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Proporcionalidade Como Critrio de Controle de Constitucionalidade: Problemas de Sua Recepo Pelo Direito e Jurisdio Constitucional Brasileiros1

Proportionality as a Criterion to Judicial Review: Problems on its Reception by Brazilian Contitutional Law and Jurisdiction Proporcionalidad como Criterio del Control de la Constitucionalidad: Problemas de su Recepcin por el Derecho y Jurisdiccin Constitucional Brasileos

LEONARDO MAR TINS Bel. em Direito pela Faculdade de Direito da Universidade de So Paulo. Magister legum (LL.M.) e Doutor em Direito pela Humboldt-Universitt zu Berlin. Professor dos cursos de graduao e ps-graduao na UNIBAN. Professor e Coordenador do Curso de Direito Pblico Brasileiro na Humboldt-Universitt. Coordenador e Professor do Curso de Introduo ao Sistema Jurdico Alemo do Instituto Goethe de So Paulo.

RESUMO O artigo ocupa-se da recepo brasileira do critrio da proporcionalidade. Apontadas algumas inconsistncias, sobretudo entre a razoabilidade dos sistemas de common law e a proporcionalidade desenvolvida na Alemanha, procura-se precisar o sentido dogmtico e metodolgico do critrio. Apresentamse os pressupostos dogmticos de sua aplicao para soluo de problemas constitucionais, isto , os conceitos da rea de proteo do direito fundamental, da interveno estatal e da justificao constitucional da interveno. Fixou-se o critrio como o definidor do limite material ao poder estatal de limitar o exerccio de direitos fundamentais. Proporcional deve ser a utilizao de um meio em face de um escopo legtimo perseguido pelo Estado. O meio deve ser adequado (fomentar o fim perseguido) e necessrio (escolher a alternativa mais poupadora da liberdade intervinda). Este mtodo significa, portanto, o disciplinamento do procedimento revisional-jurdico que deve evitar a ponderao de bens e valores jurdicos, mtodo esse peculiar ao processo poltico. Palavras-chave: CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE - DOGMTICA DOS DIREITOS FUNDAMENTAIS - PRINCPIO DA PROPORCIONALIDADE - DIREITO CONSTITUCIONAL COMPARADO - DIREITO CONSTITUCIONAL ALEMO
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O presente ensaio foi elaborado a partir do Projeto de Pesquisa: Interpretao, construo e aplicao do direito econmico pelos rgos jurisdicionais constitucionais competncia e responsabilidade jurdico-constitucional dos rgos de cpula do Poder Judicirio brasileiro no mbito da atividade econmica e em face da proteo de direitos subjetivos, fomentado pela Fundao UNIBAN.

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ABSTRACT This paper deals with the Brazilian reception of proportionality. As some inconsistencies are pointed out, especially between the reasonability of the common law systems and the proportionality developed in Germany, it tries to specify the dogmatic and methodological meaning of the criterion. The dogmatic presuppositions for its application are presented to solve constitutional problems, that is, the concepts of Civil Rights protection area, state intervention and its constitutional justification. It establishes the criterion of proportionality as one that defines the material restrictions to the state power on limiting the civil rights practice. Proportional must be the use of a way facing a rightful scope pursued by the State. It must be an adequate (to instigate the wanted objective) and necessary way (to choose the most preserving alternative to the fundamental right). This peculiar method to political process means, therefore, a way to discipline the judicial review that may avoid the judgment of legal goods and values. Keywords: JUDICIAL REVIEW CIVIL RIGHTS THEORY PROPORTIONALITY PRINCIPLE COMPARED CONSTITUTIONAL LAW GERMAN CONSTITUTIONAL LAW

RESUMEN El artculo se ocupa de la recepcin brasilea del criterio de la proporcionalidad. Sealadas algunas inconsistencias, sobre todo entre la razonabilidad de los sistemas del commom law y la proporcionalidad desenvuelta en Alemania, se procura precisar el sentido dogmtico y metodolgico del criterio. Se presentan los presupuestos dogmticos de su aplicacin para la solucin de problemas constitucionales, esto es, los conceptos del rea de proteccin del derecho fundamental, de la intervencin estatal y de la justificacin constitucional de la intervencin. Se estableci el criterio como el definidor del lmite material al poder estatal de limitar el ejercicio de los derechos fundamentales. Proporcional debe ser la utilizacin de un medio en razn de un objetivo legtimo perseguido por el Estado. El medio debe ser adecuado ( fomentar el fin perseguido) y necesario (elegir la alternativa que preserve ms la libertad concurrente). Este mtodo significa, por lo tanto, la regulacin del procedimiento revisional-jurdico, lo que debe evitar la ponderacin de bienes y valores jurdicos, mtodo ese peculiar al proceso poltico. Palabras-clave: CONTROL DE LA CONSTITUCIONALIDAD DOGMTICA DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES PRINCIPIO DE LA PROPORCIONALIDAD DERECHO CONSTITUCIONAL COMPARADO DERECHO CONSTITUCIONAL ALEMN

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INTRODUO NATUREZA DA PROPORCIONALIDADE ENTRE PRINCPIO E CRITRIO A idia da proporcionalidade encontra-se enraizada no pensamento jurdico-constitucional contemporneo. Desenvolvida originalmente, nos seus moldes jurdico-dogmticos que aqui interessam, pela jurisprudncia do Tribunal Constitucional Federal alemo2 j a partir da dcada de cinqenta, foi prontamente recepcionada pela doutrina daquele pas 3 e, nas ltimas dcadas, exportada para vrias partes do mundo4, chegando no exclusiva, mas principalmente sobre a pennsula ibrica5, ao Brasil6. Quando se indaga sobre as razes do tamanho sucesso da idia da proporcionalidade, chega-se logo sua caracterizao como aberta s mais variadas concretizaes nacionais, sem precisar deixar de ser racional7. Na Alemanha, como se ver com mais pormenores abaixo 8, foi o vnculo dos rgos dos trs poderes, mas sobretudo o vnculo do legislador aos direitos fundamentais, que embasou a obrigatoriedade de intervenes estatais, as quais pudessem impedir ou dificultar substancialmente o exerccio destes direitos, somente serem admitidas na medida de sua proporcionalidade.
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O vnculo do legislador aos direitos fundamentais, isto , sua obrigao de observ-los e respeitlos ao estatuir regras gerais e abstratas, est intimamente ligado ao surgimento da idia da proporcionalidade em direito constitucional. Com uma abrangncia material que, em termos histricos, muito cresceu nos dois ltimos sculos, os direitos fundamentais representam, ao garantir a liberdade individual, pelo menos no que concerne ao seu efeito clssico, verdadeiros bices ao do Estado concretizadora do interesse coletivo. Para harmonizar o interesse individual com o interesse coletivo, as constituies modernas prevem limites aos direitos fundamentais, limites estes que devem ser melhor delineados ou concretizados pelo legislador ordinrio. O que poderia ser o vnculo do legislador aos direitos fundamentais seno sua obrigatoriedade de s poder intervir no exerccio dos direitos de forma proporcional, pergunta retoricamente Schlink em seu clssico artigo publicado em 19849. Esta primeira aproximao induz o estudioso a crer que estamos diante de um princpio direcionador do controle de constitucionalidade. Princpios podem ser, pelo menos conforme o entendimento hodiernamente dominante10, mais ou menos concretizados ou observados, a eles se opondo o conceito de regra

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BVerfGE 19, 342 (348 e ss.). Ficam excludas do tratamento pelo presente ensaio eventuais acepes jussociolgicas e jusfilosficas. Cf. LERCHE, Peter. berma und Verfassungsrecht Zur Bindung des Gesetzgebers an die Grundstze der Verhltnismigkeit und Erforderlichkeit. Munique: C. H. Beck Verlag, 1961. A discusso do princpio da proporcionalidade foi alm do eixo cultural-jurdico ocidental, sendo recepcionado principalmente por pases como Coria do Norte e Japo. Cf., por exemplo, YI, Zoonil. Das Gebot der Verhltnismigkeit in der grundrechtlichen Argumentation. Frankfurt: p. Lang, 1998. Cf. as referncias e crtica abaixo, item 1. 2. No Brasil trataram do princpio, analiticamente, entre outros: MENDES, Gilmar Ferreira. O Princpio da proporcionalidade na jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal: novas leituras. Repertrio IOB de Jurisprudncia: Tributrio Constitucional e Administrativo, n. 14, p. 361 e ss., 2000; BARROS, Suzana de Toledo. O Princpio da proporcionalidade das leis restritivas de direitos fundamentais. Braslia: Braslia Jurdica, 1996; SARMENTO, Daniel. Os princpios constitucionais e a ponderao de bens. In: TORRES, Ricardo Lobo (Org.). Teoria dos Direitos Fundamentais. Rio de Janeiro: Renovar, 1999, p. 35 e 57 e ss.; GUERRA FILHO, Willis Santiago. Hermenutica constitucional: direitos fundamentais e princpio da proporcionalidade. Mimeo. V., tambm: _____. Processo Constitucional e Direitos Fundamentais. 2. ed. rev. ampl. So Paulo: Celso Bastos, 2001 e BONAVIDES, Paulo. Curso de Direito Constitucional. 13. ed. So Paulo: Malheiros, 2003, p. 392-436. Cf. SCHLINK, Bernhard. Der Grundsatz der Verhltnismigkeit. In: BADURA, Peter. DREIER, Horst (org.). Festschrift 50 Jahre Bundesverfassungsgericht. Tomo 2, Mohr Siebeck: Tbingen, 2001, p. 445. Cf. abaixo, sob a epgrafe 2. SCHLINK, Bernhard. Freiheit durch Eingriffsabwehr Zur Rekonstruktion der klassischen Grundrechtsfunktion. EuGRZ 1984, p. 457-468. Cf. ALEXY, Robert. Theorie der Grundrechte. Frankfurt: Suhrkamp, 1986, p. 78 e ss. Sobre o entendimento da doutrina brasileira, Cf. exemplarmente: ROTHENBURG, Walter Claudius. Princpios Constitucionais. Porto Alegre: Srgio Fabris 1999, p. 13 e ss. e NEGREIROS, Teresa. Dicotomia pblico-privado frente ao problema da coliso de princpios. In: TORRES, Ricardo Lobo (Org.). Teoria dos Direitos Fundamentais. Rio de Janeiro: Renovar, 1999, p. 337 e ss.

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jurdica que s conhece a resposta bipolar: regra cumprida/regra descumprida11. Para se saber o real significado da proporcionalidade no direito constitucional contemporneo, h de se, primeiramente, esclarecer esta questo relativa natureza da proporcionalidade. o que se far sob os dois primeiros tpicos do prximo ttulo (II.1. e II.2.). No terceiro tpico (II. 3.), proceder-se- anlise da recepo do conceito por parte da doutrina e jurisdio constitucional brasileiras. A opo do presente ensaio pela caracterizao do conceito como regra e no como princpio no sentido alexyano12, a despeito da questionvel procedncia desta rgida dicotomia13, ser ento fundamentada sob o terceiro ttulo (III.), onde a proporcionalidade ser apresentada como critrio decisrio para a avaliao da constitucionalidade de intervenes estatais em direitos fundamentais. 1 CONCEITO ORIGINAL E ENTENDIMENTO BRASILEIRO 1.1 Origem: Dogmtica alem dos direitos fundamentais no debate entre a jurisprudncia do Tribunal Constitucional Federal e a doutrina Como j assertado, o conceito foi cunhado na jurisprudncia do Tribunal Constitucional Federal
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alemo, l recebendo os seus primeiros contornos dogmticos. Segundo uma deciso daquela corte prolatada ainda na dcada de sessenta, o princpio da proporcionalidade resultaria da prpria substncia dos direitos fundamentais14. Pouco mais tarde o mesmo tribunal diria que por isso a proporcionalidade, embora no positivada no texto constitucional, teria status constitucional15. GRABITZ16 afirmaria em 1973 que a proporcionalidade derivada do princpio do Estado de direito, o que vem sendo repetido, de maneira acrtica, pela doutrina constitucional brasileira17. No entanto, o princpio do Estado de direito garante to somente a legalidade dos atos da administrao e, no mximo, a necessidade formal de reserva legal para intromisses estatais (intervenes) na esfera individual, no revelando nada sobre o contedo de leis concretizadoras das reservas legais18. Por isso, o princpio do Estado de direito insuficiente para descrever o efeito e fundamentar a validade da proporcionalidade enquanto critrio do controle de constitucionalidade. SCHLINK 19 ocupou-se cientificamente da matria primeiramente em sua tese de doutorado publicada no ano de 1976. Apesar da publicao ter sido intitulada Ponderao no Direito Constitucio-

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Cf. ALEXY, Robert. op. cit., p. 78 e ss. A correo dogmtica desta distino foi questionada recentemente por POSCHER, Ralf. Grundrechte als Abwehrrechte Reflexive Regelung rechtlich geordneter Freiheit. Tbingen Mohr Siebeck, 2002. p. 75 e ss. De acordo com esta distino, regras no seriam suscetveis de uma otimizao ao contrrio dos princpios. Cf. texto supra. Uma terceira via tentou seguir VILA, Humberto Bergmann. A distino entre princpios e regras e a redefenio do dever de proporcionalidade. Revista do Direito Administrativo, n. 215, p. 151 (168 e ss.), 1999, ao redefinir o que ele chama de dever de proporcionalidade. Cf. POSCHER, Ralf. op cit., p. 77 e ss., com importante referncia a SIECKMANN, Jan-Reinhard. Regelmodelle und Prinzipienmodelle des Rechtssystems. Nomos: Baden-Baden, 1990 e a RAABE, Marius. Grundrechte und Erkenntnis. Nomos: Baden-Baden, 1998. Segundo a precisa formulao de SIECKMANN, Jan-Reinhard. op. cit., p. 18: A aplicao de regras ocorre por meio de subsuno de um caso ao seu tipo legal e da deduo da conseqncia jurdica (. . .). A aplicao de princpios exige por sua vez uma ponderao entre princpios colidentes (trad. do autor). BVerfGE 19, p. 342 (348). Esta definio seria repetida no incio da dcada de oitenta, mais precisamente na Deciso sobre o controle abstrato da Lei do Censo, de 1983: BVerfGE 65, 1, 44 (Volkszhlungsurteil). BVerfGE 23, p. 127 (133). GRABITZ, Eberhard. Der Grundsatz der Verhltnismigkeit in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts. AR. 98, p. 568-581, 1973. Cf. MENDES, Gilmar Ferreira. Controle de constitucionalidade: aspectos jurdicos e polticos. So Paulo: Saraiva, 1990. p. 43: No Direito Constitucional alemo, outorga-se ao princpio da proporcionalidade (Verhltnismssigkeit) ou ao princpio da proibio de excesso (bermassverbot) qualidade de norma constitucional no-escrita, derivada do Estado de Direito. MENDES, Gilmar Ferreira. Direitos Fundamentais e controle de constitucionalidade: estudos de direito constitucional. 2. ed. So Paulo: Celso Bastos, 1999, p 43, aponta com preciso, apoiando-se no ensinamento de PIEROTH e SCHLINK, a distino entre reserva legal e reserva legal proporcional, no revidando entretanto a derivao do critrio a partir do princpio do Estado de direito (matriz). Procedente a assero somente se o termo derivao significar derivao histrica. Sem dvida o princpio do Estado de direito precedeu a proporcionalidade, representando seu antecedente histrico. Do ponto de vista dogmtico (= tcnica de aplicao do direito vigente) a assero de GRABITZ incorreta, pois o princpio do Estado de direito serve somente garantia da legalidade da atividade da Administrao Pblica no explicando o vnculo do legislador aos direitos fundamentais. SCHLINK, Bernhard. Abwgung im Verfassungsrecht. Berlin: Duncker & Humblot, 1976.

