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Gesto social da valorizao da terra

Paula Santoro (org.), Fernanda Furtado, Mariana Levy Piza, Martim O. Smolka, Renato Cymbalista

maio de 2005

Essa publicao conta com o apoio de: Lincoln Institute of Land Policy O Instituto Plis conta com o apoio institucional de: Action Aid CCFD Comit Catholique contre la Faim et pour le Development EED- Evangelishen Entwicklungsdienst (O Servio das Igrejas Evanglicas na Alemanha para o desenvolvimento) FPH Fondation Charles Lopold Mayer Frres des Hommes Fundao Ford Fundao Friedrich Ebert / ILDES IDRC/ CIID (Centro Internacional de Investigaes para o Desenvolvimento) NOVIB OXFAM

CATALOGAO NA FONTE - CENTRO DE DOCUMENTAO E INFORMAO DO PLIS - INSTITUTO DE ESTUDOS, FORMAO E ASSESSORIA EM POLTICAS SOCIAIS SANTORO, Paula (Org.) Gesto social da valorizao da terra. So Paulo, Instituto Plis, 2004. 80 p. (Cadernos Plis, 9) Projeto Educational tools for capacity building in Brazil: land and building taxation, value capture and the Statute of the City 1. Planejamento Urbano. 2. Uso e Ocupao do Solo. 3. Valor do Solo Urbano. 4. Estatuto da Cidade. 5. Poltica Urbana. 6. Poder Local. 6. Mercado Imobilirio. 7. Gesto Participativa. 8. Desenvolvimento Econmico Local. I. SANTORO, Paula. II. FURTADO, Fernanda. III. PIZA, Mariana Levy.. IV. SMOLKA, Martim. V. CYMBALISTA, Renato. VI. Ttulo. VII. Srie. Fonte: Vocabulrio CDI/Instituto Plis

caderno plis 9
Coordenao editorial: Paula Santoro Assistente editorial: Iara Rolnik Comisso editorial: Anna Luiza Salles Souto, Mateus Bertolini de Moraes e Vernika Pauliks Editorao grca: Silvia Amstalden Franco Reviso de texto: Caia Fittipaldi Ilustrao da capa: Andrs Sandoval

Sumrio

Apresentao Introduo expresso gesto social da valorizao da terra Paula Santoro e Renato Cymbalista Estatuto da Cidade: uma leitura sob a perspectiva da recuperao da valorizao fundiria Mariana Levy, Paula Santoro e Renato Cymbalista Recuperao de mais-valias fundirias urbanas na Amrica Latina: Bravura ou Bravata? Fernanda Furtado e Martim O. Smolka Recuperao de mais-valias fundirias urbanas: reunindo os conceitos envolvidos Fernanda Furtado

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Apresentao
Esse Caderno Plis fruto do projeto Capacitao de agentes locais: instrumentos didticos para o ensino da regulao urbanstica desenvolvido pelo Instituto Plis e apoiado pelo Lincoln Institute of Land Policy. Este projeto parte do reconhecimento de que foi cumprida uma primeira etapa aps a aprovao do Estatuto da Cidade, em 2001: a de construo de uma rede e disseminao por todo o territrio nacional de um grau bsico de conhecimento a respeito do Estatuto da Cidade. Parte tambm da constatao de que, dentre os instrumentos e diretrizes do Estatuto da Cidade, alguns apresentam potencialidades especcas de reverso do quadro de excluso territorial em que se encontram as cidades brasileiras. Referimo-nos aos instrumentos destinados ao aperfeioamento da justia tributria e recuperao da valorizao da terra decorrente de aes pblicas, instrumentos urbansticos sobre os quais o Lincoln Institute of Land Policy aplica um foco especco e consolidou acmulo relevante. Este projeto foi assim concebido para agregar contedos e instrumentos didticos aos produtos e processos j consolidados, com os quais o Instituto Plis vem operando e vai continuar trabalhando. Com isso, o projeto pretende potencializar a rede de multiplicadores j consolidada, que tem abrangncia nacional e inclui parte signicativa dos atores sociais, instituies e prossionais que vm desempenhando papis centrais nas disputas em mbito local e nacional. Os instrumentos a serem agregados destinam-se potencializao de alguns aspectos do instrumental do Estatuto: instrumentos de promoo da justia tributria e de gesto social da valorizao da terra. O caderno faz parte desses novos instrumentos e tem como objetivo introduzir no debate acadmico, entre tcnicos, planejadores e gestores municipais, um novo termo, a gesto social da valorizao da terra, que corresponde a uma signicativa construo sobre conceitos j disseminados como recuperao de mais-valia fundiria, participao em mais-valias, entre outros. Para isso, renem-se aqui textos que ainda utilizam essa terminologia, em um resgate de textos anteriores sobre o tema. Essa nova terminologia foi pactuada principalmente em uma Ocina envolvendo tcnicos e pesquisadores que trabalham o tema, visando a adequ-lo situao brasileira, em especial, ao que diz o Estatuto da Cidade. Essa conceituao, portanto, ainda no aparece na maioria dos textos desse caderno, mas desenvolvida no texto
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introdutrio Introduo expresso gesto social da valorizao da terra com o objetivo de lan-la a pblico, incorporando aos conceitos anteriores a gesto social, entendida como a participao e o controle social da gesto desses instrumentos, no os restringindo aos aspectos de recuperao da valorizao da terra, mas tambm de redistribuio e promoo da justia social atravs da gesto participativa e ativa da sociedade. Explicar essa nova conceituao exige que busquemos sua origem nos textos dos especialistas, que mostram os desaos de implementar o conceito, como o caso dos textos nais dessa publicao, escritos por Fernanda Furtado e Martim O. Smolka. Embora essa nova terminologia aparea, ainda permanece o desao de desmontar esse olhar sobre os termos e conceitos elaborados por especialistas acadmicos, em prol de um novo olhar, preocupado com a gesto municipal, com a construo de polticas pblicas. Os textos que se renem nessa publicao foram organizados considerando essa possibilidade, ainda futura, e a necessidade de conscientizar os gestores de que os municpios devem fazer a gesto social da valorizao da terra. Resumidamente, podemos dizer que entendemos como gesto social da valorizao da terra a regulao que o poder pblico deve fazer para recuperar para a coletividade parte da valorizao da terra promovida por aes pblicas ou privadas como obras pblicas, alteraes da norma urbanstica (mudana de uso do solo) ou mudanas na classicao do solo que so absorvidas de forma privada. Os municpios devem fazer a gesto social da valorizao da terra. Um dos principais argumentos para utilizar as ferramentas que trabalham nesse sentido o princpio redistributivo. importante lembrar que existem outros argumentos, mais prticos e de interesse dos municpios, considerando que, ao fazer essas aes (abertura de vias, iluminao pblica, fornecendo gua e captao de esgoto...), o poder pblico est aumentando os seus gastos com servios pblicos, com o controle do uso do solo e com o controle do mercado de solo urbano. Assim, esses instrumentos permitem tambm adequar as receitas pblicas municipais aos investimentos necessrios adequada urbanizao. Para isso, o texto de Mariana Levy, Paula Santoro e Renato Cymbalista, advogada e urbanistas do Instituto Plis, visa a contribuir para os debates entre os especialistas acadmicos, posicionando-se frente legislao federal do Estatuto da Cidade, sob a perspectiva da recuperao social da valorizao da terra. O texto rene e oferece argumentos que colaboram para mostrar que, se o Estatuto da Cidade exige que os municpios sigam suas diretrizes de poltica urbana, pode-se dizer que ele prope que seja feita a gesto social da valorizao da terra. Essa idia trabalhada no texto,
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quando aborda detalhadamente as diretrizes do Estatuto da Cidade relacionadas com a gesto social da valorizao da terra. Alm disso, o texto desenvolve os aspectos jurdicos e urbansticos dos instrumentos urbansticos e tributrios propostos pelo Estatuto da Cidade para fazer a gesto social da valorizao da terra, visando a capacitar os gestores e tcnicos nas ferramentas disponveis para essa gesto. A primeira proposta importante promovida pelo Estatuto para a gesto social da valorizao da terra o estabelecimento de algumas diretrizes que devero servir de base s polticas municipais. Alm de diretrizes, o Estatuto prope novos instrumentos que devem estar contidos nos Planos Diretores municipais instrumentos estratgicos para consolidar um sistema de gesto social da valorizao da terra, costurando as demais ferramentas (impostos, contribuies e instrumentos urbansticos), em funo do que cada municpio tenha determinado, no Plano Diretor, como funo social da cidade e da propriedade, e do seu planejamento do desenvolvimento territorial. No entanto, para que esses instrumentos faam parte do Plano Diretor Municipal e sejam implementados, necessrio vencer as resistncias gesto social da valorizao da terra. H algumas diculdades para entender o que signica recuperar socialmente essa valorizao, quais so os instrumentos. H uma resistncia portanto embasada na ignorncia das potencialidades do conceito e dos instrumentos. H uma resistncia embasada na diculdade de implementar os instrumentos; no h estrutura em muitas das prefeituras brasileiras, o que colabora para as resistncias em aplic-los. Mas, principalmente, h uma viso patrimonialista, que considera que a valorizao da terra absorvida por poucos dada, tem uma origem histrica e no deve ser modicada. O artigo de Fernanda Furtado e Martim Smolka, ltimo texto dessa publicao, discute o contedo dessas resistncias, no Brasil e na Amrica Latina. Fernanda Furtado e Martim Smolka so pesquisadores referncia no tema em toda a Amrica Latina. Fernanda Furtado desenvolveu seu doutorado sobre o tema, professora do Departamento de Urbanismo da Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da Universidade Federal Fluminense (FAU-UFF) e autora obrigatria para quem estuda essa conceituao. Martim O. Smolka, diretor do Programa para a Amrica Latina do Lincoln Institute of Land Policy (Cambridge, EUA), doutor em economia regional e coordena a maioria das pesquisas em centros referncia de pesquisa sobre o tema do mercado de terras, da economia urbana, do planejamento territorial. Por m, para contemplar o desejo dos especialistas, de desenvolver a conceituao da gesto social da valorizao da terra, retomamos um texto anterior, de Fernanda Furtado, que visa a compreender alguns elementos essenciais para essa gesto so7

cial, dentre eles, os conceitos de valor da terra e renda fundiria. Para entender o que signica a gesto social da valorizao da terra, necessrio destrinchar os conceitos envolvidos nos termos anteriores; no caso, a recuperao das mais-valias fundirias, para que possamos diferenci-los do proposto atualmente, e que ainda est em construo.

Introduo expresso gesto social da valorizao da terra


Paula Santoro arquiteta e mestre pela Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da Universidade de So Paulo e tcnica do Ncleo de Urbanismo do Instituto Plis. Renato Cymbalista arquiteto, mestre e doutorando pela Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da Universidade de So Paulo e coordenador do Ncleo de Urbanismo do Instituto Plis.

O tema da gesto social da valorizao da terra relativamente pouco disseminado fora dos meios acadmicos e crculos tcnicos de Economia e Planejamento Territorial. A gesto social da valorizao da terra, contudo, tema que interessa, h tempos, s administraes municipais. Muitas prefeituras tm procurado conhecer as vrias formas pelas quais se pode nanciar a infra-estrutura necessria ao desenvolvimento urbano, embora ainda seja recente o debate da recuperao pblica dos benefcios decorrentes do processo de implementao da infra-estrutura urbana. Como veremos adiante, essa recuperao pode ser feita mediante instrumentos tributrios; e pode ser feita, tambm, mediante a gesto democrtica e a implementao de instrumentos urbansticos especcos, descritos no Plano Diretor do municpio; e que trabalhem para recuperar para a coletividade , a valorizao fundiria.

O que se entende por gesto social da valorizao da terra?


Determinadas aes e decises urbansticas podem alterar o valor da terra. Essas aes podem ser principalmente de trs tipos: (1) Realizao de obras pblicas localizadas, como, por exemplo, abrir novas vias ou melhorar as vias existentes; instalar rede de esgoto e de gua; implantar caladas e iluminao pblica; construir escolas, hospitais; criar parques, entre outras. Essas aes quase sempre fazem aumentar o valor da terra. (2) Outras aes que tambm provocam alteraes no valor do solo so mudanas na legislao urbanstica, que alterem o uso do solo. Nesse caso, por exemplo, uma lei que passe a permitir uso comercial em determinado local, onde antes s se permitira uso habitacional, determina imediata alterao no valor das reas includas na nova lei. Tambm h valorizao da terra, quando se alteram os chamados parmetros

construtivos; por exemplo, quando uma nova lei passa a permitir que se construa mais, ou seja, prdios mais altos, com mais pavimentos, em rea onde antes s se permitiam prdios mais baixos. (3) Outro tipo de ao que provoca alteraes no valor da terra so as mudanas na classicao do solo. Por exemplo, quando se criam novas reas para urbanizao, em reas denidas antes como reas rurais. Nesse caso, as reas rurais, que valiam menos por serem rurais, passam a valer mais porque passam a ser reas urbanas. Os casos (2) e (3) acima, so resultado de alteraes que podem ser promovidas pelo Plano Diretor Municipal. O que se deve ter em mente, ao pensar essas questes, que essas aes que tm potencial para promover a alterao do valor do solo podem aumentar o preo de venda de algumas propriedades particulares (que so afetadas por essas aes pblicas); nesse caso, uma ao pblica e que tem custos para toda a sociedade resulta em benefcios para entes privados. H vrios instrumentos para regular essas aes pblicas de modo que elas no revertam em benefcios exclusivamente privados, e para recuperar e gerir, no interesse de toda a coletividade, a valorizao que venha a ocorrer. Esses instrumentos so conhecidos como instrumentos de recuperao, ou de gesto social da valorizao da terra. O principal objetivo desses instrumentos redistribuir para a coletividade para todos , uma valorizao que no pode beneciar apenas alguns poucos proprietrios privados, uma vez que, para obter aquela valorizao mobilizaram-se fundos pblicos. Fazer a gesto social da valorizao da terra signica, precisamente, construir e fazer funcionar os meios legais e normativos que garantam que a valorizao seja redistribuda para toda a coletividade que passa a ser tambm beneciada por aquelas aes pblicas que sempre implicam algum benefcio privado.

Uma questo de terminologia


Os textos aqui reunidos utilizam diferentes termos para designar o que estamos chamando de gesto social da valorizao da terra. Esse termo no novo, j foi mencionado em alguns textos de Fernanda Furtado, como gesto pblica da valorizao da terra ou tambm, por Martim Smolka, que no utilizou o termo gesto, mas participao. So textos produzidos por especialistas e fazem parte de um processo pelo qual estamos construindo um novo olhar sobre essa idia. O mesmo processo
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j foi designado, antes, por outros termos: recuperao ou captao de mais-valias fundirias, participao em mais-valias fundirias, dentre outros. Em 2005, realizou-se no Instituto Plis a Ocina Mais-valia Fundiria e Estatuto da Cidade, na qual se reuniram vrios especialistas no tema.1 Uma das concluses daquela ocina foi a de que preciso renomear o tema, por diversos motivos: a) Porque a expresso mais-valia fundiria de difcil compreenso, dentre outros motivos porque, para manobr-la, indispensvel conhecer o conceito marxista de mais-valia, e estabelecer as diferenas e semelhanas que haja. O ltimo texto desse caderno, escrito por Fernanda Furtado, enfrenta diretamente esse desao, buscando colocar os conceitos em seu devido lugar, para estabelecer com mais rigor o que se designa como mais-valia fundiria. b) Porque preciso encontrar uma expresso mais simples, porque (i) ela ter de ser bem compreendida por todos os diversos atores envolvidos nos processos de planejamento territorial; e porque (ii) a expresso ter de ser disseminada na discusso social e, para isso, importante que a expresso no tenha nenhuma conotao de confronto; na mesma direo, observou-se que o termo mais-valia poderia assustar alguns, que no o conheam adequadamente.2 c) Porque devemos nos dedicar a estreitar as relaes entre esses conceitos e as diretrizes do Estatuto da Cidade; para tanto, devemos inserir a recuperao de mais-valia fundiria no contexto da luta por implementar a legislao, com especial ateno a dois aspectos da luta pela implementao das diretrizes do Estatuto da Cidade: por uma justa distribuio dos benefcios e dos nus decorrentes do processo de urbanizao; e pela recuperao dos investimentos do poder pblico dos quais tenha resultado a valorizao de imveis urbanos (art. 2, incisos IX e XI). d) Porque importante mostrar que a recuperao de mais-valia fundiria um dos elementos da justa distribuio de nus e benefcios da urbanizao termo mais amplo do que a simples recuperao , que visa a mostrar que no basta recuperar a valorizao da terra; e que preciso destacar tambm que essa recuperao deve ter efeitos redistributivos sobre o conjunto da cidade e para toda a sociedade. Constatao importante, nessa direo, na Ocina Mais-valia Fundiria e Estatuto da Cidade, foi a de Fernanda Furtado: estamos deixando para trs a idia de que a Contribuio de Melhoria o nico instrumento existente para a recuperao de mais-valias fundirias. E, podemos completar: esse recorte ampliado no se restringe aos instrumentos, e est relacionado principalmente com uma ampliao do conceito de recuperao das mais-valias fundirias, incorporando a idia da gesto participativa, do controle social, da eqidade, da justia social. O termo gesto
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social da valorizao da terra deve ser visto no apenas como uma relao entre proprietrio e poder pblico, mas como relao ampliada, na qual deve participar toda a sociedade, instaurando um processo democrtico de participao. e) Porque difcil ver que podem utilizar instrumentos de gesto social da valorizao da terra em cidades que no tenham um mercado imobilirio muito dinmico e, em geral, nas pequenas cidades. No h consenso formado sobre a idia de que os instrumentos de recuperao da valorizao da terra tambm possam ou devam ser utilizados em municpios de mdio porte, com o objetivo de recuperar as j muito freqentes, em alguns casos, transformaes de solo rural para solo urbano. Todas essas discusses rumaram na direo da mudana de terminologia. Embora tenham fechado consenso sobre enfatizarmos as diretrizes do Estatuto, em especial a diretriz da justa distribuio de nus e benefcios da urbanizao, ao nos debruarmos sobre os instrumentos do Estatuto, notamos que todos podem trabalhar em direo a essa diretriz e apenas alguns tm como objetivo ou so capazes de recuperar ou gerir a valorizao da terra. Nesse sentido, substituir o que antes era denominado por recuperao de mais-valias fundirias por justa distribuio de nus e benefcios da urbanizao amplia a investigao e acaba por perder o foco da pesquisa inicial. No que essa no seja uma opo interessante, ao contrrio, faltam estudos sobre os instrumentos que trabalham no sentido de evitar a valorizao da terra ou mais conhecidos como instrumentos de promoo do acesso terra. Mas essa nos pareceu envolver muitas mais possibilidade e fugir do tema da gesto da valorizao da terra. Entendemos, portanto, que a gesto da valorizao da terra parte da idia da justa distribuio de nus e benefcios da urbanizao, um conceito muito mais amplo. Assim, tratamos de introduzir este Caderno com essa reexo, visando a contribuir para a disseminao da terminologia na roda de discusses. Buscamos incorporar discusso o tema gesto social da valorizao da terra, entendendo que esse tema e a expresso que o designa so mais amplos que recuperar ou captar. Entendemos que a idia de gesto social da valorizao da terra envolve no somente o poder pblico e o proprietrio beneciado, mas sim o poder pblico e a sociedade como um todo, como atores ativos da gesto dessa valorizao; e em prol da redistribuio de renda no territrio, de investimentos visando a promover o equilbrio de oportunidades e transformando as cidades que concentram investimentos, renda e poder em cidades mais justas e equilibradas.

