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Hacia un Presupuesto Participativo ms Inclusivo y Efectivo en Porto Alegre

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Presentacin
1) 2) 3) 4) 5) Marco Conceptual del Estudio Presupuesto Participativo en Porto Alegre Metodologa del Estudio Principales resultados Recomendaciones del Estudio

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1) Marco Conceptual
Base conceptual Reporte sobre el Desarollo Mundial 2004: participacin como un elemento central en la prctica de prestacin de cuentas social.
PP
Voz

El Estado Politicos Formulan Polticas


Pacto

Largo camino de responsabilidad

Ciudadanos/Clientes coaliciones/inclusiones
No-pobre Pobre

Ruta corta
Poder Cliente

Proveedores Gestin
Linea Frontal

Organizacin

Servicios
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Fundamentos conceptuales: Equilibrio Perverso


Formuladores y Reguladores PP
pu es to s

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No

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N o

pa

Usurios/ ciudadanos

Servicio de baja calidad Expectativa baja

Prestadores de servicios

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1) Marco Conceptual
Supuesto: Los mecanismos participativos participativos promueven resultados fiscales y sociales positivos: a) Fiscales mejoran transparencia e ingresos; b) Sociales mejoran asignacin de recursos y progresividad del gasto pblico, y c) Gobernabilidad fomentan ciudadana, rendicin de cuentas y credibilidad. Pero: la participacin conlleva riesgos de: a) Captura, b) Tensionamiento entre democracia representativa y directa, directrices centrales y decisiones locales; y c) Ineficiencia y entravamiento de la gestin. PP: Proceso paticipativo pautado que puede favorecer la agencia de grupos vulnerables dentro del proceso de gestin pblica.
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2) Presupuesto Participativo en POA Discusin sobre la participacin popular en las decisiones presupuestarias surge a finales de la dcada de 80 (redemocratizacin). Reforma constitucional ampla autonoma municipal y espacios de participacin directa. Principales instituciones participativas son: Consejos Municipales. Presupuesto Participativo (PP).
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2) Presupuesto Participativo en POA Surge como un proceso de consulta popular no estructurado para definir las prioridades de inversiones de la ciudad en 1989. Directrices bsicas formales son definidas en 1991. Desde 1991 estas directrices fueron refinadas y mejoradas (el proceso es dinmico).
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2) Presupuesto Participativo en POA Desempeo puede ser separado en dos fases: Entre 1990 e 2002 Positivo Entre 2002 e 2006 Crisis financiera reduce inversiones

En 2004, Partidos de Oposicin a PT vencen la eleccin. El PP es mantenido y se ampla el alcance de la participacin popular con el Programa de Governana Solidaria.
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Ciclo del Presupuesto Participativo en Porto Alegre

MARZO/ ABRIL Reuniones de articulacin y preparacin.

Segunda quincena ABRIL/ MAYO Ronda de priorizacin.

MAYO/JUNIO/JULIO Reuniones Regionales, Temticas Primera quincena JULIO Legislativo Municipal

Febrero Receso

DICIEMBRE/ ENERO Discusin y votacin de los cambios.

JULIO/ AGOSTO/ SEPTIEMBRE Anlisis de las demandas.

NOVIEMBRE/ DICIEMBRE Discusin de los cambios del Reglamento Interno, criterios generales, tcnicos y regionales.

OCTUBRE/ DICIEMBRE Detalle del Plan de Inversiones


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AGOSTO/ SEPTIEMBRE Votacin de la Matriz Presupuestaria.

3) Metodologa del Estudio


Las cinco preguntas fundamentales del Estudio:
1. Qu hacer para mejorar la calidad de la participacin en el PP? 2. Cmo se puede fortalecer la interaccin entre el PP y la gestin fiscal municipal? 3. Qu hacer para mejorar la capacidad del PP en el control de la ejecucin del presupuesto? 4. Cmo establecer un sistema ms coherente de responsabilidad social en la ciudad, a travs de la mejora de la relacin entre el PP y los diferentes grupos participantes? 5. Cules son los impactos sociales y fiscales del PP?
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3) Metodologa del Estudio


Dilogo con los principales actores sociales. Mtodos cualitativos y cuantitativos: Cualitativos:
anlisis de los trabajos recientes sobre prestacin de cuentas social y la gobernabilidad; encuesta representativa de hogares de Porto Alegre; entrevistas semi-estructuradas a informantes claves; grupos focales; anlisis de los presupuestos anuales de la ciudad; anlisis de contenido de las minutas de las reuniones del PP en las cuales se deciden las inversiones en obras pblicas.