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nal, seu contedo apresentou a primeira grande sistematizao cientfica da jurisprudncia do Tribunal Constitucional Federal com uma interpretao bastante original, completada em 1984 pelo j citado artigo Liberdade enquanto resistncia interveno estatal Da reconstruo da funo clssica dos direitos fundamentais. Ponderao significa para Schlink o prprio processo de aplicao da proporcionalidade ao caso decidendo20. Para ele, no contexto do desenvolvimento do Estado de direito para o contemporneo Estado democrtico e constitucional, a exigncia da reserva legal transformou-se na exigncia da reserva de lei proporcional 21. Se antes o legislador podia constitucionalmente relativizar, por sua atividade legiferante, tudo o que o constituinte fixara enquanto direito fundamental, exigindo-se dele apenas que o constituinte lho tivesse autorizado no prprio texto constitucional, hoje, em razo do vnculo do legislador aos direitos fundamentais, ele s pode concretizar a reserva legal de forma proporcional. A idia da proporcionalidade da interveno pode ser tambm traduzida pelo ttulo da tese de Habilitation (Livre-Docncia) de Peter LERCHE publicada j bem antes dos trabalhos supra aludidos, no incio da dcada de sessenta, berma und Verfassungsrecht Zur Bindung des Gesetzgebers an die Grundstze der Verhltnismigkeit und Erforderlichkeit (Medida excessiva e direito constitucional Do vnculo do legislador aos princpios da proporcionalidade e necessidade). Nunca antes fora a funo da proporcionalidade to claramente explicitada. Tratava-se para LERCHE de um princpio constitucional ao lado do princpio da necessidade que tinha por fim evitar o excesso da medida estatal legislativa que interferisse na liberdade individual. Poupa-se a liberdade individual quando se
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probe o excesso da medida estatal. Este foi o pensamento bsico, simples e lgico de Lerche. A partir dele, o citado autor construiu a figura dogmtica do bermaverbot (Proibio de excesso). Proporcionalidade (Verhltnismigkeit) e necessidade ( rforderliE chkeit) seriam os seus elementos constituintes. A idia do bermaverbot sugere a existncia de uma escala de intensidades intervenientes da medida legislativa. Haveria um determinado limite de intensidade, o qual no poderia ser ultrapassado se no se quisesse desrespeitar a constituio. Pode-se imaginar com a expresso figurativamente uma linha divisria: at determinado ponto da escala de intensidade, imediatamente anterior ao ponto da linha do bermaverbot, a medida estatal no desrespeitaria o princpio, sendo considerada constitucional; uma vez atingido o ponto (do exagero!) valeria a proibio constitucional, ou seja, a inconstitucionalidade da medida. A forma como LERCHE colocou o problema, o vnculo do legislador significaria que ele no poderia exagerar na intensidade de sua interveno na liberdade individual22, muito colaborou para o desenvolvimento da dogmtica da proporcionalidade e dos direitos fundamentais, que em certo momento (o da justificao da limitao constitucional) at mesmo se confundem, sendo praticamente a mesma coisa23. O alicerce estrutural dogmtico muito bem lanado por LERCHE foi entretanto desenvolvido pela jurisprudncia do Tribunal Constitucional Federal e pela doutrina de maneira s vezes tortuosa. Responsvel por tais caminhos tortuosos da jurisprudncia e da doutrina foi sobretudo a concepo dos direitos fundamentais prpria das correntes tericas axiolgicas24. Muito tem-

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Cf. SCHLINK, Bernhard. op. cit., 1976, p. 192 e ss. Cf. SCHLINK, Bernhard. op. cit., 1984, p. 457-459 e ss. A idia da proibio do exagero (bermaverbot) tem sido ultimamente cada vez mais utilizada enquanto frmula de traduo do princpio da proporcionalidade. O atendimento a esta proibio se d pela aplicao do critrio da proporcionalidade em sentido amplo, que procede seleo de medidas igualmente adequadas ao fim perseguido pelo Estado e que possivelmente cerceiem a liberdade de forma menos intensa (critrio da necessidade). Cf. abaixo: 2.2.2.5. SCHLINK, por exemplo, intitulou o captulo sistemtico (final) de sua tese de doutorado de Mtodo da ponderao como dogmtica dos direitos fundamentais . (Cf. SCHLINK, Bernhard. op. cit., 1976, p. 192 e ss.). Cf. a teoria institucionalista defendida por HBERLE, Peter. Wesensgehaltsgarantie des Art. 19 Abs. 2 Grundgesetz Zugleich ein Beitrag zum institutionellen Verstndnis der Grundrechte und zur Lehre vom Gesetzesvorbehalt. 3. ed. substancialmente ampliada. Heidelberg: C. F. Mller, 1983. Na Repblica de Weimar a teoria institucionalista, sob a alcunha de Wertlehre, era defendida sobretudo por SMEND, Rudolf. Das Recht der freien Meinungsuerung. VVDStRL 4, p. 44 e ss., 1928. Modernamente ALEXY, Robert. Grundrechte als subjektive Rechte und objektive Normen. Der Staat, 29, p. 49, 55, 1990, admite que a teoria principiolgica pode ser vista como uma teoria axiolgica que se livrou de hipteses inconsistentes. No Brasil, este salto qualitativo de racionalidade que Alexy sugere ter alcanado a tese principiolgica em face da sistmico-axiolgica tradicional foi bem demonstrado por NEGREIROS, Teresa. op. cit., p. 337, 348 e ss.

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po e esforo foram despendidos com a insistncia na tese de que o texto constitucional relativo aos direitos fundamentais apresentariam um sistema de valores25. Esta tese fortaleceu, como abaixo se demonstrar, a tese da proporcionalidade em sentido estrito que se confunde com a ponderao abstrata ou concreta de bens jurdicos envolvidos na deciso a respeito da constitucionalidade da interveno. Hoje, a chamada proporcionalidade em sentido amplo Verhltnismigkeit im weiteren Sinne) ( compe-se dos princpios da adequao, da necessidade e da proporcionalidade em sentido estrito. Eles devem ser aplicados de forma gradual com o fim de descartar primeiro as medidas que ofendam ao princpio da adequao (inadequadas, inaptas), depois as que ofendam a necessidade (desnecessrias) para, finalmente, com a medida restante, avaliar a sua conformidade com o princpio da proporcionalidade em sentido estrito. Trata-se, portanto, de um processo seletivo classificatrio (adequao), eliminatrio (necessidade) e axiolgico (proporcionalidade em sentido estrito) e, destarte, de um processo caracterizado por um afunilamento, que no deixa de ter sua lgica. Problemtica to somente, como veremos, a exigncia de que o meio necessrio seja tambm proporcional em sentido estrito. Como dito, L ERCHE concebeu os dois princpios da necessidade e da proporcionalidade como sendo constituintes de sua figura do berma26. Verhltnis- (relao) mig (segundo, consoante), ou seja, segundo a relao entre as grandezas objetivo da interveno legislativa e meio empregado, poderiam ser segundo LERCHE vrias
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medidas, erforderlich (necessria) poderia ser somente uma. O conceito de Verhltnismigkeit era para LERCHE, portanto, muito mais prximo do conceito atual de adequao do que do conceito atual de proporcionalidade em sentido estrito que carece de disciplinamento metodolgico, correspondendo, em ltima instncia, a uma ponderao axiolgica entre dois bens jurdicos conflitantes, e, assim, carregada de subjetivismo. S faltou a LERCHE hierarquizar cronologicamente os dois princpios para identificar sua figura do bermaverbot com a necessidade, pois se necessria s pode ser considerada uma medida, todas as demais ultrapassariam o limite da proibio de excesso. A tarefa da aferio da proporo ou adequao seria, neste contexto, realizar a seleo prvia de medidas que j a priori no poderiam ser consideradas necessrias por serem inadequadas. Todos estes conceitos sero amplamente discutidos e fundamentados abaixo, aps a tentativa de descrio da recepo do conceito fora da Alemanha. 1.2 Recepo do conceito de proporcionalidade em Portugal Doutrina27 e jurisdio constitucional28 portuguesas j recepcionaram h muito a idia da proporcionalidade. Quando a doutrina portuguesa fala em europeizao do princpio da proibio de excesso atravs do cruzamento das vrias culturas jurdicas europias29, ela est se referindo a uma suposta homegeinizao de um conceito de origem heterognea. O resultado a construo de um conceito bastante ecltico que rene em si elementos de duas tradies jurdicas antagnicas no que tange teoria das fontes do direito. Fala-se,

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O ensejo jurisprudencial foi dado sobretudo pela to complexa quanto fundamental deciso Lth: BVerfGE 7, 198, onde o TCF alemo fala na suposta existncia de um sistema axiolgico dos direitos fundamentais. Esta tese recebeu mais crticas do que adeses. Entre os principais crticos destaque-se: SCHMITT, Carl. Die Tyrranei der Werte. In:______ Skularisation und Utopie. Stuttgart: Kohlmmer, 1967, p. 53 e ss. e BCKENFRDE, Ernst-Wolfgang. Zur Kritik der Wertbegrndung des Rechts. In: BCKENFRDE, Ernst-Wolfgang, Recht Staat Freiheit. 2. ed. Suhrkamp: Frankfurt, 1992, p. 67 e ss. Cf. tambm a crtica clssica filosofia axiolgica alem de PODLECH, Adalbert. Wertungen und Werte im Recht. AR 95, p. 185 (201 e ss.), 1970. LERCHE, Peter. op. cit., p. 21, 162 e ss. Cf. CANOTILHO, Jos Joaquim Gomes. Direito Constitucional e Teoria da Constituio. 5. ed. Coimbra: Almedina, 2002. p. 266 e ss. Cf. por todas: TC Port. 200/2001, DR II, de 27/06/2001. CANOTILHO, Jos Joaquim Gomes. op. cit., p. 267.

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neste sentido, no surgimento do conceito pelo processo de derivao do Estado de Direito ou dos direitos fundamentais, de um lado, mas, por outro lado, de sua qualidade enquanto rule of reasonebleness30. Ao mesmo tempo que corretamente se menciona o carter de limitao do poder de polcia do Estado constitucionalista do sc. XIX, tendo entretanto como alcance to somente a revelao de sintomas de patologias administrativas arbitrariedade, exorbitncia de actos discricionrios da administrao e no podendo ser entendido como um princpio material de controlo das actividades dos poderes pblicos, liga-se ao conceito to somente a realizao da radicao de um direito mais justo31. A aplicao do princpio se daria tanto na Inglaterra com seu sistema de common law quanto no sistema de civil law continental europeu de forma praticamente idntica. L, poder-se-ia confrontar-se os poderes pblicos com o sentido substantivo do manifest unreasonableness; aqui com o exame da adequao dos meios administrativos ... prossecuo do escopo e ao balancea30 31 32 33

mento concreto dos direitos ou interesses em conflito.32 1.3 Vertente brasileira: Uma recepo imprecisa Uma vez que a recepo do conceito da proporcionalidade em pases como Portugal foi classificada de parcial e insuficiente, no de se estranhar que, no Brasil, sua compreenso seja ainda mais imprecisa33, contribuindo para o carter retrico e, por vezes, assaz incuo da jurisprudncia do STF sobre a matria 34. A comear pela definio usual encontrada na doutrina brasileira, segundo a qual a proporcionalidade seria um princpio constitucional no positivado que proibiria o exerccio de um poder de polcia arbitrrio35. O rigor da medida estatal darse-ia na proporo razovel do direito individual atingido36. Embora o princpio da proporcionalidade tivesse suas razes nos ideais jusnaturalistas37, ele seria fundado no due process of law ou no Estado de direito38. Lembrar do vnculo lgico entre providncia legislativa e seu fim significa no acrescentar ab-

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Ibidem. Ibidem. Ibidem. Cf. por exemplo, por muitos, a reduzir a idia da proporcionalidade a um mero exame de razoabilidade intrnseco tradio de common law, somente BARROSO, Luis Roberto. Os princpios da razoabilidade e da proporcionalidade no direito constitucional. Revista dos Tribunais Cadernos de Direito Constitucional e Cincia Poltica, v. 23, p. 65 ss., 1998; ROCHA, Luiz Alberto G. S. Princpio da razoabilidade. Revista Forense, n. 360, p. 357, 358 e ss. e MELLO, Celso Antonio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 12. ed. rev. atual. e ampl. So Paulo: Malheiros, 2000. p. 81: Em rigor, o princpio da proporcionalidade no seno faceta do princpio da razoabilidade. No mesmo sentido: DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 15. ed. So Paulo: Atlas, 2002. p. 80 e ss. Cf. por exemplo as seguintes decises: RTJ 167, 92 (94), RTJ 169, 630 (632) e RTJ 152 (455). O carter retrico desta jurisprudncia exemplarmente demonstrado por SILVA, Luis Virglio Afonso. O proporcional e o razovel. Revista dos Tribunais, n. 798, p. 23, 31 e ss., 2002. Cf. por exemplo mais recentemente SCARANCE FERNANDES, Antonio. Processo Penal Constitucional. 3. ed., So Paulo: Revista dos Tribunais, 2003. p. 51. Cf. MENDES, Gilmar Ferreira. Direitos Fundamentais e controle de constitucionalidade: estudos de direito constitucional. 2. ed. So Paulo: Celso Bastos, 1999. p. 42 e ss., e BARROS, Suzana de Toledo. O Princpio da proporcionalidade das leis restritivas de direitos fundamentais. Braslia: Braslia Jurdica, 1996. p. 80. SCARANCE FERNANDES, Antonio. op. cit., p. 51 e ss. A tese da origem jusnaturalista repetida vrias vezes pela doutrina portuguesa, alm de infundada, uma vez que o progenitor do critrio norma positiva do direito constitucional alemo, o art. 1 III GG, tem prejudicado sobremaneira a compreenso tcnico-jurdica do carter de regra decisria na avaliao de intervenes estatais na esfera da liberdade individual. A combinao ecltica entre o princpio do Estado de direito, que entre ns significa o imprio da lei, e a inspirao de pensamentos jusnaturalistas, feita pela doutrina brasileira acaba esvaziando qualquer significado dogmtico do critrio. Trata-se de um instrumento que, nestes moldes principiolgicos abstratos e imprecisos, no tem como atender sua funo: nortear a justificao de intervenes estatais no exerccio de direitos fundamentais. No que tange precariedade do fundamento da proporcionalidade como derivada do princpio do Estado de direito, cf. a seguir no texto.

