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CEMENTERIOS
Gil Ibez, Jos Luis Enciclopedia Jurdica
LA LEY 1657/2008

I. CONCEPTO
Aunque son mltiples las facetas desde las que ha sido contemplada la muerte, interesa ahora la que afecta al mbito jurdico. Sin embargo, aunque a todos ha de llegar el momento en el que, por el fallecimiento, se extinga la personalidad jurdica, cabe destacar la falta de claridad de la normativa que regula la materia mortuoria, que, adems, ofrece dos principales puntos de atencin, cual son los lugares donde han de realizarse las principales tareas de inhumacin y los servicios que estas tareas requieren (vase "Inhumacin de cadveres"). En principio, por cementerio, tal y como lo define la Real Academia Espaola de la Lengua, se entiende el "terreno, generalmente cerrado, destinado a enterrar cadveres". Partiendo de esta nocin, resulta que, aunque la regulacin de la materia mortuoria obedezca a razones de distinto tipo, como histricas, sociolgicas, morales o religiosas, lo cierto es que en la base se encuentra una preocupacin por la higiene y la salubridad, por la sanidad en general, que, hasta hace pocos aos, se extenda a los propios lugares de enterramiento, tradicionalmente a cargo de los Ayuntamientos. Ahora bien, al analizar la organizacin municipal en el actual rgimen constitucional de distribucin de competencias, el propio Tribunal Constitucional ha recordado que coexisten en torno al mismo tres mbitos normativos complementarios: la legislacin bsica del Estado, la legislacin de desarrollo de las Comunidades Autnomas, segn sus respectivos Estatutos, y la potestad reglamentaria de los municipios, inherente a la autonoma local (entre otras, Sentencia 214/1989, de 21 de diciembre (LA LEY 130664-NS/0000)). Pero a este panorama general, de naturaleza compleja, hay que unir la circunstancia de que la regulacin del tema que ahora interesa se caracteriza por una dispersin normativa que, aunque criticada por la doctrina, subsiste. En este sentido, la intervencin del Estado en la ordenacin de los cementerios y de los servicios funerarios se asienta en las competencias que tiene para establecer las bases y la coordinacin de la planificacin general de la actividad econmica (artculo 149.1.13 de la Constitucin (LA LEY 2500/1978)), las bases y la coordinacin general de la sanidad (artculo 149.1.16 de la Constitucin (LA LEY 2500/1978)), las bases del rgimen jurdico de las Administraciones Pblicas (artculo 149.1.18 de la Constitucin (LA LEY 2500/1978)) y para regular los transportes terrestres que transcurran por el territorio de ms de una Comunidad Autnoma, el trfico y los vehculos a motor (artculo 149.1.21 de la Constitucin (LA LEY 2500/1978)). Estas competencias aparecen en algunos preceptos de la Ley General de Sanidad o de la Ley de Ordenacin de los Transportes Terrestres, pero, especialmente, hay que tenerlas en cuenta para mantener la vigencia de la Ley 49/1978, de 3 de noviembre (LA LEY 2073/1978), de enterramiento en cementerios municipales y del Reglamento de Polica Sanitaria Mortuoria, aprobado por Decreto 2.263/1974, de 20 de julio (LA LEY 1150/1974). Por su parte, las Comunidades Autnomas gozan de facultades para asumir competencias en sanidad e higiene (artculo 148.1.21 de la Constitucin (LA LEY 2500/1978)), aparte de las que han ido adquiriendo en virtud de la descentralizacin realizada por el Estado en materia de accin pblica sanitario-mortuoria, que supuso el traspaso de las funciones que el Reglamento de 1974 atribua a los rganos estatales. Sobre esta base, son numerosas las

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Comunidades que cuentan con sus propios Reglamentos de Polica Sanitaria Mortuoria, algunas incluso con disposiciones de carcter ms sectorial, como sobre el traslado o transporte de cadveres o sobre derechos de informacin y econmicos de los usuarios de servicios funerarios, aunque slo Catalua ha aprobado una Ley al respecto, la Ley 2/1997, de 3 de abril (LA LEY 1569/1997), que aprueba las normas reguladoras de los servicios funerarios. En cuanto a los Municipios, la Ley 7/1985, de 2 de abril (LA LEY 847/1985), reguladora de las Bases del Rgimen Local, les obliga a prestar, "en todo caso", por s o asociados, los servicios de "cementerio" [artculo 26.1.a)]; adems, el artculo 86.3 de la misma Ley le reservaba, en cuanto servicio esencial, los "servicios mortuorios", aunque esta reserva fue suprimida en 1996 al liberalizar esta actividad. En todo caso, el cumplimiento de aquella obligacin se reglamenta mediante ordenanzas municipales que, en algunos aspectos, presentan gran heterogeneidad.