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Notas
1 Dentre os participantes: Betnia Alfonsin (ACESSO), Cludia Brando de Serpa (Caixa Econmica Federal - CEF), Cludia Damsio (Pref. Municipal de Porto Alegre/Lincoln Institute of Land Policy) Domingos Azevedo (SEMPLA - So Paulo), Emmanuel Carlos de A. Braz (Caixa Econmica Federal - CEF), Edmundo Melo de Moura (CEF), Eullia Portela (Prog. Dout/FAUUSP), Fernanda Furtado (Universidade Federal Fluminense/Lincoln Institute of Land Policy), Gisela C. V. Leonelli (Instituto Plis), Helena Mena Barreto Silva (LABHAB/FAUUSP), Isabel Viana (Instituto Del Suelo Urbano - Uruguai), Letcia Vitale, Luis Valverde (Pref. Niteri/RJ), Mariana Levy (Instituto Plis), Marina Colonelli (Instituto Plis), Nadia Somekh (Mackenzie), Nelson Baltrussius (LABHAB/ FAUUSP), Patrcia Cezrio (Prefeitura de Osasco/SP), Paulo Romeiro (Instituto Plis), Paula Pollini (Instituto Plis), Paula Santoro (Instituto Plis), Raquel Rolnik (Secretaria Nacional de Programas Urbanos do Ministrio das Cidades); Renato Cymbalista (Instituto Plis), Ricardo Dualde (mestre pela FAUUSP/Ass. Municpios), Rita Cassia Canutti (Instituto Plis), Sonia Rabello (Univ. Estadual do Rio de Janeiro/IPHAN), Tnia Monteiro de Castro (CEF), Toms Moreira (Instituto Plis), Weber Sutti (Instituto Plis/FAUUSP). 2 Vide observao na ocina de Lus Valverde, urbanista da Prefeitura Municipal de Niteri/RJ.

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Estatuto da Cidade: uma leitura sob a perspectiva da recuperao da valorizao fundiria


Mariana Levy Piza advogada, foi tcnica do Instituto Plis entre 2002-2004 e hoje trabalha
na Secretaria de Programas Urbanos do Ministrio das Cidades.

Paula Santoro arquiteta e mestre pela Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da Universidade


de So Paulo e tcnica do Ncleo de Urbanismo do Instituto Plis.

Renato Cymbalista arquiteto, mestre e doutorando pela Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da Universidade de So Paulo e coordenador do Ncleo de Urbanismo do Instituto Plis.

Este artigo faz parte do projeto Capacitao de agentes locais: instrumentos didticos para o ensino da regulao urbanstica desenvolvido pelo Instituto Plis e apoiado pelo Lincoln Institute of Land Policy.

Introduo
Em julho de 2001, foi aprovada pelo Congresso Nacional a Lei Federal no 10.257/01, conhecida como o Estatuto da Cidade, lei que regulamenta os artigos 182 e 183 da Constituio Federal (captulo de Poltica Urbana), e institui a nova moldura institucional que regula a poltica urbana a ser feita pela Unio, Estados e Municpios. Desde 1990 em tramitao no Congresso, o Estatuto da Cidade ao mesmo tempo resultado e nova trincheira de luta para os segmentos sociais que trabalham, h dcadas, pela democratizao das cidades e das polticas territoriais no Brasil. Muitas foram as inovaes do Estatuto da Cidade em relao s prticas e molduras institucionais tradicionais do planejamento e da gesto urbana no pas. Dentre essas inovaes, as que mais tm sido evocadas so: a renovao dos princpios e diretrizes que devem ser seguidos nas polticas urbanas; o detalhamento do conceito de funo social da propriedade; a regulamentao de instrumentos com maior capacidade para intervir nos mercados de terras; a maior facilidade para conduzir processos de regularizao fundiria; o imperativo de que o planejamento urbano vise sempre a construir a gesto democrtica da cidade.1
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Desde a promulgao, o Estatuto da Cidade vem sendo utilizado por governos democrticos e pela sociedade civil como ferramenta para renovar prticas de planejamento, seja por meio da implementao de novos instrumentos democrticos e participativos de planejamento, seja por impedir os processos de planejamento que no sejam construdos e conduzidos segundo os preceitos do Estatuto da Cidade.2 Neste texto, oferecemos uma leitura especca, a ser agregada s abordagens mais comumente apropriadas do Estatuto da Cidade, sob a perspectiva da justa distribuio dos nus e benefcios decorrentes do processo de urbanizao, o que inclui uma anlise da possibilidade de a coletividade recuperar para si a valorizao da terra que resulte de aes pblicas ou privadas como obras pblicas, alteraes da norma urbanstica (mudana de uso do solo) ou mudanas na classicao do solo. Ainda em muitos casos, a valorizao da terra continua a ser absorvida privadamente. A idia central fundamentar aqui uma interpretao de mo dupla: por um lado, a interpretao segundo a qual, aps a promulgao do Estatuto da Cidade, dever do Estado promover a justa distribuio de nus e benefcios da urbanizao e recuperar, para toda a sociedade, a valorizao resultante de obras pblicas (diretrizes do Estatuto da Cidade) e; por outro lado, a de interpretao segundo a qual a recuperao social da valorizao do solo obtida como resultado de investimentos pblicos deve ser operada com vistas efetivao da funo social da propriedade. Portanto, no vamos aqui nos debruar sobre instrumentos especcos para a recuperao social da valorizao do solo somente como instrumentos para obter contrapartidas dos proprietrios ou empreendedores. Tambm nos interessa considerar os instrumentos para recuperar socialmente a valorizao do solo como instrumentos que inuenciam a democratizao do acesso terra; e que colaboram para combater a especulao imobiliria e para regular o mercado de terras; como instrumentos que, em sntese, colaboram para promover a justa distribuio, para todos os habitantes da cidade, dos nus e benefcios decorrentes do processo de urbanizao.3

As diretrizes gerais do Estatuto da Cidade: a justa distribuio de nus e benefcios da urbanizao como instrumento de justia social
Com a promulgao do Estatuto da Cidade, importante ressaltar o papel desempenhado pelas diretrizes gerais da poltica urbana, denidas pelo seu art. 2. As diretrizes gerais se constituem como verdadeiras normas gerais do Direito
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Urbanstico no Brasil. Como tal, so consideradas obrigatrias tanto para agentes pblicos como privados. Incluem, ainda, os trs entes federativos Unio, Estados e Municpios bem como as trs esferas de poder Legislativo, Executivo e Judicirio. (Sundfeld, 2002; Fernandes, 2002; Saule Jnior, 2003). Assim, a poltica urbana passa a ser controlada por parmetros normativos de mbito nacional. No se trata de mera orientao: qualquer ao ou omisso que contrarie as diretrizes gerais da poltica urbana nacional pode ser considerada como ilegalidade e, como tal, passvel de questionamento judicial. certo que qualquer ato ou norma a elas contrrio pode ser invalidado. O poder pblico pode ser submetido a sanes caso contrarie esses parmetros.4 Alis, as diretrizes gerais do Estatuto da Cidade, tm seu fundamento j no texto constitucional. De fato, determina o art. 182, da Constituio Federal, que: Art. 182 A poltica de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Pblico municipal, CONFORME DIRETRIZES GERAIS FIXADAS EM LEI, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade e garantira o bem estar de seus habitantes. Ou seja, a desobedincia s diretrizes gerais do Estatuto da Cidade se constitui no s em ilegalidade, mas tambm em inconstitucionalidade. [grifo nosso]. Tendo em vista a extrema importncia dessas diretrizes gerais denidas pelo art. 2 do Estatuto da Cidade, convm destacar algumas delas que trazem conseqncias mais especcas para a recuperao da valorizao fundiria no Brasil, que passa a se constituir com instrumento de justia social na cidade. Primeiro, os dois princpios constitucionais fundamentais da poltica urbana (artigos 182 e 183 da Constituio Federal), j denidos pelo art. 2, caput, considerados como os pilares da ordem urbanstica brasileira, a saber: o princpio da funo social da cidade e da propriedade urbana. O desenvolvimento pleno das funes sociais da cidade supe a realizao plena do direito a cidades sustentveis, entendido como o direito terra urbana, moradia, ao saneamento ambiental, ao transporte e aos servios pblicos, ao trabalho e lazer, para as presentes e futuras geraes (Estatuto da Cidade, art. 2, inciso I). J a propriedade urbana cumpre sua funo social quando atende s exigncias fundamentais de ordenao da cidade expressas no Plano Diretor, assegurando o atendimento das necessidades dos cidados quanto qualidade de vida, justia social e ao desenvolvimento das atividades econmicas, respeitadas as diretrizes gerais previstas pelo art. 2 (art. 39, Estatuto da Cidade). De acordo, ainda, com o art. 2, inciso VI, esta ordenao e controle do uso do solo expressos no Plano Diretor devem evitar:
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a) a utilizao inadequada dos imveis urbanos; b) a proximidade de usos incompatveis ou inconvenientes; c) o parcelamento do solo, a edicao ou o uso excessivos ou inadequados em relao infra-estrutura urbana; d) a instalao de empreendimentos ou atividades que possam funcionar como plos geradores de trfego, sem a previso de infra-estrutura correspondente; e) a reteno especulativa de imvel urbano, que resulte na sua subutilizao ou no utilizao; f) a deteriorao das reas urbanizadas; g) a poluio e degradao ambiental. O Estatuto da Cidade coloca, portanto, no patamar de normas gerais do direito urbanstico e do planejamento urbano no Brasil, o combate reteno especulativa de imvel urbano (art. 2, inciso VI, a), bem como o parcelamento, edicao e uso do solo inadequados ou excessivos em relao infra-estrutura (art. 2, inciso VI, c), e a instalao de empreendimentos ou atividades de impacto sem previso de infraestrutura correspondente (art. 2, inciso VI, d). Mais adiante, o Estatuto consagra ainda outras importantes diretrizes gerais, que de forma expressa tratam da justa distribuio de nus e benefcios da urbanizao: Art. 2. A poltica urbana tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade e da propriedade urbana, mediante as seguintes diretrizes gerais: (...) IX Justa distribuio dos benefcios e nus decorrentes do processo de urbanizao; XI recuperao dos investimentos do Poder Pblico de que tenha resultado a valorizao de imveis urbanos; Essas diretrizes so orientadas especicamente para a recuperao social da valorizao do solo, entendida como elemento importante para a realizao da justia social na cidade. Partem do pressuposto que os incrementos de valor de uma propriedade urbana que derivam de aes do poder pblico devem retornar comunidade como um todo, e no serem apropriados pelos proprietrios individualmente. As aes pblicas que geram valorizaes fundirias incluindo o investimento em infra-estrutura e servios, ou aes decorrentes de decises regulatrias sobre o uso do solo urbano devem reverter em um benefcio a todos os habitantes da cidade.5 De fato, estes dispositivos xam uma importante diretriz ao aspecto econmico
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do processo de urbanizao: seus nus e benefcios devem ser distribudos segundo um critrio de justia. A presena dessa idia no Direito Brasileiro no propriamente uma novidade, pois ela j estava incorporada em institutos como a Contribuio de Melhoria (CF, art. 145, III) e a Desapropriao por Zona (Decreto-lei no 3.365, de 21 de junho de 1941). Mas agora ela assume o status de diretriz da poltica urbana, com o qu sua inuncia se amplia (Sundfeld, 2002, p. 60). Isto porque como norma geral de direito urbanstico, conforme j dito, deve ser obedecida por agentes pblicos e privados, sob pena de invalidade e submisso s sanes correspondentes. Outra diretriz geral de importncia para a questo da justa distribuio a necessidade de: Art. 2: X - adequao dos instrumentos de poltica econmica, tributria e nanceira e dos gastos pblicos aos objetivos do desenvolvimento urbano, de modo a privilegiar os investimentos geradores de bem-estar geral e a fruio dos bens pelos diferentes segmentos sociais; Esta determinao consagra a necessria consonncia entre as polticas econmica, tributria e nanceira aos objetivos da poltica urbana e da justia social. Relaciona-se tambm com a imprescindvel aproximao entre Direito Urbanstico e Direito Tributrio. O Estatuto lista inclusive instrumentos tributrios e nanceiros no Captulo II, Dos instrumentos da Poltica Urbana, luz de seu art. 4, inciso IV: Art. 4. Para os ns dessa Lei, sero utilizados, entre outros instrumentos: (...) IV institutos tributrios e nanceiros: a) imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana IPTU; b) contribuio de melhoria; c) incentivos e benefcios scais e nanceiros. Essa anlise evidencia o papel do Estatuto da Cidade como norma que busca combater a especulao imobiliria e promover a justia socioterritorial, estabelecendo a recuperao social da valorizao da terra como dever do Estado. Para a realizao dessas diretrizes, o Estatuto da Cidade avana, instituindo uma srie de instrumentos de poltica urbana, que devem ser usados tendo por objetivo reverter a lgica da excluso nas cidades. Por serem normas gerais, conclui-se que instrumentos de poltica urbana aplicados em oposio a essas diretrizes que evocam os princpios da funo social da cidade e da propriedade urbana bem como da democratizao do acesso terra podem ser invalidados e os responsveis por sua instituio punidos.
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Instrumentos para a justa distribuio de nus e benefcios da urbanizao no Estatuto da Cidade


Convm, agora, analisar os instrumentos de poltica urbana previstos no Estatuto da Cidade que possam garantir a realizao dessas diretrizes gerais, especialmente no que tange diretriz da justa distribuio de nus e benefcios da urbanizao, enfatizando os instrumentos de recuperao social da valorizao fundiria.6 Todos os instrumentos da poltica urbana previstos no Estatuto da Cidade sejam eles de planejamento, tributrios, nanceiros, jurdicos ou polticos devero necessariamente seguir todas as diretrizes dispostas pelo art. 2. Vamos, aqui, restringir nossa anlise a alguns instrumentos urbansticos Outorga Onerosa e Operao Urbana Consorciada e tributrios Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU), Contribuio de Melhoria, incentivos e benefcios scais sob a perspectiva da recuperao social da valorizao da terra. Abordaremos tambm o Plano Diretor, considerando que esse o principal instrumento para a poltica urbana e por isso tem uma importncia central como articulador dos diversos instrumentos em prol da realizao das funes sociais da cidade e da propriedade urbana. Como j armamos na introduo, trataremos desses instrumentos considerando o modo como inuenciam na democratizao de acesso terra, no combate especulao imobiliria e na regulao do mercado de terras, garantindo a justa distribuio de nus e benefcios decorrentes do processo de urbanizao a todos os habitantes da cidade. Sempre na perspectiva de realizao das funes sociais da cidade e da propriedade urbana, lembrando que todos os agentes pblicos e privados devero, ao aplicar os instrumentos, realizar as diretrizes gerais estabelecidas no art. 2. Como lembra Betnia Alfonsin (2004, p.1): No h validade jurdica para a aplicao de instrumentos em sentido contrrio ao preconizado pelas diretrizes da poltica Urbana traadas no Estatuto da Cidade.

