NATIONS UNIES

HAUT-COMMISSARIAT
DES NATIONS UNIES
AUX DROITS DE LHOMME
LES INSTRUMENTS DE LTAT
DE DROIT DANS LES SOCITS
SORTANT DUN CONFLIT
Assainissement:
cadreoprationnel
HAUT-COMMISSARIAT DES NATIONS UNIES
AUX DROITS DE LHOMME
LES INSTRUMENTS DE LTAT DE DROIT DANS
LES SOCITS SORTANT DUN CONFLIT
Assainissement :
cadre oprationnel
NATIONS UNIES
New York et Genve, 2006
ii
NOTE
Les appellations employes dans la prsente publication et la prsentation des donnes qui y
fgurent nimpliquent de la part du Secrtariat de lOrganisation des Nations Unies aucune prise
de position quant au statut juridique des pays, territoires, villes ou zones, ou de leurs autorits,
ni quant au trac de leurs frontires ou limites.

La reproduction, en tout ou en partie, de la teneur des documents publis dans la prsente

publication est autorise. Toutefois, en pareil cas, il est demand que mention soit faite de la
source et quun exemplaire de louvrage o sera reproduit lextrait cit soit communiqu au
Haut-Commissariat aux droits de lhomme, Palais des Nations, 8-14 avenue de la Paix, CH-1211
Genve 10 (Suisse).