II. RGIMEN JURDICO DE LOS CEMENTERIOS

Segn se acaba de exponer, los cementerios constituyen, por disposicin legal, un servicio mnimo en todos los municipios, por lo que cada Municipio ha de tener, al menos, un cementerio, adecuado a su densidad de poblacin, si bien se admiten cementerios mancomunados, para el servicio de dos o ms Corporaciones locales. Distintos son los depsitos funerarios, lugares de trnsito entre el domicilio mortuorio y el cementerio, que han de estar previstos en las normas urbansticas como otros servicios pblicos complementarios. La normativa estatal contempla una serie de prevenciones aplicables a cualquier clase de cementerios, sin perjuicio de contener alguna peculiaridad en el caso de los cementerios municipales. Por una parte, la ubicacin de las necrpolis ha de estar prevista en los planes urbansticos, debiendo, por regla general, escogerse terrenos permeables, alejados de las zonas pobladas, de las que han de distar, por lo menos, 500 metros, sin que en este permetro se pueda autorizar la construccin de viviendas o de edificaciones destinadas a vivienda. Por otra parte, el proyecto de construccin de un cementerio ha de acompaarse de una memoria tcnica y su capacidad ha de estar en relacin con el nmero de defunciones ocurridas en los trminos municipales durante el ltimo decenio. La extensin ha de fijarse a tenor de dos previsiones: que haga innecesario el levantamiento de sepulturas en un plazo de diez aos por lo menos y que ofrezca la superficie necesaria para las edificaciones que obligatoriamente han de construirse en el recinto. A este ltimo respecto, en los cementerios municipales han de existir, como mnimo: un local destinado a depsito de cadveres; un nmero de sepulturas vacas adecuado al censo de poblacin o, al menos, terreno suficiente para las mismas; un sector destinado al enterramiento de los restos humanos procedentes de abortos, intervenciones quirrgicas y mutilaciones; un horno destinado a la destruccin de ropas y otros objetos que no sean restos humanos dimanantes de la evacuacin y limpieza de las sepulturas; y los locales necesarios para la administracin. Si el municipio tiene una poblacin superior al medio milln de habitantes, el recinto tambin ha de poseer, obligatoriamente, un crematorio de cadveres y una zona en tierra o en nichos para la colocacin de los estuches de cenizas mortuorias. Dentro de los cementerios pueden existir, normalmente de forma combinada, fosas, nichos, mausoleos o panteones sometidos a distintas caractersticas constructivas. En la hiptesis de agotamiento transitorio o definitivo de la capacidad, existe la posibilidad de suspender los enterramientos. Igualmente cabe la clausura y el traslado, total o parcial, de los restos mortales que se hallen en

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l, para lo que es requisito indispensable que hayan transcurrido diez aos, por lo menos, desde el ltimo enterramiento efectuado. Los restos recogidos han de ser inhumados o incinerados en otros cementerios. En los cementerios municipales corresponden a los Ayuntamientos unos derechos y deberes especficos: el cuidado, la limpieza y el acondicionamiento del cementerio; la distribucin y la concesin de parcelas y de sepulturas; la percepcin de los derechos y de las tasas que procedan por la ocupacin de terrenos y licencias de obras; el nombramiento y la remocin de los empleados; y la llevanza del registro de sepulturas en un libro foliado y sellado. Adems, segn la Ley 49/1978 (LA LEY 2073/1978), citada, los Ayuntamientos estn obligados a que los enterramientos que se efecten en sus cementerios se realicen sin discriminacin alguna por razones de religin ni por cualquiera otra, reconocindose el derecho a que los ritos funerarios se practiquen sobre cada sepultura de conformidad con lo dispuesto por el difunto o con lo que la familia determine, pudiendo celebrarse actos de culto en las capillas o lugares destinados al efecto en dichos cementerios. Tngase en cuenta, adems, que los cementerios pblicos, conforme al artculo 4 del Reglamento de Bienes de las Entidades Locales de 1986 (LA LEY 1516/1986), son bienes de dominio pblico (vase "Bienes de dominio pblico"), los que les hace acreedores de todas las caractersticas de esta clase de bienes y referentes de la problemtica sobre su utilizacin, con la salvedad de que las concesiones para nichos y panteones origina un uso privativo y normal. Sin perjuicio de lo que se acaba de indicar, la calificacin de un cementerio como un bien de dominio pblico municipal no es inalterable, de manera que, una vez producido el acto de desafeccin, el terreno, o parte de l, podr dedicarse a otros usos, siempre y cuando las condiciones de salubridad y los planes urbansticos lo permitan.

