3 UNIDAD. Los Sujetos. Teora General de la Relacin Jurdico Administrativa y de la organizacin administrativa.

. La relacin jurdico - administrativa y los sujetos del derecho administrativo.En esta unidad nos haremos cargo de los destinatarios de las normas del derecho administrativo, aquellos sujetos a los que se van a aplicar las distintas fuentes que analizamos en el apartado anterior. Dos posiciones pueden adoptar estos destinatarios del derecho administrativo, pues, como hemos afirmado anteriormente, en esta rama del derecho pblico los sujetos se encuentran en una relacin de supra y subordinacin. En consecuencia, nos encontramos en esta relacin con un sujeto activo, que es el que detenta o ejerce el poder (gobernantes) y con los sujetos pasivos de ese poder (gobernados, ciudadanos o administrados). Algunas de estas expresiones son objeto de polmica, como ocurre con la voz administrados, toda vez que se afirma que las personas pueden ser gobernadas, pero no administradas. Ms all de las denominaciones, lo que interesa destacar es el rol que poseen los sujetos a quienes se aplican las normas del derecho administrativo, que, como hemos indicado, actuarn en una posicin activa o de poder, o lo harn en una situacin pasiva en relacin con dicho poder. El poder no se ejerce en forma aislada en los Estados contemporneos, sino a travs de una estructura orgnica, cuya accin hacia el exterior aparece bajo una forma unitaria. No existe la figura de un gobernante que ejerce el poder en forma solitaria, sino que una organizacin compleja, en la cual es posible distinguir diversos entes pblicos, vinculados entre s por distintos tipos de relaciones, pero que hacia el exterior aparecen como un todo unitario. As por ejemplo, cuando una persona solicita a un rgano de la Administracin un permiso, como podra ser el de edificacin o el otorgamiento de una patente de alcoholes, el requerimiento se entrega en la oficina de partes de un rgano administrativo, la que lo remite a un departamento de la entidad, la que deber analizarla, ver que cumpla los requisitos establecidos en el ordenamiento jurdico y luego se remite al Jefe del Servicio, quien deber emitir un pronunciamiento a su respecto, el que ser notificado al peticionario. En este procedimiento han intervenido distintas reparticiones, todas las cuales en conjunto han ejercido el poder del que las inviste el ordenamiento jurdico, considerndose su actuacin no en forma aislada, sino como parte de un complejo orgnico que exterioriza una nica voluntad. En consecuencia, la enorme variedad y tipologa de rganos actan hacia el exterior en forma transpersonal, como sujetos con una realidad autnoma e independiente de la de aquellas personas que los integran. Cuando un Gobernador provincial niega el permiso para realizar una marcha por una determinada avenida, no es la persona natural que ejerce ese cargo quien toma la decisin, sino el rgano de la Administracin del Estado que tiene como autoridad mxima al Gobernador Provincial. Tradicionalmente la subjetivacin de estas organizaciones administrativas se ha explicado acudiendo al concepto de personalidad jurdica. Es claro que las organizaciones debern realizar una serie de actividades que, en definitiva, son desarrolladas por las personas naturales que las integran, pero la atribucin o imputacin de las consecuencias de esas actuaciones recaer en los rganos de que se trate y no en la persona de quienes intervienen, fenmeno explicado mediante la teora del rgano. Por lo tanto, vemos que aparecen distintos elementos. Uno de ellos es la personalidad jurdica y otro el que se refiere al rgano y su caracterizacin, porque es preciso tener en cuenta que una persona jurdica puede contar con mltiples rganos a travs de los cuales desarrolla su actividad. As por ejemplo, la Presidencia de la Repblica, una Intendencia y una Gobernacin son tres rganos dentro de la Administracin, todos los cuales actan bajo la personalidad jurdica del Fisco de Chile. En el caso del alcalde de una comuna, el Director

de Trnsito y el Director de Obras Municipales, son tres rganos distintos tambin, todos los cuales actan bajo la personalidad jurdica del municipio. Tres sujetos bsicos podemos identificar en el derecho administrativo, a saber: 1) El administrado, el ciudadano o la persona natural que detenta derechos y es sujeto de obligaciones; 2) Las personas jurdicas pblicas, desde el punto de vista de quienes detentan el poder o los gobernantes; y 3) Los rganos. Personas jurdicas pblicas.Desde antiguo se ha distinguido entre las personas jurdicas de derecho pblico y las de derecho privado. Pero antes de hacer este distingo, debemos sealar que el entender al poder como una persona jurdica implic un enorme avance para el derecho administrativo, pues permita concebirlo como un sujeto de derecho. Distintos aportes colaboraron en tal elaboracin conceptual. El derecho castellano desarroll el concepto de Corona, el que haca referencia a una persona jurdica distinta del monarca, con el fin de proteger el patrimonio del rey. Con ello se separaba el patrimonio del monarca, del patrimonio de la Corona, como persona jurdica. El derecho anglosajn tambin hizo esta distincin, que permita separar lo que perteneca al reino de aquello que era del patrimonio personal del monarca. A su turno, la teora de la doble personalidad del Estado tambin contribuy al reconocimiento de su personalidad jurdica. Recordemos que la denominada teora del fisco supuso el reconocimiento de una persona jurdica instrumental, que en el marco del Estado Absoluto permiti someter parcialmente al Estado al derecho. Esta concepcin implicar que el Estado puede ser llevado a los tribunales de justicia y ser sujeto de sentencias que lo condenaran patrimonialmente, hacindole responsable de sus obligaciones en ese mbito. Posteriormente, una gran contribucin se debe a la denominada teora organicista, que entiende que las personas jurdicas son entes naturales, semejantes al cuerpo humano, pues al igual que este ltimo, que posee rganos vitales, estas personas jurdicas estn dotadas de rganos que les permiten cumplir con sus funciones. El hecho que al Estado - y en su caso a la Administracin - se le reconociera la calidad de persona jurdica, ha tenido muchas e importantes consecuencias. Entre ellas se cuentan: 1.La primera gran consecuencia es de tipo estructural o sistmica, puesto que el derecho es una construccin social que se funda en relaciones jurdicas entre sujetos de derecho, entre sujetos que estn todos sometidos al derecho. En consecuencia, el reconocer que el Estado posee personalidad jurdica y que est integrado por entes que gozan de ella, supone la posibilidad de establecer relaciones jurdicas entre el Estado y los particulares. El derecho pblico es posible entenderlo, entonces, como un conjunto de relaciones jurdicas, en que el Estado es una persona jurdica sometida al derecho y cuyas relaciones con los particulares, por tanto, no son nicamente relaciones de poder o que se puedan fundar en una simple concesin del primero a los segundos. 2.En segundo lugar, esta condicin produce efectos prcticos muy importantes, porque simplifica las relaciones de los ciudadanos con la Administracin, en particular aquellas que se dan con las grandes administraciones, porque existir un nico centro de imputacin. As por ejemplo, en el caso de un Director de Obras Municipales que deneg infundadamente un permiso de edificacin o de un alcalde que dicta un decreto para regular una actividad que est fuera de su competencia, se demandar al mismo sujeto de derecho, que es la municipalidad de que se trate. No es necesario demandar al funcionario que intervino en el acto, sino a la persona jurdica de la cual forman parte. En consecuencia, en el caso de personas jurdicas que poseen varios rganos para el cumplimiento de sus cometidos

funcionales, la existencia de la personalidad jurdica facilita mucho la identificacin del sujeto pasivo de las acciones, ya que el centro de imputacin es unitario, es una sola y nica Administracin. 3.En tercer lugar, la personalidad jurdica permitir ampliar considerablemente la garanta patrimonial que el Estado de Derecho supone para los administrados o ciudadanos. En efecto, la garanta patrimonial se incrementa, pues no slo responde el patrimonio de una determinada organizacin ni menos el del funcionario. 4.En ltimo trmino, el reconocimiento de personalidad jurdica ha contribuido a la creacin de un sistema de administraciones pblicas de carcter territorial, pues el surgimiento de estas se hace a partir de una persona jurdica independiente del Estado. Las entidades locales que se crean y a las que se reconoce autonoma o independencia, es preciso dotarlas de una personalidad jurdica distinta de la que posee la Administracin central. Tambin ha permitido la creacin de otros centros de decisin distintos a la Administracin central, sobre la base de las funciones especficas a ellos encomendadas, atribuyendo a los mismos una personalidad jurdica funcionalmente descentralizada. Clasificacin de las personas jurdicas pblicas.No existe una sola persona jurdica pblica, sino mltiples personas jurdicas, por lo que cuando la Constitucin o la Ley de Bases de la Administracin del Estado hablan de ella en forma singular, lo hacen en un sentido figurado. La realidad es que existen mltiples y diversas administraciones pblicas, con personalidades jurdicas pblicas tambin distintas, como el Fisco, las municipalidades, los gobiernos regionales, las empresas del Estado y un conjunto variado de instituciones pblicas. No hay una gran y nica persona jurdica pblica, sino muchas personas jurdicas pblicas, todas las cuales se busca abarcar a travs de la expresin Administracin Pblica. Otra constatacin que es posible hacer en esta materia, es que las distintas administraciones pblicas son muy diversas entre s, lo que lleva a las clasificaciones de ellas: 1.Persona jurdica de derecho pblico y persona jurdica de derecho privado.

Pese a que esta clasificacin pudiera parecer muy evidente, reconociendo que hay personas jurdicas de derecho pblico (como el Estado, las municipalidades y otros rganos inferiores) y otras que son de derecho privado (como una sociedad civil de personas), no se trata en verdad de una clasificacin que posea un sustento tan claro y indiscutido, toda vez que no existe un criterio unitario que le sirva de base. El problema es definir sobre qu base se entender que una persona jurdica es de derecho pblico y sobre cul se sostendr que otra es de derecho privado. Adems, est el problema de la determinacin de las consecuencias que de la categorizacin se sigan para cada una de esas distintas personalidades jurdicas. Diversos criterios se han ofrecido para distinguir entre estos dos tipos de personas jurdicas: En primer lugar, el fin que persigue cada una. As, si la persona jurdica de que se trate persigue un fin de carcter pblico, la persona jurdica ser de derecho pblico; en cambio, si sus fines son de naturaleza privada, la persona jurdica ser de derecho privado. Otros sealan como criterio diferenciador los medios o las prerrogativas que posean, caracterizndose las personas jurdicas de derecho pblico, por poseer potestades de imperio o autoridad (potestad tributaria, sancionatoria, expropiatoria), de las cuales no disponen las personas jurdicas de derecho privado.