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solutamente nada ao estudo do Estado de direito. No sistema legalista continental europeu sempre se partiu do dogma da vontade do legislador39 como premissa bsica da interpretao40. Perscrutar essa vontade tambm analisar o vnculo lgico entre a medida legislativa e seu fim. Por isso, infrutferas restam aquelas tentativas de estender o critrio eminentemente constitucional a todos os ramos do direito infra-constitucional como uma espcie de dever de proporcionalidade a ser observado no momento da aplicao ou concretizao da norma jurdica41. Com efeito, o critrio da proporcionalidade foi cunhado pela jurisprudncia do TCF alemo para dar uma resposta dogmtica correta ao problema do vnculo do legislador aos direitos fundamentais, conseqentemente configurando um limite ao poder limitador do legislador que se fundamenta em reservas legais e no chamado direito constitucional de coliso. O ramo jurdico de incidncia , portan39

to, o chamado direito constitucional especfico (spezifisches Verfassungsrecht)42, que abrange o modus, a maneira de interpretao aplicao do direito infraconstitucional quando a deciso da lide puder representar em tese violao de um direito fundamental. Generalizar o critrio em pauta, transformando-o em um dever estatal de proporcionalidade lato sensu significa desistir da limitao de competncia de um tribunal constitucional em face da matria constitucional especfica43. Ainda que o STF no seja um tribunal constitucional stricto sensu tal qual o TCF alemo, antes sim uma corte de super-reviso44, ao limitar a aplicao do critrio da proporcionalidade aos casos envolvendo possvel violao de direito fundamental principalmente pelos rgos que exercem a funo legiferante do Estado, daria um contorno dogmtico-funcional proporcionalidade. O critrio da proporcionalidade no poderia ser aplicado, por exemplo, subsuno de norma infraconsti-

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Tanto a filosofia quanto a sociologia jurdicas tm, por vezes, analisado este dogma com um olhar bastante crtico. Cf. AGUIAR, Roberto A. R. de. Direito, poder e opresso. So Paulo: Alfa-Omega, 1990. p. 22 e ss. e mais recentemente com amplas referncias bibliogrficas SABADELL, Ana Lucia. Manual de sociologia jurdica: introduo a uma leitura externa do direito. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2000. p. 117 e ss. Incorreta tambm a idia de que a proporcionalidade corresponda a uma redefinio da interpretao teleolgica. A interpretao teleolgica no caracterizada pela heteronmia da verificao da relao entre meio e propsito prpria do critrio da proporcionalidade. Assim no h um aspecto material da proporcionalidade que represente uma justificao teleolgica da qual decorreria umalimitao a direito individual . . como objetivo (de) efetivar valores relevantes do sistema constitucional (SCARANCE FERNANDES, Antonio. op. cit., p. 53). Esta tese tem o condo de subverter o sentido do controle de proporcionalidade, na medida em que pode ser apta a ampliar a margem de ao da medida estatal limitadora ou restritiva do direito individual. Tentativa esta perpetrada por VILA, Humberto Bergmann. op. cit., p. 172: Onde houver proteo a bens jurdicos que concretamente se correlacionem e uma relao meio-fim objetivamente demonstrvel, haver campo aplicativo para o dever de proporcionalidade. Trata-se aqui de uma reduo perigosa do critrio da proporcionalidade condio de mero instrumento (retrico) do velho e sempre muito questionvel cnon da interpretao teleolgica (cf. nota anterior). Uma relao meio-fim junto proteo a bens jurdicos que concretamente se correlacionem ser sempre e at mesmo nas mais conseqentes ditaduras objetivamente demonstrvel (a no ser que estejamos falando de Neros que sintam um prazer inconmensurvel e atear fogo em seus domnios). No pode ser, portanto, no campo de qualquer interpretao teleolgica que a proporcionalidade encontra o seu campo aplicativo, mas to somente, como se ver abaixo [cf. 2. 1. 1. 3 c e 2. 1. 2] entendida enquanto elemento disciplinador do limite competncia constitucional atribuda aos rgos estatais de limitar a rea de proteo de direitos fundamentais. Nada obstante as dificuldades envolvidas na determinao do que seja direito constitucional especfico, o TCF e a doutrina processual constitucional alem insistem na frmula para determinar o mbito da competncia daquela corte constitucional em face da jurisdio ordinria. Cf. SCHLAICH, Klaus. Das Bundesverfassungsgericht Stellung, Verfahren, Entscheidungen. 3. ed. Munique: Beck, 1994. p. 180 e ss. Tais dificuldades tm sido apontadas como um dos principais motores do processo de constitucionalizao do ordenamento jurdico. Cf. SCHUPPERT, Gunnar Folke. BUMKE, Christian. Die Konstitutionalisierung der Rechtsordnung berlegungen zum Verhltnis von verfassungsrechtlicher Ausstrahlungswirkung und Eigenstndigkeit des einfachen Rechts. Baden-Baden: Nomos, 2000. p. 72 e ss. A conseqncia imediata a descaracterizao da jurisdio constitucional concentrada. Cf. SCHLAICH. op. cit., p. 140 e ss. A caracterizao de rgo jurisdicional como sendo de super-reviso refere-se ao fato das competncias recursais do STF, ainda que no caso aqui interessante do art. 102 III CF seja denominada extraordinria, constiturem de fato uma reviso da reviso da aplicao do direito feita em sede, por exemplo, de apelao. V. a respeito: MARTINS, Leonardo. Gerichtsbarkeit und Gerichtsorganisation in Deutschland und in Brasilien: Ein berblick. Manuscr. ainda no publicado apresentado no seminrio de ex-bolsistas do DAAD (RJ, 21 a 24 ago. 2003). So Paulo, 2003.

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tucional propriamente dita. Se o juiz criminal, por exemplo, entender com base na prova colhida nos autos que no esto presentes no caso decidendo elementos excludentes da ilicitude, ou, ainda, essa ou aquela agravante ou atenuante, respectivamente a aplicao e a mensurao da pena em si no sero problemas suscetveis da aplicao do critrio da proporcionalidade. Trata-se, ao contrrio, de problemas de aplicao de direito penal, os quais se tornariam constitucionalmente relevantes se outros direitos fundamentais de natureza processual fossem atingidos. Como no Brasil nem o sistema de controle de constitucionalidade concentrado nem o STF exclusivamente competente para a aplicao de direito constitucional, a subsuno do tipo penal pode ser revista em ltima instncia pelo STF. No sistema concentrado, essa possibilidade se esgota com a ltima instncia ordinria. Nada obstante, a idia da proporcionalidade poderia ser aproveitada somente l onde ela funciona como critrio decisrio: a verificao da constitucionalidade da aplicao de limites constitucionais a direitos fundamentais outorgados pela CF. Como conseqncia de tais incertezas e imprecises, vislumbra-se o risco para a segurana jurdica da aplicao de um princpio to aberto que nada mais traz do que descrever o processo de aplicao da idia de justia ao caso concreto, aplicao esta feita por meio da ponderao de bens ou valores jurdicos. Chega-se, desta maneira, imagem da balana, onde se pode livremente misturar e combinar os mais variados pesos e medi45

das. Por conseqncia, a argumentao perde fatalmente sua natureza jurdica45. No seu lugar, trava-se uma discusso poltica por rgos e auxiliares no legitimados constitucionalmente para tanto, ofendendo potencialmente o art. 2 CF46. Na jurisprudncia constitucional alem ocorre tambm por vezes a perda do critrio puramente jurdico a ser apresentado abaixo47. Nada obstante, aquele Tribunal conquistou ampla autoridade junto comunidade jurdica, sobretudo em face das fundamentaes dogmticas de suas decises. Um sistema, ainda que imperfeito, foi erigido nestes mais de cinqenta anos e a doutrina sempre atenta, questiona, esclarece e desenvolve outros aspectos introduzidos pela jurisprudncia 48. Que a proporcionalidade no precisa e no deve ser reduzida a uma simples figura retrica, vazia de contedos, procura demonstrar o texto abaixo. Lembre-se, primeiro, que o sistema no concentrado de controle de constitucionalidade brasileiro causa como salientado muitos problemas de insegurana jurdica no enfrentados num sistema concentrado onde somente uma corte detm o monoplio da declarao vinculante da inconstitucionalidade de norma (Normverwerfungsmonopol des Bundesverfassungsgerichts). Tais problemas revelam-se sobretudo em sede de controle incidenter tantum de efeito inter partes, pois, uma vez que todo juiz pode deixar de aplicar norma por entend-la inconstitucional, surgem as mais diversas fundamentaes que dificilmente podem ser trazidas a um sistema fechado que as legitime. Tal dificuldade tem o condo de justificar ou at mesmo de ordenar a tarefa da doutrina de reconstruir a recepo do con-

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A relao entre Poltica e Direito que no sistema legalista continental europeu uma relao disciplinada, pelo menos no nvel infraconstitucional, por uma diviso de tarefas claras: o legislador toma as decises polticas transformadas em norma jurdica; o operador do direito aplica-as ao caso concreto com o mnimo grau de construo prpria (limitao aos casos de fechamento de lacunas ou integrao normativa). Ao nvel constitucional, as tarefas so as mesmas, com a peculiaridade de que as prprias decises polticas, e no a deciso de conflitos por elas regulados, so objeto da deciso judicial. Isso no significa porm que seja facultada ao rgo jurisdicional a reviso da deciso poltica, mas sim que o rgo jurisdicional controla a observncia dos parmetros formais e materiais da deciso poltica, os quais so oferecidos pela constituio. A verificao da ofensa de normas constitucionais como a do art. 2 CF pertence quelas tarefas mais difceis da dogmtica constitucional. Cf. a respeito: BASTOS, Celso Ribeiro. MARTINS, Ives Gandra da Silva. Comentrios Constituio de 1988. So Paulo: Saraiva, 1989. v. 1, p. 468 e ss. Bastante polmica foi, j no incio dos anos setenta, a deciso conhecida como Mephisto (cf. BVerfGE 30, 173), considerada at hoje como a maior Entgleisung (descarrilamento) do TCF alemo. Poderia algum entre os constitucionalistas brasileiros indicar qual seria entre ns uma comparvel Entgleisung da jurisprudncia do STF? Veja o exemplo da introduo pelo TCF da figura do dever de tutela estatal contra agresses provenientes de particulares aos direitos fundamentais (Schutzpflichtendogmatik). Sobre o assunto existe ampla literatura germnica. Cf. apenas a monografia de DIETLEIN, Johannes. Die Lehre von den grundrechtlichen Schutzpflichten. Berlin: Duncker & Humblot, 1992 e as referncias apontadas abaixo da nota 111.

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ceito no Brasil, tendo em vista a sua aplicabilidade que deve ser to legtima do ponto de vista dogmtico-constitucional quanto decisiva do ponto de vista decisrio-pragmtico face aos conflitos constitucionais. Estes conflitos, ocorrentes no estgio atual do Estado constitucional, podem ser caracterizados como complexos, mas so tambm normais no sentido de serem freqentes. 2 CARTER DECISRIO DO CRITRIO DA PROPORCIONALIDADE 2.1 Locus do critrio na dogmtica geral dos direitos fundamentais 2.1.1 Pressupostos dogmticos Dogmaticamente, a aplicao do critrio da proporcionalidade tem alguns pressupostos. Sua descrio tem a funo de localizar o ponto dentro da dogmtica geral dos direitos fundamentais onde ele aplicvel. A dogmtica geral dos direitos fundamentais corresponde no geral a um processo trifsico: 1) anlise do objeto tutelado pelo direito fundamental; 2) anlise da interveno estatal e 3) anlise da possibilidade de justificao desta em face da aplicao de um limite constitucional. O controle da aplicao do limite constitucional feito pela anlise da proporcionalidade. Da se classificar o critrio da proporcionalidade como sendo um limite do limite (Schrankenschranke) constitucional. 2.1.1.1 rea de regulamentao e de proteo de um direito fundamental Cada direito fundamental objetiva regulamentar uma situao ou relao real, um conjunto de fatos que acontecem por razes que podem ser biolgicas ou sociais. O direito vida trata da proteo da vida humana, a liberdade de associao trata da faculdade das pessoas de criar associaes, de filiar-se ou delas se afastar, de dirigi-las e dissolv-las e assim por diante.
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Esta a rea de regulamentao do direito fundamental. O art. 5 XII CF trata, por exemplo, das comunicaes telefnicas, estabelecendo que estas devem ser realizadas sem interferncias alheias vontade daqueles que esto se comunicando por meio de uma ligao telefnica. Tem-se aqui uma situao social: duas pessoas desejam comunicarse com privacidade e, no tendo a possibilidade de se encontrarem, recorrem ao telefone que possibilita a conversao. Esta situao regulamentada pelo referido inciso que representa uma deciso do constituinte: a comunicao telefnica deve permanecer secreta, sendo proibida a interferncia de terceiros. A interferncia de terceiros particulares proibida pela legislao penal infraconstitucional. A interveno do terceiro Estado o pelo art. 5 XII CF. Isto no significa que toda e qualquer comunicao telefnica protegida de toda e qualquer interferncia estatal. Dentro do grande crculo da rea de regulamentao, a CF protege prima facie somente determinadas comunicaes de determinadas interferncias. Para tal efeito, a CF indica os casos nos quais uma comunicao telefnica, que faz parte da rea de regulamentao, no goza de proteo constitucional. Desta maneira chega-se ao conceito de rea de proteo de um direito fundamental. A rea de proteo sempre menor que a rea de regulamentao, pelo menos em geral, pois h a possibilidade de coincidncia entre as duas. Cada vez que a Constituio diz salvo se, a no ser que, sendo vedado, entendemos que quer restringir a rea de proteo, excluindo os casos descritos por estas locues. Resumindo: a rea de proteo resulta da subtrao, da rea de regulamentao, dos casos e situaes que a Constituio j prima facie no protege. Ela corresponde a comportamentos individuais especficos ou a determinado status jurdico. Neste mister, fala-se em direitos fundamentais de liberdade e propriedade 49, caso em que a rea de prote-

Direitos fundamentais clssicos, tratados pela doutrina brasileira como direitos fundamentais de primeira gerao. Sobre a contraposio Direitos Fundamentais clssicos e direitos sociais, Cf. SARLET, Ingo Wolfgang. Eficcia dos Direitos Fundamentais. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2001. V. tambm a tima, vez em que ao mesmo tempo criativa e sistemtica, abordagem de TORRES, Ricardo Lobo. A cidadania multidimensional na era dos direitos. In: _____. (Org.). Teoria dos Direitos Fundamentais. Rio de Janeiro: Renovar, 1999. p. 239, 269 e ss.

