsprojekte o o

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4 ZUSAMMENFASSUNG
Internationale Erfahrungen aus Erfahrungen lernen Bei dem Vergleich der sterreichischen mit den internationalen Erfahrungen ist zu bercksichtigen, dass insbesondere in Grobritannien und Frankreich, seit geraumer Weile auch in Deutschland und nun auch wieder in den Niederlanden, die Armut auf relativ hohem Niveau zunimmt auch dann, wenn die Wirtschaft sich relativ positiv entwickelt. Parallel zu dieser Entwicklung nimmt gerade in Grostdten der Wohlstand ebenfalls zu, so dass hinter den moderaten Anstiegen von Wertschpfung ein Auseinanderdriften von Armuts- und Wohlstandsentwicklung zu beobachten ist. Neben der allgemeinen Zunahme und teilweisen Verfestigung von Armut stehen diese Entwicklungen in den groen Stdten auch deswegen auf der politischen Agenda sehr weit oben, weil die Armut sich in bestimmten stdtischen Teilgebieten und Wohnungsmarktsegmenten konzentriert und weil sich immer wieder die gleichen Risikogruppen als anfllig fr eine Verarmung gezeigt haben. Bedeutsam ist sicherlich auch, dass diese Konzentrationen von sozial Benachteiligten sehr emotional betrachtet werden, weil den in diesen Gebieten lebenden Menschen auch abweichendes Verhalten, politischer Protest, eine hohes Ma an Straftaten, soziale Verelendung und negative Haltungen zum Leistungsprinzip (culture of poverty,) zugeschrieben werden. So mischen sich die Sorge um die Entwicklung der dort lebenden Menschen, insbesondere um die Sozialisation der Kinder und Jugendlichen mit der Befrchtung der negativen Ausstrahlung auf den Rest der Stadt(gesellschaft). Die im Vergleich zu sterreich und Wien hohen Niveaus an Armut, deren rumliche Verfestigung und sichtbare Zeichen sozialer Desintegration in anderen europischen Lndern und Grostdten sind zum einen Folgen der Vernderungen im Arbeitsmarkt im Sinne einer allgemeinen Modernisierung (d.h. betrifft mehr oder weniger alle Lnder und Grostdte, s. Punkte 1 bis 3), zum anderen aber hausgemacht (s. Punkte 4 bis 7): 1. Entwicklungen auf dem Arbeitsmarkt durch Verschiebungen zwischen Branchen und Sektoren; 2. Ausdifferenzierungen innerhalb der Gesellschaft nach sozio-konomischen (Einkommen) und sozio-kulturellen Kategorien (soziale Milieus und Lebensstile), was zu heterogenen Interessenslagen fhrt, die immer weniger im Sinne des Gemeinwohls zusammenzufhren sind und Entsolidarisierungsprozesse nach sich ziehen; 3. schrittweiser Rck- und Umbau der sozialen Sicherungssysteme und des Mietrechts (einerseits auf Druck neo-liberaler Bestrebungen auf der EU- und den meisten nationalen Ebenen84, aber auch aufgrund demographischer Notwendigkeiten (greying society, was den Fortbestand des Generationenvertrages schwierig macht, Zunahme kleiner Haushalte und damit schrittweises Erodieren der familialen Hilfsnetze und schlielich der wachsende AuslnderInnen-Anteil, die ein verstrktes Armutsrisiko aufweisen und zunehmend ebenfalls in die Gruppe der lteren Menschen aufrcken
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Die Argumentationskette verluft in der Regel ber die Notwendigkeit zur Schaffung eine grere, einheitlich regulierte Wirtschaftszone, der daraus abzuleitenden Leitwhrung, die hart sein msse, daher msse eine restriktive Haushaltspolitik betrieben werden, die entsprechend eng reguliert werden msse; parallel dazu wird die Forderung erhoben, der Staat solle sich auf seine Kernaufgaben reduzieren und den Marktprozessen einen greren Spielraum einrumen, was insbesondere zur Folge hat, dass vor allem die Sozialausgaben zu krzen seien. Diese steigen zwar deutlich an, aber vor allem in Folge der stark steigenden Kosten der Altersversorgung und der Gesundheitsfrsorge und -sicherung, nicht aber wegen der Arbeitslosigkeit resp. der Ausgaben fr Sozialhilfe hier wird aber mit zunehmendem Konsens besonders intensiv gekrzt.