Plano Diretor
Com a Constituio de 1988 e o Estatuto da Cidade, o Plano Diretor adquire uma nova importncia como instrumento de poltica urbana. Passa a ser considerado o instrumento bsico de poltica de desenvolvimento e expanso urbana (art. 40). o Plano Diretor que denir o contedo da funo social da propriedade (art. 39), que a partir de ento, deixa de ser uma mera recomendao para se concretizar na realidade brasileira.
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A importncia central atribuda pelo Estatuto da Cidade ao Plano Diretor como elemento de regulao do uso do solo e de efetivao da funo social da propriedade fazem com que este seja o instrumento que explicita a forma como a recuperao social da valorizao da terra ser feita nas cidades, e como ela compe a moldura geral da gesto do territrio municipal. Alm disso, o Plano Diretor passa a ser obrigatrio para muitos municpios,7 que tero que aprovar seus planos diretores at julho de 2006 (art. 50), sob pena de incorrer em improbidade administrativa (art. 52).8 O Plano Diretor dene a realizao concreta das diretrizes gerais do Estatuto e a aplicao dos instrumentos de poltica urbana no territrio da cidade. H, inclusive, instrumentos que s podero ser aplicados se estiverem denidas as reas para sua utilizao no prprio Plano Diretor. o caso do Parcelamento, Edicao ou Utilizao Compulsrios, o Direito de Preempo, a Outorga Onerosa do Direito de Construir e de Alterao de Uso, as Operaes Urbanas Consorciadas, e a Transferncia do Direito de Construir, instrumentos pertencentes ao contedo mnimo do Plano Diretor (art. 42), cujas reas de aplicao devem estar denidas no Plano. As diretrizes gerais e instrumentos especcos de recuperao social da valorizao da terra previstos no Estatuto da Cidade devem ser planejados no territrio do municpio como um todo, atravs do Plano Diretor. O Plano Diretor organiza o crescimento e o funcionamento da cidade e, principalmente, um instrumento que regula o preo da terra. Pode promover a valorizao fundiria, na medida que prope alteraes na norma urbanstica ou mesmo mudanas na classicao do solo, fatores geradores de valorizao, que deve ser recuperada e distribuda de forma justa. Isso pode ocorrer em muitas situaes, como por exemplo: quando o Plano Diretor dene zonas de expanso urbana; quando altera o uso do solo de rural para urbano; quando estabelece a possibilidade de novos loteamentos; quando dene formas, parmetros de ocupao e potenciais construtivos para as diversas zonas da cidade; quando altera usos permitidos (por exemplo, de habitacional para comercial, de estritamente residencial para misto); quando estabelece incentivos ocupao com determinado uso; quando dene as formas de parcelamento permitidas para cada parte da cidade; entre outros. Uma vez que o Plano Diretor incide sobre o valor da terra, pode incluir instrumentos de recuperao social da valorizao do solo gerada aps a sua entrada em vigor. O Plano Diretor tambm um instrumento importante para evitar a reteno especulativa de imveis, principalmente no que diz respeito induo da ocupao de imveis e terrenos vazios dotados de infra-estrutura. Promovendo assim a
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democratizao do acesso terra e podendo operar de forma preventiva, evitando posteriores apropriaes indevidas da valorizao do solo.9 Se levarmos em conta as diretrizes gerais colocadas no item anterior, um Plano Diretor que interfere nos investimentos pblicos ou nas normas de uso e ocupao do solo de forma a promover valorizao fundiria, deve prever os instrumentos atravs dos quais ir recuperar a valorizao fundiria gerada por essas interferncias. Da mesma forma, um Plano Diretor que possui instrumentos de recuperao da valorizao fundiria deve associar essas receitas ao cumprimento da recuperao para toda a sociedade, como parte da efetiva funo social da propriedade e da cidade, exigida por lei, no Brasil, depois de promulgado o Estatuto da Cidade. Caso contrrio, caber, inclusive, questionamento judicial. Isto porque, o Plano Diretor, como instrumento da poltica urbana, deve respeitar todas diretrizes gerais, especialmente a justa distribuio do nus e benefcios decorrentes do processo de urbanizao e a necessidade de recuperao social da valorizao imobiliria decorrente da ao do poder pblico.

Outorga Onerosa do Direito de Construir e de Alterao de Uso


A partir da aprovao do Estatuto da Cidade, o direito de construir, fundamentado no direito de propriedade, expressamente tratado como objeto de regulao pblica. O direito de construir passa a ter seus limites estabelecidos por lei, e especialmente pelas diretrizes gerais do Estatuto da Cidade. O direito de construir passa, ento, a se submeter aos objetivos da poltica urbana e, conseqentemente, s funes sociais da cidade e da propriedade urbana. A Outorga Onerosa do Direito de Construir foi regulamentada pelos artigos 28 a 31, tomando como pressuposto o conceito de Solo Criado, denido na Carta de Embu.10 A carta propunha criar mecanismos para recuperao [social] da valorizao fundiria gerada pelos investimentos pblicos, principalmente, por meio do Solo Criado, mediante o estabelecimento de coeciente nico para o conjunto da cidade e venda de coeciente adicional (Rolnik, 2002). Nesse sentido, a Outorga Onerosa do Direito de Construir pode ser considerada como um importante instrumento de recuperao social da valorizao fundiria, na medida em que se baseia fundamentalmente na justa distribuio dos nus e benefcios decorrentes do processo de urbanizao, permitindo o retorno de parte dos investimentos pblicos consolidados nas redes de infra-estrutura. Implica, portanto, a recuperao pela coletividade da valorizao fundiria decorrente da ao do poder pblico.
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Com efeito, os proprietrios que se beneciarem com uma utilizao maior do potencial construtivo e, pois, da infra-estrutura urbana devero devolver parte da riqueza coletividade. O mesmo acontece com a Outorga Onerosa de Alterao de Uso. O Estatuto determina que o Plano Diretor xe reas nas quais poder ser permitida a alterao de uso do solo mediante contrapartida a ser prestada pelo benecirio (Estatuto da Cidade, art. 29). Dessa forma estabelece a possibilidade da recuperao social da valorizao fundiria criada a partir da alterao de uso do solo, abrindo uma srie de possibilidades aos municpios brasileiros, especialmente aqueles acostumados a promover a expanso urbana atravs do redesenho constante do permetro urbano e de mudanas de zoneamento de uso agrcola para urbano, ou usos menos valorizados para mais valorizados, entre outros. tambm uma opo para os municpios que tm diculdade para revisar com a freqncia desejvel a Planta Genrica de Valores.11 Primeiramente, o Estatuto arrolou a Outorga Onerosa como instituto jurdico e poltico (art. 4, V, n) que, portanto, no um tributo. Embora haja posio contrria a essa interpretao,12 entendemos que a receita oriunda do pagamento da outorga preo pblico, uma vez que a aquisio do direito ao Solo Criado ou mudana de uso do solo, no possui o carter compulsrio inerente ao tributo, conforme est denido no art. 3 do CTN. De acordo com Eros Grau:13 Tributos so receitas que encontram sua causa em lei, da sua denio como receitas legais. No caso em espcie, estamos diante de um ato de aquisio de um direito no compulsrio. Trata-se de ato voluntrio, no qual o requisito das vontades das partes setores pblico e particular substitui o requisito da imposio legal (Grau, Direito urbano, p.82). A Outorga Onerosa, portanto, no se origina de um ato compulsrio, gerador de obrigao ao particular como os tributos. Diferente, portanto, do IPTU, em que o simples fato de possuir um imvel urbano j gera a obrigao. A aquisio de potencial construtivo excedente pelo proprietrio do imvel um ato voluntrio, que importa um nus, no caso, a contrapartida do benecirio (art. 30, III). Outro aspecto importante trazido pelo Estatuto da Cidade vincular a aplicao da Outorga Onerosa do Direito de Construir e de Alterao de Uso sua previso no Plano Diretor (art. 28). Alm disso, a Outorga Onerosa s poder ser aplicada em reas denidas pelo Plano Diretor (art. 28, caput, c/c art. 29 c/c art. 42, II). Este papel central conferido ao Plano Diretor busca na verdade vincular a aplicao da Outorga ao planejamento urbano, realizao das funes sociais da cidade e da propriedade urbana. Evita-se, assim, solues casusticas, decididas individualmente, caso a caso.
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O Plano Diretor dene o coeciente de aproveitamento bsico que poder ser nico ou diferenciado e o coeciente de aproveitamento mximo (art. 28, 2 e 3). Esse limite mximo ao direito de construir dever levar em conta proporcionalidade entre a infra-estrutura existente e o aumento de densidade esperado em cada rea (art. 28,3). Dessa forma evita-se o adensamento construtivo desvinculado a um plano de desenvolvimento urbano e um estudo das condies e possibilidades de proviso de infra-estrutura. O Estatuto da Cidade prev, ainda, a edio de uma lei municipal especca que denir a frmula de clculo da cobrana, os casos passveis de iseno do pagamento da outorga e a contrapartida do benecirio (art. 30). A exigncia de discriminar em lei o clculo permite reavivarmos uma das principais limitaes e polmicas em relao aos processos de se recuperar a valorizao: a aferio dos valores. Como diz Furtado (2004), tanto a inuncia poltica dos proprietrios como as decincias tcnicas e tambm legais para poder fazer avaliaes adequadas de valores de solo, foram identicadas por estudiosos e funcionrios pblicos como deturpadoras de sua aplicao em muitos pases. Dessa forma, a aprovao dos clculos por lei, pode facilitar o controle social, evitando solues particulares e eventuais favorecimentos.14 A denio dos critrios e casos passveis de iseno do pagamento tambm deve estar de acordo com os objetivos do Plano Diretor e uma vez estabelecida em lei especca, diculta o estabelecimento de excees obtidas sem critrios claros e debatidos junto ao corpo de vereadores. Esse aspecto importante para entender o instrumento da Outorga no apenas como recuperador da valorizao da terra, mas como um instrumento de controle urbanstico. A iseno pode ser possvel, por exemplo, para estimular a produo de determinados usos, como usos no residenciais em regies dormitrio com a inteno de diminuir a necessidade de deslocamentos na cidade, ou uso para produo de Habitao de Interesse Social, ou mesmo para implantao de equipamentos culturais ou de sade em reas carentes desses equipamentos (Guia do Estatuto da Cidade, p.71). A contrapartida dada pelo benecirio no necessariamente paga em dinheiro. Pode ser tambm em obras e servios para o desenvolvimento urbano, ou em bens imveis. Com efeito, o Estatuto da Cidade dene a destinao dos recursos captados com a Outorga Onerosa, o que contribui para uma poltica urbana redistributiva, que garanta que a recuperao social da valorizao fundiria e da distribuio dos benefcios decorrentes do processo de urbanizao se reverta efetivamente a toda coletividade. Estabelece em seu art. 26, a obrigatoriedade da aplicao dos recursos obtidos com a Outorga Onerosa com as seguintes nalidades:
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I regularizao fundiria; II execuo de programas e projetos habitacionais de interesse social; III constituio de reserva fundiria; IV ordenamento e direcionamento da expanso urbana; V implantao de equipamentos urbanos e comunitrios; VI criao de espaos pblicos de lazer e reas verdes; VII criao de unidades de conservao ou proteo de outras reas de interesse ambiental; VIII proteo de reas de interesse histrico, cultural ou paisagstico. (Estatuto da Cidade, art. 26, incisos I a VIII). Se os recursos das contrapartidas da Outorga no forem aplicados de acordo com essas nalidades, o Prefeito incorre em improbidade administrativa (Lei Federal no 8.429/92 c/c Estatuto da Cidade, art. 52). Esta vinculao dos recursos busca relacionar a aplicao da Outorga Onerosa aos objetivos da poltica urbana, realizao das funes sociais da cidade e da propriedade urbana. S possvel por no se tratar de um tributo, uma vez que a vinculao de impostos a rgo, fundo ou despesa legal vedada pela Constituio Federal (CF, art. 167, IV). Mas esta vinculao da aplicao dos recursos a essas nalidades per si no suciente. Antes da aprovao do Estatuto, muitos desses recursos eram revertidos em benefcios de quem obteve os direitos de construir, revalorizando os imveis e no se revertendo em benefcios coletividade. o caso, por exemplo, de contrapartidas como melhoria do sistema virio, sinalizao e pista de desacelerao em frente ao empreendimento beneciado com direitos de construo. Ao nos debruarmos sobre as possibilidades de contrapartida necessrio frisar que h uma vinculao clara entre a recuperao social da valorizao e a redistribuio. Conforme j dito, de acordo com as diretrizes gerais do Estatuto, os benefcios decorrentes do processo de urbanizao devem ser distribudos de forma justa. E isso, deve ser garantido tambm no territrio de forma que a recuperao social da valorizao se reverta para a comunidade como um todo. o que determina tambm o princpio das funes sociais da cidade. Por m, convm ressaltar que uma forma de garantir a aplicao dos recursos nas nalidades previstas o Plano Diretor estabelecer a destinao das contrapartidas da Outorga para um Fundo Municipal de Desenvolvimento Urbano, que deve ser gerido de forma democrtica, por um Conselho composto por representantes da sociedade civil e do poder pblico.15
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Operao Urbana Consorciada


As operaes envolvem simultaneamente o redesenho de um setor (tanto de seu espao pblico como privado); a combinao de investimentos privados e pblicos para sua execuo e alterao, manejo e transao dos direitos de uso e edicabilidade do solo e obrigaes de urbanizao. Trata-se, portanto, de um instrumento de implementao de um projeto urbano para uma rea implantada por meio de parceria entre proprietrios, poder pblico, investidores privados, moradores e usurios permanentes (Guia do Estatuto, p.78). O instrumento da Operao Urbana Consorciada (OUC) utiliza-se do mesmo raciocnio da Outorga Onerosa, permitindo alteraes nos ndices urbansticos e caractersticas de parcelamento, uso e ocupao do solo e subsolo, mas associa essas alteraes a um plano urbanstico para um permetro determinado. Signica que estabelece uma rea dentro da qual a valorizao recuperada dever ser aplicada na prpria rea. Esse certamente um dos instrumentos polmicos do Estatuto da Cidade. As experincias de Operaes Urbanas anteriores ao Estatuto mostram que em alguns casos h a recuperao da valorizao, mas essa, ao ser reinvestida onde j houve valorizao, acaba por reconcentrar recursos e reforar processos de segregao socioespacial e excluso territorial (Fix, 2001). Recuperar a valorizao e reinvestir no mesmo local no promove a redistribuio de renda em termos espaciais, e pode, ao contrrio do esperado, estar reconcentrando investimento (e geralmente tambm, populao de melhor renda) em espaos privilegiados, foco de um volume maior de investimentos16. Para denir o que deve ser considerado como OUC, o Estatuto coloca que: Art. 32. Pargrafo 1o Considera-se Operao Urbana Consorciada o conjunto de intervenes e medidas coordenadas pelo Poder Pblico municipal, com a participao dos proprietrios, moradores, usurios permanentes e investidores privados, com o objetivo de alcanar em uma rea transformaes urbansticas estruturais, melhorias sociais e a valorizao ambiental. Alfonsin (2004, p. 3 a 5), ao denir os contornos jurdicos do instrumento da Operao Urbana Consorciada, destaca que as transformaes urbansticas estruturais podem ser: modicao de ndices e caractersticas de parcelamento, uso e ocupao do solo e subsolo; alteraes das normas edilcias, considerado o impacto ambiental delas decorrente; regularizao de construes, reformas ou ampliaes executadas em desacordo com a legislao vigente.
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Como podemos vericar, algumas delas so evidentes geradores de alterao do valor da terra, principalmente a modicao de ndices e caractersticas de parcelamento, uso e ocupao do solo. Reforando essa armao, podemos vericar que o Estudo Prvio de Impacto de Vizinhana exigido nas reas de Operao Urbana e dele devem constar estudos de valorizao imobiliria, considerando que na prpria concepo do que se considera como Operao Urbana Consorciada h valorizao fundiria beneciando alguns proprietrios. Dentre as exigncias do Estatuto, est a necessidade de uma lei especca onde deve constar o plano de Operao Urbana (art. 33). O contedo mnimo para o plano da Operao Urbana visa a atingir um resultado urbanstico e envolve: a denio da rea a ser atingida; programa bsico de ocupao da rea; programa de atendimento econmico e social para a populao diretamente afetada pela operao; nalidades da operao; estudo prvio de impacto de vizinhana; contrapartida a ser exigida dos proprietrios, usurios permanentes e investidores privados em funo da utilizao dos benefcios previstos (alteraes na norma e classicao do solo); forma de controle da operao, obrigatoriamente, compartilhado com representao da sociedade civil (art. 33, incisos I a VII). Quanto destinao dos recursos obtidos, consideramos interessante a incluso de elementos como a destinao de uma porcentagem dos recursos para construo de Habitao de Interesse Social.17 A destinao de recursos deve estar de acordo com os interesses da coletividade, por isso, a gesto social e a determinao de prioridades e destinao dos recursos muito importante em uma Operao Urbana, pois elas podem evitar que as prioridades sejam de interesse de poucos como por exemplo, obras virias localizadas, de acesso apenas a um empreendimento e que as destinaes do interesse de muitos demorem muito para se efetivar. O Estatuto da Cidade tambm coloca que a Operao Urbana deve denir em sua lei especca a contrapartida a ser exigida dos proprietrios, usurios permanentes e investidores privados em funo dos benefcios concedidos. De acordo com Alfonsin (2004, p.5): (...) aqui se apresenta o desenho redistributivo de cargas e benefcios que tem toda a Operao Urbana, indicando QUE E QUANTO possvel ganhar com a mudana das regras urbansticas, bem como O QUE, QUANTO E COMO SE PAGA para beneciar-se delas. aqui que ser explicitada a forma como o poder pblico pretende calcular e captar as mais-valias geradas pela Operao Urbana aos terrenos privados. Em relao denio das contrapartidas, poderamos retomar as mesmas observaes feitas em relao Outorga Onerosa, especialmente no que tange as
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possibilidades de redistributividade no territrio. O fato de a Operao estar limitada por um permetro contnuo fora a associao das contrapartidas nesse permetro, o que tem levado a propostas de utilizao do instrumento em permetros descontnuos visando redistributividade.18 Existe um debate em relao comercializao de potenciais construtivos adicionais (Estatuto da Cidade, art. 34). Os Certicados de Potencial Adicional de Construo (CEPAC), podem ser vendidos em leilo ou utilizados diretamente no pagamento das obras necessrias prpria operao. Sandroni (2001) enxerga que esse instrumento interessante, pois o mercado pode regular o preo do potencial construtivo adicional de forma positiva, permitindo gios que beneciam o poder pblico. Ferreira (2004, p. 130) coloca que essa operao subordina a poltica urbana aos interesses do mercado, transformando potencial construtivo em mais uma fonte de especulao nanceira. Essas so apenas duas frases isoladas exemplares da situao atual do debate em torno da questo de se devemos ou no promover a valorizao para depois recuper-la, ou se melhor evitarmos que a valorizao fundiria acontea. Nessa questo, outros autores colocam que o fundamental garantir que o Estado seja o ente que recebe pela valorizao atribuda aos direitos de construir, acreditando que esse responsvel pelo cumprimento dos direitos e diretrizes da poltica urbana, portanto dever utilizar essa recuperao social, de forma a promover a justia social. Outros, como Ferreira (2004, p.130), colocam que a livre negociao de CEPACs entre particulares acaba por permitir que compradores especulem com as expectativas de preos futuros dos certicados, portanto no apontam para a efetivao da redistribuio, podem ser apropriadas privadamente pois tornam-se passveis de especulao nanceira.