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o oferece os elementos tpicos, que fundamentam ao Estado a obrigao de no fazer. 2.1.1.2 Interveno estatal A partir do momento que se constata uma invaso na rea de proteo de um direito fundamental, ativa-se um mecanismo complexo de defesa ou resistncia50. Esta invaso feita, em termos tcnicos 51, por uma autoridade do Estado, pois a invaso ftica partida do particular no resistida pela norma constitucional mas sim por uma norma infraconstitucional 52, a qual tutela a liberdade e propriedade individuais na medida em que sanciona o seu desrespeito pelo particular. A invaso relevante para o presente contexto a invaso normativa do Estado. Contra esta, os direitos fundamentais oferecem resistncia, na exata medida em que eles forem entendidos como regra reflexiva da liberdade juridicamente ordenada53. O carter re50

flexivo dos direitos fundamentais se deve ao fato de que os direitos fundamentais, enquanto vinculadores dos rgos que exercem a funo legislativa estatal (a qual serve de parmetro para o exerccio das duas demais funes estatais fundamentais, a administrativa-governamental e a jurisdicional), apresentam as regras para o seu regramento pelo legislador estatal. Pode-se, assim, definir a interveno na rea de proteo de um direito fundamental como sendo a ao ou omisso do Estado que: 1) ou impossibilite, em parte ou totalmente, um comportamento correspondente a um direito fundamental (um comportamento que seja abrangido pela rea de proteo do referido direito); ou, 2) que ligue ao seu exerccio uma conseqncia jurdica negativa mediante uma proibio sancionada. A interveno pode ser feita, segundo o entendimento contempo-

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Ao contrrio dos primeiros autores a recepcionar a dogmtica dos direitos fundamentais como MENDES, Gilmar Ferreira. op. cit., 1999, p. 37 e ss., os quais preferem o termo direito de defesa como traduo da expresso alem Abwehrrecht, preferiu-se aqui direito de resistncia pelas seguintes razes: No se trata de uma pretenso jurdico-material ao direito processual de se defender (cf. ampla defesa na esfera criminal = umfassende Verteidigung; Pflichtverteidiger, Strafverteidiger, respectivamente, advogado dativo e advogado criminal), de contestar a pretenso jurdico-material de outrem, mas de uma pretenso jurdicomaterial ao cumprimento da obrigao estatal de no fazer (Unterlassungsgebot). O termo Widerstandsrecht (art. 20 IV GG) que pode ser traduzido tambm como direito de resistncia tem uma conotao muito mais especfica: denota a pretenso jurdicomaterial insurreio (desobedincia civil) contra pessoas ou rgos estatais que tentarem destruir a ordem constitucional democrtica e federativa. O Abwehrrecht surgiu no contexto do desenvolvimento do Estado de direito do sc. XIX segundo a mxima muito invocada na poca Nenhuma interveno na propriedade e na liberdade sem lei (kein Eingriff In: Eigentum und Freiheit ohne Gesetz). Certo que os direitos fundamentais a partir do que a nossa doutrina convencionou-se chamar de segunda gerao adquiriram outras funes no contexto do Estado constitucional democrtico e social de direito. Tais conotaes no excluem, entretanto, o efeito ou funo original dos direitos fundamentais conforme a pacfica jurisprudncia do TCF alemo (Cf. o ponto de partida desta jurisprudncia em BVerfGE 20, 162 Spiegelurteil). Eingriffe abzuwehren significa, portanto, melhor traduzido tendo em vista a gnese apontada como resistir a intervenes. Esta resistncia pode, tendo em vista a dogmtica dos limites constitucionais, no subsistir face a possibilidade da interveno restar, ao cabo do exame, materialmente justificada, o que denota mais uma vez a impropriedade do termo defesa que implica na mera possibilidade de trazer argumentos da parte processual (titular do direito) a juzo. Neste sentido, Cf. a clara exposio do sentido do Abwehrrecht como resistncia ao estatal, ainda que o fazendo no contexto de sua concepo sobre a teoria liberal dos direitos fundamentais, de BONAVIDES, Paulo. op. cit., p. 615. Cf. ainda na mesma obra supra cit. de MENDES, Gilmar Ferreira. op. cit., 1999, p. 97 e ss., todo um captulo dedicado ao direito de defesa no sentido processual (do art. 5 LV CF). Premente se faz, portanto, a distino terminolgica ora proposta. Trata-se, neste mister, de traar a fronteira entre a invaso ftica promovida por particulares e a interveno estatal na rea de proteo do direito. A fundamentao segue no texto. A invaso ftica por particulares ganhou em relevncia, no entanto, com o advento da chamada dogmtica do dever de tutela estatal (grundrechtliche Schutzpflichten). Sobre o assunto Cf. texto acima e a referncia a DIETLEIN, Johannes. op. cit., 1992, alm das referncias bibliogrficas trazidas abaixo nota 111. Um dos principais escopos do direito privado promover a assim chamada justia comutativa, da qual fazem parte no somente o direito das obrigaes de base contratual, mas tambm o de base delitual. Normas constitucionais, por sua vez, so normas correspondentes Justia distributiva. A boa conformao da justia comutativa (criao da lei) significa concretizao da justia distributiva. Concretizao da justia comutativa se d, por sua vez, pelo cumprimento (espontneo) de clusulas contratuais ou pela imposio de pretenso jurdica de uma das partes pela aplicao da regra geral e abstrata civil ao caso concreto. Sobre a dicotomia, Cf. as abordagens jusfilosficas de RAWLS, John. A Theory of Justice. Cambridge Mass.: Belknap, 1971 e HFFE, Otfried. Gerechtigkeit: Eine philosophische Einfhrung. Munique: Beck, 2001. p. 85 e ss. Cf. POSCHER, Ralf. Grundrechte als Abwehrrechte Reflexive Regelung rechtlich geordneter Freiheit. Mohr Siebeck: Tbingen, 2002. p. 315 e ss., 318 e ss.

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rneo54, direta ou indiretamente, com ou sem constrangimento, mediante um ato jurdico ou no. Entretanto, nem todo constrangimento feito pelo Estado que seja de alguma forma relevante para o exerccio de um direito fundamental constitui uma interveno estatal neste direito. Concomitantemente ao desenvolvimento da teoria e da dogmtica dos direitos fundamentais neste ltimo sculo, que reconheceu, entre outras, a existncia de funes objetivas55, efeitos horizontais56 e deveres estatais de tutela57, o conceito de interveno tambm evoluiu, revelando a problemtica tendncia de perder seus contornos dogmticos. Neste mister, h de se distinguir entre o conceito clssico e o conceito hodierno de interveno: Segundo o conceito clssico, a interveno tinha que reunir quatro requisitos para s-lo, tcnico-juridicamente falando. Ela tinha que ser final, ou seja intencional e no representar mera conseqncia colateral no almejada pelo Estado. Em segundo lugar, ela tinha que ser direta e no conseqncia indireta da ao estatal. Em terceiro lugar, tinha que ocorrer por ato jurdico e no ter efeito meramente ftico. Por fim, tinha que ser imperativa, sendo imposta quando e se necessrio pela fora organizada do Estado 58. Este conceito clssico foi, todavia, conforme j supra salientado, ampliado, alcanando hoje praticamente toda e qualquer ao ou omisso estatal. Assim, a interveno no se d apenas mediante aquelas aes que correspondam a um ato jurdico, mas sim por aes e omisses que atinjam a liberdade garantida de alguma forma, como por exemplo, da forma indireta, onde a liberdade atingida a de terceiros e no a daqueles s quais se dirige a interveno imediata e intencionada pelo Estado.
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Basta, alm destes afrouxamentos conceituais, que a ao ou omisso do Estado impea parcialmente a prtica de um comportamento correspondente rea de proteo de um direito fundamental para a configurao de uma interveno, que, para no significar uma violao de direitos fundamentais, necessita, como se ver, de uma justificao constitucional. Intervenes no direito fundamental auto-determinao sobre dados pessoais, derivado da tutela geral dos direitos da personalidade consubstanciada no direito liberdade do art. 5 caput CF, por exemplo, no ocorrem por meio de imposio de fora pelo Estado. Com efeito, os dados so levantados e processados muitas vezes sem o conhecimento dos atingidos pela medida estatal. Necessrio se faz demonstrar to somente que o efeito do impedimento parcial ou total do comportamento individual possa ser atribudo a uma atitude do poder pblico. A ampliao do conceito de interveno em pauta tambm conseqncia do desenvolvimento do conceito dos direitos fundamentais de suas funes clssicas prprias do Estado liberal para o conceito vigente no Estado democrtico e social. Quanto mais se amplia o contedo de um direito, mais existe a possibilidade do Estado nele esbarrar por ao ou omisso sua. O problema, no momento, definir um limite mnimo, abaixo do qual a ao ou omisso do Estado no configuraria uma interveno. Esse limite mnimo traria maior segurana jurdica ao tratamento da matria. Pense-se, por exemplo, em casos de bagatela onde a ao do Estado simplesmente molesta o titular do direito fundamental no exerccio do referido direito: Polcia rodoviria que provoca engarrafamento em funo do controle de certos motoristas. Est se intervindo no direito de ir e vir

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Cf. a profunda explanao de ECKHOFF, Rolf. Der Grundrechtseingriff. Berlin, Munique e outras: Heymanns, 1992. Cf. sobre o assunto fundamentalmente BCKENFRDE, Ernst-Wolfgang. Grundrechte als Grundsatznormen. Der Staat 1990, p. 1 e ss. e DREIER, Horst. Dimensionen der Grundrechte Von der Wertordnungsjudikatur zu den objektiv-rechtlichen Grundrechtsgehalten. Hannover: H & Z, 1993, p. 41 e ss. com abundante referncia bibliogrfica. Sobre o efeito horizontal em geral: DIMOULIS, Dimitri. MARTINS, Leonardo. Manual dos Direitos Fundamentais. So Paulo: Revista dos Tribunais. No prelo. A respeito veja: DIETLEIN, Johannes. op. cit., 1992. Veja sobre o assunto, BETHGE, Herbert. Der Grundrechtseingriff. VVDStRL 57 (1998), 5-56.

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dos demais motoristas no controlados ou se trata de uma simples molstia cotidiana? Em todo caso, o titular do direito atingido pela ao ou omisso do Estado poder question-la em face de uma possvel inconstitucionalidade. Por tal razo, crucial distinguir entre intervenes permitidas e no permitidas ou, dito de outra forma, entre intervenes justificadas ou no justificadas constitucionalmente. Em sntese, uma interveno ser permitida, porque justificada constitucionalmente, em trs casos: a) Quando o comportamento no se situa na rea de proteo do respectivo direito (exemplo: reunio de pessoas armadas59). Neste caso, no temos uma interveno em sentido tcnico-jurdico e dogmtico, vez em que a ao do Estado no recai sobre um comportamento individual ou coletivo abrangido pela rea de proteo de um direito fundamental. A ao do Estado no chega a configurar uma interveno na rea de proteo, no encontrando nenhum bice normativo, sendo ab initio permitida. Neste caso, os conceitos de permisso e justificao constitucional no so idnticos como nos demais casos; b)Quando uma norma infraconstitucional restringir o direito fundamental de forma a priori permitida pela Constituio. Como exemplo, tem-se que para exercer a profisso de advogado, o bacharel em Direito e titular do direito ao livre exerccio de qualquer profisso deve ser submetido a exames, especificados em lei60. Neste caso, a interveno estar sendo coberta pela norma infraconstitucional em pauta e poder restar, no final da avaliao de constitucionalidade dessa norma infraconstitucional (controle abstrato) e de sua aplicao no caso concreto (concretizao/
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controle concreto), justificada constitucionalmente e, conseqentemente, permitida; c) Quando dois direitos fundamentais ou um direito fundamental do indivduo e um princpio de interesse geral entrarem em conflito. Exemplos: a polcia probe uma reunio para possibilitar o exerccio da liberdade de locomoo; o diretor de um presdio abre a correspondncia dos detentos por razes de segurana pblica. Nestes casos, o comportamento proibido situa-se na rea de proteo, porm sua proibio ou limitao pode vir a ser constitucionalmente justificada pela existncia de um conflito de normas. Seu pressuposto a atividade legiferante infraconstitucional do Estado 61 que, ao perseguir a proteo de bens jurdicos constitucionais, acaba tendo que limitar o exerccio de um direito fundamental. A limitao se d pela interveno pontual na rea de proteo do direito fundamental atingido que tambm ter de ser justificada constitucionalmente com a utilizao do critrio ora tratado. Nos demais casos temos intervenes proibidas, que se constituem em violao de um dispositivo constitucional. o que ocorre quando uma autoridade do Estado impossibilita o exerccio de um direito ou probe um comportamento abrangido pela rea de proteo do direito fundamental em pauta e quando a tentativa de justific-la com base nos critrios a seguir apresentados restar infrutfera. 2.1.1.3 Justificao constitucional da interveno a) Limites constitucionais dos direitos fundamentais e conceito de justificao constitucional de interveno estatal na rea de proteo do direito fundamental

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Todos podem reunir-se pacificamente, sem armas, em locais abertos ao pblico, independentemente de autorizao. (art. 5, XVI CF). Sobre a figura da reserva legal no Brasil Cf. seu tratamento por SILVA, Jos Afonso. Curso de Direito Constitucional Positivo. 17. ed., So Paulo: Malheiros, 2000. p. 423 e ss. O autor introduz a anlise com uma bastante profcua porque procedente que aponta uma distino insuficiente feita pela doutrina brasileira entre os princpios da legalidade e o da reserva de lei. A polcia pode agir com base legal que pode lhe facultar uma margem de ao (de poder discricionrio). A concretizao desse poder deve ser tambm justificada constitucionalmente atravs do mtodo a ser abaixo estudado.

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A possibilidade da justificao constitucional deriva de um lado da relao complexa de normas constitucionais outorgantes de direitos fundamentais com o direito infraconstitucional e de outro do vnculo do legislador aos direitos fundamentais62. O carter bastante genrico e abstrato das normas de direitos fundamentais torna-as dependentes do legislador ordinrio que as concretiza de um lado, mas que tambm as limita de outro63. As limitaes tm que ser expressas ou pelo menos sistemicamente autorizadas pela constituio (hipteses b e c supra). anlise da constitucionalidade formal e material da concretizao dos limites dos direitos fundamentais d-se o nome de justificao constitucional de uma interveno estatal na rea de proteo do direito fundamental. Justificada restar a interveno se ela, em primeiro lugar, representar a concretizao de um limite constitucional. Como essa concretizao feita pelos titulares das funes legislativas estatais (Legislativo no caso de leis formais e demais rgos da Administrao no caso de leis materiais, quando estas forem pelo texto constitucional expressamente admitidas64), seu contedo, ou seja, o contedo da norma limitadora (interventora) dever ser por sua vez analisado e limitado, tendo em vista o vnculo destes rgos estatais ao direito fundamental atingido. Destarte, o exame da justificao da interveno conhece duas etapas: a primeira formal, onde
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se reconhece a incidncia de um limite constitucional concretizado pelo legislador infraconstitucional e a segunda material, onde se limita o efeito limitador da medida concretizadora do limite. A necessidade da justificao material , por fim, fundamentada no vnculo do legislador aos direitos fundamentais e no carter reflexivo de normas de direitos fundamentais. A reflexividade refere-se ao objeto de anlise nos exames de constitucionalidade de atos do poder pblico, que so regras harmonizadoras de bens jurdicos infraconstitucionais ou solucionadores de conflitos interindividuais: a regra do conflito e no o conflito em si 65. b)Reserva legal Muitas disposies da Constituio introduzem uma reserva legal (ou reserva de lei). Tais reservas legais permitem ao legislador comum introduzir limitaes, restringindo a rea de proteo de um direito fundamental66. A reserva de lei pode ser plena (tambm denominada de simples ou absoluta) quando a CF indica que o exerccio do direito ser feito na forma da lei ou nos termos da lei (ex.: art. 5, VI e XV CF). Temos uma reserva legal limitada (tambm denominada de qualificada ou relativa) quando a CF indica qual o tipo (meio a ser utilizado) ou a finalidade da limitao do direito que a lei pode estabelecer (ex.: art. 5 V, XII e XXIV CF). Finalmente, a limitao pode ser indireta ou tcita, quando a CF no utiliza a frmula nos termos da

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O vnculo do legislador gera um efeito recproco: Ao mesmo tempo que lcito a ele limitar a rea de proteo de direitos fundamentais pelo uso de reservas legais, ele deve faz-lo de modo a preservar ao mximo o direito intervindo. A antiga jurisprudncia do TCF alemo sobre o assunto, no caso de limitaes ao direito fundamental da liberdade de expresso, criou a chamada Wechselwirkungstheorie (teoria do efeito recproco), segundo a qual uma norma infraconstitucional limitadora da liberdade de expresso, ainda que esteja coberta por uma reserva legal, deveria ser limitada de volta (Schaukeltheorie) pelo contedo do direito fundamental liberdade de expresso. Cf. sobretudo BVerfGE 7, 198, 215 (Lth). Implcita neste pensamento est a idia da reflexividade das intervenes, exaustivamente desenvolvida por POSCHER, Ralf. op. cit., p. 315 e ss. Quando existirem, assim, reservas legais. Cf. abaixo. POSCHER, Ralf. op. cit., p. 183 e ss., distingue dois nveis da regulamentao de um conflito. Existe um tringulo formado pelo Estado e por dois cidados com interesses opostos. No primeiro nvel, h trs possibilidades tericas de regramento do conflito: uma negativa, se o Estado abster-se de regr-lo, e duas positivas: ou se impe a uma das duas partes envolvidas no conflito a obrigao de deixar de fazer aquilo que se contrape ao interesse do outro, ou se obriga este ltimo a tolerar (dulden) a realizao do comportamento do primeiro, contrariando, portanto, o seu interesse (Duldungspflichten = Obrigaes de tolerncia). O segundo nvel da regulamentao do conflito a anlise da conformidade da regra positiva ou negativa com a medida constitucional. Assim, a norma constitucional no decide o conflito em si, mas to somente decide sobre a validade da regra do conflito. Por isso, a regra de direito fundamental regra reflexiva: regra o poder do Estado de regrar. Cf. MENDES, Gilmar Ferreira. op. cit., 2000. p. 223-241.