Cette publication a t ralise avec le concours fnancier de lUnion europenne. Les points de
vue qui y sont exprims ne reftent en aucune faon lopinion offcielle de lUnion europenne.
HR/PUB/06/5
iii
TablE dEs maTirEs
Pages
Avant-propos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . v
Introduction. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .1
I. ASSAINISSEMENT, RFORME DES INSTITUTIONS ET JUSTICE DE TRANSITION . . . . . .3
II. RLE DES ACTEURS INTERNATIONAUX. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .7
III. CONDITIONS DE RALISATION DUNE RFORME TRANSITOIRE DU PERSONNEL. . . .9
A. Contexte postconfictuel ou faisant suite un rgime autoritaire :
ncessit du pragmatisme. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .9
B. Mandat lgal de rforme du personnel. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10
C. Priorits dune rforme du personnel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10
D. Information et consultation de la population. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11
IV. DIRECTIVES OPRATIONNELLES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13
A. valuation de la situation. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14
B. Dfnition des paramtres, des normes et des rsultats. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19
C. Conception du processus . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25
Conclusion . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35
iv
v
avaNT-prOpOs
Le Haut-Commissariat des Nations Unies aux droits de lhomme (HCDH) admet de plus en plus
la ncessit de soutenir davantage les efforts dploys au niveau de lensemble du systme
des Nations Unies pour rtablir rapidement et concrtement ltat de droit et ladministration
de la justice grce aux missions menes dans les pays sortant dun confit. lissue des confits
et des crises, les pays se trouvent exposs la faiblesse ou linexistence de ltat de droit,
linsuffsance des moyens en matire dapplication des lois et dadministration de la justice, ainsi
qu la multiplication des violations des droits de lhomme. Cette situation est souvent aggrave
par le manque de confance de la population lgard des autorits publiques et par la pnurie
de ressources.
En 2003, le HCDH, en tant quorgane des Nations Unies charg de coordonner lchelle du
systme les initiatives concernant les droits de lhomme, la dmocratie et ltat de droit, a en-
trepris llaboration dinstruments de ltat de droit en vue dassurer long terme et de faon
durable la capacit des institutions rpondre ces besoins dans le contexte des missions des
Nations Unies et des administrations de transition. Ces instruments de ltat de droit fourniront
des conseils pratiques aux missions de terrain et aux administrations de transition dans des
domaines critiques lis la justice de transition et ltat de droit. Chacun de ces instruments
peut tre utilis de faon indpendante, mais sinscrit par ailleurs dans une perspective pratique
cohrente ; ils sont censs exposer les principes de base dans les domaines suivants : cartogra-
phie du secteur de la justice, poursuites du parquet, commissions de vrit, assainissement et
supervision des systmes judiciaires.
La prsente publication dfnit un cadre oprationnel pour le processus dassainissement et de
rforme institutionnelle ; elle vise aider le personnel de terrain des Nations Unies rsoudre
les problmes poss par la rforme des institutions et du personnel dans les pays sortant dun
confit, par la mise au point de processus dassainissement destins exclure des institutions
publiques les personnes dont lintgrit est dfciente. Ce document comprend trois parties : le
concept dassainissement dans le contexte de la rforme institutionnelle et de la justice de tran-
sition ; les conditions politiques de la rforme dans les pays sortant dun confit ou dun rgime
autoritaire mise en vidence des sources du mandat en matire de rforme institutionnelle,
priorits suggres dune rforme transitoire du personnel, et projet de stratgie de consulta-
tion et dinformation de la population ; et enfn les directives pratiques proprement dites.
Les principes invoqus dans ces instruments ont t pour lessentiel tirs de lexprience an-
trieure et des enseignements recueillis la faveur de llaboration des processus dassainis-
sement. Bien videmment, ce document ne saurait dicter le choix des stratgies et des pro-
vi
grammes, lequel doit se faire sur le terrain la lumire des circonstances propres chaque
situation postconfictuelle ; le prsent instrument est nanmoins conu pour fournir aux
missions de terrain et aux administrations de transition les donnes de base requises pour
les conseiller utilement quant la mise au point de processus assurant que les personnes
dont lintgrit est dfciente sont exclues des institutions publiques, et ce conformment
aux normes et aux meilleures pratiques internationales en matire de droits de lhomme.
La cration de ces instruments nest que le dbut dun engagement de fond du HCDH pour la
formulation de politiques concernant la justice de transition.
Je souhaite exprimer ma reconnaissance et remercier tous ceux qui ont particip la prpara-
tion de cette initiative importante.
Louise Arbour
Haut-Commissaire des Nations Unies
aux droits de lhomme
vii
rEmErciEmENTs
Le HCDH souhaite remercier les personnes et les organisations qui ont contribu llabo-
ration de cet instrument par leurs observations, leurs suggestions et leur soutien. Il souhaite
en particulier exprimer sa reconnaissance au consultant principalement charg de cette tche,
Alexander Mayer-Rieckh. Le HCDH souhaite par ailleurs rendre hommage lorganisation qui a
fourni un soutien de premire importance au consultant, le Centre international pour la justice
de transition.
Le Programme des Nations Unies pour le dveloppement et la Commission europenne, dont
les contributions fnancires ont permis de mener bien ce projet et de publier les instruments
de ltat de droit, mritent dtre tout particulirement remercis.
viii
1
iNTrOducTiON
La rforme des institutions contribue la ralisation de lobjectif essentiel dune politique vrita-
ble et lgitime en matire de justice de transition : la prvention des violations futures des droits
de lhomme. Parmi les principaux aspects des rformes institutionnelles menes dans les pays
en transition fgurent les processus dassainissement visant exclure des institutions publiques
des personnes dont lintgrit est sujette caution. Les multiples lacunes des institutions publi-
ques dans les pays sortant dun confit ou ayant connu auparavant un rgime autoritaire exigent
toutefois une conception globale des rformes institutionnelles. Ces directives oprationnelles
situent les processus dassainissement dans le contexte plus vaste de la rforme du personnel
dune institution publique et proposent un cadre dlaboration dun programme de rforme
effective et lgitime du personnel dans les pays en transition.
Le document comprend trois grandes parties. La premire dfnit le concept dassainissement
dans le cadre de la rforme des institutions et de la justice de transition. La seconde examine
les conditions politiques de la rforme mener bien dans un pays sortant dun confit ou
prcdemment soumis un rgime autoritaire, identife les bases dun mandat de rforme du
personnel, recommande des priorits pour la rforme transitoire du personnel et propose la
mise au point dune stratgie de consultation et dinformation de la population. La troisime
partie prsente les directives oprationnelles proprement dites et suggre une mthode en trois
tapes faisant ressortir la ncessit dvaluer la situation et les besoins, de dfnir les objectifs
de la rforme du personnel, et de mettre au point un processus fable de rforme du personnel
respectant les normes fondamentales de ltat de droit.
Les qualits requises du personnel de la fonction publique peuvent tre classes sous deux
grandes rubriques, celle de la capacit (ou des comptences) et celle de lintgrit. La capa-
cit dsigne les qualits qui lui permettent de sacquitter des tches techniques dfnies par
le mandat de linstitution ; lintgrit correspond aux qualits qui lui permettent de remplir les
exigences de ce mandat conformment aux normes fondamentales des droits de lhomme, de
la dontologie et de ltat de droit.
Il nexiste pas de formule standard en matire dassainissement et de rforme de la fonction
publique dans le contexte des pays en transition. Aussi le choix dune approche adapte au
contexte, fonde sur des consultations de la population et sur une valuation raliste des besoins
et des ressources disponibles est-il une condition fondamentale de leffcacit de la rforme
1
. Les
directives oprationnelles dfnissent une mthodologie pour la mise au point de programmes
1
Rapport de lexperte indpendante charge de mettre jour lEnsemble de principes pour la lutte contre limpunit, Diane
Orentlicher (E/CN.4/2005/102, par. 9).
2
dassainissement et de rforme du personnel adapts au contexte. Tous les lments de ces
directives ne seront cependant pas adapts toutes les situations ; certains types dinstitutions
posent des problmes particuliers qui restent entiers ; de plus, les ralits politiques et concr-
tes dun pays sortant dun confit ou dun rgime autoritaire imposent parfois des contraintes
considrables au processus de rforme. Il est certes judicieux de suivre les trois tapes de base
de la mthodologie propose valuation de la situation, dfnition des objectifs et mise au
point du processus , mais ces directives sapparentent davantage une bote outils qu un
mode demploi.
3
l. A55AlNl55ENENI, RFORNE DE5 lN5IlIUIlON5
EI 1U5IlCE DE IRAN5lIlON
La rforme des institutions publiques est une tche fondamentale dans les pays en transition qui
passent dun rgime autoritaire ou dune situation de confit un rgime dmocratique et un
tat de paix
2
. Les institutions publiques qui ont perptu un confit ou servi un rgime autoritai-
re doivent tre transformes en institutions qui soutiennent la transition, entretiennent la paix et
prservent ltat de droit. Les institutions qui ont commis des violations des droits de lhomme
et dfendu les intrts partisans dun petit nombre doivent tre changes en institutions qui
protgent les droits de lhomme, empchent les violations et servent de faon impartiale les
intrts de la population. Les institutions inquitables et en proie des dysfonctionnements qui
inspiraient la crainte doivent imprativement devenir des institutions effcaces et quitables qui
jouissent de la confance des citoyens.
En crant des institutions effcaces et quitables, la rforme institutionnelle contribue princi-
palement de deux faons instaurer une justice de transition : premirement, des institutions
publiques effcaces et quitables jouent un rle dcisif dans la prvention des violations fu-
tures. Aprs une priode de violations massives des droits de lhomme, la prvention de leur
rptition reprsente un objectif central dune stratgie lgitime et oprationnelle de justice de
transition
3
.
Deuximement, la rforme institutionnelle contribue la justice de transition dans la mesure o
elle permet aux institutions publiques, en particulier dans les secteurs de la scurit et de la jus-
tice, dassurer la responsabilit pnale des violations passes. Un service de police rform, par
exemple, peut enquter de faon professionnelle sur les violations commises pendant le confit
2
Voir le rapport du Secrtaire gnral sur le rtablissement de ltat de droit et ladministration de la justice pendant la priode
de transition dans les socits en proie un confit ou sortant dun confit (S/2004/616).
3
Question de limpunit des auteurs de violations des droits de lhomme (civiles et politiques), rapport fnal rvis tabli par
M. Louis Joinet, suite la dcision 1996/119 de la Sous-Commission, dans lequel il voque des garanties de non-renouvel-
lement des violations [] pour viter que les victimes ne soient nouveau confrontes des violations portant atteinte leur
dignit (E/CN.4/Sub.2/1997/20/Rev.1, par. 43) ; et Ensemble de principes actualis pour la protection et la promotion des
droits de lhomme par la lutte contre limpunit, principe 35 (E/CN.4/2005/102/Add.1).
4
ou dans le cadre du rgime autoritaire. Un bureau du procureur rform peut effectivement
prononcer des mises en accusation. Enfn, un tribunal rform peut statuer de faon impartiale
au sujet de ces violations passes. Par consquent, la rforme des institutions peut constituer
une condition pralable ltablissement de la responsabilit pnale, sur le plan intrieur, pour
les violations commises pendant le confit ou sous le rgime autoritaire pass.
Une rforme effective et durable des institutions est une tche complexe et ambitieuse. Les mesu-
res adoptes cet effet peuvent comporter, par exemple : la cration de procdures de contrle,
de plainte et disciplinaires ; la rforme ou linstauration de cadres juridiques ; la mise au point ou
la rvision de principes thiques et de codes de conduite ; la modifcation des symboles associs
des pratiques abusives et lattribution de rmunrations, dquipements et dinfrastructures ad-
quates. Dauthentiques initiatives de rforme devront sans doute rexaminer le fonctionnement
de lensemble du secteur public et envisager la fusion, le dmantlement ou la cration dinstitu-
tions publiques. La porte et le contenu prcis de ces mesures dpendront du contexte national.
Sil est essentiel davoir une conception globale de la rforme des institutions pour garantir son
effcacit et sa rapidit, les prsentes directives oprationnelles concernent un domaine dter-
min : la rforme du personnel. De fait, une institution publique repose dans une large mesure
sur ses employs : elle agit par leur intermdiaire et ces derniers la reprsentent. Les dfauts de
fonctionnement et les abus commis dans le pass ont t souvent la consquence de diffren-
tes carences du personnel. Aussi la rforme du personnel est-elle un lment central de tout
processus effectif et durable de rforme des institutions.
Lassainissement est un aspect important de la rforme du personnel dans les pays en transi-
tion
4
. On peut le dfnir comme une valuation de lintgrit des personnes afn de dterminer
leur aptitude travailler dans la fonction publique
5
. On entend par intgrit lobservation par
un employ des normes internationales des droits de lhomme et des rgles dthique profes-
sionnelle, notamment en ce qui concerne la gestion fnancire personnelle
6
. Les fonctionnaires
personnellement responsables de violations fagrantes des droits de lhomme ou de crimes
graves en vertu du droit international ont dmontr une absence foncire dintgrit et trahi la
confance des citoyens quils taient censs servir. Les citoyens, en particulier les victimes des
violations, sont peu enclins avoir confance et sen remettre des institutions publiques qui
conservent dans leurs rangs ou embauchent des personnes dont lintgrit laisse srieusement
dsirer et qui compromettraient radicalement la capacit de linstitution sacquitter de son
mandat. Les processus dassainissement visent donc exclure de la fonction publique les per-
4
E/CN.4/2005/102/Add.1, principe 36, al.a ; voir galement E/CN.4/2005/102, par. 68.
5
Voir galement S/2004/616, par. 52 : Lassainissement de la fonction publique implique habituellement un processus formel
visant identifer et rvoquer les fonctionnaires responsables dexactions, en particulier dans les services de police, les services
pnitentiaires, larme et la magistrature.
6
Voir ci-dessous un examen dtaill de la signifcation du mot intgrit et des exigences applicables ce titre pour exercer une
fonction publique (sect. IV.B.3.b).
5
sonnes dont lintgrit est gravement dfciente, afn de rtablir la confance des citoyens ainsi
que la lgitimit des institutions publiques.
Le comportement dune personne permet de mesurer son degr dintgrit. Aussi les processus
dassainissement doivent-ils sappuyer sur des valuations du comportement individuel. Les pur-
ges et autres campagnes de rvocation grande chelle, fondes uniquement sur lappartenan-
ce un groupe ou un parti, ont tendance ratisser trop large et rvoquer des fonctionnaires
intgres, en aucune faon responsables titre individuel des violations commises dans le pass.
Simultanment, les rvocations collectives risquent par ailleurs dtre trop cibles et dignorer des
personnes qui ont commis des violations, sans toutefois faire partie du groupe vis. Ces proces-
sus collectifs, interprts de faon gnrale, violent les normes fondamentales de rgularit de la