Instrumentos tributrios e as funes sociais da cidade e da propriedade urbana


O Estatuto lista um srie de instrumentos tributrios que passam a ser vistos tambm como instrumentos de poltica urbana, e, como tal, com objetivo de realizar as funes sociais da cidade e da propriedade urbana. So eles: o IPTU, a contribuio de melhoria e os incentivos scais e nanceiros (art. 4, IV). Isto porque, o art. 2 do Estatuto dene como diretriz geral a adequao dos instrumentos de poltica econmica, tributria e nanceira e dos gastos pblicos aos objetivos do desenvolvimento urbano, de modo a privilegiar os investimentos geradores
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de bem-estar geral e a fruio dos bens pelos diferentes segmentos sociais. Mais adiante, dene, ainda, que os tributos sobre imveis urbanos devem ser diferenciados de acordo com o interesse social. Surge, a partir da, uma importante interseco entre direito urbanstico e direito tributrio: a extrascalidade. A extrascalidade consiste no uso de instrumentos tributrios para obteno de nalidades no arrecadatrias, ou seja, para obteno de objetivos que no a gerao de recursos para o Estado. Assim, na tributao extrascal, afasta-se o princpio da capacidade contributiva, para dar lugar realizao de um princpio de relevante interesse social: a funo social da propriedade urbana. (Costa, 2002).

IPTU
J na Constituio Federal, consagra um importante instrumento tributrio para o cumprimento da funo social da propriedade: o IPTU. O IPTU pode ser utilizado tanto para ns arrecadatrios com uma progressividade de acordo com o valor do imvel, respeitando a capacidade econmica do contribuinte (CF, art. 156, 1, inciso I) como para ns urbansticos. Esta progressividade extra-scal, com nalidades urbansticas, regulamentada de duas diferentes formas. Primeiro, a progressividade de acordo com a localizao e o uso do imvel, regulamentada pelo inciso II do 1 do art. 156, inserido pela Emenda Constitucional 29/00. Assim, os imveis localizados em reas denidas pelo Plano Diretor como no adensveis podem ter sua ocupao desestimulada pelo progressividade do imposto. Ou ento, para aqueles imveis que sofreram alguma espcie de valorizao pela alterao da classicao do solo, podem ter sua alquota majorada de acordo com o uso dado ao imvel. Estas duas variaes da progressividade no foram regulamentadas pelo Estatuto da Cidade, mas devem tambm obedecer a todas as diretrizes da poltica urbana, j que o IPTU considerado tambm como instrumento da poltica urbana (art. 4, IV, a). O outro tipo de utilizao do IPTU para ns urbansticos regulamentada pelo art. 182, 4, II, que garante a aplicabilidade da progressividade no tempo, de forma a evitar a especulao imobiliria e realizar concretamente a funo social da propriedade. Seu objetivo no , portanto, arrecadatrio. Este instrumento regulamentado pelo Estatuto da Cidade em seu art. 7. Um vez descumpridas as condies do parcelamento, edicao e utilizao compulsrios, caber a aplicao do IPTU progressivo no tempo, com majorao da alquota pelo prazo de 5 anos. H que se obedecer a alquota mxima de 15% e no dever ser
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maior que o dobro cobrado ao ano anterior. A nalidade da cobrana progressiva no de conscar a propriedade, mas de induzir uma obrigao de fazer (Saule, 2003). Uma vez no cumpridas as obrigaes de parcelar, edicar e utilizar, o Municpio poder promover a desapropriao para ns de reforma urbana.19 Uma vez adquirido o imvel, o Municpio dever promover seu adequado aproveitamento, a m de garantir o cumprimento da funo social da propriedade, como por exemplo atravs da construo de habitao de interesse social, urbanizao ou regularizao de favelas, construo de equipamentos pblicos ou comunitrios e etc. O Municpio tem o prazo de 5 anos para promover seu adequado aproveitamento sob pena de se submeter s sanes cabveis caractersticas da improbidade administrativas (art. 52, II). Como alternativa desapropriao, outros instrumentos podem tambm ser utilizados para realizar a funo social da propriedade do imvel, aps a cobrana at o limite estabelecido para a progressividade da alquota. Uma soluo possvel a aplicao do direito de preempo, o direito de superfcie, ou ento, o consrcio imobilirio. Alm da possibilidade de utilizar a progressividade do IPTU como instrumento de poltica urbana, podemos, ainda, citar um outro instrumento, capaz de aprofundar a sua cobrana e realizar as diretrizes gerais do Estatuto da Cidade: o abandono regulamentado pelos artigos 1.275 e 1.276 do Novo Cdigo Civil: Art. 1.276. O imvel urbano que o proprietrio abandonar, com a inteno de no mais o conservar em seu patrimnio, e que se no encontrar na posse de outrem, poder ser arrecadado, como bem vago, e passar, trs anos depois, propriedade do Municpio ou do Distrito Federal, se se achar nas respectivas circunscries. (...) 2. Presumir-se- de modo absoluto a inteno a que se refere este artigo, quando, cessados os atos de posse, deixar o proprietrio de satisfazer os nus scais. Ou seja, o novo Cdigo Civil prev a possibilidade de arrecadao do imvel pelo Municpio, quando o imvel estiver vago e o proprietrio no pagar os impostos respectivos, no caso, o IPTU. Trata-se de dispositivo que busca tambm combater a especulao imobiliria e ao mesmo tempo incentiva o pagamento pelos contribuintes do imposto territorial devido.

Contribuio de Melhoria
A Contribuio de Melhoria tambm denida como instrumento de poltica urbana pelo Estatuto da Cidade. Pode ser considerado como principal instrumento de
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realizao da recuperao dos investimentos do Poder Pblico de que tenha resultado a valorizao de imveis urbanos, diretriz geral da poltica urbana (art. 2, IX). Embora no tenha sido regulamentado pelo Estatuto o que no soluciona diretamente as diculdades de sua aplicao na prtica passa a ser considerada expressamente como instrumento da poltica urbana, e, pois, como forma de justia social na cidade. Dessa forma, podemos apontar algumas possibilidades de aplicao do instrumento de forma a garantir sua aplicabilidade de acordo com as diretrizes gerais da poltica urbana. Um exemplo, a previso de cobrana da contribuio de melhoria na lei municipal que instituir determinada operao urbana. Assim, a valorizao gerada pela obras pblicas realizadas pelo Pode Pblico podem ser recuperadas.

Incentivos e benefcios scais


Os incentivos e benefcios scais passam tambm a ser considerados como instrumentos de poltica urbana. Como incentivos e benefcios, pode-se entender uma ampla gama de categorias: iseno total ou parcial, suspenso do imposto, desconto no se pagamento e etc . (Costa, 2002)O que importa que a extrascalidade seja em funo da realizao das funes sociais da cidade e da propriedade.

Gesto democrtica e participativa


A idia de gesto democrtica e participativa permeia todo o Estatuto da Cidade, assumindo como pressuposto que a poltica e o planejamento urbanos devem ser extrados de um locus tcnico, rumo a prticas mais transparentes e socialmente compartilhadas, que reitam com maior delidade as necessidades e desejos dos diversos grupos sociais da cidade. Alm disso, aposta-se que leis, critrios e parmetros democraticamente construdos e que resultem de compromissos e pactos entre os atores da cidade engendram um maior controle social, sendo menos vulnerveis a abusos, negociatas e clientelismos. Para atribuir coerncia entre os instrumentos de recuperao social da valorizao da terra e o Estatuto da Cidade, portanto, estes devem ser construdos e geridos em um contexto democrtico e participativo. O Estatuto da Cidade prev que o processo de elaborao do Plano Diretor e a scalizao de sua implementao devem necessariamente garantir a participao popular.20 A ausncia de participao popular pode, inclusive, ser alvo das penalidades previstas pela Lei de Improbidade Administrativa21 (art. 52, inciso VI) e pela Lei da Ao
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Civil Pblica. O processo do Plano Diretor assim um espao adequado para a problematizao social das questes que envolvem a recuperao da mais-valia fundiria. As diversas etapas do Plano Diretor devem assim incorporar o debate em torno da recuperao da mais-valia: as reunies de leitura comunitria, a pactuao de temas prioritrios, o desenho dos instrumentos e de um sistema de gesto democrtica do Plano e, aps a sua implementao, o monitoramento e avaliao do Plano. Dentro da gesto democrtica de um Plano Diretor, a capacitao de atores locais revela-se especialmente estratgica. A extrema desigualdade de oportunidades de formao que caracteriza a nossa sociedade a um s tempo causa e efeito da tradicional excluso dos atores sociais mais vulnerveis do planejamento urbano no Brasil e, por conseguinte, de sua captura pelos mecanismos de clientelismo. Um processo de planejamento que pensado sobre bases democrticas deve ser pensado tambm como um processo pedaggico, que promova a equalizao de conhecimento e leve em conta necessidades especiais de capacitao.22 Assim, revela-se estratgica a necessidade de construo de instrumentos pedaggicos que tenham a capacidade de introduzir a questo da mais-valia fundiria nesses processos.23 A simplicao da legislao outro importante instrumento de democratizao da gesto das cidades, e consta dentre as diretrizes gerais do Estatuto da Cidade. (art. 2o, XV). Os parmetros complexos e de difcil controle que so recorrentes nas prticas tradicionais de planejamento territorial no Brasil so a um s tempo um entrave para o seu controle social e um facilitador de negociatas e corrupo envolvendo ndices urbansticos. No que diz respeito a instrumentos para a recuperao social da valorizao da terra como a Outorga Onerosa do Direito de Construir, isso torna-se ainda mais estratgico: as quantidades de rea edicvel venda devem ser claras, frmulas simples de clculo de contrapartidas devem ser buscadas. Do ponto de vista do monitoramento da implementao do Plano Diretor e dos demais instrumentos de recuperao da valorizao da terra, colocam-se tambm desaos especcos. Devem ser estabelecidos mecanismos de controle social da arrecadao e dos gastos decorrentes de negociaes de rea edicvel, e tambm o controle sobre as conseqncias urbansticas desses gastos. O controle social deve evitar tambm que operaes bem sucedidas do ponto de vista da arrecadao produzam maus resultados do ponto de vista urbanstico, por exemplo, a construo de conjuntos habitacionais em locais longnquos e desprovidos de infra-estrutura. Para isso devem ser criados instrumentos e um sistema de gesto participativa que visem publicizao dos critrios, criando mtodos de scalizao. O ideal que as negociaes se dem atravs dos Conselhos de Desenvolvimento Urbano, das
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Cidades, ou equivalente e que contem com a participao dos envolvidos em todas as etapas. Recomenda-se tambm a constituio de Fundos de Habitao ou de Desenvolvimento Urbano, co-geridos por esses conselhos. Algumas experincias latino-americanas24 mostram a participao da populao contribuinte ao longo de todo o processo de negociao desde o planejamento, a avaliao das condies socioeconmicas dos setores envolvidos, a execuo das obras e a recuperao dos investimentos realizados por meio de representantes que deliberam sobre a cobrana e sobre a realizao das contrapartidas. Essa participao pode estabelecer algumas bases para o clculo do valor de contrapartida que inclua tambm as despesas administrativas de todo o processo de cobrana.

Consideraes Finais
No se trata de discutir aqui as diculdades para implementar o Estatuto da Cidade, principalmente relacionadas s desigualdades na correlao de foras nos municpios brasileiros, cujas polticas fundirias reetem tambm as disparidades tradicionais da nossa sociedade. No entanto, essas disparidades no so necessariamente incombatveis, e h uma srie de atores polticos e sociais envolvidos em combat-las e reduzi-las. Tentamos, aqui, compreender o Estatuto da Cidade como um dentre vrios instrumentos mediante os quais possvel utilizar a poltica fundiria e o marco de regulao urbana como redutores de desigualdades e equalizadores de oportunidades nas cidades. Sabemos que o Estatuto da Cidade objeto de leituras que apontam para direes diferentes, at mesmo opostas. Sustentamos aqui que agregar a leitura da recuperao da mais-valia fundiria que vise a tornar mais efetivo o princpio redistributivo uma das possibilidades para potencializar as leituras democrticas e progressistas do Estatuto da Cidade.

Bibliograa
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Notas
1 Estatuto da Cidade: Guia para a implementao pelos municpios e cidados. Braslia: Caixa Econmica Federal/Cmara dos Deputados/Instituto Plis, 2002. 2 Quanto s possibilidades de renovar a legislao, destacam-se vrios planos diretores construdos de forma participativa e que tm logrado implementar instrumentos de democratizao da terra urbana (as Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS), por exemplo), como os planos diretores dos municpios de Recife/PE, So Paulo/SP, Santo Andr/SP, Diadema/SP, Mau/SP, dentre outros. Quanto aos processos que foram questionados e at mesmo obstrudos com base nos princpios do Estatuto da Cidade, destacamos os planos diretores de Salvador/BA, que foi temporariamente interrompido; e, principalmente, o de Fortaleza/CE, cujo processo participativo foi questionado pela sociedade civil. 3 Nesse momento do texto j d para perceber uma abordagem mais prxima do que chamamos no texto introdutrio e no ttulo da publicao como gesto social da valorizao da terra. 4 Com efeito, o Estatuto prev a violao ordem urbanstica como passvel tambm de tutela judicial coletiva, pela via da Ao Civil Pblica (Art. 53-54). Assim, possvel pleitear ao Poder Judicirio liminares de cunho acautelatrio ou antecipatrio (Lei 7.347/85, arts. 4o e 12); pleitear a imposies de obrigao de fazer e no fazer, inclusive com a adoo de multas dirias (astreintes) (Lei 7.347/85, art. 3o); destinar eventuais indenizaes para um fundo destinado proteo especca dos bens protegidos pela ao civil pblica (Lei 7.347/85, art. 13); tudo sem prejuzo da tutela pela ao civil pblica de direitos e interesses de cunho individual (desde que homogneos) previstos pelo art. 21 da Lei no 7.347/85 (Bueno, 2002). 5 Recuperao de mais-valia fundiria, aqui denominado como recuperao da valorizao da terra, de acordo com Smolka & Furtado (2001, p. XIV), a recuperao da valorizao do solo obtida de forma privada, por alguns proprietrios, valorizao essa, fruto de aes, como realizao de obras pblicas, alteraes na norma urbanstica ou mesmo mudanas na classicao do solo (que promovem alterao no valor do solo). Se forem aes bem sucedidas, aumentam o valor do solo de propriedades particulares que so afetadas por

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essas aes pblicas, ou seja, se revertem em benefcios privados. Existem instrumentos para recuperar essa valorizao, conhecidos como instrumentos de recuperao de mais-valia fundiria, que buscam recuperar para a coletividade parte (ou a totalidade) dessa valorizao do solo obtida de forma privada. 6 No Brasil, alguns autores (como Smolka, Furtado, Ambrosi, etc.) colocam como ferramentas que podem trabalhar no sentido da justa distribuio de nus e benefcios da urbanizao ou de gesto social da valorizao da terra, outras alm das citadas no Estatuto da Cidade, dentre elas: (a) impostos: Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU) e Imposto de Transmisso de Bens Intervivos (ITBI); (b) Taxas: licena de uso e autorizao de funcionamento ou habite-se; (c) Contribuio de Melhoria; (d) Outros instrumentos que exijam contrapartidas nanceiras ou no (em obras, em permuta de terreno, em doao) ou que possam promover incentivos e benefcios scais e nanceiros. Como por exemplo: Legislao de Controle de Plos Geradores de Trfego, Termo de Ajustamento de Conduta, Termos de Compromisso. 7 O Plano Diretor obrigatrio para cidades: com mais de 20 mil habitantes; integrantes de regies metropolitanas ou aglomeraes urbanas; onde o Poder Pblico pretenda utilizar os instrumentos previstos no 4o do art. 182 da Constituio Federal; integrantes de ares especiais de interesse turstico; inseridas na rea de inuncia de empreendimentos ou atividades de signicativo impacto ambiental de mbito regional ou municipal (art. 41). 8 A Lei no 8.429/92 (Lei de Improbidade Administrativa) dene como penalidades a perda da funo pblica, a suspenso dos direitos polticos, pagamento de multa, proibio de contratar com o Poder Pblico ou receber benefcios ou incentivos scais ou creditcios, direta ou indiretamente, ainda que por intermdio de pessoa jurdica da qual seja scio majoritrio. 9 Um exemplo nesse sentido podem ser as Zonas Especiais de Interesse Social para reas vazias. De acordo com Mourad (2000, p.106 e 113) o instrumento urbanstico das reas Especiais de Interesse Social utilizado em Diadema/SP (a partir de 1994) serviu para ampliar o mercado de terras no municpio, democratizando o acesso terra, na medida que signicou reserva de terra para moradia para famlias que com renda de 1 a 4 salrios mnimos, duplicando a oferta de terras e promovendo inicialmente uma diminuio do preo da terra ao mudar sua classicao de industrial para AEIS. 9 A Carta de Embu foi resultado do Congresso sobre o Solo Criado na cidade de Embu, So Paulo, por iniciativa da Fundao Prefeito Faria Lima (CEPAM) em 1976, que contou com a participao de gestores pblicos, urbanistas, juristas e economistas. A carta diz toda a edicao acima do coeciente nico considerada solo criado, quer envolva a ocupao de espao areo, quer a de subsolo. 10 Ao revisar os valores de cobrana de IPTU, nem sempre os municpios conseguem recuperar socialmente a grande valorizao promovida pela mudana de uso de solo agrcola para rural, um dos fatos geradores que, com certeza, provocam maior valorizao da terra. Por isso, a cobrana de Outorga Onerosa de Alterao de Uso pode ser pensada combinada com a reviso dos valores do IPTU, considerando que ela estaria sendo cobrada considerando a valorizao que no estaria sendo recuperada pelo IPTU. 11 Alm disso, diferentemente do IPTU, a Outorga Onerosa no compulsria, cobrada no momento que o proprietrio zer algo, efetivamente mudar o uso, portanto pode ser uma opo para recuperar a valorizao fundiria associada a realizao dessa mudana de uso. 12 Ives Gandra Martins, Solo Criado, RDC 15/57, So Paulo, Ed. RT, janeiro-maro/1981. 13 Assim tambm entedem Hely Lopes Meirelles e Floriano de Azevedo Marques Neto (seria timo citar esses textos e livros e pareceres e o que houver). 14 Dessa forma a publicizao e informao dos clculos efetuados (no necessariamente atravs da legislao, mas atravs de instrumentos de comunicao) fundamental para permitir o controle pela sociedade e para evitar favorecimentos, alm de colaborar para a imagem positiva do instrumento, uma vez que fcil

