Politica Exterior Gob Progresistas

Consenso progresista. Poltica exterior de los gobiernos progresistas del Cono Sur: convergencias y desafos.
Organizadores: Yesko Quiroga, Cassio Frana. Autores: Terra Friedrich Budini, Pedro Brieger, Valter Pomar, Cristin Fuentes, Carlos Lujn.
Editado en 2010. ISBN: 978-85-99138-14-4 Los artculos que publicamos son de exclusiva responsabilidad de sus autores y no traducen necesariamente el pensamiento de la Fundacin Friedrich Ebert. Se admite la reproduccin total o parcial de sus trabajos como asimismo de sus ilustraciones, a condicin de que se mencione la fuente y se haga llegar copia a la redaccin. Fundacin Friedrich Ebert Red de Fundaciones Progresistas del Cono Sur:
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Diseo y Diagramacin: Ildefonso Pereyra, Ayeln Palermo. Ilustracin de Tapa: Viviana Ponieman. Coordinacin de la publicacin: YUNQUE de Ildefonso Pereyra. yunquemm@yahoo.com.ar
INDICE
Presentacin ......................................................................................................................................................
A CONSTRUO DE CONSENSOS PROGRESSISTAS NA POLTICA EXTERNA DOS GOVERNOS DE ARGENTINA, BRASIL, CHILE E URUGUAI .............................................................................. por Terra Friedrich Budini
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LA POLITICA EXTERIOR DE LA ERA KIRCHNER .............................................................................. por Pedro Brieguer
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A POLTICA EXTERNA DO BRASIL ...................................................................................................... por Valter Pomar
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PROGRESISMO Y POLTICA EXTERIOR DE CHILE .................................................................... por Cristin Fuentes
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EL CASO URUGUAYO .................................................................................................................................135 por Carlos Lujn
P R E S E N T A C I N
Poltica exterior de los gobiernos progresistas del Cono Sur: convergencias y desafos.
POLTICA EXTERNA PROGRESSISTA
A crescente insero de pases como Argentina, Brasil, Chile e Uruguai nos espaos de debate e concertao sobre a redefinio da arquitetura poltica e econmica internacional, resultou em um maior protagonismo da poltica externa nos processos decisrios internos a esses governos. Hoje, ao lado de temas clssicos da poltica externa, como as negociaes da Organizao Mundial do Comrcio, hoje realizadas mais pela burocracia desta organizao do que em funo da estancada Rodada Doha; a complexa redefinio de competncias na Organizao das Naes Unidas; ou mesmo as negociaes sobre os processos de integrao regional; o mundo busca obter consensos sobre a reduo da emisso de gases de efeito estufa, a no proliferao e reduo de armamento nuclear, as metas para diminuir a pobreza mundial etc. Decises tomadas em fruns multilaterais tm consequncias sobre o formato e alcance de algumas polticas pblicas domsticas. Esta uma realidade cada vez mais presente na vida cotidiana de cidads e cidados. De forma crescente, fica evidente a interface entre polticas externas e polticas domsticas. Esta relao explicita a face poltica da atuao internacional dos governos. Embora parte dos analistas internacionais busque refutar tal evidncia, tem sido recorrente a observao de que as populaes dos pases so mais ou menos impactadas, segundo as escolhas estratgicas internacionais realizadas pelos governantes. A poltica externa de um pas, assim como todas as suas demais polticas pblicas, no pode ser considerada uma poltica neutra. O fato de ser uma poltica de Estado, no a credencia como acima dos interesses de grupos. A propalada defesa do interesse nacional no tem um significado em si, tal desejo tambm uma construo coletiva. Adjetivando o que deve ser adjetivado, uma poltica externa ser mais ou menos progressista a depender da vontade de seus governantes. Segundo o cientista poltico brasileiro Jos Luiz Fiori, em seu artigo eletrnico,
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Presentacin
O debate da poltica externa: os progressistas(1), (...)no possvel conceber uma poltica externa progressista e inovadora que no questione e enfrente os consensos ticos e estratgicos das potncias que controlam o ncleo central do poder mundial. (...) Do lado oposto, fica mais fcil de definir e identificar as caractersticas essenciais de uma poltica externa conservadora. (...) os conservadores no se propem mudar a distribuio do poder internacional, nem questionam a hierarquia do sistema mundial. Nesse sentido, e corroborando com as afirmaes de Fiori, trata-se de uma deciso poltica promover uma insero internacional soberana ou subserviente. Trata-se de uma escolha, que dever refletir, inclusive, a disputa de poder dentro do prprio governo. A depender da correlao de foras internas, tanto as polticas domsticas como a externa podem ser alteradas.(2) Este livro Poltica externa progressistas: uma leitura a partir dos governos do Cone Sul comparte das inquietaes a respeito do tipo de diferencial promovido pelos governos progressistas de Argentina, Brasil, Chile e Uruguai na poltica externa de seus pases. Para tanto, a Rede de Fundaes e Centros Progressistas do Cone Sul e a Fundao Friedrich Ebert na Argentina, Brasil, Chile e Uruguai, organizaram, em setembro de 2009, um debate com especialistas em poltica externa desses quatro pases. Essa atividade teve como insumo as seguintes produes intelectuais: La poltica exterior de la era Kirchner do socilogo e jornalista argentino Pedro Brieger, A poltica externa do Brasil do historiador brasileiro Valter Pomar; Progresismo Y Poltica Exterior: El caso de Chile, do historiador e cientista poltico chileno Cristin Fuentes e La poltica exterior de los gobiernos progresistas del Cono Sur: convergencias y desafos. El caso uruguayo, do cientista social uruguaio Carlos Lujn. Esse quatro ensaios, antecedidos do texto comparativo A construo de consensos progressistas na poltica externa dos governos de Argentina, Brasil, Chile e Uruguai, de autoria da internacionalista brasileira Terra Friedrich Budini, fazem parte desta publicao.
(1) http://www.cartamaior.com.br/templates/colunaMostrar.cfm?coluna_id=4525, (2) Embora, este tema seja de extrema importncia para a anlise de processo decisrio em poltica externa, esse no ser foco desta publicao.
Poltica exterior de los gobiernos progresistas del Cono Sur: convergencias y desafos.
De forma a facilitar o debate e a anlise comparativa, foi solicitado aos autores dos quatro ensaios uma reflexo, a partir da realidade de seus pases, sobre: i. Principais traos da poltica externa do perodo anterior e mudanas empreendidas pelo atual governo, no que se refere macroviso geopoltica e s concepes estratgicas; ii. Caracterizao da poltica externa do governo atual no mbito das relaes com a Amrica do Sul e da integrao regional; iii. Caracterizao da poltica externa no que se refere s relaes com outros pases e blocos de pases extra-regionais; iv. Polticas de insero e atuao nas instituies internacionais e v. Aprendizagens para o progressismo. A FES convida os leitores a tirar as suas concluses sobre os avanos e limitaes das polticas externas de cada um desses pases. Com isso, esperamos contribuir para o aprofundamento das discusses sobre temas internacionais nos pases do Cone Sul.
Yesko Quiroga
Representante da Fundao Friedrich Ebert no Brasil
Cassio Frana
Diretor de Projetos da Fundao Friedrich Ebert no Brasil
Argentina
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B R A S I L
A CONSTRUO DE CONSENSOS PROGRESSISTAS A POLTICA EXTERNA DOS GOVERNOS DE ARGENTINA, BRASIL, CHILE E URUGUAI1.
Terra Friedrich Budini
1 Terra Friedrich Budini, mestre em Relaes Internacionais e assessora da Secretaria de
Relaes Internacionais do Partido dos Trabalhadores.
Brasil
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Poltica Exterior de los Gobiernos Progresistas del Cono Sur: convergencias y desafos.
INTRODUO
A Amrica do Sul e, particularmente, o Cone Sul inauguraram nos primeiros anos do sculo XXI um perodo histrico distinto, marcado pela convergncia de governos progressistas na maioria dos pases da regio. A eleio de Luiz Incio Lula da Silva, do Partido dos Trabalhadores, em 2002 no Brasil, e de Tabar Vzquez, da Frente Ampla, em 2005 no Uruguai, foram as primeiras vitrias presidenciais destes partidos em seus pases. Na Argentina, a eleio de Nestor Kirchner em 2003, do setor progressista do Partido Justicialista, reforou a onda de governos de esquerda na regio. No Chile, embora a experincia seja em parte distinta dos demais e o pas tenha sido governado pela Concertao de Partido pela Democracia (que rene diversos setores do espectro poltico, da centro-direita centroesquerda) desde 1990, Ricardo Lagos, se tornou, no ano 2000, o primeiro presidente oriundo do Partido Socialista desde a redemocratizao. Esta configurao das foras polticas foi reforada nas eleies seguintes nos quatro pases, com a reeleio de Lula no Brasil em 2006, com a vitria de Michele Bachelet no Chile2, com a eleio de Cristina Kirchner na Argentina em 2007, e de Jos Mujica no Uruguai em 2010. A comparao dos principais traos das polticas externas de Argentina, Brasil, Chile e Uruguai sob governos liderados por partidos progressistas com suas diferenas e matizes - confirmam um elemento de diferenciao claro com relao a seus antecessores. Os textos de Pedro Brieger, Valter Pomar, Cristian Fuentes e Carlos Lujn sobre as polticas externas de Argentina, Brasil, Chile e Uruguai, respectivamente, lanam luz sobre as
O Chile passou recentemente por eleies presidenciais, das quais saiu vencedor no segundo turno, em janeiro de 2010, Sebastian Piera, do partido de centrodireita Renovao Nacional. Cabe esclarecer que eventuais mudanas na poltica externa chilena com o novo governo no sero retratadas neste artigo, que trata da comparao entre as polticas externas dos governos progressistas da regio. 13
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particularidades de cada Estado, mas retratam, sobretudo, uma compreenso convergente - principalmente na Argentina, no Brasil e no Uruguai - sobre os processos de integrao regional em toda sua complexidade (considerando no apenas a dimenso comercial, mas tambm poltica, social, cultural, fsica e estratgica). A integrao vista assim como um instrumento essencial para o desenvolvimento da regio, sem o qual o crescimento nacional isolado seria menos sustentvel e menos capaz de realizar o potencial de insero autnoma do Cone Sul e tambm do subcontinente sul-americano de forma mais ampla - numa economia globalizada e num mundo no qual o poder e a autoridade se encontram em fase de transio, sem perspectivas totalmente definidas no horizonte. Por seu peso geopoltico e estrutura econmico-produtiva diversificada, as diretrizes e relaes entre Brasil e Argentina colocam-se como eixos dos debates dentro da regio e desta com o mundo. Neste sentido, ambos possuem mais instrumentos, sobretudo o Brasil, para pressionar por reformas na arquitetura dos organismos internacionais e pela democratizao das relaes internacionais. Se a aproximao entre os dois pases foi reduzida dimenso comercial durante os governos neoliberais da dcada de 1990, os dois mandatos do Presidente Lula no Brasil e o mandato do Presidente Nestor Kirchner, seguido pela Presidente Cristina Kirchner, na Argentina, mostramse fundamentais para a compreenso desta nova fase na relao entre os principais parceiros do Cone Sul, no qual a construo de convergncias tem sido constantemente perseguida. Embora o Uruguai e o Chile concedam maior nfase dimenso comercial e utilizem a idia de regionalismo aberto (Lujn, 2009; Fuentes, 2009), h diferenas entre os dois pases. O Uruguai, como scio pleno do MERCOSUL e com a eleio sucessiva de dois Presidentes da Frente Ampla, mostra maior convergncia com as diretrizes do bloco, vinculando fortemente sua insero internacional s diretrizes
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do MERCOSUL (Lujn, 2009). O Chile, por sua vez, como membro associado, persegue negociaes comerciais de forma mais independente. Vale ressaltar que, para alm da dimenso comercial, outros aspectos da poltica externa chilena, principalmente no Governo Bachelet, se mostraram convergentes com Argentina, Brasil e Uruguai, como veremos adiante. Neste sentido, apesar de suas diferenas, que a propsito so frutos naturais de processos histricos (polticos, econmicos, sociais, culturais) distintos, h convergncias e consensos em torno de alguns temas, como a necessidade de se aprofundar outras dimenses da integrao, e no apenas a comercial; de se construir instrumentos polticos de alcance mais amplo para tratar dos temas regionais, como a Unasul; da defesa do multilateralismo, do Direito Internacional; e da reforma das instituies internacionais oriundas do ps-II Guerra Mundial. Fundamentalmente os governos partilham um ponto de vista semelhante no entendimento de que estes processos de integrao so construdos historicamente e, neste sentido, a vontade poltica de constru-los um componente fundamental para o xito dos mesmos. Desse modo, a superao das diferenas simultaneamente uma das principais conquistas dos governos progressistas do Cone Sul e tambm ainda um de seus principais desafios. Neste processo de construo de convergncias, cabe ressaltar o papel fundamental dos partidos progressistas na correlao de foras que moldam os interesses nacionais. O texto de Valter Pomar sobre o Brasil destaca que os interesses estratgicos do pas comportam uma dupla dimenso: por um lado empresarial e capitalista, por outro lado democrtico-popular. Pode-se estender esta dualidade de interesses, em menor ou maior grau, para os outros trs pases em questo. Os governos se sustentam numa dupla base, na qual convivem interesses contraditrios e, diante destas contradies, natural a existncia de interesses divergentes no interior de cada pas, que podem se manifestar e de fato se manifestam - tambm nas relaes entre estes.
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Neste quadro, o que parece ser um diferencial o papel que os partidos e/ou setores de esquerda e progressistas exercem sobre as linhas de poltica externa, pressionando por uma orientao integracionista, latino-americana e solidria. O objetivo deste texto ser apontar traos de consenso e de divergncia entre as polticas externas de Argentina, Brasil, Chile e Uruguai, com base nos artigos apresentados no Seminrio Poltica externa dos governos progressistas do Cone Sul: convergncias e desafios. Para tanto, a primeira parte vai abordar as principais mudanas empreendidas pelos atuais governos com relao a seus antecessores. Em seguida, sero comparadas as principais diretrizes de poltica externa dos governos dos quatro pases no mbito das relaes com a Amrica do Sul e da integrao regional. A terceira parte ser dedicada s relaes com outros pases e blocos e, por fim, veremos a comparao de alguns pontos das polticas de insero e atuao nas instituies internacionais.
1 A CONVERGNCIA HISTRICA DE GOVERNOS PROGRESSISTAS NO CONE SUL E AS MUDANAS NOS PERFIS DE POLTICA EXTERNA.
Uma vez passados os anos 1980, que trouxeram enormes desafios para a embrionria democracia na regio com a crise da dvida - que direta ou indiretamente afetou no s os pases do Cone Sul, mas toda a Amrica Latina a dcada de 1990 foi marcada pelo predomnio de governos neoliberais e suas polticas de privatizaes, de desregulamentao econmica, de desmonte do Estado; pela insero subordinada destes pases nos processos de globalizao, concentrada nos modelos de abertura comercial indiscriminada; e pelo privilgio concedido s relaes com os Estados Unidos que se reflete na famosa expresso realismo perifrico, cunhada pelo assessor de Menem e cientista poltico, Carlos Escude, para defender posies de alinhamento automtico com a grande potncia.
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As vitrias eleitorais de partidos progressistas nos anos 2000 inauguram uma nova fase, sobretudo, para Argentina, Brasil e Uruguai, no qual os governos eleitos puseram em prtica, ainda que de forma variada nos diversos pases, polticas de carter desenvolvimentista, com claro apreo pela integrao regional, buscando uma forma mais autnoma e soberana de insero destes pases no mundo globalizado. Apesar do apoio do Chile ao projeto norteamericano de formao de uma rea de Livre Comrcio das Amricas, a derrota da ALCA definitivamente enterrada na Cpula das Amricas realizada em Mar del Plata, Argentina, em 2005 - foi um sinal muito expressivo desta nova etapa e da opo pela integrao na Amrica do Sul:
A ao ofensiva e unitria dos presidentes Kirchner, Lula, Vzquez e Chvez permitiu um desenlace indito no histrico dessas cpulas presidenciais: enfrentaram o debate e no cederam posies, defendendo valores e interesses do projeto sul-americano de integrao, claramente antagnico ao projeto da Alca defendido por Bush e Fox. Culminava assim uma dcada de lutas continentais que aglutinaram organizaes sindicais, movimentos sociais, partidos polticos e governos de esquerda na defesa de uma integrao soberana. (Stuart, 2006)
No caso da Argentina, Kirchner foi eleito com enormes desafios internos depois da crise econmica e poltica de 2001. Nas diretrizes de poltica externa herdou alguns antecedentes do governo interino de Eduardo Duhalde, que j apontavam numa reorientao:
Nstor Kirchner asumi como presidente en mayo de 2003 con una larga historia de contradicciones y vaivenes de su propio movimiento poltico y en particular condicionado por la poltica de alineamiento casi automtico con Estados Unidos. Sin embargo, cont con el antecedente directo de la presidencia interina de Eduardo Duhalde que tom dos decisiones importantes en poltica exterior durante su corto mandato. Por un lado, se opuso inmediatamente al golpe de Estado en Venezuela (abril 2002) y por el
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otro, no apoy la invasin de Estados Unidos a Irak (marzo 2003) tomando distancia de la Casa Blanca. (Brieger, 2009)
No Uruguai debates sobre as linhas a seguir dominaram os primeiros anos do governo frenteamplista de Tabar Vzquez. A direo adotada deu prioridade Amrica do Sul como horizonte de integrao; nas relaes com outras regies, ao contrrio do governo anterior que colocava os Estados Unidos como eixo central , o Uruguai passou a diversificar suas parcerias com Europa e sia:
La idea central es que el gobierno de Uruguay ha adoptado como orientacin de su poltica exterior la bsqueda de una insercin internacional en la diversidad, con proyeccin simultnea hacia el espacio regional y hacia el mundo, lo que ha sido denominado regionalismo abierto. (Lujn, 2009)
No caso do Chile, as condies da transio democrtica geraram algumas particularidades. As polticas neoliberais foram inauguradas mais de uma dcada antes dos outros pases em questo e as foras progressistas tiveram que pactuar com grupos polticos do perodo anterior e se agruparam na ampla Concertao de Partido pela Democracia (Fuentes, 2009). Desse modo, mesmo sendo os dois ltimos Presidentes Lagos e Bachelet oriundos do Partido Socialista, a poltica externa chilena exibe traos distintos: La estructura de la transicin, muchos de cuyos rasgos imperan hasta hoy,
se conform a partir de un complejo entramado de compromisos y de un mecanismo de negociacin permanente entre las elites, donde siempre predominaron los intereses fundamentales de grupos corporativos, tanto informales como institucionales. () Inicialmente, la Concertacin estaba compuesta por diecisiete fuerzas polticas que conformaban un amplio espectro, desde la derecha democrtica hasta el socialismo, reunidas alrededor de un programa de democratizacin
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y estabilidad. Ambos componentes interactuaron en una transicin especialmente complicada, donde muchas veces prevaleci el orden sobre la transformacin. (Fuentes, 2009)
Tais condicionantes levaram a um enfoque misto, no qual orientaes mais voltadas integrao convivem com diretrizes de participao autnoma nas negociaes de liberalizao comercial, mas sempre com um componente de certo isolamento, primando por alianas tticas, sem compromissos estratgicos de longo prazo. O autor indica que a desconfiana com relao aos processos de integrao em parte herana da ditadura militar que, ao combinar nacionalismo, realismo e relaes bilaterais, via nas instncias multilaterais e na integrao da regio opes exclusivamente ideolgicas. Neste sentido:
Esta situacin provoca que el perfil exterior del pas se mueva espordicamente hacia el progresismo, por lo general cuando la determinacin del Ejecutivo as lo determina, conducta que privilegia la diplomacia presidencial por sobre los canales tradicionales, abandonando la urgencia del cambio. (Fuentes, 2009)
No caso do Brasil, a reorientao da poltica externa um dos primeiros traos de mudanas com relao aos governos anteriores:
A rigor, podemos dizer que a poltica externa antecipou o movimento progressista realizado pelo conjunto do governo Lula, estando desde o incio sob hegemonia de concepes fortemente crticas ao neoliberalismo e a hegemonia dos Estados Unidos. (Pomar, 2009)
Fundamentalmente, a mudana estratgica de maior peso, sobretudo na Argentina, no Brasil e no Uruguai em certos aspectos, foi um relativo distanciamento, principalmente na esfera poltica, com relao aos Estados Unidos. Contriburam a esta postura: a aproximao estratgica entre os pases da regio; a prpria poltica externa dos Estados Unidos (e seu perfil
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neoconservador altamente agressivo no governo de George W. Bush); e o papel da tradio internacionalista e solidria dos partidos de esquerda e dos movimentos sociais que impulsionam estes governos. A partir deste denominador comum, notam-se algumas diferenas nas diretrizes de poltica externa, seja pela prpria correlao de foras no interior dos governos, seja pelo grau maior ou menor de diversificao da estrutura econmico-produtiva. No mbito das relaes com os pases da Amrica do Sul, percebe-se maior consenso entre estas vises geopolticas dos governos progressistas e notam-se tambm maiores rupturas com relao viso de governos anteriores, ilustrados, por exemplo, pela construo de novos instrumentos regionais - como a Unasul e o Conselho de Defesa Sul-Americano - e de novos mecanismos de democratizao e coeso para o MERCOSUL como o Parlasul e o Fundo de Convergncia Estrutural. J nas relaes com pases de fora da regio, as mudanas nas concepes estratgicas so muito evidentes no caso do Brasil, mas exibem um peso diferenciado no caso da Argentina, do Chile e do Uruguai. Numa ponta, teramos o caso do Chile, no qual a poltica externa manteve a nfase economicista de governos anteriores, em busca ativa de ampliao de mercados e acordos preferenciais independentes do MERCOSUL (tanto com EUA, Unio Europia e pases asiticos - por suas fronteiras com o oceano pacfico). Ainda no mbito das relaes comerciais, h mudanas no enfoque de Argentina, Brasil e Uruguai, buscando diversificar seus mercados, valorizando o bloco e condicionando as negociaes comerciais ao MERCOSUL. Mas no mbito das relaes polticas e alianas estratgicas com pases de fora da regio que temos diferenas mais significativas. Argentina e Uruguai mantiveram a Amrica Latina e os Estados Unidos como espaos fundamentais de suas relaes polticas, sendo que a maioria das relaes com outros pases ocorreu por meio de iniciativas de carter multilateral como as Cpulas entre a Amrica do Sul e a frica e entre Amrica do Sul e Pases rabes. J no caso do
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Brasil, tem-se uma mudana bastante expressiva: o pas no apenas diversificou suas relaes comerciais ao redor do mundo, mas passou a desempenhar um papel de destaque e expandiu suas alianas estratgicas com outros pases emergentes de peso, como a ndia, a Rssia, a China e a frica do Sul.
RELAES COM AMRICA DO SUL 2 ASOS PROCESSOS DEAINTEGRAO REGIONAL E

Como dito acima, um dos exemplos mais importantes da convergncia entre os governos progressistas dos pases do Cone Sul foi a derrota do projeto da rea de Livre Comercio das Amricas e a opo pelo fortalecimento da integrao na Amrica do Sul, primeiro centrada no MERCOSUL, mas que ao longo destes anos logrou incorporar todos os pases do subcontinente, seja como scio pleno - como no caso da Venezuela -, seja como membro associado, como os pases da Comunidade Andina de Naes, a Bolvia, o Chile, alm de Mxico e Cuba. Sem dvida, esta opo pela regio sobretudo no caso de Argentina, Brasil e Uruguai, e em menor medida, do Chile - reflete a orientao de esquerda e progressista destes governos, colocando em evidncia uma diferena bastante forte com relao aos projetos conservadores. Percebem-se nas polticas externas de Argentina, Brasil e Uruguai a diversificao de interesses e a preocupao com a incluso de novas dimenses nestes processos de integrao no subcontinente sul-americano e, especificamente no Cone Sul, como as dimenses poltica, econmica (considerando, por exemplo, a integrao das cadeias produtivas), social, cultural, fsica e estratgica da integrao. Apesar de inmeras diferenas e prioridades entre os quatro pases, percebem-se avanos importantes, bem como desafios adiante, dentre os quais se destacam:
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- no mbito comercial, seguem em curso as negociaes para a eliminao da dupla cobrana da Tarifa Externa Comum (TEC) entre os scios plenos do MERCOSUL. Outro desafio, acompanhado de grandes oportunidades, a incorporao da Venezuela ao bloco. O Chile possui uma viso diferenciada, na medida em que suas polticas de liberalizao comercial adotadas deste a dcada de 1970 o levaram a no aderir plenamente ao MERCOSUL (j que o modelo de insero internacional adotado, fortemente baseado no livre-comrcio, faz com que o Chile tenha tarifas de importao muito abaixo da TEC). - na esfera econmica uma das prioridades a diminuio das assimetrias regionais, especialmente no caso do Uruguai e Paraguai, e a integrao das cadeias produtivas. Neste sentido, a criao do Fundo de Convergncia Estrutural (FOCEM) em 2004 mostrou-se um primeiro passo, que vem se consolidando, com saldo de quase US$ 200 milhes em 2009 e financiamento dezenas de projetos, sobretudo no Paraguai e Uruguai. - a integrao fsica da regio uma questo de grande relevncia ainda em andamento. O passado colonial da Amrica Latina deixa sua marca at hoje na falta de estruturas de integrao fsica entre os pases do continente, sempre dominado pelo escoamento da produo para as metrpoles. A construo de estradas, portos, aeroportos, de um corredor bi-ocenico e de uma infraestrutura energtica mais integrada mostram-se fundamentais para garantir o fluxo de produtos e pessoas entre os pases, de modo a contribuir para a integrao produtiva, para a construo de uma identidade regional e, alm disso, para o escoamento dos produtos da regio para o resto do mundo. Destacam-se as obras nos marcos da IIRSA, que trazem consigo o desafio da sustentabilidade ambiental e da proteo a comunidades tradicionais. - no tema financeiro, um dos maiores destaques, apesar da posio contrria do Chile e ainda com muitos desafios adiantes, a criao do Banco do Sul, um instrumento capaz de financiar as iniciativas de desenvolvimento com recursos prprios da regio. Embora as perspectivas de uma moeda comum
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ainda estejam distantes, destaca-se tambm o anuncio em 2008 entre Brasil e Argentina (com posterior adeso do Uruguai) do Sistema de Pagamentos em Moedas Locais, que eliminou a intermediao do dlar nas transaes, ampliando o mercado do real e do peso e facilitando o acesso de pequenos operadores ao comrcio entre estes pases. O desafio adiante ser o pleno funcionamento do Banco do Sul e a ampliao do sistema de pagamentos em moedas locais para outros pases. - no mbito poltico tm-se igualmente grandes avanos e desafios. A criao da Comunidade Sul-Americana de Naes, posteriormente chamada Unasul, foi uma das grandes conquistas dos governos da regio. Se na questo comercial o Chile mostra posies diferenciadas com relao a Argentina, Brasil e Uruguai, no tema da coordenao poltica mostrou convergncia com seus parceiros. Logo de sua constituio, o Chile assumiu a presidncia da Unasul e a Presidente Bachelet desempenhou importante papel nas mediaes feitas pela instituio no conflito que ameaou a Bolvia em 2008. Recentemente o ex-presidente Nestor Kirchner foi indicado e tomou posse como Secretrio-Geral da Unasul, fato importante especialmente para as relaes entre Argentina e Uruguai, na medida em que foi superada a oposio uruguaia ao nome de Kirchner. Tal restrio devia-se ao conflito sobre a instalao de uma indstria de celulose no Rio Uruguai, que tambm foi solucionado no incio de junho, num encontro entre a Presidente Cristina Kirchner e o Presidente Jos Mujica. No mbito poltico-estratgico da Unasul, destaca-se a criao do Conselho de Defesa SulAmericano, que conta com apoio das polticas externas dos quatro pases. Resta como principal desafio a ampliao e o fortalecimento da institucionalidade supranacional no MERCOSUL. H grandes avanos nos marcos dos governos progressistas, como a criao do Parlasul, que em breve dever estar baseado na representao cidad. Neste sentido, destaca-se tambm a convergncia das posies dos partidos progressistas para que o funcionamento do Parlasul seja ancorado em torno de famlias ideolgicas, a exemplo do Parlamento Europeu, como mecanismo de fortalecimento da dimenso regional sobre a nacional.
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- na esfera da participao social, principalmente no MERCOSUL, notamse diretrizes importantes dos governos progressistas para ampliar a participao de organizaes da sociedade civil, como as Cpulas Sociais do MERCOSUL - que tiveram incio no Brasil, em 2006 -; a criao do Instituto Social do MERCOSUL, em 2007; e as discusses para o Plano Estratgico de Ao Social no MERCOSUL. Especialmente no caso do Chile, no qual as diretrizes de atuao comercial externa so menos vinculadas ao MERCOSUL, destaca-se a partir do governo Lagos, certo crescimento da orientao latinoamericanista. Fuentes aponta que aps o encerramento de um ciclo de reinsero internacional do pas, com a assinatura de acordos de livre comrcio com Estados Unidos e Unio Europia, o Chile voltou-se mais para a regio. Isto ficou mais evidente em parte do Governo Bachelet, que adotou uma postura mais participativa nas questes regionais (como no caso da Unasul, visto acima). Se do ponto de vista comercial, o Chile possui divergncias de polticas com relao ao MERCOSUL, na esfera poltica, o bloco passa a ser uma plataforma de coordenao internacional considerada pelo pas.
3 AS RELAES COM PASES E BLOCOS EXTRA-REGIONAIS

As diretrizes de poltica externa para o relacionamento com outros pases e blocos poderiam ser vistas a partir de pelo menos duas dimenses: a econmicocomercial e a poltica. No caso das relaes comerciais, tem-se por um lado a continuidade da poltica chilena, de promoo independente de acordos comerciais, por exemplo, na assinatura de tratados com Unio Europia, com Estados Unidos e suas relaes com os pases asiticos, em fruns como a APEC, por suas fronteiras com o oceano Pacifico:
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Los gobiernos de la Concertacin de Partidos por la Democracia no han considerado pertinente establecer alianzas polticas explcitas con las grandes potencias, limitndose a reaccionar a la coyuntura y a defender intereses especficos, con la sola y destacada excepcin de los asuntos comerciales y la lucha contra el terrorismo despus del ataque a las Torres Gemelas y el Pentgono en 2001. () Estas preferencias han conformado una poltica exterior con metas de corto plazo y con acento economicista, ms inclinada a privilegiar relaciones de intercambio e inversiones con el Asia-Pacfico, Estados Unidos y los llamados like minded countries (pases afines), sin perjuicio de un cierto retorno cclico al inters por Amrica Latina y Europa, cuando las circunstancias o el liderazgo presidencial as se imponen. (Fuentes, 2009)
O caso do Uruguai ilustra o que mencionamos no incio sobre a coexistncia de interesses contraditrios no interior do governo, que pressionam por alternativas distintas. No incio de seu governo, o presidente Tabar Vazquez retomou as negociaes para um acordo comercial com os Estados Unidos, apesar das presses contrrias de setores da Frente Ampla. Em 2007, foi firmado um tratado marco de investimentos e comrcio (TIFA), que no se configura um tratado de livre-comrcio (que seria contra as regras constitutivas do MERCOSUL).
Uruguay se ha debatido entre un modo de insercin en la diversidad (lo que es impulsado por la mayora de los cuadros polticos frentistas) y la inclinacin hacia un nico polo, lo que privilegiara un modelo uniformizador de la regin, sea a travs de un acercamiento econmico-comercial con los EEUU como potencia hegemnica global, sea restringiendo el espacio de integracin a Sudamrica y potenciando a Brasil como un actor global en un mundo multipolar. () De hecho, ambas alternativas estuvieron en disputa durante los primeros tres aos de la administracin frentista, teniendo como exponentes extremos a los sectores ms tecnocrticos del gobierno, por un lado, y a los ms
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ideologizados, por otro, sin que ninguno lograra el predominio en el trazado de la poltica internacional del pas. (Lujn, 2009)
Ainda no mbito das relaes comerciais, tanto a Argentina quanto o Brasil, buscaram diversificar seu comrcio exterior com outras regies do mundo, mas sem que isto tenha se configurado em tentativas de se estabelecer acordos comerciais de forma independente. Na esfera do MERCOSUL nota-se tambm uma diversificao das parcerias e negociaes do bloco com a ndia, Israel e com a SACU (Unio Aduaneira da frica Austral), entre outras. Na dimenso das relaes polticas com outros pases e blocos destacase a participao dos quatro governos em iniciativas pioneiras como as Cpulas Presidenciais entre Amrica do Sul e frica e entre Amrica do Sul e Pases rabes. No Uruguai, as relaes polticas esto em parte vinculadas s relaes do MERCOSUL. No caso da Argentina, os Estados Unidos e a Amrica Latina seguem como principais eixos da poltica externa. As relaes com os Estados Unidos estiveram marcadas num primeiro momento pelas tenses da rea econmica, pelo fim da conversibilidade peso-dlar e pelas negociaes com os organismos financeiros internacionais, condicionadas pela crise de 2001.
() las transformaciones en Amrica Latina y la relacin con Estados Unidos son las que han sufrido ms cambios y exigen un anlisis que obliga a un desafo intelectual y poltico que excede las relaciones comerciales con cualquier pas. No ha habido grandes cambios ni decisiones estratgicas en la relacin con Europa, Asia y Africa, entre otros motivos, porque no ha habido nuevos desafos polticos en esas regiones de la magnitud que existen en Amrica Latina, que adems es la zona de influencia directa de los Estados Unidos. (Brieger, 2009)
Destaca-se ainda a atuao independente do Brasil nas relaes Sul-Sul com outros grandes pases emergentes, como a Rssia, a China e a ndia (no BRICs);
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com a ndia e a frica do Sul, no Frum IBAS; com a Comunidade dos Pases de Lngua Portuguesa e com o continente africano.
Alm de colaborar com a discusso sobre uma nova arquitetura poltica e financeira mundial, o Brasil desenvolve intensa poltica de cooperao entre os grandes Estados perifricos, atravs de uma diplomacia dita de geometria varivel, especialmente com China, Rssia, ndia e frica do Sul (Bric e Ibas), na tentativa de criar laos econmicos, sociais, polticos, militares e ideolgicos que permitam a convivncia, sem subordinao ou dependncia, com a (no mdio prazo) decadente hegemonia dos Estados Unidos e Unio Europia. O governo Lula vem ampliando os contatos polticos, comerciais e de investimentos, na regio latino-americana, mas tambm na sia, no Oriente Mdio e na frica, esta ltima considerada como uma das prioridades da poltica externa brasileira. Objetivamente, a poltica externa do governo Lula faz o Brasil competir com os Estados Unidos. Comparada com outras potncias, trata-se de uma competio de baixa intensidade, at porque a doutrina oficial do Brasil de convivncia pacfica e respeitosa (cooperao franca e divergncia serena) com os Estados Unidos. (Pomar, 2009)
Tanto na atuao conjunta da Amrica do Sul e do MERCOSUL, quanto nas iniciativas prprias do Brasil tm-se importante reforo para o fortalecimento das relaes Sul-Sul e para as discusses sobre uma nova arquitetura mundial, buscando reforar as tendncias em curso de um mundo mais multipolar.
4 POLTICAS DE INSERO E ATUAO NAS INSTITUIES INTERNACIONAIS