Otro criterio acude a su fuente u origen, caracterizndose los entes pblicos por ser creados por el Estado, lo que no ocurrira en las personas jurdicas de derecho privado. Otro criterio atiende a las formas de creacin de unas y otras, pues las personas jurdicas de derecho pblico se constituyen sobre la base de mecanismos de derecho pblico, como la dictacin de una ley; mientras que las personas jurdicas de derecho privado se constituyen sobre la base de las formas propias del derecho privado, como ocurre con una sociedad. El ltimo criterio de distincin es el denominado encuadramiento, conforme el cual son personas de derecho pblico aquellos entes que forman parte de la Administracin del Estado, mientras que aquellos que no es posible encuadrarlos dentro de la misma, sern entidades de derecho privado. Los distintos criterios reseados son todos susceptibles de crticas y reparos atendibles. El que acude a los distintos fines de unos y otros, no permite hacer una separacin tajante, porque una persona jurdica de derecho privado podra perseguir fines pblicos. El que se refiere a las prerrogativas de unos y otros entes, no es un criterio absoluto el que los entes pblicos estn dotados de prerrogativas de imperio o autoridad, pues hay entes privados como el cuerpo de bomberos, que no obstante ser personas jurdicas privadas, s disponen de potestades pblicas. En el caso del criterio de la fuente de su creacin, hay que sealar que el Estado tambin puede crear personas jurdicas privadas, como sociedades, corporaciones, como ocurre con las corporaciones culturales o las de desarrollo que tienen algunas municipalidades, las cuales son de derecho privado. En cuanto al criterio de las formas de creacin, hay que sealar que existen sociedades annimas que han sido creadas por ley, como ocurre con Metro S.A.. En relacin con el criterio del encuadramiento, hay entidades pblicas que se encuentran fuera de la Administracin del Estado, como ocurre por ejemplo con el Banco Central, lo cual no implica que dejen de ser personas jurdicas de derecho pblico. La evolucin jurdica ha ido haciendo cada vez ms difusos los lmites entre personas jurdicas de derecho pblico y personas jurdicas de derecho privado, pues prcticamente en todas las personas jurdicas hay elementos de derecho pblico y tambin de derecho privado. Por esa razn, la distincin es prcticamente irrelevante, siendo ms til preguntarse por el rgimen jurdico aplicable, pues hay personas jurdicas de derecho privado sometidas a un estricto control de derecho pblico, al tiempo que hay entidades que son personas jurdicas de derecho pblico y que se rigen por el derecho privado, como sucede con las empresas del Estado (TVN, CODELCO, ENAMI). En consecuencia, lo que realmente importa es el rgimen jurdico al que se somete el ente pblico de que se trate, ms que la naturaleza del mismo, es importante fijarse en las normas que le resultan aplicables. 2.Entes territoriales y entes no territoriales.

Esta clasificacin toma por base la distincin que en la organizacin administrativa se formula, entre rganos funcionales y territoriales. Como hemos estudiado anteriormente, hay entidades desconcentradas y descentralizadas, tanto territorial como funcionalmente. Se trata de una distincin que proviene de la doctrina alemana, la que en el siglo XIX trat de adaptar el concepto tradicional de entidades corporativas a las personas jurdicas pblicas. Siguiendo el modelo de las corporaciones propias del derecho privado, se cre una especie de corporacin bajo la forma de una persona jurdica pblica, pues aquellas posean caractersticas que eran idneas para este fin, como el no perseguir fin de lucro. Es cierto, eso s, que poseen tambin importantes diferencias, como su modo de creacin, que es distinto al que siguen las personas jurdicas pblicas, pues surgen del acuerdo de voluntades o la asociacin de personas. Tambin se diferencian en cuanto a la disponibilidad que los miembros de una corporacin tienen respecto de los bienes de la misma o el destino de los mismos al momento de su disolucin, materias en las que existen diferencias importantes con las personas jurdicas pblicas.

Para superar los problemas antes sealados, se reconoci la base corporativa del Estado y de los municipios, destacando un elemento determinante en ellos, como es el territorio. Se comenz a hablar entonces de corporaciones territoriales, como en el caso del municipio, entendido como una corporacin local. Esta concepcin fue duramente criticada por los representantes de la Escuela de Viena Escuela del Positivismo Jurdico quienes no concordaban con esta calidad de entidad territorial reconocida a ciertas administraciones pblicas, por cuanto estimaban que el territorio no era un elemento estructural o de la esencia del Estado, sino que el mbito espacial de validez de un ordenamiento jurdico. Por ello, esta corriente de pensamiento jurdico sostiene que no corresponde afirmar que se trate de entes territoriales, sino que tienen competencia sobre los habitantes de un determinado territorio. No obstante la objecin antes sealada, la distincin es utilizada por la doctrina, lo que en nuestro medio se salva en parte con el empleo de una terminologa que prefiere hablar de entes desconcentrados o descentralizados territorial o funcionalmente, atendiendo al territorio sobre el que ejercen competencia o a la funcin o materia que realizan. rganos administrativos.En este apartado analizaremos un tema que se vincula con la teora del rgano, tributaria a su vez del dogma de la personalidad jurdica del Estado. Como hemos sealado anteriormente, si el Estado tiene personalidad jurdica y, no obstante la multiplicidad de rganos pblicos que lo conforman expresa una voluntad unitaria, es necesario preguntarse por la relacin que existe entre las personas naturales que intervienen en esa manifestacin de voluntad y la persona jurdica pblica a la cual se han de imputar las actuaciones de aquellas. En una primera etapa, se intent explicar esta situacin acudiendo al concepto de representacin. Se sostena entonces que las personas naturales representaban a la persona jurdica, que los agentes pblicos eran representantes de ella. Pero un autor alemn acu el concepto de rgano, sealando que en los casos indicados no hay en verdad representacin, sino que la persona natural es una parte integrante de la persona jurdica, es un rgano de la misma. En tal concepcin, el funcionario pblico no es un representante del Estado, sino que forma parte de l. El funcionario lo que hace es poner a disposicin de la persona jurdica pblica su propia voluntad, la cual se funde en una sola con la del Estado. Este concepto de rgano ha dado lugar a distintas teoras para su explicacin. La doctrina clsica entenda que la nocin de rgano se refera a la persona fsica del servidor del Estado, es decir, el rgano era el funcionario. En cambio, para otros autores el concepto no deba aplicarse a una sola persona, sino que al conjunto de competencias que tiene el rgano como ente o figura abstracta. No obstante, tales concepciones fueron desechadas, porque en definitiva el rgano tiene dos elementos que determinan su estructura, a saber: 1) Un elemento personal, que es el funcionario; y 2) Una competencia. Pero cmo opera dinmicamente el rgano administrativo? Cules son las diferencias que en su actuacin se advierte respecto de la representacin? En la representacin el acto se ejecuta por el representante, pero sus efectos o consecuencias jurdicas se radican en el representado. Cuando interviene un funcionario pblico en el desempeo de su funcin, en cambio, el acto es realizado por la persona jurdica administrativa de que se trate. Cuando una persona acta en un contrato de compraventa en representacin de otra, quien celebra el contrato es el representante, pero luego los derechos y obligaciones del mismo se radican en el patrimonio del representado. En cambio, bajo la teora del rgano quien celebra la compraventa es el rgano, a l se imputa su celebracin y, como es lgico, en l se radican los efectos o consecuencias jurdicas de su celebracin.

Objeto de la imputacin.Bajo este rtulo intentamos determinar qu es lo que se imputa en los actos que realiza una persona jurdica pblica, esto es, si la imputacin es total y comprende el acto y sus efectos o consecuencias jurdicas; o si ella es parcial, y no es posible imputar el acto, aunque s sus efectos. Esto tiene importancia en relacin con el tema de la responsabilidad. Un ejemplo nos puede hacer ms claro el asunto, pues si un funcionario causa un dao con su actuacin, no se le puede imputar ste a la persona jurdica, porque ella no tiene sicolgicamente una voluntad que se oriente a provocar perjuicios. Es decir, la imputacin no puede ser total respecto del acto, aunque s se le podrn imputar a la persona jurdica los efectos de ese acto, como la eventual obligacin de indemnizar los perjuicios. Lmites de la imputacin.Es necesario establecer lmites a la imputacin, pues no toda actividad desarrollada por las personas al Servicio del Estado puede ser atribuida a este ltimo. La primera condicin para la imputacin es que el agente o funcionario acte dentro de su competencia, es decir, dentro del mbito de sus atribuciones. Luego, es necesario que el acto se realice en la forma que prescribe la ley, esto es, con una apariencia formal mnima. Por lo tanto, no son imputables al Estado aquellos actos que adolecen de una incompetencia grosera, que es posible apreciar por cualquier ciudadano con un conocimiento mnimo del derecho. Es lo que sucedera, por ejemplo, en caso que el Intendente dictara una resolucin otorgando un permiso de edificacin. En tercer lugar, es necesario que el funcionario se encuentre investido de su cargo. Recordemos que el artculo 7 de la C.P.R. establece que los rganos del Estado actan vlidamente previa investidura regular de sus integrantes, dentro de su competencia y en la forma que prescriba la ley. El cumplimiento de esta condicin puede dar lugar a la produccin de tres supuestos diferentes: 1) El nombramiento irregular de un funcionario, que lleva a la nulidad del nombramiento del funcionario para ese cargo. Si se comprueba que no reuna los requisitos para ser funcionario pblico, pero en el intertanto ha dictado actos, la cuestin es determinar si esos actos son o no imputables al rgano. 2) La ilegalidad temporal, que se produce en casos en que existe una anticipacin o prolongacin en el ejercicio de funciones pblicas, lo que puede incluso configurar delitos funcionarios. 3) La ausencia total de investidura, es decir, cuando la persona no posee siquiera una apariencia de investidura para el ejercicio del cargo.
El funcionario debe poseer una investidura regular para el ejercicio del cargo que ejerce. La ausencia de esa investidura regular (sea por causas de necesidad colectiva a raz de calamidades pblicas, por ejemplo; o por motivaciones ilegtimas) ha dado origen a la teora del funcionario de hecho, la que posee sus antecedentes ms lejanos en el derecho romano y cuya finalidad es determinar la imputabilidad de sus actos a la Administracin y la validez que corresponda otorgar a los actos ejecutados por esas personas. El funcionario de hecho es la persona natural que desarrolla una funcin pblica, sin ser funcionario pblico, por carecer de una investidura regular, condicin que vicia su relacin con la Administracin. La actuacin de un funcionario de hecho suscita los problemas acerca de la imputabilidad a la Administracin de la actividad por l desarrollada y respecto de la validez de los actos administrativos por l realizados.

