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AS PARCERIAS PBLICO-PRIVADAS E A GESTO PRISIONAL


Por Cndido Mendes Prunes * NDICE

Introduo
A busca por novas solues para o sistema carcerrio comeou a partir de meados dos anos 80 nos Estados Unidos e Inglaterra, devido conjugao de quatro fatores: 1) custo crescente das penitencirias pblicas; 2) aumento da populao carcerria; 3) presso da opinio pblica por punio de crimes de menor potencial ofensivo (programas como tolerncia zero, por exemplo) e tambm por cumprimento de penas mais longas (no estado da Flrida, por exemplo, uma lei de 1995 passou a exigir que todos os prisioneiros cumprissem ao menos 85% das suas sentenas) ; 4) ambiente mais favorvel a solues que incluem o setor privado, mesmo em atividades que tradicionalmente couberam ao Estado. Assim surgiu a proposta de privatizao das prises. Trata-se de uma idia na verdade simples, que no encontrava na legislao norte-americana como tambm no encontra na brasileira nenhum impedimento maior. Em 1987 havia no mundo todo apenas 3.100 criminosos cumprindo pena em cadeias privadas, segundo estudo divulgado pelo Conselho Nacional para Crime e Delinqncia, do Departamento de Justia dos Estados Unidos. Em 1998, este nmero saltou para 132.000, a esmagadora maioria em pases anglo-saxes.

Respondendo a legtimas preocupaes


As prises privadas diminuem custos? As prises privadas apresentam a mesma qualidade do que as prises pblicas? As prises particulares so ticas? legal colocar apenados em prises privadas? Os carcereiros em prises privadas podem usar fora fsica e at matar um prisioneiro? Como pode ser garantido que os prisioneiros no tero seus direitos violados? Como as autoridades podem controlar as prises privadas? No haveria o risco de as prises privadas manter os presos alm do prazo de condenao? Como seria regulamentada a priso privada? As prises privadas no ficariam apenas com os prisioneiros de baixa periculosidade?

As PPPs e o sistema carcerrio brasileiro


TEXTO NA NTEGRA -------------------------------------------------------------------------------------------------------------* Vice-Presidente do Instituto Liberal, advogado e ensasta

AS PARCERIAS PBLICO-PRIVADAS E A GESTO PRISIONAL


Por Cndido Mendes Prunes *

Introduo A busca por novas solues para o sistema carcerrio comeou a partir de meados dos anos 80 nos Estados Unidos e Inglaterra, devido conjugao de quatro fatores: 1) custo crescente das penitencirias pblicas; 2) aumento da populao carcerria; 3) presso da opinio pblica por punio de crimes de menor potencial ofensivo (programas como tolerncia zero, por exemplo) e tambm por cumprimento de penas mais longas (no estado da Flrida, por exemplo, uma lei de 1995 passou a exigir que todos os prisioneiros cumprissem ao menos 85% das suas sentenas) ; 4) ambiente mais favorvel a solues que incluem o setor privado, mesmo em atividades que tradicionalmente couberam ao Estado. Assim surgiu a proposta de privatizao das prises. Trata-se de uma idia na verdade simples, que no encontrava na legislao norte-americana como tambm no encontra na brasileira nenhum impedimento maior. Em 1987 havia no mundo todo apenas 3.100 criminosos cumprindo pena em cadeias privadas, segundo estudo divulgado pelo Conselho Nacional para Crime e Delinqncia, do Departamento de Justia dos Estados Unidos. Em 1998, este nmero saltou para 132.000, a esmagadora maioria em pases anglosaxes. Respondendo a legtimas preocupaes Antes de enfrentar a questo se o projeto das Parcerias Pblico Privado (PPPs) seria adequado como soluo para o pesadelo penitencirio brasileiro, importante analisar os eventuais problemas e vantagens em privatizar parcial ou totalmente o sistema carcerrio. Com base em um estudo publicado pelo Reason Public Policy Institute, dos Estados Unidos, seguem as questes mais