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aferir se a cobrana est sendo feita a partir de valores justos. 15 O controle pela sociedade, na denio e realizao das contrapartidas, tambm fundamental para que se compreenda o carter social dessas contrapartidas. Como veremos mais para frente, at o Estatuto estabelecer algumas nalidades para a utilizao dos recursos obtidos, muitos recursos eram obtidos e revertidos em benefcios para quem fosse detentor dos direitos de construir, o que implicava revalorizao dos imveis e no revertia em qualquer benefcio coletividade. 16 Esses aspectos enfraquecem o instrumento da Operao Urbana, se comparado a outros instrumentos para recuperao social que tambm podem ser usados e que tm melhor desempenho no aspecto redistributivo; por exemplo, o IPTU no espao. Embora reconheam o potencial de arrecadao a partir das operaes urbanas, a maioria dos especialistas em recuperao social fazem crticas e expem as limitaes da Operao Urbana. 17 Ver Fix, 2001; Maricato e Ferreira, 2002. 18 importante observar que, pelo Estatuto da Cidade, comete crime de improbidade administrativa o Prefeito que no aplicar os recursos auferidos com Operaes Urbanas Consorciadas exclusivamente na prpria Operao Urbana Consorciada (EC, art.52, inciso V). 19 Em relao desapropriao para ns de reforma urbana, importante tecer algumas consideraes, que trazem conseqncias para anlise da recuperao da mais-valia fundiria. A desapropriao regulamentada pelo art. 182, 4o, III da CF e o art. 8o do Estatuto da Cidade se constitui como importante instrumento urbanstico. Trata-se de uma exceo ao art. 5o, XXIV, da CF que determina que as desapropriaes devem ser efetuadas mediante justa e prvia indenizao em dinheiro. A desapropriao para ns de reforma urbana consiste em sano ao proprietrio que no cumpre a funo social da propriedade. Ao invs de indenizao justa e prvia em dinheiro, a desapropriao para ns de reforma urbana ser paga em ttulos da dvida pblica, aprovados pelo Senado Federal, resgatveis em at 10 anos, e dever reetir o valor real do imvel, que de acordo com o art. 8o, 2o do Estatuto da Cidade dever: I- reetir o calor da base de clculo do IPTU, descontado o montante incorporado em funo das obras realizadas pelo Poder Pblico na rea onde o mesmo se localiza aps a noticao de que trata o 2o do art. 5o; e II no computar expectativas de ganhos, lucros cessantes e juros compensatrios. Fica denido, portanto, o clculo do que seria o valor real, que pode at mesmo chegar a valores inferiores ao de mercado (Sundfeld, 90; Saule2003). 20 Art. 40. 4o. 21 Vide nota 5. 22 CYMBALISTA, Renato; SANTORO, Paula; e POLLINI, Paula. Estatuto da Cidade: o desao da capacitao de atores locais. Curso gesto urbana e de cidades 2004. Belo Horizonte: Fundao Joo Pinheiro, 2004. Cd-rom. 23 Todo esse projeto baseia-se nesse pressuposto. 24 Como a de Contribuio de Melhoria, descrita por De Ambrosis (1999, p. 284).

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Recuperao de mais-valias fundirias urbanas na Amrica Latina: Bravura ou Bravata?


Fernanda Furtado doutora em Urbanismo, Professora nvel Adjunto do Departamento
de Urbanismo da Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da Universidade Federal Fluminense (FAU-UFF) e Fellow do Lincoln Institute of Land Policy.

Martim Smolka Senior Fellow e Diretor do Programa para a Amrica Latina e o Caribe do Lincoln Institute of Land Policy, em Cambridge, EUA, Doutor em Economia Urbana e Regional e Professor Adjunto (em licena) do Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional da Universidade Federal do Rio de Janeiro (IPPUR/UFRJ).

Este artigo baseado na avaliao sobre o tema apresentada pelos autores como ensaio introdutrio ao livro Recuperacin de Plusvalas en Amrica Latina (ver a bibliograa). Foi publicado no Cadernos de Urbanismo IV da Secretaria Municipal de Urbanismo, Rio, 2001, p.23-27.

Talvez a questo mais importante entre as vrias que surgem na abordagem ao tema da recuperao pelo setor pblico de mais-valias fundirias originadas no processo de urbanizao1, no Brasil como na Amrica Latina, seja a do descompasso existente, e persistente, entre a teoria e a prtica envolvidas no tema. So ainda considerveis as distncias existentes tanto entre de um lado o discurso ocial, segundo a qual a privatizao dessas mais-valias socialmente questionvel ou ineciente, e do outro lado sua institucionalizao em um marco legal orgnico e coerente, como tambm a existente entre esse marco e a aplicao ecaz de instrumentos para a recuperao de mais-valias fundirias. Assim, embora a avaliao do tema no panorama latino-americano atual mostre que a sua proposta teoricamente pertinente, que a oportunidade de implementao real e que a tendncia de incorporao na agenda de poltica urbana inexorvel, a primeira impresso causada pela avaliao da experincia acumulada em diversos pases da regio com a recuperao de mais-valias fundirias a de que se trata de uma experincia no muito brilhante e nem mesmo alvissareira. Ao que parece primeira vista, as iniciativas tm sido episdicas, decorrentes de circunstncias especiais ou oportunistas e tm sido foco de importantes resistncias. Alm disso,
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alega-se que as mais-valias fundirias efetivamente recuperadas tm sido pas e, pior, as iniciativas nem sempre tm resultado em benefcio para a comunidade. Esse diagnstico, porm, deve ser qualicado. Em primeiro lugar, h que se reconhecer uma tendncia, nos ltimos anos, de alterao nessa trajetria. Importantes transformaes sociais, econmicas e polticas em curso no conjunto da regio e de modo particular em vrios de seus pases vm criando um ambiente propcio ao desenvolvimento de novos instrumentos de regulao, de promoo e de nanciamento do desenvolvimento urbano. Novas constituies polticas e legislaes nacionais vm instituindo formalmente o princpio da justa distribuio de benefcios e nus decorrentes do processo de urbanizao. A participao pblica na mais-valia fundiria gerada pela ao urbanstica foi includa como preceito constitucional na Colmbia (1991) e na Venezuela (1999). No caso do Brasil, o recm aprovado Estatuto da Cidade vem no apenas regulamentar o artigo 182 constitucional, que inclui um conjunto de mecanismos destinados a reprimir a apropriao privada de mais-valias fundirias atravs da reteno especulativa de terras, como introduz a recuperao da valorizao originada pela atuao pblica como importante diretriz de poltica urbana, a ser efetivada atravs da implementao de uma srie instrumentos nanceiros e jurdicos, inclusive novos instrumentos em processo de desenvolvimento em vrias cidades, tais como as operaes urbanas consorciadas, a outorga onerosa do direito de construir e de alterao de uso, a transferncia do direito de construir e o direito de preempo. Novos instrumentos como os previstos no Brasil e em outros pases latino-americanos apontam para um segundo sentido em que preciso qualicar o diagnstico oferecido por uma avaliao supercial do tema na regio: o entendimento da dbil implementao de instrumentos de recuperao de mais-valias fundirias est em grande medida informado pelo recorte mais comumente estabelecido para o tema, e como conseqncia pelo conjunto limitado de instrumentos e experincias usualmente considerados como pertinentes. De fato, tanto no Brasil como em muitos outros pases da Amrica Latina, o histrico de experincias reconhecidamente associadas recuperao da valorizao fundiria originada pela atuao pblica pode ser sintetizado pela evoluo da contribuio de melhoria e de dispositivos similares previstos nas legislaes da maioria dos pases da regio. Entretanto, o universo de experincias se amplia consideravelmente quando se considera uma abordagem menos fechada, como a que nos ltimos anos comea a ser reconhecida e aplicada pelas administraes pblicas, sobretudo em nvel municipal ou local. Nessa nova abordagem, so acrescentados aos instrumentos tradicionais
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no somente os novos instrumentos stricto sensu de recuperao de mais-valias fundirias, como tambm outras atuaes do poder pblico envolvendo desde as decises reguladoras sobre o uso do solo urbano at a concesso, a comercializao ou a participao de terrenos como base material de gerao e de absoro de maisvalias fundirias, alm do pagamento de benefcios pela via de outras exaes. Essa abordagem mais ampla serviu de base para o reconhecimento e a compilao de uma srie de experincias relevantes, antigas como recentes, em um conjunto representativo de pases latino-americanos2, a partir das quais pudemos extrair as seguintes sete lies substantivas, as quais acreditamos que permitem caracterizar a experincia latino-americana com o tema e, mais importante, oferecem algumas idias e diretrizes que podem informar e estimular o debate pblico e com isso contribuir para aprimorar o ferramental necessrio para uma efetiva absoro dos princpios da recuperao de mais-valias fundirias nas iniciativas de poltica urbana.

A recuperao de mais-valias fundirias no uma idia nova na Amrica Latina


A experincia latino-americana com o tema apresenta um histrico bastante rico, e a discusso pblica sobre a desejabilidade e a necessidade da aplicao de instrumentos de recuperao de mais-valias fundirias remonta, em diversos pases da regio, s primeiras dcadas do sculo XX. O debate aora, desde ento, tanto por razes polticas e ideolgicas como por motivaes concretas. Um exemplo do primeiro caso dado pelo histrico das diversas tentativas de representantes do Partido Radical chileno para introduzir a idia nas resolues de poltica e na legislao. Nos anos 30, inclusive, um impuesto a las plusvalas foi proposto pelo Presidente Aguirre Cerda, originando intensos debates nacionais. No que se refere a motivaes concretas, so representativos tanto o problema da ausncia de fontes externas de nanciamento na Colmbia, nos primeiros anos do sculo XX, como a conhecida questo do calamento em So Paulo, nos anos 20. Coerentemente, as duas situaes esto fortemente relacionadas ao desenvolvimento, nos dois pases, de um instrumento tributrio similar de recuperao de investimentos pblicos: a contribucin de valorizacin, criada na Colmbia em 1921, e a contribuio de melhoria, primeiramente introduzida no Brasil em 1934. O desenvolvimento de algumas dessas legislaes pioneiras tambm notvel, de modo que j na dcada de 40 existiam exemplos na Amrica Latina de textos
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legislativos em que os princpios ticos do tema so absorvidos de forma bastante sosticada, como nos casos da Colmbia (Ley 01 de 1943) e da Venezuela (Ley de Expropiacin de 1947), que deniram atravs de legislaes nacionais a aplicao de instrumentos realmente destinados recuperao pblica da valorizao do solo, ou seja, no limitados recuperao do custo das obras pblicas.

Entretanto, sua aplicao na agenda de poltica urbana ainda bastante limitada


Apesar da existncia de diversas e variadas experincias relevantes integrando os princpios da recuperao de mais-valias fundirias, o tema no est bem representado ou mesmo sucientemente reconhecido nas agendas de poltica urbana dos pases latino-americanos, aparecendo de forma restrita e acanhada nos desenhos das polticas pertinentes. H vrios casos de iniciativas promissoras que chegaram a ganhar importncia mas no prosperaram, como ocorreu com o conhecido Informe Lander desenvolvido a pedido do governo venezuelano nos anos 60. Esse amplo estudo trazia a proposta fundamental de que a terra e seus incrementos de valor deveriam ser a principal fonte de recursos para o nanciamento de projetos de desenvolvimento urbano. Apesar de no ter sido nem mesmo reconhecido ocialmente na Venezuela, o informe foi usado como um dos documentos bsicos para as recomendaes de poltica urbana contidas no relatrio do Habitat I de 1976. Em outros casos, diversas oportunidades interessantes de aplicar o ferramental da recuperao de mais-valias fundirias vm sendo perdidas ou ignoradas, como por exemplo em muitos dos projetos de revitalizao de centros urbanos em desenvolvimento em cidades latino-americanas. Embora se possa dizer que existe uma aprovao generalizada, por parte dos planejadores urbanos latino-americanos, da noo de recuperar para a comunidade os incrementos de valor da terra decorrentes da ao estatal, na realidade muito pouco do incremento de valor atribudo atuao pblica vem sendo recuperado e redistribudo. Nesse cenrio, ainda predomina o entendimento, e na melhor das hipteses alguma utilizao, da verso mais tradicional da contribuio de melhoria (limitada ao custo de investimentos pblicos) como o instrumento depositrio dos princpios da recuperao de mais-valias fundirias.

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H uma legislao abrangente, mas com uma implementao limitada e frgil


Em diversos pases da regio, a variedade de instrumentos de recuperao de mais-valias fundirias disponveis na legislao contrasta com a sua melanclica utilizao, a qual no somente ocasional como tambm caracterizada pela fragilidade das iniciativas nas ocasies em que a aplicao se concretiza. Assim, de modo geral, h um claro descompasso entre o que legalmente possvel e o que realmente aplicado. Contrariamente ao que alegado com freqncia, o problema no o da falta de acesso legal ou prtico dos planejadores urbanos a esses instrumentos, mas o de que as seguintes condies tendem a prevalecer: A legislao e os instrumentos so muitas vezes concebidos e desenhados de modo to confuso e contraditrio (s vezes intencionalmente!) que virtualmente paralisam qualquer iniciativa de implementao. Por exemplo, embora a citada lei nacional de desapropriao venezuelana, de 1947, determine a tributao de 75% dos incrementos de valor do solo decorrentes de obras pblicas, a legislao denidora das leis orgnicas municipais, promulgada nos anos 80, limita a tributao a 5% do valor das propriedades afetadas. Na verdade, nem mesmo esta parcela muito mais limitada recolhida; Mesmo quando a lei factvel, ela nem sempre de fcil interpretao. O histrico dos debates sobre o solo criado no Brasil nos anos 70, e em particular as discusses jurdicas sobre a constitucionalidade do instrumento e das idias contidas na proposta de legislao correspondente, travadas no Seminrio do qual resultou a famosa Carta do Embu, oferecem uma forte evidncia das diculdades encontradas na denio dos alcances do tema e de seus instrumentos; As possibilidades da legislao em geral no so amplamente conhecidas, sendo muitas vezes ignoradas mesmo nos respectivos pases, ainda que resultem em experincias exitosas. Este parece ser o caso, por exemplo, de Mexicali, municpio situado no Norte do Mxico, onde o imposto predial tradicional foi substitudo com sucesso por um imposto com base exclusiva no solo, ou seja, no incidindo sobre as edicaes. Com exceo dos municpios vizinhos, no entanto, os outros municpios mexicanos no parecem estar informados dessa experincia ou mesmo da existncia dessa possibilidade na legislao.

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A resistncia mais ideolgica que lgica


Mesmo quando a legislao e os instrumentos so entendidos (ou em alguns casos por isso mesmo!), eles podem no ser implementados ou ser apenas parcialmente aplicados, devido proverbial falta de vontade poltica. Essa resistncia pode tomar a forma de interpretaes equivocadas, racionalizaes estereotipadas e at de pura pregao ideolgica. De fato, no difcil encontrar justicativas pblicas segundo as quais a aplicao de um determinado instrumento de recuperao de mais-valias fundirias no oportuna ou adequada, estando essas justicativas muitas vezes baseadas em interpretaes e argumentos equivocados. Entre os principais argumentos utilizados, encontram-se os de que esses instrumentos implicariam imposies que se transferem aos preos3, que desorganizariam o bom funcionamento do mercado imobilirio4 ou que acarretariam bi-tributao5. Equvocos como esses parecem estar por trs de uma srie de entraves adoo do tema como um dos eixos da poltica urbana, como por exemplo no caso da atual relutncia do Ministrio da Habitao e do Urbanismo no Chile em propor as bases para a renovao dos princpios legislativos de alcance nacional relativos ao tema do urbanismo. Quanto s objees baseadas em racionalizaes estereotipadas, elas costumam ter como base os seguintes argumentos: que a arrecadao correspondente no signicativa, ou no se justica quando comparada aos custos administrativos incorridos; que a administrao pblica no est capacitada para aplicar tais instrumentos, em termos de recursos tcnicos e humanos; que a utilizao de tais instrumentos anti-social e regressiva, na medida em que os mais necessitados de obras de infra-estrutura urbana so os que tm menos capacidade de pagamento. Contradizem esses argumentos, porm, as evidncias de um sem nmero de experincias locais exitosas, incluindo o desenvolvimento de uma srie de programas de melhoramentos participativos em reas populares de diversas cidades latino-americanas, em pases como o Chile, o Brasil e o Peru. Esses programas foram considerados ecientes do ponto de vista tcnico e nanceiro, e em geral contaram com forte apoio da populao afetada6. Finalmente, algumas objees so de cunho puramente ideolgico. As resistncias implementao do novo instrumento de participacin en las plusvalas na Colmbia,
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por exemplo, teve como base a alegao de que o instrumento, embora reconhecido como tecnicamente bem formulado, representa mais uma indesejada interferncia pblica nos negcios imobilirios urbanos, isto , maior carga scal, limitaes aos direitos de propriedade e mais regulao pblica. Essa posio crtica foi recentemente alterada, sendo substituda pelo amplo consenso entre lderes polticos, empresariais e o pblico em geral de que a aceitao desse instrumento melhor do que a alternativa da imposio de novos ou maiores impostos sobre a propriedade.