La teora del funcionario de hecho requiere: a) Una investidura plausible, esto es, que exista al menos una apariencia de legitimidad para el ejercicio del cargo. b) Que el cargo que ha ejercido el funcionario de hecho exista de derecho o haya existido en poca reciente. c) Que el cargo se encuentre realmente en posesin del funcionario de hecho, quien ha de detentarlo bajo una apariencia de legitimidad, ttulo o autoridad (y para algunos, no por fuerza, engao o error). En cuanto a la validez de los actos ejecutados por el funcionario de hecho, se atiende de manera fundamental a la buena fe de los distintos intervinientes (buena fe que est representada por la ignorancia respecto de la calidad de la investidura con la que acta el funcionario de hecho). Esta teora plantea en el caso del funcionario de hecho que se encuentra de buena fe (porque desconoce que cuenta con un ttulo viciado), que tendr derecho a percibir las remuneraciones y dems beneficios asociados a ellas. En cambio, si conoce la irregularidad de su investidura, pierde tales derechos y su conducta puede dar lugar a figuras delictivas, como la usurpacin de funciones pblicas (art. 213 C.P.). Respecto del administrado, si ste se encuentra de buena fe, por ignorar el vicio en la investidura del funcionario ante el cual interviene, el acto ser vlido. Sin embargo, no podra reclamar la validez del acto, si conociera la irregularidad en la investidura del funcionario de hecho. La teora del funcionario de hecho se elabora para otorgar legitimidad a sus actuaciones, pero no para conferir estabilidad en sus cargos a tales personas, por lo que la Administracin podr regularizar la situacin designando a un nuevo funcionario para que ocupe el cargo.

En los supuestos que se han sealado anteriormente, los referidos en los numerales 1) y 2) generan menos incertidumbre, existiendo coincidencia en el derecho comparado en cuanto a reconocer la imputacin al rgano de los actos dictados ante nombramientos irregulares o frente a ilegalidades temporales en la investidura, principalmente por aplicacin del principio de buena fe y para proteger la confianza de los terceros. En este caso pugnan dos principios: Por un lado, la proteccin de la forma regular que deben observar los servicios pblicos en su actuacin y su continuidad y, por otro, la buena fe y la confianza de los terceros. Se ha dado primaca a proteger estos ltimos principios. Pero el caso ms complejo lo plantea el supuesto N 3), en el cual la tendencia ha sido la contraria, es decir, la doctrina tiende a negar la imputacin cuando se trata de una usurpacin y simulacin grosera en el ejercicio de las funciones o potestades pblicas. La figura de los administrados o los ciudadanos.En la relacin jurdica propia del derecho administrativo, hemos sealado que existe un sujeto activo y un sujeto pasivo, caracterizado el primero como una Administracin dotada de potestades pblicas y el segundo como un privado, el que ve afectada su esfera particular (positiva o negativamente) por la actuacin de aquel. El sujeto pasivo, tambin llamado administrado, representa en esta relacin, el rol del sujeto que, en principio, ha de someterse a las decisiones que adopte la Administracin. Sin embargo, es preciso hacer notar que no slo las personas naturales pueden ser sujetos de relaciones administrativas, pues en ellas pueden intervenir tambin personas jurdicas e incluso organizaciones carentes de dicha personalidad (surgidas en virtud del derecho de asociacin consagrado en el artculo 19 N 15 de la Constitucin Poltica de la Repblica), esto es, la mera reunin permanente de personas destinadas al logro de un fin comn.

Tambin es necesario hacer presente que la relacin administrativa se puede dar entre distintas personas jurdicas de carcter pblico, como cuando un Gobierno Regional y una Municipalidad firman un convenio de colaboracin. En este caso, la relacin jurdicoadministrativa se da entre dos entidades pblicas. Tambin las relaciones administrativas pueden vincular a particulares entre s, como cuando un empleador retiene el impuesto nico o el impuesto a la renta a un trabajador o un vendedor retiene el IVA, aunque en este caso es dudoso si es esa la relacin administrativa o en verdad ella se produce entre el agente retenedor y el rgano administrativo (SII). Finalmente, hay que sealar que en este esquema de relacin sucintamente bosquejado, las personas privadas son vistas normalmente como meros sujetos pasivos, pero debe recordarse que las personas privadas disponen de un conjunto de poderes o derechos y, muy especialmente, de garantas y acciones constitucionales frente a la Administracin. Clasificacin de los administrados: De acuerdo a la naturaleza de la posicin que adopte el administrado frente a la Administracin, se distingue tradicionalmente entre: a) Administrado simple, que es el que se encuentra en la posicin tradicional o genrica de cualquier ciudadano frente a la Administracin, como cuando se debe soportar el ejercicio de la potestad reglamentaria, expropiatoria o sancionatoria. Se trata en este caso de la relacin general de poder que se establece entre los rganos de la Administracin y los administrados, que si se analiza desde el punto de vista de la Administracin, se denomina de supremaca general, y si se ve desde el punto de vista del administrado, se denomina de sujecin general. b) Administrado cualificado, que es la propia de determinados sujetos que se encuentran en una posicin de vinculacin ms intensa frente a la Administracin, pues los vnculos entre ambos sujetos son en estos casos ms estrechos, constatndose que en estas relaciones la Administracin posee poderes ms enrgicos. Por lo sealado, en estos casos se habla de una relacin especial de poder, que desde el punto de vista de la Administracin, se denomina de supremaca especial y desde el punto de vista del administrado, de sujecin especial. Distintas y mltiples relaciones pueden dar origen a sujetos pasivos o administrados cualificados, como ocurre con un soldado, un funcionario pblico o un interno en un centro penitenciario, todos los cuales enfrentan una sujecin especialmente intensa en relacin con la Administracin. Esta clasificacin tiene una consecuencia prctica, que es formular una distincin que permita flexibilizar el principio de legalidad en el mbito de la Administracin del Estado, de manera tal que para intervenir en la esfera de un administrado cualificado, no sean necesarias potestades tan concretas o especficas, bastando con las potestades genricas con que cuenta la Administracin. En cambio, para intervenir en la esfera vital de un administrado simple, ser preciso contar con potestades expresamente atribuidas por ley. El origen doctrinal de esta categora es alemn y surgi a fines del siglo XIX, motivada por el propsito de atenuar los rigurosos efectos del principio de legalidad en el caso de las mltiples relaciones que la Administracin mantiene o puede llegar a tener con los administrados que hemos denominado cualificados y que hacen prcticamente imposible que la ley pueda prever las distintas hiptesis a que esas relaciones dan lugar. El problema con esta distincin es que, sobre la base de esta supremaca o sujecin especial, se otorgan a la Administracin facultades ms plenas para limitar la libertad o la propiedad de las personas, sin requerir una ley que autorice en forma previa esas restricciones. El problema es que ella impone un lmite demasiado bajo en relacin con las atribuciones que ha de disponer la Administracin en relacin con estos administrados cualificados. En todo caso, es til la distincin en cuanto permite diferenciar la existencia de relaciones ms intensas entre la Administracin y ciertos administrados, las que no pueden

compararse con las que mantiene con la generalidad de estos ltimos, condicin que hace posible restringir o limitar la libertad de tales administrados en forma ms habitual y menos rigurosa, sin que para tal efecto sea necesario acudir a un mecanismo de atribucin tan estricto como el que impone la vigencia del principio de legalidad, bastando la atribucin de potestades en forma ms ambigua, genrica o flexible en comparacin con los dems administrados. De acuerdo a la pertenencia territorial de los administrados, stos se clasifican en: a) Administrados nacionales; y b) Administrados extranjeros. Esta clasificacin da cuenta de un estatuto personal que es inherente a las personas y que no se ve alterado por el traspaso que ellas hagan de las fronteras del Estado. Este estatuto otorgar al administrado nacional unos determinados derechos polticos de los cuales carece el extranjero, como ocurre con la facultad de elegir y ser elegido. Asimismo, confiere al administrado nacional otra clase de derechos, que al extranjero pueden restringirse o limitarse, como ocurre con el libre desplazamiento o traslado por el territorio nacional. Pero del contenido del estatuto que corresponde al administrado nacional se siguen tambin algunos deberes especiales, que no alcanzan al administrado extranjero. En efecto, el administrado nacional est sujeto frente al Estado y la Administracin en forma ms intensa, estando ligado desde luego por el ordenamiento jurdico nacional, sin perjuicio de ciertas obligaciones especiales, como ocurre con las de carcter tributario o con el deber de cumplir con el servicio militar. Teora de la relacin jurdica administrativa.Las relaciones jurdicas administrativas dan origen a situaciones jurdicas subjetivas, las que pueden ser activas (de poder); o bien, pasivas (de sujecin). Situaciones jurdicas activas o de poder: La libertad es una posicin jurdica de poder, pues ella es una garanta constitucional reconocida a las personas, la que debe ser respetada por la Administracin Pblica. Por su parte, el poder pblico posee una situacin de poder, representada por la disposicin de potestades pblicas. Pero la Administracin no slo cuenta con potestades pblicas, sino que posee tambin derechos subjetivos. Finalmente, hay que contar entre estas situaciones activas o de poder a los intereses, los que se exigen en determinados casos para ser titular de una accin de reclamacin o para recurrir en contra de un acto (accin u omisin). Situaciones jurdicas de deber o pasivas: Frente a la potestad esta la sujecin, el sujeto activo cuenta con potestades, en tanto que el sujeto pasivo se encuentra en una condicin de sujecin. En el caso de los derechos subjetivos, estos tienen como contrapartida las obligaciones. Finalmente, est la situacin de las cargas, figura que supone la presencia de un deber, pero que posee la peculiaridad de relacionarse con el inters propio del sujeto vinculado por la carga.