comuns sobre este assunto. A legislao brasileira atualmente em vigor e a experincia, principalmente norte-americana, embasam as respostas. As prises privadas diminuem custos? Entre as vantagens oferecidas pelas prises privadas, conforme aponta o mencionado estudo do Departamento de Justia americano, est a reduo de custos em torno de 20%. Alis, h mais de duas dezenas de estudos sobre as economias oferecidas por estabelecimentos prisionais privados, todos apontando para reduo de custos entre 5% (estudo do Hamilton County, Tennessee, 1989) e 63% (Sellers Study, 1989). No Novo Mxico, estado norteamericano que tem o maior percentual de detentos cumprindo pena em prises privadas (45% do total da populao carcerria) a economia anual, por preso, de US$ 9,600, comparado aos estados que ainda no possuem prises particulares (de acordo com estudo da Rio Grande Foundation, 2003). A Heritage Foundation think tank com sede em Washington, DC - j apontava em estudo de 1988, economias significativas com prises privadas. Enquanto o custo nacional mdio por dia dos presos em penitencirias pblicas era de US$ 40, a empresa U.S. Corrections Corporation cobrava no estado de Kentucky apenas US$ 25 por preso. Um outro estudo, divulgado pelo Mackinak Center for Public Policy, destaca que em 1998 o estado do Tennessee quase fechou um contrato para terceirizar todo o seu sistema prisional, e as autoridades estaduais de l estimam que, se a deciso tivesse sido tomada, traria uma economia de 22% no oramento total do estado destinado ao sistema correcional. Se o estado de Michigan obtivesse uma economia de apenas 20% [...] do oramento com as prises, isso representaria US$ 326 milhes anuais. As prises privadas apresentam a mesma qualidade do que as prises pblicas? Estudos conduzidos tanto nos Estados Unidos quanto na Inglaterra indicam que as prises privadas oferecem condies iguais ou superiores aos estabelecimentos pblicos. Alm disso, nos Estados Unidos, existe a American Corrections Association (ACA) que de forma independente certifica estabelecimentos prisionais pblicos e privados, utilizando um modelo semelhante ao conhecido ISO, amplamente empregado para empresas privadas. A certificao atesta que determinada priso atende padres

mnimos de qualidade de operao, gesto e manuteno. Apenas 10% dos estabelecimentos prisionais pblicos norte-americanos obtiveram certificao pela ACA, enquanto 44% das penitencirias particulares foram certificadas. Tambm importante mencionar que desde a abertura do primeiro estabelecimento prisional privado nos Estados Unidos (1985), muito poucos no tiveram os seus contratos renovados com os estados em decorrncia de no cumprimento de suas clusulas e condies. As prises particulares so ticas? O Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil, por meio de uma Comisso composta, entre outros, por Evandro Lins e Silva e Evaristo de Morais Filho, se manifestou, em 9 de abril de 1992, contrariamente s prises privadas nos seguintes termos: A comisso, atendendo aos vrios ngulos, jurdicos, sociais, polticos, ticos e humanos, adverte contra esse propsito de retorno a pocas anteriores a conquistas irreversveis da humanidade h mais de dois sculos. A comisso alegou que o movimento atual em torno das prises e sob o comando da ONU, no sentido de encontrar alternativa contra a priso, e no de transforma-la numa indstria privada, objeto de lucros, com a explorao do trabalho de cidados que, pela sua prpria condio de encarcerados, no dispem de meios normais de reivindicao de seus direitos. Consideramos, entretanto, que essa categoria de argumentos no encontra sustentao na realidade. Em primeiro lugar, para um apenado no faz nenhuma diferena ser recolhido para um estabelecimento correcional pblico ou privado. Ele continua titular dos mesmos direitos assegurados pela Constituio Federal (CF) e pelas leis. Alm disso, a existncia de prises privadas no elide a responsabilidade das autoridades de assegurarem que as condies de contratao dos servios prisionais esto sendo regularmente cumpridas. O modelo de privatizao de prises exige, sim, contratos bem concebidos e a sua execuo constantemente verificada e auditada. As autoridades judicirias, o Ministrio Pblico e os advogados tambm continuam com as mesmas obrigaes em relao aos apenados. legal colocar apenados em prises privadas?