A defesa do multilateralismo um elemento comum s polticas externas dos quatro pases em questo. No mbito comercial, mostram ativa participao nas rodadas de negociaes multilaterais. Na atuao na Organizao
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Mundial do Comrcio, notam-se perspectivas convergentes entre os pases nas negociaes da Rodada Doha em torno da absoluta necessidade de se discutir os temas agrcolas e os subsdios fornecidos pelos pases industrializados a seus produtores. A formao do G20 comercial, liderado pelo Brasil, na Conferncia Ministerial da OMC em Cancn, em 2003, contou com a participao dos demais pases do Cone Sul. A atuao do G20, que tem ainda como membros importantes pases emergentes ao redor do mundo, foi um grande exemplo dos esforos multilaterais para democratizar as negociaes comerciais da OMC, at ento dominadas e impostas pelos pases desenvolvidos. Na esfera das instituies financeiras internacionais nota-se tambm uma mudana no perfil das relaes com o Fundo Monetrio Internacional, com uma postura mais autnoma e menos subserviente nas negociaes e a constante defesa de reformas na arquitetura destas instituies. Por seu peso econmico, principalmente o Brasil e, em menor medida, a Argentina destacam-se na participao ativa nas discusses do G20 financeiro e de medidas anti-crise. No caso do Uruguai, lembrando que o governo da Frente Ampla herdou uma dvida com o FMI do governo que o antecedeu, um tema importante foram as negociaes bem sucedidas com o Fundo para diminuir a relao dvida/PIB. As negociaes empreendidas pela diplomacia Uruguai foram capazes de excluir a condicionalidade de algumas medidas de reformas estruturais, como as privatizaes, e de garantir certa margem de manobra para a implementao de polticas sociais, contidas no programa de governo da Frente Ampla (Lujn, 2009). Tanto no Uruguai, na Argentina e no Brasil, destacam-se os pagamentos antecipados das dvidas com o Fundo, de modo a garantir maior independncia e margem de manobra para os pases. No caso especfico do Brasil tem-se uma ao de peso no apenas poltico-econmico, mas tambm simblico, que foi a passagem do pas da condio de tomador de emprstimos para a condio de credor do Fundo.
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Ainda que esta nova postura dos pases seja indissocivel de um contexto econmico internacional favorvel, no podemos deixar de considerar o diferencial das polticas progressistas, seja por sua postura mais altiva e autnoma nas negociaes, seja pela crena de que os pases realmente podem se engajar e se articular para pressionar as instituies financeiras internacionais. As diretrizes de atuao e insero na Organizao das Naes Unidas merecem destaque, tanto por exemplos de convergncia, como por algumas divergncias em temas sensveis. Nas polticas progressistas de Argentina, Brasil, Chile e Uruguai h forte consenso sobre o respeito s regras do Direito Internacional e sobre a importncia de se valorizar e reformar as Naes Unidas. Destaca-se o amplo rechao destes pases invaso do Iraque pelos Estados Unidos, com meno especial ao Chile, que ento ocupava um assento rotativo no Conselho de Segurana da ONU. Mesmo com os interesses do pas na ALCA e no acordo de associao com os EUA, o Chile, ento governado pelo Presidente Ricardo Lagos, condenou a ao norte-americana no Iraque. Um dos pontos de divergncia se refere s iniciativas de reforma da Organizao. consenso a necessidade de se revitalizar a Assemblia Geral, mas o ponto sensvel a reforma do Conselho de Segurana. Neste caso, o Brasil retomou com vigor a reivindicao por um assento permanente no Conselho, tendo destaque a articulao em torno do G4, com Alemanha, ndia e Japo. O Chile aprova a demanda brasileira, mas h divergncias com relao posio argentina, que defende outros modelos de reforma. Apesar desta divergncia, isto no impediu que os quatro pases do Cone Sul unissem esforos para compor a Misso de Estabilizao do Haiti, liderada militarmente pelo Brasil. O envio de tropas pelos quatro pases (alm de outros da Amrica do Sul, como a Bolvia) um exemplo de vises convergentes sobre o papel das Naes Unidas, sobre a necessidade de engajamento para que
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a Misso no ganhasse um carter de ocupao, e sobre a postura que as tropas deveriam ter no Haiti, destacando um perfil de respeito e cooperao com o governo e populao locais (apesar de alguns incidentes com tropas de outros continentes envolvidas na misso). Embora a MINUSTAH seja criticada por alguns setores de esquerda nos quatro pases, este caso ilustra concretamente uma viso partilhada sobre as responsabilidades da regio. Mostra uma valorizao das resolues das Naes Unidas e uma preocupao de que o envio de tropas em misses da ONU seja guiado por um esprito de cooperao, deixando claro que o interesse nacional no exclui o princpio de solidariedade como orientador de aes internacionais. Ainda no mbito da ONU, notam-se convergncias nas posies dos pases do Cone Sul nas negociaes de regimes e tratados sobre diversos temas, como o desarmamento, o combate pobreza, as negociaes para um futuro acordo sobre o clima (em continuidade ao Protocolo de Kyoto), entre outros. A Organizao dos Estados Americanos tem passado por uma mudana de perfil que, neste caso, deve-se no apenas aos quatro pases em questo, mas ao predomnio de governos progressistas na Amrica Latina, incluindo o Paraguai, a Bolvia, o Equador, a Venezuela, a Nicargua e El Salvador. Durante todo o perodo da Guerra Fria, a OEA foi um mecanismo de dominao e de presso dos Estados Unidos sobre os pases da regio. Apesar de ser um organismo ainda restrito e marcado por sua criao no ps-II Guerra Mundial, destaca-se alguns fatos que ilustram mudanas no perfil da organizao, como a eleio do chileno Jos Miguel Insunza como secretrio-geral da organizao (que venceu o candidato apoiado pelos EUA), a revogao da resoluo que excluiu Cuba em 1962 e a expulso de Honduras devido ao golpe de Estado contra o Presidente Zelaya.
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5 CONSIDERAES FINAIS
Ainda que muitos desafios se coloquem no caminho, o avano de iniciativas nos mbitos poltico, social e estratgico dos processos de integrao refora as idias de cooperao solidria que em parte sustentam os projetos de governos progressistas. Tanto no interior de cada pas, como no plano regional fica clara a necessidade de engajamento no apenas dos governos, mas de foras polticas diversas, como partidos polticos, movimentos sociais e outras organizaes da sociedade civil, para que os processos em curso ganhem uma base social mais slida. O fortalecimento destes dilogos, intercmbios e da participao democrtica mostram-se fundamentais para a construo de uma cultura integracionista, que possa sustentar as conquistas obtidas at agora, pressionar por novos avanos e impedir retrocessos, que porventura possam se colocar com mudanas no panorama poltico-eleitoral da regio. H consenso entre os governos progressistas sobre a importncia deste aspecto e registram-se os esforos que tm empreendido neste sentido. Embora tenha se avanado bastante no dilogo sobre os temas da integrao, na efetivao de instrumentos para a participao de organizaes da sociedade civil e na criao de mecanismos para a representao poltica em mbito regional, a construo de direitos de cidadania supranacionais ainda incipiente e naturalmente representa um longo caminho adiante. Neste quadro, cabe ressaltar a eleio de um segundo governo da Frente Ampla no Uruguai, com o Presidente Jos Mujica, que deve manter a prioridade na regio, considerando a importncia no apenas do comrcio, mas da integrao, da democracia e do desenvolvimento humano. E, sobretudo, cumpre destacar a importncia dos resultados das eleies no Brasil em outubro de 2010, e na Argentina em 2011, que seguramente tero um impacto decisivo nos processos de integrao.
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Se o intercmbio de idias e a discusso de alternativas entre partidos de esquerda na Amrica Latina j uma realidade desde os anos 1990 nos marcos do Foro de So Paulo, o dilogo entre governos progressistas uma novidade do sculo XXI. Apesar das divergncias geradas pelas experincias distintas em curso em cada pas, acredita-se que a superao destas diferenas e a construo de consensos so ao mesmo tempo a maior conquista e o maior desafio dos governos progressistas. Neste sentido, um das tarefas colocadas aos partidos progressistas lutar contra as inmeras tentativas por vezes ingnuas, por vezes mal-intencionadas, de se dividir e catalogar os governos da regio. Como dito e acreditamos que este tambm j seja um consenso e um aprendizado as diferenas, que partem de processos histricos, polticos, econmicos, sociais e culturais distintos - existem e continuaro a existir. A questo como super-las rumo ao dilogo e construo de polticas convergentes. Entre tropeos e avanos o saldo at agora bastante positivo e representa um acmulo de aprendizagem fundamental para as prximas etapas. A experincia em curso na Amrica do Sul, e em particular no Cone Sul, ilustra na prtica um caminho alternativo compreenso das relaes internacionais em termos de rivalidade e competio. Por outro lado, mostra tambm a insuficincia de modelos normativos que centram a cooperao apenas em instrumentos clssicos do direito internacional. A rivalidade ou a cooperao so construes histricas baseadas nas correlaes de foras sociais. A observao das mudanas nos processos de integrao a partir de experincias de governos progressistas mostra que mesmo que interesses contraditrios convivam no interior destes governos a idia de cooperao solidria pode prevalecer.
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REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
Brieger, Pedro. La Poltica Exterior de la era Kirchner. 2009. Fuentes, Cristian. Progresismo y Poltica Exterior: el caso de Chile. 2009. Lujn, Carlos. La poltica exterior de los gobiernos progresistas del Cono Sur: convergencias y desafos. 2009. Pomar, Valter. A poltica externa do Brasil. 2009. Stuart, Ana Maria. O que muda na Amrica Latina? Revista Teoria e Debate n 65 fevereiro/maro de 2006. Editora Fundao Perseu Abramo.
SITES VISITADOS
MERCOSUL http://www.mercosur.int/ Presidncia Pro-Tempore da Unasul http://www.pptunasur.com/
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A R G E N T I N A
LA POLTICA EXTERIOR DE LA ERA KIRCHNER
Pedro Brieger1
1 Pedro Brieger es analista de poltica internacional, socilogo y periodista (www.pedrobrieger.com.ar)
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INTRODUCCIN
En las elecciones del 27 de abril de 2003 el Frente para la Victoria liderado por Nstor Kirchner obtuvo el 22 por ciento de los votos detrs del ex presidente Carlos Menem que obtuvo el 24 por ciento. Ambos candidatos deban participar de una segunda vuelta electoral pero Menem decidi retirarse, dejando que Kirchner asumiera automticamente, aunque con el porcentaje de votos ms bajo de la historia argentina. Despus de gobernar durante ms de diez aos Santa Cruz, la segunda provincia argentina en tamao, pero una de las menos pobladas con apenas 240 mil habitantes, Nstor Kirchner se convirti en el 54 presidente de la Argentina. Desconocido para la mayora de los argentinos, Kirchner le cambi el rumbo al pas despus de diez aos de menemismo (19891999), una profunda crisis poltica y econmica que provoc un estallido social y la renuncia del presidente De la Ra (2001), y un breve interinato de Eduardo Duhalde elegido por la Asamblea Legislativa (enero de 2002mayo de 2003). Para analizar la poltica exterior de la era Kirchner que comenz en mayo de 2003 y contina con la presidenta Cristina Fernndez de Kirchner desde el 10 de diciembre de 2007, hay que tomar en cuenta los intereses polticos, econmicos y geoestratgicos del pas en un contexto internacional y regional en constante movimiento. Es imposible repasar todas las votaciones e intervenciones argentinas en los diferentes foros u organismos internacionales en el contexto de un trabajo de anlisis y reflexin. Nuestro objetivo es tomar algunos de los hechos ms relevantes y analizarlos para poder contribuir a un debate sobre la insercin de la Argentina en Amrica Latina y el mundo. Esto permitir conocer las polticas que son convergentes y divergentes respecto de los otros pases de la regin y se podr realizar un intento de articular polticas conjuntas, siendo conscientes de las diferencias que han existido en el pasado y que an subsisten con los otros gobiernos denominados progresistas.
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1 EL CONSENSO DE WASHINGTON: FIN DE UNA ETAPA

Al asumir Nstor Kirchner se encontr con un panorama muy diferente a la dcada del noventa, marcada por el fin del mundo bipolar y la consolidacin de Estados Unidos como nica e indiscutida superpotencia. En esos aos, George Bush (p) hablaba de un Nuevo Orden Internacional que surgira despus de la Guerra del Golfo de febrero de 1991 y se discutan las teoras de Francis Fukuyama sobre el fin de la historia y las de Samuel Huntington sobre el choque de civilizaciones2. Kirchner asumi menos de dos aos despus del atentado a las Torres Gemelas cuando Estados Unidos ya haba invadido Afganistn e Irak y cuando las crticas hacia la poltica exterior de George Bush (h) estaban en su punto ms alto. La poltica exterior es la combinacin de un conjunto de factores que van desde lo econmico, lo histrico, lo regional a lo poltico. El reclamo por la soberana de las islas Malvinas es histrico y todos los gobiernos democrticos lo han tenido en su agenda de negociacin. China se ha convertido en el segundo destino de las exportaciones argentinas despus de Brasil3, pero eso no implica que exista una poltica preferencial hacia ese pas ni hacia otras regiones con la cuales hay vnculos de primer nivel, como algunos pases europeos o del mundo rabe. Estados Unidos y Latinoamrica siguen siendo los ejes de la poltica exterior. Estados Unidos, porque al ser la primera potencia mundial tiene influencia sobre cualquier decisin econmica y poltica que tome la Argentina, y Latinoamrica, porque es el mbito natural de insercin. Las transformaciones en Amrica Latina y la relacin con Estados Unidos son las que han sufrido ms cambios y exigen un anlisis que obliga a un desafo intelectual y poltico que
Brieger, Pedro; De la dcada perdida a la dcada del mito neoliberal. En La globalizacin econmicofinanciera. Su impacto en Amrica Latina (AAVV), Ed. CLACSO, Buenos Aires, 2002
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http://www.argentinatradenet.gov.ar/sitio/mercado/_fichas.asp 38
excede las relaciones comerciales con cualquier pas. No ha habido grandes cambios ni decisiones estratgicas en la relacin con Europa, Asia y frica, entre otros motivos, porque no ha habido nuevos desafos polticos en esas regiones de la magnitud que existen en Amrica Latina, que adems es la zona de influencia directa de los Estados Unidos. Se podra sealar el acercamiento a la llamada corriente de la Tercera Va y la participacin en sus seminarios y eventos internacionales como una muestra abierta de acercamiento a sectores progresistas europeos aunque dependiendo siempre de las iniciativas de los fundadores e impulsores de esta corriente que no termin de instalarse como una alternativa ni siquiera en Europa. Por esta razn, la poltica y la economa argentina estn atravesadas por la relacin con Estados Unidos y Amrica Latina con importantes cambios y retos, en particular despus de la dcada de los noventa y la aplicacin de las teoras neoliberales. Es preciso recordar que el neoliberalismo, desde una posicin marginal y minoritaria logr convertirse en doctrina hegemnica con la apreciable participacin de los medios masivos de difusin. El ascenso de las ideas neoliberales no fue la consecuencia del fracaso de los proyectos llamados populistas o estatistas castigados por el voto popular, ya que las experiencias de gobiernos populares de los aos setenta fueron abortadas por golpes de Estado. En los aos noventa se impusieron los postulados del llamado Consenso de Washington cuyos ejes sostenan que todo lo pblico es ineficiente, que el Estado es intrnsecamente perverso, que la nica manera para que las empresas de servicios funcionen es privatizndolas, que as se reduciran gastos y se eliminara la corrupcin; la necesidad de achicar el Estado, bajar el gasto pblico, abrir los mercados, incrementar la produccin de artculos destinados a la exportacin, flexibilizar y modernizar los mercados laborales, quebrar el poder de los sindicatos supuestamente interesados solamente en enriquecer a sus cpulas, y reducir los gastos sociales, entre tantos otros postulados. Para implementar las profundas reformas planteadas los diferentes gobiernos recibieron el aval de los principales organismos internacionales, como el Fondo
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Monetario Internacional y el Banco Mundial, cuyos funcionarios surcaron Latinoamrica llevando las recetas bajo el brazo. Cual dogma religioso e incuestionable se le ofreca el mismo modelo a todos los pases: apertura, privatizaciones an de las empresas pblicas rentables, achicamiento del Estado, etc. En el ao 2000, Joseph Stiglitz todava vicepresidente del Banco Mundial deca que oficialmente por supuesto el FMI no impone nada.
Negocia las condiciones para otorgar ayuda (...) Yo s de un desafortunado incidente donde un equipo del FMI copi gran parte de un texto de un informe de un pas y se lo ofreci a otro dejando el nombre del pas original en algunas partes del texto4.
La dcada del ochenta es recordada como la dcada perdida. En 2001, analizando al proyecto econmicoideolgico que imper en Amrica Latina en los aos noventa y cuyo discurso prometa el acceso a lo que se dio en llamar Primer Mundo, decamos que esa dcada bien poda ser definida como la dcada del mito neoliberal.
2 LOS CAMBIOS EN EL CONTEXTO REGIONAL

Para comprender la poltica exterior argentina de la era Kirchner (20032009) hay que tomar en cuenta los cambios sucedidos en Amrica Latina en dicho perodo. En una amplia gama de pases han accedido al gobierno partidos y movimientos que expresan una corriente de pensamiento y accin sumamente heterogneo y difcil de definir aunque por lo general se utiliza la definicin gobiernos progresistas. Esa definicin es complicada pues muchos de estos gobiernos combinan una retrica de oposicin al neoliberalismo con la continuidad de polticas econmicas neoliberales heredadas y que no han sido desmontadas. Algunos gobiernos y presidentes se definen como socialistas
Brieger; Pedro; De la dcada perdida op. cit 40
en sus diversas variantes, otros se identifican con la palabra izquierda o centroizquierda, mientras estn los que responden a sus historias particulares y le escapan a los encasillamientos. Se puede decir que Amrica Latina ha comenzado el siglo XXI con un conjunto de pases que est tratando de superar el corset de las polticas neoliberales heredadas. El gobierno de Nstor Kirchner es parte de esta corriente regional que estuvo marcada por el contexto de estallidos sociales como los sucedidos en Argentina (diciembre de 2001) Bolivia (octubre de 2003) Ecuador (abril de 2005), el ascenso de nuevos actores (Morales, Correa, Lula) y en el marco de una red de alianzas regionales para reposicionarse en el escenario mundial. Tomando en cuenta que la mayora de los sistemas polticos en la regin es presidencial no sorprende ver que en casi todos los pases donde se estn tratando de impulsar cambios existe una fuerte tensin entre los parlamentos, las regiones y la figura del presidente, alrededor de la cual se construyeron los triunfos electorales. Esto tambin demuestra el poder real que ostentan los partidos a nivel local y regional, que no necesariamente erosiona en una eleccin nacional. En este contexto, triunfar en los sufragios no implica per s la posibilidad de transformaciones en un pas y mucho menos si se intentan cambios radicales y estructurales. La legitimidad de las urnas puede ser socavada da a da por la oposicin, cuyo fin ltimo es retornar al poder lo antes posible. Es as que se traban las leyes en el parlamento, el aparato burocrtico impide implementar reformas y si es necesario se puede apelar a las movilizaciones para demostrar la ineficiencia del nuevo gobierno y su incapacidad para manejar la economa, y por ende el pas. Su conocimiento y experiencia del juego poltico adems les permite reciclar y reinventar reivindicaciones legtimas como las demandas autonmicas en Bolivia, Venezuela y Ecuador. Si bien no se puede tomar la revuelta del 19 y 20 de diciembre de 2001 como el momento del cambio regional, no es menos cierto que el impacto que tuvieron
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los hechos argentinos en toda Amrica Latina excedi las mltiples y a veces confusas reivindicaciones de los propios protagonistas5. Al momento de asumir Nstor Kirchner la presidencia, en mayo de 2003, el panorama poltico ya estaba en un proceso de cambio acelerado con un reclamo de redefiniciones tambin en la poltica exterior. Existe hoy una gran dificultad para definir los cambios en Amrica Latina y a los diferentes gobiernos que conforman esta heterognea corriente denominada progresista. La bsqueda de las categoras adecuadas es parte del desafo intelectual de este momento histrico e incluye una amplia y variada gama de definiciones que contemplan todas las transformaciones en la regin, dentro de las cuales incluso es posible encontrar los planteos de John Holloway de cambiar el mundo sin tomar el poder, fruto de su reflexin sobre la experiencia zapatista6. En este desafo, y para no utilizar definiciones que terminen encasillando a gobiernos que han demostrado ser muy verstiles, consideramos que se puede plantear la existencia de tres vertientes. La primera se caracteriza por movilizar y refundar. Es el camino elegido por Hugo Chvez, Evo Morales y Rafael Correa que apenas llegados al poder manifestaron su intencin de refundar sus pases sobre nuevas bases materiales y sociales. Para tal fin, en vez de negociar con los viejos partidos corruptos y desprestigiados, aprovecharon el triunfo inicial para legitimar su poder una y otra vez por medio de las urnas. Las convocatorias a referndum para impulsar Asambleas Constituyentes buscaban entre otros objetivos cambiar la relacin de fuerzas desfavorable en los parlamentos
Brieger Pedro; Les assembles des voisins, une exprience indite dans la politique En Argentine, enjeux et racines dune socit en crise (AAVV). Tiempo Ed/Editions du Flin, Pars, 2003. Holloway, John; Cambiar el mundo sin tomar el poder. Ed. Herramienta, Buenos Aires, 2002 42
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existentes ya que no haban obtenido una mayora parlamentaria. Adems, impulsaron, con la participacin ciudadana, nuevas constituciones que dejaran atrs la lgica neoliberal impuesta por los gobiernos anteriores. La segunda vertiente se caracteriza por pactar y negociar y su principal exponente es Brasil. Se basa en el tejido de alianzas pragmticas con los diferentes partidos polticos que representan a las clases dominantes para garantizar una relativa estabilidad de gobierno. Cuando Luiz Incio Lula da Silva gan las elecciones en 2002 el Partido de los Trabajadores (PT) apenas obtuvo 91 diputados (sobre 513) y 12 senadores (sobre 81). A nivel de los Estados consigui elegir tres gobernadores (sobre 27) perdiendo San Pablo y Porto Alegre, dos ciudades emblemticas en un contexto donde lo local cada vez cobra mayor fuerza ya que la poblacin no mira solamente al poder central para reclamar o exigir mejoras en la vida cotidiana. En la tercera vertiente, ms heterognea dentro de la heterogeneidad, se inscriben los gobiernos de Nstor Kirchner y Cristina Fernndez. Tambin se puede incluir al Frente Amplio en Uruguay, la Concertacin en Chile y otros que cada uno con sus particularidades oscilan entre posturas de negociacin y otras de confrontacin, pero que se distinguen claramente de las dos vertientes anteriores.
3 DE LAS RELACIONES CARNALES A UN MUNDO MULTIPOLAR

El ex presidente Nstor Kirchner pertenece a un movimiento histrico como el peronismo que tiene la particularidad de poder contener en su seno corrientes ideolgicas contrapuestas que incluso apelaron a las armas para dirimir sus diferencias. Fue su lder, Juan Domingo Pern, quien popularizara la frase La Tercera Posicin para marcar equidistancia entre los dos bloques enfrentados durante la Guerra Fra. El derrocamiento de Pern en 1955 y su largo exilio hasta 1973 impidieron que la Argentina se incorporara como
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miembro pleno antes de 1973 al Movimiento de Pases No Alineados.7 Por esta razn resalta el hecho de que un presidente peronista, Carlos Menem (19891999) retirara a la Argentina de dicho movimiento en 1991. Fue tambin Menem quien desmantel proyectos nucleares y se aline con los Estados Unidos en lo que su canciller, Guido Di Tella, defini como relaciones carnales. Sustentado en la teora del realismo perifrico elaborada por su asesor, el politlogo Carlos Escud el eje de la poltica exterior se bas en el beneficio que poda obtener la Argentina de su vinculacin con los Estados Unidos y los organismos financieros internacionales.8 A grandes rasgos esta poltica no sufri cambios durante la breve gestin del presidente Fernando de la Ra (19992001). Nstor Kirchner asumi como presidente en mayo de 2003 con una larga historia de contradicciones y vaivenes de su propio movimiento poltico y en particular condicionado por la poltica de alineamiento casi automtico con Estados Unidos. Sin embargo, cont con el antecedente directo de la presidencia interina de Eduardo Duhalde que tom dos decisiones importantes en poltica exterior durante su corto mandato. Por un lado, se opuso inmediatamente al golpe de Estado en Venezuela (abril de 2002) y por el otro, no apoy la invasin de Estados Unidos a Irak (marzo de 2003) tomando distancia de la Casa Blanca. Este segundo hecho contrast claramente con el orgulloso y declamativo apoyo dado por Carlos Menem a la guerra en Irak en 1991 cuando envi naves al Golfo arbigoprsico. Slo la Argentina y Honduras participaron de la coalicin que recibi el nombre de Fuerzas Aliadas y el principal argumento del gobierno fue que ayudara a establecer un vnculo ms intenso con los Estados Unidos. El entonces canciller Domingo Cavallo (futuro ministro de economa) argument que si no se enviaban las tropas, la Argentina se vera azotada por las plagas
Sosa, Alberto; Argentina en el Movimiento de No Alineados (septiembre 1988) en http://www.amersur.org.ar/PolInt/Monoal.htm Escud, Carlos; Realismo perifrico. Ed. Planeta, Buenos Aires, 1992 44
del retroceso, atraso, aislamiento y Carlos Menem asegur que enviarlas ayudara al ingreso al denominado Primer Mundo9. En su primer discurso ante la Asamblea Legislativa, Nstor Kirchner afirm que la Argentina deba estar abierta al mundo, pero de una manera realista y que no deban esperarse alineamientos automticos sino relaciones serias, maduras y racionales en una poltica mundial de multilateralidad. A su vez, resalt que la prioridad en poltica exterior sera la construccin de una
Amrica Latina polticamente estable, prspera, unida, con bases en los ideales de democracia y de justicia social. Plante tambin una relacin seria, amplia y madura con los Estados Unidos de Amrica y los Estados que componen la Unin Europea, la obtencin de consenso en mbitos como Naciones Unidas
y por supuesto el reclamo de soberana sobre las Islas Malvinas resaltando que l provena del sur de la Patria, de la tierra de la cultura malvinera y de los hielos continentales. Tampoco qued fuera de su discurso la lucha contra
el terrorismo internacional, que tan profundas y horribles huellas ha dejado en la memoria del pueblo argentino10.
Aunque al momento de asumir la presidencia Nstor Kirchner era un desconocido para gran parte de los argentinos, los tpicos abordados en su primer discurso mostraban una continuidad respecto de la corta gestin de Eduardo Duhalde y un principio de ruptura con la poltica de Carlos Menem. La falta de conocimiento de su persona implicaba tambin un misterio respecto de las decisiones que tomara en poltica exterior. Por otra parte, accedi al poder ejecutivo acompaado de un conjunto de personas que tampoco tenan definiciones demasiado conocidas sobre el tema.
Ver al respecto Brieger, Pedro; Medio Oriente y la Guerra del Golfo, en particular el captulo Argentina y el Golfo. Ed. Letra Buena, Buenos Aires, 1991 Todas las citas son de http://www.trabajo.gov.ar/prensa/documentos/discurso_ presidente.doc 45
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Un ejemplo sirve para ilustrar lo antedicho. Al poco tiempo de asumir Kirchner la presidencia recibi en audiencia a un conjunto de movimientos sociales que se oponan al rea de Libre Comercio de las Amricas (ALCA) impulsado por Estados Unidos. Segn los testimonios de varios de los presentes en la reunin, el presidente saba muy poco sobre el tema y no tena una posicin tomada, siendo que sus antecesores (Menem, de la Ra y Duhalde) haban negociado la conformacin del ALCA con la Argentina como miembro pleno11. Hay que tomar en cuenta que el ALCA fue el proyecto ms importante y ambicioso de los ltimos aos de los Estados Unidos a nivel continental y que su fracaso se debi, entre otros motivos, tambin al posterior rechazo del gobierno argentino del propio Nstor Kirchner. De todas maneras, antes de su primer viaje a Estados Unidos para encontrarse con George Bush, el ministro del interior Anbal Fernndez afirm que la posicin argentina podra tener una definicin de no alineamiento automtico sin que esto significara desalineamiento automtico 12 .
4 ESTADOS UNIDOS Y AMRICA LATINA

En los ltimos aos se ha generalizado la visin de que Amrica Latina no est en los planes de la Casa Blanca porque el Medio Oriente y el mundo islmico se habran convertido en el eje central de su poltica exterior. Algunos incluso sostienen que no est entre sus prioridades y que esto se puede comprobar porque ya no organiza golpes de Estado, como si esa fuera la nica forma de intervencin poltica.
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Testimonios recogidos por el autor entre los participantes de dicha reunin con el presidente Kirchner La Nacin, 20 de julio de 2003 46
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Es inobjetable que en las campaas electorales hay muy pocas referencias de republicanos y demcratas sobre Latinoamrica (salvo Cuba) y slo se escuchan algunas frases generales de compromiso. Sin embargo, suena ingenuo (o interesado) afirmar que Estados Unidos se olvida de Amrica Latina. La regin sigue siendo fundamental y todava es considerada su patio trasero (backyard), palabras textuales utilizadas por el director de la CIA en 2005, Porter Goss, en una audiencia del senado estadounidense. Los datos demuestran que esta visin contrasta con la realidad. Segn nmeros oficiales del Departamento de Estado en 2004 el comercio de Estados Unidos en la regin excedi los 445.000 millones de dlares, y las inversiones superaron los 300.000 millones de dlares. Un informe de la CEPAL de 2004 sealaba que entre las 50 principales empresas transnacionales no financieras del mundo, segn ventas consolidadas, que tenan presencia en Amrica Latina, 22 eran estadounidenses. Y entre las top ten, aparecan cinco: General Motors (1), Walmart (3), Bunge (6), Ford Motor (9) y Delphi (10). En 1994 la Casa Blanca lanz uno de sus proyectos ms ambiciosos para todo el continente: el rea de Libre Comercio de las Amricas (ALCA). Su abandono no fue por falta de voluntad sino por el rechazo que provoc en varios pases de la regin, y en particular en el MERCOSUR. Promovido por los demcratas, y continuado por los republicanos, este proyecto estratgico surgi para afianzar un proceso de integracin basado en el famoso Consenso de Washington en la dcada que la inmensa mayora de los presidentes implementaron polticas neoliberales, y para que el intercambio comercial favoreciera de manera clara a las empresas estadounidenses. En Abril de 2002 un golpe de Estado derroc por 48 hs. a Hugo Chvez en Venezuela. El golpe cont con la colaboracin y apoyo directo del Departamento de Estado que financi y contina financiando por diferentes vas a numerosas organizaciones de la oposicin venezolana.
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No es por retrica setentista que durante la Cumbre de las Amricas en Trinidad y Tobago en 2009 varios presidentes se hayan referido a la injerencia de la Casa Blanca en los asuntos internos de diferentes pases. Ms de un embajador norteamericano ha intervenido abiertamente en procesos electorales (como en Nicaragua para evitar el triunfo de Daniel Ortega) y en algunos casos la embajada de los Estados Unidos es considerada un factor de poder real y pblico. En Bolivia, durante el ao 2002, el embajador Manuel Rocha vincul a Evo Morales con el narcotrfico y amenaz con retirar las inversiones y frenar las exportaciones del gas y de la industria textil para impedir su triunfo en las elecciones de ese ao. Aunque no figure en la primera plana de los peridicos, embajadores, congresistas y empresarios norteamericanos han recorrido la regin con la intencin de lograr que todos los pases de Amrica Latina firmen Tratados de Libre Comercio (TLC) bilaterales que favorezcan a sus empresas o productores. Carlos Mesa, en el corto perodo que estuvo como presidente de Bolivia lo conoci en carne propia. Las presiones para que Pacific LNG obtuviera la concesin exclusiva del gas boliviano fueron tan grandes que incluso un documento confidencial del Banco Mundial fechado el 8 de enero de 2004 amenazaba con reducir a un tercio la ayuda del organismo a Bolivia si el gobierno decida que el destino del gas no fuera Estados Unidos. La intervencin de Estados Unidos en los aos noventa en Hait fue clave para el derrocamiento y posterior regreso del presidente JeanBertrand Aristide. Depuesto nuevamente en 2004 fue llevado en un avin norteamericano al frica. Desde entonces en Hait hay una fuerza multinacional compuesta por varios pases latinoamericanos incluida la Argentina que respondi al llamado de la Casa Blanca y que todava impide el regreso de Aristide. Uno podra sumar a la lista el Plan Colombia (tambin ideado en Washington) que ha convertido a ese pas en uno de los cinco principales receptores
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de ayuda monetaria de la primera potencia mundial; o la preocupacin norteamericana por las inversiones chinas en Panam, un sitio estratgico durante todo el siglo XX para Estados Unidos, que tampoco abandon la idea de construir otro canal interocenico en Nicaragua. O la llamada Triple Frontera y las presiones a Brasil, Paraguay y Argentina por militarizar la zona conocida tambin por sus reservorios de agua del Acufero Guaran. Tampoco hay que menoscabar el impacto que produce el informe anual del Departamento de Estado que identifica a los pases productores de droga y se usa polticamente, o las presiones para evitar el desarrollo de medicamentos genricos porque afectan a las grandes multinacionales de la industria farmacutica. O las trabas impuestas a diversos productos que intentan acceder al mercado estadounidense (como el camarn panameo o el atn mexicano) porque en su caza depredan el medio ambiente, ni la batalla en Naciones Unidas para evitar el ingreso de Venezuela al Consejo de Seguridad o las trece bases militares en la regin. Estos, y otros temas que se podran mencionar, demuestran cabalmente que a Estados Unidos s le importa Amrica Latina, y que la regin no ocupa un lugar marginal en su poltica exterior.
5 ARGENTINA Y ESTADOS UNIDOS