Situaciones jurdicas activas o de poder.a) Situacin de libertad:

Desde el punto de vista tcnico-jurdico, es posible analizar la libertad desde una perspectiva positiva o desde una negativa. Desde la perspectiva positiva, la libertad implica que la norma jurdica ha delimitado o fijado un mbito inherente a la persona, dentro del cual esta puede actuar sin ningn tipo de limitacin o restriccin. En consecuencia, dentro de ese mbito la persona podr realizar todo tipo de actuaciones materiales o jurdicas. Desde una perspectiva negativa, en cambio, implica una prohibicin para que terceros perturben ese mbito de libertad reconocido a las personas. La Administracin puede imponer el pago de tributos, la obligacin de realizar el servicio militar a los ciudadanos, pero no podra, por ejemplo, establecer la religin a la cual los ciudadanos del Estado han de pertenecer o la opcin poltica en la que han de militar, pues tales actuaciones vulneraran la libertad reconocida a los ciudadanos, otorgndoles la posibilidad de recurrir en contra de esos actos, para obtener el amparo jurisdiccional correspondiente. Pero no se debe pensar que la libertad es un mbito reconocido nica y exclusivamente en el derecho pblico, pues tambin existe en derecho privado. El principio de autonoma de la voluntad, tan caracterstico del derecho privado, es expresin de la libertad reconocida a las personas y tiene concrecin, por ejemplo, en la libertad contractual propia del derecho privado. Incluso la regulacin de determinados derechos, como sucede con el de propiedad, que constituye un autntico paradigma de los derechos subjetivos, puede ser visto como un derecho de libertad, ya que supone el reconocimiento de un mbito en la relacin de la persona y las cosas, en el que se reconoce una serie de poderes a la primera sobre estas ltimas, poderes que le permiten realizar un conjunto amplio de actividades a su respecto, sin que sea menester contar con la autorizacin o el ministerio de otras y sin que terceros puedan limitar su actividad para con aquellas cosas de las que es titular, salvo circunstancias muy especficas o particulares. b) La potestad pblica:

La potestad pblica constituye una situacin jurdica de poder que habilita a su titular para imponer conductas a terceros, mediante la constitucin, modificacin o extincin de situaciones jurdicas o a travs de la modificacin del estado material de las cosas. La potestad pblica es una situacin jurdica activa o de poder, en virtud del cual la Administracin Pblica o un rgano de sta, tiene la capacidad de alterar la situacin jurdica de terceras personas, an sin necesidad de contar con la voluntad de dichos terceros. A menudo se confunde la potestad pblica con el acto administrativo, pero la verdad es que ellas se encuentran en la misma relacin que potencia y acto. La primera, corresponde a un poder que dispone la Administracin o sus rganos, en tanto que el acto administrativo es la actualizacin o concrecin de dicho poder. La potestad se materializar a travs de un acto administrativo, constituyendo este ltimo la expresin o ejercicio del poder que representa la potestad. La potestad pblica faculta a la Administracin o sus rganos a realizar una determinada actividad jurdica que le permitir crear, modificar o extinguir relaciones jurdicas o para ejecutar una cierta actividad material, como cuando altera una situacin de hecho Si tomamos como ejemplo la potestad expropiatoria de la que estn revestidos ciertos rganos de la Administracin, podemos apreciar en su ejercicio la presencia de una potestad pblica de carcter jurdico y material, toda vez que ella supondr alterar la situacin jurdica del expropiado, quien dejar de ser el titular del derecho de dominio o propiedad sobre el

bien afectado, sea que se cuente con su voluntad, que ella falte o incluso se oponga. Pero, adems, la potestad expropiatoria tiene una dimensin material, pues en el procedimiento la Administracin tomar posesin material del bien afectado. En el caso de la potestad sancionatoria, que habilita a la Administracin a imponer sanciones administrativas y cuyo ejercicio deriva de mltiples fundamentos, tales como el intento de velar por el orden pblico, la salubridad pblica, de desincentivar la evasin tributaria, de castigar el incumplimiento de deberes funcionarios, etctera, tampoco la aplicacin de la sancin agota la potestad, la que puede seguir aplicndose en la medida que se den los supuestos de hecho que habilitan su ejercicio. Paralelo entre la potestad y el derecho subjetivo: La potestad es posible entenderla mejor si se la compara con el derecho subjetivo, pues el contraste entre ambas figuras permite definir en forma ms clara sus rasgos tpicos. Como sabemos, el derecho subjetivo es una facultad o poder en virtud del cual su titular puede exigir de un tercero una determinada prestacin. Veamos entonces las diferencias que existen entre potestades pblicas y derechos subjetivos: 1) En cuanto a su origen, la potestad pblica siempre tiene su fuente en una norma jurdica, especficamente en la ley; en cambio, el derecho subjetivo puede emanar de una norma jurdica, pero tambin puede emanar de un contrato, de un acto administrativo (como sucede en el caso de la resolucin que otorga una concesin martima y que crea un derecho subjetivo para su titular). 2) En cuanto al objeto, el derecho subjetivo tiene un objeto especfico o determinado, pues si l habilita para exigir una determinada prestacin, sta debe ser concreta y precisamente determinada; en cambio, la potestad tiene un objeto genrico, que se pude ejercer en base a un determinado supuesto de hecho. 3) En cuanto al inters, el derecho subjetivo mira tan slo a su propio titular, por lo que puede l modificar libremente la facultad que entraa, encontrndose habilitado, por ejemplo y por regla general, para renunciar al mismo; en cambio, la potestad es un poder que podra definirse como fiduciario, ya que el beneficiario de ella es distinto de su titular. En efecto, el beneficiario de la potestad pblica no es el rgano pblico que la detenta, sino que se establece en funcin del inters general, por lo que dichas potestades son irrenunciables y sus contenidos no pueden ser modificados por sus titulares. 4) Los derechos subjetivos, por regla general, se pueden transferir y se pueden transmitir a terceros, salvo que sean derechos intuito personae; en cambio, la potestad pblica es inalienable, no es posible transferir a terceros su titularidad, lo que no se opone a que en algunos casos se puede ceder su ejercicio, como ocurre en la figura administrativa de delegacin de facultades. 5) Un derecho subjetivo se puede adquirir por prescripcin adquisitiva y tambin se puede extinguir por prescripcin extintiva; en cambio, las potestades pblicas son imprescriptibles. Clasificacin de las distintas potestades.i) Potestades pblicas y potestades privadas: Esta clasificacin puede inducir a error y llevar a pensar que se trata de potestades pblicas que se han atribuido a privados, en circunstancias que hemos sealado que las potestades pblicas son aquellos poderes o facultades que se atribuyen a sujetos jurdicos pblicos que integran los rganos de la Administracin del Estado, pues ellos constituyen poderes autoritarios y permiten la intervencin en la esfera jurdica de los particulares. Sin

embargo, hay potestades que se reconocen en el mbito privado, como ocurre con la patria potestad que posee el padre de familia o eventualmente la madre sobre los bienes del hijo no emancipado. Hay quienes sealan en tal condicin tambin la potestad de organizacin que tiene el director o gerente de una empresa respecto de los trabajadores de la misma. ii) Potestades especficas y potestades genricas: Las potestades genricas, conocidas como clusulas generales de habilitacin, son excepcionales, porque la regla general es que las potestades deben ser especficas, es decir, que la norma que atribuye la potestad lo haga de modo determinado y concreto, esto es, estableciendo de modo preciso cules son las facultades que comprende el ejercicio de la potestad. No obstante, en determinadas situaciones el derecho positivo atribuye a la Administracin potestades genricas de actuacin, describiendo en forma vaga e imprecisa los fines que se deben conseguir, el supuesto de hecho en que opera y los medios o medidas que comprende. Estas clusulas generales de habilitacin o de competencia plantean evidentemente un problema de seguridad jurdica. Especialmente delicada es la que se conoce como la clusula de orden pblico, concepto cuya amplitud hace que las facultades atribuidas a la Administracin para resguardar el orden pblico puedan ser demasiado amplias. En consideracin al peligro que se ha enunciado anteriormente, la doctrina ha sealado dos condiciones para la aceptacin de las denominadas clusulas generales de habilitacin o de competencia, a saber: 1) Que estn establecidas expresamente en la ley, es decir, uno no puede fundamentar estas clusulas en poderes inherentes o en poderes normales de la Administracin, sino que deben estar expresamente establecidos en la ley; y 2) Que no sea posible un mayor grado de determinacin. El artculo 12 de la LOCM., cuando se refiere a las ordenanzas, contiene una clusula general de habilitacin. Potestades regladas y potestades discrecionales.Esta es una clasificacin muy importante. Una potestad reglada es aquella en que todos sus elementos se encuentran bien determinados por la norma jurdica que la atribuye, establecindose el rgano competente que ha ejercer la facultad, el supuesto de hecho que la hace procedente, el fin que ha de orientarla, los medios que pueden emplearse para su ejercicio y, todos esos pormenores muy detallados; en cambio, hay otras potestades en que no todos los elementos se encuentran reglados, siendo algunos de ellos discrecionales para su titular, esto es, que quedan entregados a la libre apreciacin de la autoridad administrativa. Para comprender en qu consiste la discrecionalidad, es til seguir el esquema propuesto por el profesor Jorge Bermdez Soto, quien seala que las normas jurdicas se componen de dos elementos: los hechos o circunstancias de hecho y las consecuencias jurdicas. Al producirse las circunstancias de hecho previstas en la ley, se actualiza la consecuencia jurdica que para ella se ha previsto. La discrecionalidad se encuentra entre las consecuencias jurdicas de una norma de Derecho y consiste en la posibilidad que la Administracin tiene de asumir diversos comportamientos frente al acaecimiento de unos determinados hechos. En efecto, en tales casos la ley no prev una consecuencia jurdica para los hechos, sino que habilita a la Administracin para que ella misma lo haga. En los casos en que la Administracin tiene una potestad discrecional, esta puede ser una discrecionalidad decisoria, que le permite decidir si acta o no (si aplica la consecuencia jurdica) o una discrecionalidad de eleccin, en que puede determinar cmo acta, con qu medios y en qu forma.