III. RGIMEN JURDICO DE LOS SERVICIOS FUNERARIOS

Los "servicios mortuorios" haban sido reservados por la Ley de Bases de Rgimen Local de 1985 (LA LEY 847/1985), en cuanto servicio esencial, a los Ayuntamientos, lo que impeda la libre prestacin de estos servicios por terceras empresas y facultaba a dichas Corporaciones para decidir la forma de gestin que consideraban ms adecuada; as, mientras algunos municipios los asumieron en exclusiva, otros los encomendaron a la iniciativa privada. A este respecto, el Reglamento estatal de polica sanitaria mortuoria obligaba a la existencia de, por los menos, una empresa funeraria privada o municipal en las poblaciones de ms de 10.000 habitantes, que contara con personal idneo suficiente, vehculos para el traslado de cadveres, fretros y dems material fnebre necesario, as como de medios previstos para la desinfeccin de vehculos, enseres, ropas y dems material. No obstante, el primer informe general del Tribunal de Defensa de la Competencia, publicado en 1993, entre los "remedios polticos" que sugera para favorecer la libre competencia en los servicios, propuso suprimir los servicios mortuorios de la lista de actividades monopolizables por los entes locales, razonando, entre otras cosas, que la obligacin impuesta por la Ley era de resultado, no de medios, lo que supona que el municipio no tena que prestar necesariamente los servicios, sino que bastaba con que garantizara a los ciudadanos la existencia de cementerio y de empresa funeraria. Aunque las recomendaciones del mencionado rgano administrativo fueron inicialmente desodas, el Real DecretoLey 7/1996, de 7 de junio (LA LEY 2254/1996), suprimi la reserva y liberaliz la prestacin de servicios funerarios, abriendo el sector a la competencia, lo que supuso la transferencia al sector privado de cometidos y de funciones que hasta entonces tenan la consideracin de pblicos, lo que tambin tuvo su reflejo en orden al transporte funerario. Sin embargo, las disfunciones detectadas y los problemas subsistentes abocaron a una reforma, llevada a cabo por la Ley 24/2005, de 18 de noviembre (LA LEY 1625/2005), que ha introducido algunas modificaciones en la regulacin de la "liberalizacin de los servicios funerarios" contenida en el artculo 22 del mencionado Real

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Decreto-Ley. En la actualidad, la prestacin de los servicios funerarios no constituye una actividad monopolstica o reservada a los Ayuntamientos, pero stos pueden someter a autorizacin la prestacin de dichos servicios. Esta autorizacin tiene carcter reglado, debindose precisar normativamente, de acuerdo con los criterios mnimos que, en su caso, fijen el Estado y las Comunidades Autnomas, los requisitos objetivos necesarios para obtenerla, siendo otorgada a todo solicitante que rena los requisitos exigidos y acredite disponer de los medios materiales necesarios para efectuar el transporte de cadveres. Adems, aquellos prestadores de servicios que obtengan de cualquier Ayuntamiento la autorizacin, podrn realizar en todo el territorio espaol la actividad asociada a sus funciones principales, consistente en el traslado de cadveres, cumpliendo en cada caso los condicionantes de las normas de polica sanitaria mortuoria aplicables. A este ltimo respecto, la disposicin adicional sptima de la Ley 25/2009, de 22 de diciembre (LA LEY 23130/2009), de modificacin de diversas leyes para su adaptacin a la Ley sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio, ordena al Gobierno la realizacin de un estudio y la proposicin de los cambios normativos necesarios para garantizar la libertad de eleccin de los prestadores de servicios funerarios, incluidos los supuestos en los que se haya contratado un seguro de decesos, as como para impulsar la eliminacin de otras posibles trabas que puedan derivarse de la normativa vigente. Jos Luis Gil Ibez

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