Por la relacin histrica de Estados Unidos con Amrica Latina desde la doctrina Monroe hasta nuestros das no se puede dejar de destacar de qu manera la toma de posiciones sobre casi cualquier tema poltico y econmico influye en la relacin que se establece entre cada pas (en este caso la Argentina) y la primera potencia mundial. Desde un viaje presidencial a Cuba hasta la negociacin con los organismos financieros internacionales, pasando por la intencin de producir medicamentos genricos o la lucha contra el trfico de drogas, siempre se est pendiente de lo que dir la Casa Blanca. Claro que hay una diferencia sustancial entre la poltica de relaciones carnales durante el menemismo y las duras declaraciones del canciller Rafael Bielsa
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Argentina
cuando dijera estamos hartos de (Roger) Noriega y sus intromisiones en la poltica argentina como si furamos el patio trasero, despus de que ste opinara sobre un hecho poltico menor13. La relacin con Cuba es un ejemplo de esto. Fidel Castro estuvo presente en la asuncin de Nstor Kirchner y fue invitado a disertar en un auditorio de la Facultad de Derecho de la Universidad de Buenos Aires. Por falta de espacio termin siendo un acto poltico frente a la Universidad con discursos del mismo Fidel Castro y Hugo Chvez, siendo ellos los nicos presidentes que se dirigieron a los argentinos. Y cuando el canciller Bielsa viaj a La Habana para acompaar al nuevo embajador despus de que la embajada estuviera vacante por largo tiempo, Noriega critic pblicamente la decisin del canciller de no mantener reuniones con miembros de la oposicin y se manifest desilusionado14. La relacin del gobierno de Nstor Kirchner con Estados Unidos estuvo marcada desde un comienzo por la tensin existente en el rubro econmico, la salida de la convertibilidad pesodlar y la crisis econmica de 2001 como condicionante de la relacin con los organismos financieros internacionales en los cuales Estados Unidos tiene una posicin determinante. De hecho, la decisin de pagarle anticipadamente 9.500 millones de dlares al Fondo Monetario Internacional para dejar de estar tutelado por el organismo fue polmica y tuvo mltiples interpretaciones porque el histrico endeudamiento condiciona la poltica econmica del pas. La gran pregunta es determinar cunta autonoma gan el gobierno con la decisin en su relacin con el FMI y los organismos internacionales siendo que muchos economistas como Eduardo Curia afirman que la estrategia de crecimiento de la Argentina contrasta con la del
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Pgina 12, 30 de julio de 2005 La Nacin, 18 de octubre de 2003 50
Fondo15. Pero la estrategia econmica tuvo tambin elementos polticos como

marcar independencia, no slo respecto de los organismos internacionales sino tambin de Estados Unidos, que siempre ha utilizado estos organismos como medio de presin poltica. Esto quiere decir que existe un discurso cambiante y contradictorio hacia Estados Unidos, con gestos y declaraciones que pueden ser interpretados como de subordinacin a la primera potencia mundial (tema terrorismo) y otros de abierta confrontacin (votaciones sobre Cuba).
6 LA CUMBRE DE LAS AMRICAS 2005

La poltica del gobierno de Kirchner no tuvo caractersticas de confrontacin directa hasta la IV Cumbre de las Amricas en Mar del Plata en noviembre de 2005, una cumbre estratgica para Estados Unidos. Varios funcionarios de primera lnea del Departamento de Estado salieron de gira y publicaron artculos explicando la importancia de la cumbre de Mar del Plata que deba ratificar la alianza con Estados Unidos y rubricar el ALCA, no solamente por su aspecto econmico sino tambin para evitar cambios polticos en el continente. Eran conscientes de que la oposicin al ALCA creca, el MERCOSUR se reforzaba y que Hugo Chvez asuma un rol de liderazgo impensado unos aos atrs. A pesar de las recomendaciones del Wall Street Journal de que Bush deba recostarse en sus principales aliados (Colombia y Mxico) ambos pases pasaron casi inadvertidos en la Cumbre y sus presidentes (lvaro Uribe y Vicente Fox) fueron incapaces de ofrecer un discurso alternativo. En esa poca, el presidente George Bush pareca buscar denodadamente algn presidente latinoamericano dispuesto a contrarrestar la influencia de Chvez en un continente cada vez ms gobernado por presidentes que tomaban distancia de Washington y que
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Pgina 12, 21 de octubre de 2007 51
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an sin identificarse con la propuesta de socialismo del siglo XXI de Chvez estrechaban sus vnculos con Caracas. La Casa Blanca tena que cambiar la estrategia: dividir y por qu no? quebrar el MERCOSUR. Pocos das antes de comenzada la gira de Bush, y cuando circulaban con fuerza los rumores sobre un posible abandono uruguayo del MERCOSUR, Lula decidi visitar a Tabar Vzquez en un claro gesto hacia el bloque y hacia Washington. En un intento por no quedar al margen, el embajador de la Casa Blanca en Brasil, Clifford Sobel, contribuy al debate. En una entrevista publicada por la influyente revista econmica Exame dijo: el
MERCOSUR fue importante para Brasil y tiene oportunidad de hacer mucho ms, incluyendo una profundizacin de los vnculos comerciales con Estados Unidos. No es una cuestin de ideologa. Es cuestin de obtener resultados.
El gobierno de Nstor Kirchner fue clave para impedir la concrecin del ALCA en la Cumbre de Mar del Plata. En una jugada osada como pas organizador, y de manera extraoficial, a travs de movimientos sociales aliados, alent a que se desarrollaran manifestaciones callejeras contra el ALCA y fue fundamental para la organizacin de un acto pblico en un estadio con miles de personas que llegaron desde distintos puntos del pas para repudiar la presencia del presidente de los Estados Unidos. El presidente Kirchner no particip de la paralela Cumbre de los Pueblos, no camin por las calles junto a los movimientos sociales y tampoco se hizo presente en el gran acto donde el principal orador fue el presidente de Venezuela, Hugo Chvez, secundado por Evo Morales en su condicin de lder cocalero. All Chvez afirm que en Mar del Plata estaban enterrando al ALCA. Formalmente el gobierno no tena ninguna participacin en las movilizaciones contra el ALCA. Sin embargo, era vox populi que detrs de ellas estaba la aprobacin de Nstor Kirchner. Cuesta encontrar antecedentes de un gobierno que le ceda una tribuna pblica al presidente de otro pas para que ste lleve adelante un discurso contra un tercer pas, en este caso, Estados Unidos. Salvando todas las distancias uno podra remontarse a la visita del presidente John F. Kennedy a Berln occidental donde, desde una tarima cerca
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del muro que divida la ciudad, pronunci su famosa frase yo soy berlins frente a miles de personas que lo vitoreaban. En Mar del Plata Chvez dej para la historia la frase ALCA, al carajo y los pueblos de Amrica enterramos al ALCA. En la Cumbre los cuatro pases del MERCOSUR, junto con Venezuela, impidieron que se implementara el ALCA que desde ese momento fue languideciendo. Despus de la Cumbre, en la influyente revista Foreign Affairs se preguntaron si Washington estaba perdiendo Amrica Latina. Al poco tiempo el MERCOSUR incorpor a Venezuela y despus le abri las puertas a Evo Morales ya como presidente de Bolivia, e invit ni ms ni menos que a Fidel Castro a su reunin en Crdoba en julio de 2006.
7 LA TRIPLE FRONTERA
Desde la aparicin de Al Qaeda, y muy especialmente despus del 11 de septiembre, el gobierno de George Bush utiliz la amenaza real o imaginaria de la presencia de Al Qaeda en Amrica Latina para sumar a los gobiernos latinoamericanos a su lucha contra lo que denomin el terrorismo global. El Departamento de Estado centr su atencin en la frontera comn de Paraguay, Brasil y Argentina, ms conocida como la Triple Frontera. Despus de los atentados terroristas contra la Embajada de Israel en Argentina en 1992 y el edificio central de la comunidad juda (AMIA) en 1994, desde la Casa Blanca se sostiene que es el centro del extremismo islmico en Amrica Latina. En julio de 2005 en el diario El Pas de Colombia se aseguraba que es el lugar que despierta las mayores preocupaciones para los estrategas
norteamericanos y los gobiernos de la regin, especialmente a partir de los atentados del 11 de septiembre de 2001. En el artculo tambin se sealaba
un elemento importante para comprender el inters de la Casa Blanca en la zona: all se encuentran las famosas cataratas del Iguaz en medio de
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una fabulosa vegetacin, con una de las reservas acuferas ms importantes del planeta. Es importante remarcar que los gobiernos de los tres pases
que comparten la Triple Frontera siempre han negado la presencia de grupos terroristas. El ministro de Defensa de Brasil en 2004, Jos Viegas Filho, afirm de manera contundente que no hubo, no ha habido ni hay indicios de actividad terrorista en la regin. Mientras fue canciller Rafael Bielsa siempre lo neg; y la canciller paraguaya, Leila Rachid, dijo en marzo de 2004 que no se poda satanizar la zona y pensar que desde all se exporta el terrorismo a todo el mundo. Ningn organismo internacional, ningn medio de comunicacin, y ni siquiera alguna dependencia del gobierno de Estados Unidos, ha encontrado una sola prueba de la presencia de grupos islmicos vinculados a algn acto terrorista. A pesar de conocer estos datos despus del atentado del 11 de septiembre Estados Unidos evalu bombardear la Triple Frontera de manera unilateral y sin buscar la aprobacin de Naciones Unidas para tal efecto. La comisin nacional sobre los ataques terroristas creada por el Congreso, y con la firma del presidente George Bush, prepar en 2002, un extenso informe respecto de las circunstancias que provocaron los ataques del martes 11 incluyendo la posibilidad de una pronta respuesta. Al final del documento, perdido entre las notas a pie de pgina, se cita un memorando secreto redactado por el subsecretario de Defensa, Douglas Feith, dirigido al secretario de Defensa Donald Rumsfeld, con fecha del 20 de septiembre. All se sugiere golpear a los terroristas primero fuera del Medio Oriente, tal
vez seleccionando de manera deliberada un objetivo que no estuviera ligado a Al Qaeda, como lo era Irak. Dado que los ataques de Estados Unidos se esperaran en Afganistn, un ataque en Sud Amrica o el sudeste asitico sera una sorpresa para los terroristas16.
16
http://www.911commission.gov/report/911Report.pdf 54
A pesar de que los gobiernos del MERCOSUR han negado la presencia de terroristas, en diciembre de 2003, por iniciativa de Washington, se encontraron en Asuncin delegaciones oficiales de los gobiernos de Argentina, Brasil, Paraguay y Estados Unidos, en el marco del llamado Grupo de 3 + 1 sobre la seguridad en el rea de la Triple Frontera impuesto por la Casa Blanca, y analizaron acciones preventivas contra el terrorismo. All, Leila Rachid expuso que la lucha contra el terrorismo es el primer gran test que impone el siglo XXI. A comienzos de 2004, J. Cofer Black, el oficial ms importante de contra-terrorismo del Departamento de Estado habl en el Comit Interamericano contra el Terrorismo de la Organizacin de Estados Americanos (OEA) sobre las posibles amenazas en la regin y afirm que grupos como HAMAS y Hezbol haban llegado a la Triple Frontera para recaudar fondos y distribuir propaganda. Aunque l no pudo confirmar la presencia de Al Qaeda en Amrica Latina dijo que siempre estaba
buscando extender sus tentculos.

Existe una llamativa contradiccin entre la insistencia de los Estados Unidos en que la Triple Frontera es un lugar desde el cual se fomentara el terrorismo y la postura de la cancillera argentina (y de Paraguay y Brasil) aunque esto no ha provocado ningn conflicto entre ambos pases.
8 ARGENTINA Y AMRICA LATINA

Como ya hemos sealado, el cambiante contexto regional fue fundamental para ir moldeando la poltica exterior de Nstor Kirchner que haba expresado en su primer discurso que el MERCOSUR y la integracin latinoamericana,
deben ser parte de un verdadero proyecto poltico regional y nuestra alianza estratgica con el MERCOSUR, que debe profundizase hacia otros aspectos institucionales que deben acompaar la integracin econmica, y ampliarse
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abarcando a nuevos miembros latinoamericano, se ubicar entre los primeros puntos de nuestra agenda regional17.
Cuando Kirchner asumi la presidencia encontr en Amrica Latina un panorama regional en franca mutacin. Hugo Chvez era el nico presidente de esta amplia corriente progresista que ya llevaba unos aos en el poder y haba convivido con Carlos Menem y Alberto Fujimori, dos de los principales impulsores de las polticas neoliberales en la regin en un contexto ampliamente desfavorable para desarrollar polticas progresistas a nivel continental. Ricardo Lagos haba asumido en marzo de 2000 y Lula en enero de 2003. En ese tiempo, el gobierno de Kirchner fue tratando de ubicarse tejiendo relaciones diplomticas con presidentes de diferentes extracciones polticas. Sin embargo hubo una clara apuesta por un recambio progresista en la regin. Varios dirigentes de diversos movimientos sociales que se sumaron al gobierno aportaron sus relaciones y su tradicin de participacin en encuentros como el Foro Social Mundial para reforzar los vnculos con dirigentes sociales de otros pases. Cuando el gobierno argentino intervino en octubre de 2003 junto a Brasil en la crisis del gobierno de Bolivia encabezado por Gonzalo Snchez de Lozada para encontrar una salida institucional, el presidente Kirchner ya estaba tejiendo lazos directos con Evo Morales, todava un lejano aspirante a la presidencia; y lo mismo sucedi con Rafael Correa antes de que asumiera en enero de 2007. Y fue tambin el gobierno de Nstor Kirchner el que le dio un lugar a Fidel Castro y a Evo Morales (ya presidente) en la reunin del MERCOSUR en la ciudad de Crdoba en 2006 despus de la ya mencionada Cumbre de las Amricas de 2005.
17
http://www.argentinatradenet.gov.ar/sitio/mercado/_fichas.asp 56
Hay un elemento central que oblig al gobierno de Nstor Kirchner a definirse: Hugo Chvez. El acceso al poder de varios presidentes progresistas fue realimentando dialcticamente la intervencin poltica de Hugo Chvez, contenido mientras estaba aislado, y antes de que el golpe de Estado de 2002 le brindara mayor legitimidad poltica. A medida que fueron asumiendo ms presidentes progresistas, Chvez fue generando un mayor nmero de propuestas polticas y econmicas. Es as que fue impulsando iniciativas y proyectos que buscaban involucrar a otros pases, como la Alternativa Bolivariana para las Amricas (ALBA) que naci slo con Cuba y ya est conformada por nueve pases. Tambin estimul el nacimiento de Petrocaribe, Petrosur, Telesur, el Banco del Sur y el Sucre como moneda comn. Ms all de las fuertes presiones de los medios de comunicacin opositores, la Argentina de Nstor Kirchner aument considerablemente su relacin poltica y comercial con Venezuela. Sin embargo, no adopt todos sus proyectos, sumndose slo a algunos, como Telesur y el Banco del Sur, y en ambos sin una gran participacin activa, lo que resalta la ausencia de definiciones ideolgicas al momento de tomar decisiones en muchos temas o una reaccin pragmtica coyuntural. Esto se puede ver tambin en la relacin con Brasil, que arrastra una historia de competencia e hiptesis de conflicto. A pesar de la desconfianza argentina hacia el gigante regional que se industrializ y se convirti en una potencia mundial, y de los numerosos choques en temas comerciales la relacin se fue afianzando. La Argentina incluso adopt como propio el proyecto de Comunidad Sudamericana de Naciones que algunos diplomticos argentinos aseguran naci como un proyecto brasileo para poder liderar un bloque regional que le permita acceder al Consejo de Seguridad de Naciones Unidas.
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Nacida en 2004 en oposicin al ALCA como sostiene el ex presidente Eduardo Duhalde en su libro Comunidad Sudamericana18 estuvo relegada casi cuatro aos hasta que renaci en mayo de 2008 como Unin de Naciones Suramericanas (UNASUR). En septiembre de 2008 la presidenta Cristina Fernndez, junto a Michelle Bachelet le dieron un rol protagnico al convocar a una cumbre de emergencia en Santiago de Chile luego de una matanza de campesinos en Bolivia para sostener al gobierno de Evo Morales que acusaba a la oposicin de estar preparando un golpe para derrocarlo. A pesar de algunos recelos sobre el proyecto original de Brasil respecto de UNASUR, no es menos cierto que la Argentina se ha involucrado plenamente con este organismo, tambin como medio para reforzar instituciones de Amrica Latina sin la participacin de Estados Unidos. La presidenta Cristina Fernndez tuvo un rol destacado en la Cumbre del Grupo Ro que trat la intervencin militar de Colombia en territorio ecuatoriano en marzo de 2008 as como en la convocatoria a la cumbre de presidentes de UNASUR en Bariloche en agosto de 2008 para analizar la situacin de las bases militares en Colombia. Esto quiere decir que las diferencias entre Argentina y Brasil permiten sostener la pregunta de si ambos pases constituyen una alianza, una sociedad o una asociacin estratgica19. O, tal vez reformulando la pregunta, habra que pensar si puede existir un proyecto comn por fuera de la afinidad ideolgica en el amplio sentido del trmino de pertenecer a esta corriente de gobiernos progresistas. Por eso, tambin, la iniciativa de desarrollar el comercio bilateral sin el dlar es mucho ms que una iniciativa econmica dentro del MERCOSUR.
18
Duhalde, Eduardo; Comunidad Sudamericana Logros y desafos de la integracin. Ed. Planeta, Buenos Aires, pp. 1518
19 Corts, Mara Julieta; Argentina Brasil Alianza, sociedad o asociacin estratgica?,
pp. 121149. En La Poltica Exterior del Gobierno de Kirchner, Volumen I Tomo IV, editado por el Centro de Estudios de Relaciones Internacionales de Rosario (CERIR), Universidad Nacional de Rosario (UNR), Rosario, 2006 58
An con diferencias, Brasil y la Argentina se manifestaron contra la ampliacin de las bases militares en Colombia, contra el bloqueo a Cuba y por su reincorporacin a la Organizacin de Estados Americanos (OEA), contra la reactivacin de la Cuarta Flota y contra el golpe de Estado en Honduras. Si bien Brasil es la principal fuerza regional, la presidenta Cristina Fernndez se destac por sobre el presidente Lula al participar junto a Rafael Correa y Fernando Lugo del primer intento de regreso de Manuel Zelaya a su pas en julio, eclipsado ms tarde por la intervencin de Brasil en su regreso clandestino del 22 de septiembre. Pero si de golpes se trata, paradjicamente ambos pases coincidieron en el envo de tropas a Hait en la misin comandada por Estados Unidos que convalid el golpe de Estado contra el presidente Jean-Bertrand Aristide y que fue presentado en el caso argentino tambin como parte de la insercin en el mundo. Si bien la relacin con Brasil es fundamental no lo es menos la relacin con los otros vecinos y socios menores del MERCOSUR, Paraguay y Uruguay. Con este ltimo pas el conflicto por la instalacin de la pastera Botnia, que ha llegado hasta la Corte de La Haya no ha hecho ms que enturbiar la relacin con el gobierno progresista del Frente Amplio. Este de manera reactiva no ha dejado de amenazar al MERCOSUR en su conjunto con abandonar el tratado y firmar otro de libre comercio con Estados Unidos, en franca contradiccin con el proyecto poltico-econmico del MERCOSUR, e impidi que Nstor Kirchner fuera electo al frente de UNASUR como propuso Rafael Correa.
9 ALGUNAS CONSIDERACIONES FINALES

La poltica exterior de Cristina Fernndez ha mostrado una continuidad con la gestin de Nstor Kirchner, incluso manteniendo a la base del mismo equipo de
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la Cancillera, y con la ventaja de acceder al poder en un marco regional de cuestionamiento a las polticas neoliberales. De hecho, a poco ms de un ao de gestin tambin se sum El Salvador al conjunto de pases progresistas al elegir a Mauricio Funes como presidente. Amrica Latina es hoy la nica regin del planeta donde existe una oposicin creciente a los proyectos polticos y econmicos de la Casa Blanca como qued demostrado en la Cumbre de las Amricas de Trinidad y Tobago y la posterior reunin de la OEA. La V Cumbre de Trinidad y Tobago tuvo dos ejes que la monopolizaron. Por un lado, el pedido casi unnime de levantar el bloqueo a Cuba y su reincorporacin a todos los mbitos continentales. Por el otro, un cuestionamiento a la poltica imperial de Estados Unidos. No es un secreto que muchos gobiernos de la regin tienen una mirada crtica sobre el presente de la revolucin cubana, y consideran que en la isla se deben realizar cambios. Pero hay coincidencias en que primero Washington debe levantar el bloqueo. El 4 de junio de 2009 la misma OEA aprob por consenso dejar sin efecto aquella resolucin de 1962 por la cual se excluy a Cuba de la OEA abriendo las puertas para su reincorporacin. Estados Unidos no quera que el tema Cuba fuera un eje central de la Asamblea anual de la OEA realizada en Honduras y Jos Miguel Insulza, su secretario general, pidi no cubanizar la reunin. Lo mismo haban dicho respecto de la Cumbre de la Amricas en Trinidad y Tobago. En ninguna de las dos reuniones Cuba figuraba en la agenda. Sin embargo, en ambas se convirti en el tema central. Amrica Latina se est animando a desafiar a los Estados Unidos. No es mera retrica antiimperialista infantil, ni resabios de ideologas en desuso. Se trata de un cuestionamiento poltico muy concreto. La eleccin en estos ltimos aos de una serie de gobiernos que estn tratando de desandar las polticas neoliberales es significativa y los proyectos comunes que se construyen les ha dado una inusual fuerza. Son gobiernos que difieren
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mucho entre s, pero saben que se necesitan, y se apoyan. El fracaso del gran proyecto regional de Washington el ALCA por la abierta oposicin del MERCOSUR en la Cumbre de Mar del Plata fue el puntapi inicial para animarse y cuestionar a la primera potencia mundial. Luego vino la reunin del Grupo de Ro un organismo latinoamericano y del Caribe sin presencia de Estados Unidos en marzo de 2008 donde se discuti la crisis entre Colombia y Ecuador sin representantes de la Casa Blanca. Meses despus Cuba se incorpor al Grupo de Ro. En septiembre de 2008, para debatir la crisis en Bolivia sin presencia norteamericana se reflot UNASUR y todos los pases le brindaron un fuerte respaldo a Evo Morales. La politloga Anabella Busso en un extenso estudio sobre la poltica exterior de Nstor Kirchner sostiene que sta estuvo marcada por ms ajustes que rupturas20. Es posible si se piensa que el estilo de Nstor Kirchner (tambin el de Cristina Fernndez) lejos estuvo de tener un tono confrontativo en poltica exterior similar al de Hugo Chvez o Evo Morales. Esto no quita que la consolidacin de los gobiernos progresistas haya sido una parte fundamental de su agenda y en este sentido hay ms rupturas que ajustes.
Busso, Anabella; La presidencia de Kirchner y los vnculos con Estados Unidos. Ms ajustes que rupturas, Volumen II Tomo IV, En La poltica exterior del gobierno de Kirchner, editado por el Centro de Estudios de Relaciones Internacionales de Rosario (CERIR), Universidad Nacional de Rosario (UNR), Rosario, 2006 61
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B R A S I L
A POLTICA EXTERNA DO BRASIL1
Valter Pomar
Este texto elaborado por Valter Pomar, doutor em histria econmica formado pela Universidade de So Paulo e secretrio de relaes internacionais do Partido dos Trabalhadores um subsdio ao seminrio Poltica externa dos governos progressistas
do Cone Sul: convergncias e desafios, realizado pela Rede de Fundaes Progressistas do Cone Sul, em parceria com a Fundao Friedrich Ebert (FES).
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A poltica externa do governo Lula um tema sobre o qual existe aguda controvrsia poltica e acadmica. A oposio de direita (nucleada pelos grandes meios de comunicao e por trs partidos, a saber: Partido da Social Democracia Brasileira, Democratas e Partido Popular Socialista) considera que se trata de uma poltica ideolgica,
inadequada e contrria s tradies diplomticas do Brasil.

A oposio de esquerda (Partido do Socialismo e da Liberdade, Partido Socialista dos Trabalhadores Unificado, Partido da Causa Operria) considera que se trata de uma poltica subalterna aos interesses estratgicos do imperialismo. Embora haja opinies diversas entre os partidos que apiam o governo (Partido dos Trabalhadores, Partido Comunista do Brasil, Partido Socialista Brasileiro, Partido Democrtico Trabalhista, Partido do Movimento Democrtico Brasileiro, Partido Verde, Partido Trabalhista Brasileiro, entre outros), em geral predomina uma avaliao positiva. No caso especfico do Partido dos Trabalhadores, no exagerado dizer que a poltica externa uma das aes da atual administrao federal que possui maior apoio, tanto na direo quanto na militncia petista (o que no significa unanimidade, havendo por exemplo crticas sobre a participao do Brasil na Minustah, bem como divergncias sobre a linha adotada pelo Itamaraty no estrebuchar da Rodada Doha). As divergncias sobre a poltica externa ficaram mais uma vez claras no debate sobre o golpe em Honduras, especialmente sobre a recente deciso de receber, como hspede da embaixada brasileira naquele pas, o presidente legal e legtimo Manuel Zelaya. Crticos pela esquerda da poltica externa brasileira, como o ensasta argentino Atlio Boron, revelaram sua total perplexidade ao escrever sobre o assunto sem
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citar o papel do Brasil nenhuma vez, talvez por no saber explicar como um pas supostamente candidato a ser o Israel da Amrica Latina pode agir de maneira to heterodoxa. J crticos pela direita, como Roberto Freire (presidente do PPS) e os senadores Herclito Fortes (DEM) e Eduardo Azeredo (PSDB), acusaram o Brasil de ingerncia indevida nos assuntos internos de Honduras. Uma crtica de maior complexidade analtica pode ser encontrada no artigo Honduras e o apocalipse diplomtico, do ensasta brasileiro Oliveiros S. Ferreira. No pretendemos aqui resenhar a controvrsia passada e presente sobre a poltica externa brasileira; nos limitamos a apresentar uma interpretao, que pode servir como roteiro para o debate da estratgia e dos dilemas da poltica do governo Lula no terreno internacional. Para atingir este objetivo, abordaremos os seguintes temas: a) a trajetria recente do pas (1980-2009); b) a situao internacional neste mesmo perodo; c) em particular na Amrica Latina; d) situando neste contexto a poltica externa adotada pelo governo Lula (cujo mandato se estende de 2003 a 2010); e) finalizando com uma anlise dos dilemas da poltica externa brasileira no prximo perodo.
1 TRAJETRIA RECENTE DO BRASIL