Por ejemplo, si se toma el caso de los concursos pblicos para proveer un cargo, nos encontramos frente a una potestad reglada, pues para que una persona pueda asumir un cargo pblico en la Administracin, debe ganar en el proceso de seleccin. Sin embargo, es posible que se seale que el Jefe del Servicio podr seleccionar a la persona que ha de quedarse con el cargo entre los tres puntajes ms altos del proceso, en cuyo caso hay el ejercicio de una potestad discrecional (discrecionalidad de eleccin). El ejercicio de potestades discrecionales genera algunas cuestiones bastante serias, entre las que se cuenta el problema de cmo controlar la discrecionalidad de la Administracin. Sin perjuicio de este peligro, se estima en general que la discrecionalidad es un mal necesario, pues no es posible que todas las potestades sean regladas. En el caso de las potestades regladas, cada uno de sus elementos se encuentran establecidos por ley, de manera tal que pueden ser ejercidas en forma prcticamente mecnica o automtica por parte de la Administracin del Estado. Por ejemplo, las municipalidades tienen la potestad para entregar licencias de conducir, no el derecho de entregar tales documentos y como el procedimiento es absolutamente reglado, la persona debe someterse a las exigencias que establece la Ley y, si las cumple, se le debe otorgar la licencia. En el caso de las potestades discrecionales, en cambio, algunos de sus elementos son dejados a la libre apreciacin de la Administracin, la que debe estimar o valorar si adopta o no una determinada decisin o el contenido de la misma, as como los medios y forma de hacerlo. En todo caso, hay que sealar que no hay potestades enteramente discrecionales. Algunos elementos de las potestades son discrecionales, pero otros elementos son reglados, lo que obliga a ser cuidadosos con el uso o la interpretacin de tales potestades. Luego, en relacin con esta distincin es preciso tener cuidado de no confundir las potestades discrecionales, con una categora distinta, como son los conceptos jurdicos indeterminados. Es habitual que el legislador emplee conceptos bastantes amplios, incluso podramos decir ambiguos, cuya apreciacin en una primera etapa queda entregada a la Administracin. Es lo que sucede, por ejemplo, con conceptos tales como orden pblico, seguridad nacional, utilidad pblica, buena fe, buenas costumbres, todos los cuales son conceptos jurdicos indeterminados. En materia tributaria, por ejemplo, esto tiene mucha aplicacin, pues la buena o mala fe con la que haya actuado el contribuyente es importante para determinar si opera o no la prescripcin, siendo la propia autoridad tributaria la que deber calificar si ella ha o no existido. La vinculacin se da por cuanto durante mucho tiempo se plante que la apreciacin o valoracin de estos conceptos jurdicos indeterminados quedaba entregada a la consideracin subjetiva de la Administracin, por lo que no poda ser objeto de control judicial, ya que se trataba en verdad de una apreciacin discrecional de la Administracin. Sin embargo, la doctrina comenz a deslindar un poco ms los conceptos, intentando impedir esta posibilidad de inmunidad de jurisdiccin. En efecto, lo que se busca es que la Administracin pueda ser controlada jurisdiccionalmente, para lo cual es preciso diferenciar entre una facultad discrecional y un concepto jurdico indeterminado. Los conceptos jurdicos indeterminados pueden ser muy amplios, pero siempre van a estar ligados a una situacin de hecho, a la calificacin de una determinada realidad. Por ejemplo, hay o no buena fe, existe utilidad pblica o no, hubo alteracin del orden pblico o no, percepciones que debe realizar la Administracin y de cuya apreciacin slo es posible extraer una nica posibilidad, la que puede en todo caso ser controlada jurisdiccionalmente.

Pero adems el concepto jurdico indeterminado no es igual a las facultades discrecionales, porque en estas ltimas se entrega un margen amplio de accin, dentro del cual la Administracin puede escoger entre distintas posibilidades legtimas para adoptar su decisin. En los conceptos jurdicos indeterminados hay una sola opcin vlida. Control del ejercicio de la potestad discrecional.El problema que plantea la potestad discrecional es el modo de control de su ejercicio. Hemos sealado ya que no existen potestades discrecionales puras, sino que las potestades pblicas contienen en estos casos elementos reglados y elementos discrecionales. El primer elemento reglado de toda potestad pblica es la existencia de la misma (sin la cual no es posible su ejercicio por un rgano administrativo) y luego est la competencia, elementos que determinan en este caso el control judicial de los elementos reglados. Pero hay un elemento que requiere una ponderacin ms fina, que es el fin. Toda potestad pblica tiene un fin, se orienta a alcanzar un determinado fin y es posible controlar su cumplimiento. Esta labor da lugar a dos figuras distintas, que son: la desviacin de poder y el abuso de poder. En el caso de la desviacin de poder, ella surge como consecuencia de la orientacin diferente que el titular de la potestad pblica da a su ejercicio, en relacin con el inters especfico que la ley ha determinado para ella. Toda potestad pblica tiene que tender siempre al inters pblico, pero adems de atender al inters pblico general, debe orientarse a la obtencin de un inters pblico particular y especfico, por lo que, si una potestad pblica es utilizada para satisfacer una finalidad tambin pblica, pero distinta a aquella para la cual fue atribuida, se incurre en el vicio de desviacin de poder. En el caso de abuso de poder, en cambio, la potestad pblica se utiliza para un fin que no es de carcter pblico, sino particular. Pero es preciso sealar que, adems de los elementos reglados de la potestad pblica, es susceptible de control otro elemento de la facultad discrecional, se trata de los denominados hechos determinantes para el ejercicio de la potestad pblica. En efecto, para ejercer la potestad pblica debe haber un supuesto de hecho y si l no se verifica, no se puede ejercer la potestad. Finalmente, lo ms complejo es el control de la decisin discrecional misma, la que se puede controlar acudiendo a los principios generales del derecho, especialmente aquellos que emanan del ordenamiento constitucional. c) El derecho subjetivo.-

Esta materia nos lleva a tratar una serie de caractersticas que tiene los derechos subjetivos, las cuales ya hemos visto cuando tratamos el tema de las potestades pblicas. Caractersticas de los derechos subjetivos: Los derechos subjetivos se caracterizan por poseer un objeto concreto y determinado, a diferencia de la potestad pblica. Adems, en los derechos subjetivos el sujeto pasivo tambin es determinado, lo que no sucede en el caso de las potestades pblicas (como ocurre, por ejemplo, con la potestad expropiatoria). Por otro lado, los derechos subjetivos no tienen su origen slo en la ley, sino que pueden originarse en una relacin jurdica, como un contrato, un acto administrativo. Asimismo, los derechos subjetivos, por regla general, son prescriptibles, transferibles y transmisibles.

Los derechos subjetivos no corresponden a una categora propia y exclusiva del derecho privado, existiendo en derecho pblico una multiplicidad de ellos. Por otro lado, los privados tienen una serie de derechos subjetivos frente a la Administracin, pudiendo sta tambin tener derechos subjetivos frente a los particulares. Tambin hay que sealar que algunos derechos subjetivos provenientes del mbito privado tienen plena aplicacin en el derecho administrativo, en tanto que otros son propios de este ltimo y no se conocen en el mbito jurdico privado. As por ejemplo, la Administracin es titular de derechos personales, de derechos reales, pero tambin hay derechos subjetivos que son propios del derecho pblico y que no son los mismos que conoce el derecho privado, como ocurre con el uso y goce que, sobre un bien nacional de uso pblico, obtiene un concesionario, el que surge de un acto bilateral y que es sin lugar a dudas un derecho subjetivo que el concesionario incorpora a su patrimonio y que le habilita para obtener un provecho por un determinado plazo y bajo una serie de requisitos. Tipos de derechos subjetivos: Atendiendo al titular de los derechos, hay derechos de la Administracin y derechos de los administrados. En cuanto a su fuente, los derechos subjetivos pueden provenir de una norma jurdica que los atribuye; pero puede provenir tambin de un acto jurdico, de un contrato, de un acto daoso (responsabilidad del Estado) o de un acto administrativo dictado en ejercicio de una potestad pblica. d) Los intereses o los intereses legtimos:

Esta es tambin una situacin jurdica de poder, que debemos intentar diferenciar de la figura del derecho subjetivo y de la potestad pblica. El problema que se plantea en esta materia es poder establecer una diferenciacin clara entre derecho subjetivo e inters, definir hasta dnde llega el derecho y dnde comienza el inters. Esto porque el espectro de intereses es muy amplio y variado, los que pueden ir desde el mero inters en que se respete el ordenamiento jurdico, hasta el inters directo que posee el sujeto al que una decisin de la Administracin le afecta en su esfera jurdica (artculo 27 de la Ley N 19.300 sobre Bases del Medioambiente). Esta figura del inters tiene su origen en el sistema contencioso administrativo propio del derecho Francs, pues al crearse un sistema de control jurisdiccional en dicho pas, se hizo siguiendo el modelo procesal civil. En consecuencia, quien poda reclamar frente a los daos que el actuar de la Administracin causara, sera quien tuviera un derecho o una accin. Pero este enfoque permita impugnar los actos de la Administracin slo a quienes vean afectado un derecho. Sin embargo, en otros casos la pretensin no derivaba de haberse provocado un dao, sino que se fundaba en la ilegalidad de un acto de la Administracin, condicin que planteaba la posibilidad de su anulabilidad. En estos ltimos, el problema era mayor, porque siguiendo el criterio antes indicado, se sostena que proceda la nulidad del acto o la declaracin de ilegalidad del mismo, a solicitud de quien tiene un derecho. Pero al mismo tiempo se afirmaba que la nulidad de los actos administrativos implicaba un proceso objetivo seguido en contra del acto, para saber si se conformaba o no con el ordenamiento jurdico, sin que contuviera pretensin pecuniaria alguna aneja a su planteamiento, proceso que buscaba slo su declaracin de nulidad. Entonces se plante a propsito del ejercicio de tales acciones, que era posible que la produccin de efectos por esa clase de actos no lesionara derechos subjetivos, pero s que pudiera lesionar intereses, legitimndose que una persona pudiera solicitar la nulidad de un

acto basada en un inters, el cual poda ser un inters tan simple como el que buscaba que el acto dejara de producir efectos. Surgi entonces la figura del interesado, pero puesto que lo que se pretenda no era la creacin de una accin popular, se exigi adicionalmente al mero inters, que la persona que ejerciera las acciones de impugnacin poseyera un inters legtimo o directo, de manera tal que la sola declaracin de nulidad permitiera satisfacer la pretensin del interesado. As por ejemplo, en el caso de una sancin, el interesado impugnar su aplicacin y su inters se orientar a lograr que el acto que la aplic deje de producir sus efectos. La doctrina ha debatido mucho en la bsqueda de criterios que permitan diferenciar claramente los derechos subjetivos de la figura del inters, concluyndose en definitiva que este ltimo no es una figura distinta del primero. El inters es en realidad el derecho subjetivo, es un derecho subjetivo que surge como reaccin frente a una intromisin ilegal por parte de la Administracin en la esfera jurdica o vital del particular. El particular no reacciona entonces por un mero inters ms o menos abstracto, sino por el ejercicio de una accin por parte de la Administracin y que justifica el ejercicio de un recurso en su contra. La doctrina ha afirmado que en los casos sealados estamos frente a un derecho subjetivo reaccionario, por oposicin a los derechos subjetivos tpicos, los cuales preexisten al conflicto o son anteriores a la produccin del dao que el acto causa al particular. En cambio, el derecho subjetivo reaccionario surge como consecuencia del dao que la actuacin de la Administracin provoca al particular. A partir de lo sealado, dos elementos o requisitos ha indicado la doctrina como necesarios para el surgimiento de este derecho reaccionario: 1) Un acto ilegal de parte de la Administracin; y 2) Un dao o lesin. Concurriendo estos dos elementos que se acaban de mencionar, nace el derecho que hemos denominado reaccionario. El propio derecho positivo parece avalar esta posicin, pues nuestro texto constitucional establece en el artculo 38 inciso segundo, que puede reaccionar frente a los actos ilegales de la Administracin, cualquier persona que sea lesionada en sus derechos. Clasificacin de los intereses: Los intereses se pueden clasificar en intereses colectivos o intereses individuales. Estos ltimos no generan problemas, pues se refieren de forma particular a un determinado sujeto. Los intereses colectivos, en cambio, ofrecen mayores problemas, pues bajo la vigencia del modelo de Estado liberal se sostena que la defensa de aquellos intereses que trascendan de la esfera individual de los ciudadanos era competencia de los rganos pblicos. Sin embargo, la concepcin propia del modelo de Estado social o democrtico ha generado una distinta mirada a este respecto, concibiendo que estos intereses transpersonales se vinculen al disfrute de bienes colectivos, como ocurre con el medio ambiente, cuya proteccin y defensa tambin importa a entidades privadas. Surge el reconocimiento de la capacidad de ciertas asociaciones para intervenir tanto en los procedimientos administrativos como en los procesos judiciales a que de origen la proteccin de estos intereses colectivos. En materia medioambiental es posible y normal que los intereses de la Administracin no coincidan totalmente con los que ampara la legislacin orientada a su proteccin, pues los propios rganos de la Administracin podran ser quienes afecten los bienes protegidos por su normativa. El artculo 21 de la Ley N 19.880, que establece bases de los procedimientos que rigen los actos de los rganos de la Administracin del Estado ha seguido la tendencia de identificar interesados, disponiendo: Se consideran interesados en el procedimiento administrativo: 1. Quienes lo promueven como titulares de derechos o intereses individuales o colectivos. 2. Los que, sin haber iniciado el procedimiento, tengan derechos que puedan