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lei ou outra semelhante, mas necessrio que uma lei intervenha para fixar condies de exerccio do direito (ex.: art. 5 X, LXXV CF). Na CF encontramos muitos direitos sem reserva que o constituinte garante sem prever, explcita ou implicitamente, a possibilidade de uma limitao por meio da lei infraconstitucional. Um exemplo constitui o art. 5 XI CF. Uma parte da doutrina entende que, nestes casos, o legislador infraconstitucional pode, a despeito da inexistncia de reservas legais que justamente tm a funo de autorizar o legislador ordinrio a intervir na rea de proteo dos direitos, introduzir limitaes67. O entendimento mais correto que, quando o constituinte no quis autorizar uma limitao do direito pela lei infraconstitucional, significa que no viu, a princpio, nenhum problema no exerccio pleno do direito. Eventuais limitaes atravs de normas infraconstitucionais seriam contrrias vontade do constituinte e por tal razo inconstitucionais. No caso dos direitos sem reserva, a limitao pode acontecer somente no caso concreto, ou seja, no momento da interpretao e aplicao do direito pela Administrao e principalmente pelo Judicirio, quando se constata um conflito entre dois direitos ou entre um direito e um princpio (ou bem) constitucional, conflito este que pode ser afastado com uma melhor interpretao da rea de proteo do direito a ser auferida com a ajuda da interpretao sistemtica68. A liberdade de conscincia e crena, por exemplo, choca-se com outros muitos direitos e
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bens constitucionais quando se a interpreta generosamente, quer dizer, extensivamente o ncleo da proteo que so os fenmenos da conscincia e da crena. A expresso do pensamento liberdade limitada por reserva legal (Art. 5 V CF), j a liberdade conscincia no: isto indica que uma interpretao extensiva da conscincia, tendo em vista sua relao sistemtica com a expresso do pensamento, roubaria, por assim dizer, elementos pertencentes rea de proteo do direito liberdade de expresso constituindo um erro sistemtico. Por isso, nem todo pensamento conscincia do sentido do art. 5 VI CF69. Observe-se, finalmente, que, segundo a posio prevalecente na doutrina e na jurisprudncia, o termo lei significa lei formal, isto , lei votada pelo Congresso Nacional ou medida equiparada a esta, tal como a medida provisria j convertida em lei70. Assim sendo, a reserva de lei constitui, na verdade, uma reserva parlamentar. Isto significa que a lei no sentido material no suficiente. Existe tambm uma grande controvrsia sobre a questo relativa competncia do Legislativo de delegar ao Poder Executivo o estabelecimento de normas limitadoras dos direitos fundamentais.71 c) Limites dos limites A possibilidade de se limitar um direito fundamental por meio de intervenes na rea de proteo do direito no , entretanto, ilimitada. Se fosse reservado ao legislador o arbtrio de concretizar as reservas legais da forma que bem lhe aprouvesse, a rea de proteo dos direitos fundamentais poderia ser de tal sorte restringida que pouco sentido

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Cf., na literatura alem, a discusso em torno dos direitos fundamentais sem reserva legal (vorbehaltlose Grundrechte) por ltimo: MISERA-LANG, Kathrin. Dogmatische Grundlagen der Einschrnkbarkeit vorbehaltloser Freiheitsrechte. Frankfurt: Lang, 1999. Cf. a crtica procedente de PIEROTH, Bodo. SCHLINK, Bernhard. Grundrechte Staatsrecht II. 16. ed., Heidelberg: C. F. Mller, 1999. p. 73 e e ss. Eles vem na teoria do direito constitucional de coliso (kollidierendes Verfassungsrecht) defendida pela doutrina e jurisprudncia constitucional alem, ora limitando a rea de proteo ao realizar uma concordncia prtica (HESSE, Konrad. Grundzge des Verfassungsrechts der Bundesrepublik Deutschland. 20. ed. Heidelberg: Mller, 1995), ora enxergando no direito constitucional de coliso a justificao de intervenes nas reas de proteo de direitos fundamentais sem reserva legal, com base em assim chamados limites imanentes aos direitos fundamentais (grundrechtsoder verfassungsimmanente Schranken ), limites estes que decorreriam do princpio da unidade do texto constitucional. Neste sentido, fica sem resposta a questo levantada por PIETOTH e SCHLINK (ibidem): Contra esta tese h de se levantar o fato da funo da reserva legal tornar-se uma incgnita. Qual seria a diferena entre direitos com e sem reserva legal? Cf. analiticamente PIEROTH, Bodo. SCHLINK, Bernhard. op. cit., p. 73 e ss. Veja ainda MLLER, Friedrich. Positivitt der Grundrechte. 2. ed. Berlin: Duncker & Humblot, 1990. SILVA, Jos Afonso da. op. cit., p. 422. PIETOTH, Bodo. SCHLINK, Bernhard. op. cit., p. 61 e ss.

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faria falar na real existncia de um direito. A garantia constitucional restaria, em ltima instncia, incua, contrariando, materialmente falando, o princpio da supremacia constitucional. O direito constitucional positivo alemo conhece vrias limitaes formais ao poder de limitar do legislador, as quais a doutrina alcunhou de limites dos limites. Assim, o art. 19 II GG traz uma limitao formal de difcil concretizao e que deu azo inclusive a teorias pouco fundamentadas dos direitos fundamentais72. Segundo o citado dispositivo em caso algum pode um direito fundamental ser atingido em seu contedo essencial. O problema reside em saber o que seria esse contedo essencial de um direito fundamental e a definio da medida estatal capaz de atingi-lo73. Outras limitaes formais so a observao dos limites formais impostos pela prpria reserva legal (a busca do determinado propsito pela reserva legal qualificada) e pelas demais regras de competncia e a necessidade da lei ser geral e no ser limitada ao caso particular. Ao lado destas limitaes constitucionais positivas, temos um limite material que, como visto, foi criado pela jurisprudncia do Tribunal Constitucional Federal: A concretizao da reserva legal e quaisquer outras intervenes teriam que passar pelo crivo do critrio da proporcionalidade. 2.1.2 Proporcionalidade enquanto limite ao direito do Estado de limitar o exerccio de um direito fundamental Isto posto, chega-se preciso e localizao dogmtica do critrio da proporcionalidade: Trata72

se do limite material por excelncia ao poder do Estado de restringir a rea de proteo de um direito fundamental. Ainda que paire dvidas quanto sua fundamentao constitucional74, sua aplicabilidade tem sido justificada com base no vnculo do legislador aos direitos fundamentais. A determinao da inconstitucionalidade da ao do legislador no pode se limitar a critrios formais constitucionais positivos, sob pena deste vnculo perder totalmente sua concretude. A deciso poltica do legislador que privilegiar um bem jurdicoconstitucional em detrimento de outro s pode prevalecer se a forma desta escolha poupar o mximo possvel a liberdade intervinda. Nada obstante, este mtodo nada tem a ver com a to prolatada e difundida proporcionalidade em sentido estrito. 2.2 Processo do exame de constitucionalidade enquanto aplicao do critrio da proporcionalidade 2.2.1 Preliminar: Da diferenciao em face do autor da interveno Todos os rgos das trs funes estatais clssicas (Legislao, Admistrao/Governo e Jurisdio) esto igualmente vinculados aos direitos fundamentais, devendo suas intervenes passar pelo crivo do critrio da proporcionalidade. No obstante, h de se notar uma diferena material (alm das diferenas formais-processuais em face da ao ou remdio adequados) entre intervenes do rgo legislativo e intervenes da Admi-

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HBERLE, Peter. Wesensgehaltsgarantie des Art. 19 Abs. 2 Grundgesetz Zugleich ein Beitrag zum institutionellen Verstndnis der Grundrechte und zur Lehre vom Gesetzesvorbehalt. 3. ed. substancialmente ampliada. Heidelberg: C. F. Mller, 1983. H sobretudo duas teses a respeito: ele seria relativo, tendo que ser fixado em cada caso dependendo do direito fundamental atingido (MAUNZ, Theodor. In: ______. DRIG, Gnther (org.). Grundgesetz Kommentar. Munique: 1999, Art. 19 II, n. 16 e ss.), ou absoluto (STERN, Klaus. Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland. Vol. III/2: Allgemeine Lehren der Grundrechte. Grundrechtstatbestand, Grundrechtsbeeintrchtigungen und Grundrechtsbegrenzungen, Grundrechtsverluste und Grundpflichten, Schutz der Grundrechte, Grundrechtskonkurrenzen, Grundrechtssystem. Mnchen: Beck, 1994. p. 865 e ss. Veja tambm: PIETOTH, Bodo. SCHLINK, Bernhard.. op. cit., p. 69 e ss. Cf. a respeito: BARROS, Suzana de Toledo. O Princpio da proporcionalidade das leis restritivas de direitos fundamentais. Braslia: Braslia Jurdica, 1996. p. 87 e ss. Neste mister, VILA, Humberto Bergmann. op. cit., p. 171, explica com muita propriedade a fundamentao sistemtica da proporcionalidade: no h identificao entre norma e texto (. . .) O dever de proporcionalidade tambm no resulta de um texto especfico, mas da estrutura mesma dos princpios, sem que isso lhe retire a fora normativa. Lembremos da pergunta retrica formulada por Schlink: No que mais se constituiria ento o vnculo do legislador?

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nistrao e do Judicirio. As primeiras sero avaliadas diretamente em face da medida fixada pela norma constitucional de direito fundamental. A interveno abstrata exige uma ponderao abstrata entre o propsito e o meio de interveno. Esta ponderao abstrata no ocorre todavia entre os bens jurdicos encontrados por trs do propsito e da interveno propriamente dita, mas sim refere-se ponderao da relao emprica entre propsito perseguido e meio adotado pelo legislador. Ela abstrata simplesmente porque a ponderao l realizada no se baseia em nenhum caso decidendo. O exame das intervenes de rgos do Executivo e Judicirio requer um processo bifsico, no qual primeiro se verifica o fundamento legal da medida interventora e sua constitucionalidade, ou seja, aplica-se, em ltima instncia (depois de realizar todos os passos apresentados acima), o critrio da proporcionalidade para se concluir se a norma aplicada vlida , atualmente (em face do caso concreto, ou seja, em face da medida especfica que atinge o direito fundamental), proporcional. Na segunda fase, realiza-se a ponderao concreta, procurando definir se a medida administrativa ou judicial, embora baseadas em normas no inconstitucionais, no violam o direito fundamental por eventualmente representarem medidas que no atendam ao critrio da proporcionalidade75. Neste contexto, a jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal no tem admitido recurso extraordinrio contra medida administrativa ou judicial que contrariem dispositivo legal concretizador de
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preceito constitucional, alegando tratar-se de mera ofensa reflexa ou indireta constituio76. Esta jurisprudncia entretanto duplamente desarrazoada: Primeiro porque se a medida que afetar a rea de proteo de direito fundamental no tem fundamento legal, ela , em ltima instncia, em face da norma constitucional que prescreve a legalidade dos atos da administrao (art. 37 CF), diretamente inconstitucional. Em segundo lugar, porque, ainda que se pudesse falar em ofensa reflexa ou indireta, no h como desconsider-la em face do princpio da subsidiariedade da jurisdio do Supremo Tribunal Federal77 quando estamos diante de um recurso extraordinrio, onde o princpio j fora atendido com a realizao do chamado prequestionamento78. Quem seria competente para afastar a ofensa indireta constituio depois do indeferimento preliminar do recurso extraordinrio? A figura da ofensa reflexa neste contexto por demais infeliz e absolutamente infundada, sendo capaz inclusive de ferir outro direito fundamental, qual seja aquele fundado no art. 5 XXXV CF. 2.2.2 Elementos constituintes ou subcritrios da proporcionalidade 2.2.2.1 Identificao da interveno pela relao entre meio e propsito nela implcitos O Estado intervm na rea de proteo do direito fundamental porque como qualquer outro ser agente persegue um escopo. Como a proporcio-

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Isso possvel / obrigatrio em razo da margem interpretativa de clusulas normativas gerais ou abertas, compostas de conceitos indeterminados (v. CANOTILHO, Jos Joaquim Gomes. op. cit., p. 1299) a serem usadas pela Administrao e/ou pelo juiz. Tanto a Administrao quanto o Judicirio tm margens de ao. O critrio da proporcionalidade apresenta os limites negativos dessa margem, ou seja, podem utiliz-la livremente desde que no ultrapassem certos limites, dentre os quais encontra-se o princpio da proporcionalidade. Na jurisprudncia do TCF, os julgamentos sobre a permissibilidade de expresses potencialmente injuriosas alcunhados Soldaten sind Mrder (os soldados so assassinos) (BVerfGE 93, 266) assentaram muito claramente a distino entre exame da constitucionalidade da norma abstrata e de sua aplicao. Veja sobre o caso a anlise de GRIMM, Dieter. Die Meinungsfreiheit In: der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts. Neue Juristische Wochenschrift, 1995, p. 1967 e ss. Cf. ADIn 2. 007-2/DF, DJU 24/09/1999, rel. Min. Seplveda Pertence, Rev. Dir. Ambiental 18, 327 336 e RE 233. 929/ MG, DJU 17/05/02, rel. Min. Moreira Alves. Cf. a respeito GRECO FILHO, Vicente. Direito Processual Civil Brasileiro. 16. ed., So Paulo: Saraiva, 2003. v. 2. p. 331 e ss., 339 e ss. Cf. em geral: DINAMARCO, Cndido Rangel. Instituies de Direito Processual Civil. 3. ed. rev. atualizada com remisses ao Cdigo Civil de 2002. So Paulo: Malheiros, 2003. v. III, p. 144 e ss.