Em 1980 se encerrou um ciclo da histria brasileira, iniciado em 1930 e caracterizado pelo rpido crescimento econmico, pela industrializao e urbanizao. A partir dos anos oitenta tem incio um perodo de dupla crise: do modelo econmico e da ditadura militar (1964-1985). Neste contexto, ocorre um intenso crescimento da esquerda poltica e social, organizada em diversos partidos (Partido dos Trabalhadores, Partido Democrtico Trabalhista, Partido Socialista Brasileiro, Partido Comunista do
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Brasil, Partido Comunista Brasileiro etc.) e movimentos sociais (Central nica dos Trabalhadores, Movimento Sem Terra, Unio Nacional dos Estudantes etc.), extremamente atuante no Congresso Constituinte (1986-1988) e obtendo crescentes votaes nas eleies municipais, estaduais e principalmente na eleio presidencial de 1989, quando levou Lus Incio Lula da Silva ao segundo turno. O crescimento da esquerda tem contrapartida no fortalecimento de um plo neoliberal, que vence as eleies presidenciais de 1989 com Fernando Collor de Mello e, de maneira mais planejada, as eleies presidenciais de 1994 e 1998, com Fernando Henrique Cardoso. No Brasil, o neoliberalismo no conseguiu aplicar at o fim seu programa, devido oposio nacional, popular e de esquerda, mas tambm devido a resistncias no interior do prprio empresariado, oposies reforadas pela inadequao entre as polticas neoliberais e as condies estruturais do pas (que figura entre os primeiros do mundo, em termos de rea, populao e Produto Interno Bruto). Apesar da oposio, o neoliberalismo introduziu mudanas profundas na sociedade brasileira, entre as quais podemos destacar: a) a ampliao da presena do capital estrangeiro e das chamadas vulnerabilidades externas; b) a concentrao do setor financeiro e bancrio; c) o enfraquecimento dos setores empresariais de mdio e pequeno porte, especialmente os vinculados ao mercado interno; d) o fortalecimento de um setor minoritrio, mas muito influente politicamente, de assalariados de alta renda, vulgarmente conhecidos como classe mdia-alta; e) o crescimento da camada de trabalhadores de baixa renda e vinculados ao setor informal da economia, que alguns autores denominam de pobretariado; f) a ampliao do desemprego estrutural e, de maneira geral, do exrcito de reserva de fora de trabalho; g) o enfraquecimento de vrias dimenses do Estado brasileiro, com destaque para as privatizaes de empresas estatais e para o combate sistemtico, pelos governos neoliberais, s diretrizes sociais adotadas pela Constituio de 1988.
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Os efeitos econmicos e sociais das polticas neoliberais, o desgaste de oito anos de governo Cardoso, as dissidncia de um setor do empresariado, mais o acmulo de foras ideolgico, social e eleitoral da esquerda brasileira, especialmente em torno do Partido dos Trabalhadores e da candidatura de Lula (que disputou e perdeu as eleies presidenciais de 1989, 1994 e 1998), criaram as condies para que as foras de esquerda vencessem as eleies presidenciais de outubro de 2002. Lula eleito presidente do Brasil com base num programa de transio do neoliberalismo para um capitalismo produtivo. Tratava-se de superar as causas e efeitos da dcada perdida dos anos 1980 e da dcada neoliberal dos anos 1990, que provocaram reduo da dimenso produtiva e planejadora do Estado, resultaram numa insero subordinada na chamada globalizao e na ampliao da desigualdade social, aprofundando as caractersticas fundamentais da sociedade brasileira (dependncia, desigualdade e conservadorismo) e bloqueando o dinamismo econmico desenvolvimentista, que durante dcadas serviu de vlvula de escape para as imensas contradies sociais brasileiras. De 2003 at 2005, o governo Lula adotou uma estratgia de transio baseada na conciliao com os pressupostos neoliberais. Em seguida, adere progressivamente ao desenvolvimentismo, anunciado no segundo turno das eleies presidenciais de 2006, cristalizado no Plano de Acelerao do Crescimento (PAC) lanado em 2007 e reforado no anncio do marco regulatrio do Pr-Sal, em 2009. Os resultados obtidos aps quase sete anos de governo Lula so relevantes e apontam para a possibilidade do Brasil viver um novo ciclo longo de desenvolvimento, similar ao de 1930-1980. A ocorrncia e a natureza deste novo ciclo, contudo, dependero do resultado da disputa poltica, especialmente das eleies de 2010. Noutras palavras: a
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vitria nas eleies presidenciais, embora no seja condio suficiente, condio necessria para a ocorrncia de um novo ciclo. Caso Dilma Roussef, atual ministra da Casa Civil de Lula, seja a prxima presidente da Repblica, existe uma grande possibilidade do Brasil superar a hegemonia neoliberal (que ainda constrange o governo e o conjunto da sociedade), bem como superar o perodo de crise de modelo (iniciado em 1980). Tudo isto nos marcos de uma situao internacional completamente distinta da vigente durante a maior parte do sculo XX.
2 A SITUAO INTERNACIONAL
Por volta de 1980 teve incio, embandeirada pelo presidente estado-unidense Ronald Reagan e pela primeira-ministra britnica Margaret Thatcher, a operao econmica, poltica e militar conhecida hoje como neoliberalismo. Concebido inicialmente como um protesto contra as tendncias supostamente socialistas do estado de bem-estar social, o neoliberalismo s se tornou hegemnico entre os capitalistas da Europa e dos Estados Unidos aps a grande crise capitalista dos anos 1970. A dcada dos 1980 de ofensiva neoliberal, desenvolvida simultaneamente contra quatro adversrios: a) o desenvolvimentismo latino-americano; b) os movimentos de descolonizao e independncia nacional; c) a social-democracia europia; d) o comunismo sovitico. importante dizer que, naquele momento, uma vitria do neoliberalismo estava longe de ser inevitvel ou facilmente previsvel. Em 1974-1975 a social-democracia controlava os governos da Gr-Bretanha, Alemanha Ocidental, ustria, Blgica, Holanda, Noruega, Dinamarca, Sucia e
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Finlndia. No mesmo binio, teve curso a libertao das colnias portuguesas na frica e a Revoluo dos Cravos na metrpole. Em 1975, era concluda a guerra do Vietn. Em 1979, triunfavam as revolues no Ir e na Nicargua, ao mesmo tempo em que a guerra de guerrilhas seguia forte em vrios outros pases da Amrica Latina, como El Salvador, Guatemala e Colmbia. No incio dos anos 1980, a social-democracia assumia o controle dos governos da Frana, Itlia, Grcia, Espanha e Portugal. verdade que tambm so desta poca as imensas contradies e dificuldades no chamado campo socialista. Exemplos disso: a guerra do Afeganisto, os conflitos de fronteira entre Vietn e Camboja, o enfrentamento entre a China e a Unio Sovitica, as reformas de mercado impulsionadas por Deng Xiao Ping e o Solidariedade polons. Mas naquele momento ainda predominava a idia de que tais problemas seriam solucionados por uma auto-reforma do socialismo. No caso sovitico, o processo de glasnost e perestroika teve incio exatamente em meados dos anos 1980, com a eleio de Mikhail Gorbachev para secretrio-geral do Partido Comunista da Unio Sovitica. Portanto, de incio o neoliberalismo era apenas uma de vrias tendncias da conjuntura internacional. Social-democratas, comunistas, nacionalistas e desenvolvimentistas possuam (ou pareciam possuir) fora suficiente para impor outro caminho para o mundo. Hoje sabemos que todas aquelas correntes polticas fracassaram no enfrentamento da grande crise dos anos 1970. Os pases libertos da opresso colonial foram novamente subordinados a interesses metropolitanos (sendo muito comum o emprego do termo recolonizao). Os pases que se desenvolveram aps a Segunda Guerra passaram a experimentar certa regresso. As conquistas obtidas pela classe trabalhadora nos pases capitalistas centrais, materializadas no chamado Estado de bem-estar social, foram atacadas. E o desmanche do chamado
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campo socialista abriu uma nova fronteira de expanso para o capitalismo, incorporando ao mercado mundial enorme massa de trabalhadores, impactando fortemente, para pior, as condies gerais de emprego e salrio. O retrocesso generalizado das posies conquistadas pela esquerda foi acompanhada por transformaes no funcionamento do capitalismo e nas condies de vida das classes trabalhadoras, tais como a reduo do campesinato, a ampliao das relaes assalariadas (proletarizao) vis a vis a perda de peso relativo do operariado industrial estrito senso. Todos estes fenmenos tiveram durssimos efeitos sobre os partidos de esquerda e sobre outras formas de organizao da classe trabalhadora, como os sindicatos. Um dos efeitos mais danosos foi no terreno ideolgico. Nas palavras de Beverly Silver: a crena de que no havia outra alternativa teve um efeito particularmente desmobilizador nos movimentos operrios. (...) a prpria idia de poder uma fonte importante do poder dos trabalhadores. Mobilizaes durante todo o sculo passado foram alimentadas pela crena de que os operrios de fato tm poder e, mais do que isso, de que seu poder pode ser usado para efetivamente melhorar suas condies de trabalho e de vida. O que a globalizao fez mais do que qualquer outra coisa (...) foi invalidar essa crena secular no poder dos trabalhadores e criar um ambiente discursivo que desinflou dramaticamente o moral poltico popular e a vontade de lutar por mudanas. A desmoralizao foi ainda mais profunda, porque as primeiras tentativas de construo do socialismo parecem ter desabado devido ao peso de suas prprias contradies: a dbcle poltica foi acompanhada por uma derrota social, ideolgica e terica de enormes propores, resultando ainda numa mudana brutal do equilbrio de foras militar e geopoltico prevalecente desde 1945. Antes de 1917, o capitalismo competia com outras formas de organizao social; a partir da Revoluo Russa, o capitalismo passou a enfrentar a concorrncia de algumas tentativas de construir uma sociedade ps-capitalista; depois da
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Segunda Guerra, o conflito capitalismo versus socialismo chegou a definir os marcos da poltica mundial. Mas o sculo XX termina com o capitalismo triunfante e com o anti-capitalismo no seu momento de maior fragilidade. A ofensiva neoliberal dos anos 1980 obteve sua principal vitria, exatamente, no perodo que vai da queda do Muro de Berlim (1989) at a dissoluo da Unio Sovitica (1989-1991). Os anos 1990 inauguraram um perodo de hegemonia capitalista sem paralelo na histria, com trs dimenses: a) na ideologia, o neoliberalismo; b) na economia, o peso da valorizao financeira do capital; c) na poltica, a hegemonia dos Estados Unidos. Como muitas vezes ocorre na histria, o auge do neoliberalismo coincide com os sinais do seu declnio. Depois da ofensiva dos anos 1980 e do triunfo dos anos 1990, a primeira dcada do sculo XXI de esgotamento e crise: da ideologia neoliberal, da especulao financeira e da hegemonia unipolar. A Amrica Latina, verdadeiro laboratrio do neoliberalismo, ser tambm o laboratrio dos primeiros experimentos neoliberais.
3 NUESTRA AMRICA
Nos anos 1980, grande parte da Amrica Latina est imersa num duplo processo: a crise da divida externa e a crise das ditaduras militares. A crise da dvida resultou da combinao entre: a) a oferta de financiamentos baratos, mas a juros flutuantes; b) emprstimos para financiar um padro de desenvolvimento que ampliou as vulnerabilidades externas; c) a elevao dos juros, desencadeada pelo FED, resultando no crescimento desmesurado do servio da dvida externa dos pases latino-americanos.
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A incapacidade de gerar as divisas necessrias para servir tais dvidas, desemboca em moratrias (tcnicas, parciais, gerais), renegociaes com a banca privada, busca de emprstimos junto ao FMI, condicionados a programas de reestruturao de tipo neoliberal (abertura comercial, privatizaes, reduo dos gastos sociais etc.). A crise da dvida deteriorou as condies econmicas e sociais da regio, acelerando o processo de desgaste das ditaduras militares, que nos anos 1960 e 1970 foram a resposta poltico-institucional preferencial dada pelas classes dominantes locais e pelos Estados Unidos a qualquer ameaa a seus interesses. As dificuldades e desgastes atingem, tambm, aqueles pases que no viveram golpes e ditaduras, como o caso do Mxico (neste caso, afetando o Partido Revolucionrio Institucional, cuja prolongada hegemonia foi chamada por alguns de a ditadura perfeita). A combinao entre as duas crises (das ditaduras e da dvida externa) gerou movimentos contraditrios: por um lado, ampliao das demandas populares por melhores condies de vida, por outro lado, piora nas condies macroeconmicas e na capacidade de execuo de polticas pblicas por parte do Estado. Desta dupla dinmica resultaram combinaes variadas, em cada pas da regio. No caso do Brasil, por exemplo, a dcada perdida do ponto de vista econmico tambm foi uma dcada de conquistas polticas e sociais por parte da esquerda e dos setores progressistas, conquistas parcialmente materializadas na Constituio de 1988, cujas limitaes o Partido dos Trabalhadores denunciou, mas cujos avanos deixavam o pas ingovernvel no dizer do ento presidente da Repblica Jos Sarney. Frente a esta dupla presso, combinada com as alteraes conservadoras em curso na situao internacional, setores cada vez mais amplos das classes
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dominantes locais aderem ao neoliberalismo. Com a vitria de Collor (1989) e Fernando Henrique Cardoso (1994), o processo de redemocratizao fortemente constrangido pelas polticas do Consenso de Washington. O mesmo processo -- uma redemocratizao limitada, restringida-- tambm ocorre em outros pases da regio. Nos anos 1990, a maior parte da Amrica Latina encontra-se submetida a governos que, com diferentes velocidades e intensidades, implementam programas de orientao neoliberal. A principal exceo, se no nica, Cuba, que entretanto forada a fazer seu prprio ajuste, decorrente do colapso da Unio Sovitica e conhecido como perodo especial. Tomado de conjunto, o resultado foi: a) um retrocesso no processo de industrializao ocorrido na regio desde os anos 1930; b) a ampliao das j imensas vulnerabilidades externas; c) o recrudescimento da desigualdade social; d) o acirramento dos conflitos e a instabilidade poltica. Na Amrica Latina, a oposio ao neoliberalismo combinou diferentes formas de luta: a) mobilizao social; b) diferentes nveis de articulao continental, de que so exemplo o Foro de So Paulo e o Frum Social Mundial; c) a disputa de eleies e o exerccio de governos em mbito nacional, subnacional e local. Esta oposio beneficiou-se da desateno relativa dos Estados Unidos para com seu pateo trasero; e conseguiu capitalizar os efeitos danosos do neoliberalismo, inclusive sobre os partidos de direita. O resultado foi um progressivo acmulo de foras por parte da esquerda, resultando desde 1998 (Hugo Chavez) at 2009 (Maurcio Funes), numa onda de vitrias nas eleies para o governo nacional de diversos pases da Amrica Latina. Aos governos resultantes desta onda, somam-se ainda: a) o governo de Cuba, resultante da revoluo de 1959; b) o governo do Chile, resultante do processo de democratizao iniciado com a derrota plebiscitria de Pinochet; c) governos originalmente dirigidos por presidentes conservadores, mas que decidiram aliar74
se ao bloco progressista e de esquerda hegemnico na regio (um exemplo destacado disto o presidente Manuel Zelaya, de Honduras). Todos estes governos tm diante de si trs grandes problemas: a) a herana maldita recebida do neoliberalismo, das ditaduras, do desenvolvimentismo conservador e at do passado colonial (como na Bolvia); b) a oposio das classes dominantes locais, que questionam inclusive a legitimidade e o carter democrtico de governos que busquem alterar os nveis abjetos de concentrao de riqueza e renda; c) a influncia dos interesses metropolitanos, europeus e estado-unidenses, sobre a poltica, os mercados e as riquezas nacionais. Frente a estes trs grandes problemas, tais governos vem tentando implementar, com maior ou menor sucesso, um programa baseado no trip igualdade social, democratizao poltica e soberania nacional, objetivos que so perseguidos atravs de diferentes estratgias e velocidades, com possibilidade maior ou menor de xito diretamente proporcional persistncia de uma correlao latino-americana favorvel, bem como ao sucesso da integrao regional. Nos dois sentidos, o Brasil joga um papel muito importante.
4 A POLTICA EXTERNA DO GOVERNO LULA

Diferentemente do governo Fernando Henrique Cardoso (1995-2002), que implementou o neoliberalismo no Brasil e aliou-se a seus promotores no mundo; o governo Lula nasceu da oposio ao neoliberalismo e adotou, progressivamente, uma estratgia de superao desenvolvimentista do neoliberalismo. As diferenas entre os dois governos foram obscurecidas, por algum tempo, especialmente pela continuidade de uma poltica monetria ortodoxa, personificada por Henrique Meirelles, presidente do Banco Central brasileiro. Mas no mbito da poltica externa, as diferenas sempre foram muito visveis.
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A rigor, podemos dizer que a poltica externa antecipou o movimento progressista realizado pelo conjunto do governo Lula, estando desde o incio sob hegemonia de concepes fortemente crticas ao neoliberalismo e a hegemonia dos Estados Unidos. Colaborou para isto a existncia, no Itamaraty, de uma corrente nacionalista, desenvolvimentista e pr-integrao regional, cujas principais lideranas so exatamente o chanceler Celso Amorim e o secretrio-geral Samuel Pinheiro Guimares. Contribuiu tambm a militncia internacionalista do Partido dos Trabalhadores e do presidente Lula, expressa na criao de uma assessoria especial do presidente da Repblica encabeada por Marco Aurlio Garcia, atualmente um dos vice-presidentes nacionais e durante muitos anos secretrio de relaes internacionais do PT. Tambm contriburam, para conformar a poltica externa, as caractersticas geopolticas do pas, o porte de suas grandes empresas e certas tradies da diplomacia brasileira, incompatveis com o molde estreito concebido para ns pelo neoliberalismo. A poltica externa do governo Lula se desenvolveu nos marcos de uma situao mundial que poderamos resumir como sendo de crise & transio a) crise do transio: iderio neoliberal, num momento em que o pensamento crtico ainda se recupera dos efeitos de mais de duas dcadas de defensiva poltico-ideolgica; b) crise da hegemonia estado-unidense, sem que haja um hegemon substituto, o que estimula a formao de blocos regionais e alianas transversais; c) crise do atual padro de acumulao capitalista, sem que esteja visvel qual ser a alternativa sistmica; d) crise do modelo de desenvolvimento conservador & neoliberal na Amrica Latina e no Brasil, estando em curso a transio para um psneoliberalismo cujos traos sero definidos ao longo da prpria caminhada. Noutras palavras, uma situao em que os modelos antes hegemnicos esto em crise, sem que tenham emergido claramente os modelos substitutos.
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Um elemento central desta situao mundial a crise do capitalismo neoliberal, na qual convergem: a) uma crise clssica de acumulao; b) o esgotamento da capacidade de governana das instituies de Bretton Woods; c) os limites do consumo insustentvel da economia estadounidense; d) a dinmica da especulao financeira. Estas variveis apontam para um perodo mais ou menos prolongado de instabilidade internacional, bem como para o surgimento de solues intermedirias, temporrias e ineficazes. No curto e mdio prazos, a instabilidade est vinculada crise do capitalismo neoliberal e ao declnio da hegemonia norte-americana. No longo prazo, corresponde crescente contradio entre a globalizao da sociedade humana versus o carter limitado das instituies polticas nacionais e internacionais. Estas trs dimenses da instabilidade fazem com que seja mais urgente e, ao mesmo tempo, mais difcil construir alternativas. O velho modelo no funciona adequadamente, mas continua imensamente forte, enquanto os novos modelos econmicos e polticos esto surgindo, mas ainda no conseguem se impor. nesses marcos, portanto, que se desenvolve a poltica externa do governo Lula, que respeita em primeiro lugar os parmetros estabelecidos pela Constituio da Repblica Federativa do Brasil, aprovada em 1988, cujo artigo 4 afirma que a Repblica Federativa do Brasil rege-se nas suas relaes internacionais pelos seguintes princpios: independncia nacional; prevalncia dos direitos humanos; autodeterminao dos povos; no-interveno; igualdade entre os Estados; defesa da paz; soluo pacfica dos conflitos; repdio ao terrorismo e ao racismo; cooperao entre os povos para o progresso da humanidade; concesso de asilo poltico. O pargrafo nico do mesmo artigo 4 afirma ainda que a Repblica Federativa do Brasil buscar a integrao econmica, poltica, social e cultural dos povos da Amrica Latina, visando formao de uma comunidade latino-americana de naes.
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Com base nestes parmetros constitucionais, o governo Lula fez de sua poltica externa um importante instrumento para atingir, entre outros, os seguintes objetivos: a) desenvolvimento nacional, integrao regional e reduo das vulnerabilidades externas; b) fortalecimento do papel do Estado, inclusive em termos de Defesa das fronteiras martimas e terrestres, com destaque para a Amaznia legal; c) ampliao do papel internacional do pas, por exemplo obtendo a condio de membro permanente do Conselho de Segurana da ONU, incidindo na reforma das instituies multilaterais, consolidando relaes com outros grandes Estados perifricos, evitando acordos subalternos e investindo fortemente na integrao regional. Vejamos de forma mais detalhada, embora superficial, algumas aes e diretrizes internacionais de nossa poltica externa, apontando dilemas presentes e futuros.
5 MULTILATERALISMO
Na segunda metade do sculo passado, a poltica externa brasileira foi desenvolvida em dois grandes cenrios: a bipolaridade e a unipolaridade, ambos impondo limites e constrangimentos para um grande Estado perifrico como o Brasil. Nos ltimos anos, especialmente a partir da crise internacional de 2008, a unipolaridade foi sendo progressivamente substituda pela multipolaridade. Mas, como nos dois cenrios anteriores, as grandes potncias seguem concentrando imenso poder econmico, militar poltico. Um exemplo desta concentrao de poder militar: o oramento dos Estados Unidos responde, sozinho, por metade dos gastos militares totais dos principais pases do mundo.
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As potncias utilizam seu poder para: a) retardar ou mesmo evitar reformas que democratizem as instituies internacionais; b) criar instituies e impor acordos que consolidem sua prpria hegemonia. H, neste sentido, um oligrquico fio de coerncia entre o esvaziamento da Assemblia Geral da ONU, o desrespeito de certas garantias do Direito Internacional, a ampliao do escopo de ao da OTAN, a concentrao de poderes no Conselho de Segurana e a institucionalizao de fato do G20. Nos trs cenrios citados (bipolaridade, unipolaridade, multipolaridade), predominou na poltica externa brasileira o desejo de ampliar a margem de manobra do pas, grande Estado perifrico (rea de 8,5 milhes de metros quadrados, 15 mil quilmetros de fronteira com dez pases, 9 mil quilmetros de litoral atlntico, cerca de 200 milhes de habitantes, integrante da lista de maiores PIBs etc.). O governo Fernando Henrique Cardoso, pelo contrrio, foi marcado por uma poltica externa de reduo da nossa margem de manobra. Neste sentido, podemos dizer que o governo Lula recuperou uma das tradies da diplomacia brasileira, enfatizando: a) a integrao regional; b) o dilogo com outros grandes Estados perifricos; c) a ampliao da presena e das relaes, inclusive comerciais, do Brasil no mundo; d) a reforma da ONU, do Fundo Monetrio Internacional, Banco Mundial e outras instituies do sistema Bretton Woods; e) a reivindicao de uma cadeira permanente para o Brasil no Conselho de Segurana das Naes Unidas; f) a proteo dos interesses nacionais, nas instituies e negociaes multilaterais (a exemplo da Alca, OMC e TNP). As nfases dadas pelo governo Lula podem ser resumidas no conceito Sul-Sul. A crise internacional de 2008 confirmou o acerto desta poltica e ampliou ainda mais o raio de ao internacional do Brasil, o que fica claro no espao conquistado em instituies formais ou informais, como o caso do G-20 (ex-G8).
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A esse respeito, importante compreender a novidade, impulsionada pela crise, acerca da substituio do G8 pelo G20, sua composio e suas auto-atribuies. Dentro disto, o papel jogado pelo Brasil, que sem dispor de uma cadeira permanente no Conselho de Segurana, vem paulatinamente ganhando um reconhecimento internacional compatvel de fato com este status. importante ter claro que a poltica externa brasileira no tem como objetivo substituir, mas sim conviver em melhores condies com um sistema internacional profundamente instvel, desigual e concentrador de poder. Isto tem sido buscado atravs de dois movimentos: a) por um lado, a democratizao das instituies internacionais; b) por outro lado, a tentativa de obter voz ativa para o Brasil (e atravs do Brasil, para a regio) em todos os espaos formais e informais de poder. Este segundo movimento implica em, mesmo questionando a desigualdade e concentrao de poder, buscar participar das instituies onde se concentram as decises, mesmo que isto implique em assumir compromissos. Os dois movimentos s vezes so contraditrios entre si, pois os interesses do Brasil nem sempre coincidem com os interesses nacionais de seus aliados (demais Estados perifricos e outros pases, inclusive os da regio). Ademais, a poltica externa do governo Lula tambm expressa as contradies derivadas de sua composio pluriclassista. Esta problemtica ficou evidente na fase final da Rodada Doha. Sendo agravada, naquela circunstncia, pela aposta feita pelos negociadores brasileiros, que contra todas as evidncias pareciam acreditar que ainda era possvel salvar a Rodada, sendo melhor algum acordo, mesmo que mal, a nenhum acordo. A postura acima citada causou estremecimentos no interior do G20, no caso aquele formado em agosto de 2003, reunindo pases que representam 26%
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das exportaes agrcolas mundiais, tais como frica do Sul, Egito, Nigria, Tanznia, Zimbbue, China, Filipinas, ndia, Indonsia, Paquisto, Tailndia, Argentina, Bolvia, Brasil, Chile, Cuba, Equador, Guatemala, Mxico, Paraguai, Peru, Uruguai e Venezuela. De toda forma, a crise internacional de 2008 tornou ainda mais legtima e urgente a reforma das instituies internacionais. Muitas regies do planeta, a comear pelos Estados Unidos e Europa, continuam experimentando retrao do emprego, queda da produo, da renda interna e do comrcio internacional. Por outro lado, segundo o G20, as condies para uma recuperao da demanda privada no esto totalmente dadas, o que significa dizer que o endividamento pblico continua sendo fundamental para manter o nvel de funcionamento da economia, ampliando os questionamentos sobre os efeitos futuros destes dficits bilionrios. Apesar disso e de seguidas declaraes e comunicados, os organismos internacionais, o sistema financeiro e os governos centrais retardam ou at mesmo ignoram a necessidade de adotar medidas estruturais contra as causas da crise. O motivo desta postura bvio: um combate efetivo s causas da crise teria como subproduto enfraquecer mecanismos que so tremendamente funcionais condio hegemnica das potncias. Em grande medida, isto que explica a lentido e a modstia das medidas adotadas desde a crise. Por exemplo, os compromissos assumidos na reunio do G20, realizada em Pittsburgh no ms de setembro de 2009, acerca da cotas do Banco Mundial e do Fundo Monetrio Internacional. O Brasil, na situao acima apoiado por Rssia, ndia e China, tem pleiteado alterar as cotas, em favor dos Estados perifricos, alterando composio e regras que ainda correspondem, no fundamental, a correlao de foras resultante da Segunda Guerra.
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Em geral, a diplomacia brasileira tem participado ativamente na discusso das medidas anti-crise, de reforma das instituies internacionais e do padro econmico. Tais medidas so reconhecidamente limitadas e parciais, tendo como objetivo evitar um colapso generalizado, que teria efeitos catastrficos na periferia do mundo. O Brasil tambm manifestou opinio sobre a necessidade de uma nova moeda internacional, da mesma forma como o fizeram a China e outros pases. Claro que alterar o status do dlar exige, para alm das complexidades tcnicas, uma profunda subverso da correlao de foras mundial, motivo pelo qual no se trata de uma questo para a qual haja soluo de curto prazo. Mas colocar o tema em debate revela, alm da insatisfao com a j declinante hegemonia estado-unidense, a crescente preocupao com a sustentabilidade dos dficits da potncia, ampliados pela injeo bilionria feita para evitar a bancarrota. Alm de colaborar com a discusso sobre uma nova arquitetura poltica e financeira mundial, o Brasil desenvolve intensa poltica de cooperao entre os grandes Estados perifricos, atravs de uma diplomacia dita de geometria varivel, especialmente com China, Rssia, ndia e frica do Sul (Bric e Ibas), na tentativa de criar laos econmicos, sociais, polticos, militares e ideolgicos que permitam a convivncia, sem subordinao ou dependncia, com a (no mdio prazo) decadente hegemonia dos Estados Unidos e Unio Europia. O IBAS foi formalizado em 2003, como Frum do Dilogo entre ndia, Brasil e frica do Sul. Entre seus objetivos, destacamos os seguintes: a) respeito s regras do Direito Internacional, do fortalecimento da Organizao das Naes Unidas e do Conselho de Segurana e da prioridade ao exerccio da diplomacia como meio para a manuteno da paz e da segurana internacionais; b) reformar a Organizao das Naes Unidas, em particular o Conselho de Segurana, aumentar a eficincia da
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Assemblia Geral e do Conselho Econmico e Social das Naes Unidas; c) novas ameaas segurana devem ser enfrentadas por meio de uma cooperao internacional eficaz, articulada e solidria, nas organizaes competentes e com base no respeito soberania dos Estados e ao Direito Internacional; d) dar maior impulso cooperao em reas como biotecnologia, fontes alternativas de energia, espao exterior, aeronutica, informtica, agricultura, defesa, transporte, aviao civil, comunicao e informao, incluindo tecnologias digitais; e) empenho na agenda ambiental e implementao efetiva da Conveno sobre Diversidade Biolgica, em especial dos direitos dos pases de origem sobre seus prprios recursos genticos, bem como a proteo do conhecimento tradicional associado; f) que os resultados da rodada de negociaes comerciais em curso contemplem especialmente a reverso das polticas protecionistas e prticas conducentes a distores do comrcio, mediante a melhora das regras do sistema multilateral de comrcio; g) articular suas iniciativas de liberalizao comercial; h) tornar a arquitetura financeira internacional receptiva ao desenvolvimento e de aumentar sua eficincia para prevenir e lidar com crises financeiras nacionais e regionais (www.mre.gov.br). J os BRICs no constituem um grupo formalizado, embora em junho de 2009 j tenha ocorrido uma reunio entre os chefes de Estado destes quatro grandes Estados: Brasil, Rssia, ndia e China. O governo Lula vem ampliando os contatos polticos, comerciais e de investimentos, na regio latino-americana, mas tambm na sia, no Oriente Mdio e na frica, esta ltima considerada como uma das prioridades da poltica externa brasileira. Neste caso, como em outros, lanou-se mo ativamente da diplomacia presidencial direta. O presidente Lula visitou pessoalmente mais de quinze estados africanos (So Tom e Prncipe, Angola, Moambique, Nambia, frica do Sul, Egito, Lbia, Gabo, Cabo Verde, Camares, Nigria, Gana, Guin-Bissau,
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Senegal, Arglia, Benin e Botsuana) e cresceu a representao diplomtica brasileira no continente. Tambm cresceu a representao diplomtica de pases africanos no Brasil. Foram realizadas duas cpulas envolvendo Amrica do Sul e frica, a mais recente em setembro de 2009. Tambm envolvendo o continente africano, teve continuidade a Comunidade dos Pases de Lngua Portuguesa, criada em 1996 e reunindo Brasil, Portugal, Timor Leste, Guin-Bissau, Cabo Verde, So Tom e Prncipe, Moambique e Angola. Criticado pela oposio como intil, dispersivo e ideolgico, este esforo multilateral tem colaborado na ampliao e diversificao do comrcio internacional do Brasil. Nesta mesma direo, o pas tem incrementado a atuao e disputado a direo de vrios organismos internacionais, assim como participou da criao de novas instituies e articulaes. Exemplos recentes disto: a) a criao do G20, que atuou no mbito das negociaes da Organizao Mundial do Comrcio; b) a I Conferncia de Chefes de Estado da Amrica do Sul Pases rabes; c) o IBAS, reunindo Brasil, ndia e frica do Sul. Em todas as oportunidades, o governo brasileiro vem defendendo posies afinadas com as orientaes tradicionais da diplomacia brasileira-- como o multilateralismo e a paz-- cada vez mais temperadas pela explcita disposio de preservar e ampliar a margem de manobra do Brasil. Destaque-se a oposio do Brasil guerra dos Estados Unidos contra o Iraque; as posies defendidas pelo Brasil na Comisso e agora Conselho de Direitos Humanos da ONU, inclusive em casos controversos como o Sudo; a defesa do direito de desenvolvimento de tecnologia para o uso pacfico da energia nucelar; a postura frente aos ataques de Israel contra territrio palestino; a contribuio para uma soluo pacfica das controvrsias envolvendo o Ir e a Coria do Norte.
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Objetivamente, a poltica externa do governo Lula faz o Brasil competir com os Estados Unidos. Comparada com outras potncias, trata-se de uma competio de baixa intensidade, at porque a doutrina oficial do Brasil de convivncia pacfica e respeitosa (cooperao franca e divergncia serena) com os Estados Unidos. Mas, inclusive por se dar no entorno imediato da potncia, a competio com o Brasil possui imensa importncia geopoltica e tem potencial para, no mdio prazo, constituir-se em uma ameaa para os Estados Unidos. Isto indiretamente confirmado quando se verifica que, mesmo depois do arquivamento da rea de Livre Comrcio das Amricas e apesar da promessa de uma nova poltica para Amrica Latina, a administrao Obama & o aparato de Estado mantiveram a poltica de acordos bilaterais e de exibio de fora bruta (IV Frota, bases na Colmbia, golpe em Honduras, reafirmao do bloqueio contra Cuba). nesses marcos que vem se travando o debate sobre a renovao do equipamento das Foras Armadas brasileiras, o submarino de propulso nuclear e a compra de jatos de combate junto indstria blica francesa.
6 INTEGRAO REGIONAL
O governo Lula no apenas parte integrante, mas tambm forte protagonista da onda de vitrias eleitorais progressistas e de esquerda ocorrida na Amrica Latina entre 1998 e 2009. Ademais, o governo Lula adotou a integrao regional como seu principal objetivo de poltica externa e busca acelerar a institucionalizao da integrao regional, reduzir a ingerncia externa, as desigualdades & assimetrias, seja para atuar internacionalmente como bloco, seja para aproveitar melhor as potencialidades da Amrica do Sul;
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Coexistem no continente americano quatro padres de integrao: a) o de subordinao aos EUA, expresso no defunto Acordo de Livre Comrcio das Amricas e nos tratados bilaterais de Livre Comrcio; b) os acordos subregionais, como o Mercosul (Brasil, Argentina, Uruguai e Paraguai) e o Pacto Andino (Bolvia, Colmbia, Equador e Peru); c) a Alba, Alternativa Bolivariana para as Amricas (integrada por Venezuela, Cuba, Bolvia, Nicargua, entre outros); d) a Unasul, Unio de Naes Sul-Americanas (integrada por Brasil, Argentina, Uruguai, Paraguai, Bolvia, Colmbia, Equador, Peru, Chile, Guiana, Suriname e Venezuela). O governo Lula se ops de fato constituio de uma rea de Livre Comrcio das Amricas, por entender que isto resultaria numa anexao de fato da economia brasileira pela economia estado-unidense. A experincia da Nafta (North Amrica Free Trade Area, reunindo Canad, EUA e Mxico) e seus efeitos sobre o Mxico, entre os quais se inclui a catastrfica expanso do crime organizado, confirmam a correo da poltica brasileira. Por motivos semelhantes, o governo brasileiro tem resistido s presses por um tratado de comrcio com a Unio Europia. E tem defendido a primazia da associao regional sobre os acordos bilaterais, inclusive por criar melhores condies para a negociao com outros pases e blocos existentes no mundo. Os acordos sub-regionais, entre os quais o Mercosul, tem uma larga histria. Durante a dcada neoliberal, todos estes acordos e suas instituies foram adaptados aos paradigmas vigentes, ou seja, foram vistos e tratados como passos intermedirios para a futura adeso a rea de Livre Comrcio das Amricas. Parte das dificuldades enfrentadas no Mercosul, por exemplo, esto relacionadas a essa distoro neoliberal de um projeto que, na origem, previa a convergncia de polticas de desenvolvimento.
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Foi com este esprito, de convergncia de polticas de desenvolvimento, bem como de ampla integrao cultural e poltica, que o governo Lula trabalhou para manter o Mercosul e cooperar com os outros acordos sub-regionais. Ao mesmo tempo, ajudou a colocar na ordem-do-dia a necessidade de criar um espao mais amplo de integrao, fosse distinto a) da Organizao dos Estados Americanos, bem como das cpulas americanas, euro e ibero-americanas, que contam com a presena das potncias; b) do Grupo do Rio, que possui uma dimenso latino-americana e caribenha; c) da Alba, que tem um corte poltico-ideolgico. Independente do que possamos pensar acerca de sua sustentabilidade interna, da natureza dos acordos firmados, da materializao efetiva e dos efeitos nos pases receptores, o esprito de solidariedade presente na Alba extremamente meritrio. Mas no existe correlao de foras, mecanismos institucionais e situao econmica que permitam ao conjunto dos pases da regio adotar os princpios solidrios da Alba e/ou operar de maneira semelhante ao governo venezuelano. Em essncia, porque no sustentvel que pases capitalistas mantenham uma poltica externa socialista. Por isto, embora toda poltica progressista e de esquerda deva necessariamente envolver um componente de solidariedade e identidade ideolgica, a dimenso principal da integrao, na atual etapa da histria latino-americana, a dos acordos institucionais entre os Estados, acordos que no devem se limitar aos aspectos comerciais (fencios, para usar uma expresso do senador uruguaio Pepe Mujica). Esta compreenso de uma integrao de amplo escopo constitui o pano de fundo da criao da Comunidade Sul-Americana de Naes (2004), cujo nome foi posteriormente alterado para Unasul (2007). O sucesso da Unasul supe: a) a cooperao entre governos que so adversrios polticos e ideolgicos, o que no presente momento significa evitar rompimentos com Colmbia e Peru; b) o compromisso efetivo das principais economias da regio, um dos motivos pelos quais fundamental que o Senado brasileiro aprove a entrada da Venezuela
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no Mercosul; c) fazer prevalecer o interesse de Estado, por sobre a dinmica das grandes empresas privadas brasileiras, que desenvolvem uma poltica internacional prpria, que pode colocar em risco os objetivos estratgicos do desenvolvimento com integrao; d) a institucionalizao cada vez maior do processo, inclusive com a constituio de organismos eleitos diretamente pelo voto popular (o que se est buscando viabilizar, com dificuldades, no caso do Parlamento do Mercosul). J foi dito diversas vezes e aqui apenas repetimos que o ambiente progressista e de esquerda, construdo em nossa regio desde 1998, ofereceu possibilidades imensas e em certo sentido inditas para todos os programas e estratgias de corte democrtico-popular. Neste sentido, a primeira tarefa do progressismo em geral e da esquerda latinoamericana em particular preservar esta correlao de foras continental. Ocorre que, quando foras de esquerda conseguem chegar ao governo central de um determinado pas, o fazem com um programa baseado no trip igualdade social, democratizao poltica e soberania nacional. E a defesa da soberania nacional no se faz apenas contra as metrpoles imperialistas, envolve tambm administrar os conflitos entre pases da regio. Conflitos que, durante vrios sculos, opuseram as regies colonizadas pelos espanhis e a regio colonizada pelos portugueses. Os conflitos no foram inventados pelos atuais governos, sendo geralmente herana de perodos anteriores, inclusive do desenvolvimento dependente e desigual ocorrido na regio. Na maioria dos casos, tais conflitos no podero ser superados no curto prazo: por terem causas estruturais, s podero ter soluo no longo prazo, nos marcos de um adequado processo de integrao regional. A exacerbao destes
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conflitos sub-regionais teria, como subproduto, o dissimular das contradies muito mais relevantes com as metrpoles. Portanto, estratgico impedir que estes conflitos se convertam em contradio principal. Sob pena da correlao de foras latino-americana se alterar em favor da ingerncia externa. sabido que os governos progressistas e de esquerda da regio trilham o caminho do desenvolvimento e da integrao, adotando diferentes estratgias e com diferentes velocidades. Logo, preciso respeitar e conviver com as mltiplas estratgias nacionais; e implementar uma estratgia continental comum, de integrao, democracia, desenvolvimento e paz. Com estes objetivos, o governo Lula tem implementado duas diretrizes: a) politicamente, opera com base no eixo Argentina-Brasil-Venezuela. Sem desconhecer as distintas estratgias das foras progressistas e de esquerda atuantes em cada um destes pases, da cooperao entre eles que depende o sucesso do projeto de integrao. A importncia do eixo Argentina-Brasil era reconhecido pela diplomacia brasileira, h muitos anos. Mas foi apenas durante o governo Lula que a Venezuela passou a ser reconhecida, na prtica, como uma das principais protagonistas do processo de integrao: b) estruturalmente, busca implementar uma poltica de integrao de largo espectro, envolvendo projetos de infra-estrutura, comerciais, de coordenao macro-econmica, de polticas culturais, segurana e defesa, bem como a reduo de assimetrias. A soluo dos conflitos regionais supe uma reduo da desigualdade, no apenas dentro de cada pas, mas tambm entre as economias de nosso
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subcontinente. A institucionalidade da integrao, tanto multilateral quanto as relaes bilaterais, tem que estar sintonizada com este propsito. A reduo da desigualdade em cada pas supe enfrentar a herana maldita e realizar reformas sociais profundas. Mas isto no suficiente para eliminar as disparidades existentes entre as economias. O sucesso na luta contra a ingerncia externa e a constituio de um bloco fortemente ativo no cenrio internacional depende, no limite, de uma poltica sustentvel e continuada de reduo das desigualdades & assimetrias regionais. O que exige forte investimento brasileiro, pas que detm aproximadamente metade do territrio, da populao e do produto interno bruto sul-americanos. As negociaes feitas com a Bolvia (gs) e Paraguai (Itaipu), a disposio permanente de negociar com a Argentina e com a Venezuela, entre outros, dever ser vistos portanto como integrantes de uma poltica mais ampla, que j foi chamada (inadequadamente, pois remete para o projeto hegemnico estado-unidense) de Plano Marshall para a Amrica do Sul. Ao mesmo tempo, para que a implementao desta poltica seja bem recebida pelos pases vizinhos, necessrio afastar o temor de que esteja em marcha algum tipo de sub-imperialismo brasileiro (temor muitas vezes reforado pela atitude arrogante e predatria de grandes empresas brasileiras). Considerando que as assimetrias econmicas s sero superadas no mdio prazo, afastar aquele temor exige no apenas que o Brasil assuma parte importante dos investimentos necessrios para tal integrao, especialmente no mbito da infra-estrutura, inclusive a fundo perdido, mas principalmente que se construa um nvel superior de institucionalidade regional, atravs da Unasul e rgos correlatos, tais como o Conselho de Defesa Sul-Americano e o Banco do Sul.
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Por outro lado, para que haja condies internas para a implementao desta poltica, preciso que exista em cada pas uma maioria poltica que perceba as vantagens que o desenvolvimento da Amrica do Sul traz para o desenvolvimento nacional, inclusive para o desenvolvimento brasileiro. Isto nos remete a discutir as relaes entre a poltica externa e as eleies presidenciais brasileiras, que vo ocorrer em outubro de 2010.
7 POLTICA EXTERNA E ELEIES