procdure, ne sont gure susceptibles datteindre les objectifs souhaits de la rforme, risquent
de destituer des collaborateurs dont lexprience est ncessaire dans la priode postconfictuelle
ou suite la disparition du rgime autoritaire et, enfn, risquent de crer un groupe de collabora-
teurs mcontents qui pourraient compromettre le bon droulement de la transition.
Outre le fait dpauler les efforts de rforme institutionnelle, lassainissement de la fonction
publique et lexclusion des auteurs de violations peuvent jouer un autre rle important dans le
cadre dune stratgie globale de la justice de transition. La pnurie de moyens et de ressources
dans une situation postconfictuelle ou suite la disparition dun rgime autoritaire, ainsi que les
obstacles juridiques, linsuffsance de personnel et le grand nombre de coupables, interdisent
dans nombre de cas la poursuite pnale de tous les auteurs de violations, prservant ainsi ce
que lon appelle un espace dimpunit. Bien que les processus dassainissement exigent gale-
ment des moyens importants, ils prsentent une complexit moindre en termes de procdure,
par comparaison aux poursuites pnales. Lorsque les poursuites pnales sont limites ou diff-
res, lexclusion de la fonction publique des auteurs de violations des droits de lhomme peut
contribuer rduire lespace dimpunit en instaurant partiellement une obligation non pnale
de rendre des comptes
7
. Les exclusions de la fonction publique ont un effet punitif dans la me-
sure o elles font perdre leur emploi aux exclus, ou les empchent dy entrer, et leur enlvent
lautorit publique et autres privilges et avantages. Lexclusion des auteurs de violation ne doit
cependant pas tre un prtexte pour sabstenir dengager des poursuites pnales. Non seule-
ment le fait de poursuivre les violations graves des droits de lhomme est une obligation (voir
sect. V.B.3.b ci-dessous), mais une stratgie en matire de justice de transition sera dautant
plus effcace et lgitime sil y a une complmentarit entre les diffrentes initiatives prises dans
ce contexte, en particulier les poursuites, les commissions de vrit, les mesures de rparation
et la rforme des institutions
8
.
7
E/CN.4/2005/102, par. 68.
8
E/CN.4/2005/102/Add.1, principe 1 (Obligations gnrales pour les tats de prendre des mesures effcaces de lutte contre
limpunit). Voir galement les autres instruments de ltat de droit dans les socits sortant dun confit, dans la mme col-
lection, par exemple en ce qui concerne les commissions de vrit et les poursuites du parquet.
6
Assez frquemment, les carences sur le plan de lintgrit ne sont pas les seules lacunes des
fonctionnaires dans les situations postconfictuelles ou suite la disparition dun rgime auto-
ritaire ; aussi, lexclusion des personnes dont lintgrit est insuffsante napportera pas nces-
sairement les transformations ncessaires ltablissement dune institution publique juste et
effcace et empcher la rptition des violations passes
9
. Le personnel dune institution publi-
que peut, par exemple, inclure des auteurs de violations des droits de lhomme, et aussi navoir
ni les qualifcations ni les comptences suffsantes ; le personnel dans son ensemble risque en
outre de ne pas reprsenter la population quil est cens servir et/ou de ne pas tre dot dune
organisation administrative effcace. Nombre des employs ont peut-tre t nomms de faon
illgitime, en violation des rgles de procdure et en matire de qualifcations. Les multiples
lacunes du personnel dune institution publique reprsentent souvent des facteurs complexes
et interdpendants lorigine des violations et des dysfonctionnements observs dans le pass.
Aussi les directives oprationnelles suivantes intgrent-elles les processus dassainissement dans
des programmes plus vastes de rforme du personnel, sans toutefois ignorer les diffcults pro-
pres au contrle de lintgrit du personnel dans des situations postconfictuelles ou suite la
disparition de rgimes autoritaires.
9
S/2004/616, par. 53 : Les oprations dassainissement doivent tenir compte aussi des comptences techniques, des qualif-
cations objectives et de lintgrit des intresss.
7
ll. RLE DE5 ACIEUR5 lNIERNAIlONAUX
Dans les pays sortant dun confit ou dun rgime autoritaire, les acteurs internationaux jouent
souvent un rle important qui consiste soutenir des institutions nationales fragiles et aider
au renforcement de la paix et de ltat de droit. La participation internationale llaboration
et la mise en place dun programme de rforme du personnel exige une invitation cet effet
de la part des autorits nationales ou, lorsque celles-ci sy opposent, un mandat international
confrant aux acteurs internationaux lautorit et les moyens dintervenir directement dans les
affaires intrieures et dannuler si ncessaire les procdures nationales. En fonction des circons-
tances et du mandat, les acteurs internationaux ont pu conseiller les autorits nationales dans le
cadre de llaboration dun programme provisoire de rforme du personnel, laider le mettre
en uvre par des activits de formation, de conseil, de suivi et en fournissant des moyens, ou
encore jouer un rle pilote en matire de rforme du personnel et tablir un processus interna-
tionalis de rforme du personnel.
En rgle gnrale, les processus de rforme du personnel sous direction nationale seront prf-
rables aux processus internationaliss dans la mesure o ils vitent que la population prennent
en mauvaise part des rformes imposes de lextrieur, o ils crent des conditions plus propi-
ces une pleine adhsion locale et la durabilit du processus et garantissent lapplication du
savoir-faire local. Les processus de rforme du personnel se heurtent souvent une opposition
dans le contexte politique fragile dun pays sortant dun confit ou dun rgime autoritaire, tant
donn quils conditionnent laccs et lexclusion des structures de pouvoir gouvernementales.
Tel est le cas notamment lorsque des reprsentants dun prcdent gouvernement auteur de
violations dtiennent encore une autorit formelle ou informelle, quils sont appels perdre du
fait de la rforme. En pareille circonstance, des processus internationaliss peuvent avoir la force
et lobjectivit ncessaires pour garantir la mise en uvre effective et quitable dune rforme
du personnel.
Lorsquun processus internationalis est institu, il convient de semployer autant que possible
faire participer les acteurs nationaux et ce, depuis le dbut et aussi largement que possible,
de veiller son intgration au droit national et de mettre en place des dispositions garantissant
un passage sans discontinuit du processus de rforme du personnel, pendant une priode
8
de transition, aux procdures normales en matire de recrutement national et de discipline.
Il convient denvisager la cration dune commission mixte nationale-internationale, ou dune
commission nationale soutenue par un secrtariat international.
9
lll. CONDlIlON5 DE RALl5AIlON DUNE RFORNE
IRAN5lIOlRE DU PER5ONNEL
A. Contexte postconfictuel ou faisant suite un rgime autoritaire :
ncessit du pragmatisme
la fn dun confit ou suite la disparition dun rgime autoritaire, le secteur public traverse
frquemment une crise. Le cadre institutionnel est souvent morcel et vague. Dans nombre de
cas, le secteur public continue fonctionner lintrieur des structures administratives sur les-
quelles sappuyait le rgime autoritaire, ou qui perptuaient le confit. Les institutions publiques
conservent souvent des liens avec leurs anciens dirigeants, restent divises par des orientations
partisanes et continuent dfendre des intrts politiques lis des factions. Le personnel en
poste pendant le confit ou sous le rgime autoritaire reste souvent en place et soppose aux
modifcations du statu quo. Les effectifs sont gnralement excessifs. Certaines institutions ne
fonctionnent pas, laissant ainsi un vide de gouvernance. Dans nombre de cas, linfrastructure
publique est en proie des dysfonctionnements et les diffrents besoins de rforme doivent
se partager des ressources limites. La confance des citoyens lgard du secteur public reste
gnralement rduite.
Les circonstances prsentes la suite dun confit ou aprs la disparition dun rgime autoritaire
constituent un cadre extrmement diffcile pour mener bien une rforme des institutions.
La ncessit de la rforme et la rsistance sa ralisation rsultent de limplication du secteur
public avec le pass. Les programmes de rforme institutionnelle doivent tenir compte des
ralits et des contradictions de la priode daprs confit ou conscutive la disparition du r-
gime autoritaire. La rsistance la rforme doit tre surmonte, parce que des institutions non
rformes mettent en pril la consolidation de la paix et ltat de droit. Toutefois, les employs
rvoqus suite un processus de rforme du personnel risquent eux-mmes de se livrer une
activit criminelle et de compromettre la transition. Les initiatives de rforme doivent en outre
prendre en considration les besoins de la population au cours de la priode postconfictuelle
ou suite la disparition dun rgime autoritaire. Provisoirement, un service public imparfait est
dordinaire prfrable labsence complte de service. Pour viter un vide de gouvernance, il
peut savrer ncessaire de mettre en place des dispositions provisoires conclues avec les insti-
10
tutions existantes. La rforme des institutions dans une situation postconfictuelle ou suite la
disparition dun rgime autoritaire exige pragmatisme, dtermination et endurance.
B. Mandat lgal de rforme du personnel
La fn dun confit ou dun rgime autoritaire est souvent marque par un accord offciel, par
exemple un trait de paix, un accord de partage du pouvoir, ou encore une rsolution du
Conseil de scurit des Nations Unies prescrivant des mesures dapplication de la paix en vertu
du Chapitre VII de la Charte des Nations Unies. Ces accords ou ces rsolutions peuvent dfnir
les conditions dune trve, des mcanismes non violents de rglement du confit, des arrange-
ments provisoires de partage du pouvoir, des dispositions lectorales, ainsi quune feuille de
route vers la mise en place dun tat constitutionnel. Ils dfnissent gnralement les rles et les
responsabilits des parties et dcrivent les tches accomplir au cours de la priode de tran-
sition. Des dispositions concernant une rforme du personnel peuvent fgurer dans lun de ces
accords ou lune de ces rsolutions ou encore faire lobjet dun accord distinct.
En labsence dun mandat formel, les programme de rforme du personnel ont moins de chan-
ces de se raliser ou risquent dtre diffrs. En outre, bien quil faille interprter une disposition
gnrale qui prescrit une rforme des institutions comme devant englober une rforme du
personnel, les mesures explicites de rforme et dassainissement placent les parties devant une
obligation dpourvue de toute ambigut, laquelle il est plus diffcile de se soustraire. Les n-
gociateurs de paix doivent donc, si les circonstances politiques des pourparlers le permettent,
encourager linclusion de dispositions spcifques exigeant que les accords de paix prvoient
une rforme du personnel, de faon soumettre les parties une obligation claire.
Lorsquun mandat de rforme du personnel a t tabli, il faut le traduire en responsabilits et
en procdures concrtes. Cette tche implique souvent ladoption de mesures sujettes contro-
verse ayant des consquences importantes pour ltat comme pour les personnes concernes
par le processus. Afn dviter des priodes prolonges dincertitude, un programme de rforme
du personnel doit tre excut aussi rapidement que le contexte politique et oprationnel le
permet, aprs avoir soigneusement pass en revue les avis des principales parties prenantes,
notamment, sil y a lieu, dun parlement. En outre, les textes de lois de la rforme du personnel
doivent respecter les normes constitutionnelles et internationales ; elles doivent tre suffsam-
ment claires et prcises pour instaurer une certitude juridique et viter toute ambigut et in-
terfrence politique. Lorsquun processus internationalis est mis en place, les rgles correspon-
dantes doivent tre intgres au cadre juridique national (voir sect. 2 ci-dessus).
C. Priorits dune rforme du personnel
Dans une situation postconfictuelle ou suite la disparition dun rgime autoritaire, lensem-
ble de ladministration publique est susceptible de bnfcier dun programme de rforme du
11
personnel. Les programmes de ce type doivent nanmoins porter en priorit sur larme, les
services dapplication de la loi, les services de renseignements, la magistrature, et diffrentes
institutions sur lesquelles sappuie ltat de droit. Ces institutions publiques sont responsables
au premier chef du maintien de la stabilit et de la scurit fondamentale, comme de la protec-
tion des droits humains lmentaires. La rforme desdites institutions, notamment celle de leur
personnel, cre des conditions importantes pour un passage effectif et rapide une situation
de paix et de primaut du droit
10
.
Les confits et les rgimes autoritaires entranent rgulirement une morcellement des institu-
tions publiques, en particulier dans le secteur de la scurit, caractris par un ddoublement
ou un chevauchement des mandats et une surabondance des effectifs. Dans ces circonstances,
un programme effectif de rforme du personnel ne doit pas couvrir seulement une seule insti-
tution, mais tout le secteur en question. En loccurrence, gnralement lorsque les institutions
concernes ont des effectifs importants, un programme de rforme du personnel peut sint-
resser en priorit aux dirigeants, tant donn que leur autorit et leur infuence leur confrent
un poids rel dans le processus de rforme. Il convient par ailleurs de sintresser plus particu-
lirement aux employs notoirement connus pour avoir commis des violations fagrantes des
droits de lhomme ; ils risquent en effet de constituer un srieux handicap pour le processus
de rforme tant donn que leur maintien en place compromet la crdibilit de linstitution
publique.
D. Information et consultation de la population
Afn dtablir (rtablir) la confance des citoyens, et tablir (rtablir) la lgitimit des institutions
publiques, la population doit tre tenue au courant et avoir confance dans leffort de rforme
des institutions. La transparence cet gard et la consultation de la population sur les objec-
tifs de ce processus contribueront instaurer la confance dans limpartialit et le succs de
cette entreprise, assurer quelle rpondra vritablement aux besoins rels des victimes et de
la socit en gnral, et enfn limiter lincertitude dans laquelle se trouve le personnel des
institutions qui font lobjet de la rforme. La sensibilisation de la population permet par ailleurs
dtouffer dans luf les tentatives ultrieures visant jeter un doute sur la validit du processus
et rintgrer des fonctionnaires rvoqus. Un processus de rforme doit non seulement com-
porter un mcanisme effcace dinformation de la population, mais sa conception proprement
dite doit sappuyer sur de vastes consultations de la socit civile, en particulier des groupes de
victimes et diffrents groupes dintrts anims dun esprit de rforme
11
. La section IV.A ci-des-
sous prsente diffrents instruments visant assurer que la rforme sappuie sur une valuation
approfondie et sur de vastes consultations publiques.
10
E/CN.4/2005/102/Add.1, principe 36.
11
Ibid., principe 35 (selon lequel des rformes institutionnelles [] devraient tre mises en place grce de vastes consulta-
tions publiques, auxquelles participeraient les victimes et dautres acteurs de la socit civile ).
12
13
lV. DlRECIlVE5 OPRAIlONNELLE5
Pour mettre en place un programme de rforme du personnel dans une situation postconfic-
tuelle ou suite la disparition dun rgime autoritaire, il est indiqu de suivre une approche en
trois tapes. Premirement, il convient dvaluer la situation actuelle dune institution et de son
personnel, ainsi que son contexte social, afn de dfnir les besoins de rforme du personnel
(sect. A). Deuximement, sur la base de lvaluation, les caractristiques et les normes structu-
relles dune rforme du personnel, concernant en particulier ses effectifs, sa composition, les
qualifcations requises et les rgles dintgrit, peuvent tre dtermines (sect. B). Troisime-
ment, une fois ces paramtres et ces normes dfnis, le processus de rforme proprement dit
doit tre mis au point (sect. C). Les directives suivantes dfnissent un cadre oprationnel de
rfrence pour raliser un programme en trois tapes de rforme du personnel.
Programme de rforme du personnel : vue densemble
M
a
n
d
a
t