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nalidade a ser verificada deve ocorrer entre estes dois plos da ao, h de fixar num primeiro passo a relao meio-fim implcita na interveno. 2.2.2.2 Legitimidade / Legalidade do propsito Legitimidade ou legalidade do propsito tem que ser avaliada logo aps a sua identificao. Propsitos ilegais no podem ser perseguidos, a proporcionalidade propriamente dita (adequao e necessidade da medida) restaria prejudicada no caso da ilegalidade do propsito. Como definir se a finalidade da interveno lcita? A licitude de uma medida assim como sua constitucionalidade quase sempre no to patente como se poderia pensar. No seguinte exemplo de um governo que restrinja a liberdade de palavra de seus adversrios, persegue-se um objetivo constitucionalmente inaceitvel. Ele no precisa contrariar diretamente o texto de nenhuma norma constitucional ou infraconstitucional, pois a verificao da ofensa no caso citado decorre diretamente de uma simples interpretao gentica e sistemtica do direito fundamental liberdade de manifestao do pensamento 79. Nem sempre o propsito do legislador explcito. Pode ocorrer tambm que o propsito declarado no seja o propsito real. Consoante a hermenutica jurdica tradicional, h de se buscar aqui tambm a vontade do legislador, o que requer esforo interpretativo. Por trs do fim perseguido pelo Estado encontra-se geralmente a concretizao de um bem jurdico. Da ser correto chamar a aplicao do critrio da proporcionalidade de ponderao lato sensu (Abwgung im weiteren Sinne)80, pois trata-se do estabelecimento da relao entre duas grandezas. Por trs da anlise deste
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relacionamento no se encontra, no entanto, uma ponderao abstrata entre bens jurdicos81. A ponderao meramente ftica, ocorrendo entre fins e meios juridicamente possveis, e no jurdica82. 2.2.2.3 Legitimidade do meio utilizado O segundo passo depois da identificao da relao meio-fim da interveno a avaliao da idoneidade apriorstica do meio utilizado. Ao lado da legitimidade / legalidade do propsito perseguido, a legitimidade do meio requisito formal do exame de proporcionalidade. Assim como o fim perseguido no pode ser proibido pelo ordenamento jurdico, o meio em si considerado (independentemente de sua relao com o fim) tambm no pode ser proibido por este mesmo ordenamento. A diferena consiste no fato da definio da legitimidade do meio no requerer o mesmo esforo interpretativo da definio sobre a legalidade do propsito. Quando sero lcitos os meios empregados nas intervenes? O seguinte exemplo serve ilustrao de um caso de ilicitude de meio: A polcia que seqestra os filhos de um suspeito para pression-lo, pode at estar perseguindo a finalidade legtima de descobrir os autores de um delito (resultado da interpretao da ao policial), est, porm, empregando meios ilcitos (o que em geral imediatamente verificvel, dado o carter penal tpico das condutas proibidas pelo sistema jurdico). Em suma: Para perseguir um propsito legtimo, o Estado no pode se valer de meios ilcitos uma verdade comezinha do Estado de direito que tambm vale aqui no processo de aplicao do critrio da proporcionalidade.

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Cf. por exemplo CRETELLA JR., Jos. Liberdades Pblicas. So Paulo: Bushatsky, 1974. p. 113 e ss. Como fez SCHLINK, Bernhard. op. cit., 1976, em sua tese de doutorado. Ao contrrio, HBERLE, Peter. op. cit., 1983, p. 38 e ss. insiste em estabelecer, conforme a sua teoria institucional dos direitos fundamentais, uma ponderao abstrata entre bens jurdicos, acabando na prtica por representar um dos maiores seguidores do moralismo jurdico da atualidade. Cf. a crtica de SCHLINK, Bernhard. op. cit., 1976, p. 128 e ss. (Abwgungsenthusiasmus). Mais recente e muito mais contundente, embora direcionada perspectiva da nova roupagem da teoria institucional apresentada pela teoria constitucional enquanto cincia cultural, foi a crtica em SCHLINK, Bernhard. Peter Hberle: Verfassungslehre als Kulturwissenschaft. AR 109, p. 143-148, 1984. V. tambm DIMOULIS, Dimitri. Moralismo, positivismo e pragmatismo na interpetao do direito constitucional. Revista dos Tribunais, n 769, p. 11-27, 1999. Esta distino aparece claramente em ALEXY, Robert. op. cit., 1986, p. 79 e ss. que, consonante sua terminologia, fala nas possibilidades fticas (adequao e necessidade) e jurdicas (ponderao stricto sensu ) da otimizao dos direitos fundamentais.

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2.2.2.4 Adequao do meio utilizado Passados estes dois exames preliminares, h de se analisar a relao entre o meio (interveno) e o propsito por ela perseguido. H de se iniciar uma seleo de meios que possam ser utilizados. Somente os meios adequados podem ser tambm necessrios e proporcionais, em outras palavras: somente os meios considerados adequados podem se habilitar para o teste seguinte da necessidade e, eventualmente, proporcionalidade em sentido estrito. Adequado ser um meio quando o estado de coisas conseguido pelo Estado por meio da interveno e o estado de coisas existente quando o propsito puder ser considerado realizado constiturem uma conexo intermediada por hipteses comprovadas sobre a realidade83. Todos os meios que no implicarem nessa conexo ou relao de causalidade comprovvel empiricamente so considerados inadequados, e, portanto, desproporcionais e, por via de conseqncia, inconstitucionais. A aludida conexo emprica intermediada por hipteses comprovadas sobre a realidade significa to somente que o meio adequado aquele que hipoteticamente leva ao alcance do fim, no que ele garanta tal alcance. Como foi bem observado por JOS VIRGLIO AFONSO DA SILVA84 em seu recente trabalho sobre a matria aqui tratada, o meio deve somente fomentar o alcance do seu propsito. O problema est na definio da intensidade requerida deste fomento, sobretudo quando se tem em vista o requisito da igualdade de adequao dos meios a serem selecionados (habilitados) para o exame seguinte da necessidade. Trata-se, na verdade, da aferio de um prognstico sobre as conseqncias fticas da utilizao do meio, da medida estatal. O prognstico no deve ser aleatrio ou discricionrio. Especialmente junto a decises polticas que impliquem em intervenes estatais em direitos fundamentais, o legislador, nada obstante a sua legitimao demo83 84

crtica, no pode ser leviano. A escolha da medida legislativa ainda que no perca a sua natureza poltica para respeitar o subcritrio da proporcionalidade, a adequao, tem que se pautar nas hipteses comprovadas supra citadas, ou seja, a escolha da medida tem que, junto a fenmenos complexos, ser embasada em prognsticos de experts. claro que pode haver divergncias quanto ao prognstico ou aos prognsticos eventualmente existentes. A dogmtica alem conhece neste mister a figura da Prognosenentscheidung, a deciso de prognstico. Esta faz parte do Ermessenspielraum do legislador, ou seja, a sua margem discricionria de natureza (e responsabilidade!) poltica, o que no afasta o Prfungsrecht, a competncia revisional do rgo jurisdicional responsvel pelo controle de constitucionalidade. Trata-se, ao contrrio, de uma competncia originria ou primazia dos rgos do Poder Legislativo bastante adequada funcionalmente estrutura daqueles rgos. A fixao de tal primazia no pode significar todavia que a competncia do rgo jurisdicional que exerce a funo revisional de controlar a escolha do prognstico em face de possvel inconstitucionalidade reduza-se ao controle mnimo, qual seja, aquele que se limita verificao da no irracionalidade da medida. O controle de razoabilidade premissa por demais bvia do Estado de direito. O controle muito mais apurado da adequao da medida no se confunde com ele, mas sim o absorve por completo, uma vez que medida no razovel jamais poder ser considerada adequada. Do lado oposto, medidas razoveis podem revelar-se, depois de realizado o exame de adequao tal qual aqui proposto, inadequadas ao alcance do propsito almejado. A razoabilidade da medida no significa, portanto, a sua suficincia em face do escopo perseguido. Um exemplo pode ser trazido pauta para ilustrar o exposto. Imagine-se uma interveno imposta por uma lei ambiental na liberdade profis-

Cf. SCHLINK, Bernhard. op. cit., 1976, p. 193. SILVA, Lus Virglio Afonso da. O proporcional e o razovel. Revista dos Tribunais, v. 91, n. 798, p. 21, 36 e ss., abr. 2002. Cf. tambm GUERRA FILHO, Willis Santiago. Teoria processual da Constituio. So Paulo: Celso Bastos, 2000. p. 84 e ss.

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sional. Leis ambientais perseguem o escopo da proteo ambiental nas mais variadas vertentes desta proteo. A interpretao do escopo deve concretizar, se possvel, o objetivo exato da proteo ambiental perseguido. Tomemos como exemplo concreto o exame de adequao do meio prescrito pelo Art. 9 da Lei 8.974/95 que regulamentou incisos II e V do 1 do art. 225 da Constituio Federal, estabelecendo normas para o uso das tcnicas de engenharia gentica e liberao no meio ambiente de organismos geneticamente modificados e autorizando o Poder Executivo a criar, no mbito da Presidncia da Repblica, a Comisso Tcnica Nacional de Biossegurana. A lei em pauta representa uma interveno na rea de proteo de direitos fundamentais como o da liberdade cientfica, mas, sobretudo, como j aludido, na rea de proteo do art. 5 XII CF que tutelou a liberdade profissional com uma clara reserva legal aqui concretizada na Lei 8.974/95. O art. 1 da referida lei declara o seu escopo: a lei visaria a proteger a vida e a sade do homem, dos animais e das plantas, bem como o meio ambiente, propsito este notadamente legtimo, ainda que muito amplo85. As diversas regras criadas pela lei podem ser entendidas como meios utilizados de interveno. Estes porm no esgotam o universo dos meios utilizveis potencialmente adequados ao fim declarado da interveno. Cada meio utilizado na lei em pauta, isto , cada dispositivo dela deve ter a sua adequao testada em face do propsito nela mesmo declarado. O meio de interveno adotado pelo art. 9 da lei ora tratada refere-se obrigatoriedade de
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toda entidade utilizadora de tcnicas e mtodos de engenharia gentica criar uma Comisso Interna de Biossegurana (CIBio), alm de indicar um tcnico principal responsvel por cada projeto especfico. Para se aferir a adequao desta medida, dever-se-ia aprofundar-se na atividade especfica de uma tal Comisso Interna de Biossegurana86. Se a Comisso e a indicao de um tcnico principal responsvel por cada projeto especfico puder ser considerada uma contribuio real para o alcance do propsito declarado pela lei, tendo em vista hipteses comprovadas da realidade, ou seja, a experincia emprica passada, ento ela dever ser considerada adequada. Face ao carter bastante amplo do propsito declarado e real do legislador, a criao de CIBio dentro das empresas que exercem a atividade biogentica e a indicao de tcnicos para o acompanhamento de projetos no pode ser considerada medida inadequada em face do propsito da proteo da vida e sade de pessoas, animais, plantas e meio ambiente. O mesmo vale para os outros meios utilizados pela prpria lei. Estes sero comparados com meios eventualmente no escolhidos pelo legislador no exame da necessidade a ser abaixo realizado. Em suma: O exame da adequao do meio (interveno) utilizado ir como supra apontado habilitar certos meios aptos ao exame de necessidade. A adequao no pode ser confundida, por outro lado, com um mero exame de razoabilidade como querem alguns 87. Hipteses sobre a realidade confirmadas que produzem a conexo entre os estados de coisas conseguido pela interveno e o

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O que j foi chamado por HIRSCHBERG, Lothar. Der Grundsatz der Verhltnismigkeit. Gttingen: Schwartz, 1981. p. 169, de dilema do controle da necessidade derivado do esquema da relao meio-propsito deve ser interpretado a favor da liberdade intervinda: quo mais amplo, abstrato ou vago for o propsito perseguido pelo Estado, mais opes de meios adequados devero ser considerados no exame seguinte da necessidade. O nus da preciso do propsito cabe quele que intervm na liberdade individual e no ao titular do direito fundamental. V. a respeito: MARTINS, Leonardo. Die Grundrechtskollision. Berlin: Dissertation Humboldt-Universitt, 2001. p. 132. Para tal propsito, v. em geral SOARES, Guido Fernando Silva. Aspectos jurdicos relativos liberao de OGMs no ambiente. In: SEMINRIO DE BIOSSEGURANA: uma viso interdisciplinar, 2001. Anais... So Paulo: Secr. de Estado do Meio Ambiente, 2001. p. 22-39. Cf. em geral BARROSO, Luis Roberto. Os princpios da razoabilidade e da proporcionalidade no direito constitucional. Cadernos de Direito Constitucional e Cincia Poltica, n. 23, p. 65-78, 1998. Por outro lado, Cf. a anlise de VILA, Humberto Bergmann. A distino entre princpios e regras e a redefenio do dever de proporcionalidade. Revista do Direito Administrativo, n. 215, p. 173 e ss., jan./mar. 1999 e, por ltimo, SILVA, Lus V. Afonso da. op. cit., p. 27 e ss.

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estado de coisas idealizado, ou seja, aquele no qual o propsito possa ser considerado realizado, caracterizam o meio como adequado e no somente a sua razoabilidade, ou sua avaliao como no irracional, no absurdo. A observncia do critrio da adequao , portanto, mais exigente do que o seria se ele representasse a verificao da mera razoabilidade da medida estatal em face de seu objetivo88. 2.2.2.5 Necessidade do meio utilizado Coerentemente com o sentido dogmtico do princpio da proporcionalidade, qual seja, poupar a liberdade tutelada pelo direito fundamental ao mximo possvel, o critrio da necessidade do meio o critrio decisivo que finalmente definir se o meio utilizado ou no proporcional. Verificar a necessidade do meio utilizado significa verificar a no existncia de um outro meio ou estado de coisas que o Estado possa, sem maiores investimentos89, conseguir que seja, a um s tempo, menos gravoso para o titular da liberdade intervinda e que tenha, igualmente, com o estado de coisas onde o propsito possa ser considerado realizado a supra aludida conexo intermediada por hipteses comprovadas sobre a realidade90. Dentre os meios j pr-selecionados pelo critrio da adequao 91 somente o que gravar a liberdade individual com menos intensidade ser o necessrio. Todos os demais (tambm adequados, porm
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desnecessrios em face da liberdade individual) sero, enquanto desproporcionais, considerados inconstitucionais. Assim, em relao ao exemplo acima utilizado ser necessrio o meio escolhido pelo legislador somente se no houver outro to adequado quanto, mas que grave a liberdade intervinda, no caso o exerccio profissional das empresas obrigadas a criar uma Comisso Interna de Biossegurana, de maneira menos intensa. O nico meio necessrio o menos intenso. Por isso, diz-se que o exame da necessidade significa a busca do meio que mais poupe (o mais ameno) a liberdade intervinda (Suche nach dem schonendsten Mittel). Em termos metodolgicos, no entanto, basta trazer pauta um meio que represente um menor gravame para a liberdade intervinda para que a necessidade do meio escolhido reste falseada92. A mensurao da intensidade de uma medida nem sempre tarefa simples93. Todavia, no caso em tela, pode ser facilmente verificado um custo considervel para a empresa que se utilize de tcnicas e mtodos de engenharia gentica gerado pela criao da CIBio. Principalmente para a pequena e mdia empresa, a criao de tais comisses pode significar a inviabilidade econmica da atividade, o que por si pode ser considerado uma interveno de intensidade mxima. Para a grande empresa, o custo tambm considervel.

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No h de se confundir tambm os conceitos de razoabilidade com o conceito de exigibilidade (Zumutbarkeit) que, na jurisprudncia do TCF alemo, aparece como sinnimo da proporcionalidade em sentido estrito. Cf., neste sentido, a indicao procedente de SILVA, Lus Virglio Afonso da. op. cit., p. 28 (n. 17). No obstante este entendimento jurisprudencial, a exigibilidade (Zumutbarkeit) s ganha contornos dogmticos quando ele significa a posio mnima do cidado em face da pretenso interventiva do Estado em sua liberdade, posio mnima esta que representa um ltimo bice (absoluto) interveno do Estado na liberdade, mas que no se define a partir de uma ponderao de valores. Cf. a teoria do ncleo essencial absoluto explicada por SCHLINK, Bernhard. op. cit., 1976, p. 78, como um problemaresidual . Veja tambm SCHLINK, Bernhard. op. cit., 2001. Tal condio corresponde opinio dominante da doutrina alem. Ela poderia ser, no entanto, questionada tendo em vista que meios mais onerosos para o Estado, os quais representassem interveno menos intensa, deveriam tambm ser considerados no exame de necessidade para se dar sentido ao critrio (Cf. exemplo trazido no texto). O problema a definio do limite relativo ao quantum da maior onerosidade. Pelo que consta, no houve ainda tratamento dogmtico desta questo que deve ser deixada, nos limites do presente ensaio, em aberto. SCHLINK, Bernhard. op. cit., 1976, p. 193 e ss. Sistematicamente porm esta pr-seleo (do meio escolhido pelo legislador e de suas alternativas) dever ser colocada e discutida (no que tange comparao de intensidades) sob a epgrafe do exame da necessidade, como feito e demonstrado pelo exemplo trazido no texto acima. Sobre a medida estatal enquanto instncia de falseamento e mtodo epistemolgico implcito no exame da necessidade, Cf. MARTINS, Leonardo. op. cit., 2001, p. 145 e ss. Sobre a base desta da medida, veja abaixo com maiores referncias bibliogrficas (sob 2.4).