A crise internacional criou dificuldades para a maioria dos governos progressistas e de esquerda existentes na Amrica Latina, reduzindo sua margem de manobra, interrompendo processos de crescimento e revertendo a distribuio de renda. A crise ocorreu num contexto de contra-ofensiva de direita, que inclui desde vitrias eleitorais (como no Panam), manipulao conservadora dos temas de segurana pblica e defesa (Mxico e Colmbia), at a retomada do golpismo (Honduras). Embora tenha mantido diretrizes fundamentais do governo anterior, a nova retrica do governo Obama e alguns acenos concretos permitiram ao governo norte-americano recuperar margem de manobra na regio. A crise internacional, portanto, veio acompanhada de dificuldades tticas, entre as quais as debilidades do processo de integrao. Mas, ao mesmo tempo e como noutros momentos da histria da regio, as grandes crises internacionais oferecem oportunidades estratgicas. O que equivale a dizer que a crise abre oportunidades para a esquerda e a direita, podendo resultar no aprofundamento ou na reverso do atual perodo histrico. A novidade que esta crise ocorre num momento em que as foras progressistas e de esquerda so parte de importantes governos da regio e podem no apenas denunciar, mobilizar e pressionar, mas tambm combater os efeitos da
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crise, aprofundar as mudanas estruturais que nossas sociedades requerem e acelerar o processo de integrao. Neste cenrio, o crescente protagonismo global do Brasil deve ser combinado com a reafirmao e ampliao de seu compromisso com a integrao regional, seja porque aquele protagonismo fortemente vinculado aos sucessos latino e sul-americano, seja porque as caractersticas geopolticas do pas e de sua poltica externa conferem ao Brasil posio insubstituvel no processo de integrao regional, e tambm porque a integrao regional importante para o sucesso do projeto democrtico-popular em mbito nacional. Frente a desafios gigantescos, a poltica externa implementada pelo governo Lula uma poltica de Estado. Mas parcela das classes dominantes brasileiras rejeita os fundamentos desta poltica, conferindo reduzida importncia integrao regional, desejando menor protagonismo multilateral e preferindo maior subordinao aos interesses dos Estados Unidos. Isto significa que, no curto prazo, a continuidade da atual poltica externa depender do resultado das eleies presidenciais brasileiras, que vo ocorrer em outubro de 2010. Caso a oposio de direita eleja o prximo presidente do Brasil, isto ter efeitos diretos e imediatos na correlao de foras regional, resultando no adiamento dos processos de integrao e na interrupo do reformismo democrticopopular que desde 1998 ganhou espao na Amrica Latina. Ainda que com menor impacto, a mesma questo est em jogo nas eleies presidenciais do Uruguai (outubro de 2010), Bolvia e Chile (dezembro de 2009). Apesar de neste sentido ainda no ser uma poltica de Estado (no por sua concepo, mas pela rejeio de parte importante das classes dominantes), a poltica externa do governo Lula tampouco uma poltica de partido.
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A rigor, a atual poltica externa do Brasil corresponde aos interesses estratgicos de uma potncia perifrica, interesses que nos marcos do governo Lula (e de um futuro governo Dilma) comportam uma dupla dimenso: por um lado empresarial e capitalista, por outro lado democrtico-popular. esta dupla dimenso que explica diversos aspectos contraditrios da poltica externa (e tambm interna) do governo Lula, como se viu na j comentada influncia que o agro-negcio teve nas posies adotadas pelo Brasil nas negociaes da Rodada Doha. Esta constatao exige, dos partidos de esquerda e progressistas integrantes do governo Lula, a elaborao de uma interpretao autnoma da situao internacional e um trabalho constante de acompanhamento da poltica externa: a) defendendo-a dos ataques da oposio de direita, b) evitando a predominncia de interesses privados e sub-imperialistas, c) estimulando um vis latino-americano e caribenho, d) reafirmando a caracterizao imperialista da poltica das metrpoles, e) construindo a dimenso popular e cultural do internacionalismo e da integrao, f) articulando assim esta poltica externa com o objetivo socialista da esquerda. Exige, tambm, uma articulao continental com outros partidos, movimentos sociais, intelectualidade progressista e instituies de diferentes tipos, para que o projeto de integrao no seja um projeto abraado apenas pelos governos e burocracias estatais. Naturalmente, entre os partidos progressistas e de esquerda latinoamericanos existem diferentes interpretaes sobre a caracterizao da crise internacional (financeira, econmica, de hegemonia, de acumulao), sobre o momento em que estamos da crise (fim do incio, incio do fim), sobre a possibilidade de construir uma nova arquitetura internacional, nos marcos da hegemonia declinante dos Estados Unidos, bem como diferentes opinies sobre a natureza do mundo ps-crise.
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Mas o principal tema em debate diz respeito a como tratar as diferenas programticas, estratgicas, tticas, organizativas, histricas e sociolgicas existentes na esquerda latino-americana, que algumas vezes se traduzem em tticas ou estratgias distintas por parte dos governos progressistas da regio. Acerca deste debate, o fundamental recusar qualquer tipo de interpretao reducionista e dicotmica. O reducionismo (dizer que h duas esquerdas na Amrica Latina) ajuda politicamente a direita, porque traz implcita a seguinte concluso: o crescimento de uma esquerda depende do enfraquecimento da outra esquerda, numa equao perversa que convenientemente tira de cena os inimigos comuns. O reducionismo, ademais, uma interpretao terica incorreta, incapaz de explicar o fortalecimento experimentado simultaneamente, desde 1998 at hoje, pelas diferentes correntes da esquerda latino-americana. Fortalecimento que seve, ao menos em parte, exatamente sua diversidade, que permitiu expressar a diversidade sociolgica, cultural, histrica e poltica das classes dominadas de nosso continente. Fosse homognea e uniforme, ou expressa somente em duas correntes, a esquerda latino-americana no apresentaria a fortaleza atual. A continuidade desta fortaleza depender, em boa medida, da articulao entre as diferentes esquerdas. Tal cooperao no exclui a luta ideolgica e poltica; mas esta luta precisa ocorrer nos marcos de uma mxima cooperao estratgica. Cooperao que foi objetivamente favorecida, nos fatos, pela poltica externa adotada pelo governo Lula.
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PROGRESISMO Y POLTICA EXTERIOR DE CHILE
CRISTIN FUENTES
Chile
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INTRODUCCIN
El 11 de marzo de 1990 termin la dictadura ms larga y de mayor efecto en la historia de Chile durante el siglo XX. Un pas pequeo y con una geografa que dificulta las comunicaciones con el exterior, ms aislado aun por la comunidad internacional en el perodo autoritario, tuvo que salir a ocupar su lugar en un mundo sujeto a cambios profundos y con los problemas de la democracia recin conquistada a cuestas. A pesar de la dimensin de los desafos a enfrentar, Chile logr implementar con xito un diseo de poltica exterior que constituye una muestra notable de insercin internacional de una nacin emergente en el complejo escenario de la post guerra fra. Sin embargo, en este breve artculo observaremos cmo el posicionamiento externo de Chile ha sido determinado por condiciones exgenas, pero sobre todo domsticas, que han impedido el despliegue de una conducta de claro tinte progresista, con todo lo relativo que pueda ser ese trmino. En todo caso, la experiencia de casi veinte aos de gobierno de la Concertacin de Partidos por la Democracia, nos permite evaluar con la perspectiva del tiempo y el equilibrio necesarios, los fenmenos involucrados en estos procesos y la proyeccin que podran tener en un plazo ms lejano, superando con creces la comparacin entre un perodo presidencial y el siguiente.
CONDICIONAMIENTOS DE CONTEXTO
1 1. TRANSFORMACIONES EN EL SISTEMA INTERNACIONAL

Las profundas transformaciones que ha vivido el sistema internacional, las variaciones radicales en la geometra poltica sudamericana de los ltimos aos
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y el avance de la democracia, conforman un escenario diverso que ha obligado a adaptar la poltica exterior para un mejor posicionamiento del pas. El mundo en el que vivimos tiene rasgos dismiles segn el mbito en que fijemos nuestro punto de observacin. Mientras a nivel poltico el poder se concentra en una sola gran potencia, en la economa internacional Estados Unidos debe compartir protagonismo con otras naciones y espacios integrados como Japn y la Unin Europea, al igual que con alrededor de 40.000 empresas multinacionales, las cuales acaparan las dos terceras partes del comercio en todo el orbe1. La globalizacin es causa y efecto de cambios sustanciales en el capitalismo y en los Estados nacionales, encontrndonos con un panorama extremadamente diverso, formado por una pluralidad de circuitos, actores y procesos, amplificados por la revolucin tecnolgica. Estos elementos suscitan distintas visiones sobre sus alcances. Mientras algunos creen que la persistente mala distribucin de los recursos y del poder requiere integrarse regionalmente para competir en la economa global y para hacerse or en los distintos foros y espacios multilaterales, otros sectores consideran que se obtienen mayores beneficios participando en la liberalizacin comercial multilateral, sin involucrarse en experiencias parciales que implican altos costos de administracin, ni en experimentos polticos usualmente propensos a externalidades negativas. Chile tiene un enfoque mixto que incluye ambos puntos de vista y una apreciacin ms bien optimista de la globalizacin, aunque en aspectos que sobrepasan el mbito econmico-comercial se acerca ms a la visin integracionista, ya que coincide en que se hace poltica desde la regin a la cual se pertenece y que es necesario aunar energas para hacerse escuchar en el concierto de las naciones.
R. Chakravarthi. Third World Network Features: UNCTAD, Ginebra, 1996. 100
Por otro lado, la era neo conservadora en Estados Unidos lleg a su fin tras el fracaso de crear por la fuerza un nuevo medio oriente democrtico, sellando su suerte en las arenas de Irak. Aunque la destruccin de las Torres Gemelas marca un punto de inflexin que mantendr vigente la guerra contra el terrorismo, la nueva administracin de Barack Obama requiere reconstruir su influencia por otros medios, reemplazando el unilateralismo por un liderazgo ms compartido. Esto implica recomponer cierto esquema de poder con las grandes potencias, junto a un decidido compromiso con China y una relacin de contencin con la Federacin Rusa, decidida a ser nuevamente un actor internacional importante. Las prioridades internas de Washington convergen con las externas, en lo que se refiere a la superacin de la crisis provocada por la cada de las hipotecas subprime, ya que la recuperacin econmica se encuentra ntimamente ligada a un ordenamiento ms racional del capitalismo financiero, revalorizando el rol regulador del Estado. Por su parte, as como la disputa ideolgica de la guerra fra determin el curso de los conflictos polticos, econmicos y sociales de Amrica Latina, el fin del sistema bipolar facilit la democratizacin casi completa de la regin en la dcada de los noventa. La irrupcin de la globalizacin puso como uno de los desafos principales para los pases del subcontinente encontrar un tipo de insercin externa que permitiera niveles aceptables de gobernabilidad y cohesin social, asumiendo no sin polmicas y contradicciones, que participar en estos procesos de alcance planetario era una obligacin que comprometa la viabilidad del desarrollo. Por otro lado, el consenso en torno a la democracia representativa como paradigma poltico y social, encarnado profundamente aunque con tropiezos en la sociedad latinoamericana, sigue reconociendo importantes dficit para
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hacer posible una ms amplia y profunda extensin de las virtualidades de dicho modelo de convivencia. En el mbito sudamericano, el antiguo sistema de alianzas estratgicomilitares termin en 1985, cuando Brasil y Argentina dejaron de ser rivales estratgicos y constituyeron una plataforma de cooperacin poltica desde la cual erigieron el MERCOSUR. Esta dinmica incorpor al conjunto de la subregin en la Comunidad Sudamericana, primero, y luego en UNASUR, iniciativa que avanza en el esfuerzo por reunir a los pases de la CAN, el MERCOSUR y Chile, consiguiendo cierto grado de institucionalizacin en poco ms de un ao de funcionamiento. Finalmente, la existencia de ejes de interconexin entre el Pacfico y el Atlntico plantea desafos geopolticos y una relacin mucho ms cercana con China, India y las potencias emergentes del Asia, a la luz de lo cual las antiguas rivalidades y los conflictos decimonnicos pierden relevancia, requiriendo el diseo de un nuevo esquema de vinculacin.
2. LA VISIN DE S MISMO
La particular configuracin geogrfica de Chile hace que sus habitantes posean cierto carcter isleo. Rodeado por el desierto de Atacama, el ocano Pacfico, la cordillera de Los Andes y los mares australes, la nacin percibe al mundo desde su aislamiento y a los vecinos con desconfianza, todo esto a pesar de la apertura econmica de las ltimas dcadas y de las prioridades de la poltica exterior, dirigidas a obtener una insercin plena en la globalizacin, a partir de Amrica Latina. Pero la cartografa no alcanza a explicar por completo un caso como el chileno, pues esta es una tierra de contrastes y paradojas. Por ejemplo, de ser la colonia
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espaola ms pobre de Amrica, se convirti en el primer Estado en forma de la regin gracias a la temprana hegemona de la aristocracia terrateniente del valle central y de los comerciantes de Santiago, los cuales construyeron el pas a su imagen y semejanza. Tales condiciones permitieron consolidar la estabilidad republicana y sostener un proceso de ampliacin de los derechos ciudadanos que en algo ms de un siglo fue capaz de engendrar una democracia ejemplar, pese a retrocesos temporales y debilidades que terminaron por causar el quiebre institucional de 1973. Luego, la dictadura aplic un modelo econmico neoliberal que ha persistido en el tiempo, aunque con profundas variaciones que, sin embargo, no han alterado estructuras bsicas frreamente protegidas por la institucionalidad poltica. De esta manera, nuestra posicin regional ha descansado histricamente sobre el excepcionalismo y el esplndido aislamiento, a la manera britnica, proteccin secular contra la amenaza de lo distinto, por lo que la poltica exterior pareciera casi siempre girar en torno a meras alianzas tcticas y pragmticas. Adems, la dirigencia poltica chilena posee una conciencia internacional limitada, destacndose el centro y la izquierda por un conocimiento ms cosmopolita y por una cantidad apreciable de expertos en el tema, y la derecha por exactamente lo contrario. No obstante, ha primado el pragmatismo y ninguno de los dos sectores tiene claro si el pas debe jugar un rol en Latinoamrica y en el mundo, ni que clase de liderazgo corresponde ejercer, o para que propsito. Por cierto, los fenmenos culturales son de alta complejidad y modificarlos requiere un esfuerzo sostenido durante mucho tiempo. Ms aun cuando el rgimen militar transform profundamente a la sociedad y, consiguientemente, el perfil externo que Chile tena antes del golpe de Estado.
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3. LA POLTICA EXTERIOR DEL RGIMEN MILITAR

La poltica exterior de la dictadura tuvo como eje central el anticomunismo y la confrontacin ideolgica2, salvo una lnea minoritaria que prefera las relaciones econmico-comerciales y que se distingui por impulsar una poltica activa de vinculacin con Asia3. Las violaciones masivas a los derechos humanos y la prolongacin del rgimen dieron lugar a la prdida de legitimidad y al aumento de las tensiones con las democracias occidentales, quienes rpidamente condenaron al gobierno de Pinochet y lo aislaron de la comunidad internacional. Con respecto a Estados Unidos, las administraciones de Richard Nixon y Gerald Ford apoyaron inicialmente a los militares, hasta que agentes de la Direccin de Inteligencia Nacional (DINA) asesinaron al ex Ministro de Relaciones Exteriores del Presidente Allende, Orlando Letelier en Washington DC. Esta situacin deterior gravemente las relaciones, variando temporalmente gracias a la postura antisovitica de Ronald Reagan, no obstante en su segundo perodo renov las presiones en materia de derechos humanos y en favor de una transicin democrtica. En el plano vecinal, Pinochet se manej de manera pragmtica en un momento en que requera neutralizar el peligro de conflictos simultneos. Es as como estuvo a punto de llegar a un acuerdo para terminar con la mediterraneidad boliviana, se acerc al rgimen militar argentino y fortaleci sus lazos con la dictadura brasilea, logrando contener los afanes revisionistas del Presidente
Manfred Wilhelmy y Roberto Durn. Los principales rasgos de la poltica exterior chilena entre 1973 y el 2000. Revista de Ciencia Poltica / Volumen XXIII / N 2. Estudios. Instituto de Ciencia Poltica, Pontificia Universidad Catlica de Chile. Santiago, 2003. Pp. 273-286.
Heraldo Muoz llam a ambas posturas pretoriana-ideolgica y civil-pragmtica, respectivamente. En Las Relaciones Exteriores del Gobierno Militar Chileno. PROSPELCERC, Las Ediciones del Ornitorrinco, Santiago, 1986. 104
Velasco Alvarado, quien pretenda recuperar por la fuerza los territorios peruanos perdidos en la guerra del Pacfico. La coyuntura ms grave se vivi con Argentina por el diferendo de la zona del Canal Beagle, alcanzando un estado de confrontacin que casi culmin en un estallido blico en diciembre de 1978. Gracias a la intervencin del Vaticano pudo evitarse la guerra y al aceptar las partes el resultado de la mediacin del Papa Juan Pablo II, se firm el Tratado de Paz y Amistad de 1984, base para el proceso posterior de integracin. La apertura a las importaciones, la promocin de las exportaciones, la liberalizacin de la inversin extranjera, la desregulacin y las privatizaciones convirtieron a Chile en un actor econmico-comercial abierto al mundo, pero alejado de Amrica Latina. Prueba de lo anterior fue el retiro del Pacto Andino y la condicin de global traider que el pas ha ido adquiriendo a medida que este esquema se consolidaba. Por ltimo, el gobierno militar prefiri mantener relaciones estrictamente bilaterales con el resto de los Estados, tanto por un sesgo ideolgico inclinado hacia el realismo clsico como por el aislamiento al que fue sometido en las organizaciones multilaterales.
4. TRANSICIN DEMOCRTICA
Las particularidades de la transicin chilena afectaron la formulacin y toma de decisiones con respecto a la poltica exterior, determinando su alcance, carcter y preferencias, ms todava cuando las relaciones internacionales pertenecen a un mbito de la gestin gubernamental en el que se expresa ms fcilmente la unidad del Estado. Con la derrota del rgimen militar en el plebiscito del 5 de octubre de 1988 se inicia un perodo de negociaciones entre el oficialismo y la oposicin, que
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culmina con 54 reformas a la Constitucin de 1980. Estos cambios inauguran una transicin a la democracia dominada por el consenso, que legitima el marco constitucional impuesto por la dictadura pero establece reglas del juego aceptadas por todos. La estructura de la transicin, muchos de cuyos rasgos imperan hasta hoy, se conform a partir de un complejo entramado de compromisos y de un mecanismo de negociacin permanente entre las elites, donde siempre predominaron los intereses fundamentales de grupos corporativos, tanto informales como institucionales. Tales segmentos, que alguna vez Andrs Allamand4 llam los poderes fcticos, corresponden a los grandes empresarios, las Fuerzas Armadas, la burocracia estatal y la Iglesia Catlica, sobre todo en los temas valricos, representados de manera tcita o explcita en los principios, instrumentos y mecanismos militantemente conservadores y neoliberales de la carta constitucional de 1980. Los sectores democrticos se concentraron alrededor de la Presidencia de la Repblica, fortaleciendo aun ms sus prerrogativas debido a que el Congreso se encontraba muy disminuido y a que la disciplina social requerida implic desmovilizar a la ciudadana, reduciendo su participacin no obstante avanzaba la democratizacin del sistema. En este contexto, la administracin del Presidente Patricio Aylwin (1990-1994) promovi una serie de reformas con el objetivo de sustituir la institucionalidad autoritaria, llamada democracia protegida, por una democracia plena, modernizar el Estado, impulsar una mayor competitividad internacional y desplegar un proceso de descentralizacin que fortaleciera a la sociedad civil, recompusiera su relacin con el Estado, acercara las demandas populares a los rganos de decisin y revitalizara a los partidos polticos5.
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Ex Presidente del Partido Renovacin Nacional (centro-derecha). Subsecretara de Desarrollo Regional y Administrativo. Documento, Santiago, 2000. 106
Sin embargo, el gobierno se encontraba condicionado por la presencia del General Augusto Pinochet al frente del Ejrcito y por los altos qurum legales exigidos para aprobar reformas que permitieran eliminar los enclaves autoritarios, es decir, los senadores designados, la inamovilidad de los Comandantes en Jefe de las Fuerzas Armadas, la composicin y atribuciones del Consejo de Seguridad Nacional y el sistema electoral binominal, por intermedio del cual la derecha se aseguraba un porcentaje de parlamentarios similar a la coalicin oficialista. El transcurso de los aos y la prctica poltica convencieron a la derecha que modificar las caractersticas autoritarias del rgimen ayudaban a conservarlo y a la concertacin que era fundamental garantizar la estabilidad, postergando su reemplazo. De este modo, los enclaves terminaron por disolverse, salvo el binominalismo y los poderes neoliberales que tutelan el modelo econmico, sin que disminuyera el descrdito ciudadano respecto de instituciones que no sintonizan con sus aspiraciones. Por tales razones, nos encontramos ante una crisis de baja intensidad, por el momento, que po ne en entredicho la representatividad del sistema, reponiendo la urgencia de cambiar caractersticas como el presidencialismo exacerbado, el centralismo de los procesos decisionales y autoridades unipersonales con mayores atribuciones que los rganos colectivos, lo cual afecta tambin la generacin y trayectoria de la poltica exterior de Chile, atribucin exclusiva del Jefe de Estado.
5. GOBIERNO DE COALICIN
La unin de la mayora de los partidos que luchaban contra la dictadura dio lugar a la Concertacin por la Democracia, coalicin que gan las elecciones de diciembre de 1989 y ha gobernado hasta hoy.
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Inicialmente, la Concertacin estaba compuesta por diecisiete fuerzas polticas que conformaban un amplio espectro, desde la derecha democrtica hasta el socialismo, reunidas alrededor de un programa de democratizacin y estabilidad. Ambos componentes interactuaron en una transicin especialmente complicada, donde muchas veces prevaleci el orden sobre la transformacin. Aunque predomin el universalismo en los vnculos externos, variados sectores del oficialismo mantenan ciertos criterios propios de la guerra fra y respondan a intereses ms bien conservadores a nivel mundial, elementos que se enfrentaban al parecer de los dems integrantes de la coalicin, generando la necesidad de negociar esquemas consensuales que sirvieran para la praxis gubernativa. El mnimo comn denominador pas a ser la regla por el cual se guiaba el Ejecutivo, primando un diagnstico ms bien realista de la situacin internacional y respetuosa de los frenos y contrapesos internos, que reconoca el poder hegemnico norteamericano y pona nfasis en los aspectos comerciales como una palanca de desarrollo nacional.
6. MODELO ECONMICO
La respuesta de Latinoamrica a la gran depresin de 1929 fue la aplicacin de una estrategia de crecimiento hacia adentro, caracterizada por la sustitucin de importaciones, el proteccionismo y la intervencin del Estado en la economa. Este modelo permiti construir rpidamente la infraestructura fundamental para el desarrollo, obtener una distribucin ms equitativa del ingreso, atender las demandas de salud y educacin de la poblacin a travs de un sistema pblico de cobertura universal, y asegurar un respetable crecimiento econmico. Al mismo tiempo, experiment una falta crnica de capital, dficit fiscales recurrentes, crisis peridicas en las balanzas de pagos, repentinas y abruptas devaluaciones, y tasas de inflacin altas y variables, debilidades mitigadas mediante la deuda contrada en los aos setenta.
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En los ochenta el crdito se restringi y lleg el momento de pagar, producindose una aguda crisis que puso fin al esquema anterior, debido a los planes de ajuste impuestos por los organismos internacionales, el Departamento del Tesoro y la Reserva Federal norteamericana, medidas que John Williamson llam el Consenso de Washington6. En resumen, estas condiciones tuvieron que ver con incrementar la disciplina fiscal, monetaria, crediticia y cambiara para que pudieran cumplirse las metas establecidas respecto a la balanza de pagos, promover la iniciativa privada, liberalizar los mercados, abrir las economas al comercio internacional y fomentar las exportaciones. Todas estas transformaciones ya se haban realizado en Chile desde 1975 y fueron incorporadas como principios angulares del texto constitucional que dej como herencia la dictadura. Entre ellos podemos mencionar el derecho de propiedad, los mercados libres, la insercin internacional de la economa, la poltica fiscal restrictiva, el rol subsidiario del Estado, un Banco Central autnomo e irresponsable polticamente y el poder casi sin restricciones del Ministerio de Hacienda, los cuales denominamos en este ensayo poderes neoliberales. Asimismo, el ordenamiento que nos leg el autoritarismo contemplaba la privatizacin de la seguridad social y una legislacin laboral que debilitaba los sindicatos, prohiba la negociacin por rama de actividad, estableca la libertad de trabajo y asociacin y permita el reemplazo de los huelguistas. Al asumir el gobierno en 1990, la Concertacin de Partidos por la Democracia prefiri no meterse en un proceso de reformas con pronstico incierto y altos costos, asumiendo por completo la economa que heredaba, pero imponindole
6 John Williamson. What Washington Means by Policy Reform: Institute for International
Economics. Washington D.C. 1989. 109
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un sello social del que haba carecido y procurando ciertas transformaciones que la hicieran compatible con los compromisos de la transicin democrtica7. El resultado es un hbrido que cuenta con un componente social en expansin que afronta la concentracin de la riqueza y otras inequidades propias del modelo original, junto al cuidado permanente por el equilibrio de las variables macroeconmicas y los dems componentes ortodoxos del sistema. En lo que corresponde al comercio exterior, Chile se ha jugado por la liberalizacin con bajos niveles de regionalismo, correspondiendo al Ministerio de Hacienda la ltima palabra en la firma de los Tratados de Libre Comercio, aunque la Direccin Econmica de la Cancillera dirija las respectivas negociaciones.
7. TRADICIN DIPLOMTICA
Las tradiciones que han inspirado a la poltica exterior de Chile sufrieron tambin variaciones de intensidad y orientacin durante la dictadura. Una de ellas es el esplndido aislamiento al modo britnico, experiencia ejemplar para la derecha y que se origina en la necesidad de afirmar la propia existencia como nacin y la desconfianza que produce un vecindario percibido como hostil y distinto. Tal actitud suma el encierro con un convencimiento de excepcionalidad con respecto al entorno, resaltando histricamente dicotomas del tipo de Estado en forma y repblica democrtica temprana, cuando los dems se debatan en la anarqua; poblacin blanca y homognea contra mestizos, indgenas, negros e inmigrantes poco asimilados; y estabilidad, orden y honestidad, frente a la miseria, la corrupcin y el caos circundante.
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Oscar Muoz Gom. El modelo econmico de la Concertacin. 1990-2005 Reformas o cambio?. FLACSO, Ediciones Catalonia, Santiago, 2007. 110
La persistencia de ciertos intereses vitales definidos por la clase dirigente, el equilibrio del poder, el respeto al derecho internacional como proteccin de los ms dbiles y algunas estimaciones relativas al desarrollo econmico han guiado nuestra actuacin externa, sin que ello significara contar con definiciones ms completas y de largo plazo sobre la posicin internacional del pas, primando slo algunas preferencias, intuiciones, aspiraciones y nociones prcticas que nos hacen parecer reactivos ante los distintos fenmenos mundiales y regionales. Por otro lado, parte importante de la historia de Chile est marcada por un largo proceso de definiciones territoriales que han originado ciertas orientaciones bsicas de poltica exterior y que forman parte de la tradicin diplomtica, tales como el statu quo y efectos de suma cero que, a la hora de tomar decisiones se convierten en factores de rigidez que muchas veces impiden avanzar en la solucin de los problemas y no sirven para interpretar un mundo de cambios permanentes como el actual. Por su parte, muchos ven todava con suspicacia o franca desconfianza a la integracin latinoamericana, pues la consideran una mera utopa, un mal negocio, un producto ideolgico o, incluso, una excusa para entregarlo todo sin pedir nada a cambio. Partiendo de la duda sobre la propia existencia de Amrica Latina, tales sectores desconocen los lazos entre la geografa y sus consecuencias culturales, sociales, polticas y econmicas, adems de no tomar en cuenta las caractersticas propositivas de una idea que va ms all de un simple espacio integrado. Ms aun, para este modo de ver las cosas, cada vez que Chile se acerca a su regin sufrira las consecuencias de la inestabilidad y la pobreza que prevalecen en el entorno. A lo anterior se suma una coyuntura considerada poco favorable. Diferencias de poltica econmica, intereses enfrentados y experiencias nacionales de signo contradictorio, seran el origen de un entrampamiento del proceso de
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integracin, que impiden tener un diseo que vaya ms all del comercio, la contencin y el control de daos. En la raz de esta actitud tambin se encuentran las profundas modificaciones que el gobierno militar realiz en la prctica diplomtica multilateral, al combinar nacionalismo, realismo y bilateralismo en una estrategia que estimaba a la cooperacin, la integracin regional y a las instancias multilaterales como opciones ideolgicas, inspiradas en visiones utpicas de las relaciones internacionales8. Finalmente, si consideramos que el rgimen democrtico no ha podido modernizar la Cancillera, atrapado en mecanismos e inamovilidades de diseo autoritario, nos encontramos con una burocracia que aun se gua por los supuestos establecidos por la administracin del general Augusto Pinochet.
2 QU ES SER PROGRESISTA EN POLTICA EXTERIOR?