A Constituio Federal estabelece uma srie de direitos aos presos (entre os quais se destacam os seguintes previstos nos incisos do art. 5o: XLVIII a pena ser cumprida em estabelecimentos distintos, de acordo com a natureza do delito, a idade e o sexo do apenado note-se que a prpria CF fala em estabelecimentos diferenciados, sem excluir a possibilidade de que sejam propriedade ou geridos por particulares; XLIX assegurado aos presos o respeito integridade fsica e moral; LXII a priso de qualquer pessoa e o local onde se encontre sero comunicados imediatamente ao juiz competente e famlia do preso ou pessoa por ele indicada ) direitos estes que, se observados, no conflitariam com a existncia de prises privadas. O Cdigo de Processo Penal (Decreto-lei no. 3689, de 3.10.41) tambm no contm nenhuma norma que impea a delegao da responsabilidade prisional. A Lei de Execuo Penal (Lei no. 7.210, de 11.7.84) tambm relaciona vrios direitos que so concedidos aos presos (art. 41), mas nenhum exige que o encarceramento seja de exclusiva responsabilidade do poder pblico. importante ressaltar que num sistema que conviva com estabelecimentos prisionais particulares, a responsabilidade pela sentena penal continuaria sendo exclusiva do poder pblico, bem como o acompanhamento da execuo penal. Agora, o confinamento propriamente dito, observados os mandamentos da Constituio Federal e das demais leis aplicveis, poder ocorrer em estabelecimentos privados. Certamente a Lei de Execuo Penal merecer alguma adaptao, mas essencialmente estabelecimentos penais privados no contrariam a ordem jurdica brasileira. Os carcereiros em prises privadas podem usar fora fsica e at matar um prisioneiro? A legislao brasileira como em todos os pases civilizados prev o uso da fora fsica em legtima defesa por parte de qualquer pessoa. Um guarda particular em um Shopping Center, por exemplo, pode empregar a fora para impedir a consumao de um delito e, em caso de abuso, responder criminalmente. E a vtima de abuso ainda ter direito a obter uma indenizao do estabelecimento comercial. O mesmo se aplicaria em relao s prises particulares. Na prtica, o que se observa nos Estados Unidos e em outros pases, que os contratos com esses estabelecimentos adotam regras claras quanto ao nmero mnimo de agentes

penitencirios por grupo de presos, bem como o treinamento que eles devem receber (inclusive o nmero mnimo de horas). Em caso de grandes rebelies, entretanto, nada impede o emprego de fora policial pblica. Como pode ser garantido que os prisioneiros no tero seus direitos violados? A legislao brasileira que trata dos direitos dos presos e da execuo das penas continuaria plenamente em vigor no caso de serem adotadas prises privadas. O Estado permaneceria responsvel por assegurar que os direitos dos presos estariam sendo respeitados, ainda que eles cumprissem a pena em estabelecimento no pblicos. Os rgos da execuo penal continuariam vigilantes: o Conselho Nacional de Poltica Criminal e Penitenciria; o Juzo da Execuo; o Ministrio Pblico; o Conselho Penitencirio; os Departamentos Penitencirios; o Patronato; e o Conselho da Comunidade. Quanto aos direitos dos apenados, mais uma vez importante ressaltar que o contrato entre o poder pblico e a empresa que prestar os servios de encarceramento seja abrangente e regule o maior nmero possvel de situaes. Uma priso em que os presos so maltratados e humilhados torna-se um barril de plvora e difcil de ser administrada. No haveria interesse, portanto, para o gestor de uma priso privada, numa situao dessa natureza. Tambm poderia ser utilizado um modelo criativo para obter o engajamento dos agentes penitencirios para manter as prises particulares em bom funcionamento. Uma alternativa interessante, por exemplo, seria a criao de um programa de stock options. Os prprios empregados da empresa responsvel pela priso passariam a condio de seus acionistas, tendo, portanto, interesse direto e de longo prazo nos seus resultados. Como as autoridades podem controlar as prises privadas? O controle ou fiscalizao das prises privadas no Brasil se daria pelos mesmos rgos que hoje so responsveis pela execuo penal, conforme acima mencionado. Evidentemente que o contrato ente o Estado e um estabelecimento penitencirio privado deveria ser rescindido em caso de descumprimento de seus termos. Esse contrato poderia prever o pagamento de penalidades pecunirias, bem como a contratao de seguros e performance bonds. Desse modo haveria no s meios independentes para assegurar os direitos dos apenados (hoje todo o procedimento encontra-se nas mos do