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und damit aus den Sozialkassen (in die sie jahrelang eingezahlt haben) zunehmend auch versorgt werden mssen; 4. eine radikale Flexibilisierung und Deregulierung des Arbeits- und Wohnungsmarktes (vor allem in Grobritannien); 5. eine verfehlte Wohnungsbau- und -belegungspolitik (vor allem Frankreich); 6. groe Probleme bei der Integration der Zugewanderten (vor allem Frankreich, Grobritannien und Niederlande); 7. massive fiskalische Engpsse und eine verzgerte gesellschaftliche Modernisierung (in allen Lndern wegen der zunehmend restriktiven Haushaltspolitiken, vor allem aber in Deutschland, wo der Vereinigungsprozess die ffentlichen Kassen massiv belastet). Die Stadt Wien kann, wie die meisten anderen Stdte auch, auf diese Entwicklung nur begrenzt Einfluss nehmen: Die Stadt Wien wrde jedoch einen Fehler machen, sich in dieser Situation zurckzulehnen und die eigenen Leistungen ber Gebhr zu loben, sondern sie sollte aus den Fehlern und von den Erfindungen der Forerunner lernen. Das erste wichtige Ergebnis ist, dass im Vergleich zu den anderen europischen Grostdten die Probleme von Armut, deren Konzentration und deren Auswirkung eher noch gering sind. Das kann einerseits mit Zufriedenheit zur Kenntnis genommen werden, dennoch: Vieles spricht dafr, dass Wien einen groen Teil dieser negativen Entwicklungen, die man in anderen europischen Grostdten schon ablesen kann, noch vor sich hat. Die Armutsraten und -risiken steigen in jngster Zeit auch in Wien deutlich an, die Sichtbarkeit von Armut im ffentlichen Raum nimmt zu und die Haushalte mit niedrigen Einkommen konzentrieren sich immer strker in den schmler werdenden Segmenten bezahlbaren und erreichbaren Wohnraums. Mit der Armuts- und Ausgrenzungsproblematik ist die Herausforderung einer Integration der allochthonen Bevlkerung85 eng verbunden ein Problemfeld, das in Wien eher verdrngt als offen diskutiert wird.
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Auf der anderen Seite hat die Zuspitzung der Problematik in anderen Stdten auch den Handlungsdruck strker erhht als beispielsweise in Wien, so dass man in anderen europischen Grostdten notgedrungen weiter ist als in der sterreichischen Hauptstadt: Der im Vergleich zu Wien grere Problem- und Handlungsdruck in den bereits weiter fortgeschrittenen Stdten / Lndern hat zu einer Reihe von Innovationen gerade innerhalb der lokalen / regionalen Politik und der ffentlichen Verwaltung gefhrt. Nahezu alles, was heute unter new public management diskutiert wird, hat seinen Ausgangspunkt beginnend in Grobritannien, erweitert in den Niederlanden und mittlerweile EU-Standard in den Neu-Erfindungen europischer Stadtpolitiken im Rahmen von integrierten, vertikal und horizontal vernetzten Politikanstzen. Dazu gehrt die Verknpfung von genauen Gebietsanalysen mit mageschneiderten lokalen Strategien (Lokale Maarbeit) sowie Verknpfung dieser Gebietsstrategien mit einer umfassenden Strategie fr die Entwicklung der Stadtregion und

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Mit allochthoner Bevlkerung werden Menschen mit anderem ethnischen Hintergrund als die Majoritt der Aufnahmegesellschaft (autochthone Gesellschaft) bezeichnet. In diese Bezeichnungen gehen die geringsten normativen Vorprgungen ein; sie werden daher hufig in einem um political correctness bemhten Diskurs verwendet.