Como en una obra de Ionesco, la repeticin reiterada de una palabra termina por despojarla de significado. Por eso es tan importante el ejercicio de definir los conceptos que usamos, en este caso el llamado progresismo, esfuerzo que se torna ms arduo si se trata de etiquetar la poltica exterior de los pases sudamericanos, en el contexto de un mundo caracterizado por el cambio permanente. Hablar de progresismo es ambiguo porque corresponde a una nocin equvoca y no unvoca, es decir, se refiere a varias cosas al mismo tiempo, distintas entre s, con un origen diverso y contradictorio hasta hace muy poco. En efecto, con el fin de la guerra fra se borr la diferencia entre revolucionario y reformista, juntndose en un mismo espacio ubicado a un lado del eje transformacin versus conservacin, tanto el liberalismo ms
Manfred Wilhelmy y Roberto Durn. Op. Cit. 112
avanzado como la socialdemocracia, el socialismo marxista renovado, los partidos ecologistas y el socialcristianismo. Entonces, debatir sobre quin es ms o menos progresista puede derivar en una discusin bizantina si no agregamos contenido concreto, ms aun cuando las grandes opciones polticas tienden a acercarse o, en ciertos casos, a confundirse. Un buen mtodo de aproximacin es el anlisis comparado, contrastando el pensamiento histrico de la derecha conservadora y sus adaptaciones modernistas neoliberales, con las ideas del resto de las fuerzas polticas que, en principio, podramos situar dentro del bloque progresista. Siguiendo esta premisa, sera conveniente comenzar identificando la forma en que cada uno entiende el medio que lo rodea y la manera en que lo enfrenta. Y as, aunque ambos reconocen la existencia de la globalizacin, unos la conciben dentro de los estrechos lmites de la apertura econmica y la desregulacin de los mercados, pero desconocen, temen o rechazan abiertamente otros fenmenos que para el sector contrario son fundamentales como la integracin cultural, la apertura valrica, la defensa de los derechos humanos, la promocin de la democracia, el fortalecimiento de los regmenes internacionales y la justicia universal. La multitud de economistas con posgrados en Estados Unidos es un activo apreciable, aunque insuficiente si se trata de construir una visin ms integral y moderna del mundo. Por tal razn, el neoliberalismo coincide plenamente con el punto de vista de la derecha, ya que mezcla ideas contrarias a la intervencin estatal en las empresas y los negocios, con el individualismo y la defensa de los principios de la sociedad tradicional. Si llevamos esto al plano exterior, nos encontramos con la inspiracin cuasi monoplica de la visin realista clsica y sus derivados, que distinguen como estructura bsica de las relaciones internacionales a la lucha de los Estados por
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su supervivencia, en un esquema anrquico de interacciones provocado por la ausencia de un gobierno planetario. Este es uno de los motivos por el cual los conservadores latinoamericanos desconfan de las organizaciones multilaterales y centran su actuacin en los vnculos bilaterales. Asimismo, la existencia de una sola superpotencia determinara que la subordinacin a los intereses de Estados Unidos sera la clave para un buen posicionamiento en el sistema global. El llamado realismo perifrico, trmino acuado por el intelectual argentino Carlos Escud, define claramente esta perspectiva cuando establece que para los pases en vas de desarrollo no corresponde impulsar una estrategia de poder que los enfrente con Washington, sino que la bsqueda de mejores condiciones para un crecimiento econmico slo es sostenible bajo la tutela de la Casa Blanca9. Por su parte, en el progresismo conviven enfoques optimistas y pesimistas sobre la globalizacin, dependiendo de si se destacan las oportunidades o las amenazas, o si se considera la necesidad de dotarla de normas que permitan gobernarla, o si se estima que se puede disputar la hegemona al neoliberalismo, por lo dems en entredicho luego de la crisis subprime. En general, los pases con administraciones progresistas no rechazan el libre comercio, sino que centran sus estrategias de apertura en acuerdos preferenciales con sus vecinos y la promocin del comercio justo, sobre todo en lo que se refiere a la crtica al proteccionismo y a los subsidios agrcolas de las naciones desarrolladas. Del mismo modo, las relaciones con Estados Unidos varan desde alianzas parciales a la pretensin de una autonoma plena e, incluso, cierta voluntad de disputar la influencia norteamericana en la regin, posturas que se encuentran en comps de espera mientras la poltica latinoamericana de Barack Obama pueda desplegarse por completo.
Carlos Escud. El realismo de los Estados dbiles. GEL. Buenos Aires, 1995. 114
Los conservadores criollos sustentan una posicin autorreferente y nacionalista, que deriva de percepciones muy profundas que nacen en la poca en que se formaron las oligarquas, pues la proteccin de sus intereses como grupo social dominante requera de la centralizacin administrativa y de la homogenizacin cultural. Este segmento de la poblacin se ve amenazado persistentemente por el miedo a la prdida de identidad, lo cual demanda una reafirmacin constante de la soberana nacional, reacciones que se unen al desprecio o al miedo al vecindario y a la carga negativa que tiene la integracin regional, cuando se aleja de los aspectos puramente comerciales. El progresismo, en cambio, es heredero del pensamiento integracionista que postula la unidad latinoamericana como condicin para el desarrollo y el protagonismo de la regin en los asuntos mundiales. La derecha se caracteriza por defender los intereses corporativos de la burocracia estatal dedicada al manejo de las relaciones exteriores, convirtindose en un freno para la introduccin de nuevas visiones y comportamientos que permitan una mayor y ms eficiente insercin externa. Los progresistas, por otro lado, creen imprescindible la modernizacin del Estado y de la diplomacia, democratizando la toma de decisiones y la composicin de los servicios exteriores, con el fin de convertirlos en herramientas tiles para abordar las tareas que demanda el actual sistema internacional.
3 POLTICA EXTERIOR DE CHILE 1990-2010

1. LA REINSERCIN INTERNACIONAL DE CHILE
La vuelta a la democracia implicaba como desafo inmediato la reinsercin de Chile en la comunidad internacional, despus de los diecisiete aos de aislamiento
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del rgimen de Pinochet. En tal contexto, el gobierno del Presidente Patricio Aylwin (1990-1994) impuls una poltica exterior basada en la recuperacin de la presencia del pas en el mundo, privilegiando principios tradicionales10 y visiones pragmticas que facilitaran la normalizacin de los vnculos externos, en un escenario complicado por los procesos de transicin interna y la fundacin de la post guerra fra. Como se ha expuesto ms arriba, la naturaleza forzadamente transaccional del sistema poltico y la arquitectura multipartidaria del Ejecutivo, impidi dotar al comportamiento internacional de la nueva administracin de un color decididamente progresista, limitndose a superar conflictos y a revalidar presencia en las instancias multilaterales, de acuerdo a la simple lgica que emanaba de la simpata por la experiencia chilena. Estas condiciones alcanzaron para formular objetivos tan bsicos, pero a la vez tan diversos a los del gobierno anterior, como la promocin de la paz y la seguridad, el respeto a los derechos humanos y a los valores democrticos, el progreso de las relaciones econmicas y la cooperacin internacional11. Asimismo, el aumento exponencial de visitas oficiales y misiones al exterior, junto a las intervenciones del Jefe del Estado en las Naciones Unidas y en el Parlamento Europeo, sorprendieron gratamente a una poblacin acostumbrada a que el general Pinochet no pudiera salir del pas por el repudio que causaba en el resto del planeta. No obstante, quedaron excluidas expresamente actuaciones protagnicas o de alto perfil que pudieran confundirse con una poltica de prestigio12, dejando
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Patricio Aylwin. Mensaje Presidencial. 1990. Patricio Aylwin. Mensaje Presidencial. 1993.
Manfred Wilhelmy y Cristin Fuentes. De la Reinsercin a la Diplomacia para el Desarrollo: Poltica Exterior de Chile 1992-1994. En Amrica Latina en el Mundo. Alberto Van Klaveren (Editor), Los Andes, Santiago, 1995. 116
de lado su importancia como recurso de poder para las naciones pequeas. La reticencia a involucrarse en problemas que representaran un riesgo demasiado alto, se mantuvo hasta que el Presidente Aylwin impuls la Cumbre Social, gran hito en la gestin multilateral y una muestra de la ms pura poltica de prestigio. Aunque el primer gobierno de la transicin reiter que Amrica Latina era el espacio dentro del cual el pas haba ejercido histricamente un rol como factor de equilibrio y moderacin, prefiri concentrarse en profundizar las relaciones vecinales13. El mejor exponente de tal esfuerzo fueron las relaciones con Argentina, pues los gobiernos de Patricio Aylwin y Carlos Menem fueron capac es de inaugurar una nueva era en los vnculos entre ambas naciones, utilizando a plenitud el Tratado de Paz y Amistad de 1984. De esta forma, se resolvieron 22 de las 24 disputas fronterizas pendientes y el resto se super por arbitraje (Laguna del Desierto) y por una lnea poligonal que delimitaba la zona de Campos de Hielo Sur. Sin embargo, la complejidad poltica al otro lado de la cordillera hizo necesario renegociar el acuerdo, tanto con el oficialismo como con la oposicin. Adems, se inici la construccin del oleoducto entre Neuqun y San Vicente, se decidi construir varios gasoductos para suministrar gas natural trasandino, el comercio aument sustancialmente y las inversiones chilenas crecieron en forma sorprendente. Por desgracia, el entusiasmo por un combustible abundante, barato y no contaminante ocult la posibilidad de que el gas se agotara y que al cambiar las condiciones pudiera ser impugnado el Protocolo correspondiente por no contar con aprobacin parlamentaria. As, cuando el hidrocarburo comenz a
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Patricio Aylwin. Op. Cit. 1990. 117
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escasear, el gobierno del Presidente Nstor Kirchner adujo la ley que privilegia el consumo interno para justificar el recorte a los envos hacia nuestro pas. Chile y Bolivia han transitado por perodos de aproximacin y distanciamiento, segn cuanto converjan las partes sobre el tema de la salida al mar, sin que hasta ahora fuera posible una solucin mutuamente aceptable y la consiguiente normalizacin de las relaciones diplomticas. A pesar de momentos en que un dilogo bilateral sostenido ha permitido incrementar la confianza, se mantienen las divergencias de enfoque ya que Chile propone perfeccionar el libre trnsito y profundizar la integracin econmica, mientras Bolivia insiste en una salida soberana al ocano Pacfico. Al mismo tiempo se cumplieron las clusulas pendientes del Tratado de 1929 con Per, entre las que se encontraban la construccin de un muelle y un almacn aduanero al servicio de este pas en Arica, y la nueva estacin de Ferrocarril de Arica a Tacna, as como la instalacin en el Morro de un Monumento al Cristo de la Paz y el saneamiento legal del terreno peruano del Chinchorro en Arica. Pero razones de ndole electoral hicieron que el Presidente Fujimori retirara estos acuerdos o Convenciones de Lima del Congreso, pudiendo ser ratificadas ms tarde con algunas modificaciones. Con el transcurso de los aos se pudo firmar un Acuerdo de Complementacin Econmica y otro sobre Proteccin de Inversiones, instrumentos que Chile consideraba necesarios para mejorar los vnculos, tomando en cuenta la importante presencia de capitales nacionales en Per, situacin que se ha demostrado por completo insuficiente. En sntesis, la afinidad poltica y las similitudes en el modelo econmico con Argentina contribuyeron al desarrollo de un vigoroso proceso de integracin, a diferencia de Per y Bolivia, los que requieren concesiones de alto costo para Chile y un dilogo de largo plazo que no ha sido posible mantener.
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En el plano multilateral, Chile reactiv su participacin en los foros latinoamericanos e interamericanos. Hitos relevantes de este esfuerzo fueron la admisin en el Grupo de Ro y la organizacin de la Asamblea General de la Organizacin de Estados Americanos en 1991 (Santiago, 3 de Junio), ocasin en la que se logr un compromiso de promocin de la democracia, que reposicion a la OEA como defensor de la gobernabilidad democrtica en el hemisferio. Una fuerte demostracin del carcter democrtico del gobierno fue la recuperacin del pluralismo en su poltica exterior, restablecindose las relaciones diplomticas que el rgimen militar haba roto por razones ideolgicas. La excepcin fue Cuba, ya que slo se repusieron lazos a nivel consular, demorndose una restitucin completa de los vnculos debido a la oposicin de algunos sectores de la coalicin gobernante y de la derecha, reticentes a cualquier aproximacin con Fidel Castro o por tener sospechas de que La Habana estaba involucrada en el asesinato del senador Jaime Guzmn. La solidaridad europea con Chile permiti llevar a la prctica acuerdos de cooperacin muy relevantes, constituir una fundacin empresarial, promover el intercambio econmico, las inversiones y la transferencia de tecnologa, si bien persistieron diferencias en el mbito comercial hasta la posterior firma del Acuerdo de Asociacin. El pas recibi, tambin, una gran cantidad de recursos por parte de los pases escandinavos, Japn y Canad, siendo fundamental para impulsar proyectos de desarrollo cientfico-tecnolgico y social. Con Estados Unidos se lograron avances sustanciales, siendo eliminadas las sanciones militares establecidas en la enmienda Kennedy, permitindose el reingreso de Chile al Sistema de Seguros de Inversiones (OPIC) y al Sistema Generalizado de Preferencias (SGP), y suscribindose un Acuerdo Marco sobre Comercio e inversiones.
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Con gran entusiasmo, el Ministro de Hacienda Alejandro Foxley, declar en Washington la decisin de sumarse de inmediato a la Iniciativa para las Amricas del Presidente George H. Bush, que pretenda establecer una zona de libre comercio entre Alaska y Tierra del Fuego. Por cierto, el camino sera tan largo y accidentado que la propuesta no ha podido concretarse, aunque la poltica exterior de todas maneras orient sus energas hacia una mayor internacionalizacin de la economa de mercado chilena, fortaleciendo la promocin de las exportaciones y la inversin extranjera. La estrategia de apertura unilateral prevaleciente durante el pinochetismo fue complementada por pactos bilaterales y una ofensiva en el mbito multilateral, que llev al pas a iniciar negociaciones para un Tratado de Libre Comercio con Estados Unidos, suscribir Acuerdos de Complementacin Econmica y Libre Comercio con Mxico, Bolivia, Colombia, Venezuela y Argentina, firmar el convenio de la Ronda Uruguay del GATT e ingresar a la Conferencia de Cooperacin Econmica del Pacfico (PECC) y al sistema de cooperacin del Asia Pacfico (APEC). Los gobiernos de la Concertacin de Partidos por la Democracia no han considerado pertinente establecer alianzas polticas explcitas con las grandes potencias, limitndose a reaccionar a la coyuntura y a defender intereses especficos, con la sola y destacada excepcin de los asuntos comerciales y la lucha contra el terrorismo despus del ataque a las Torres Gemelas y el Pentgono en 2001. Estas preferencias han conformado una poltica exterior con metas de corto plazo y con acento economicista, ms inclinada a privilegiar relaciones de intercambio e inversiones con el Asia-Pacfico, Estados Unidos y los llamados like minded countries (pases afines), sin perjuicio de un cierto retorno cclico al inters por Amrica Latina y Europa, cuando las circunstancias o el liderazgo presidencial as se imponen.
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2. LA DIPLOMACIA PARA EL DESARROLLO

La Administracin del Presidente Eduardo Frei Ruiz-Tagle (1994-2000) debi enfrentar el escenario externo, determinado por una economa local cada vez ms globalizada. Esta condicin demandaba complementar la plena reinsercin internacional alcanzada con una poltica exterior destinada a facilitar el desarrollo de Chile, sumando principios generales tales como el respeto al Derecho Internacional, la solucin pacfica de las controversias, la cooperacin, la promocin de la democracia y el respeto a los derechos humanos, con una estrategia de insercin mltiple que asegurara vnculos estables con nuestros principales socios comerciales14. Esta orientacin fue justificada por la adhesin al regionalismo abierto, pero su definicin vara si se trata de la acepcin asitica, consistente en aperturas unilaterales concertadas, ms cooperacin y sin reciprocidad, o aquella del CEPAL que concibe a los acuerdos regionales como instrumentos para expandir el comercio y las inversiones, tanto intrazona como con el resto del mundo15. Reafirmando el principio, aunque sin explicitar claramente su significado, el pas decidi no ingresar al MERCOSUR. Adems, Chile adujo la prdida de autonoma para ampliar las preferencias comerciales a terceros, y un arancel externo comn ms alto y escalonado (entre 2% y 20%) que su poltica de tasas bajas y parejas. Es bueno precisar que este rechazo tambin puede ser interpretado como la negacin del regionalismo, cuyo reemplazo sera la lgica bilateral o la preferencia multilateral slo cuando se trata de regmenes abiertos.
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Eduardo Frei Ruiz-Tagle. Mensaje Presidencial. 1999. CEPAL. El Regionalismo Abierto en Amrica Latina y El Caribe. 1994. 121
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El pas opto por establecer una asociacin con el Mercado Comn del Sur, consistente en un Acuerdo de Complementacin Econmica destinado a permitir el libre comercio, las inversiones, la desregulacin financiera, la construccin de infraestructura, la facilitacin del transporte y las comunicaciones, la solucin de controversias, y la aplicacin de normas ambientales y sanitarias. Tal diseo obedeci a la idea de que poda ser un aliciente para la integracin fsica y el desarrollo industrial, permitiendo sumar fuerzas en el mbito internacional. Sin embargo, no se observ una actitud proactiva para concordar los lineamientos polticos que habran facilitado la solucin de los problemas y la superacin de las dificultades. No obstante, el segundo gobierno de la transicin reiter la prioridad latinoamericana de su poltica exterior, insistiendo en el nfasis vecinal mediante una vigorosa estrategia de acercamiento, la cual continu siendo exitosa con Argentina pero de aplicacin ms compleja con Per y Bolivia, debido a la importancia de la agenda del pasado. A pesar de que en la Cumbre Hemisfrica de Miami los tres miembros del NAFTA invitaron a Chile a sumarse al pacto, Estados Unidos decidi iniciar negociaciones sobre un Acuerdo bilateral de Libre Comercio y el gobierno del Presidente Frei acept tal ofrecimiento, pues lo consideraba esencial para abrir mercados, establecer mecanismos de solucin de controversias y aumentar las inversiones. Esta Cumbre consider tambin asuntos relacionados con la consolidacin de la democracia y la economa de mercado, la defensa de los derechos humanos y del imperio de la ley, el fortalecimiento de la OEA, la modernizacin del Estado, el combate contra la delincuencia, la derrota de la pobreza y la constitucin de una zona de libre comercio de Las Amricas (ALCA), objetivo que no pudo cumplirse por las diferencias existentes sobre la extensin y velocidad de la apertura comercial, as como acerca de la eliminacin de los subsidios agrcolas norteamericanos.
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El cmulo de coincidencias en todos los mbitos y la intensidad del comercio, nos impuls a insistir en un entendimiento bilateral con la Unin Europea, desechando un acuerdo conjunto con el MERCOSUR. Luego Europa se convenci de que era ms fcil un entendimiento con Chile, las partes acordaron una forma amplia de asociacin, que incluye una zona de libre comercio, mecanismos de concertacin poltica y cooperacin. El ingreso al APEC culmin con xito un proceso de acercamiento al Asia-Pacfico, iniciado en los primeros aos del rgimen militar. Considerada la regin de ms rpido crecimiento econmico del mundo, constituye uno de los ejes centrales de la poltica exterior de Chile, incluso el de mayor relevancia para algunos sectores. Sin embargo, las caractersticas autoritarias, en general, de los sistemas polticos asiticos y las diferencias culturales dificultan una relacin que, por el contrario, brinda oportunidades y beneficios econmicos evidentes, imprimiendo tal carcter a la totalidad de los lazos con la regin. Por otro lado, Chile entendi que deba convertirse en una plataforma de servicios para la vertiente atlntica del Cono Sur y rentabilizar sus acuerdos comerciales mediante la asociatividad con el vecindario, a pesar de la lentitud en operacionalizar tales intenciones. Adems, contina pendiente la construccin de las obras de interconexin y los mecanismos necesarios para la concrecin de un sistema de transporte y comunicaciones capaz de unir las orillas de ambos ocanos. Chile reiter su compromiso con el multilateralismo participando en todas las instancias de Naciones Unidas y suscribiendo instrumentos tan relevantes como la Convencin para la Proscripcin de las Armas Qumicas, los Acuerdos de Tlatelolco, el Tratado de No Proliferacin Nuclear, el Tratado de Proscripcin Total de los Ensayos Nucleares y el Tratado para la Proscripcin de las Minas Antipersonales. Finalmente, el gobierno de Eduardo Frei reconoci que los chilenos repartidos por el mundo eran un tema de poltica exterior, ya que seguan siendo parte
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de la nacin y constituan un enorme activo cultural, poltico y econmico. Por eso, se mejor ostensiblemente la atencin consular y se logr el reconocimiento constitucional del derecho a la nacionalidad de hijos y nietos de chilenos, permaneciendo sin aprobacin la ley que permite participar en las elecciones presidenciales a los compatriotas que viven en el extranjero.
3. EL CIERRE DE UN CICLO
Durante la administracin del Presidente Ricardo Lagos (2000-2006) se cerr un ciclo en el proceso de reinsercin internacional de Chile16, al cumplirse los objetivos de poltica exterior ms importantes, destacndose la firma del Tratado de Libre Comercio con Estados Unidos y el Acuerdo de Asociacin con la Unin Europea. Tales metas se lograron en el contexto de un mundo incierto, ms aun luego de los atentados de Al Qaeda del 11 de septiembre de 2001. Esta situacin convenci al gobierno de que deba dirigir su accin hacia el fortalecimiento de las capacidades de la comunidad internacional para gobernar la globalizacin, pues el respeto a reglas definidas y respetadas por todos era la nica proteccin de los dbiles ante la fuerza, ejercida tanto unilateralmente por una potencia como por un grupo terrorista. Consecuentemente, Chile se neg a acompaar a Washington en la guerra de Irak, demostrando su firme compromiso con el derecho internacional y las organizaciones multilaterales, a pesar de la posibilidad que Estados Unidos desistiera o postergara indefinidamente el Tratado de Libre Comercio bilateral. Finalmente, el acuerdo sali adelante ya que representaba un smbolo difcilmente descartable para la Casa Blanca, pues se trataba de un socio destacado por ser una slida democracia y una consistente economa de mercado.
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Libro de Poltica Exterior. Ministerio de Relaciones Exteriores. 2005. 124
Por otro lado, el programa oficial continu considerando prioritaria a la regin y la reconoci como el espacio natural desde donde proyectarse al resto del orbe17. Ms aun, reafirm que la consolidacin de los avances conseguidos por Chile, y la posibilidad de aprovechar las oportunidades de la globalizacin, enfrentar sus amenazas y conseguir un desarrollo ms integral, dependan de la actuacin conjunta con una Amrica Latina estable y socialmente cohesionada18. Estas razones decidieron al gobierno de Lagos a proyectar el principio de solidaridad activa con las naciones latinoamericanas que lo requirieran, transformando a la cooperacin en un eje transversal de poltica exterior19. Utilizando una lgica concntrica, Amrica del Sur era el mbito de integracin ms cercano, surgiendo la Comunidad Sudamericana de Naciones como instancia donde deban converger todos los espacios integracionistas vigentes, sin perder de vista un proyecto que incorporara al resto de Amrica Latina. A poco andar, fall un nuevo intento de Chile para ingresar como miembro pleno al MERCOSUR y se reanudaron las negociaciones sobre el Tratado de Libre Comercio con Estados Unidos. En el plano vecinal, los Presidentes Lagos y Banzer acordaron, durante el ao 2000, iniciar un dilogo que reestableciera la confianza y ayudara a Bolivia a exportar su nueva riqueza gasfera. Con este fin, se establecieron condiciones para otorgar a La Paz un terreno en concesin para instalar una planta de liquefaccin de gas natural, ubicado en el puerto de Patillos, al sur de la
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Ricardo Lagos Escobar. Mensaje Presidencial. 2000.
Ministerio de Relaciones Exteriores de la Repblica de Chile. Posicionamiento de Chile en el escenario regional. Notas para la intervencin del Ministro de Relaciones Exteriores, don Ignacio Walker, en la inauguracin del ao acadmico de la Academia de Guerra de la Fuerza Area. Santiago, mircoles 22 de junio de 2005.
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Ministerio de Relaciones Exteriores de la Repblica de Chile. Op. Cit. 125
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ciudad de Iquique. Pero el General Banzer muri antes de concluir su perodo y sus sucesores pusieron como condicin satisfacer la aspiracin martima antes de continuar negociando. Luego, la mayora absoluta obtenida en las elecciones dot a Evo Morales de la fuerza, legitimidad y voluntad suficientes para reemprender el dilogo con Chile, acordando una agenda de trece puntos, entre los que se encuentra la salida al mar de Bolivia. Por su parte, la importancia que haban adquirido los vnculos con Argentina, la afinidad poltica y la concomitancia en que era necesario delinear una perspectiva de futuro comn, estimularon la creacin de una Alianza Estratgica que sirviera de marco para la convergencia poltica, econmica y de seguridad. Sin embargo, nada de esto pudo realizarse debido a la aguda crisis desatada en Argentina, primando la continuidad hasta que la falta de suministro de gas natural abri una fase de mayor conflictividad en las relaciones bilaterales, no obstante las tendencias integracionistas ms de fondo no slo permanecieron, sino que mantuvieron su ritmo acumulativo20. El intercambio comercial y las inversiones chilenas en Per aumentaron significativamente21, sin perjuicio de que el reclamo sobre la delimitacin
Entre otros datos podemos citar que las inversiones chilenas alcanzaban, en junio de 2009, US $15.528 millones (DIRECON), materializadas en 16 provincias trasandinas. Asimismo, el intercambio comercial lleg a los US $6.132 millones en 2008 (ProChile). Funcionan siete Comits de Integracin que canalizan las demandas por mayor integracin de las sociedades y gobiernos subnacionales, 600 estudiantes universitarios chilenos han sido becados por Argentina y un milln de turistas chilenos viajan al otro lado de la cordillera al ao, lo que representa un 20% del total argentino. En el 2008 el intercambio comercial fue de US $3.328.038 millones (Pro Chile) y a junio del 2009 las inversiones chilenas alcanzaban US $ 7.203 millones (DIRECON). 126
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martima acab por dificultar las excelentes relaciones existentes al inicio del gobierno del Presidente Alejandro Toledo. Tambin es destacable la densificacin y profundizacin de los vnculos con Brasil, resaltando la excelente interlocucin entre los presidentes y una concertacin estrecha en todos los planos. La Asociacin Estratgica acordada con Mxico constituy un paso de particular importancia, ya que va ms all de constatar meras coincidencias, conformando un espacio institucional a partir de valores comunes e instrumentos de concertacin poltica y del fortalecimiento del intercambio econmico, la cooperacin y la cultura. Ms all de cualquier duda, Chile demostr su compromiso con Amrica Latina participando activamente en la misin de paz de la ONU en Hait (MINUSTAH), experiencia particularmente valiosa para fortalecer la disposicin y los mecanismos implicados en este tipo de operaciones, as como la conciencia nacional con respecto a nuestras responsabilidades internacionales, aunque se eche de menos un plan de salida de las tropas y su eventual reemplazo por una misin de cooperacin civil. Por ltimo, la poltica exterior incorpor nuevos objetivos tales como la bsqueda de autonoma energtica y de recursos cientficos, tecnolgicos e innovativos, y el fomento a la internacionalizacin de regiones y municipios, valioso ejercicio de adaptacin a los requerimientos del mundo contemporneo que merece continuidad y mayor potencia.
4. ADAPTACIN Y CAMBIO DE ESCENARIO