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3) Metodologa del Estudio


Mtodos Cuantitativos:
Anlisis contrafactual: el impacto del PP en Brasil Metodologa: una oportunidad para la especificacin Solo parte de las municipalidades implementaron el PP en los aos 90s. Existen municipalidades muy semejantes que implementaron y que no implementaron el PP. Comparando la dinmica fiscal y social de las municipalidades que implementaron el PP (tratamiento) con las municipalidades que no implementaron el PP (control) podemos sacar el impacto del programa.

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3) Metodologa del Estudio


Mtodos Cuantitativos:
Anlisis contrafactual: el impacto del PP en Brasil El sesgo poltico: El PP se concentr mucho en municipalidades con alcaldes del PT. El impacto estimado podra ser el impacto de la administracin "petista". Para garantizar que el resultado no est sesgado se compar en los grupos de tratamiento y control nicamente aquellas municipalidades donde el PT tuvo un buen desempeo electoral. Las cohortes de municipalidades: Algunas municipalidades implementaron el PP slo entre 1993 y 1996; otras slo entre 1997 y 2000; 37 municipalidades implementaron el PP del 1993 hasta el 2000. Estudiando las cohortes es posible chequear la consistencia de las estimaciones.
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3) Metodologa del Estudio


Mtodos Cuantitativos:
Anlisis contrafactual: El impacto del PP en Porto Alegre

Comparacin de datos de Porto Alegre con dos grupos de control:


(i) todas las otras capitales de Estados brasileos y (ii) todas las capitales que no tienen PP.

Objetivo: identificar impactos fiscales especficos del PP en Porto Alegre. El grupo de control se compone de un Porto Alegre Sinttico: las suma ponderada de las variables disponibles para el grupo de control tienen una dinmica muy parecida a la de Porto Alegre antes de la implementacin del PP.
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4) Principales Resultados
a) Cmo es la calidad de la participacin en el PP?
Dimensiones del anlisis de la calidad de participacin:
1. Inclusin 2. Legitimidad y autonoma 3. Informacin
Evolucin el nmero de participantes en el PP 1990 a 2006
20000 18000 16000 14000 12000 Nmero de participantes OP 10000 8000 6000 4000 2000 0

1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 Ao Total

Participacin significativa. 11.000 participantes en 2006. Evidencia del inters de los ciudadanos en participacin.

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a) Cmo es la calidad de participacin en el PP?


Grupos sociales que encuentran barreras o falta de estmulos para participar: extremadamente pobres, jvenes, grupos de ingreso medio y alto, y empresarios. Sobre-representacin de personas de ms edad.

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a) Cmo es la calidad de participacin en el PP?


Credibilidad entre participantes y toda la poblacin de Porto Alegre.
Percepciones del pblico sobre el PP, por % de la pob. (2006)
Totalmente de Acuerdo Parcialmente de Acuerdo

Es muy importante Ampla la democracia Aumenta la eficiencia del gobierno Favorece a los pobres Mejora la calidad de vida
0 20

65.88 57.26 51.71 53.6 56.91 40 60

23.61 26.68 29.16 30.11 28.57 80 100%

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a) Cmo es la calidad de participacin en el PP?


Desencuentro entre la credibilidad del PP y las fallas respecto a su prestacin de cuentas interna. Participacin en los niveles ms altos de delegacin es desigual. Mecanismos de informacin entre delegados y sus bases no son sistemticos y carecen de registros. Riesgo de captura por parte de mediadores polticos
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Recomendaciones: Cmo mejorar la calidad de la participacin en el PP?


1) Criar estmulos y remover barreras para que el PP sea ms incluyente. 2) Hacer la representatividad del PP ms legtima y responsable

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b) Cmo es el interface entre el PP y la gestin fiscal del municipio?

Desde la implementacin del PP, Porto Alegre vivi ciclos positivos y negativos en sus finanzas pblicas. Entre 1990 y 1992, se dio la recuperacin de la capacidad financiera del municipio. Entre 1993 y 1999, el ciclo positivo de las finanzas permiti elevados niveles de inversiones. Controle de los gastos corrientes Crecimiento de los ingresos y de la capacidad de endeudamiento

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b) Cmo es el interface entre el PP y la gestin fiscal del municipio?