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die klare Trennung von strategischer und operationaler Verantwortung bei gleichzeitiger Verlagerung von Entscheidungen und Mitteln auf die operativen Organe, teilweise auch an nach auen an intermedire und/oder zivilgesellschaftliche Organisationen. Meist werden neue Formen intermedirer Aktivitten (Quartiersmanagement) mit komplexer Aufgabenstellung entwickelt (von Stadterneuerung ber Wirtschaftsfrderung, Arbeitsmarktpolitik, Qualifikation und Befhigungsstrategien fr die Zivilgesellschaft). Die Beteiligung von BrgerInnen wird von Informations- und Anhrungsverfahren zu Kooperationen und bertragung von Umsetzungs-Entscheidungen ausgeweitet, das bedeutet auch, dass Teilbereiche und -aufgaben definiert werden in denen ausgewhlte BrgerInnen (mit-) entscheiden. Auch die Partizipation wird innerhalb von Anstzen des new public management innerhalb der Verwaltung ausgeweitet (Strkung des Aspekts von Personalentwicklung und einer neuen Verantwortungsverteilung in der Verwaltung) und auch die Wirtschaft wird strker in Ideenfindung und die bernahme von Verantwortung durch die Frderung der konomisch meist schwachen lokalen konomie, die ffnung zur konomie der ZuwanderInnen und Einbindung der big player der Stadtregion im Zuge von Zielsetzungen der social responsibility, des social investments und des social sponsoring strker eingebunden.

Die wirkliche Innovation in Wien wre, diese andernorts und unter grerem Problemdruck entwickelten Strategien schon frhzeitiger als anderswo zu adaptieren, bevor die Probleme bermchtig und die fiskalischen Engpsse (zu) gro werden. Wien wre anders, wenn dieses besser als anderswo gelingen wrde, und es muss trotz aller erkennbarer Bemhungen noch vieles anders werden in Wien, damit der notwendige Quantensprung gelingt. Empfehlungen fr Wien Die statistischen Informationen zur Armutsentwicklung sind in sterreich drftig. So lange man in der Verwaltung der Stadt Wien nicht wei, wie viele arme Menschen es in der Stadt gibt, wer sie sind und wo sie leben und in welcher Hinsicht dieses mit sozialer Ausgrenzung verbunden ist, kann keine effiziente Politik gemacht werden, mit der aktiv die Armut und soziale Ausgrenzung verhindert und abgebaut wird. Voraussetzung einer Kombination angemessener Strategien zur Bekmpfung von Armut und sozialer Ausgrenzung ist daher eine differenzierte Sozialberichterstattung, wie sie in anderen europischen Grostdten aufgrund der weiter fortgeschrittenen Problematik seit etwa zehn Jahren zum Standard-Repertoire gehrt. Auf dieser Grundlagen-Information aufbauend kann die Stadt die Gebiete mit existierender und zu erwartender dynamischer Armutsentwicklung ausweisen (da es bisher keine geeigneten Indikatoren in der Statistik und im Verwaltungsvollzug gibt, sollte man hilfsweise die folgenden Indikatoren heranziehen: Anteil SozialhilfeempfngerInnen, Anteil Arbeitslose, Anteil an Nicht-EWR-BrgerInnen, Anteil Kategorie C- und DWohnungen, Anteil an sanierungsbedrftigen Wohnungen, Orte hoher Lrmbelastungen), woraus dann eine Prferenzliste der Intervention entstehen sollte. Zur ausreichenden Einschtzung der Armut in ihren komplexen Verursachungs- und Wirkungszusammenhngen gehrt es auch, dass eine Stadt sich dazu bekennt, dass das Phnomen der Armut und sozialen Ausgrenzung trotz aller Bemhungen in der Vergangenheit existiert und sich vermutlich ausweitet. Von besonderer Bedeutung ist, die Armutsentwicklung als Bestandteil von Polarisierungstendenzen zu begreifen und eine