A recuperao de mais-valias fundirias no necessariamente progressista nem redistributiva


necessrio observar que a referncia a mais-valias no torna em absoluto o tema um monoplio das esquerdas polticas. As recentes experincias da Argentina e do Chile mostram claramente a insero do tema em contextos neo-liberais. Ademais, a efetiva aplicao de um mesmo instrumento por administraes de tendncias polticas e ideolgicas opostas, como no caso das operaes interligadas utilizadas em So Paulo na ltima dcada, sustenta o argumento da impossibilidade de rotular esses instrumentos antecipadamente ou de maneira denitiva. Por outro lado, governos locais progressistas mostram-se s vezes relutantes em utilizar instrumentos de recuperao de mais-valias fundirias, e podem at mesmo rejeitar a prpria noo que os envolve, por trs razes principais: em primeiro lugar, eles podem julgar que tais contribuies funcionam apenas como mecanismos para a imposio de tributos adicionais sem qualquer impacto redistributivo; em segundo lugar, ainda que os recursos resultantes sejam destinados para a populao de baixa-renda, eles podem ser insucientes para reduzir as diferenas absolutas entre ricos e pobres no acesso terra servida; em terceiro lugar, aparece o argumento intergeneracional de que essas imposies esto sendo aplicadas aos moradores mais recentes que necessitam servios urbanos, os quais so em geral mais pobres, enquanto as geraes anteriores tiveram acesso sem custo infra-estrutura e aos equipamentos urbanos. Assim, ca claro que a natureza progressista dessas polticas no denida pela simples tributao de incrementos de valor da terra, nem apenas por enfocar contribuintes de renda mais alta. A imagem de Robin Hood associada a essas polticas desaparece assim que se percebe que a parcela da valorizao efetivamente
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recuperada tende a ser apenas uma pequena frao do que o proprietrio recebe como benefcio. Quanto mais escassa a disponibilidade de um determinado servio ou equipamento, maior o hiato entre o incremento de valor resultante e o custo de inverso. Este ponto parece inclusive ter sido bem entendido por vrias comunidades de baixa-renda na Amrica Latina, como por exemplo em Lima, onde um programa exitoso envolvendo cerca de 30 projetos de melhoramentos urbanos nanciados pela contribucin de mejoras foi desenvolvido nos primeiros anos da dcada de 90. Esta e outras fortes evidncias mostram a necessidade de re-visitar o conhecimento no que se refere tenso entre os princpios econmicos do benefcio e da capacidade de pagamento. Na prtica, a estratgia de uma comunidade de atrair a interveno pblica para sua vizinhana (ainda que signique pagar por seus custos) bem mais vantajosa que a alternativa de ser objeto de negligncia pblica. Este ponto deve, contudo, ser tomado com a devida cautela, em vista de certas experincias de aplicao da contribuio de melhoria em reas de baixa-renda com propsitos diferentes do de beneciar os ocupantes - por exemplo, para justicar a remoo ou forar a sada daqueles que no possam pagar pelo melhoramento em questo (Everett, 1999).

A recuperao de mais-valias fundirias est se tornando gradualmente mais popular


A despeito desses obstculos e resistncias polticas, a experincia latino-americana recente mostra um crescente interesse com o tema e com as condies que justicariam a aplicao de instrumentos de recuperao de mais-valias fundirias. De fato, o tema vem atraindo a ateno de planejadores urbanos locais em toda a regio, e sua insero na agenda de poltica urbana comea a ser percebida como uma iniciativa importante. Esta crescente popularidade est associada a variados fatores que vm se manifestando em diversos pases latino-americanos. Primeiramente, a maior descentralizao administrativa e scal em curso requer mais autonomia na redenio e utilizao de fontes alternativas de recursos pblicos para nanciar o processo de urbanizao. A necessidade por mais recursos locais reforada pelas atuais demandas sociais e pelas presses polticas associadas aos processos de re-democratizao em marcha e aos nveis crescentes de participao popular. A constituio de fundos extra-oramentrios para o nanciamento de programas especiais de interesse social vem fazendo parte de praticamente todas as
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iniciativas de recuperao de mais-valias fundirias, e tem sido efetivamente um dos principais atrativos ou justicativas para a implementao dessas polticas. Em segundo lugar, a redenio das funes do Estado (inclusive os processos de privatizao), em conjunto com a crise do planejamento compreensivo, ofereceu a base para o desenvolvimento de intervenes pblicas mais exveis e de negociaes diretas na regulao do uso do solo urbano e nas parcerias pblico-privadas. tambm signicativa a tendncia de serem disponibilizadas reas pblicas para o mercado imobilirio, como no caso notrio da Argentina, assim como uma melhor coordenao entre os interesses imobilirios e os do setor pblico na promoo de novas (ou renovadas) reas nas cidades. Sob esse ltimo aspecto, vale registrar sua presena at mesmo em Cuba, especialmente no vigoroso programa de operaes urbanas que vem sendo empreendido pela Ocina del Historiador na rea central de Havana. Outros fatores favorveis incluem as condies impostas pela agenda das agncias multilaterais, que claramente promovem a universalizao de taxas sobre servios e a recuperao, via contribuies, dos custos de investimentos pblicos7. A crescente popularidade de novos instrumentos de recuperao de mais-valias fundirias pode ainda ser atribuda existncia de uma certa frustrao com os frgeis resultados obtidos, nas ltimas dcadas, com a aplicao de impostos e outras contribuies tradicionais relacionadas terra urbana, tanto em termos de arrecadao como de outros objetivos da poltica urbana.

O pragmatismo se sobrepe a justicativas ticas ou tericas


Um corolrio ao item anterior o de que a referida ateno crescente para com o tema parece ser inspirada mais por razes eminentemente pragmticas que por critrios de tica, princpios de equidade ou justicativas tericas e polticas. Algumas reformas importantes provavelmente foram introduzidas sem uma completa conscincia poltica do processo, ou de sua importncia terica, como ilustrado acima pelo caso de Mexicali8. A evidncia histrica mostra que o recurso a essas iniciativas tem respondido em larga medida necessidade de enfrentamento de crises scais e outras diculdades locais para o nanciamento do desenvolvimento urbano. Este foi o caso, por exemplo, na Argentina, onde apesar da existncia de fortes princpios estabelecidos contra o aumento de impostos sobre a propriedade, foi aprovado e implementado um
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acrscimo temporrio de 5% no imposto predial como uma das iniciativas criadas para o nanciamento da extenso do sistema metrovirio de Buenos Aires. Contudo, no se deve assumir, com base no reconhecimento de novas tendncias associadas ao desenvolvimento do tema, que a experincia acumulada no seja importante para o renamento de instrumentos e para a evoluo de polticas de recuperao de mais-valias fundirias. Aqui, a experincia colombiana paradigmtica. Tendo contado com a contribucin de valorizacin desde os anos 20, a Colmbia experimentou, especialmente nas ltimas quatro dcadas, muitas tentativas para superar algumas das limitaes no uso daquele instrumento. Desse aprendizado resultou a elaborao e a aprovao da participacin en las plusvalas, um instrumento tecnicamente mais desenvolvido e politicamente mais aceitvel que as iniciativas anteriores, orientado recuperao dos s vezes enormes incrementos de valor da terra associados a decises administrativas referentes ao zoneamento, nveis de densidade e outras regulaes urbansticas incidentes sobre o valor dos terrenos urbanos.

Consideraes Finais

Apesar das diculdades na interpretao e das resistncias implementao sumariadas acima, as polticas de recuperao de mais-valias fundirias esto inegavelmente despertando mais interesse e sendo objeto de maior aceitao na Amrica Latina. Esforos para a aplicao dessas polticas esto sendo ampliados tanto em quantidade como em criatividade. Outras virtudes, alm do seu reconhecimento como fonte alternativa de recursos pblicos, vm sendo melhor percebidas e incorporadas ao planejamento urbano. As administraes pblicas locais vm se dando conta do valor de mercado de sua prerrogativa de controlar direitos de uso e ocupao do solo9, assim como de denir a localizao e o timing das obras pblicas. Percebem, tambm, que a transparncia na negociao de ndices urbansticos reduz a margem ou os graus de liberdade das transaes antes realizadas por baixo da mesa. Na medida em que o elo entre a interveno pblica e a valorizao fundiria est se tornando mais visvel, as atitudes em relao ao destino das mais-valias fundirias esto mudando, o que vem favorecendo a constituio de uma cultura scal indispensvel para o
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fortalecimento dos tributos imobilirios e dos recursos locais em geral. Entretanto, h ainda muito a fazer, em duas esferas: desenvolver a pesquisa sobre a natureza complexa das polticas de recuperao de mais-valias fundirias e promover um maior entendimento por parte dos planejadores urbanos a respeito de como essas polticas e instrumentos podem ser usados para beneciar suas comunidades. particularmente necessrio aprofundar o conhecimento sobre certas idiossincrasias latino-americanas, como por exemplo nas situaes em que signicativos incrementos de valor da terra so gerados em circunstncias em que as relaes de propriedade da terra no esto legalmente denidas, e nas quais a terra representa um importante mecanismo de capitalizao para os pobres. Mais alm dos constrangimentos tradicionais e estruturais do patrimonialismo, da corrupo, dos interesses escusos e da insensibilidade ideolgica, uma parte considervel da varincia no explicada em diferentes experincias com a recuperao de mais-valias fundirias na Amrica Latina pode ser atribuda ausncia de conhecimento sobre o tema, seus alcances e tambm suas limitaes.

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Notas
1 O que estamos chamando, nessa publicao, de gesto social da valorizao da terra est sendo tratado nesse texto com a terminologia acadmica, que recuperao de mais-valias fundirias. 2 Ensaios nacionais sobre o tema, produzidos no mbito de um projeto promovido pelo Lincoln Institute of Land Policy, foram reunidos e editados pelos autores deste artigo no livro Recuperacin de Plusvalas en Amrica Latina (ver bibliograa). Os pases envolvidos e respectivos autores dos ensaios so: Argentina (Nora Clichevsky), Brasil (Paulo Sandroni), Colmbia (Samuel Jaramillo), Cuba (Carlos Garcia Pleyn e Ricardo Nez), Chile (Gonzalo Cceres e Francisco Sabatini), Mxico (Manuel Perl e Luiz Zamorano), Peru (Julio Caldern) e Venezuela (scar Olinto Camacho e Ariana Tarhan). 3 Armao que ignora a mxima Ricardiana (incontestvel) de que, ceteris paribus, imposies sobre a terra recaem obrigatoriamente sobre o proprietrio. 4 Na medida em que a maioria dos instrumentos de recuperao de mas-valias fundirias opera na neutralizao de externalidades, o efeito que produzem justamente o oposto! 5 Muitas vezes, como argido por Lovato (1984, apud Moura 1999) confunde-se erroneamente a bi-tributao (que dene a mesma hiptese de incidncia e o mesmo fato imponvel) com a possibilidade de incorrer em dupla-tributao (distintas hipteses de incidncia e de fato imponvel). 6 A aprovao por parte de populaes de reas desassistidas est calcada, entre outros fatores, na percepo de que esta a melhor alternativa com que contam para receberem infra-estrutura e equipamentos urbanos. 7 Como no caso do projeto PARANACIDADES para a aplicao da contribuio de melhoria (Goelzer e Saad, 1999). 8 Consta a informao anedtica fornecida por Sergio Flores, consultor responsvel por esta reforma, de que o recurso de restringir a base impositiva ao terreno teria surgido das diculdades sofridas por inspetores cadastrais, freqentemente impedidos de vistoriar as habitaes na ausncia do homem da casa (ou seja, durante o dia!). 9 Esta uma resposta contundente aos argumentos freqentes de que as municipalidades no dispem de recursos para enfrentar as responsabilidades decorrentes da descentralizao.

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Recuperao de mais-valias fundirias urbanas: reunindo os conceitos envolvidos


Fernanda Furtado doutora em Urbanismo, Professora nvel Adjunto do Departamento
de Urbanismo da Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da Universidade Federal Fluminense (FAU-UFF) e Fellow do Lincoln Institute of Land Policy.

Este artigo tomado da verso mais aprofundada apresentada no Captulo II da tese de doutorado da autora. Foi anteriormente apresentado no X Encontro Nacional da ANPUR, maio de 2003, Belo Horizonte e encontra-se disponvel em uma verso dos Anais, em cd-rom.

Resumo
As possveis formas de nanciamento da infra-estrutura necessria ao desenvolvimento urbano e, em particular, a recuperao social e pblica dos benefcios decorrentes desses processos, esto na ordem do dia das iniciativas das administraes locais. O Estatuto da Cidade, base para os novos ou revisados Planos Diretores Municipais, inclui uma srie de instrumentos destinados a equilibrar mais adequadamente, entre os diversos agentes envolvidos, as cargas e os benefcios oriundos da urbanizao. Trata-se de, a um s tempo, capacitar o poder pblico local e devolver comunidade a valorizao originada pelo esforo comum, ou seja, que independa do esforo do proprietrio, e portanto no deva ser apropriada de forma privada. De modo a traduzir esta complexa questo para o campo do planejamento urbano, este trabalho prope uma leitura em que se oferece um esquema analtico das maisvalias do solo urbano, apresentando uma ferramenta til para abarcar as diversas formas complementares do valor e da valorizao do solo urbano, e abordando ainda a recuperao pelo setor pblico de parcelas dessa valorizao, as quais se traduzem em distintos instrumentos de interveno urbana.

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Introduo
Este trabalho trata de avanar na denio de elementos essenciais para a elaborao e implementao de instrumentos de recuperao de mais-valias fundirias1, com o objetivo mais geral de contribuir para o aprimoramento do planejamento urbano e da poltica urbana; especicamente, como ferramenta auxiliar na leitura e interpretao de alguns dos preceitos e instrumentos contidos no Estatuto da Cidade (Lei Federal no 10.257/01). Trata-se, especialmente, de estudar formas concretas de delimitao deste conceito e, tambm, de traduzir a terminologia a ele associada, originria da Economia urbana, para o universo do Urbanismo e do Planejamento Urbano, ao qual em geral correspondem os setores da administrao municipal responsveis pelo desenho e pela implementao de tais instrumentos. Parte-se da constatao de que, apesar de a expresso em foco no estar explicitamente grafada no texto do Estatuto da Cidade, seu contedo est fortemente presente tanto de modo mais genrico no captulo das diretrizes gerais como em uma srie de instrumentos tributrios, jurdicos, polticos (e urbansticos) alinhados e detalhados no captulo referente aos instrumentos da Poltica Urbana. De fato, ao tratar de diretrizes gerais como a justa distribuio dos benefcios e nus decorrentes do processo de urbanizao (Cap.I Diretriz geral IX) ou a recuperao dos investimentos do Poder Pblico de que tenha resultado a valorizao de imveis urbanos (id. XI), no h como desconhecer a necessidade de melhor delimitar de que realmente se trata, aqui. O mesmo ocorre na denio e desenho de vrios Instrumentos de Poltica Urbana contidos no Captulo II da legislao, especialmente quando se trata de novos instrumentos tais como a outorga onerosa do direito de construir e de alterao de uso, ou as operaes urbanas consorciadas, mas tambm quando se trata de instrumentos j consagrados como o caso da desapropriao ou tradicionais na legislao como o caso da contribuio de melhoria. Nestes como em outros institutos presentes no Estatuto da Cidade (ex. direito de preempo, consrcio imobilirio) est latente a questo da denio do contedo tico, lgico e poltico envolvido na recuperao pelo setor pblico de parcelas das mais-valias fundirias originadas pelas diversas dinmicas presentes no processo de urbanizao em geral, e em especial pelo funcionamento do mercado de terras urbanas. Entendemos que a ausncia da expresso recuperao de mais-valias fundirias em sua forma explcita no casual, mas um modo de no adotar uma terminologia que pudesse ser discutvel ou perigosa (capturada ideologicamente) do ponto de vista poltico. Entretanto, consideramos que, se essa estratgia pode ter auxiliado a
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compor a unanimidade na votao da legislao, ela agora pode levar ao perigo maior de oferecer uma legislao to vaga que possa ser contra-producente em relao aos seus propsitos originais. Por esta razo, consideramos necessrio percorrer esses contedos e comear a mape-los, de modo a oferecer alguma luz sobre seus pontos mais obscuros e colaborar para a implementao de polticas urbanas locais socialmente mais justas.

Mais-valias Fundirias: destrinchando os conceitos envolvidos


Valor da terra e Renda fundiria
A expresso mais-valias fundirias remete imediatamente s expresses valor da terra e renda fundiria. Basta estabelecer esta associao para entender que no seja surpreendente a existncia de controvrsias sobre o uso e a abrangncia dessa expresso. Em primeiro lugar, devemos considerar as diculdades com os termos valor e renda, que se constituem em bases para a cincia econmica, e esto entre os mais discutidos no percurso do desenvolvimento cientco, como observado desde os estudos de Ricardo: ...porque de nenhuma outra fonte surgem tantos erros, e tanta divergncia de opinies no desenvolvimento desta cincia, como das vagas idias relacionadas palavra valor. (Ricardo, 1975, p.13) ; Algumas vezes Adam Smith fala de renda no sentido estrito ao qual desejo limitar este termo, mas com maior freqncia o menciona com o sentido popular em que usualmente empregado (id., p.68). Em segundo lugar, como tambm ressaltado por Ricardo, esses termos no esto connados ao debate cientco mas, ao contrrio, so palavras de uso corrente que foram e seguem sendo passveis de adquirir signicados variados na linguagem comum. Renda palavra freqentemente usada como equivalente a juro e a lucro. Marx tambm faz referncia ao uso mais comum do termo: natural que na prtica se considere renda fundiria tudo o que o arrendatrio paga ao proprietrio na forma de tributo pela permisso de explorar a terra. (1987, p.717). Henry George (1992), ao adotar a denio ricardiana de renda, no s distingue o uso cientco do uso comum do termo renda, como qualica essas diferenas, especicando que o sentido popular no apenas uma extenso do sentido econmico, como poderia parecer.
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Este sentido econmico, segundo o autor, mais abrangente que a forma usada na linguagem comum, que somente se refere existncia de renda quando o proprietrio e o usurio so pessoas distintas, quando no sentido econmico, tambm existe renda quando eles so a mesma pessoa. Por outro lado, este sentido mais restrito que o signicado comum, ao considerar somente o pagamento pelo uso da terra nua, sendo excludos os pagamentos pelo uso de construes ou outros melhoramentos, que devem ser considerados mais apropriadamente como juros. Segundo essa denio econmica, no seria ento necessrio falar em renda fundiria2, ou renda da terra, ao menos no interior do debate cientco. Hoje em dia, porm, a palavra renda usada em um sentido ainda mais amplo. Pode referir-se ao produto do aluguel de qualquer bem, e em alguns idiomas costuma ser usada como equivalente a rendimento. Assim, apor a palavra fundiria, ou o termo da terra, hoje em dia, teria o objetivo principal de situar o campo de investigao abordado. Mas o uso desses termos complementares tem a funo mais importante de especicar como objeto somente a parcela recebida pelo proprietrio relativa terra propriamente, o que justica que esses termos apaream, mesmo quando se trata de publicaes especializadas. Quanto ao termo valor da terra, importante precisar o sentido de seu uso pois desse sentido derivam os usos de mais-valia fundiria, incremento de valor da terra e valorizao. O uso atual do termo equivalente ao de renda econmica da terra, e assim referido mesmo em publicaes especializadas (Brown e Smolka, 1997). A controvrsia sobre o uso do termo valor para o caso da terra reconhecida e estudada por Marx, a partir da colocao em questo do seu status no interior da teoria do valor: A renda o preo pago ao proprietrio de foras naturais ou simples produtos da natureza pelo direito de usar essas foras Esta de fato a forma na qual toda renda aparece originalmente. Mas ento permanece por ser resolvida a questo de como coisas que no tm valor podem ter um preo e como isto compatvel com a teoria geral do valor. (Marx, 1968, citado em Campanrio, 1981, p.167) O exame da renda fundiria, e em particular da converso do lucro suplementar em renda fundiria, so realizados por Marx para resolver a questo de como um valor-de-uso no produzido pode garantir ao seu dono uma parte do valor excedente (mais-valia) no modo de produo capitalista.