resultar afectados por la decisin que en el mismo se adopte. 3. Aqullos cuyos intereses, individuales o colectivos, puedan resultar afectados por la resolucin y se apersonen en el procedimiento en tanto no haya recado resolucin definitiva. En muchas materias en las que interviene la Administracin hay intereses colectivos en juego. Pero lo curioso es que la ley de procedimientos administrativos ha reconocido la existencia de los interesados, pero nada se dice respecto de ellos en relacin con el proceso contencioso administrativo, ya que ste no se encuentra regulado en Chile. En consecuencia, estos deben seguir los cauces propios de los juicios ordinarios, por lo que, planteada en sede judicial la impugnacin de un acto administrativo, bajo el modelo que hemos sealado, podr una entidad defensora de un determinado inters colectivo tener un derecho y presentar su accin, pero el artculo 38 de la C.P.R. seala que las personas que sean lesionadas en sus derechos por la Administracin del Estado, sus organismos o de las municipalidades, podrn reclamar ante los tribunales que determine la ley. En consecuencia, si nada se dice en la ley, podr impugnar aquel que haya sufrido una lesin, sea el que tiene un derecho subjetivo o un inters legtimo que ha sido afectado, pero el que tiene un inters colectivo no puede estimarse que sufre lesin. Por lo tanto, la ley podra en un procedimiento contencioso administrativo otorgar accin a entidades que representen la defensa de ciertos intereses colectivos, pero si nada dice, el juez debe garantizar el mnimo que la Constitucin ha fijado, que es reconocer accin a quienes tienen derechos subjetivos o intereses legtimos que son lesionados. Situaciones de deber o pasivas.Entre estas encontramos a las siguientes: 1) La sujecin, figura que no plantea problemas, porque se trata simplemente del correlato de la potestad. Mientras el ente pblico est dotado de una potestad pblica, aquel que debe soportar su ejercicio se encuentra en una posicin de sujecin frente a ese rgano de la Administracin. La obligacin, la cual tampoco plantea mayores problemas, porque no es otra cosa que el correlato pasivo del derecho subjetivo. La carga, figura que nos plantea algunas precisiones para no confundir el concepto tcnico de ella con el de cargas pblicas.

2) 3) La carga.-

La carga es un concepto integrado por dos dimensiones o elementos: un poder y un deber. Esta figura conlleva la necesidad jurdica de realizar una determinada conducta, pero su particularidad es que ella no es exigida en consideracin a un inters distinto al del sujeto que debe observarla. Es el propio inters del sujeto que debe observar o cumplir con determinada conducta el que justifica la necesidad jurdica de realizarla, razn por la cual si no cumple con ese comportamiento no habr ilcito alguno, perdiendo el sujeto una ventaja o beneficio. Es decir, si no se cumple con el comportamiento exigido por la carga, lo nico que suceder ser que no lograr el sujeto la ventaja o beneficio que el ordenamiento jurdico contempla para su situacin. La carga es una institucin proveniente del derecho procesal, especficamente, de la teora de la prueba, en que, a propsito del onus probandi o carga de la prueba, se analiza el referido efecto. En efecto, en un juicio la prueba de los hechos que fundan las pretensiones de las partes es una carga que pesa sobre ellas, por lo que si nada hacen con tal objeto, no habr ilicitud alguna, pero se perder la posibilidad de hacer uso de una facultad que mira al beneficio propio de quien, conforme la ley, deba acreditar su pretensin. El tema de la carga es muy propio de los sistemas procedimentales que se rigen por el principio dispositivo, los que se caracterizan porque el impulso procesal se entrega a las partes. En materia administrativa, el artculo 26 inciso segundo de la ley de Procedimientos

Administrativos faculta solicitar la ampliacin de plazos a las personas, siempre que ello se formule antes del vencimiento de los mismos. Por ejemplo, el administrado que va a interponer un recurso administrativo o que tiene un plazo para presentar antecedentes, est ante una carga en relacin a la posibilidad de solicitar la ampliacin del plazo. El deber pblico.El deber pblico es una categora bastante difusa o ambigua, pues no est bien definido y delimitado qu es lo esencial en este concepto. Por lo sealado, algunos autores buscarn su definicin por contraste con la obligacin. Esta ltima tiene un contenido concreto y determinado, mientras que el deber pblico se describe de forma abstracta y genrica. Por otra parte, la obligacin existe en funcin del inters de un sujeto concreto, mientras que el deber pblico est impuesto a favor del inters general o de la colectividad. Finalmente, la obligacin es la contrapartida del derecho subjetivo, en tanto que el deber pblico no tiene contrapartida. Ejemplos de deberes pblicos son los que la Constitucin Poltica de la Repblica trata en el artculo 19 N 20 bajo la denominacin de cargas pblicas: tributos, servicio militar obligatorio y votar para los ciudadanos. Situaciones mixtas.Hay situaciones mixtas que mezclan aspectos propios de las situaciones activas y de las situaciones pasivas. La figura del estatus, por ejemplo, que en verdad se refiere al estatuto que poseen determinados funcionarios o autoridades (estatuto del funcionario pblico, estatuto del concejal, del intendente), con lo cual se alude a un conjunto de derechos y deberes que les son propios, a menudo mezcladas tambin con algunas facultades pblicas. Organizacin administrativa.Al tratar la organizacin administrativa debemos abordar dos temas, los cuales permiten estructurar orgnicamente la Administracin. Dichos temas son: 1 Los principios jurdicos que rigen en materia de organizacin administrativa. 2 Sistemas de organizacin administrativa. Este ltimo tema los hemos visto ya en la primera unidad, junto con el tema tambin analizado entonces de la organizacin administrativa en Chile, por lo que ahora slo los mencionamos. Principios jurdicos de la organizacin administrativa.Cuando se habla de los principios jurdicos de la organizacin administrativa, nos referimos a un conjunto de bases a partir de las cuales se estructuran los rganos que integran la organizacin del Estado. El primero de estos principios se vincula al hecho que los rganos del Estado derivan su existencia de la ley, siendo el principio de legalidad o juridicidad el primero de ellos. El segundo de tales principios es que los rganos tienen que actuar en virtud de las potestades que se les atribuyen y deben hacerlo dentro de su competencia. En tercer lugar, los rganos de la Administracin deben actuar en base al principio de unidad, segn lo dispuesto en el artculo 5 de la LBGAE, luego, deben respetar en su actuacin el principio de jerarqua, lo que supone analizar las nociones de tutela y supervigilancia. 1) Principio de legalidad o de juridicidad.-

Sabemos que los artculos 6 y 7 de la C.P.R. establecen este principio, el que, entre otras cosas, implica que los rganos del Estado, que no son entidades naturales sino una creacin del ordenamiento jurdico, slo existen en la medida que son creados por ley. Hans Kelsen identificaba al Estado con el derecho y al derecho es el Estado. El Estado es una creacin del derecho y por ello, desde el punto de vista lgico, es explicable que los rganos del Estado no tienen existencia si no es fruto de un acto de creacin normativa (legal o constitucional). Los artculos 6 y 7 de la C.P.R. se refieren a la actuacin de los rganos del Estado, sin referirse a la creacin de los mismos. El profesor Eduardo Soto Kloss, al definir el principio de juridicidad, seala que es el que determina a la Administracin del Estado, tanto en su ser como en su obrar. El artculo 65 inciso cuarto N 2 establece que al Presidente de la Repblica corresponde la iniciativa exclusiva para crear nuevos servicios pblicos. El contenido de este principio ha sido ya analizado en la primera unidad del programa, por lo que evitaremos repeticiones. 2) Principio de competencia.-

Las Personas Jurdicas actan a travs de rganos, los que deben cumplir con poseer al menos con dos elementos: - Una persona natural o fsica; y - Competencia. Competencia de los rganos jurdicos pblicos: Los elementos que determinan la competencia son: a) Materia; b) Territorio; y c) Grado. a) La materia.-

Es el objeto sobre el que recae la competencia y corresponde al conjunto de tareas o funciones que se encomiendan al rgano pblico. Si se sostiene que la Administracin Pblica es un complejo orgnico, uno de los primeros elementos para fraccionar su actuacin es la materia. En nuestra organizacin administrativa, el primer paso que se da para determinar la competencia es precisamente la materia. En efecto, la Administracin es encomendada por la Constitucin al Presidente de la Repblica, quien cuenta con la colaboracin de los Ministros de Estado, entre los cuales existe una divisin funcional, esto es, en razn de la materia. A su vez, los servicios pblicos se relacionan con el Presidente de la Repblica a travs de un ministerio, lo que est determinado por la materia. b) El territorio.-

Es un elemento que determina la competencia en relacin con el mbito espacial, constituyendo el lmite fsico de la competencia. De tal forma que, de acuerdo a nuestro ordenamiento jurdico, la competencia puede ser a nivel: Nacional, regional, provincial o comunal.