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(Teil-)Verursachung in den Modernisierungsprozessen und Wachstumspolitiken zu sehen. Es ist unausweichlich, hierzu eine Positionierung vorzunehmen, denn die Ambivalenzen werden sich auch in den jeweiligen Stadtrumen auswirken (in den brownfields, im privaten Wohnungsbaubestand der Grnderzeit, in den Gemeindewohnungen, in der Stadt-Umland-Relation und in der Wettbewerbs- und KooperationsSituation innerhalb der CENTROPE-Region). sterreich ist im EU-europischen Vergleich Schlusslicht in der aktiven Integrationspolitik gegenber ZuwanderInnen, davon ist auch Wien betroffen. Da ZuwanderInnen eine der am strksten betroffenen Risiko-Gruppen von Armut und vor allem sozialer Ausgrenzung ist, reicht es nicht aus, eine Gerechtigkeits- und Integrationspolitik sowie deren Umsetzung ausschlielich unter die Zielsetzung des gender mainstreaming gestellt wird. Genauso wichtig sollte die Bekenntnis zum und die Umsetzung eines diversity managements sein. Damit die engagierte Umsetzung der Manahmen zur Bekmpfung von Armut und sozialer Ausgrenzung vor Ort effektiv und effizient sein knnen, bedarf es eines politischen Beschlusses zur Strategie der area based initiatives auf hchster Ebene. Zu diesem Beschluss gehren die Ausarbeitung einer Strategie, die Sicherung der finanziellen Mittel und die Etablierung von Koordinations- und Kontrollinstitutionen auf mglichst hoher Ebene. Ein wesentlicher Grund fr die Probleme der Umsetzung ist, dass die jeweiligen politischadministrativen Systeme ihre strategische Bedeutungen nicht erkannt und keine entsprechende Rahmenbedingungen gesetzt haben. Obwohl dieses Manko immer wieder auftritt und dabei eine effektive und effiziente Umsetzung massiv behindert, neigen Verwaltungen kaum dazu, sich in ihrem Rollenverstndnis angemessen zu verndern. Die internationale Erfahrung zeigt, dass sich die Innovationen im politisch-administrativen System nur langsam durchsetzen und hufig den Fortgang der neuen ManagementStrategien eher behindern. Es sollte daher evaluiert werden, welches die Barrieren und die guten Grnde hierfr sind, um das institutionelle Lernen und das capacity building zur Armutsbekmpfung und Verhinderung von sozialer Ausgrenzung in der Stadt Wien zu entwickeln. Da die Stadt Wien zugleich ein Bundesland ist, besteht aufgrund der umfangreicheren Steuerungskraft die Mglichkeit (und Notwendigkeit), an der Spitze sich der strategischen Bedeutung bewusst zu werden und hier innovative Anstze zu erarbeiten. Ein in allen Untersuchungen gefordertes Element ist der integrierte Politikansatz, d.h. das Zusammenwirken der institutionellen AkteurInnen des politisch-administrativen Systems, der Wirtschaftsunternehmen und der zivilgesellschaftlichen Strukturen in dezidierter vertikaler und horizontaler Vernetzung. Gerade Wien hat eine Kultur der relativen Unabhngigkeit der Geschftsbereiche und der Amtsfhrenden Stadtrte entwickelt, welche sich in der Vergangenheit durchaus als gnstiges Modell erwiesen hat. Vor dem Hintergrund massiver werdender fiskalischer Engpsse sind individualistische, kaum abgestimmte Lsungen jedoch weder zeitgem, noch finanzierbar. Die derzeitige Offenheit fr verschiedene Formen der BrgerInnenbeteiligung in Wien ist ein Hinweis dafr, dass in der Stadt vieles in Bewegung gekommen ist, und dass neue Formen gesellschaftlicher Steuerung und Entscheidungsfindung ausprobiert werden. Zu hufig wird jedoch den einzelnen Beteiligungsprojekten keine ausreichende Aufmerksamkeit, Finanzierung und politische Untersttzung zuteil. Dies wirkt sich in bisweilen nicht ausreichend geplanten Beteiligungsprozessen, zu geringem