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Outro meio igualmente apto ao fomento do propsito da defesa da vida e sade de pessoas, animais plantas e do meio-ambiente utilizao da competncia fiscalizadora por parte de rgos da Administrao Pblica como o CTBio criado pela prpria Lei 8.974/95. claro que se pode argumentar que a criao da comisso interna poderia cooperar com a atividade fiscalizadora do rgo da Administrao. Em sendo assim, o meio Fiscalizao pela CTBio + Criao de CIBio seria mais adequado no sentido de mais contribuir para o alcance do propsito almejado pela lei. Nada obstante, o critrio da igual adequao do meio alternativo no pode significar que o legislador combine mais de uma alternativa para a consecuo de um resultado ou pelo menos de seu fomento mximo. Um tal entendimento desvirtuaria totalmente o sentido do critrio da necessidade que visa a poupar ao mximo a liberdade intervinda. Assim, se no h razes fticas para se crer que a existncia da CTBio no baste para o fomento do propsito indicado pelo prprio legislador e representando este quando comparado ao meio consubstanciado na exigncia do art. 9 um meio notoriamente menos intenso para a liberdade intervinda, a concluso incontornvel que o meio escolhido pelo legislador desnecessrio, conseqentemente desproporcional, sendo, portanto, o dispositivo do art. 9 da Lei 8.974/95 inconstitucional em face do art. 5 XII CF. 2.3 Critrio da proporcionalidade em sentido estrito? Alm dos critrios da adequao e necessidade, a doutrina constitucional alem e, em parte, a jurisprudncia do Tribunal Constitucional Federal
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tm utilizado um terceiro fator de racionalidade bastante duvidosa. Trata-se da proporcionalidade em sentido estrito, um exame que sugere o uso da metfora da balana, na qual se realiza uma ponderao de valores ou bens jurdicos. No caso especfico do exame da proporcionalidade de intervenes em direitos fundamentais, a ponderao se d entre vantagens e desvantagens jurdicas para os bens jurdicos encontrados atrs da interveno e do propsito perseguido pelo Estado com a interveno. At a dcada de sessenta ainda se procurava no sistema constitucional alemo fixar um sistema axiolgico, uma escala dos valores constitucionais que pudesse servir de medida para a ponderao ou exame de proporcionalidade em sentido estrito. Entre outras, encontramos neste sentido a obra de Peter Hberle94 que, a partir do dificilmente definvel, contedo essencial do direito fundamental (art. 19 II GG) procurava embasar sua teoria institucional dos direitos fundamentais 95. Provou-se que uma tal ordem de valores definida pelo texto da Lei Fundamental no existe. Atualmente, procuram, entre outros, tambm Alexy96 racionalizar a proporcionalidade com sua teoria principiolgica dos direitos fundamentais. Tarefa da proporcionalidade em sentido estrito seria realizar a otimizao jurdica dos direitos em contraposio otimizao ftica dos critrios da adequao e necessidade97. A diferena fundamental da teoria de Alexy para aquela primeira tentativa da gerao de Hberle est no fato da ponderao levar em conta, alm da ponderao axiolgica propriamente dita, tambm elementos fticos ligados ao caso concreto98. Em ambos os casos, no existe, na verdade, uma medida objetiva, cientificamente comprovada para a ponderao, por mais rebuscados que paream os modelos apresentados por Alexy99 e seus seguidores100.

Cf. HBERLE, Peter. op. cit., 1983. MLLER, Friedrich. Concepes modernas e a interpretao dos direitos fundamentais. Trad. de Peter Naumann, In: Teses da 15 Conferncia da OAB. Foz do Iguau: OAB, 1994. 96 ALEXY, Robert. op. cit., 1986, p. 79 e ss. 97 Ibidem. 98 Trata-se da chamada otimizao em face das possibilidades fticas, Cf. ALEXY, Robert. loc. cit. 99 Ibidem. 100 V. por exemplo a ambiciosa porm, no que tange s conseqncias jurdico-dogmticas, muito prxima Alexy pesquisa desenvolvida por BOROWSKI, Martin. Grundrechte als Prinzipien: Die Unterscheindung von prima facie-Position und definitiver Position als fundamentaler Konstruktionsgrundsatz der Grundrechte. Baden-Baden: Nomos, 1998.

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O problema da utilizao do critrio da proporcionalidade em sentido estrito vai alm de sua dbia objetividade ou potencial subjetividade. Ele tem o condo de ferir tanto o princpio da separao de funes (poderes) estatais e o princpio democrtico, pois ponderar em sentido estrito significa tomar decises polticas e no jurdicas. Acima das relaes empricas entre interveno e propsito estatal est a ponderao stricto sensu do legislador. Tal ponderao feita entre bens jurdicos ou direitos colidentes cabe somente ao legislador, em se considerando sua legitimao democrtica e constitucional organizacional101. Em caso de conflito entre direitos, no se deve assim perder de vista as fixaes do legislador ordinrio, pois os bens jurdicos constitucionais conflitantes no foram hierarquicamente sistematizados pelo constituinte, possuindo todos a mesma dignidade normativo-constitucional102 . Sua hierarquizao concreta faz parte da Poltica103, pois o legislador ordinrio constitucionalmente competente e democraticamente legitimado para faz-lo. A ponderao do operador jurdico no pode, portanto, ser subjetiva, ou seja, partir do sistema
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axiolgico-valorativo encontrado na mente de cada juiz. A medida da ponderao a necessidade da medida considerada no sentido tcnico supra desenvolvido. A competncia para ponderar em sentido estrito (exemplos: propriedade X funo social da propriedade; atividade profissional X sade pblica; liberdade de expresso X honra pessoal) exclusividade do legislador, sendo vedado ao juiz faz-lo, a pretexto de realizar um controle de constitucionalidade baseado no critrio da proporcionalidade em sentido estrito. Tal critrio, a despeito da opinio dominante na doutrina alem, no merece este nome, por no disciplinar a justificao constitucional, a qual deve proceder todo operador do direito que lidar com intervenes estatais (em sentido amplo, incluindo as omisses) em direitos fundamentais. Tambm sob a perspectiva da filosofia poltica e da teoria do Estado a prtica da ponderao indisciplinada no logrou alcanar legitimao apesar de sua escalada no Estado contemporneo, j por isso uma vez alcunhado de Estado de Ponderao104

Cf. a respeito as reflexes e amplas referncias bibliogrficas de DIMOULIS, Dimitri. Die Begnadigung in vergleichender Perspektive: rechtsphilosophische, verfassungs-und strafrechtliche Probleme. Berlin: Duncker & Humblot, 1996, p. 48 e ss., que em face da dogmtica da diviso das funes estatais identifica dois princpios, o da diferenciao absoluta de funes (aspecto material objetivo) e o do separao tendencial-relativa dos titulares das funes (aspecto formal orgnico). Interseces orgnicas em face da mesma funo estatal, no caso, a legislativa no elidem o carter normativo do art. 2 CF. H uma espcie de presuno de atribuio de competncia ao rgo tradicionalmente especializado para o exerccio daquela funo quando a constituio, na parte especial organizacional, silencia. A legitimao democrtica atributo da adequao funcional dos rgos do Poder Legislativo atividade legiferante estatal. Ponderar valores ou bens jurdicos precede e sustenta a criao de regra geral e abstrata, jamais a deciso judicial (regra ou ordem concreta) dela decorrente. A ponderao judicial no sentido da proporcionalidade em sentido estrito tem o condo de, em determinados casos, representar uma violao de dois dispositivos constitucionais: Art. 1 nico e art. 2 CF. 102 Os direitos fundamentais e demais bens jurdicos-constitucionais tm antecedentes histricos bastante variados. Com efeito, alguns direitos como a garantia da liberdade de locomoo contra priso arbitrria e a liberdade religiosa remontam ao sc. XVII (sculo do absolutismo esclarecido), sendo considerados os primeiros direitos humanos a serem conquistados. Num momento seguinte surgiro a liberdade de expresso e de imprensa para somente no sculo XX surgirem direitos da personalidade (esfera ntima, proteo de dados pessoais). A gnese histrica diversa dos direitos de liberdade (sem pensar nos direitos sociais e nos chamados de terceira e quarta gerao) j tem sido indicada como fator que impede uma hierarquizao destes bens jurdicos constitucionais. Cf. a respeito os trabalhos de HOFMANN, Hasso. Die Entdeckung der Menschenrechte. De Gruyter: Berlin, 1999 e ______. Das Recht des Rechts, das Recht der Herrschaft und die Einheit der Verfassung. Berlin: Duncker & Humblot, 1998. Da literatura brasileira v. COMPARATO, Fbio Konder. A afirmao histrica dos Direitos Humanos. 3. ed. rev. e ampl. So Paulo: Saraiva, 2003. p. 47 e ss., 85 e ss. 103 Objeto da reviso jurisdicional constitucional no pode ser portanto essa hierarquizao, mas to somente o desrespeito especfico de norma constitucional pelo legislador. Para se aferir esse desrespeito especfico e no para se substituir a deciso poltica do legislador pela deciso poltica do rgo jurisdicional constitucional que existe o critrio da proporcionalidade no sentido ora defendido. 104 Cf. LEISNER, Walter. Der Abwgungsstaat. Verhltnismigkeit als Gerechtigkeit? Berlin: Duncker & Humblot, 1997.

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2.4 Racionalidade do critrio da necessidade no contexto da justificao constitucional Em contraposio aos problemas encontrados na proporcionalidade em sentido estrito, o critrio da necessidade capaz de dar uma resposta assaz convincente seno para todos, com certeza para a grande maioria dos problemas envolvendo a justificao de intervenes estatais em direitos fundamentais. Se a presente assertiva for verdadeira, o critrio duvidoso da proporcionalidade em sentido estrito deve ser considerado em geral inadmissvel, podendo ser, somente excepcionalmente, trazido pauta quando o critrio da necessidade for insuficiente105. Com efeito, parece ser essa a orientao da jurisprudncia do Tribunal Constitucional Federal depois destes seus mais de 50 anos de jurisprudncia 106 . Lembremos que a proporcionalidade em sentido estrito s testada em meios que passaram pelo crivo da adequao e da necessidade! Ou seja: um meio desnecessrio jamais poder ser proporcional em sentido estrito. Assim sendo, o prejuzo para a liberdade individual muito reduzido quando considerarmos intervenes que tenham por escopo a busca de um propsito estatal em sentido amplo (que envolvem interesses estatais propriamente ditos e gerais, sociais ou coletivos). Prejuzo s existe em tese no caso de coliso
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de direitos fundamentais, vez em que neste caso pode-se deparar com a presena da necessidade de duas intervenes estatais, respectivamente uma em cada direito conflitante. Para a realizao dos direitos fundamentais envolvidos no conflito ser sempre necessrio o sacrifcio de pelo menos aspectos das liberdades abrangidas pela rea de proteo de um deles 107. Mesmo neste caso, deve-se preferir a deciso com base na medida complementar oferecida pelo direito igualdade (anlise da simetria da situao de conflito)108 ou respeitando-se a prerrogativa poltica do legislador se se estiver diante de controle de constitucionalidade abstrato aplicao da proporcionalidade em sentido estrito. Alm disto, cognitivo-metodologicamente109 falando, a aferio da necessidade liga-se s regras do nus argumentativo 110 baseadas em reconhecimentos heursticos que podem ser falseados pelos agentes argumentadores (legislador, juiz, parte processual e outros). A premissa a validade da necessidade da medida estatal que poder ser a qualquer tempo falseada111 por quem demonstre a existncia de um meio menos intenso para o alcance do propsito da interveno. A aferio da necessidade, em tendo valor heurstico, traz dinmica ao controle de constitucionalidade, confirmando a tese de que uma medida constitucional

o que tambm tem sempre sustentado SCHLINK desde 1976. Cf. SCHLINK, Bernhard. op. cit. e ref. da prxima nota. SCHLINK, Bernhard. Der Grundsatz der Verhltnismigkeit. In: BADURA, Peter. DREIER, Horst. (orgs.), Festschrift 50 Jahre Bundesverfassungsgericht. Mohr Siebeck: Tbingen, 2001. Tomo 2, p. 445 e ss. 107 Da explica-se o ceticismo em torno de teses tradicionais como a da concordncia prtica (praktische Konkordanz) ou da compensao mais poupadora possvel (schonendster Ausgleich), respectivamente de HESSE e de LERCHE. No ocorre, de fato, um balano entre as liberdades ou entre a liberdade e o bem comum (social, coletivo) no caso concreto. Ainda que o recurso extraordinrio, por exemplo, seja julgado somente parcialmente procedente, sua conseqncia ser sempre a declarao de violao de certas liberdades e a no violao de outras argidas pelo recorrente. Em concluso, no h meio termo entre violao e no violao de direitos fundamentais pelo menos enquanto liberdades negativas (liberdades pblicas na terminologia tradicional brasileira). 108 SCHLINK, Bernhard. op. cit., 1976, p. 24 e ss. e 214 e ss. ; MARTINS, Leonardo. op. cit., 2001. p. 45. 109 Em geral a respeito, Cf. SCHLINK, Bernhard. Bemerkungen zum Stand der Methodendiskussion in der Verfassungswissenschaft. Der Staat 19, p. 75, 95, 98 e ss., 1980. 110 A regra do nus argumentativo ordena uma argumentao, de cujo sucesso depende a conformidade da medida estatal com o direito fundamental atingido. A argumentao teria por contedo a prova da premissa segundo a qual o Estado pode intervir na liberdade individual somente quando a interveno for adequada e necessria para o alcance de um propsito legtimo, ao mesmo tempo em que a posio mnima do indivduo reste protegida. Cf. SCHLINK, Bernhard. op. cit., 1984, p. 192 e ss.; Ibidem , p. 76 e ss. sobre a figura da posio mnima. Ainda sobre a figura da posio mnima em SCHLINK e sua proximidade conceitual com a dogmtica do contedo essencial absoluto dos direitos fundamentais, Cf. MARTINS, Leonardo. op. cit., 2001, p. 148. 111 Sobre o procedimento do falseamento de premissas consideradas vlidas, Cf. os trabalhos filosficos de POPPER, Karl R. Die Logik der Forschung. Wien: Springer, 1934, e sua aplicao jurdica em MARTINS, Leonardo. op. cit., 2001. p. 143 e ss.