La regla general es que un rgano pblico tenga competencia regional o provincial, es muy difcil que tenga competencia nacional o en ms de una regin o provincia. Por ejemplo, a nivel nacional se encuentran los ministerios. A nivel regional, los Gobiernos Regionales. A nivel provincial, las gobernaciones. A nivel comunal, los municipios. Esta distincin da lugar a otra clasificacin, porque cuando se habla de desconcentracin o descentralizacin, se dice que ellas pueden ser de carcter funcional o territorial (atendiendo a la materia o al territorio). Esto es lo que establece el artculo 29 de la LBGAE., pero a pesar de lo establecido en dicha norma, existen rganos pblicos en que la descentralizacin puede ser tanto en razn del territorio como en razn de la materia o funcin, como sucede con los municipios. Tambin existen rganos desconcentrados en razn de ambos factores, como ocurre en el caso de los SEREMI. En el caso de los Servicios de Salud (Via del Mar Quillota; Valparaso San Antonio), son descentralizados funcional y territorialmente. Lo mismo sucede en el caso del SERVIU. La regla general es que los rganos descentralizados o desconcentrados funcionalmente lo sean a nivel nacional (CODELCO Chile, ENAMI, TVN, INP, Superintendencias, etc.). c) El grado.-

Es la posicin que ocupa un rgano dentro de la jerarqua organizativa de la Administracin Pblica, lo cual determina un conjunto de poderes y atribuciones que forman parte de su competencia. Uno de los principales poderes o atribuciones que determina el grado es el poder jerrquico. El grado determina la existencia de recursos en materia administrativa, como ocurre precisamente con el recurso jerrquico. El artculo 10 de la LBGAE. dispone: Los actos administrativos sern impugnables mediante los recursos que establezca la ley. Se podr siempre interponer el de reposicin ante el mismo rgano del que hubiera emanado el acto respectivo y, cuando proceda, el recurso jerrquico, ante el superior correspondiente, sin perjuicio de las acciones jurisdiccionales a que haya lugar. Por su parte, el artculo 59 de la Ley N 19.880 sobre Procedimientos Administrativos establece: El recurso de reposicin se interpondr dentro del plazo de cinco das ante el mismo rgano que dict el acto que se impugna; en subsidio, podr interponerse el recurso jerrquico. Rechazada total o parcialmente una reposicin, se elevar el expediente al superior que corresponda si junto con sta se hubiere interpuesto subsidiariamente recurso jerrquico. Cuando no se deduzca reposicin, el recurso jerrquico se interpondr para ante el superior jerrquico de quien hubiere dictado el acto impugnado, dentro de los 5 das siguientes a su notificacin. No proceder recurso jerrquico contra los actos del Presidente de la Repblica, de los Ministros de Estado, de los alcaldes y los jefes superiores de los servicios pblicos descentralizados. En estos casos, el recurso de reposicin agotar la va administrativa. La autoridad llamada a pronunciarse sobre los recursos a que se refieren los incisos anteriores tendr un plazo no superior a 30 das para resolverlos. Si se ha deducido recurso jerrquico, la autoridad llamada a resolverlo deber or previamente al rgano recurrido el que podr formular sus descargos por cualquier medio, escrito o electrnico. La resolucin que acoja el recurso podr modificar, reemplazar o dejar sin efecto el acto impugnado. Para efectos de los nombramientos, el grado tambin es un factor determinante. As por ejemplo, un SEREMI es nombrado por el Presidente de la Repblica mediante Decreto Supremo y un Jefe de Departamento de un Servicio Pblico desconcentrado territorialmente a nivel regional, por el Director Regional del mismo. Las contiendas de competencia son tambin resueltas en razn del grado, conforme lo dispuesto en el artculo 39 de la LBGAE.: Las contiendas de competencia que surjan entre diversas autoridades administrativas sern resueltas por el superior jerrquico del cual dependan o con el que se relacionen. Tratndose de autoridades dependientes o vinculadas

con distintos Ministerios, decidirn en conjunto los Ministros correspondientes, y si hubiere desacuerdo, resolver el Presidente de la Repblica. 3) Principio de unidad.-

El inciso segundo del artculo 5 de la LBGAE. establece: Los rganos de la Administracin del Estado debern cumplir sus cometidos coordinadamente y propender a la unidad de accin, evitando la duplicacin o interferencia de funciones. Para el logro de la unidad de accin es necesario aplicar diversos sistemas o principios: a) Sistema o principio de jerarqua. b) Sistema de tutela o supervigilancia. Como hemos tenido ocasin de estudiar en la primera unidad del curso, el principio jerrquico est vinculado a la centralizacin, en tanto que el de tutela o supervigilancia se vincula con la descentralizacin. a) Sistema de jerarqua:

En la Administracin del Estado es necesario que exista una relacin entre rganos y funcionarios que permita la unidad de accin. Esta relacin se establece a travs de los poderes entregados al superior jerrquico respecto a los subalternos. La unidad se obtiene por medio de la relacin de poderes y de obediencia que configuran el vnculo jerrquico. El sistema jerarquizado que caracteriza a la Administracin del Estado se define por las relaciones de subordinacin o dependencia de los rganos y funcionarios respecto de su superior, las que en forma sucesiva llegan hasta la cspide de la pirmide. El artculo 32 de la LBGAE establece: En la organizacin interna de los servicios pblicos slo podrn establecerse los niveles de Direccin Nacional, Direcciones Regionales, Departamento, Subdepartamento, Seccin y Oficina. La organizacin interna de los servicios pblicos que se creen para desarrollar su actividad en todo o parte de una regin, podr considerar solamente los niveles de Direccin, Departamento, Subdepartamento, Seccin y Oficina. Para la creacin de los niveles jerrquicos se considerar la importancia relativa y el volumen de trabajo que signifiquen las respectivas funciones y el mbito territorial en que actuar el Servicio. Las instituciones de Educacin Superior de carcter estatal podrn, adems, establecer en su organizacin Facultades, Escuelas, Institutos, Centros de Estudios y otras estructuras necesarias para el cumplimiento de sus fines especficos. No obstante lo dispuesto en los incisos anteriores, en circunstancias excepcionales, la ley podr establecer niveles jerrquicos distintos o adicionales, as como denominaciones diferentes. Los poderes del jerarca conceden a los funcionarios que ocupan los grados jerrquicos superiores una serie de potestades, tales como: 1) Potestad de mando hacia los subordinados, las que se concretan a travs de instrucciones. 2) Potestad normativa, que se concreta mediante la dictacin de circulares. 3) Potestad sancionadora. 4) Potestad para nombrar y remover funcionarios de su dependencia. 5) Potestad de direccin y control dentro del Servicio. Conforme al artculo 7 de la LBGAE. se contempla un rgimen jerarquizado y disciplinado para los funcionarios de la Administracin del Estado. Dispone la norma: Los funcionarios de la Administracin del Estado estarn afectos a un rgimen jerarquizado y disciplinado. Debern cumplir fiel y esmeradamente sus obligaciones para con el servicio y obedecer las rdenes que les imparta el superior jerrquico. Una concrecin de estos principios se encuentra tambin en los artculos 55 letra f) y 56 del Estatuto Administrativo, que establecen la obligacin de los funcionarios pblicos de obedecer las rdenes impartidas por el superior jerrquico, pero en un sistema de obediencia reflexiva, que permite representar aquellas rdenes que se estimen ilegales y eximir la responsabilidad por el incumplimiento.

Este rgimen de obediencia reflexiva est tambin consagrado en el Cdigo de Justicia Militar. El jerarca de un rgano pblico tiene el poder de revisin respecto de lo obrado por rganos y funcionarios de inferior jerarqua. Puede ejercer estas potestades invalidando los actos que estos ltimos dicten por adolecer de vicios de legalidad o revocando el acto administrativo, por razones de oportunidad o conveniencia. El artculo 53 de la Ley N 19.880 establece: La autoridad administrativa podr, de oficio o a peticin de parte, invalidar los actos contrarios a derecho, previa audiencia del interesado, siempre que lo haga dentro de los dos aos contados desde la notificacin o publicacin del acto. La invalidacin de un acto administrativo podr ser total o parcial. La invalidacin parcial no afectar las disposiciones que sean independientes de la parte invalidada .El acto invalidatorio ser siempre impugnable ante los Tribunales de Justicia, en procedimiento breve y sumario. Por su parte, el artculo 61 dispone: Los actos administrativos podrn ser revocados por el rgano que los hubiere dictado. La revocacin no proceder en los siguientes casos: a) Cuando se trate de actos declarativos o creadores de derechos adquiridos legtimamente; b) Cuando la ley haya determinado expresamente otra forma de extincin de los actos; o c) Cuando, por su naturaleza, la regulacin legal del acto impida que sean dejados sin efecto. Adems, al jefe de Servicio corresponde conocer del recurso jerrquico, conforme lo establecido en el artculo de la Ley de Bases y 59 de la Ley sobre Procedimientos Administrativos. Tambin compete a dicho funcionario conocer y resolver las contiendas de competencia, segn lo dispuesto en el artculo 39 de la LBGAE. b) Sistema de tutela o supervigilancia:

Es el control que ejercen los agentes superiores del Estado sobre los rganos descentralizados, ya sea para resguardar el respeto de la legalidad, para evitar abusos o preservar el inters nacional en el mbito de los intereses locales o tcnicos encomendados a estos ltimos. Al crearse un rgano con personalidad jurdica propia, se sustrae de la dependencia del poder central, por lo que es necesario para garantizar la unidad de la Administracin, que se le entreguen ciertos poderes de contenido variable a los rganos de nivel central, respecto del rgano descentralizado. Una regla de oro es que los poderes de tutela o supervigilancia no se presumen y deben ser atribuidos en forma especfica por la ley, a diferencia de lo que sucede en el vnculo de jerarqua. Por lo tanto, existen dismiles poderes de supervigilancia o tutela, conforme lo disponga la ley. Dependiendo de la intensidad de estos poderes, la descentralizacin puede ser ms o menos intensa. Esto lleva a hablar de descentralizacin real cuando la tutela es menos intensa y ficta cuando la tutela es ms intensa. La tutela o supervigilancia busca la coordinacin entre diversos poderes u rganos descentralizados. Poderes de tutela en cuanto al agente: El ms habitual de los poderes de tutela es el nombramiento del jefe superior del Servicio por parte del Presidente de la Repblica (como sucede con el Director del SII. y el Director de Aduanas). Otra posibilidad es que la Administracin central se reserve el ejercicio de un poder disciplinario sobre el Jefe de Servicio.