Renda Fundiria e Mais-valia


O termo mais-valia3 provm da idia de valor excedente4, e, por isso, est sujeito s controvrsias que recaem sobre o entendimento da formao e distribuio
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do valor. Podemos ento reconhecer a mais-valia, valor excedente, como produto do trabalho excedente, para com isso entender que toda renda fundiria mais-valia. Isto no signica, porm, que toda mais-valia seja renda fundiria. Ao abordar a gnese da renda fundiria capitalista, Marx (Livro III, cap.47) percorre as diferentes formas de renda fundiria para mostrar como a renda nas formas anteriores (renda em trabalho, renda em produto) se identica com a mais-valia, a forma normal em que ento se expressa o trabalho excedente no pago. No entanto, quando a renda assume a forma de renda-dinheiro, e quando o arrendatrio capitalista torna-se o comandante do processo de produo, a renda deixa de ser a forma normal da maisvalia e do trabalho excedente para reduzir-se a sobra desse trabalho excedente, a qual aparece depois de deduzida a parte de que se apropria o explorador capitalista sob a forma de lucro. O lucro, e no mais a renda, a forma normal da mais-valia. (1987, p.916-917) A renda fundiria , ento, forma particular e parte especca da mais-valia, e, nesse sentido, mais-valia fundiria remete parcela da mais-valia que cabe ao proprietrio da terra, sendo o mesmo que renda fundiria, a forma em que se realiza economicamente, se valoriza a propriedade fundiria. (id., p.710). Qual a implicao desse entendimento para os nossos propsitos? Se toda a renda econmica da terra, ou todo o valor da terra, mais-valia fundiria, toda a renda econmica da terra est sujeita a ser recuperada pela coletividade. Neste entendimento, qualquer parcela do valor da terra de uma determinada propriedade, seja ele relativo mais-valia acumulada no passado ou mais-valia potencial que advenha no futuro, est qualicada como passvel de recuperao. Como conseqncia, qualquer tributo ou nus5 que incida sobre a terra, ainda que parcialmente, pode ser entendido como instrumento de recuperao de mais-valias fundirias, trazendo amplitude ao rol dos instrumentos a serem considerados. Esta interpretao, que tem conseqncias importantes na formulao de uma poltica para a recuperao de mais-valias fundirias e na considerao e desenho dos instrumentos a serem utilizados na operacionalizao desta poltica, no no entanto a nica possvel para a denio do termo mais-valias fundirias.

Mais-valias fundirias e Incrementos de valor da terra


Um entendimento alternativo para o termo mais-valias fundirias urbanas como objeto de recuperao por parte do poder pblico, o que remete valorizao experimentada pelos terrenos no processo de urbanizao, ou seja, aos acrscimos da renda econmica da terra, usualmente considerados como posteriores ao momento de
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aquisio da terra por um determinado proprietrio. Trata-se, portanto, da valorizao territorial ocorrida na constncia da propriedade. O termo mais usado para representar a parcela da renda fundiria que esses acrscimos representam o de incremento de valor da terra, e a base tica para a recuperao de parcelas desse valor a de que, ao contrrio do valor original (preo de aquisio6) que foi pago pelo proprietrio, o incremento de valor da terra, ou parte dele, recebido de forma gratuita por ele, sendo alheio ao seu esforo7. Dessa interpretao genrica derivam todos os instrumentos de recuperao de mais-valias fundirias elaborados especialmente para gravar uma parcela maior ou menor dessa parte da renda fundiria como, por exemplo, o imposto sobre ganhos imobilirios por vezes includo nos sistemas tributrios nacionais, do qual em qualquer caso so deduzidos os custos de aquisio do imvel. Mas a denio de qual parcela, ainda que somente dessa parte da renda fundiria, deve ser gravada, no uma questo apenas quantitativa, como veremos mais adiante. Por ora, interessa reconhecer o debate instaurado entre as duas principais interpretaes apresentadas para o termo mais-valias fundirias: a) a de que elas correspondem a toda a renda fundiria, e b) a de que elas correspondem aos acrscimos dessa renda. Deve-se ter em conta que embora a segunda interpretao dena como tributvel uma parte da base considerada na primeira interpretao, no conseqncia necessria que o montante a ser arrecadado seja menor no segundo caso que no primeiro, ou seja, que a imposio seja mais leve no segundo caso que no primeiro. No caso concreto da denio de instrumentos destinados a recuperar uma parcela dessas mais-valias, sejam elas denidas pela primeira ou pela segunda interpretao, muitos fatores concorrem para a delimitao da intensidade da tributao. Porm, o ponto a reter aqui no o da intensidade quantitativa na comparao de instrumentos baseados nessas duas vises alternativas. Se no , na prtica, adequado em termos polticos ou administrativos capturar toda a renda, no podemos dizer com segurana qual das duas alternativas ser mais intensa, quantitativamente, nos casos concretos. Na verdade, o ponto central a reter para uma melhor compreenso do tema o de entender, a partir da comparao das duas alternativas em termos de intensidade qualitativa, a segunda alternativa, relativa aos incrementos de valor, como contida na primeira alternativa, que inclui todo o valor da propriedade. Assim, embora na aproximao mais abrangente toda a renda da terra seja incremento imerecido de valor, na perspectiva mais restritiva somente determinados acrscimos de valor so imerecidos.
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Esta delimitao qualitativa, em nosso entendimento, a base que estrutura as variadas aproximaes ao tema, e como veremos mais adiante, a partir dela podemos montar um arcabouo que compreenda essas diversas aproximaes. Antes, porm, preciso reconhecer que essas aproximaes diferentes tm origem em critrios ticos bem denidos que deniro o que estaria includo ou excludo em cada aproximao, de modo que a delimitao da base tica que fundamenta cada aproximao a questo fundamental que surge ao combinarmos os termos de nossa expresso recuperao de mais-valias fundirias. Voltemo-nos para essa questo.

Recuperao de mais-valias fundirias urbanas: reunindo os conceitos envolvidos


Uma advertncia necessria
Antes de prosseguirmos, necessrio reconhecer que, desde uma perspectiva marxista radical, no haveria porque distinguir as mais-valias fundirias do conjunto das mais-valias, e Marx aponta este como um dos erros principais que turvam a anlise no estudo da renda fundiria, o que pode ser depreendido da seguinte passagem: Justamente na valorizao econmica da propriedade fundiria, no desenvolvimento da renda fundiria, aparece como sendo peculiar a circunstncia de o montante dessa renda no ser determinado pela interveno do benecirio, mas pelo desenvolvimento do trabalho social, que dele no depende e em que no participa o que comum a todos os ramos de produo e a todos os produtos no sistema de produo de mercadorias e mais precisamente na produo capitalista, que em seu conjunto produo de mercadorias. (Marx, 1987, p.730) Ao abordar o tema da recuperao de mais-valias fundirias, entretanto, entendemos que, apesar da relevncia de reconhecer os seus limites como mecanismo de transformao das relaes sociais, importante tambm analisar as suas potencialidades como ferramental na busca de caminhos para um processo de urbanizao socialmente mais justo.

Primeiro passo: a base tica e as motivaes alternativas


Ao considerar a expresso recuperao de mais-valias fundirias urbanas, assumimos que est implcita a idia de recuper-las para a coletividade, com o entendimento de que cabem coletividade. Devemos ento examinar os motivos que
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podem estar associados ao entendimento de que essas mais-valias, ou uma parcela delas, cabem coletividade, o que remete aos princpios ticos que formam a base da motivao para recuper-las. Vamos partir da proposio tica usualmente considerada neste campo de que cada um deve ser recompensado apenas pelo seu prprio esforo, ressalvando que, como apontado acima, nos marcos da urbanizao capitalista esta proposio no pode ser dissociada de uma tica do capital, o que qualica de imediato o que se depreende de prprio esforo. Segundo essa proposio, a mais-valia fundiria que no produto do esforo individual imerecida. Mas, como vimos, o que (que parcela) realmente produto do esforo individual tambm passvel de mais de uma apropriao. Na viso de Henry George, a renda de uma determinada propriedade depende unicamente do esforo coletivo, o que aparece claramente em sua proposta: Considere o que a renda. Ela no cresce espontaneamente da terra; no devida a nada que os proprietrios tenham feito. Ela representa um valor criado por toda a comunidade. Deixemos que os proprietrios tenham tudo o que a posse da terra lhes daria na ausncia do restante da comunidade. (1992, p.366) Esta no , contudo, a nica forma como a proposio entendida no campo das nanas pblicas e nos princpios de tributao. Um entendimento alternativo, situado na outra ponta de um conjunto de entendimentos possveis, a de que justo que a coletividade deva ser ressarcida. Edwin Seligman, um dos grandes nomes da rea, adota esse caminho alternativo: A teoria da contribuio de valorizao ou melhoria (betterment charge or assessment) de acordo com o benefcio muito simples. Ela se baseia no princpio quase axiomtico de que se o governo por alguma ao positiva confere a um indivduo uma vantagem especial mensurvel, justo para a comunidade que o indivduo deva pagar por isso. (Seligman, 1925, citado em Macon e Maon, 1977, p.5) Por uma espcie de metamorfose, o princpio tico se transforma, desaparecendo a idia de que cada um deve ser recompensado apenas pelo seu prprio esforo e reaparecendo como cada um deve ser responsvel pelos seus prprios custos. importante ressaltar que esta transformao, que tem impactos importantes sobre qualquer campo da poltica tributria, no neutra em relao formulao de uma poltica de recuperao de mais-valias fundirias e elaborao e seleo dos instrumentos que a integrem. Esse debate, que no temos a pretenso de considerar de forma mais aprofundada, serve aqui para ilustrar como a denio cabem coletividade pode adquirir
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vrios signicados e intensidades, que decorrem de uma questo de entendimento do que seja justo, e da evoluo (ou involuo) de diferentes proposies ticas, aqui tomadas como forma de abrir a questo sobre as motivaes para a recuperao de mais-valias fundirias. Na formulao de uma poltica de recuperao de mais-valias fundirias, o entendimento alternativo que se tome que vai ser a base para a sua operacionalizao, e para a seleo dos instrumentos a serem utilizados. Assim, trata-se de um equvoco entender os objetivos de uma poltica de recuperao de mais-valias fundirias a partir dos instrumentos que ela contempla e sua classicao como instrumentos associados ao critrio do benefcio ou o da capacidade de pagamento, como certas anlises apressadas podem recomendar. Isto no signica que uma generalizao na motivao para a recuperao de mais-valias fundirias no seja possvel, mas apenas que ela no auto-explicativa. Pode-se reconhecer que ela justa porque essas mais-valias (entendidas de uma determinada forma especca) resultam de um benefcio especial que deve ser restitudo em nome da eqidade (tambm entendida de uma determinada forma especca). Mas, com certeza, nessa generalizao perde-se qualquer especicidade, e segundo a base tica que se tome, e as mais-valias fundirias que se considere, o objeto concreto da poltica a ser adotada pode variar desde uma parte do custo do benefcio at o valor total das propriedades. Assim, entender que a recuperao de mais-valias fundirias justa porque permite redistribuir vantagens especiais alocadas privadamente, algo que no pode ser avaliado independentemente de um conjunto de questes que envolvem, entre outras coisas, como essas vantagens especiais so alocadas. Em qualquer dos casos, nossa expresso adquire trechos implcitos, assumindo a forma mais genrica de recuperar (para a coletividade, porque cabem coletividade) (a totalidade ou uma parcela estabelecida pela coletividade das) mais-valias fundirias urbanas.

Segundo passo: variaes qualitativas e quantitativas


Em nosso primeiro passo para entender a expresso em sua totalidade, dirigimo-nos s suas motivaes, o porque. Aqui, trataremos de denir o objeto desta expresso e delimit-lo, ou seja, a quais mais-valias fundirias urbanas a expresso se dirige. No se trata de uma tarefa simples, pois as possibilidades para a denio deste objeto so muito variadas. Em primeiro lugar, ele pode variar qualitativamente, dependendo do entendimento que se tenha do que so ou podem ser mais-valias
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fundirias urbanas. Em segundo lugar, ele pode variar quantitativamente, pois mesmo que se dena exatamente o que so essas mais-valias, no est dada a parcela a ser recuperada. Houvssemos denido nossa frase como recuperao das mais-valias fundirias urbanas, parte do problema estaria aparentemente resolvida. O objeto dependeria somente de denir as mais-valias, para que a expresso tivesse seu contedo potencial perfeitamente estabelecido. Mas, por um lado, a expresso perderia um elo mais forte com a realidade, adquirindo um carter ideal. E como nosso objetivo maior o de construir um arcabouo para a implementao de um sistema de instrumentos de recuperao dessas mais-valias fundirias, trabalhamos com a premissa de que cada instrumento ser destinado a recuperar uma parcela dessas mais-valias, e no a sua totalidade8. Variaes qualitativas: o contedo da base tica Vamos situar em dois nveis a denio qualitativa do que se considera como mais-valias fundirias. O primeiro, de que j tratamos, o que distingue mais-valias em sua concepo mais abrangente que inclui todo o valor da terra, dos incrementos de valor como acrscimos incorporados na constncia da propriedade. O segundo nvel, que trataremos em maior detalhe agora, dene o que, a partir dessas denies, entendido como mais-valias fundirias. Neste segundo nvel, podemos imediatamente distinguir, a partir dos termos mais usados na literatura, quatro tipos ou categorias bsicas de mais-valias fundirias urbanas, as quais ordenamos de maneira decrescente: i- toda (independente de origem); ii- alheia ao esforo do proprietrio; iii- que dependeu do esforo da coletividade; iv- que decorre de investimentos pblicos. Mas esta classicao, por si s, tambm no dene nada. O que cada indivduo, ou cada conjunto social, entende para cada uma dessas categorias tambm varivel, e como j sugerido depende em ltima anlise das bases ticas que atravessam o pensamento individual ou esse conjunto social. Vimos que para Henry George, por exemplo, toda mais-valia fundiria urbana imerecida e deve ser recuperada. Para ele e seus seguidores radicais, essa classicao seria completamente intil, sob o argumento de que toda mais-valia fundiria alheia ao esforo do proprietrio e ademais dependeu do esforo da coletividade, inclusive as decorridas de investimentos pblicos.

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Apesar disso, esses termos so usados de forma diferenciada, e no como alternativas aleatrias. Como forma de entender esses diferentes signicados, propomos como elemento-chave denir o que cada um dos termos usualmente exclui em relao ao termo de signicado imediatamente mais abrangente. Esta a nossa prxima tarefa. Mais-valia fundiria alheia ao esforo do proprietrio A segunda categoria, alheia ao esforo do proprietrio, muitas vezes usada com o objetivo de separar no preo de um imvel (denido ou praticado em um momento posterior compra) o que se refere terra e o que se refere s benfeitorias realizadas pelo proprietrio9. Quando o termo usado especicamente para a parte que se refere terra, exclui, em relao primeira categoria, a parte da renda atribuda queles investimentos permanentemente incorporados terra. Esta parcela na maioria das vezes refere-se queles investimentos que alteram a qualidade da terra propriamente dita, como por exemplo um aterro ou drenagem de uma rea inundvel. preciso esclarecer, aqui, que quando se considera que esta parcela imerecida e deve tambm ser recuperada, como o caso na primeira categoria, a tica que se toma como base a de que o proprietrio no tem direito aos frutos da propriedade da terra, ou seja, renda da terra em sua acepo maior. Mas este segundo tipo pode excluir tambm atividades especcas do capital imobilirio na busca de inovaes que lhe permitam apropriar-se de sobrelucros que quando se generalizam podem ser apropriados pelos proprietrios na forma de rendas, genericamente reconhecidos como ganhos de fundador (Smolka, 1983). Mais-valia fundiria que dependeu do esforo da coletividade A terceira categoria, que dependeu do esforo da coletividade, trata de excluir, em relao ao segundo tipo, o resultado do esforo de outros proprietrios individuais sobre o valor de um determinado terreno. Isto envolve critrios objetivos e subjetivos. Brown e Smolka (1997) apresentam ilustraes interessantes que poderiam servir ao segundo e ao terceiro tipos, dependendo da situao concreta em questo: o embelezamento de um jardim privado, um novo tipo de shopping center ou um condomnio fechado, e at a chegada de uma pessoa famosa na comunidade.10 Aqui, a idia que buscamos a de que essas atividades estejam acontecendo externamente a uma determinada propriedade, mas adjacentes a ela, de forma que o proprietrio beneciado pelas alteraes de vizinhana que aparentemente acontecem de forma independente da sua vontade. Um elemento de sorte, que associado a este tipo de aproximao, pode ser entendido como a contraface da tica envolvida: a idia de que no anti-tico
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apropriar-se de benefcios que esto sobrando11. O ponto remete ao extenso debate das externalidades e de seu rebatimento na produo (e consumo) do ambiente construdo, envolvendo as estratgias do capital imobilirio para a internalizao dessas externalidades (Smolka, 87). Este tipo inclui, em sua forma mais pura, os impactos decorrentes do crescimento e desenvolvimento urbano, que origina uma demanda continuada por espao construdo urbano. Compreendendo esta como uma tendncia secular e geral, mais que o resultado de um impacto pontual e especco, podemos denir como um subgrupo deste tipo de aproximao a delimitao correspondente s mais-valias decorrentes da atuao do Estado de forma localizada e datada, na qual o esforo da coletividade que se manifesta de forma geral sobre os terrenos excludo.12 Mais-valias fundirias que decorrem de investimentos pblicos O ltimo tipo, que decorre de investimentos pblicos, localizados, exclui, em relao ao anterior, o esforo da coletividade que no implica custo direto. Aqui, ca de fora aquela parcela relativa ao crescimento urbano, e a atuao do Estado que se considera limitada pela proviso de obras pblicas localizadas, e notadamente de infra-estrutura urbana, sendo tambm excludos os impactos decorrentes da regulao urbanstica. Os ndices construtivos e usos permitidos em uma determinada rea ou localizao esto, ao menos teoricamente, relacionados infra-estrutura existente no local, de modo que na prtica muitas vezes complicado separar essas duas linhas de atuao do poder pblico quando da denio de instrumentos concretos, exceto no caso da limitao da recuperao aos custos incorridos13. Essas quatro categorias, com suas variaes, so capazes de estabelecer horizontes para a recuperao de mais-valias fundirias urbanas, e seu ordenamento decrescente acrescenta a essa ordenao, que sobretudo qualitativa, um elemento quantitativo. Vale notar, porm, que este elemento quantitativo torna-se mais uido quando combinamos essas quatro valoraes de segundo nvel com as duas valoraes de primeiro nvel (todo o valor e incrementos de valor). Especicar exatamente que mais-valias fundirias urbanas so colocadas no horizonte da recuperao um passo necessrio para a formulao de uma poltica e de seus instrumentos, e a lista acima, se no cobre todas as possibilidades, na medida em que outros subgrupos podem surgir dependendo do que se pretenda excluir ou incluir em uma denio mais concreta, serve para orientar uma aproximao ao tema.