Estado: ele julga, encarcera e fiscaliza as suas prprias prises), como os prejudicados por maus servios penitencirios poderiam ser mais rapidamente indenizados. No haveria o risco de as prises privadas manter os presos alm do prazo de condenao? Essa situao alm de representar uma violao ao contrato firmado com o Estado submetendo a empresa proprietria do estabelecimento carcerrio a multas e at ao rompimento do contrato tambm configuraria crcere privado, o que crime pela legislao brasileira. Se isso viesse a acontecer o preso teria direito a ser indenizado (conforme prev a atual Constituio Federal) e o administrador da priso ainda poderia ser processado criminalmente (o que hoje no acontece nas cadeias pblicas). De qualquer sorte, como se disse acima, a execuo da pena continuaria nas mos do Estado, apenas a guarda do prisioneiro que seria transferida para um estabelecimento particular. Como seria regulamentada a priso privada? Aplicar-se-iam s prises privadas uma srie de normas hoje vigentes, entre as quais se destacam a Lei de Licitaes e a futura Lei das PPPs. Os direitos dos presos continuariam os mesmos, conforme previstos na Constituio Federal, Cdigo de Processo Penal e Lei de Execuo Penal. Os detalhes da relao entre o Estado e a priso privada seriam objeto de um contrato que estabeleceria as condies mnimas de prestao dos servios, entre os quais pode-se destacar: Tamanho das celas Nmero de prisioneiros por cela reas para recreao e lazer Assistncia mdica Alimentao Reclamao de presos Condies de trabalho Situaes de fuga e motins

As prises privadas no ficariam apenas com os prisioneiros de baixa periculosidade? De fato, a maior parte das prises privadas norte-americanas alberga prisioneiros de baixa periculosidade. Mas h tambm prises particulares de alta segurana. A vantagem desse sistema reside exatamente em sua flexibilidade. O poder pblico pode contratar um estabelecimento correcional destinado apenas a prisioneiros idosos, onde a nfase ser dada na assistncia mdica. Ou ento para detentos jovens, em que a prioridade seria para a formao profissional. Para prises de segurana mxima os governos poderiam abrir at licitaes internacionais, aproveitando a experincia de empresas estrangeiras. O Reino Unido, por exemplo, comeou h alguns anos a construo de prisesembarcaes. Elas so feitas sob encomenda em estaleiros e depois rebocadas at um porto, onde basta conect-las na eletricidade e rede dgua. Esse tipo de priso apresenta elevadssimo grau de segurana, custo de construo muito menor, no exige desapropriao de terrenos, so mais rpidas de serem construdas, podem ser facilmente deslocada para regies de maior demanda carcerria e geralmente no degradam o entorno, pois ficam localizadas em reas porturias. Este seria um modelo muito interessante para o Brasil, pois as suas principais cidades so porturias. As PPPs e o sistema carcerrio brasileiro Conforme o que foi acima exposto, pode-se facilmente concluir que a soluo das PPPs poderia representar um grande alvio para a questo penitenciria brasileira. Conforme ressalta um recente estudo feito no Brasil e publicado pela revista Banco de Idias, a experincia internacional de PPPs vem sendo empregada com freqncia na construo e gesto de presdios. A primeira vantagem residiria na criao rpida de novas vagas para um sistema que est saturado e beira do colapso. Em segundo lugar, o poder pblico no precisaria desembolsar recursos para a construo de cadeias. Em terceiro lugar, a flexibilidade do sistema permitiria a construo do tipo de priso mais necessria para determinadas reas. Em quarto lugar seria reduzido o custo para manter os apenados. Em quinto lugar, as condies de carceragem certamente se tornaro mais humanizadas e poderiam efetivamente funcionar para recuperao do criminoso. E, por fim, em caso de