Poderes sobre los actos: Es posible tambin establecer poderes de tutela relacionados con los actos del rgano descentralizado, sea en razn de la eventual ilegalidad o por razones de oportunidad o mrito de la decisin. As por ejemplo, un determinado gasto puede someterse a aprobacin del Ministerio de Hacienda. Existen rganos con un grado de autonoma muy elevado, como sucede con el Banco Central, las Municipalidades y La Contralora General de la Repblica (no obstante que esta ltima opera bajo la personalidad jurdica del Fisco). Sistemas de organizacin administrativa.Aunque esta materia la hemos analizado anteriormente, nos interesa destacar en esta oportunidad que los principios jurdicos que rigen la organizacin administrativa, as como los sistemas de organizacin administrativa, en conjunto permiten estructurar los distintos y variados rganos que conforman la Administracin del Estado, evitando que esa multiplicidad de personas jurdicas pblicas y rganos se convierta en un conjunto yuxtapuesto y catico. En funcin de lo sealado, es til en este estado de avance del curso, que vuelvan a revisar lo analizado en la primera unidad, a propsito de los sistemas de organizacin administrativa y la Administracin Pblica del Estado en Chile: descripcin general (1.1.2). La Regionalizacin.El proceso de regionalizacin surgi con fuerza en Amrica Latina en la dcada de 1960. A inicios de la dcada de 1970, prcticamente todos los pases impulsaban la implementacin de mecanismos de regionalizacin. Luego, los procesos neoliberalizadores habran desarticulado tales procesos, pero paradjicamente, en Chile, el pas que implement un sistema ms neoliberal, paralelamente fue el nico que termin con una regionalizacin de orden constitucional. En nuestro pas la C.P.R. establece un sistema de organizacin del Estado de carcter unitario, republicano y democrtico. El Presidente de la Repblica concentra las funciones de gobierno y administracin, ejercindolas a lo largo de todo el territorio nacional y en relacin con todos los habitantes del pas. Esta centralizacin, al menos tericamente, permitira que todos los planes, programas, proyectos y polticas pblicas, as como los actos y funciones de los servicios pblicos otorguen satisfaccin en forma igualitaria a las necesidades colectivas de todos los habitantes de la Repblica. Sin embargo, en la prctica la centralizacin tiende naturalmente a beneficiar en forma preferente a ciertas zonas del territorio del Estado, posibilitando el desarrollo econmico, educacional, social y cultural de las capitales o de aquellos lugares que presentan un mayor potencial en sus recursos naturales. Al mismo tiempo, estas condiciones favorecen la concentracin poblacional, con lo que los actores polticos vuelcan en esas zonas sus preferencias, en virtud del inters electoral de las mismas, en desmedro de los sectores ms alejados y menos poblados, creando la sensacin en sus habitantes de desamparo y olvido por parte del poder pblico. Este desequilibrio es injusto y no permite dar cumplimiento a lo dispuesto en el artculo 1 de la C.P.R., que establece que el Estado debe contribuir a crear las condiciones sociales que permitan a todos y cada uno de los integrantes de la comunidad nacional su mayor realizacin espiritual y material posible, as como promover la integracin armnica de todos los sectores de la nacin y asegurar el derecho de las personas a participar con igualdad de oportunidades en la vida nacional. El proceso de regionalizacin es un proceso de organizacin poltico administrativa, que surge en el pas como resultado de los estudios y reformas que impuls la CORFO y ODEPLAN y que se comienza a implementar a partir de 1974 por la Comisin Nacional de

Reforma Administrativa (CONARA), con la dictacin de los decretos leyes Nos. 573 y 575. La CORFO haba propuesto una divisin poltico administrativa del pas que contemplaba la existencia de seis grandes regiones, en consideracin principalmente a aspectos geogrficos, econmicos y humanos. El problema de este proyecto era que supona la creacin de regiones muy extensas y sin organizacin administrativa. Luego, ODEPLAN desarroll a partir de 1965 un sistema de regionalizacin basado en la idea de potenciar polos de desarrollo, el cual contemplaba una divisin territorial en once regiones y una zona metropolitana. Este proyecto se caracterizaba por la creacin de unidades espaciales conformadas por una ciudad central o polo de desarrollo, desde el cual se buscaba expandir el desarrollo al resto de la regin. Adems, se proyect la existencia de un centro de desarrollo nacional en la ciudad de Santiago, con la zona metropolitana a su alrededor y tres polos de desarrollo multi-regional, con centro en las ciudades de Antofagasta, Valparaso y Concepcin. Este proyecto tena el inconveniente de no otorgar las facultades administrativas necesarias para el desarrollo de la regin. Se implement durante el rgimen militar un proceso destinado a realizar la reforma de modo gradual en todo el sistema poltico-administrativo, para lo cual se promulg el decreto N 212 del 17 de diciembre de 1973, que crea la Comisin Nacional de la Reforma Administrativa (CONARA). Este organismo realiz una evaluacin del sistema vigente entonces, detectando que exista una fuerte concentracin del poder en la capital del pas, as como del desarrollo econmico (tanto de las actividades productivas como de las autoridades), que se produca un acelerado crecimiento de la capital y una alta inmigracin hacia ella, una expansin urbana sin control y un descenso de la calidad de vida en provincias. Asimismo, se hizo notar la presencia de un fuerte desequilibrio en la distribucin de la poblacin en el pas (con zonas extremas y fronterizas despobladas) y un desigual desarrollo econmico, por insuficiencia y desequilibrio en la explotacin de los recursos. Luego se dictaron los decretos leyes Nos 573 y 575, los que fijaron el estatuto del Gobierno y Administracin Interior del Estado y fijaron en trece las regiones del pas, modificando el sistema anterior que contemplaba la existencia de 25 provincias en todo el pas. El artculo 88 de la C.P.E. del 1925 estableca que: Para el Gobierno Interior del Estado, el Estado de la Repblica se divide en provincias, las provincias en departamentos, los departamentos en subdelegaciones y las subdelegaciones en distritos. La CONARA, organismo encargado de poner en marcha la nueva regionalizacin, deba cumplir su objetivo en base a los siguientes objetivos especficos: a) Incrementar la integracin nacional: A travs de este objetivo se buscaba una mejor utilizacin de los recursos naturales, considerando la distribucin espacial de la poblacin, de modo de alcanzar una efectiva ocupacin de todo el territorio nacional. Asimismo, se pretenda lograr una integracin de la poblacin que viva en regiones, posibilitando una igualdad real en las oportunidades en el desarrollo nacional. b) Desarrollar un sistema de Seguridad Nacional: Este objetivo se orientaba al logro de una mayor seguridad fronteriza y a cohesionar la ocupacin del territorio, revirtiendo la existencia de zonas con una muy baja densidad poblacional. c) Alcanzar el desarrollo econmico: Este objetivo pretende que los recursos y el crecimiento econmico sea equilibrado en el pas, evitando que se concentre slo en determinadas reas. d) Descentralizacin poltico-administrativa del pas: El proceso de regionalizacin en Chile ha estado muy ligado a la descentralizacin como sistema de organizacin administrativa y tambin a la desconcentracin del poder. Este proceso se ha desarrollado con la intencin de permitir una desburocratizacin del sistema administrativo, estableciendo a nivel regional, provincial y comunal, los servicios y la capacidad tcnica para atender las necesidades de la poblacin. En virtud de este objetivo, se ha producido una transferencia de competencias desde la Administracin central a otras administraciones, como lo ha establecido, por ejemplo, la Constitucin Poltica de la Repblica y la ley N 19.175, sobre Gobierno y Administracin Interior del Estado, al crear gobiernos regionales con personalidad jurdica y patrimonio propio.

Para la consolidacin del proceso regionalizador se cre orgnicamente la Subsecretara de Desarrollo Regional y Administracin. En el rea poltica, el proceso de regionalizacin implic una nueva divisin Poltica y Administrativa del pas, que originalmente contempl la existencia de doce regiones, ms el rea metropolitana de Santiago. Supuso tambin la creacin de nuevas comunas, de los Consejos de Desarrollo Regional y de Desarrollo Comunal, de manera de permitir la participacin de la comunidad. En el rea del Fomento al desarrollo econmico, el proceso regionalizador supuso el establecimiento de sistemas para el manejo de recursos pblicos en forma descentralizada, como la creacin del Fondo Nacional de Desarrollo Regional (FNDR), orientado a satisfacer necesidades de inversin pblica regional. Asimismo, la dictacin del D.L. N 3.063 de 1979 sobre Rentas Municipales, permitira el aumento de los recursos financieros de las comunas. Tambin se cre el Fondo Comn Municipal, como un sistema de compensacin orientado a favorecer a las comunas con menor capacidad de generar ingresos propios. En el rea social, la regionalizacin supuso traspasar la administracin de servicios tan esenciales para la poblacin como los establecimientos educacionales y la atencin primaria de salud a los municipios. En cuanto a la creacin de organismos tcnicos, supuso la implementacin de sistemas de asesora permanente a las autoridades regionales y comunales, tales como la Secretara Regional de Planificacin y Coordinacin (SERPLAC), las Secretaras Regionales Ministeriales (SEREMIS) y Secretaras Comunales de Planificacin y Coordinacin (SECPLAC). Para la integracin de las regiones y comunas al sistema de planificacin nacional, el proceso de regionalizacin ha supuesto la creacin de instrumentos de planificacin, tales como: El Plan Regional de Desarrollo, el Banco Integrado de Proyectos y el Plan Comunal de Desarrollo. En el ao 2005 se reform la Constitucin Poltica de la Repblica, agregndose un inciso tercero al artculo 3, que estableci un deber para los rganos del Estado, consistente en promover el fortalecimiento de la regionalizacin del pas y el desarrollo equitativo y solidario entre las regiones, provincias y comunas del territorio nacional. Esta norma implica una afirmacin del carcter de proceso permanente que posee la regionalizacin, el que no se agota en la implementacin de unos determinados proyectos, planes o programas, sino que supone una especie de finalidad a la que debe tender permanentemente el Estado en su organizacin poltico administrativa. Asimismo, en su artculo 110 inciso segundo la C.P.R. estableci que era materia de ley orgnica constitucional la creacin, supresin y denominacin de regiones, provincias y comunas; la modificacin de sus lmites, as como la fijacin de las capitales de las regiones y provincias. Con estas reformas se pens en facilitar el proceso de regionalizacin del pas. En base a tales normas, el ao 2007 se crearon dos nuevas regiones en el pas (Arica y Parinacota y Los ros). Las otras formas de cumplir funciones administrativas: La Administracin invisible.Respecto de esta materia debe estudiar el apunte Las sociedades estatales en el ordenamiento jurdico chileno: naturaleza, lmites y control de sus actividades, del profesor Patricio Latorre Vivar.