Entre 2000 y 2004, el municipio vivi su momento ms crtico desde el punto de vista financiero: Dficit fiscal Poca capacidad de endeudamiento Resultado del deterioro fiscal: retraso de las obras del PP y la prdida de confianza de la populacin. Necesidad de ajuste fiscal (supervit en 2005).

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b) Cmo es el interface entre el PP y la gestin fiscal del municipio?


Continuo y significativo rezago de la proporcin del Plan de Inversiones (PI) implementado. El PP define la proporcin de inversiones totales hechas por el Gobierno Municipal, y esta proporcin tiende a caer desde 2002.
% inversiones totales priorizadas por el OP 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 % del PI implementado

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b) Cmo es el interface entre el PP y la gestin fiscal del municipio?


Posibles razones para la ocurrencia del Problema: Baja capacidad de previsin de los Gastos. Diferencias temporales del ciclo del PP y del presupuesto municipal. Impacto de gastos de mantenimiento y operacin de las inversiones sobre el presupuesto de inversin El ciclo de la construccin de obras sobrepasa el ciclo presupuestario anual. Adems: Mayor proporcin de inversiones estratgicas Poco inters del PP en la fiscalizacin del equilibrio fiscal

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b) Cmo es el interface entre el PP y la gestin fiscal del municipio?


La capacidad de previsin de los ingresos del Gobierno Municipal tambin ha cado en los ltimos aos:
Dependencia de transferencias de recursos Estatales y Federales Ciclos econmicos Consistencia entre la recepta municipal prevista y la efectiva, 1995-2005
Ingreso previsto = Ingreso efectivo
110% 105% 100% 95% 90% 85% 80% 75% 70% 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005

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Ciclos PP y Presupuesto de Porto Alegre

MARZO/ ABRIL Reuniones de articulacin y preparacin.

Segunda quincena ABRIL/ MAYO Ronda de priorizacin.

MAIO/JUNHO/JULHO Reuniones Regionales, Temticas Primera quincena JULIO Legislativo Municipal

Febrero Receso

Sancin de la LOA por el Alcalde 15 de diciembre. Fecha de envo de LOA al Concejo Municipal 15 de octubre.

Fecha de envo de la LDO al Concejo Municipal 15 de agosto. JULIO/ AGOSTO/ SETIEMBRE Anlisis de las demandas.

DICIEMBRE/ ENERO Discusin y votacin de los cambios.

Sancin de la LDO por el Alcalde - 10 de octubre.

NOVIEMBRE/ DICIEMBRE Discusin de los cambios del Reglamento Interno, criterios generales, tcnicos y regionales.

OCTUBRE/ DICIEMBRE Detalle del Plan de Inversiones


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AGOSTO/ SETIEMBRE Votacin de la Matriz Presupuestaria.

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b) Cmo es el interface entre el PP y la gestin fiscal del municipio?


No hay pruebas de que el PP haya contribuido positivamente con un equilibrio fiscal en Porto Alegre. Tampoco hay evidencia de que haya promovido la pulverizacin de gasto Inconsistencias entre los ciclos del OP en Porto Alegre y del presupuesto municipal han llevado a la elaboracin de planes de inversiones que no tienen informaciones precisas sobre la distribuicin de recursos. Falta atencin a la vigilancia pblica sobre los gastos del Gobierno y de la calidad y providad en la entrega de bienes y servicios.
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Recomendaciones: b) Cmo fortalecer la interaccin entre el PP y la gestin fiscal del municipio?

1)Ajustar el cronograma del proceso de priorizacin del PP y el ciclo municipal del presupuesto. 2) Mejorar la alfabetizacin fiscal y presupuestaria, y crear espacios para un dilogo sobre la poltica fiscal en la totalidad del ciclo presupuestario.