violao de direito dos presos ou dos cidados, a sociedade no seria duplamente penalizada. A empresa responsvel pelo estabelecimento carcerrio privado que teria de indenizar o apenado em caso de violao de seus direitos, ou ento a vtima de um eventual preso que fugisse da cadeia e cometesse um delito. O Projeto de lei ora em tramitao no Senado Federal visando regulamentar as PPPs ainda apresenta algumas imperfeies, levantando preocupaes, entre as quais destacamos: Devido ao longo prazo em que vigoraro as PPPs (de 5 a 35 anos), preciso que os valores a serem desembolsados pelo poder pblico com essa modalidade de servios sejam includos no oramento e tambm refletidos no endividamento pblico, a fim de dar cumprimento Lei de Responsabilidade Fiscal. A contratao correta a condio para o sucesso das PPPs, especialmente quando se trata do sistema prisional. Seria altamente recomendvel que as autoridades brasileiras conhecessem detalhadamente os modelos bem-sucedidos de alguns estados norteamericanos ou da Inglaterra. H a necessidade de (pequenas) adaptaes da Lei de Execuo Penal, uma vez que a legislao brasileira simplesmente no prev a hiptese de prises particulares. Espera-se que aqueles que se ope por razes ideolgicas livre iniciativa, no tratem de obstruir a adaptao legal que pode ser rapidamente concretizada. Caso contrrio, a populao carcerria (e no por coincidncia a mais pobre) continuar prejudicada por um sistema desumano. As prises privadas brasileiras deveriam apresentar duas caractersticas interligadas: o preso teria a obrigao de trabalhar e cobrir, ainda que parcialmente o seu custo de encarceramento, e teria o direito de requerer a sua transferncia para um estabelecimento pblico. Isso reduziria os custos penitencirios do estado e estimularia a competio e o oferecimento de melhores condies de carceragem pelo setor privado. As licitaes para a construo de novos estabelecimentos carcerrios deveriam ser abertas internacionalmente, principalmente em se tratando de prises de segurana mxima. O projeto de lei das PPPs prev a criao de um Conselho Gestor Interministerial que, entre outras atribuies, determinar as prioridades

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de investimentos. Assim corre-se o risco, mais uma vez, de relegar o problema carcerrio para um segundo plano. Em relao ao sistema prisional, as PPPs rigorosamente so desnecessrias. A privatizao pura e simples e o sistema de concesso poderiam ser adotados com uma vantagem adicional: o risco da atividade econmica seria integralmente transferido para o concessionrio ou o prestador de servios (no caso de contratao apenas da gesto prisional). Assim, o Estado poderia garantir a reduo de custos e implementar uma efetiva competio nesse mercado. Para finalizar, importante ressaltar que a soluo da privatizao parcial do sistema carcerrio uma urgente necessidade. Mesmo sem o marco legal das PPPs, essa alternativa poderia ser legalmente implementada como atualmente ocorre nos Estados Unidos, Inglaterra e Austrlia, por exemplo e progressivamente as empresas privadas assumiriam o encargo da construo e gesto de penitencirias. Com isso o poder pblico poderia empregar os seus escassos recursos expresso contraditria, pois nunca o Estado brasileiro arrecadou tanto, resultado de uma carga tributria que j compromete 40% do PIB - na outra extremidade do problema da segurana pblica e que muito mais difcil e complexo de ser transferido para o setor privado: no policiamento preventivo e na investigao policial. Se o delito no puder ser evitado, que ao menos o criminoso tenha a certeza de que alto o risco de punio. E infelizmente, por melhor intencionados que sejam os niilistas, ainda no se concebeu para muitos delitos fator de dissuaso melhor do que a perda da liberdade. * o autor advogado e ensasta.