:
a
c
c
o
r
d

d
e

p
a
i
x
M
i
s
e

e
n

u
v
r
e
OBesoins de la
population
OLe secteur et
ses institutions
Mandat
Niveau individuel
Structure
Capacit
Intgrit
ORemplacements
OVolont politique
et rsistance
OComposition
du secteur
OMandat
OParamtres
structurels
Effectifs
Organigramme
Composition
ONormes
individuelles
Comptence
Intgrit
ORsultats
OUn Mcanisme
Indpendance
Intgrit
Ressources
Multidisciplinarit
O2 types de
processus
Examen
Nouvelle slection
(Mesures disciplinaires)
O3 phases
Enregistrement
Slection
Homologation
A. valuation
de la situation
B. Dfinition
de normes
C. Processus de
mise au point

14
Les diffrents types dinstitutions posent des problmes qui leur sont spcifques. Par exemple,
la rforme des organismes de scurit soulve gnralement dimportantes diffcults lies aux
effectifs considrables du personnel concern. La slection des juges suscite des proccupa-
tions particulires en matire dindpendance de la magistrature. Lexamen des candidatures
des charges lectives conduit sinterroger quant aux interfrences possibles avec la volont
des lecteurs. Les directives oprationnelles numres ci-dessous ne sappliquent pas toutes
toutes les institutions publiques ; elles permettent nanmoins dtablir des distinctions entre
elles et de mettre au point des programmes de rforme du personnel adapts chacune.
A. valuation de la situation
En raison du confit ou suite la disparition dun rgime autoritaire, le secteur public se
trouve souvent morcel, les limites entre les diffrentes institutions publiques sont vagues
et poreuses et, enfn, les effectifs de fonctionnaires sont excessifs. Dans nombre de cas, les
fonctionnaires taient recruts de faon informelle et navaient pas de formation approprie ;
de plus, ils participaient souvent au confit ou taient lis au rgime autoritaire prcdemment
en place, tandis que les violations des droits de lhomme taient gnrales et systmatiques ;
enfn, lissue du confit ou suite la disparition du rgime autoritaire, les consquences de
ces mmes violations alimentent un dbat. Gnralement dnature au cours de cette prio-
de, la structure dune institution ne rpond pas aux besoins dun pays rgi par ltat de droit.
Il est par ailleurs courant que le personnel dune institution ne reprsente pas la population
quil est cens servir.
Les conditions dcrites ci-dessus ne sont pas ncessairement toutes prsentes dans le pays
considr. lissue dun confit ou aprs la disparition dun rgime autoritaire, les donnes
de base concernant le personnel dune institution publique sont rarement disponibles. Aussi
convient-il de procder une valuation approfondie de faon dfnir les besoins et les risques
lis la rforme du personnel, et de mettre au point un programme appropri. Lvaluation pro-
prement dite doit comporter 1) une valuation des besoins de la population et des capacits ; 2)
une revue dtaille du personnel de linstitution ; 3) une valuation du bassin de remplacement
potentiel et 4) une analyse de la volont politique de rforme.
1. valuation des besoins de la population et des capacits
Les besoins de la population quune institution est cense servir doivent dterminer sa structure
administrative et les qualifcations requises de son personnel. Par exemple, une socit dans la-
quelle les infractions lies lappartenance sexuelle sont nombreuses a sans doute besoin de se
doter dunits spcialises dont le personnel possde les comptences spcifques permettant
de traiter ces problmes. Une valuation approfondie des besoins de la population est indispen-
sable avant de dterminer les rformes ncessaires du personnel et de concevoir un programme
cet effet ; de vastes consultations de la socit civile et un sondage dopinion permettront
15
didentifer les besoins de la population. Il convient de prter une attention particulire aux be-
soins des victimes, des femmes, des minorits et des groupes vulnrables.
Il y a lieu dvaluer non seulement les besoins de la population, mais aussi les capacits et les
ressources dont dispose ltat pour tablir et mettre en uvre la rforme du personnel. Or, les
capacits sont gnralement limites et les socits sortant dun confit ou dun rgime autori-
taire souffrent dune pnurie de ressources. Aussi une planifcation raliste doit-elle prendre en
compte les ressources la disposition du processus.
2. valuation du personnel
a) Grille des qualits de capacit et dintgrit
La grille des qualits de capacit et dintgrit est un outil mthodologique simple permettant
dvaluer le personnel des institutions publiques et de mettre au point des mesures ralistes de r-
forme du personnel
12
. Cet outil dfnit deux aspects fondamentaux du personnel de la fonction pu-
blique, laspect individuel et laspect structurel ; il utilise deux rubriques principales, deux catgories
de qualits du personnel de la fonction publique : la capacit (ou les comptences) et lintgrit.
Le personnel dune institution publique se compose du nombre total de personnes titulaires de
postes. Le personnel prsente donc un aspect individuel et un aspect structurel : dune part, il
se compose dindividus, dautre part, il est dfni par une structure administrative.
Grille des qualits de capacit et dintgrit : instrument simple dvaluation
12
La grille des qualits de capacit et dintgrit a t mise au point par Serge Rumin et Alexander Mayer-Rieckh ; elle a t
applique dans plusieurs oprations de maintien de la paix des Nations Unies.
PERSONNELLE
I
N
T