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Augenmerk auf die Mobilisierung und zu wenig Sicherheit der Finanzierung der Umsetzung aus. Eine genaue Analyse und Evaluation der in Wien durchgefhrten Beteiligungsprozesse und Konsequenzen aus den Analysen durch Vernderung der Rahmenbedingungen wren notwendig, um die Beteiligungskultur in dieser Stadt zu entwickeln und zu strken, da ansonsten mittelfristig die Gefahr von Partizipationsmdigkeit und Frustration besteht. Die Beteiligungskultur der Stadt reicht zudem nur in Ausnahmefllen zu kooperativen Verfahren der Partizipation; sie wurden in der Vergangenheit kaum angeboten. Durch die Zunahme an strategischen Aufgaben an der Spitze des politisch-administrativen Systems der Stadt sollten jedoch zunehmend Gestaltungsspielrume entstehen, um Verantwortungen und Mittel von der oberen Ebenen zu nachgeordneten Ebenen zu delegieren; dabei sollte auch geprft werden, was nach auen in die Verantwortung von intermediren Institutionen (beispielsweise das Quartiersmanagement) oder in zivilgesellschaftliche Strukturen gegeben werden kann. Ein weiterer wichtiger Faktor fr das zunehmende Auseinanderdriften von Branchen, sozialen Gruppen und stdtischen Teilgebieten ist, dass Stadtpolitiken zunehmend in sich widersprchlich werden. So ziehen die strategischen Orientierungen zur Entwicklung des jeweiligen Wirtschaftsstandorts und der Positionierung der Stdte im globalen Wettbewerb in der Regel Forcierungen der Modernisierung der Arbeitsmrkte nach sich, die sich jedoch polarisierend auf die Stadtgesellschaft auswirken. In diesem Zusammenhang ist es bedeutsam, die Nebeneffekte der Entscheidungen in den einzelnen Politikfeldern auf die Armutsentwicklung (als Kehrseite des Wachstums) und die sozialen Ausgrenzungen (als unmittelbare Auswirkung sozio-konomischer Polarisierung und der Aufspaltung in Lebensstil-Segmente) zu beachten; diese Zusammenhnge sollten nicht bergangen, sondern nher analysiert werden, um daraus geeignete Strategien und Manahmen abzuleiten, die dazu beitragen, Armut und soziale Ausgrenzung eindmmen oder besser: verhindern. Zur strategischen Verantwortung einer Stadt gehrt es daher auch, die Ziel-Kriterien und die Zielerreichungsgrade vor Beginn der politischen und planerischen Programme festzulegen. Darber hinaus sind die Modalitten von Evaluationen zu bestimmen sowie die Evaluationen zu beauftragen und als Ergebnis dieser ggf. umzusteuern. Ziel einer sozialvertrgliche Stadtpolitik sollte es sein, die Armut messbar zu verringern; dazu ist u.U. die Etablierung einer Sozialvertrglichkeitsprfung (SVP) sinnvoll. Wien ist weltweit bekannt fr seinen umfangreichen Bestand an Sozialwohnungen, der als Instrument zur sozialvertrglichen Steuerung genutzt werden kann. Der wesentliche Vorteil beruht jedoch auf Meriten der Vergangenheit, denn derzeit baut die Stadt einen relativ teuren sozialen Wohnungsbau (worin eher eine Mittelschicht-Frderung angelegt ist), der mit Individualfrderungsmitteln nachgesteuert wird. Damit wird der Zugang zu bezahlbarem Wohnraum fr diejenigen einkommensschwachen Gruppen, die von den sozialen Netzen (noch) aufgefangen werden, noch erreichbar. ZuwanderInnen ohne EWR-Staatsbrgerschaft zhlen heute schon zu den am schlechtesten versorgten Gruppen am Wohnungsmarkt. Wenn die ffentliche Mittel knapper werden, der Umfang der Armutsbevlkerung weiter zunimmt und das Soziale Hilfssystem nicht ausreichend nachjustiert wird, oder nicht mehr bezahlbar ist, besteht die Gefahr, dass in Zukunft immer mehr arme Menschen ohne ausreichende Wohnungsversorgung sein werden. Zu einer dauerhaften Sicherung der Wohnversorgung der armen und einkommensschwachen Bevlkerung sollten daher neue, kostengnstigere Modelle der Wohnungsversorgung entwickelt werden.

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Erst mit einem Katalog aus (Teil-)Zielen und Zielerreichungsgraden ist man in der Lage, eine Ausschreibung und eine Auswahl der Pilotprojekt- resp. Manahmegebiete vornehmen zu knnen. Natrlich spielt das Ausma an Problemlagen bei der Auswahl der Gebiete eine entscheidende Rolle; es sollte aber neben der Bedrftigkeit vor allem auch auf einen hohen Vernetzungs- und Integrationsgrad, auf eine mittelfristige Zielperspektive, auf ein professionelles Management86 und auf Exit-Szenarios Wert gelegt werden.
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In den Evaluationen zum Quartiersmanagement hat sich meist herausgestellt, dass die fachliche und/oder kommunikative Qualifikation der Professionellen zumindest anfangs nicht ausreicht, um diese komplexe Management-Aufgabe sachgerecht zu erledigen. Daraus sind in Deutschland zwei Konsequenzen entstanden: a) Bei der Ausschreibung der Stellen wurde das Qualifikationsprofil aufgeteilt in Projektsteuerung (betriebswirtschaftliche, Arbeitsmarkt- und Qualifikations-Orientierung, finanzielle Projektsteuerung) und Quartiersmanagement (sozialarbeiterische, planerische Fhigkeiten, kommunikatives Potenzial, Moderation) und b) wurden an deutschen (Fach-)Hochschulen entsprechende Studiengnge eingerichtet.

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Stdtestrategien gegen Armut und soziale Ausgrenzung

LITERATUR
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