En la gestin exterior de la Presidenta Michelle Bachelet (2006-2010) pueden distinguirse dos etapas, ms o menos coincidentes con los mandatos de los
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Chile
Ministros Alejandro Foxley y Mariano Fernndez. La primera opt por la consolidacin y profundizacin de la estrategia definida desde 199022, sin tomar en cuenta que sus metas ya se haban cumplido, enfatizando una visin optimista de la globalizacin23, el comercio, los vnculos con el Asia-Pacfico y los pases afines. Mientras la segunda ha demostrado un comportamiento ms proactivo y preocupado de los asuntos latinoamericanos, sobre todo despus de asumir la presidencia de UNASUR. Esta Administracin ha desplegado su actuacin internacional en un escenario marcado por el fracaso norteamericano en Irak, el consiguiente abandono de la iniciativa unilateral y la prdida de influencia de Estados Unidos, quedando pendiente cuanto podr hacer Barack Obama para recuperar terreno. Adems, la Repblica Popular China fortaleci su rol de gran potencia y la economa global cay en una profunda crisis, denominada por sus orgenes burstiles e hipotecarios como subprime. Luego de los problemas en el medio oriente y el fracaso del ALCA, Washington redujo aun ms su inters por Latinoamrica, sin que el nuevo gobierno demcrata haya hasta ahora desarrollado su poltica en plenitud. En todo caso, a las cuestiones de seguridad en Colombia y Mxico, y a la contencin de Hugo Chvez se uni en los ltimos meses la preocupacin por el golpe de Estado en Honduras, situacin que no ha podido ser revertida hasta ahora. La crisis del sistema democrtico en Venezuela, Bolivia y Ecuador, junto a la instalacin de regmenes polticos de reemplazo, algunos de ellos sustentados por poderosos movimientos indgenas, delinearon un panorama sudamericano muy variado.
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Presentacin del Ministro Alejandro Foxley ante el Senado. 2006. Presentacin del Ministro Alejandro Foxley. Op. Cit. 128
No obstante la posicin oficial favorable a un marco de respeto y aceptacin de las diferencias existentes, es necesario reconocer que la relacin con Hugo Chvez est marcada por la desconfianza. La diplomacia presidencial ha sido muy activa en poner a funcionar las instituciones, espacios y foros de la Unin de Naciones Suramericanas, entre ellas el Consejo de Defensa Sudamericano. Asimismo, el Acuerdo de Asociacin con el MERCOSUR ha sido el marco facilitador para el aumento del comercio y las inversiones, aunque falta agregar otros sectores importantes como el de los servicios. Desde el punto de vista poltico, el MERCOSUR constituye una plataforma de coordinacin y concertacin, notndose una presencia activa de Chile en aquellas estructuras que permiten participar a un miembro asociado. En el mbito vecinal, los cortes al suministro de gas deterioraron la confianza con Argentina, pero el proceso de integracin demostr poseer la potencia suficiente como para sostenerse por s mismo. Prueba de ello es la formacin de una Fuerza Binacional de Paz, el fortalecimiento de los Comits de Integracin como espacios de coordinacin entre los gobiernos nacionales y subnacionales, y la elaboracin de un nuevo Tratado de Integracin que perfecciona la institucionalidad y la concertacin poltica. Queda pendiente cumplir con la intencin de la Presidenta Bachelet, en orden a pasar de la cooperacin a una asociacin ms estrecha en los prximos aos24. Por su parte, la presentacin que hizo Lima del caso de los lmites martimos ante la Corte de Justicia de La Haya ha deteriorado las relaciones, impidiendo aislar el tema y encausar los vnculos por el camino de la integracin.
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Michelle Bachelet. Mensaje Presidencial. 2008. 129
Chile
A la inversa, el dilogo con Bolivia ha conseguido aumentar la confianza y materializar iniciativas tales como la profundizacin del ACE 22, permitir el ingreso de personas slo con la cdula de identidad, la ampliacin de los acuerdos sobre pasos fronterizos, la cooperacin para la facilitacin fronteriza, la apertura del puerto de Iquique para la carga de ese pas, la construccin de una carretera biocenica entre Brasil, Chile y Bolivia, y un arreglo sobre el uso de las aguas del Silala. En todo caso, aunque estas iniciativas han consolidado un clima positivo en las relaciones, se mantiene sin resolver la aspiracin martima boliviana. La infraestructura y la energa son materias donde la integracin arroja resultados concretos y visibles. Es destacable la pavimentacin de varios pasos fronterizos y los respectivos edificios aduaneros, a pesar de la lentitud en poner a funcionar la Iniciativa para la Infraestructura Regional Sudamericana (IIRSA) y la rigidez por parte de las autoridades chilenas en lo que respecta a la habilitacin de los complejos fronterizos integrados de doble cabecera (preferido por Chile) o cabecera nica (opcin argentina) y la obligacin de realizar estudios de prefactibilidad econmica y social que justifiquen tales inversiones. El conflicto por los cortes de gas natural licuado argentino a nuestro pas nos convenci de que era urgente obtener independencia y seguridad energtica, evitando problemas con los vecinos, mayores costos y diferencias de trato. A esto se agrega un esfuerzo considerable para introducir energas limpias y renovables, as como la promocin de la eficiencia en el uso de combustibles, aparente retroceso en la integracin que puede variar su percepcin negativa cuando Chile reexporte el gas natural licuado que compra al resto del mundo. Sin embargo, sigue pendiente superar las diferencias de fondo con la constitucin de un sistema que defina reglas del juego iguales para todos, ejercicio que el gobierno chileno est dispuesto a realizar. En el plano econmico, la red de Tratados de Libre Comercio suscritos por Chile pone por delante la obligacin de implementarlos, administrarlos y
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difundirlos, aprovechando plenamente sus ventajas y oportunidades, sobre todo en lo que se refiere a las PYMES y a la asociatividad pblica y privada con los pases vecinos. De igual manera, desde la vuelta a la democracia, Chile ha participado en instancias como el Movimiento de Pases no Alineados, aunque sin un compromiso mayor pues los temas del mundo en desarrollo difieren de la orientacin ms cercana a las naciones desarrolladas que tienen las autoridades nacionales. Es as como el gobierno solicit el ingreso del pas a la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo (OCDE), club al cual pertenecen las principales economas del planeta, aduciendo la necesidad de asegurar los ms altos estndares de eficiencia econmica y social que esta institucin exige. Ms bien, tales instancias son para el Ministerio de Hacienda y los poderes neoliberales verdaderos certificados de buena conducta que permiten optar a mejores calificaciones de riesgo, posibilitando mayores inversiones y acceso a crdito ms barato, junto a un seguro que impida cualquier cambio brusco del modelo. En relacin a la integracin financiera y monetaria, Chile no participa en el Banco del Sur debido a la desconfianza en el rgimen chavista y a la posicin alternativa que levanta frente a las instituciones hemisfricas. Santiago est dispuesto a avanzar en la coordinacin macroeconmica, lo que no produce mucho entusiasmo en sus pares sudamericanos, quienes se niegan a ceder soberana en funcin de la ortodoxia. El gobierno chileno cree que falta mucho para lograr las convergencias que requiere una moneda nica, desconfiando de la disciplina fiscal de algunos pases y de la falta de transparencia en las cuentas pblicas. El Banco Central no contempla la sustitucin del dlar, pues todava sigue siendo el signo monetario ms usado para las transacciones internacionales, pero contempla una canasta con las monedas de sus principales socios comerciales (Yen, Yuan, Euro, etc.) para una serie de clculos.
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Chile
El gobierno de la Presidenta Bachelet est comprometido con el xito de la Ronda de Doha de la OMC, promueve el fin del proteccionismo, el establecimiento de un sistema de reglas y disciplinas claras y obligatorias, que otorgue estabilidad y predictibilidad al comercio, limite la discrecionalidad y proteja especialmente a los pases ms pequeos contra las acciones unilaterales, e impulsa la construccin de un nuevo orden financiero, acorde con los requerimientos de la economa post crisis subprime. Chile apoya a Brasil como miembro permanente del Consejo de Seguridad en representacin de Amrica Latina y promueve la modernizacin de las Naciones Unidas, organizacin que debe perfeccionar sus mecanismos de representacin y modernizar su estructura. A nivel global, Chile considera imprescindible asegurar la provisin de los bienes pblicos universales, reglas claras, inclusivas y transparentes, el derecho y el multilateralismo por sobre la fuerza y las respuestas unilaterales; defiende el medio ambiente, los derechos humanos, de gnero, de los pueblos indgenas y de los consumidores, el trabajo decente, la transferencia tecnolgica y la seguridad alimentaria; y promueve la lucha contra el terrorismo, el desarme, la seguridad humana, la promocin de los valores democrticos y la reduccin de la pobreza. La reciente aprobacin en el Congreso del Convenio 169 de OIT es un paso adelante en el reconocimiento a los pueblos originarios, sin olvidar la complejidad de un tema pospuesto histricamente por nuestra estructura poltica, jurdica, social y cultural. El gobierno est consciente de que nos encontramos en la regin ms desigual del planeta, por lo que propone que el tema de la cohesin social constituya un nuevo pilar del proceso de cooperacin e integracin regional, orientndose a alcanzar sociedades ms inclusivas. Por eso el pas participa activamente en la Alianza Mundial para el Desarrollo, en el marco de la accin internacional para alcanzar los Objetivos de
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Desarrollo del Milenio (Naciones Unidas, 2000) y busca establecer convenios de cooperacin con los pases desarrollados en materia de promocin de la equidad y generacin de oportunidades25.
4 EVALUACIN Y PERSPECTIVAS
Cuando hablamos de lo que ha sido el modelo de poltica exterior aplicado por los gobiernos de la Concertacin de Partidos por la Democracia, debemos referirnos necesariamente a un diseo hbrido, caracterizado por la heterogeneidad que fluye de mltiples trampas, frenos y vetos presentes en el sistema poltico chileno. El entramado constitucional heredado de la dictadura y la negociacin permanente impuesta a la transicin como marco de hierro, ha resultado en que la derecha criolla pueda practicar una suerte de poltica teledirigida, que suple sus deficiencias a travs de la crtica y la posterior reorientacin de las acciones emprendidas no por s misma, sino por la Concertacin. Los sectores conservadores actan de este modo por su condicin provinciana, lo que les impide tener una idea del mundo que los rodea, salvo algunas percepciones en materia internacional como la alta valoracin de la libertad de comercio, la defensa de las fronteras y la necesidad de subordinarse a la potencia dominante. Esta situacin provoca que el perfil exterior del pas se mueva espordicamente hacia el progresismo, por lo general cuando la determinacin del Ejecutivo as lo desea, conducta que privilegia la diplomacia presidencial por sobre los canales tradicionales, abandonando la urgencia del cambio.
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Sitio web del Ministerio de Relaciones exteriores: www.minrel.gov.cl 133
Chile
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U R U G U A Y
EL CASO URUGUAYO
Carlos Lujn
Uruguay
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INTRODUCCIN
Por primera vez en la historia de las elecciones nacionales uruguayas triunf la izquierda, consiguiendo en octubre de 2004, la Presidencia de la Repblica el Frente Amplio1 con el 50,3% de los votos ciudadanos en la primera vuelta. Ello signific la asuncin del Dr. Tabar Vzquez como Presidente de la Repblica y la conformacin de una mayora parlamentaria propia para el Frente Amplio, con 17 senadores de un cuerpo de 31 integrantes y 52 de los 99 diputados. En mltiples rdenes de la vida nacional se produjo una reorientacin en las polticas pblicas del pas. La poltica internacional no fue ajena a este proceso de cambios y esta ponencia aborda justamente las principales lneas seguidas por el gobierno en esa materia. Adems de la introduccin, el texto consta de tres grandes secciones. En la primera se presentan los tpicos de la agenda internacional del pas, agenda dinmica que fue objeto de desarrollo en el propio perodo frentista. A continuacin se aborda la estrategia de insercin internacional que exhibi Uruguay, considerando tanto las principales lneas de poltica como la estructura decisoria en la que ellas se sustentaron. Finalmente, con vocacin prospectiva, se trabaja en torno al programa del Frente Amplio elaborado para las elecciones del 2009 entendiendo que el mismo muestra algunas interesantes claves interpretativas sobre la poltica internacional que podra desarrollar un segundo gobierno progresista.
1 LA AGENDA EN MATERIA DE POLTICA INTERNACIONAL

Tres temas han estado en el debate respecto a la direccin a seguir en materia internacional durante el primer gobierno progresista del Frente Amplio.
El nombre completo del lema era Frente Amplio-Encuentro Progresista-Nueva Mayora. 137
Uruguay
En primer lugar se ubican las relaciones con Argentina, Brasil y los Estados Unidos. En el diseo de la poltica exterior del Uruguay son clave tanto las relaciones con sus dos vecinos como con la potencia hegemnica mundial. Los dos primeros por su peso y cercana y la ltima por su importancia global, su influencia en la regin y sus intereses especficos en el Cono Sur del continente. Estas tres relaciones no pueden verse en forma aislada sino en estrecha vinculacin, lo que es un desafo analtico y poltico de primera magnitud. Con respecto a la Argentina, las relaciones estuvieron en su peor momento a fines de la anterior Administracin, bajo la presidencia del Dr. Jorge Batlle. El gobierno progresista no ha podido llevar las relaciones a su buen nivel habitual, aunque se puede afirmar que muy lentamente las mismas han ido mejorando, probablemente en mayor medida por los cambios internos en la Argentina que por una estrategia proactiva de mejoramiento por parte del Uruguay. Las relaciones con el Brasil de Lula han sido excelentes, ms all de inconvenientes comerciales en nuestras fronteras, todos ellos subsanables. Las frecuentes visitas del asesor personal del Presidente brasileo en materia internacional, el Dr. Marco Aurelio Garca al Uruguay son un indicador de la muy buena relacin existente entre dos gobiernos afines, afinidad inexistente con el anterior gobierno colorado. Sin embargo, tan buen relacionamiento no se ha traducido en una accin de liderazgo regional brasileo que permitiera mejorar las debilitadas relaciones con Argentina. Finalmente, las relaciones con los Estados Unidos han continuado siendo muy buenas, aunque distintas de las desarrolladas durante la anterior administracin colorada. Vzquez recibi a George W. Bush en su residencia de descanso en Colonia y se reuni con Barack Obama en ocasin de su ltima visita a los EEUU en septiembre de 2009. La pertenencia de Uruguay al grupo de los pases latinoamericanos que forman parte del progresismo de cuo socialista democrtico ayuda a consolidar la buena relacin por el efecto de
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diferenciacin con otros gobiernos de la regin con orientaciones de corte ms populista o nacionalista. En segundo lugar, otra definicin a la que se enfrent el gobierno progresista uruguayo refiere al espacio regional considerado prioritario para el Uruguay: MERCOSUR, Sudamrica o Latinoamrica? Durante la presidencia de Batlle hubo un alejamiento de la regin y una postura ms cercana al norte de Latinoamrica, postura que entre otras cosas se vio reflejada en el TLC que el Uruguay firm con Mxico en el ao 2004. Durante el presente gobierno, y ms all de la vocacin de fortalecimiento del espacio subregional mercosuriano, el apoyo al proceso de conformacin de una integracin subcontinental en Sudamrica o la vocacin latinoamericanista que viene desde el fondo de la historia, Uruguay ha tenido que definir prioridades en funcin de la tensin existente entre la profundizacin del proceso de integracin en curso y la ampliacin del espacio integrado. La poltica llevada adelante parece priorizar a Sudamrica como horizonte supranacional de mediano plazo, sin descuidar una poltica de largo plazo que ve en Latinoamrica el espacio comn a construir y afianzar. Se puede afirmar que en esta cuestin Uruguay no ha terminado de optar: por momentos parece alineado detrs de una construccin poltica sudamericanista y por momentos las relaciones con pases como Mxico o Cuba ubican al pas con una fuerte presencia fuera de la regin inmediata. La evaluacin crtica que el gobierno uruguayo tiene del actual funcionamiento del MERCOSUR parece incidir en la expansin de los lmites de nuestra rea prioritaria por lo menos hasta todo el subcontinente sudamericano. Un tercer tema en debate refiere a cul o cules son los bloques econmicos y polticos a privilegiar por parte de la poltica exterior uruguaya: Europa, Asia (China e India principalmente) y/o Norteamrica?
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Uruguay
En relacin a esta pregunta puede afirmarse que existen tres vectores de diferente peso relativo a la hora de orientar la poltica internacional del pas: la orientacin europesta, la reorientacin hacia el Pacfico o el cerramiento en el continente americano. A partir de ellos, como tipos puros existen cuatro combinaciones posibles: a) el mantenimiento y profundizacin de la relacin con el viejo continente, unido a una apertura a los nuevos mercados asiticos emergentes; b) una orientacin atlantista equilibrada; c) la reorientacin hacia toda la cuenca del Pacfico que incluye los pases de Amrica del Norte; y d) un juego simultneo en las tres direcciones planteadas. La definicin estratgica del anterior gobierno ubicaba a Estados Unidos como central en su vinculacin con los pases desarrollados o las grandes economas emergentes. En el presente gobierno progresista ha habido un posicionamiento equilibrado hacia los tres vectores regionales antes citados, sin que ninguno tenga ms atencin que los otros. Las giras y acuerdos presidenciales as lo muestran al no haberse desatendido ninguna regin en desmedro de las otras. Podra evaluarse un declive relativo de la importancia norteamericana a lo largo del perodo sin que ello signifique su abandono como regin de alta relevancia en la poltica exterior del pas en la actualidad, como lo demuestra la ltima y extensa gira presidencial de septiembre de 2009 por los Estados Unidos.
2 LA ESTRATEGIA DE INSERCIN INTERNACIONAL

Varias son las interrogantes que pueden formularse en relacin a la estrategia de insercin internacional del pas: se constata continuidad, ajuste o cambio de las lneas iniciales trazadas al comienzo de esta Administracin?, existe un pensamiento estratgico que gue la poltica internacional del pas o estamos en presencia de un accionar tctico, a la espera de una posible segunda Administracin frentista que profundice las orientaciones originales o las redefina definitivamente?
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La idea central es que el gobierno de Uruguay ha adoptado como orientacin de su poltica exterior la bsqueda de una insercin internacional en la diversidad, con proyeccin simultnea hacia el espacio regional y hacia el mundo, lo que ha sido denominado regionalismo abierto. El balance entre continuidades, ajustes y cambios en lo que refiere a la poltica exterior del Uruguay durante la presidencia del Dr. Tabar Vzquez surge del anlisis de los puntos fuertes y las oportunidades de mejora que ha tenido el pas en materia internacional. En concreto, se presentan a continuacin cuatro puntos centrales de la poltica internacional de la Administracin Vzquez: La exitosa negociacin de la deuda externa con el FMI. El actual gobierno realiz un cambio sustantivo en el manejo externo de la deuda del pas, consiguindose al final del perodo una mejora muy apreciable de la ratio Deuda/PBI. El regionalismo abierto ha sido la gua de las relaciones bilaterales y multilaterales del pas, disminuyendo as el fuerte proamericanismo del anterior gobierno. La activa participacin de tropas uruguayas en las fuerzas de paz de Naciones Unidas continu la tradicin nacional de defensa del Derecho Internacional y promocin de la paz. El proceso decisivo de la poltica internacional, su estructura y los modelos utilizados fueron muy distintos a lo utilizado durante la Administracin anterior.
3 LA RELACIN DE URUGUAY CON LAS INSTITUCIONES INTERNACIONALES

La relacin de Uruguay con las instituciones internacionales puede ser dividida en tres niveles: la mantenida con las Naciones Unidas, las acciones llevadas
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Uruguay
adelante en la Organizacin Mundial del Comercio (OMC) y la que tuvo con las Instituciones Financieras Internacionales (IFI), en particular la negociacin de la deuda con el Fondo Monetario Internacional (FMI). Uruguay ha definido durante la presente Administracin una firme voluntad de contribuir al proceso de transformacin del sistema internacional de forma que se respeten y protejan los derechos de las ciudadanas y ciudadanos de todo el planeta. En particular, se involucr en la reforma del sistema de Naciones Unidas, participando, por iniciativa gubernamental, como pas piloto de dicha reforma junto a otros siete pases en el mundo de hecho fue el nico pas de Latinoamrica involucrado en dicho proceso. En el mismo sentido, Uruguay no slo ha suscrito sino tambin impulsado los acuerdos internacionales realizados en los ltimos aos sobre medio ambiente, comercio, desarme, combate a la pobreza, seguridad alimentaria, igualdad de gnero y lucha contra la discriminacin racial. Vale la pena destacar la alta prioridad que el Presidente Vzquez ha asignado al tema del cambio climtico y su prxima participacin en diciembre de 2009 en la Cumbre de Copenhague as como su incorporacin el ao entrante (2010) a un panel de alto nivel junto a los expresidentes Lagos y Cardozo sobre pobreza e inclusin social organizado por el Banco Mundial. Sacudido por la crisis, Uruguay ha apoyado la creacin de una nueva arquitectura econmico-financiera, ms adecuada y justa, que renueve el viejo orden nacido en Bretton Woods en lo que refiere a las instituciones financieras internacionales. Se ha integrado al grupo de los 20 plus, saliendo del aislamiento autoimpuesto durante el anterior gobierno, buscando potenciar su participacin en la OMC para bregar ms eficientemente por un comercio ms justo en sus trminos de intercambio. En este contexto, vale la pena resear con mayor precisin el proceso de negociacin de la deuda externa uruguaya con el FMI.
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A comienzos del ao 2005, cuando el Frente Amplio asumi el gobierno nacional, Uruguay estaba emergiendo de la crisis econmico-financiera en la que se sumergi el pas en el ao 2002. El volumen de la deuda externa al finalizar el 2004 era de U$S 13.322 millones, ms del 100% del PBI nacional, y la deuda con los organismos internacionales de crdito en general y el FMI en particular era muy importante. En la negociacin de la deuda externa emprendida por el gobierno uruguayo en el 2005 se pueden reconocer dos instancias bien diferenciadas: una primera, de ndole preparatoria que se desarroll en Uruguay y una segunda, que ocupa el centro del proceso negociador, que se dio en Estados Unidos2. Los preparativos de la negociacin se iniciaron con una primera fase exploratoria en diciembre de 2004, cuando el equipo del gobierno electo analiz el marco de restricciones existentes y las prioridades del gobierno. Luego una segunda instancia relevante tuvo lugar en enero de 2005 cuando todo el gabinete se reuni con la misin del FMI encabezada por Anoop Singh, Director del Departamento del Hemisferio Occidental del Fondo. A su vez, entre el 18 y el 22 de enero del 2005, se registraron instancias de trabajo conjunto entre los integrantes del equipo econmico del gobierno electo y las misiones del BID y del Banco Mundial. En este perodo previo a la asuncin del gobierno electo, se destaca, en febrero de 2004, la visita de Agustn Carstens, Subdirector Gerente del Fondo Monetario Internacional y nmero tres del FMI, con una nutrida agenda de contactos al ms alto nivel. Estando ya el gobierno en funciones, lleg al pas una misin del FMI en marzo del 2005 y, a partir del 9 de mayo de 2005, los tcnicos del Ministerio de Economa y Finanzas (MEF) y los integrantes de la misin del FMI consolidaron la informacin estadstica disponible en el pas, que sera utilizada como base de las proyecciones realizadas por el equipo econmico uruguayo. En EEUU el equipo negociador
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Luego de estas instancias claves hubo momentos de post negociacin tanto en Uruguay como en Norteamrica. 143
Uruguay
uruguayo realiz una serie de entrevistas con los directores de los pases ms relevantes del FMI3, reuniones que permitieron aquilatar adecuadamente los complejos intereses del organismo en este proceso de negociacin en ciernes. El equipo negociador uruguayo tuvo interlocutores en tres niveles: puede ubicarse en el primer nivel a los funcionarios integrantes de las misiones del FMI en Uruguay, en el segundo al nmero tres del Fondo el Subdirector Gerente Agustn Carstens y en nivel ms alto al Director Gerente del FMI, el espaol Rodrigo de Rato. En las instancias de negociacin con Uruguay no particip la nmero dos del FMI, la estadounidense Anne Krueger, Primera Subdirectora Gerente de la Institucin. El acuerdo final con el FMI se centr en la obtencin por parte del Estado uruguayo de un supervit fiscal del 3,5% en el ao 2005, 3,7% en el 2006 y 4% en el 2007, lo cual garantizaba el pago de los intereses de la deuda y, unido al crecimiento programado del PBI del Uruguay, llev la proporcin de la deuda a menos de las tres quintas partes de su volumen. Luego de alcanzados los acuerdos bsicos se avanz en la negociacin de carcter tcnico-poltico con el Banco Mundial (BM) y el BID para ajustar los prstamos de dichos organismos a los proyectos de desarrollo en Uruguay y sustituir, en parte, emprstitos con el FMI por deudas con el BM y BID. En concreto, el equipo negociador se reuni con los directores de ambos bancos para acordar los detalles de los prstamos a recibir por parte de dichas instituciones, luego de cerrado el acuerdo establecido en la carta de intencin firmada por Uruguay y el FMI. Estos acuerdos complementarios permitieron consolidar la disminucin drstica del nivel de exposicin del FMI en Uruguay.
La misin uruguaya mantuvo reuniones con miembros del Directorio del FMI de distintos pases, incluyndose una entrevista con la Directora por los Estados Unidos que tiene el mayor peso accionario en la institucin. 144
La reunin entre el Director Gerente del FMI, Rodrigo de Rato, con el Presidente Tabar Vzquez en Washington el 13 de septiembre de 2005 signific una ratificacin de todo el primer ciclo de la negociacin.
Creo sinceramente que el esfuerzo que ha realizado (el pas) es un esfuerzo muy importante para el futuro de Uruguay, y que permite que el pas pueda enfrentarse a desafos que tiene, considerables, de manera slida. Nos parece que ha habido un aumento claro de credibilidad del pas, y que tambin el cambio de gobierno y que la orientacin macroeconmica se mantenga, e incluso se acente, nos parece que es un hecho a resaltar de la situacin de Uruguay, como lo es tambin el camino de reformas que el Equipo Econmico que dirige el Ministro Astori est realizando desde el punto de vista fiscal, desde el punto de vista tributario, desde el punto de vista financiero, y en todo ello creo que existe adems una buena colaboracin por parte del Fondo Monetario y el gobierno del Presidente. (Rodrigo de Rato, 13/9/5, pgina web de la Presidencia de la Repblica Oriental del Uruguay).
Finalmente, el 28 de septiembre de 2005 se complet la primera revisin del acuerdo stand by aprobado en junio de 2005 a tres aos, acuerdo por el cual Uruguay recibi prstamos por aproximadamente 1.100 millones de dlares. Al analizar la deuda por tipo de acreedores se observa que el 43% de la misma era con organismos internacionales; en particular, en el ao 2004 la deuda con el FMI ascenda a 18,3% del PBI, lo que colocaba a Uruguay como el segundo pas con mayor endeudamiento con el FMI en funcin del tamao de su economa luego de Turqua. El equipo negociador del Uruguay en los Estados Unidos estuvo integrado por el Ministro de Economa y Finanzas, Danilo Astori, y el Jefe de la Asesora Macroeconmica del Ministerio, el Dr. Fernando Lorenzo. El negociador principal por el FMI fue el Subdirector Gerente del Fondo Monetario Internacional Agustn Carstens, ms all de las instancias ratificatorias del acuerdo final por parte del Director Gerente del FMI, Don Rodrigo de Rato.
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Uruguay
A la hora de negociar, para el FMI era clave priorizar su salida de Uruguay, salida que deba producirse en la forma ms rpida posible. Por ello es que en el Directorio del FMI haba posiciones proclives a exigir un supervit fiscal anual superior al 4%. El reclamo de negociaciones anuales del FMI con Uruguay se basaba en la falta de confianza inicial en la capacidad del pas de sostener guarismos tan altos de supervit fiscal que hicieran sostenible el pago de los intereses de la deuda y su amortizacin. Unido a lo anterior, y consistente con estos objetivos, haba una clara falta de voluntad de transferir nuevos recursos a Uruguay. La capacidad de adelantar pagos por parte de Uruguay actu positivamente sobre posibles futuras negociaciones. Si se miran los condicionamientos generales que el FMI impulsa en los pases en desarrollo, uno de los objetivos adicionales del Fondo era impulsar reformas estructurales, incluyendo las privatizaciones en el paquete de reformas las que nunca llegaron a plasmarse en los acuerdos finalmente alcanzados. Tambin era un objetivo del FMI el mantenimiento de una muy buena relacin con Uruguay, como ejemplo para otros pases, especialmente para Argentina. Finalmente, no debe olvidarse que dentro de los temas importantes del Fondo se encuentra el respetar los intereses de sus principales socios, en particular Estados Unidos. De ah la importancia de recordar la voluntad de Estados Unidos de conservar la buena relacin establecida con el pas en el gobierno encabezado por Jorge Batlle (2000-2004). Para la potencia del norte, la ecuacin costo-beneficio del relacionamiento con Uruguay es superior que la que esta potencia puede obtener con Brasil por los montos necesarios a ser movilizados o con Argentina por la relacin oscilante entablada con dicho pas en el ltimo medio siglo. Los intereses de Uruguay en su relacin con el FMI eran, en primer lugar, el bajar la ratio deuda externa/PBI en general y en particular disminuir la deuda con
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las Instituciones Financieras Internacionales (IFI). Dicha ratio lleg a estar casi en el 110% en el 2003, se ubicaba en el 100% al finalizar el 2004 y en el 80% al finalizar el 2005. El gobierno de Tabar Vzquez esperaba ubicar la ratio deuda externa/PBI en el entorno del 60% al fin del mandato en el 2009, cosa que ha cumplido con creces. Cabe recordar que la deuda del pas estuvo en el entorno del 30% al 40% de su PBI a lo largo de toda la dcada de los noventa. Un segundo foco de inters radicaba en el logro de un supervit fiscal moderado, que no generara restricciones excesivas a la hora de implementar el plan de gobierno de la izquierda y, a su vez, arrojara un resultado global de las finanzas pblicas equilibrado al finalizar el perodo. La evolucin de dicho resultado global prevista por el gobierno fue de -1,3% en el 2005, y de -1,2%, -0,7%, -0,5% y -0,4% en los aos sucesivos. Uruguay alcanzara dicha situacin final de casi equilibrio en base a un supervit fiscal estable en el tiempo y una leve disminucin del peso de los intereses en el perodo (de 4,8% a 4,4%). Hasta la llegada de la crisis mundial dichos objetivos fueron logrados adecuadamente. Asociado con lo anterior, uno de los intereses del pas era mantener estables los niveles de deuda bruta del sector pblico a lo largo de todo el perodo de gobierno, poniendo fin al crecimiento explosivo de la deuda que pas de aproximadamente 6.000 millones en el 1995, a los 8.000 millones en el 2000 y 13.000 millones a comienzos del ao 2005. En tercer lugar, como corolario del plan de gobierno antes reseado, era inters del gobierno uruguayo la realizacin de ciertas reformas estructurales claves, aunque sin incluir en el paquete privatizaciones por considerarlas insostenibles polticamente y no deseables desde el punto de vista programtico. En concreto, las principales reformas estructurales de inters para el equipo negociador uruguayo eran la reforma tributaria, la previsional (Caja Policial, Caja Militar y Caja Bancaria) y la financiera. En cuarto lugar, interesaba al gobierno uruguayo cumplir sus promesas electorales, en especial desarrollar polticas sociales contra la pobreza y la
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indigencia, situaciones stas acrecentadas durante la crisis del 2002 hasta niveles nunca observados en el pas y que afectan especialmente a la infancia. Finalmente, un objetivo de Uruguay en sus relaciones con el FMI fue que el cumplimiento de los acuerdos con dicha institucin redundara en la consolidacin de un clima favorable de inversiones puesto que el gobierno consideraba que a travs de la inversin se crearan ms puestos de trabajo, va de salida de la pobreza para buena parte de la poblacin en tal situacin. Como objetivo secundario se estableci el adelantamiento de pagos de la deuda, para obtener mejores tasas de inters y/o para disminuir la condicionalidad del pas. Este objetivo se cumpli en el ao 2006, poco antes de realizarse las elecciones de las autoridades partidarias del Frente Amplio para el perodo, al pagarse la totalidad de la deuda con el FMI. Se puede afirmar que entre Uruguay y el FMI se dio una tensin que oscil entre la cooperacin y el potencial conflicto. Dicha tensin surgi de las convergencias, las divergencias y las complementariedades de los intereses ya reseados, a lo cual se sum el peso de otros factores. En primer lugar, los problemas ideolgicos al interior del partido de gobierno, en cuyo discurso la relacin con el Fondo se ubic histricamente en el polo del conflicto y no en el de la cooperacin. En segundo lugar, la negociacin con el FMI vino a procesarse en un contexto de cambio poltico intenso y luego de una etapa de subordinacin de Uruguay respecto al FMI en aos como 2002 y 2003, con alta dependencia econmica y financiera. En tercer trmino, la negociacin tuvo lugar en momentos en que Estados Unidos se posicionaba como el principal socio comercial del Uruguay dado que las exportaciones a dicho pas se ubicaban en el ao 2005 por encima de las realizadas a todos los pases del MERCOSUR juntos y de las dirigidas a la Unin Europea.
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Una evaluacin primaria de la negociacin lleva a catalogarla como un xito. El mismo radic en aspirar a lo posible (en trminos del supervit fiscal), ceder en lo que convena (reformas estructurales) y cerrar muy rpidamente el proceso de negociacin. En el proceso de negociacin siempre estuvo presente: a) el potencial uso de la amenaza de ruptura de las negociaciones; b) la interpretacin clara de las necesidades de los negociadores del FMI; c) el aprovechar el capital acumulado en trminos de relacionamiento y la reputacin de cumplir con los compromisos asumidos; y d) la utilizacin al mximo de la carta de la gobernabilidad del pas resultante de las mayoras parlamentarias del partido de gobierno en un rgimen presidencialista. Uno de los factores que llevaron al xito de la negociacin fue la solidez del equipo econmico del Ministerio. La figura del Ministro fue muy importante a la hora de sopesar el prestigio del equipo pero sus dos lugartenientes (Lorenzo y Bergara), de amplia trayectoria acadmica y profesional y con buen relacionamiento con los organismos internacionales, tambin aportaron un peso especfico importante. Lo anterior llev a que las proyecciones de crecimiento fueran crebles para los organismos de crdito internacionales en general y para el FMI en particular. En segundo lugar, hubo factores que coadyuvaron a dicha credibilidad como fueron las mayoras parlamentarias del gobierno, el apoyo del Presidente a las negociaciones, la posibilidad de tener una agenda rpida de reformas (a un ao) y el ajuste de las tarifas pblicas antes de la negociacin cerrando la brecha fiscal generada por la rebaja de impuestos de gobierno anterior. En base a esa credibilidad es que la posibilidad de suspender la negociacin y optar por la mejor alternativa al acuerdo negociado, fue una salida que alej la lisa y llana imposicin de una solucin favorable slo para el FMI.
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En tercer lugar, se encuentran los factores externos que llevaron al xito de la negociacin, especialmente el apoyo de las autoridades americanas y la necesidad del FMI de incentivar comportamientos distintos de los de Argentina en el manejo de su deuda.
4 REGIONALISMO ABIERTO E INSERCIN INTERNACIONAL DE URUGUAY EN EL MARCO DE LAS RELACIONES EXTERNAS DEL MERCOSUR
Uruguay se ha debatido entre un modo de insercin en la diversidad (lo que es impulsado por la mayora de los cuadros polticos frentistas) y la inclinacin hacia un nico polo, lo que privilegiara un modelo uniformador de la regin, sea a travs de un acercamiento econmico-comercial con los Estados Unidos como potencia hegemnica global, sea restringiendo el espacio de integracin a Sudamrica y potenciando a Brasil como un actor global en un mundo multipolar. De hecho, ambas alternativas estuvieron en disputa durante los primeros tres aos de la Administracin frentista, teniendo como exponentes extremos a los sectores ms tecnocrticos del gobierno, por un lado, y a los ms ideologizados, por otro, sin que ninguno lograra el predominio en el trazado de la poltica internacional del pas. Otra cara de la misma moneda es la discusin sobre si la integracin latinoamericana debe darse por crculos concntricos en expansin secuencial (primero la integracin del MERCOSUR, luego la de Sudamrica y recin al final la de toda Latinoamrica) o si la misma debe suponer una diversidad de agrupamientos interactuando en toda la regin. La poltica exterior de Uruguay est estrechamente ligada al relacionamiento externo del MERCOSUR. En un primer nivel de cercana se ubica lo relativo al hemisferio y, en especial los pases asociados al MERCOSUR como son Chile y Bolivia; a este crculo se incorporarn a la brevedad los pases de la CAN. En
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un segundo crculo aparecen los pases de Amrica Central y el Caribe, ms especficamente los integrantes del Sistema de Integracin Centroamericana (SICA), Cuba y los miembros de CARICOM. En un tercer crculo se ubican los pases de Amrica del Norte, concretamente Mxico, Estados Unidos y Canad. En un segundo nivel de importancia se encuentra el relacionamiento con Europa que tiene como actor principal a la Unin Europea (UE) y luego a los pases que pertenecen a la EFTA, en su momento y antes de su incorporacin a UE, estaban tambin los pases del Visegrd y de la Organizacin de Cooperacin Econmica de los Pases de la Cuenca del Mar Negro; finalmente, y en este mismo nivel, tambin reviste importancia la Federacin Rusa como un actor independiente de los anteriores. En un tercer nivel se posicionan diversos agrupamientos de pases que para Uruguay y el MERCOSUR tienen niveles de importancia variables en el tiempo. Por un lado, est Israel y los pases musulmanes como el Consejo de Cooperacin del Golfo, Egipto, Marruecos, Turqua y Pakistn. Por otro, los pases asiticos la India, Japn, Corea, China, la Asociacin de Pases del Sudeste Asitico (ASEAN), el Foro de Cooperacin Econmica Asia-Pacfico (APEC) y Singapur; finalmente, hay dos grupos de pases relevantes en el concierto internacional como son la Unin de Pases del Sur de frica (SACU) y Australia y Nueva Zelandia (CER) tambin altamente relevantes para el Uruguay y el MERCOSUR. En relacin al primer nivel de cercana, los resultados del relacionamiento del MERCOSUR han sido diversos. Las relaciones externas del MERCOSUR han sido buenas y los acuerdos fructferos con todos aquellos pases pertenecientes al primer crculo (Sudamrica) han generado moderadas expectativas en el caso de los del segundo crculo (Centro Amrica y el Caribe) y resultados nulos en los del tercer crculo (Amrica del Norte) para el MERCOSUR como un todo ms all de los acuerdo de libre comercio de uno de sus socios, Uruguay, con Mxico.
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En lo referente al segundo nivel, ms de una dcada de conversaciones y negociaciones no han resultado en avances sustantivos y an cuando parece haber una ventana de oportunidades en el prximo ao 2010, la historia demuestra que debe primar la prudencia en cuanto a las expectativas de acuerdos satisfactorios antes de que recomience la ronda de la OMC en el 2012. La obtencin de resultados concretos en este relacionamiento externo especfico puede ser la base para que se reinicien negociaciones del MERCOSUR con los Estados Unidos en un nuevo marco global que incluya en el proceso a Canad y a Mxico. Las relaciones en el tercer nivel pasan, por un lado, por una ampliacin de los vnculos comerciales con los pases rabes para permitir un fluido proceso interno de ratificacin de los acuerdos con Israel, sobre todo en Brasil al verse ms equilibrado los vnculos internacionales del bloque, aunque es de destacar que el acuerdo ya ratificado por el Parlamento del Uruguay entrara en vigor entre ambos pases cuando sea ratificado por el Parlamento israel. Por otro lado, la profundizacin de los vnculos con las pujantes economas asiticas, tomar un largo tiempo antes de que la regin est preparada para tratados de libre comercio. Finalmente, las relaciones con pases como los de la SACU estn ntimamente vinculadas a las relaciones con las potencias emergentes en el sistema internacional (India, China y Rusia), con un componente poltico ms que econmico-comercial, al tiempo que las relaciones con Australia y Nueva Zelanda estn estrechamente asociadas con los acuerdos generales a los que el MERCOSUR llegue con las principales potencias de Occidente (UE, EEUU y Canad). En sntesis, hay avances en lo que puede ser el sistema ALADI y escasos logros en el resto del relacionamiento. En un escenario optimista es posible considerar que los avances en las prximas negociaciones con la UE podran tener un posible efecto domin de largo plazo que permitira retomar las negociaciones con los Estados Unidos, incursionar exitosamente en el mundo musulmn, consolidar el acuerdo con Israel y generar una lgica de relacionamiento positivo con los nuevos agrupamientos emergentes en el mundo como son el que laxamente constituyen
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China, India, Rusia y Sudfrica agrupamiento al que Brasil ha dedicado ingentes esfuerzos diplomticos por cortejar. La visin pesimista es que habr que esperar a los resultados en la OMC a partir del 2012, en negociaciones que llevarn el resto de la prxima dcada, para relanzar una agenda de relacionamiento externo con posibilidades de obtener algn resultado positivo en lo econmico-comercial, ms all del posicionamiento del bloque como un actor a ser tenido en cuenta en la poltica mundial de siglo XXI. Para el Uruguay, el relacionamiento hemisfrico ha sido la prioridad geoestratgica durante la presente Administracin frenteamplista; Amrica del Sur como la regin inmediata es la de ms alta prioridad; la vinculacin con Amrica Central y el Caribe es difcil al ser el patio trasero de la potencia hegemnica mundial. El relacionamiento con Europa durante el ao 2010 es la oportunidad ms importante que tiene Uruguay. En cuanto al resto del mundo, las potencias emergentes tienen prioridad, lo que no significa dejar de lado ni a Israel ni a los pases musulmanes. El relacionamiento con Asia es, para muchos cuadros frentistas, el futuro. Una serie de elementos deben ser tenidos en cuenta a la hora de pensar la integracin regional en clave progresista. En primer lugar, es necesario que los gobiernos progresistas desplieguen confianza y colaboracin en la construccin poltica de una Confederacin Sudamericana, lo cual implica pasar de la intergubernamentalidad a la supranacionalidad. En otros trminos, ni simple rea de libre comercio ni Federacin o Estado Unitario sino respeto por la diversidad en la convergencia de los intereses de los pueblos. Un segundo elemento es la formulacin e implementacin de una poltica exterior y de defensa comn para toda Sudamrica. Esto se basa en la promocin de la democracia como garante de la integracin y el necesario impulso de un enfoque de derechos a la hora de generar polticas pblicas regionales vitales tales como energa, comunicaciones, transporte intercontinental, seguridad, educacin, innovacin cientfico-tecnolgica, e inclusin social.
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Para ello es necesario generar institucionalidad. Dicho en otros trminos, el fortalecimiento de los tres poderes de un Estado Regional: el Ejecutivo, el Legislativo y el Judicial. Dicha institucionalidad debe contar con un sistema de liderazgo regional y con una visin estratgica compartida. Se debe ir tambin hacia un Parlamento Regional articulado en torno a familias ideolgicas y no clivajes nacionales y, finalmente, debe contarse con un Tribunal de Controversias y Litigios regional con capacidad de aplicar la legislacin regional en forma efectiva en los mbitos nacionales en sus reas de competencia. Debe crearse, adems, una institucin regional de Derechos Humanos ms all de los clsicos poderes regionales, institucin que est al servicio de las ciudadanas y los ciudadanos de la regin. Adicionalmente, debe fortalecerse la red de partidos progresistas de la regin como actores claves del proceso, dedicados a la formacin de cuadros polticos supranacionales, la elaboracin de programas regionales comunes y la promocin de la unidad del progresismo, en estrecha vinculacin con partidos progresistas de otras regiones del mundo. Los valores clsicos de la izquierda progresista son los pilares de una integracin regional de nuevo tipo basada en la justicia social y la igualdad sin inequidades como horizonte utpico, la libertad como principio inviolable y la solidaridad entre pueblos y personas de muy diverso origen, condicin y preferencias.
5 LA ACTIVA PARTICIPACIN DE TROPAS URUGUAYAS EN LAS FUERZAS DE PAZ DE NACIONES UNIDAS