G
R
I
T

C
A
P
A
C
I
T

STRUCTURELLE
ducation
Exprience
Aptitude
Droits de
lhomme
Conduite
Gestion
financire
personnelle
Effectifs
Structure
Composition
Obligation
de rendre
des comptes
Supervision
Service
M
a
n
d
a
t
Personnel dune institution publique
16
Les qualits du personnel de la fonction publique relvent de deux grandes catgories : la
capacit et lintgrit. La capacit dsigne les qualits permettant au personnel de sacquitter
des tches techniques relevant du mandat de linstitution. Lintgrit dsigne les qualits lui
permettant de sacquitter des obligations de ce mandat, conformment aux normes fonda-
mentales des droits de lhomme, aux normes professionnelles et aux rgles de ltat de droit.
Les deux colonnes verticales correspondent aux aspects individuels et structurels. Les lignes ho-
rizontales correspondent aux deux qualits fondamentales, savoir la capacit et lintgrit. Les
quatre zones ainsi obtenues dfnissent une grille danalyse permettant dvaluer globalement
ltat du personnel dune institution :
La capacit personnelle rend compte des qualifcations dun agent, par exemple de
son niveau dinstruction et de sa formation professionnelle, de son exprience et de
sa comptence professionnelle, ainsi que de son aptitude physique et mentale.
Lintgrit personnelle dsigne lobservation, par un agent, des normes internatio-
nales des droits de lhomme et de la dontologie, notamment sa bonne gestion
fnancire personnelle.
La capacit structurelle dsigne les caractristiques institutionnelles du person-
nel, cest--dire effectifs, structure administrative et composition (par sexe, par
groupe ethnique et par religion).
Lintgrit structurelle dsigne les procdures utilises afn dinstitutionnaliser les
principes et les valeurs dune institution, notamment les mcanismes disciplinaires
et les procdures de dpt de plaintes, les mcanismes de contrle, les directives
thiques et les codes de conduite.
b) Mandat de linstitution
Au moyen de loutil mthodologique constitu par la grille danalyse de la capacit et de
lintgrit, lvaluation commence par une analyse du mandat de linstitution rformer. D-
fnissant les tches et les responsabilits dune institution, le mandat indique les paramtres
fondamentaux de la structure administrative et les attributions associes chaque poste. La
description du mandat fgure dans les statuts de ltablissement, lesquels fxent galement
lorganisation et les responsabilits de linstitution, ainsi que les rglements intrieurs ven-
tuels.
Pendant un confit ou sous un rgime autoritaire, les institutions publiques assument s frquem-
ment des tches diffrentes des responsabilits prvues dans leur mandat. Certaines institutions
drogent leurs responsabilits, dautres adoptent le mandat dune autre institution et dautres
encore sont marginalises ou cessent de fonctionner. Le processus dvaluation doit retracer
brivement les grandes lignes de lhistoire du confit ou du rgime autoritaire de faon pouvoir
valuer les tches effectivement accomplies par les institutions publiques en question. Le fait de
retracer leur historique fournit des informations de base sur les besoins en matire de rforme
17
institutionnelle et facilite en outre la vrifcation de lintgrit des agents de ltat, en donnant
des indications sur leur conduite passe.
c) Enregistrement pilote
la fn du confit ou suite la disparition du rgime autoritaire, les informations fables
concernant les effectifs et le statut des agents de ltat sont souvent limites, en particulier au
sein des grandes institutions dans les secteurs de la scurit tant civile que militaire. De ma-
nire frquente, les dossiers et les archives personnels nont jamais t crs ou ont fait lobjet
de manipulations inadquates ou encore ont t dtruits. Les attributions individuelles restent
foues et la structure administrative dune institution publique est souvent mal
dfnie.
Lenregistrement est donc la premire tape importante (qui ne prte relativement pas contro-
verse) dun processus de rforme du personnel. En rgle gnrale, lenregistrement des agents
de la fonction publique est possible, mme lorsque les circonstances politiques ne permettent
pas encore la mise en uvre dun programme complet de rforme du personnel. Lenregistre-
ment fournit des informations sur lexprience professionnelle et les comptences des agents
de ltat, ainsi que des donnes de base sur leurs activits au cours du confit ou sous le rgime
autoritaire prcdent.
Lenregistrement prend beaucoup de temps et mobilise beaucoup de ressources, en particulier
lorsque les effectifs dune institution publique (ou de plusieurs institutions) sont importants. La
tenue et la mise jour du registre une fois lenregistrement initial effectu, exigent des moyens
supplmentaires. Au cours de la phase dvaluation, il sufft gnralement de raliser un pren-
registrement dun chantillon reprsentatif de membres du personnel pour pouvoir identifer
les principaux besoins de rforme et mettre au point un programme cet effet. Voir la section
IV.C.3.a ci-dessous la description dtaille des processus denregistrement.
d) Banque de donnes dintgrit
On constate frquemment une insuffsance notable dinformations fables concernant lintgrit
des agents de la fonction publique et des postulants, en particulier quant leur conduite pen-
dant le confit ou sous le rgime autoritaire. Au cours de ces priodes, les violations des droits
de lhomme sont souvent dissimules et les preuves sont dtruites. La police et la magistrature
poursuivent rarement les violations et sont mme susceptibles de maintenir un climat dimpu-
nit. On a souvent fait taire les organisations non gouvernementales (ONG) qui surveillent les
violations des droits de lhomme et se livrent des enqutes. Bien que lenregistrement rvle
certaines informations caractre gnral, cette tape savre gnralement insuffsante pour
valuer compltement et de faon systmatique lintgrit de chacun des agents de ltat et des
postulants la fonction publique.
18
Lobtention dinformations fables sur lintgrit des agents de ltat ou des postulants exige la
cration dune banque de donnes dintgrit, au terme dun processus dynamique de collecte
dinformations gnrales partir de diffrentes sources. Les donnes pertinentes doivent tre
enregistres et classes par coupable prsum, plutt que par incident. Parmi les sources din-
formation fgurent les dossiers personnels, les archives des tribunaux, les dossiers des partis,
les listes lectorales, les rapports des Nations Unies, les rapports des ONG, les rapports des
commissions de vrit, les rapports des mdias et, enfn, les rapports tablis par des enqu-
teurs indpendants. Toutes ces informations doivent tre croises et values quant leur cr-
dibilit et leur fabilit, en particulier lorsquelles datent de la priode du confit ou du rgime
autoritaire.
Les services secrets de la police qui conservent des dossiers confdentiels dtaills concernant
les individus sont une constante des rgimes autoritaires. Thoriquement, ces dossiers peuvent
tre introduits dans une banque de donnes dintgrit. Toutefois, les informations contenues
dans ces dossiers confdentiels tant souvent douteuses, il faut les utiliser avec la plus grande
prudence. Qui plus est, la vie prive, en particulier celle des victimes, des tmoins, des tmoins
potentiels et des personnes non concernes par la rforme du personnel, doit tre protge
conformment aux normes fondamentales des droits de lhomme.
Une autre option intressante pour recueillir des informations sur lintgrit des agents de
ltat et des postulants consiste donner la population loccasion de fournir les infor-
mations quelle dtient. Dans la mesure o la situation de la scurit le permet, une pos-
sibilit consiste diffuser largement des listes de noms dagents de ltat et de postulants
et nommer un point de contact charg de recevoir les informations concernant leurs
antcdents.
e) Risques des rvocations
Les fonctionnaires rvoqus qui ne trouvent pas un autre emploi et ne sont pas intgrs
dans la socit risquent de glisser dans la criminalit et dentraver le processus de rforme.
En particulier, la rvocation dun nombre important dagents de scurit arms peut consti-
tuer un risque rel pour la scurit et menacer la transition proprement dite. Il convient
dvaluer les risques potentiels crs par les rvocations avant de mettre au point un pro-
gramme de rforme du personnel, et denvisager diffrentes options en matire dindem-
nits de dpart et de mesures daide provisoire, en particulier pour les fonctionnaires r-
voqus pour des raisons autres quun dfaut dintgrit. Les programmes de rforme du
personnel peuvent tre associs aux programmes de dsarmement, de dmobilisation
et de rintgration. Toutefois, il y a lieu de tenir dment compte des droits des victi-
mes : laide aux fonctionnaires rvoqus ne doit pas se faire au dtriment des besoins des
victimes.
19
3. valuation du bassin de remplaants potentiels
Un programme de rforme du personnel peut exiger le recrutement de nouveaux agents de
ltat pour remplacer ceux qui ont t rvoqus ou pour occuper de nouveaux postes. Or, il nest
pas toujours facile de trouver des remplaants intgres. Afn de rduire au minimum les risques
de vide de gouvernance et de mesurer le temps et les ressources ncessaires lidentifcation,
la prparation et la formation des nouvelles personnes recrutes, il convient dvaluer le bassin
de remplaants potentiels, ainsi que leurs caractristiques gnrales en termes de capacit et
dintgrit.
Dans les pays sortant dun confit ou dun rgime autoritaire, il peut savrer extrmement dif-
fcile de trouver des candidats qualifs, ce qui peut demander la mise au point de programmes
de formation spciaux afn de crer rapidement les capacits requises. Par ailleurs, il est parfois
diffcile de persuader des individus plus qualifs de joindre les rangs du service public, tant
donn quen priode de transition la fonction publique nest pas ncessairement considre
comme une activit intressante et sre.
4. valuation de la volont politique et de la rsistance
La rsistance la rforme est une caractristique couramment observe dans les pays sortant
dun confit ou dun rgime autoritaire. Les personnes comme les groupes qui, en raison dun
programme de rforme, risquent de perdre une partie de leur pouvoir et de leur infuence
sopposent frquemment sa mise en uvre. Les dirigeants peuvent, par exemple, continuer
poursuivre les objectifs de lancien rgime ou de lpoque du confit. Les agents de ltat qui
ont particip ou t complices de violations passes ont intrt les dissimuler et protger leur
poste. Lvaluation doit donc identifer les rsistances potentielles au processus de rforme du
personnel et les risques pour le processus de transition, ainsi que les personnes et les groupes
dintrts anims dun esprit de rforme susceptibles de participer la conception et la mise
en uvre dun programme de rforme du personnel.
B. Dfnition des paramtres, des normes et des rsultats
Sur la base de lvaluation, il convient de dfnir les objectifs du programme de rforme du
personnel, notamment :
1) dfnition du mandat de linstitution
2) dfnition des paramtres structurels (composition et structure)
3) dfnition des normes demploi individuelles (descriptions de poste, qualifcations
requises, etc.)
4) quilibrage des objectifs concurrents
5) dtermination des consquences pour les agents rvoqus du fait du processus de
rforme
20
L encore, la grille des qualits de capacit et dintgrit peut constituer un outil mthodologi-
que permettant de dfnir le mandat, les paramtres et les normes.
Grille des qualits de capacit et dintgrit : instrument simple de planifcation
1. Dfnition du mandat de linstitution
La modifcation du mandat dune institution publique, lissue dun confit ou suite la dis-
parition dun rgime autoritaire, peut savrer ncessaire afn de rpondre aux besoins et aux
exigences dun pays rgi par la primaut du droit. Or, des transformations notables du mandat
dune institution publique demanderont en rgle gnrale des transformations structurelles.
Il faudra, le cas chant, fusionner ou regrouper des institutions, rduire ou augmenter leur
taille, les crer de toutes pices ou les supprimer, du fait des modifcations de leur mandat. Ces
transformations structurelles auront un impact majeur sur les besoins en personnel et devront
donc tre menes bien avant dinstaurer un programme de rforme du personnel. Les modif-
cations du mandat dune institution publique devront gnralement faire lobjet dun processus
politique entranant des modifcations de la lgislation.
2. Dfnition des paramtres structurels
En fonction des modifcations de son mandat et des efforts dploys pour rendre linstitution
publique plus effcace, un renforcement de sa capacit structurelle est parfois ncessaire. Il peut
en rsulter des modifcations de la taille et de la vocation de ses dpartements, du nombre de
postes, du nombre de cadres suprieurs par rapport aux cadres moyens et au personnel non
cadre, et de la composition du personnel de linstitution.
CAPACIT
PERSONNELLE
CAPACIT
STRUCTURELLE
INTGRIT
PERSONNELLE
INTGRIT
STRUCTURELLE
M
a
n
d
a
t
Personnel dune institution publique
21
La composition du personnel dune institution publique dun pays rgi par ltat de droit doit
gnralement refter celle de la population quelle est cense servir. Les institutions reprsenta-
tives ont une meilleure perception des proccupations et des besoins particuliers des diffrents
groupes dune socit et gagnent plus facilement la confance de la population. Toutefois, les
avis divergent trs largement quant au degr de reprsentativit idal des institutions publiques,
lequel dpend du type dinstitution et de son mandat, de ses caractristiques socio-historiques
et de considrations politiques.
Le degr de reprsentativit est mesur par un certain nombre de critres, notamment le rapport
hommes-femmes, lappartenance ethnique, lorigine gographique et la religion. Des mesures
spciales doivent parfois tre adoptes pour pouvoir intgrer des factions autrefois antagonistes
et des ex-combattants. La reprsentativit des institutions joue un rle particulirement dcisif
dans les pays sortant dun confit prsentant une dimension ethnique, gographique ou religieu-
se, et tout spcialement lorsque la rforme implique lintgration dinstitutions publiques dont la
composition reposait sur des critres ethniques, gographiques ou religieux.
Les dcisions en matire de structure administrative et de composition dfnissent les para-
mtres structurels dune rforme du personnel puisquelles dterminent le nombre et le type
dagents de ltat prvoir, affectent les qualifcations requises pour chaque poste et limitent
le nombre de postes ouverts aux personnes dun sexe donn, appartenant tel ou tel groupe
ethnique ou religieux ou provenant de telle ou telle rgion.
3. Dfnition de normes demploi individuelles
a) Dfnition de normes de capacit personnelle
Une fois dfnies la structure administrative et la composition du personnel dune institution,
il faut mettre au point des descriptifs de fonctions nonant les qualifcations personnelles et
professionnelles requises, savoir la comptence et lexprience professionnelle ainsi que les
aptitudes physiques et mentales adaptes aux aspects techniques dun poste donn. Les infor-
mations recueillies au cours dun processus de prenregistrement fourniront de prcieuses indi-
cations pour dfnir des normes de capacit personnelle adaptes et ralistes dans un contexte
donn. La situation qui prvaut lissue dun confit ou suite la disparition dun rgime autori-
taire impose parfois des normes de comptences professionnelles initialement peu leves, qui
doivent tre progressivement releves une fois la formation assure.
b) Dfnition de normes dintgrit personnelle
Les candidats un poste dans la fonction publique doivent non seulement possder les com-
ptences requises, mais galement tmoigner de leur intgrit. Lintgrit dune personne
sexprime par son acceptation des normes internationales en matire de droits de lhomme
22
et de dontologie, y compris ses qualits de gestion fnancire personnelle. Bien que lon
sentende gnralement sur le fait que lintgrit constitue une exigence fondamentale pour
travailler dans la fonction publique, les avis sont trs partags quant sa signifcation pr-
cise, et quant la nature et au niveau dintgrit ncessaire pour occuper un poste dans
la fonction publique, notamment dans le cas des pays sortant dun confit ou dun rgime
autoritaire.
Si lintgrit dune personne se mesure son comportement, les violations passes ne sont
quune indication quant son comportement futur. Le contexte du confit et du rgime autori-
taire est parfois une circonstance attnuante pour certains actes commis dans le pass ; selon
le type de violation en cause, il nest donc pas impossible que lintgrit de la personne se
rtablisse au moins partiellement au fl du temps. Toutefois, les personnes qui ont commis des
violations graves des droits de lhomme ou des crimes graves en vertu du droit international ne
doivent pas occuper de fonction publique. Ces violations comprennent en particulier les actes
de gnocide, les crimes de guerre, les crimes contre lhumanit, les excutions extrajudiciaires,
la torture et les actes ou traitements similaires, cruels, inhumains ou dgradants, les disparitions
forces et lesclavage
13
. Il sagit de crimes graves qui dnotent une absence dintgrit propre
affecter radicalement la capacit dune personne exercer une fonction publique. Lorsquune
personne a t condamne et sanctionne pour des crimes de cette nature les tats sont dans
lobligation de poursuivre ces crimes , il est normal quelle soit exclue de la fonction publique
14
.
Lagent de ltat qui a commis de tels actes a perdu la confance spciale dont il bnfciait et
doit tre rvoqu
15