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Como sntese preliminar dessa abordagem analtica, e de modo a permitir uma apropriao visual dos conceitos e contedos envolvidos, assim como uma base ferramental para a denio de um sistema de instrumentos de poltica urbana, propomos o Esquema Componentes do Valor do Solo Urbano e Incidncia de Instrumentos de Recuperao de Mais-Valias Fundirias, apresentado em Anexo.

Terceiro passo: da teoria prtica


H que se ter algum cuidado, no entanto, na utilizao desta mesma lista (e do esquema proposto) para a avaliao de instrumentos concretos, por trs principais motivos. O primeiro deles tem relao com a periodicidade de aplicao desses instrumentos, e da atualizao de sua base. Se a base tributria desatualizada, o valor a que fazemos referncia pode no conter uma parte da valorizao, o que em certos casos pode ser muito importante. O caso geral o de que nas reas de menores preos, a valorizao tende a ser mais importante que o valor original (desatualizado), enquanto nas reas de maiores preos ocorre o inverso. Vejamos um exemplo bem genrico. Tem sido freqente, na Amrica Latina, a busca de alternativas de instrumentos voltados para a recuperao da valorizao decorrente da atuao pblica, especialmente no caso de grandes terrenos periurbanos, com o argumento de que o imposto predial no capaz de recuperar essas enormes valorizaes. Ora, o imposto predial (em seu componente territorial) deve ser classicado como um instrumento da primeira categoria, j que envolve todo o valor, virando a nossa lista, aparentemente, de pernas para o ar. O que ocorre que as formas concretas de utilizao do imposto predial, na Amrica Latina, o tornam baixo e desatualizado14. Assim, o que se pode dizer que ele, nas atuais condies (polticas ou tcnicas), pode no ser adequado para recuperar essas mais-valias, mas isto no signica que ele no seja capaz de recuper-las. O segundo motivo de cuidado a existncia de instrumentos que so desenhados de uma forma em que se prev etapas de aplicao, em que uma das etapas no seja propriamente contributiva, mas reguladora. Estes instrumentos so muitas vezes reconhecidos como hbridos, por conter elementos urbansticos e nanceiros. Para esses instrumentos, h que se ter um especial cuidado, pois ainda que a etapa contributiva esteja denida em relao valorizao efetivamente percebida, a etapa reguladora poder estar incidindo sobre todo o valor, ou uma parcela dele, no qual esta valorizao j estava contida. No caso do instrumento de Outorga onerosa do direito de construir, por exemplo, importante ressaltar que no neutra a escolha de um ndice nico ou varivel, como autorizado no Art.28, Par. 2 do Estatuto
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da Cidade, e menos ainda a escolha de um ndice nico igual a 1, como na idia original do solo criado. Nesses casos, h que se avaliar com cuidado se e como a etapa reguladora altera as expectativas de valorizao, que j estavam includas nos preos potenciais, pois esta alterao incide sobre os preos nais de mercado, e o instrumento pode acabar por ser contra-produtivo em termos arrecadatrios, o que deve ser avaliado dentro da priorizao dos objetivos denidos na formulao de uma poltica de recuperao de mais-valias fundirias. Por ltimo, a terceira razo que recomenda um certo cuidado na utilizao desta lista orientadora para a avaliao de instrumentos concretos o caso mais geral, onde esto includos os apresentados nos dois motivos anteriores, da avaliao comparativa de instrumentos alternativos. Trata-se de um esquema til para denir de forma qualitativa essas alternativas, mas no de forma quantitativa. No nos referimos somente a um montante real de arrecadao, mas tambm ao potencial que se pode esperar arrecadar, pois claro que se todos pudessem ser considerados adequados para potencialmente recuperar o total da parcela a que se destinam, bastariam o(s) instrumento(s) da primeira categoria, e a lista apresentada perderia qualquer utilidade.

Consideraes Finais: tica e prtica poltica


Voltamos agora ao nosso ponto inicial nesta seo. A expresso recuperao de mais-valias fundirias urbanas, e no das, porque em ambos os casos denir a quantidade de mais-valias remete esfera poltica. Na anlise terica de quais mais-valias devem ser ou so consideradas como passveis de serem recuperadas, estabelecer o horizonte qualitativo dessa considerao um elemento essencial. O horizonte mais amplo para o tema seria o de tornar todas as terras comunitrias, ou alternativamente, como proposto originalmente por Henry George, de capturar todas as rendas, mas ele mesmo reconhece esta idia como utpica.15 A identicao de qual deve ou pode ser esse horizonte, e sua confrontao com o reconhecimento de como ele tem sido situado concretamente, com certeza ultrapassam esta aproximao conceitual, e neste sentido nosso arcabouo pretende ter o papel de contribuir para avanar nessas anlises, e no o de colaborar para uma estratgia de despolitizao de uma denio concreta, a qual reconhecemos que pertence ao campo poltico. A importncia deste entendimento a de que com ele se estabelecem os limites do tema da recuperao de mais-valias fundirias urbanas, entendendo que ele no pode
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ser tomado como panacia para o processo de urbanizao, ou seja, h que se reconhecer de antemo que ele serve para algumas coisas, mas para outras no serve. Essa dimenso poltica pode tambm ser abordada em dois planos analticos, o primeiro relativo ao que desejvel, que remete ao nosso horizonte qualitativo, e o segundo relativo ao que possvel, que remete tanto denio de um horizonte qualitativo concreto determinado, como delimitao de um patamar quantitativo dentro deste horizonte. A delimitao deste patamar, porm, no se dene de forma abstrata, ela envolve entender o processo de urbanizao e suas complexas articulaes em suas manifestaes concretas. Isto signica inserir o tema da recuperao de mais-valias fundirias, nesse processo, como um eixo na formulao de uma poltica fundiria urbana, e no consider-lo como um objetivo em si mesmo. Assim, a delimitao desse patamar envolve a introduo dos objetivos para a recuperao de mais-valias fundirias e como eles podem ou devem ser absorvidos e hierarquizados como objetivos desta poltica. Denir e trabalhar esses objetivos escapa aos propsitos mais restritos deste artigo16, porm nos parece necessrio introduzir alguns parmetros que no podem ser desconsiderados na delimitao do escopo da expresso recuperao de maisvalias fundirias, ainda que de forma indicativa, j que tais parmetros dependem em ltima anlise de uma denio concreta daqueles objetivos. O primeiro parmetro a chamar a ateno o de que na medida em que cada uma das delimitaes para a expresso contm as delimitaes mais restritas, no est previamente dado, ao denir uma determinada dimenso quantitativa para uma certa dimenso qualitativa, a posio relativa desta situao especca em relao a outras situaes especcas. Em outras palavras, pouco de muito pode ser mais ou menos do que muito de pouco. Se pouco de muito menos do que muito de pouco, deve ser levado em conta que a dimenso que chamamos de quantitativa (de intensidade dentro de uma delimitao qualitativa) pode ser alterada com muito mais facilidade que a dimenso qualitativa, pois esta ltima envolve a evoluo de critrios ticos. Este um parmetro mais geral, mas que deve ser considerado com especial cuidado na considerao de novos instrumentos qualitativamente diferentes dos tradicionais existentes. Como nem sempre se trata da substituio de instrumentos, ou de certas funes potenciais de determinados instrumentos por outros instrumentos, surge como parmetro relevante na considerao de instrumentos alternativos entender que como um critrio qualitativo contm o outro, pode ser que a limitao na dimenso quantitativa de um instrumento tradicional esteja dada exatamente pela
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excluso da parcela a que se refere o critrio qualitativo imediatamente superior, ou seja, isto pode ser o reexo de uma diculdade estrutural em inserir os elementos que so especcos daquele novo critrio. H que considerar tambm como parmetro, nesses novos instrumentos, que s vezes pouco pior que nada, ou seja, que existe uma certa rigidez na introduo de novos critrios qualitativos, que pode ser maior que as diculdades existentes para a ampliao de um critrio ao menos genericamente consolidado. Aqui, so especialmente importantes aqueles instrumentos que surgem como forma de remediar determinadas situaes, mais que prevenir ou regular a gerao de mais-valias fundirias.17 No pode deixar de ser mencionado, tambm, que esses instrumentos, apesar de aparentemente se revestirem de um carter tcnico, so passveis de apropriao poltica por grupos mais poderosos que outros. Aqui, essencial no rotular os instrumentos e tomar com cuidado certos detalhes que podem alterar inteiramente o seu carter qualitativo. Alm dos instrumentos tributrios que freqentemente sofrem essas importantes (embora s vezes aparentemente marginais) transformaes, deve-se ter ateno aos instrumentos relacionados com a alterao de normativas urbansticas, pois essas alteraes podem com facilidade adquirir o carter de comercializao dessas normas. Como ltimo parmetro, fundamental entender que este carter de comercializao pode vir a ser generalizado, se recuperar mais-valias fundirias for tomado como um princpio de compensao. Neste caso, perde-se inteiramente o princpio que entendemos que norteia o tema, que o princpio da distribuio18. Aqui, tornam-se claras as diferenas entre a apropriao do tema como elemento facilitador do livre funcionamento do mercado de terras urbanas, e a apropriao em que vimos nos situando ao longo deste trabalho, como elemento de interveno sobre um mercado de terras cujo funcionamento se caracteriza por uma distribuio estruturalmente injusta das mais-valias fundirias.

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Componentes do Valor do Solo Urbano e Incidncia de Instrumentos de Recuperao de Mais-Valias Fundirias

Valorizao apropriada pelo proprietrio anterior Aes de outros indivduos

Componentes do valor da terra urbana (A+B+C+D)


Esforo do proprietrio

Todo o valor da terra = incrementos gerais de valor da terra

Parcela de incidncia dos instrumentos de recuperao de mais valias fundirias

Incrementos de valor alheios a aes do proprietrio

Incrementos de valor decorrentes de aes do setor pblico

Incrementos de valor decorrentes de aes do setor pblico

Investimentos pblicos
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Esforo do proprietrio anterior

Alteraes da normativa urbanstica

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Notas
1 O que estamos chamando, nessa publicao, de gesto social da valorizao da terra est sendo tratado nesse texto de 2003 com a terminologia acadmica, que recuperao de mais-valias fundirias. 2 Em ingls, land rent ou the rent of land. O termo fundirio, cujo uso tem origem agrria, parece ser usado no Brasil por aproximao ao foncier francs. Em espanhol, o termo tem pouco uso, sendo usados geralmente renta del suelo ou renta de la tierra. 3 Os tradutores da edio brasileira do Capital para a srie Economistas (Ed. Nova Cultural, 1985) explicam que embora por analogia a mais-trabalho e mais-produto o termo mais preciso fosse o de mais-valor, foi adotado o termo mais-valia por ser o vocbulo consagrado em portugus.

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4 Surplus value, em ingls. Plusvalue, em francs, registrada como palavra de uso forense em dicionrio do nal do sculo 19 (Guillard, Aillaud e Cia., 1887), com o signicado de excesso alm da avaliao ou custo. 5 Referimo-nos a instrumentos que no so caracterizados como tributos propriamente, como por exemplo o Solo Criado no Brasil, a Participacin en las Plusvalas na Colmbia e vrios instrumentos genericamente classicados como exactions nos Estados Unidos. 6 No entraremos aqui na discusso entre os conceitos e contedos de valor e preo. Como explicado anteriormente, estamos considerando os termos em sua acepo mais corriqueira. 7 Deriva do termo incremento de valor da terra, land value increment em ingls, a muito usada expresso unearned increment, registrada no Dicionrio de Termos Imobilirios (Barrons Educational Series, 1993) americano como um acrscimo de valor do imvel no relacionado ao esforo por parte do proprietrio; frequentemente devido ao aumento da populao. (p. 357). As tradues mais comuns na literatura para esta expresso so valorizao imerecida e valorizao indevida. 8 Alm disso, entendemos que o problema no estaria realmente resolvido com esta alterao na expresso, mas apenas seria transferido para outra esfera a esfera poltica. Voltaremos a este ponto na parte nal do artigo. 9 Recordemos que a delimitao entre o que se refere ao custo de aquisio da terra e aos seus melhoramentos est compreendida na qualicao de primeiro nvel. 10 Os autores, com uma abordagem mais genrica, incluem efeitos negativos sobre o valor, como a emisso de poluentes. O ponto interessante para introduzir o tema das compensaes pelo decrscimo de valor decorrente de aes alheias ao proprietrio, presente por exemplo na lgica do instrumento de transferncia do direito de construir. 11 Em ingls, utiliza-se um termo especco para esses benefcios que caem do cu: windfalls. 12 Na prtica, isso signicaria ponderar o preo ou valor utilizado para medio por um ndice capaz de reetir a variao secular e geral dos preos. Como as demais condies no se alteram, consideramos nossa aproximao como uma variao do terceiro tipo. 13 O instrumento usualmente considerado nessa situao o da contribuio de melhoria. Vale notar, porm que ela tambm , via de regra, limitada legalmente aos custos do investimento, e que no caso mais geral da proviso de infra-estrutura e servios escassos e mal-distribudos no espao, os custos incorridos so apenas uma pequena frao da valorizao percebida pelos proprietrios beneciados pela obra em questo. 14 Para uma discusso em profundidade desse ponto, vide o Captulo I da tese de doutorado da autora. 15 Henry George reconhece claramente esta dimenso poltica, ao falar explicitamente em capturar quase todas as rendas, excluindo os melhoramentos realizados na propriedade, ainda que os considere como produtos coletivos. 16 O tema desenvolvido no Captulo III da Tese de Doutorado da autora. 17 Como vem sendo utilizado em diversas situaes o imposto progressivo no tempo. 18 Sobre a distributividade como o elemento bsico da recuperao de mais-valias fundirias, vide Furtado, 2000.

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Coordenadoria Executiva: Jane Casella, Jos Carlos Vaz (coordenador geral), Silvio Caccia Bava. Equipe Tcnica: Agnaldo dos Santos, Ana Claudia Teixeira, Anna Luiza Salles Souto, Christiane Costa, Edie Pinheiro, Eduardo Caldas, Fernanda Versolato, Francisco Comaru, Hamilton Faria, Incio da Silva, Jane Casella, Joo Nassif, Jorge Kayano, Jos Carlos Vaz, Juliana Sicoli, Karina Uzzo, Maria do Carmo Albuquerque, Maria Elisabeth Grimberg, Mariana Romo, Nelson Saule Jr., Osmar de Paula Leite, Othon Silveira Jr., Paula Pollini, Paula Santoro, Pedro Pontual, Renato Cymbalista, Rosngela Paz, Ruth Simo Paulino, Silvio Caccia Bava, Tatiana Maranho, Toms Moreira,Veronika Paulics, Vilma Barban, Viviane Neb. Equipe Administrativa: Antonio de Amorim Filho, Benedita Alegre de Oliveira, Fabiana da Silva, Gisele Balestra, Joo Carlos Igncio, Maria Salete da Silva, Melnia Alves, Messias Pinto, Patrcia Gaturamo, Rosngela da Silva Gomes, Viviane Chaves, Wilson Alves Souza. Estagirios: Clarissa de Oliveira, Ceclia Kayano, Fbio Lira, Iara Rolnik, Julia Giovanetti, Julia Tavares, Luis Eduardo de Almeida, Luiz Lauand, Marina Colonelli, Mateus Bertolini de Moraes, Rafael Martins, Rodrigo Dantas,Tnia Masseli, Thais Chueiri, Weber Sutti. Colaboradores: Gabriela Lotta, Paulo Romeiro, Patrcia Cardoso. Conselho Diretor e Fiscal: Presidente: Helosa Helena Canto Nogueira. Vice-Presidente: Tereza Belda. Conselheiros: Ana Amlia da Silva, Ana Luiza Salles Souto, Aziz Ab.Saber, Francisco de Oliveira, Hamilton Faria, Heloisa Nogueira, Jane Casella, Jorge Kayano, Jos Carlos Vaz, Ladislau Dowbor, Marco Antonio de Almeida, Maria Elisabeth Grimberg, Marta Esteves de Almeida Gil, Nelson Saule Jr., Osmar de Paula Leite, Paulo Augusto de Oliveira Itacarambi, Peter Spink, Silvio Caccia Bava, Vera da Silva Telles, Veronika Paulics, Tereza Belda.

Esta publicao foi editada no Instituto Plis com textos compostos em fonte Rotis Sans Serif em maio de 2005.