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Resultados principales del Anlisis economtrico Nacional


El impacto del PP en Brasil Fiscal: El impacto del PP en las variables fiscales no es uniforme. Los impactos en muchos casos no son significativos y en otros apuntan para direcciones distintas, o sea, no son consistentes. Social alcantarillado
Pobreza gua Alcantarillado Negativa Positiva Negativa Positiva Negativa Positiva 95% 6% 11% 6% 29% 1% 10% 68% 17% 22% 21% 51% 7% 18% Ninguna 42% 58% 29% 71% 42% 58% Precisin

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Resultados principales del Anlisis economtrico Nacional


El impacto del PP en Brasil Los impactos sociales no son muy robustos cuando mezclamos todas las cohortes. Impactos sociales del PP por cohorte:
Pobreza Agua Alcantarillado Significancia Significancia Significancia 95% 68% Any 95% 68% Any 95% 68% Any 0% 4% 21% 50% 67% 88% 8% 13% 67% 8% 17% 38% 17% 25% 33% 17% 29% 63% 8% 29% 67% 21% 63% 92% 4% 13% 46%

Coorte 93-96 97-00 93-00

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Resultados principales del Anlisis economtrico Nacional


El impacto del PP en Brasil: un efecto poltico o una mejora en la gobernabilidad?
Coorte Pobreza gua Todos las municipalidades 93-00 -4.82** -8.69*** 0.06*** 0.07*** 97-00 3.95 0.05*** Apenas las municipalidades onde el PT era fuerte 93-00 -11.06*** -19.85*** 0.11*** 0.11*** 97-00 0 0.18** Alcantarillado 0.29*** 0.25*** 0.19** 0.28*** 0.48**

0.34***

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Gastos operacionales para Porto Alegre y para Porto Alegre Sinttico (19862004)
Grupo de control incluyendo todas las capitales del Estado Grupo de control incluyendo las capitales del Estado que no implementaron PP
1000
1985 1990 treated unit 1995 ano 2000 synthetic control unit 2005

desp_corr_p 800 1000

1200

600

400

200 1985

400

desp_corr_p 600

800

1990 treated unit

1995 ano

2000 synthetic control unit

2005

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Ingresos municipales para Porto Alegre y para Porto Alegre Sinttico (19862004)
Grupo de control incluyendo todas las capitales del Estado
2000

Grupo de control incluyendo las capitales del Estado que no implementaron PP

1500

500

1985

1990 treated unit

1995 ano

2000 synthetic control unit

2005

200 1985

400

rec_corr_p 600 800

rec_corr_p 1000

1000

1990 treated unit

1995 ano

2000 synthetic control unit

2005

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Ingresos y Costos para Porto Alegre y para Porto Alegre Sinttico cambiando la discontinuidad para el ao 2000
Ingresos
1200

Costos

1000

400

200

1985

1990 treated unit

1995 ano

2000 synthetic control unit

2005

200 1985

desp_cust_p 400 600

rec_corr_p 600 800

800

1990 treated unit

1995 ano

2000 synthetic control unit

2005

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Otros Estudios Economtrico


Baiocchi et al. (2006) es el primer estudio en mostrar que las municipalidades administradas por el PT, con una fuerte sociedad civil y con ms desigualdad tienen ms probabilidad de implementar el PP. Baiocchi utiliza regresiones para sacar sus conclusiones con variables semejantes a las utilizadas en nuestro estudio. Zamboni (2007) sugiere que las municipalidades que implementaron el PP tienen menos corrupcin que las municipalidades que no implementaron el programa. Zamboni usa reportes de auditoria de la fiscala federal y compara municipalidades pareadas. Renno (2006) muestra que el PP y las asociaciones de barrio no crean espacios para la discusiones ms generales de poltica. Renno utiliza regresiones con los datos de las elecciones del 2002 y la participacin de los grupos por municipio.
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Lo que (no) sabemos?

Recomendaciones

Es muy probable que el PP no afecta la estructura de las finanzas municipales. El PP puede generar una mejora en la progresividad del gasto. El PP es un proceso poltico y es probable que tenga un rol ms grande en la disputa entre el ejecutivo y el legislativo.
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4) Conclusiones y Recomendaciones

PP en Porto Alegre: gran potencial en alcanzar impactos distributivos para a los grupos ms vulnerables, capazes de contribuir a la reduccin de la pobreza en el largo plazo. Capacidad de tener impacto positivo en el desempeo fiscal es menos evidente. El desencuentro de ciclos entre el PP y el presupuesto municipal y un alcance limitado del PP en la asignacin de inversiones impiden mejorias en el proceso.
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Muchas gracias por su atencin.

El estudio completo podr ser encontrado en la pagina: http://www-wds.worldbank.org.


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