. Une nouvelle recrue qui a commis des crimes graves ne peut gagner la
confance ; son maintien en poste ou son embauche risque de compromettre la rputation de
linstitution publique dans son ensemble.
En ce qui concerne les violations et les manquements de gravit infrieure celle des violations
fagrantes des droits de lhomme ou des crimes graves selon le droit international, certains l-
ments peuvent indiquer si une personne a retrouv son intgrit ou si elle peut la retrouver
lavenir. Les questions suivantes peuvent tre poses :
13
La dfnition des violations graves des droits de lhomme et celle des crimes graves en vertu du droit international se recoupe
largement. La dfnition des crimes graves selon le droit international fgure dans les documents E/CN.4/2005/102/Add.1,
p. 6, et E/CN.4/2005/102, par. 13. Voir galement lobservation gnrale n 31 du Comit des droits de lhomme (CCPR/
C/21/Rev.1/Add.13, par. 18).
14
La rvocation ne supprime aucunement lobligation de faire valoir la responsabilit pnale des agents de ltat auteurs de vio-
lation. Voir, par exemple, les observations fnales du Comit des droits de lhomme concernant le Guatemala, (CCPR/CO/72/
GTM, par. 13). Sur lobligation denquter et de poursuivre les violations graves des droits de lhomme et la jurisprudence
correspondante, voir galement le document E/CN.4/2004/88, par. 24 56.
15
Voir les observations fnales du Comit des droits de lhomme concernant lArgentine (CCPR/CO/70/ARG, par. 9), dans
lesquelles le Comit a recommand lArgentine de prendre des mesures pour que les personnes ayant particip des
violations fagrantes des droits de lhomme soient dmises de leurs fonctions militaires ou publiques . Voir galement les
observations fnales du Comit concernant la Bolivie (CCPR/C/79/Add.74, par. 15) ; laffaire Velasquez Rodriguez, Cour intera-
mricaine des droits de lhomme, n 4 (Srie C), par. 175, arrt du 29 juillet 1988 ; E/CN.4/2005/102/Add.1, principe 36.
23
Quelle tait la nature prcise de la violation commise ou du manquement en question et
dans quel contexte sest-il produit ?
Sagissait-il dune pratique institutionnelle gnralise (par exemple, corruption gnrali-
se dun certain milieu professionnel ?)
La violation ou le manquement en question ont-ils pris fn ou se poursuivent-ils ?
Sils ont pris fn, y a-t-il eu reconnaissance des faits ? Une amlioration des comportements
a-t-elle t observe ?
Lacte commis a-t-il fondamentalement affect la confance des citoyens ? Si tel est le cas,
sera-t-il possible de la regagner ? Dans quelles conditions ?
Un certain nombre de codes internationaux noncent des principes susceptibles de faciliter la
mise au point de normes concrtes dintgrit adaptes des situations postconfictuelles ou suite
la disparition dun rgime autoritaire. Parmi ces derniers fgurent les codes professionnels des
Nations Unies, en particulier les Principes fondamentaux relatifs lindpendance de la magistra-
ture, les Principes directeurs applicables au rle des magistrats du parquet et le Code de conduite
pour les responsables de lapplication des lois, la Convention des Nations Unies contre la corrup-
tion, et, enfn, le droit pnal international, le droit international des droits d lhomme et le droit
international humanitaire
16
. Linformation recueillie dans la base de donnes dintgrit fournira
de prcieuses indications quant aux carences actuelles cet gard et aidera dfnir des normes
dintgrit adaptes et ralistes pour la situation considre. Il nexiste cependant pas de critres
indniables permettant de dfnir prcisment la nature et les limites des normes dintgrit appli-
cables aux manquements moins graves ; il faudra donc les dfnir en fonction du contexte.
4. Harmonisation de normes concurrentes
Les paramtres et les normes dfnis dans les catgories de la grille danalyse des qualits de
capacit et dintgrit (capacit structurelle, capacit personnelle, et intgrit personnelle)
risquent de fxer des objectifs contradictoires en matire de rforme du personnel. Aussi la mise
au point dun programme dans ce domaine est-elle susceptible dexiger des compromis et des
arbitrages dlicats.
En rgle gnrale, la lgitimit dun programme de rforme du personnel dpendra de lobserva-
tion de certaines normes minimales concernant chacune des trois catgories mentionnes ci-des-
sus. Une institution publique dont le personnel est comptent, mais compos dune seule ethnie,
par exemple, nest gure susceptible davoir la confance des autres groupes ethniques et risque
de ne comprendre ni leur langue ni leurs proccupations. Le personnel dune autre institution
peut trs bien prsenter des niveaux dintgrit levs, mais manquer par ailleurs des comp-
tences requises. Bien quil soit anim des meilleures intentions, le personnel ne sera alors pas en
16
En ce qui concerne les codes professionnels et autres normes de base, voir le document intitul : Human Rights and Law Enfor-
cement : A Manual on Human Rights Training for the Police (publication des Nations Unies, numro de vente : E.96.XIV.5).
24
mesure de sacquitter du mandat de linstitution. Tandis quil ne faut pas maintenir en poste des
collaborateurs prsentant des carences graves en matire dintgrit, il convient de procder
une valuation soigneuse qui gre les squelles politiques dun confit ou dun rgime autoritaire
particulier, tout en semployant mettre en place une institution publique quitable et effcace.
5. Dfnition des consquences
Le dfaut de conformit dun agent de ltat aux normes minimales exiges pour son maintien
en poste peut avoir diffrentes consquences. Il convient de dfnir les consquences corres-
pondant chaque norme. Lorsquun agent de ltat a t rvoqu pour grave dfaut dintgrit,
son accs futur des emplois publics comparables doit tre restreint puisque sa fabilit rduite
compromet leffcacit et la lgitimit de linstitution publique ; ainsi, il pourrait tre disqualif
pour une certaine catgorie de postes, soit pour tous les postes dune institution publique, soit
pour la fonction publique en gnral. La disqualifcation pourrait tre permanente ou temporai-
re et la rintgration dans la fonction publique pourrait dpendre de la vrifcation de certaines
conditions, par exemple la reconnaissance de certains actes ou de certains manquements ou
leur indemnisation. Lagent de ltat pourrait galement tre mut, engag lessai, rtrograd
ou interdit de promotion. Les mesures de disqualifcation pourraient galement entraner la pri-
vation de privilges et de diffrents avantages. Le choix des consquences appropries seffec-
tue en fonction de chaque contexte. Les employs qui ont commis des violations fagrantes des
droits de lhomme ou des crimes graves en vertu du droit international doivent en gnral tre
exclus de la fonction publique, mais la dtermination des consquences appropries dpend
dans une large mesure des circonstances particulires de la transition.
Lorsquun agent de ltat a t rvoqu uniquement la suite de modifcations de la structure
administrative, des effectifs ou de la composition du personnel, cela ne devrait avoir aucune
consquence pour son aptitude future lemploi. Il peut alors postuler immdiatement un
autre emploi public. Linsuffsance des comptences professionnelles dun agent de ltat peut
tre corrige par une formation complmentaire, de sorte que lintress peut postuler nou-
veau pour le mme emploi ou pour un emploi similaire ds quil aura acquis les qualifcations qui
lui faisaient dfaut. Il faut certes viter de sembler rcompenser les auteurs de violations, tout
en prenant grand soin par ailleurs dviter, ou du moins dattnuer les effets prjudiciables que
pourraient avoir des rvocations sur des agents de ltat rvoqus pour des raisons autres que
leur dfaut dintgrit. Le processus de rforme du personnel pourrait par exemple prvoir des
emplois de substitution, des indemnits de licenciement, ainsi quune aide la rintgration ou
encore des activits de recyclage.
C. Conception du processus
Une fois tablis les paramtres structurels et les normes demploi dune institution publique, le
processus de rforme proprement dit doit tre mis sur pied. La section suivante propose des
directives en matire de conception de la rforme du personnel proprement dite.
25
1. Mcanisme spcial
Lauto-rforme est gnralement diffcile tant donn que les intrts en place compromettent
une valuation objective des besoins de rforme et sopposent une mise en uvre relle et
quitable du processus. Dans les circonstances politiques complexes dun pays sortant dun
confit ou dun rgime autoritaire, la capacit des institutions publiques se rformer elles-
mmes est encore plus restreinte. Souvent, elles ont intrt touffer les violations commises
dans le pass et sopposer la rforme. Dans nombre de cas, elles conservent des liens avec
danciens dirigeants et persistent dans la poursuite des objectifs de lancien rgime ou de la
priode du confit. Le besoin de rformes rsulte toutefois dans une mesure importante des
liens inextricables des institutions avec le pass. De plus, la limitation des ressources dont elles
disposent dans une situation postconfictuelle ou suite la disparition dun rgime autoritaire
leur laisse peu de marge pour appliquer une rforme du personnel lourde grer tout en assu-
mant leurs responsabilits courantes.
Pendant la priode de transition, une rforme du personnel doit donc, en rgle gnrale, tre
administre par un mcanisme spcialement cr, sous la forme dune commission. Cette com-
mission spciale doit tre indpendante pour garantir une mise en uvre quitable, impartiale
et lgitime du processus. Or, il nest pas toujours facile de crer une commission indpendante
et de veiller limpartialit de ses membres, dans le contexte politique tendu dun pays sortant
dun confit ou dun rgime autoritaire. Ses membres doivent tre des citoyens intgres mi-
nents, sans lien avec un parti politique ou une ancienne partie belligrante. La participation de
membres trangers ou de non-ressortissants est susceptible de renforcer lindpendance et la
lgitimit de la commission. De vastes consultations doivent prcder la nomination par une
instance indpendante suprme cour constitutionnelle, chef de ltat ou institution internatio-
nale de ses membres les plus hauts placs. Pour que les principaux dirigeants de la commission
bnfcient dune large acceptation, leur nomination pourrait tre sujette lapprobation dune
instance bnfciant de la confance gnrale des citoyens. Les dirigeants doivent tre nomms
pour la dure du processus de rforme du personnel et ne doivent pas tre rvocables pendant
ce temps. En fonction des circonstances politiques et des missions concrtes mener bien, il
pourrait y avoir une commission pour lensemble du secteur public ou des commissions spa-
res pour certaines institutions.
Les processus de rforme du personnel sont complexes, prennent beaucoup de temps et ab-
sorbent des ressources considrables, en particulier lorsquils concernent des institutions dont
les effectifs sont importants. Leur succs ou leur chec dpend dans une large mesure dune
valuation approfondie des exigences oprationnelles et de la possibilit de disposer du temps
et des ressources ncessaires ; lenregistrement des agents de ltat, leur slection, lvaluation
de leurs comptences, et en particulier lexamen de leurs antcdents, sont autant de tches
complexes qui prennent du temps et exigent des comptences spcialises. La commission sp-
ciale aura besoin dun secrtariat bien pourvu en personnel pour rassembler les informations
26
ncessaires et prter son concours au processus dcisionnel. Le personnel du secrtariat doit
tre multidisciplinaire et compter dans ses rangs des gestionnaires de systmes dinformation,
des juristes et des experts techniques. La commission et son secrtariat doivent en outre tre
dots de ressources fnancires et matrielles appropries, notamment de locaux scuriss, de
systmes de classement et de gestion de linformation, de moyens de transport, et du matriel
ncessaire pour raliser des enqutes.
La cration dun mcanisme spcial indpendant risque au demeurant de poser de graves diff-
cults pour les conomies mises rude preuve des pays en transition. Eu gard limportance
des processus de rforme de personnel dans les priodes de transition, la communaut interna-
tionale doit prendre en charge la mise en place de ces mcanismes.
La commission spciale risque de devoir prendre des dcisions impopulaires, pouvant compro-
mettre la scurit de ses membres. Il faut donc mettre en place des dispositions pour garantir
leur scurit.
2. Principaux types de processus de rforme du personnel
En priode de transition, on distingue deux principaux types de rforme du personnel : lexa-
men individuel et le renouvellement des nominations. Dans un processus dexamen individuel,
le cas de chaque agent en activit est vrif pour dterminer le bien-fond de son maintien
en place. Dans un processus de renouvellement des nominations, on procde dans un premier
temps la dissolution de linstitution, puis tous les employs doivent postuler auprs dune
nouvelle institution, dont tous les postes sont pourvus en mettant en concurrence tous les
candidats. Ces deux types de processus correspondent deux grandes conceptions de la
rforme des institutions : leur rorganisation et leur refondation. Ce choix dpend en parti-
culier de lampleur de la rforme gnrale du personnel. Un troisime type moins courant de
rforme est dcrit la fn de la prsente section : il sagit des procdures disciplinaires
normales.
a) Processus dexamen individuel restructuration de linstitution
i) Concept
Dans un processus dexamen individuel, on institue gnralement un mcanisme transitoire
spcial charg de vrifer le cas des agents de ltat en activit et de dterminer leur aptitude
conserver leur poste. Lobjectif essentiel est de rvoquer les agents jugs inaptes lexercice de
leurs fonctions. Dans ce processus, les normes fondamentales dune procdure quitable sap-
pliquent, la charge de la preuve incombant linstance examinatrice, lexamen des preuves et
de leur force probante constituant alors la norme applicable (on trouvera ci-dessous un examen
dtaill des normes juridiques fondamentales).
27
La dcision de mettre en place un processus dexamen individuel sappuie sur les deux principes
suivants : premirement, il faut prvoir un mcanisme spcial pour raliser les rformes du per-
sonnel ncessaires au cours de la priode postconfictuelle ou suite la disparition dun rgime
autoritaire. Les mcanismes disciplinaires normaux et les procdures de licenciement seraient
dpasss ou insuffsants. Deuximement, il est possible datteindre les objectifs de la rforme
en rvoquant les agents de ltat inaptes au service, tandis que les autres modifcations structu-
relles ne sont pas absolument ncessaires ou sont ralisables sparment. Un processus dexa-
men individuel implique une continuit contractuelle et une continuit de linstitution au niveau
structurel. Chacun des agents de ltat reste en activit tant que linstance examinatrice ne les
juge pas inapte occuper leur poste. Au niveau structurel, un processus dexamen des dossiers
individuels est une restructuration progressive dune institution qui continue dexister. Ce type
de processus convient davantage pour sattaquer aux carences individuelles en termes de capa-
cit et dintgrit que pour sattaquer aux carences structurelles. Les modifcations structurelles
importantes sont prises en charge de faon plus effcace par un processus de renouvellement
des nominations (voir section IV.C.2.b ci-dessous).
ii) Exigences lgales
Les garanties fondamentales de procdure rgulire sappliquent galement aux procdures
non pnales
17
. Les agents de ltat qui font lobjet dun examen de leur dossier doivent donc
bnfcier des garanties lmentaires dune procdure administrative rgulire
18
.
Un processus dexamen doit tre individualis. Ainsi, lorsquil sagit de rvoquer une personne
qui occupe un emploi public en raison dune infraction pnale, sa responsabilit personnelle
doit tre tablie (pas ncessairement selon le critre dtablissement de la preuve appliqu dans
les affaires pnales ; voir ci-dessous). La notion de responsabilit collective est gnralement
contraire aux garanties lmentaires dune procdure rgulire
19
.
17
Pacte international relatif aux droits civils et politiques, art. 14 (qui dcidera [] ses droits et obligations de caractre civil).
De lavis de la Cour europenne des droits de lhomme, les garanties de traitement quitable de la Convention europenne
des droits de lhomme ne sappliquent pas en rgle gnrale aux confits entre les fonctionnaires et ltat (Pellegrin c.
France, 8 dcembre 1999). Les fonctionnaires faisant lobjet dun processus dassainissement dans le cadre europen ris-
quent de ne pas tre protgs par les exigences de procdure rgulire dfnies dans la Convention. Le Comit des droits
de lhomme a adopt une approche diffrente en dclarant que le concept de conformit la loi selon larticle 14 du Pacte
international relatif aux droits civils et politiques reposait sur la nature du droit en question et non sur le statut de lune
des parties (CCPR/C/51/D/441/1990, par.5.2). Dans une dcision plus rcente, la Chambre des droits de lhomme de la
Bosnie-Herzgovine sest carte du prcdent de laffaire Pellegrin et a reconnu le bien-fond de la cause dun offcier
de police qui contestait son licenciement. (Rusmir Daferovic c. Fdration de Bosnie-Herzgovine (3 dcembre 2003),
CH/03/12932).
18
Dans la lgislation internationale des droits de lhomme, les exigences de procdure rgulire dans le cas des procdures non
pnales sont moins explicitement dfnies que dans celui des procdures pnales. Les garanties fondamentales prsentes
ci-aprs sappliquent nanmoins toute procdure rgulire.
19
Voir, par exemple, Conseil de lEurope, rsolution 1096 (1996) de lAssemble parlementaire, par. 12.