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poder ser futuramente face ao avano do reconhecimento cientfico considerada inconstitucional112. Por fim, anote-se que o exame de proporcionalidade em sentido estrito na jurisprudncia do Tribunal Constitucional Federal tem sido infrutfero e dispensvel, pois que se limita a confirmar a proporcionalidade do meio tido como necessrio113. A intensidade, medida bsica para a aferio do meio necessrio, deve ser auferida a partir da
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percepo da interveno por parte de seu titular114, o que, principalmente no controle abstrato, de difcil aferio. No controle de constitucionalidade concreto, ou seja, aquele promovido junto reviso de uma deciso judicial, sendo esta o seu objeto, deve-se medir a intensidade o quanto possvel a partir das peties e declaraes da parte. Como no possvel ouvir-se todos aqueles cujas liberdades sero afetadas pelas vrias medidas possveis, a aferio da intensidade da medida utilizada pelo Estado e de suas alternativas utiliza-

Como exemplo, traga-se pauta as diversas decises judiciais na rea ambiental que tendem a considerar inadequadas medidas outrora consideradas adequadas ou no sentido oposto (em proveito de eventual direito fundamental colidente) em considerar desnecessria medida de maior intensidade, face ao aprimoramento da cincia e da tecnologia. A medida inconstitucional, ao contrrio, no tem como ser sanada. No que tange ao primeiro aspecto (medidas que podem passar a ser consideradas inadequadas), temos a incidncia da ainda no suficientemente fundamentada tese do assim chamado dever estatal de tutela (Schutzpflicht) que se ocupa da suficincia e eficcia mnima da medida utilizada pelo Estado. Neste contexto do direito fundamental enquanto dever estatal de tutela, temos que o conceito de adequao tradicional ocupa-se como visto do fomento do propsito, no se preocupando com um mnimo de eficcia, muito difcil de ser mensurado, ao contrrio do que ocorre com a necessidade. Na rea ambiental, o problema maior refere-se s inevitveis colises entre um direito fundamental de liberdade (status negativus) e um direito fundamental prestao da tutela estatal contra agresses de particulares (ou seja, de natureza ou dimenso diversa do direito fundamental social sade do art. 6 CF). Uma vista perfunctria da jurisprudncia ambiental do STF mostra que ela se ocupa implicita, basica e to somente com o primeiro aspecto da adequao enquanto eficcia, no vislumbrando qualquer problema de proporcionalidade no sentido clssico aqui proposto. Cf., por exemplo, ADIn 1. 086-7-SC, DJU 7/06/2001, rel. Min. Ilmar Galvo, Rev. Dir. Ambiental 25, p. 317 e ss., 2002; ADIn 1856-6/RJ, DJU 22/09/2000, rel. Min. Carlos Velloso, Rev. Dir. Ambiental 21, p. 295 e ss., 2001 (Briga de Galos ); RE 153. 531-8/SC, DJU 13/03/1998, rel. Min. Marco Aurlio, Rev. Dir Ambiental 18, p. 315 327 e ADIn 2. 007-2/DF, DJU 24/09/1999, rel. Min. Seplveda Pertence, Rev. Dir. Ambiental 18, 327 336. A literatura sobre a figura da grundrechtliche Schutzpflicht (direitos fundamentais enquanto deveres de tutela estatal contra agresses provenientes de particulares) muito vasta e a discusso parece no encontrar fim, tamanhas as dificuldades dogmticas de se lidar com a nova figura criada pelo TCF na primeira deciso sobre a criminalizao do aborto (BVerfGE 39, 1 Fristenlsungsurteil). Trata-se de uma figura relevante para a aplicao do critrio da proporcionalidade que, no entanto, nos limites do presente ensaio, no pode ser mais aprofundado. Cf. representativamente: de um lado, HERMES, Georg. Das Grundrecht auf Schutz von Leben und Gesundheit. Schutzpflicht und Schutzanspruch aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG. Heidelberg: C. F. Mller, 1987 e, de outro, numa tentativa de reconstruir o dever de tutela como direito de resistncia, MURSWIEK, Dietrich. Verantwortung fr die Risiken der Technik: verfassungsrechtliche Grundlagen und immissionsrechtliche Ausformungen. Berlin: Duncker & Humblot, 1985, p. 88. Cf. tambm PIETZCKER, Jost. Drittwirkung - Schutzpflicht Eingriff. In: MAURER, Hartmut (org.). Das akzeptierte Grundgesetz. Festschrift fr Gnter Drig zum 70. Geburtstag. Mnchen: Beck, 1990, p. 345363 e mais recentemente DIETLEIN, Johannes. Die Lehre von den grundrechtlichen Schutzpflichten. Berlin: Dunker & Humblot 1992, alm da discusso em torno da figura do Untermaverbot (suficincia mnima, trad. por CANOTILHO, Jos Joaquim Gomes. op. cit., 2000, p. 267, como proibio de defeito) dividida entre aqueles que pretendem fundament-la, como, por exemplo, DIETLEIN, Johannes. Das Untermaverbot Bestandsaufnahme und Entwicklungschancen einer neuen Rechtsfigur, 10, p. 131-141, 1995 e CANARIS, Claus-Wilhelm. Grundrechte und Privatrechte. Berlin: Duncker & Humblot, 1999 e os cticos que negam a sua possibilidade, sobretudo STARCK, Christian. Der Verfassungsrechtliche Schutz des ungeborenen menschlichen Lebens. JZ, p. 816 e ss., 1993 e HAIN, Karl-Eberhard. Der Gesetzgeber in der Klemme zwischen berma und Untermaverbot? DVBl. 1993, p. 982 984, _____. Das Untermaverbot in der Kontroverse Eine Antwort auf Dietlein, ZG 11, p. 75 84, 1996. Por fim, cf. para detalhamento sistemtico das posies da jurisprudncia e da doutrina e apresentao de posio prpria original: MARTINS, Leonardo. op. cit., 2001, p. 48-62 e 62 e ss. 113 Cf. por exemplo BVerfGE 7, 377 (414 e ss.); 21, 173 (179); 69, 209 (218); 75, 249 (267). Nestas decises, que tratavam do exame da constitucionalidade de atos estatais em face da liberdade profissional, o TCF ao discorrer sobre ovalor do propsito perseguido pelo legislador (em sede de exame de proporcionalidade em sentido estrito: balancing) sempre acabava por confirmar a necessidade do meio de interveno utilizado, no trazendo nada de novo quilo que fora conseguido com base no critrio da necessidade. nica exceo parece ser encontrada mais recentemente em BVerfGE 97, 228 (259 e ss.), Kurzberichterstattungsurteil. Cf. a anlise em MARTINS, Leonardo. op. cit., 2001, p. 166 e ss. 114 Cf. SCHLINK, Berhard. Der Grundsatz der Verhltnismigkeit. In: BADURA, Peter. DREIER, Horst (orgs.). Festschrift 50 Jahre Bundesverfassungsgericht. Mohr Siebeck: Tbingen, 2001. Tomo 2, p. 445 e ss.

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das no exame da necessidade tm que se basear nos dados empricos presentes e nas mximas da experincia: Com efeito, na maior parte das vezes a comparao entre as vrias medidas possveis resulta na verificao clara que uma certa medida A mais intensa que a medida B que, por sua vez, mais intensa que a medida C etc. Quanto mais o intrprete argumentar com base em dados empricos (exemplo: estatsticas) e em mximas de experincia irrefutveis (exemplo: a fixao da velocidade em 100 Km/h em determinada rodovia para preveno de determinado nmero X de acidentes notoriamente menos intensa do que a fixao em 80 km/h. Se a limitao em 100 km/h prevenir o mesmo nmero X que a limitao em 80 km/h previne, esta ltima seria desproporcional porque mais intensa e assim inconstitucional), mais o critrio da necessidade ser corretamente aplicado. Por isso, a velha crtica segundo a qual o critrio da necessidade seria um exame de proporcionalidade em sentido estrito disfarado115 no procede: decises subjetivas ou discricionrias aqui, ainda que supostamente baseadas na comparao entre a intensidades das intervenes e na busca do meio menos intenso, no representam conseqente aplicao do critrio decisrio da necessidade. Com base no critrio da necessidade, faz-se uma reviso tcnico-jurdicoconstitucional-material da deciso poltica do legislador sem substitu-la pela deciso poltica jurisdicional. O mtodo ora proposto, ainda que no prescinda da avaliao por parte do aplicador do direito constitucional (ainda bem que a crtica do automatismo que supostamente atingiria aqueles juzes adeptos do positivismo jurdico nunca passou de bravata ingnua dos adeptos do moralismo jurdico e demais correntes jusnaturalistas), no pressupe aquela mesma carga axiolgica a
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que se submetem os adeptos das correntes axiolgicas, hodiernamente alcunhadas principiolgicas ou mesmo funcionalistas. Nele, valoriza-se sobretudo a harmonia entre os titulares originais e precpuos das funes legislativa e jurisdicional, ao mesmo tempo em que se observa o princpio da democracia no quadro no Estado constitucional de direito contemporneo. CONCLUSO EM TESES O presente ensaio deve ser sintetizado e apresentado pelas teses a seguir formuladas: 1) A idia da proporcionalidade, ainda que seja aberta s mais diferentes concretizaes racionais, pode ser entendida como regra ou critrio decisrio para os problemas dogmticos envolvidos na concretizao dos direitos fundamentais, principalmente colimando-se o seu efeito clssico de representar bice ao estatal (negative Freiheit). 2) A observao dos primeiros contornos dogmticos atribudos idia da proporcionalidade na Alemanha do imediato psguerra revela que sua derivao do princpio do Estado de direito insuficiente. A equiparao do direito fundamental com o Estado de direito remonta discusso vigente principalmente no sculo XIX, prosseguida com suspiros tmidos at fins da dcada de vinte onde, para se respeitar dos direitos fundamentais, bastava a observncia da reserva legal fixada no texto constitucional. 3) A idia da proporcionalidade passou a receber seus contornos dogmticos precisos que at hoje so utilizados na jurisprudncia do TCF alemo com o estudo do vnculo do legislador aos direitos fundamentais, vn-

Esta crtica soa sobretudo na obra de HIRSCHBERG, Lothar. Der Grundsatz der Verhltnismigkeit. Gttingen: Schwartz, 1981, p. 158 e ss., 174 e ss. Cf. a precisa crtica de HUSTER, Stephan. Rechte und Ziele: Zur Dogmatik des allgemeinen Gleichheitssatzes. Berlin: Duncker & Humblot, 1993 que salienta as dificuldades do estabelecimento da relao meio-fim e, destarte, da aplicao do critrio da necessidade, quando a medida for o direito igualdade. Tais dificuldades no negam, entretanto, a produtividade do critrio tambm para a aferio da constitucionalidade de tratamentos desiguais (correspondente dogmtico da interveno na liberdade, substituindo os dois primeiros passos supra mencionados). V. tambm HUSTER, Stephan. Gleichheit und Verhltnismigkeit. JZ 1994, p. 541 e ss.

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culo este prescrito explicitamente no art. 1 III GG. O vnculo do legislador significa que ele deve observar a proibio de exagero (bermaverbot) ainda que esteja, formalmente falando (atendendo portanto ao princpio do Estado de direito), autorizado a limitar o exerccio de um direito fundamental. 4)A recepo do conceito de proporcionalidade pela doutrina e jurisdio constitucional portuguesas mesclou-o com a idia de razoabilidade do sistema jurdico de common law (rule of reasonebleness), criando um ambiente propcio uma recepo indireta pela doutrina e jurisdio constitucional brasileiras ainda mais imprecisa e que desiste do rigor dogmtico prprio de um critrio tcnico-jurdico para a soluo de conflitos constitucionais. 5)No pde ainda ser verificado um aproveitamento dogmtico do conceito de proporcionalidade na jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal. O carter meramente retrico de sua aplicao deve-se tambm ao tratamento ecltico que a doutrina brasileira lhe deu, sobretudo ao mesclar elementos dogmticos alemes com a idia de razoabilidade anglo-sax. 6)Para ser aplicado enquanto critrio dogmtico para a soluo de conflitos constitucionais, a proporcionalidade deve ser corretamente localizada do ponto de vista dogmtico. Tal localizao dogmtica pressupe, primeiramente, trs passos que correspondem anlise de uma resposta estatal a um conflito constitucional. Tais passos so: 1) definio e anlise da rea de proteo do direito ou dos direitos fundamentais (medida do exame de constitucionalidade) atingidos pela medida estatal; 2) Definio desta ltima como interveno estatal na rea de proteo do direito potencialmente violado (corresponde ao objeto do exame de constitucionalidade: ato do poder pblico em sentido amplo) e 3) Tentativa de justifi41

cao constitucional da interveno estatal (dogmtica dos limites constitucionais). 7) O critrio da proporcionalidade faz parte da tentativa de justificao constitucional, representando a concretizao do principal limite material competncia do Estado, originariamente do legislador e secundariamente da Administrao e do rgo jurisdicional, de limitar o exerccio dos direitos fundamentais, competncia esta atribuda principalmente pelas reservas legais e subsidiariamente pelo assim chamado direito constitucional de coliso. 8) O processo de aplicao do critrio da proporcionalidade parte da verificao do propsito nsito interveno estatal no livre exerccio do direito fundamental que deve ser legtimo, ou seja, no pode se chocar contra nenhum dispositivo do ordenamento jurdico. O meio empregado na interveno tambm deve satisfazer a esta condio de legitimidade formal. Aps tais verificaes parte-se para a anlise da proporcionalidade da relao meio-fim. 9) A relao meio-fim deve ser primeiro avaliada em face de sua adequao. O meio utilizado deve ser adequado em face do propsito perseguido. Ele o ser se entre o estado de coisas esperado por sua utilizao e o estado de coisas no qual o propsito ser considerado atingido houver uma conexo fundada em hipteses comprovadas sobre a realidade. Trata-se de demonstrar um fomento do propsito pelo meio utilizado, o qual deve ser comprovado com a experincia emprica do passado. No se trata da aferio de mera razoabilidade da medida empregada. 10)O meio utilizado deve ento passar pelo crivo do critrio da necessidade. Necessrio ser o meio utilizado se ele, alm de adequado, for o nico ou o meio menos intenso entre os vrios meios disponveis tambm adequados. Mentalmente faz-se uma volta ao exame da adequao dos meios alternativos. Uma vez habilitados ao exame da necessidade, os meios adequados

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sero comparados entre si com base nas diferentes intensidades de interveno na liberdade (medida do exame), restando ao fim somente um meio, o menos intenso como o meio necessrio. Se houver uma coincidncia entre este meio encontrado e aquele utilizado pelo Estado, a interveno objeto do exame proporcional e por conseqncia constitucional porque a interveno estatal restou, finalmente, justificada. 11)A proporcionalidade em sentido estrito (ou teste de exigibilidade) tem racionalidade duvidosa, razo pela qual rejeitada no presente ensaio como elemento constitutivo necessrio do exame da proporcionalidade, a despeito da opinio dominante tanto no Brasil quanto na Alemanha. Nada obstante todas as tentativas de racionalizao da ponderao entre bens jurdicos constitucionais, dentre as quais destaque-se a dogmtica dos direitos fundamentais enquanto princpios, a aplicao da proporcionalidade em sentido estrito tem dado azo usurpao da competncia para a deciso poltica prpria de rgos do poder legislativo por rgos do poder jurisdicional.

12)A racionalidade do critrio da necessidade no pode ser negada com a simples referncia a uma suposta transferncia da ponderao do terceiro plano da proporcionalidade em sentido estrito para o plano do exame da necessidade da medida estatal. A grande maioria dos problemas envolvendo a justificao de intervenes estatais na liberdade individual so resolvidos seno peremptria, pelo menos heuristicamente pelo critrio da necessidade. Isso ocorre em consonncia com o sentido dogmtico do critrio da proporcionalidade e dos direitos fundamentais como um todo: o custo jurdico sofrido pela liberdade para o alcance de propsitos estatais legtimos deve ser o mnimo e ele h de ser sempre redefinido tendo em vista, de um lado, as nuances do impacto concreto da medida estatal na liberdade e, de outro, a prpria redefinio jurdica da liberdade. Trata-se, portanto, de um procedimento revisional-jurdico e no poltico. A medida da reviso jurdica a deciso poltica suprema do constituinte transformada em norma constitucional.

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