28
Les agents de ltat qui font lobjet dun examen doivent bnfcier du respect des droits de la
dfense. Ces droits comprennent certains lments fondamentaux : lancement de la procdure
dans un dlai raisonnable et gnralement de faon publique ; notifcation aux parties mises
en examen des procdures dont elles font lobjet et des charges pesant contre elles ; possibilit
pour celles-ci de prparer leur dfense, notamment accs aux donnes appropries ; possibilit
pour celles-ci de prsenter des arguments et des preuves et de rpondre aux arguments et aux
preuves contradictoires devant linstance qui gre le processus dassainissement, possibilit de
reprsentation par un avocat ; et notifcation aux parties de la dcision et des motifs qui la jus-
tifent. En rgle gnrale, une instruction doit obir au principe de l galit des armes . De
plus, les agents soumis une procdure dexamen doivent avoir le droit de faire appel dune
dcision dfavorable auprs dun tribunal ou dune autre instance indpendante
20
.
Gnralement, la charge de la preuve incombe linstance examinatrice qui doit dmontrer
quun agent de ltat est inapte lexercice dune fonction publique. Dans des circonstances
exceptionnelles, la charge de la preuve peut tre inverse, lorsque le groupe ou le service dont
faisait partie le fonctionnaire pendant le confit ou sous le rgime autoritaire se caractrise
par des antcdents bien connus de violations des droits de lhomme. Cette situation crerait
une prsomption contestable dinaptitude lexercice dune fonction publique
21
. Toutefois, il
convient denvisager un processus de renouvellement des nominations ds lors que la pratique
des violations sest banalise dans toute linstitution et que la rvocation dun grand nombre
dagents de ltat risque de savrer ncessaire (voir ci-dessous).
Comme dans toute procdure administrative, le critre dtablissement de la preuve applica-
ble dans une procdure dexamen sera celui de la force probante des preuves et non celui de
lintime conviction exig dans le cadre des procdures pnales
22
. Suivant ce critre, linstance
examinatrice doit suivre la version des vnements qui semble la plus probable, raisonnable ou
vraisemblable, compte tenu de tous les lments de preuve.
Les agents de ltat (notamment les juges) qui ont t nomms de faon illgitime en viola-
tion des exigences de procdure ou de qualifcation peuvent tre lgalement relevs de leurs
fonctions. Leur rvocation na pas besoin dautre justifcation
23
. Un rexamen de la dcision par
une instance indpendante et impartiale peut toutefois tre demand.
20
E/CN.4/12005/102, par. 69.
21
Conseil de lEurope, Assemble parlementaire, Mesures de dmantlement de lhritage des anciens rgimes totalitaires
communistes : directives garantissant que les lois de lustration et les mesures administratives analogues sont compatibles
avec les exigences dun tat de droit (document 7568, par. 16, al.h, 3 juin 1996.
22
La norme de preuve applicable est fonction des consquences potentielles des procdures. Etant donn que les consquen-
ces des procdures dassainissement sont moins graves que celles des procdures pnales, la preuve au-del de tout doute
raisonnable (lintime conviction) nest pas exige.
23
E/CN.4/2005/102/Add.1, principe 30 (selon lequel les juges qui ont t dsigns illgitimement ou qui ont tir leur pouvoir
juridictionnel dun acte dallgeance peuvent tre dmis de leurs fonctions par la loi en application du principe du paralllisme
des formes .
29
Les obligations contractuelles rsultant du licenciement dagents de ltat du fait dune proc-
dure dexamen, doivent tre honores, en particulier lorsquils sont rvoqus pour des raisons
autres quun dfaut dintgrit. Ces dispositions peuvent comporter des indemnits de licencie-
ment, ainsi que diffrents avantages, des pensions, etc.
24

b) Processus de renouvellement des nominations refondation de linstitution
i) Concept
Un processus de renouvellement des nominations inverse la dynamique dune procdure dexa-
men. Linstitution publique concerne est dmantele dans un premier temps, puis une nouvelle
institution est cre et la totalit des postes pourvoir sont mis au concours. Tous les agents en
activit doivent faire acte de candidature sils souhaitent continuer travailler dans la nouvelle
institution publique. Afn dviter un vide de gouvernance, ils peuvent rester en place jusqu
ce quune dcision fnale soit prise quant leur future situation professionnelle. Lorsque la can-
didature dun agent de ltat en activit nest pas retenue, il est mis un terme ses fonctions.
Alors que lobjectif premier dune procdure dexamen consiste rvoquer les personnes inap-
tes au service public, le but dun processus de renouvellement des nominations est de pourvoir
les postes en choisissant les personnes les plus aptes et les mieux qualifes.
Un processus de renouvellement des nominations est une intervention importante, tant au
niveau individuel quau niveau structurel. Au niveau individuel, les agents de ltat deviennent
des postulants, leur maintien en place tant conditionn par le renouvellement de leur nomi-
nation. Ce type de processus dplace le fardeau de la preuve sur le demandeur, lequel doit
dmontrer que sa candidature est la mieux adapte au poste vacant. linverse des fonction-
naires limins au cours des procdures dexamen, les postulants dans le cadre dun processus
de renouvellement de leur nomination nont gnralement aucun droit une audition ou
un recours en rvision sils ne sont pas choisis, puisque la nomination une fonction publique
nest aucunement un droit. Ces procdures simplifes, notamment linversion du fardeau de
la preuve, allgent notablement le processus de rforme du personnel. Dans un pays sortant
dun confit ou dun rgime autoritaire, un processus de ce type facilite la slection des agents
les plus aptes, et ne se limite pas liminer ceux dont le maintien est manifestement inaccep-
table.
Au niveau structurel, un processus de renouvellement des nominations correspond la cration
dune nouvelle institution publique. Lancienne institution cesse dexister. Cette approche facilite
les processus de rforme du personnel qui non seulement remdient aux dfcits individuels
de capacit et dintgrit, mais qui exigent aussi lintroduction de modifcations notables de la
24
Conseil de lEurope, rsolution 1096 (1996) de lAssemble parlementaire, par. 14.
30
structure administrative et de la composition dune organisation. Un processus de renouvelle-
ment des nomination fournit une meilleure occasion dannuler les ingalits structurelles et de
mettre en place les rformes institutionnelles ncessaires (par exemple, modifcation signifca-
tive de la composition par sexe ou par origine ethnique dune institution publique) et facilite par
ailleurs la limitation ou la raffectation des effectifs dans le cadre dun regroupement ou dun
dmantlement des institutions publiques.
Le nombre de remplaants qualifs limite les possibilits de rforme dune institution publique
au moyen dun processus de renouvellement des nominations. En rgle gnrale, ce processus
est ouvert aux candidatures extrieures afn de pouvoir remplacer les agents de ltat jugs
inaptes ou pour occuper de nouveaux postes suite aux changements introduits dans la compo-
sition ou la structure administrative dune institution publique.
ii) Exigences lgales
Dans des conditions normales, les consquences du point de vue procdural du processus de
renouvellement des nominations, en particulier le dni daudition et de recours judiciaire, ainsi
que linversion du fardeau de la preuve, violeraient les droits fondamentaux une procdure
rgulire des agents de ltat en activit dont la nouvelle candidature nest pas retenue. Ces
retournements de procdure sont justifables au titre dun processus de transition qui exige la
ralisation de changements majeurs quant aux effectifs du personnel, la structure administra-
tive et/ou la composition du personnel de linstitution publique considre.
Qui plus est, dans un pays rgi par ltat de droit, il existe des garanties constitutionnelles, en
particulier la sparation des pouvoirs, qui protgent ltat de droit et vitent les interfrences
politiques entre les institutions publiques, notamment la dsignation arbitraire de remplaants
et la rorganisation du secteur public par le pouvoir excutif. Lindpendance de la magistrature
offre des garanties spciales pour les juges, notamment le principe de linamovibilit. Des disposi-
tions lgales protgent gnralement lindpendance de la police en service et autres organismes
de scurit. Un processus de renouvellement des nominations pourrait compromettre gravement
ltat de droit et offrir des possibilits dingrence arbitraire dans le fonctionnement de diffrents
secteurs publics normalement indpendants. Aussi un tel processus doit-il tre limit aux cas de
graves dysfonctionnements de linstitution publique considre et lorsquune amlioration globale
de ltat de droit nest gure susceptible dtre observe en son absence. Qui plus est, un processus
de renouvellement des nominations doit se drouler aussi rapidement que possible et aussi vite
que le contexte politique le permet afn dviter des priodes prolonges dincertitude juridique.
Il convient galement de respecter les droits contractuels suite au licenciement des agents de
ltat dans le cadre dun processus de renouvellement des nominations, en particulier lorsquils
sont licencis pour des raisons autres quun dfaut dintgrit. Ces dispositions peuvent com-
porter des indemnits de licenciement et diffrents avantages, des retraites, etc.
31
c) Processus disciplinaire rgnration de linstitution
Dans les situations daprs confit ou suite la disparition dun rgime autoritaire, la procdure
dexamen et celle de renouvellement des nominations constituent les deux principaux types de
processus de rforme du personnel. Dans le cadre dun tat de droit tabli, lapplication des
procdures disciplinaires normales permet de rvoquer les agents de ltat dont la comptence
ou lintgrit sont insuffsantes. Les dfs particuliers propres un processus de transition ex-
cdent les possibilits de ces procdures normales, la capacit et la disposition des institutions
publiques sautorformer savrant en effet notablement limites dans les situations postcon-
fictuelles ou suite la disparition dun rgime autoritaire.
On ne peut cependant carter simplement la possibilit de recourir aux procdures disciplinai-
res normales pour raliser les modifcations requises du personnel. Les procdures normales
peuvent et doivent tre utilises si le nombre de personnes parmi lesquelles il faut oprer une
slection est rduit ou limit une partie dtermine dune institution publique et condition
quil existe une volont politique suffsamment forte de raliser une autorforme. En rgle
gnrale, il convient de prfrer les procdures normales tout processus spcial de nature
porter atteinte la certitude et la clart du droit.
3. Les trois phases dun processus de rforme du personnel
Un processus de rforme du personnel comprend gnralement trois phases : lenregistrement,
la slection et lhomologation.
a) Enregistrement
Il est ncessaire de procder lenregistrement des agents de ltat qui peuvent faire lobjet
dun processus dassainissement lorsque les archives du personnel dune institution publique
ne sont pas correctement tenues jour et si le nombre et la situation professionnelle des
agents ne sont pas connus avec certitude. Tel est souvent le cas des grandes institutions dans
le secteur de la scurit qui ont recrut ou renvoy de faon informelle leur personnel pendant
le confit ou sous le rgime autoritaire. Lorsque lenregistrement na pas t ralis au cours de
la phase dvaluation (voir sect. IV.A.2.c. ci-dessus), il doit ltre dans le cadre de la premire
tape du processus proprement dit de rforme du personnel. Sil sagit dun processus de
renouvellement des nominations, lenregistrement peut avoir lieu au cours du processus de
dpt des candidatures.
Lenregistrement a pour objectif principal dtablir et de clore la liste des personnes qui font par-
tie dune institution publique et qui doivent faire lobjet du processus de rforme du personnel.
Ltablissement de cette liste a un effet secondaire important dont le rle rgulateur est dcisif
dans un pays sortant dun confit ou dun rgime autoritaire : les personnes non enregistres
32
ne doivent pas tre considres comme membres de linstitution publique. Une fois lenregis-
trement termin, la seule faon dintgrer linstitution publique consiste suivre les procdures
normales de candidature et de slection.
Lenregistrement constitue par ailleurs le point de dpart de lvaluation et de la slection des
agents de ltat. Les formulaires denregistrement contiennent les donnes de base sur chaque
agent et ses antcdents professionnels. Les principes rgissant la rforme du personnel doivent
imposer aux agents de ltat lobligation stricte de se conformer au processus denregistrement.
Toute prsentation gravement errone des faits doit constituer en elle-mme un motif de dis-
qualifcation.
Lenregistrement et la tenue dun registre du personnel sont des tches complexes, qui pren-
nent du temps, en particulier lorsquelles concernent des institutions dont les effectifs sont
importants. Elles exigent une planifcation dtaille, un personnel comptent et des moyens
substantiels.
b) Slection
La deuxime phase du processus est la partie la plus importante de la rforme du personnel.
Une fois tablie la liste des agents de ltat devant tre soumis au processus de rforme,
ces derniers font lobjet dune slection afn de dterminer sils remplissent les conditions de
leur maintien en poste. Les conditions demploi sont spcifques chaque poste et sont ta-
blies en fonction de son niveau hirarchique dans la structure de linstitution (voir sect. IV.B.
ci-dessus).
Les informations concernant chacun des agents sont systmatiquement recueillies et stockes
dans le registre du personnel. Il faut intgrer les donnes provenant de la banque de donnes
dintgrit afn de faire fgurer dans le registre du personnel les donnes appropries sur les
antcdents des fonctionnaires. La vrifcation consiste appliquer les conditions demploi aux
donnes concernant chacun des agents de ltat. Des contrles supplmentaires et des re-
cherches indpendantes peuvent savrer ncessaires afn de combler les lacunes et de vrifer
les informations douteuses. Des programmes de formation peuvent tre mis en place pour
amliorer les comptences des agents de ltat dont les qualifcations et les connaissances sont
insuffsantes.
c) Homologation
Les agents de ltat qui remplissent les conditions demploi sont homologus. Lhomologation
constitue la dcision fnale quant au statut dun agent au cours de la transition. La rforme du
personnel est termine lorsque ltat dhomologation de chacun des agents a t dtermin.
Ensuite, la gestion du personnel est rgie par les procdures normales.
33
Lhomologation peut en outre exiger deffectuer une priode probatoire. Cette solution peut
tre indique lorsque la gestion du processus de rforme est complexe et que le comportement
pass des intresss a fait lobjet de recherches limites. Au cours de la priode probatoire,
les agents de ltat comme les nouvelles recrues peuvent tre rvoqus plus facilement en cas
dinformations complmentaires sur des manquements passs.
Au terme de la phase de transition du processus de rforme du personnel, il convient de sem-
ployer garantir sa durabilit et mettre en place des mcanismes permanents de nomination
et de contrle. La commission spciale pourrait tre transforme en instance permanente de
nomination et de contrle, moins quil ne soit mis fn ses fonctions et que celles-ci ne soient
assures par dautres institutions.
4. Programmation dun processus de rforme du personnel
Une rforme du personnel en priode transitoire est une entreprise politiquement contro-
verse, complexe dans la pratique et exigeante en termes de ressources. Les directives op-
rationnelles dfnissent un cadre mthodologique permettant de mettre au point un pro-
gramme de rforme du personnel, mais il est ncessaire de suivre des approches adaptes
au contexte politique, aux particularits du mandat en matire de rforme du personnel et,
enfn, aux spcifcits de chaque institution. Dans le cas dune transition lente et progressive,
par exemple, loccasion de laquelle les anciens dirigeants continuent exercer le pouvoir, la
rvocation des agents de ltat coupables de violations des droits de lhomme peut rencontrer
des rsistances, mais il est encore sans doute possible de modifer la structure administrative
dune institution publique, dintgrer le personnel issu du dmantlement dautres institu-
tions et de rvoquer les agents dont les comptences sont insuffsantes. Au lieu dappliquer
simultanment tous les critres de rforme du personnel, un processus de rforme pourrait
tre tal dans le temps de faon tenir compte de la complexit des dfs propres une
transition tant sur le plan politique que sur celui des capacits. Ces dcisions sont nanmoins
susceptibles daffecter limage de linstitution dans la population, sa lgitimit ou sa fabilit.
Un processus de rforme du personnel doit certes chercher slectionner des personnes
intgres, comptentes et reprsentatives de la population, mais sa ralisation concrte doit
tre adapte aux ralits politiques, aux moyens et aux capacits de rforme de la transition
considre.
Les institutions importantes quant leurs effectifs passent un processus dassainissement des
problmes pratiques diffciles rsoudre. L encore, il serait possible de raliser une rforme
du personnel en plusieurs tapes ou de traiter en priorit le cas de certains agents, notamment
ceux qui occupent les postes de direction et dencadrement.
34
35
Conclusion
De plus en plus, lassainissement de la fonction publique, en particulier dans le secteur de la
scurit et de la justice, est considr comme un lment essentiel dune stratgie effcace et l-
gitime en matire de justice de transition. Les pays sortant dun confit ou en train dvoluer vers
la dmocratie mettent souvent en place des procdures visant exclure de la fonction publique
des personnes dont lintgrit est rellement dfciente, afn de mettre sur pied des institutions
publiques quitables et performantes. Nanmoins, les points de vue et les approches en ma-
tire dassainissement sont extrmement divers. La justice de transition est un phnomne tout
rcent et de nouveaux enseignements ne cessent dtre tirs de cette exprience.
Tandis que le droit international oblige les tats adopter des mesures notamment des me-
sures dassainissement afn dempcher la rptition de violations des droits de lhomme, il
y a une grande latitude quant aux modalits de droulement de ces processus. Les stratgies
dassainissement doivent rpondre aux dfs historiques, sociaux et politiques propres chaque
socit confronte aux vestiges de graves violations des droits de lhomme et dsireuse de
rformer les institutions afn dempcher la rptition de ces violations. Les divers types dinsti-
tutions publiques posent galement des problmes qui leurs sont spcifques, et les stratgies
dassainissement doivent sadapter leurs exigences particulires.
Les directives oprationnelles dassainissement ne donnent pas de solutions toutes faites et ne
cherchent pas rpondre toutes les questions qui se posent lors de llaboration dun mca-
nisme dassainissement dans un contexte historique prcis. En fait, elles proposent des outils
mthodologiques susceptibles de faciliter llaboration de stratgies dassainissement adaptes
au contexte et linstitution. Aussi font-elles valoir la ncessit de commencer toute initiative
de rforme par de vastes consultations et par une valuation dtaille des besoins spcifques
lis tel contexte et telle institution.
Les directives font en outre valoir que les dfs et les enjeux complexes propres aux situations
de transition exigent une conception globale de la rforme des institutions. Lassainissement en
est simplement un aspect, quune stratgie de rforme effcace et lgitime situera dans un ca-
dre plus gnral. De manire analogue, la rforme institutionnelle doit saccompagner dautres
initiatives visant prendre en charge les vestiges des violations des droits de lhomme, notam-
ment la poursuite des auteurs de crimes graves, la rvlation de la vrit et la mise en place de
mesures de rparation en faveur des victimes.
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NATIONS UNIES
HAUT-COMMISSARIAT
DES NATIONS UNIES
AUX DROITS DE LHOMME
LES INSTRUMENTS DE LTAT
DE DROIT DANS LES SOCITS
SORTANT DUN CONFLIT
Assainissement:
cadreoprationnel