En los debates parlamentarios desarrollados durante la Administracin Vzquez se ha reconocido como objetivo la bsqueda de estabilidad para el gobierno haitiano y la promocin de vas de desarrollo endgeno en un marco democrtico. En este panorama siempre ha estado presente, como una opcin de poltica pblica, la retirada de las fuerzas uruguayas de Hait. Sin embargo, hasta el momento ha prosperado la transformacin gradual de la intervencin
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puramente militar en una orientada al desarrollo. El criterio de legitimidad bsico ha sido que la intervencin se produce al amparo de una solicitud del gobierno democrticamente elegido por el pueblo haitiano, no como fuerza de ocupacin funcional a los intereses americanos y franceses en la zona. El relacionamiento entre la Cancillera encargada de coordinar el conjunto de acciones del pas en poltica exterior y el Ministerio de Defensa Nacional no ha sido sencillo, ms por prescindencia de la primera que por conflictividad del segundo. Por otra parte, la comunicacin masiva de los debates parlamentarios ha alimentado la construccin programtica, sea confirmando las posiciones histricas de los partidos tradicionales o adecuando y revisando las del Frente Amplio. Finalmente, la alternativa del retiro unilateral de las tropas uruguayas en Hait, por el previsible caos que ello generara entre otras cosas porque es el segundo contingente militar en Hait, luego del de Brasil, ha contribuido a los acuerdos y apoyos a la misin. De ah que, cada vez que lleg al Parlamento la solicitud de autorizacin de relevo de tropas, proveniente del Poder Ejecutivo, se reunieron los votos de los legisladores del gobierno y la oposicin. En suma, en ste como en muchos otros casos, los acuerdos en materia internacional al interior del Frente Amplio han sido el fruto de una trabajosa construccin poltico-cultural, construccin que no ha estado excenta de conflictos pero que tambin ha conseguido la cooperacin interpartidaria.
6 EL PROCESO DECISIVO DE LA POLTICA INTERNACIONAL DEL URUGUAY 2005 2009

Una oportunidad de mejora que an queda por desarrollar en una futura segunda administracin progresista es la reestructuracin del proceso decisivo en materia de poltica exterior y su consolidacin institucional.
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Tres son los relatos posibles sobre el proceso decisivo de la poltica internacional uruguaya de la presente Administracin Vzquez. Tales relatos pueden configurarse en funcin de siete preguntas clave que se presentan a continuacin: En materia de insercin internacional, el Presidente de la Repblica dirige, coordina o dirime entre diversas posiciones? Si el Presidente es quien ejerce la conduccin estratgica de la poltica internacional uruguaya, quin ejerce la conduccin poltica cotidiana, tctica, del servicio exterior? Existe un modelo decisorio interno predominante a la hora de fijar la poltica internacional del pas o, por el contrario, conviven en el gobierno varios modelos decisivos dependiendo de la temtica, con quien se interacta y los recursos de los que se dispone? De qu tipo es/son dicho(s) modelo(s): formal, competitivo o colegiado? Quin disea, monitorea y evala la poltica internacional del pas? En el marco de la ola de reformas que el gobierno impulsa en diversos campos, cun importante es la poltica internacional? La insercin regional e internacional del pas, constituye un tema relevante en la actual agenda electoral del 2009? Un primer relato sostiene que la poltica internacional del pas es dirigida por el Presidente y coordinada por la Cancillera que, adems, realiza la conduccin poltica del servicio exterior y existe un modelo decisorio predominante de carcter formal. El diseo de la poltica internacional es realizado por el centro presidencial con el apoyo de la Cancillera o est directamente en manos de la Cancillera. Por su parte, las tareas de monitoreo y de evaluacin primaria de la poltica exterior se desarrollan en la rbita del Ministerio de Relaciones Exteriores, al tiempo que la evaluacin final es asumida por el centro presidencial a partir de los insumos generados por dicho Ministerio. La poltica internacional es uno de los temas principales de la agenda y marca diferencias inter e intra partidarias en general y al interior del partido de gobierno en particular, por lo que es un tema de la campaa electoral importante.
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Un segundo relato, alterego del anterior, plantea que el Presidente bsicamente dirime entre varias posiciones sobre la cuestin internacional y la conduccin tctica de la misma est fragmentada entre mltiples actores gubernamentales con relaciones de asimetra, favorables en general al Ministerio de Economa y Finanzas. Segn esta visin, el modelo decisorio predominante es el competitivo y no existe un diseo sistmico de la poltica internacional, su monitoreo es casi inexistente, la evaluacin es externa y forma parte de la agenda poltica reflejada en los medios de comunicacin masiva. Dada la envergadura de las polticas domsticas en discusin, el tema internacional pasa a un segundo plano y concita un bajo inters presidencial. En la campaa electoral del 2009 el foco central est ms en la economa y los problemas sociales y no en la poltica internacional del pas. Finalmente, existe un tercer relato, equidistante de los anteriores y en parte ms complejo, segn el cual el Presidente dirige la poltica internacional por momentos y en otros momentos el centro presidencial asume la coordinacin y termina dirimiendo entre posiciones o avalando negociaciones internacionales ya realizadas. Mientras la conduccin tctica es llevada adelante por un actor poltico-institucional de primer nivel (MEF, MRREE, Ministerio de Defensa Nacional) que vara segn el tema de que se trate, en la toma de decisiones coexisten diversos modelos decisivos, incluso el colegiado. El diseo de la poltica internacional, ms que un diseo establecido a priori, es el resultado de lgicas adaptativas y/o de aprendizaje. En cuanto a la fase de monitoreo y evaluacin de la poltica exterior, no existe un nico seguimiento de la misma sino tantos como polticas exteriores tiene el pas en los diversos campos de su vinculacin con el mundo y la evaluacin es una construccin que se retroalimenta de la agenda de los medios, con un anclaje principal en la agenda poltica marcada por el gobierno en interaccin con la fuerza poltica a la que representa. Finalmente, los ciclos de altsima prioridad de la poltica internacional en la agenda alternan con ciclos de cada en el orden de importancia relativa, en parte por los estmulos externos existentes y en parte por el corrimiento que las reformas domsticas generan en la agenda pblica.
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Se puede afirmar que este ltimo relato es el que ms se ajusta a la realidad sobre cmo fue llevado adelante el proceso decisivo de la poltica internacional del pas, lo cual es una variante importante respecto a las formas anteriores de conduccin ms formales y basadas ms en el uso de la autoridad que del liderazgo en materia internacional. Algunos apuntes sobre esta forma de conduccin de la poltica internacional del pas: el caos tiene mala fama. Por ello, cuando se constata que en la arena de la poltica internacional de Uruguay existen mltiples actores gubernamentales sin predominio claro de ninguno de ellos, con distintas posiciones sobre la mejor insercin internacional, frecuentemente emerge la aspiracin a que el gobierno funcione como un actor racional unificado y se logre una relacin biunvoca entre las prioridades nacionales y las polticas del rea internacional. La falsedad de dicha aspiracin ha sido demostrada hace varias dcadas: las instituciones son importantes y son diversas; las organizaciones concretas disputan espacios de poder y la resultante de dichas interacciones estratgicas es, en algunas ocasiones, la convergencia en un vector nico como un haz y, en otras ocasiones, la divergencia de posturas. En materia de poltica internacional esto se plasma en orientaciones diversas que incluso pueden llegar a ser antagnicas, hubo, pues, en el Frente Amplio diversidad de orientaciones y matices y sesgos muy diversos.
7 LOS MODELOS DECISIVOS APLICABLES A LA POLTICA INTERNACIONAL DEL URUGUAY

Un primer modelo es el formal, con una estructura vertical y jerarquizada donde el centro presidencial comanda las acciones estratgicas de la poltica exterior del pas y el Ministerio de Relaciones Exteriores es el ejecutante principal de las directivas del Presidente. Predomina en este
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modelo una lgica burocrtico-organizacional de colaboracin con los mximos decisores por parte de la conduccin poltica de los aparatos burocrticos, lo cual no siempre va acompaado del mismo espritu entre los mandos medios y medios altos del Estado. Por tanto, el juego poltico puede generar valor agregado al ser distribuido entre los participantes o tener escasa capacidad de contribuir con resultados e impacto a una mejor insercin internacional del pas. Este primer modelo admite una variante que surge de la observacin emprica de la conduccin de la poltica internacional americana. Este submodelo se basa en un centro presidencial que realiza cambios en la estructura formal introduciendo una lgica matricial en la estructura decisoria a partir de la existencia de un nmero dos dependiente directamente del Presidente, sin pertenencia institucional ms all de la propia Presidencia, que es encargado de la conduccin de la poltica internacional del pas. Este nmero dos de la Presidencia es quien ordena toda la estructura formal del Estado involucrada en el relacionamiento externo y crea a su vez grupos ad hoc de trabajo, con recursos humanos de todo el Estado. El segundo modelo es el colegiado, con la intervencin de mltiples agencias en la poltica internacional del pas y el centro presidencial actuando como nodo de una red. En dicha red las conexiones no pasan siempre ni por la mxima jerarqua de cada institucin ni por una agencia predominante como la encargada del servicio exterior del pas. En este modelo prevalece la lgica de la cooperacin interinstitucional, lo que no significa inexistencia de conflicto a nivel intrainstitucional. El juego que se desarrolla no es, en general, de suma cero sino de suma positiva (existen ganancias conjuntas) o negativa (ambas partes pierden) segn predomine la cooperacin interinstitucional o la lucha intraorganizacional. Por ltimo, el tercer modelo es el competitivo, con diversas agencias y/o ministerios compitiendo por las reas del quehacer internacional del pas. El
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Presidente es quien dirime la orientacin de la poltica exterior en consonancia con lo impulsado por uno o varios de los actores participantes en el proceso y frecuentemente en desmedro de las posiciones de otro u otros de los actores involucrados. En la generacin de la poltica exterior puede haber alternancia de los actores intervinientes en el bando de los ganadores y en el de los perdedores. Se trata de un modelo en el cual prevalece la lgica de la competencia interinstitucional en un juego de suma cero, donde la percepcin predominante es que las posiciones sobre las que avanza un actor son parte de las que pierde otro u otros actores. Cuando los grupos ad hoc del primer modelo, el formal, en la subvariante con un nmero dos de la Presidencia, adquieren una autonoma muy grande y se enfrentan a las instituciones ms permanentes, puede transitarse hacia el tercer modelo cuando aparece una verdadera competencia en las fases de diseo e implementacin de la poltica internacional del pas o hacia el segundo modelo si dichos grupos se constituyen en la red de alto nivel, donde se define el accionar exterior del pas. Los tres modelos generan zonas de incertidumbre diferenciales y crecientes en el orden en el que fueron presentados. El modelo formal es aquel en que se dan las mayores certezas sobre las reglas de juego y los resultados posibles; la incertidumbre crece con el modelo colegiado por la complejizacin de la interacciones estratgicas y alcanza su mximo nivel en el modelo competitivo dado que segn qu posicin predomine ser la direccin estratgica del gobierno direccin que puede variar parcial o totalmente con un desplazamiento de la posicin de un actor a la de su(s) adversario(s) en la interna gubernamental. La existencia de una lgica negociadora en la elaboracin de la poltica internacional hace que la misma se recueste sobre el polo ms cooperativo modelo colegiado o en el polo ms conflictivo modelo competitivo, o transcurra a travs de los canales institucionales modelo formal, lo
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cual no es ni bueno ni malo per se. De hecho, los tres modelos tienen sus ventajas y desventajas, y debe descartarse que uno sea netamente superior a los dems: la robustez institucional del primero puede tornarse rigidez en algunos contextos; la prdida de energa y zigzagueo estratgico que son riesgos del modelo competitivo pueden aumentar la tensin creativa y, por tanto, la innovacin; el modelo colegiado puede caer en una parlisis deliberativa o devenir una instancia de participacin e inclusin democrtica por excelencia. En particular, en el primer modelo en su forma ms clsica, la Cancillera dirige la poltica internacional del pas a partir de los grandes lineamientos del centro presidencial. En el segundo modelo, la Cancillera coordina los esfuerzos realizados por el Estado en materia internacional y en el tercero, la Cancillera disputa con fuerza sus espacios de poder y esferas de influencia, siempre amenazadas cuando no perdidas. Pero en cualquiera de los tres modelos decisorios posibles, la Cancillera debe aspirar a ser al menos un primus inter pares entre los actores que interactan estratgicamente en torno a la definicin de una de las ms importantes polticas pblicas que tiene el pas: su poltica internacional. En la Administracin Batlle el modelo formalista fue el predominante. En la Administracin Vzquez no se perfila un modelo decisorio predominante en la conduccin de la poltica exterior de Uruguay. En realidad, en este perodo la configuracin de uno u otro de los modelos decisores dependi de la temtica internacional especfica, con sus issues particulares y sus actores, tal como se sistematiza en el cuadro presentado a continuacin.
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Modelos decisorios predominantes segn temtica internacional y actores participantes del proceso de toma de decisiones
Temtica/Modelo Financiera Formal Colegiado Competitivo Ministerio de Economa y Finanzas/ Cancillera Ministerio de Defensa Nacional/ Cancillera/ Parlamento Ministerio de Economa y Finanzas/ Cancillera/ Uruguay 21 Presidencia/Ministerio de Economa y Finanzas/ Cancillera
Defensa
Comercial
Relaciones con Estados Unidos
Relaciones con Argentina Otras relaciones bilaterales Integracin regional Relaciones multilaterales Cancillera Cancillera Cancillera
Fuente: Elaboracin propia.
El cuadro se puede recorrer en sentido diagonal y ver el trnsito del modelo competitivo al colegiado y de all al formal a medida que se pasa de temticas especficas a las relaciones con diversos actores del sistema internacional, sean la potencia hegemnica, sus vecinos u otros. En la arena econmica compiten la Cancillera y MEF. Mientras que en los temas financieros predomina el MEF y emerge un modelo decisorio formal clsico, en los
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temas comerciales compiten no slo estos dos ministerios sino otros ministerios e instituciones estatales y paraestatales. Finalmente, en materia de insercin internacional en general y en la integracin regional y el relacionamiento comercial con los Estados Unidos en particular, ha primado un modelo competitivo con dos actores principales (la Cancillera y el MEF), otros secundarios y uno episdico pero de notable importancia: el Presidente de la Repblica. En el rea de la defensa y las misiones de paz, los actores principales son la Cancillera y el Ministerio de Defensa, con una participacin que seguramente ser creciente en el tema del Parlamento a partir de la Ley de Defensa que acaba de ser aprobada por el Poder Legislativo y promulgada por el Ejecutivo en septiembre de 2009. Como hiptesis de trabajo a discutir cabe colocar los procesos decisorios para llevar adelante las negociaciones con Estados Unidos bajo un modelo colegiado, aunque puede pensarse que se dio un entramado ms complejo, con la aplicacin de un modelo competitivo en los momentos de mayor fuerza de quienes se oponan a un tratado de libre comercio (TLC) con los Estados Unidos. Los principales actores gubernamentales en dicho proceso fueron el Presidente y el Secretario de la Presidencia, el Ministro de Economa y Finanzas, el Canciller y el Embajador uruguayo en Washington. Se estara as en presencia de una Cancillera en cierta manera desdoblada, con personal diplomtico apoyando el proceso de negociacin y, simultneamente, la conduccin poltica del MRREE centrada en la regin y ms preocupada por los impactos de la relacin con Estados Unidos sobre la insercin de Uruguay en el MERCOSUR que por la profundizacin de la relacin con los Estados Unidos, profundizacin incluso, que si va ms all de ampliacin del comercio se ve como inconveniente. El modelo formal con un nmero dos del centro presidencial emergi en temas donde la Secretara de la Presidencia adquiri un lugar clave en la toma de decisiones, relegando a los dems actores al carcter de meros ejecutores de las polticas definidas en el centro presidencial. Este tipo parece estar
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vigente para un tema de singular importancia para Uruguay: las relaciones bilaterales con Argentina que por momentos los ms relevantes han quedado en manos del Secretario de la Presidencia y por momentos han sido responsabilidad de la Cancillera. A fines del presente mandato se constatan cuatro movimientos en la estructura gubernamental en materia de poltica exterior. El primero es un movimiento de ascenso y se produce por una mayor interconexin entre la temtica de la defensa nacional y la de la poltica exterior. Primero, con la asuncin del Dr. Jos Bayardi como Ministro de Defensa quien desde su cargo de Subsecretario estaba directamente involucrado en el Grupo 2 por 9 conformado con los subsecretarios de Defensa y Relaciones Exteriores de los pases que participan de la MINUSTAH (por sus siglas en ingls) en Hait; los temas vinculados con las fuerzas de paz uruguayas desplegadas en el exterior adquirieron una alta prioridad para quienes realizan la conduccin poltica de la Defensa Nacional. Luego, con la designacin del Dr. Gonzalo Fernndez como ministro de Defensa Nacional, cerrando el ciclo de consolidacin y realce de dicha cartera. El segundo movimiento es el de retirada quiz solamente parcial del Ministerio de Economa y Finanzas (MEF) de los asuntos vinculados a la poltica econmica internacional. Dos razones pueden haber incidido en esta retirada: por un lado, el primer ministro de Economa que tuvo el presente gobierno ha pasado, junto con todo su equipo, a centrarse en su candidatura vicepresidencial, siendo sustituido por un tecnopoltico ms concentrado en los asuntos internos del pas; por otro lado, los asuntos econmicos internos a resolver en la actual coyuntura son de tal magnitud (el manejo de la crisis global y su impacto en la economa del pas) que se ha tendido a dejar en manos de la Cancillera las negociaciones de los temas de relacionamiento externo (como por ejemplo los involucrados en la negociacin del TIFA o de los acuerdos del MERCOSUR con la Unin Europea, ms all de que se mantenga un monitoreo permanente del tema).
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En tercer lugar, se ha dado un desplazamiento lateral en la estructura decisoria, con el pasaje de un hombre de gran confianza del Presidente como lo es el Dr. Gonzalo Fernndez, desde la Secretara de la Presidencia a la Cancillera y de all al Ministerio de Defensa Nacional. Su gestin al frente de la Cancillera puede caracterizarse como de moderacin y distancia hacia fuera, con cambios hacia adentro, dndole una impronta profesionalista a su gabinete (compuesto por el Subcretario, Director General de Secretara y los Directores Generales de Divisin) al integrarlo mayoritariamente por personal de carrera4, situacin que se reafirm con el nombramiento como Canciller del Embajador, Dr. Pedro Vaz, anterior subsecretario de la cartera y funcionario de carrera del Ministerio. Sin perjuicio de este cambio de personas en la conduccin del MRREE al final del perodo de gobierno, las orientaciones de la poltica exterior del pas no han mostrado hasta ahora variaciones, reafirmndose los principios de no intervencin, autonoma, promocin de la paz y privilegio del Derecho Internacional como valores rectores de la poltica exterior uruguaya. Finalmente, pueden consignarse dos movimientos simultneos de retrotraimiento y relanzamiento presidencial en materia internacional. El primero resulta de una priorizacin de la agenda interna en momentos en que los tiempos electorales pesan y mucho y son mltiples los aspectos de las reformas estructurales emprendidas que reclaman la atencin del centro presidencial para su culminacin y difusin de los resultados alcanzados. El segundo tiene que ver con el peso del centro presidencial en la fijacin de la agenda internacional del pas a partir de giras, cumbres y visitas de altos mandatarios a Uruguay en forma rpida y contundente. Este relanzamiento se puede visualizar en cuatro eventos. En primer lugar, la gira presidencial por el norte de Latinoamrica (Panam, Cuba y Mxico) en junio de 2008, donde simultneamente se respald una frmula electoral concreta del Frente Amplio y se dio un mensaje hacia la interna frentista al
4 Ms all de la doble condicin de alguno de sus integrantes, los menos, de embajadores
e integrantes del partido de gobierno y en ningn caso en lugares de prominencia ni en la estructura del Frente Amplio ni en la de los sectores que lo integran. 165
Uruguay
incluir la participacin de empresarios y sindicalistas en la comitiva. A la vez, la gira logr algunos avances comerciales concretos, entre ellos la profundizacin del TLC con Mxico. En retribucin de dicha visita el Presidente mexicano vino recientemente a Uruguay en septiembre de 2009 avanzando en acuerdos de cooperacin Sur-Sur promisorios. Este relacionamiento pone nuevamente en el tapete de la discusin nacional sobre si la prioridad estratgica regional de Uruguay es Sudamrica o Latinoamrica. En segundo lugar, a mediados del 2008, en la cumbre del MERCOSUR en Tucumn, el Presidente de la Repblica fue el abanderado en la lucha contra la discriminacin europea a los inmigrantes latinoamericanos, siendo apoyado en dicho reclamo por los restantes mandatarios presentes en la cumbre. En tercer lugar, ya comenzado el segundo semestre del ao 2008, se produjo la reunin con la Presidenta de Chile, Michelle Bachelet, en Uruguay y la firma de un acuerdo de asociacin estratgica, con la ratificacin de los lazos de hermandad y amistad entre los dos pueblos y la sintona entre ambos gobiernos, remarcndose la necesidad de que Amrica Latina tenga una sola voz en el concierto mundial. Luego de la reunin, el Presidente uruguayo plante: Esta asociacin no es un
misil dirigido a la lnea de flotacin de la ALADI ni del MERCOSUR, ni de Unasur, ni de cualquier otra embarcacin que pueda andar por los alrededores No hay ningn cangrejo debajo de la piedra, porque esta asociacin no es excluyente respecto a los sistemas de integracin en los que Chile y Uruguay participan. Esto no lo estamos haciendo a espaldas de ningn proceso de integracin regional, lo estamos haciendo porque realmente se puede, se debe y lo queremos hacer5.
Ambos Presidentes reafirmaron su coincidencia con los principios rectores de la poltica exterior de los dos pases y renovaron su comn vocacin
Todas las declaraciones presidenciales fueron tomadas de La diaria, 8 de julio de 2008. 166
latinoamericanista, en palabras de Vzquez. Al decir de Bachelet, ambos pases queremos profundizar nuestro proceso de integracin, pero queremos hacerlo de manera abierta al mundo. Latinoamrica debe superar la paradoja de ser una regin con tantas voces, que ni se entiende a s misma ni es escuchada por los dems. En esa tarea, que no es silenciar la diversidad sino articularla en un proyecto que involucre a todos, Chile y Uruguay pueden aportar bastante, seal Vzquez. Ante la Asamblea General del Uruguay, Bachelet declar: Nuestros pases deben aunar voces y actuar de manera concertada en el mbito internacional. (...) En Amrica Latina tenemos un sentido de unidad regional, pero tambin tenemos viejos prejuicios y antiguas divisiones que es preciso superar. Hoy ms que nunca debemos ser capaces de construir la unidad en la diversidad.
Es de resear que Chile ha firmado acuerdos iguales de Asociacin Estratgica slo con la Unin Europea, Mxico y Canad. El acuerdo bilateral con Uruguay implica la desgravacin arancelaria de prcticamente la totalidad del universo arancelario de bienes al primero de enero de 2009 (quedan exceptuados el trigo y el azcar). Complementariamente, se suscribieron tres acuerdos ms: el Protocolo Adicional del Acuerdo de Complementacin Econmica Chile-MERCOSUR; el Protocolo Adicional del Acuerdo de Cooperacin Cientfica y Tcnica y la creacin de una Comisin Binacional de Coordinacin de Polticas Sociales. Finalmente, debe remarcarse la gira del Presidente Tabar Vzquez por los Estados Unidos en septiembre de 2009, con su visita al Banco Mundial, su sesin con la Secretaria de Estado, Hillary Clinton, y su reunin junto a otros ocho Presidentes que contribuyen con importantes contingentes a las fuerzas de paz de Naciones Unidas con el Presidente Barack Obama, reunin en la que tuvo un sitial de privilegio a la diestra del mandatario americano quien abri la reunin y pidi al Presidente uruguayo que la cerrara.
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8 LA POLTICA INTERNACIONAL EN EL PROGRAMA DEL FRENTE AMPLIO

En un mundo ideal los programas partidarios prefiguran las polticas pblicas futuras. A continuacin se aborda el anlisis del programa poltico frentista a travs de tres elementos: el proceso de construccin programtica como negociacin poltica; la identidad partidaria y los programas; y, finalmente, la posibilidad de contar con polticas de Estado en materia internacional en el prximo gobierno. El programa frentista ha atravesado un ciclo programtico con cuatro momentos bien diferenciados. En la primera fase, la importancia del programa fue creciente, desde su formulacin hasta un punto mximo cuando se concreta su aprobacin en el V Congreso Extraordinario Cro. Zelmar Michelini. La segunda fase coincidi con el momento previo a las elecciones internas cuando la lucha fue fundamentalmente intrapartidaria y, por tanto, el programa frentista tuvo poca relevancia. En la tercera fase el programa alcanz nuevamente importancia en funcin de la lucha interpartidaria de frente a las elecciones nacionales de octubre/ noviembre de 2009. La cuarta fase transcurrir a lo largo de los primeros tres aos de gobierno, cuando el programa tendr gran centralidad para el partido de gobierno: ser utilizado como baremo de la gestin de gobierno y de sus logros, ser mirado con atencin sobre todo por la oposicin interna del partido de gobierno. En ese momento, el programa del partido en la oposicin tiene una importancia casi nula por ser el uruguayo un rgimen presidencialista sin coparticipacin ministerial entre los partidos del gobierno y los de la oposicin.
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La construccin programtica frentista es una negociacin poltica. Adems de las fases, puede diferenciarse entre el programa como producto, como texto aprobado por las autoridades partidarias (el Congreso del Frente Amplio), y el programa como proceso de discusin y debate democrtico en el seno de las estructuras partidarias. En este proceso suele aparecer una tensin entre las interpretaciones de los lderes y las de la estructura partidaria, entre las ideas fuerza para la campaa y los ncleos conceptuales de los programas. La construccin programtica ha sido un proceso de negociacin y toma de decisiones sobre cuestiones de ndole poltica vinculadas a la visin de largo plazo. En torno a los diversos temas de la agenda programtica han emergido intereses polticos variados, opciones contrapuestas y criterios divergentes sobre qu es legtimo o ilegtimo en una determinada comunidad poltica como lo es el Frente Amplio, hoy ya de larga data. Todos estos aspectos se constatan por ejemplo respecto a la participacin de las fuerzas armadas uruguayas en las fuerzas de paz de las Naciones Unidas en Hait (MINUSTAH). Tal participacin est incluida en forma detallada en el actual programa frentista:
El Frente Amplio coloc el tema de Hait como un elemento de la actividad poltica nacional y continental, teniendo como prioridad la solidaridad con su proceso de autodeterminacin y mejora de condiciones de vida. En este sentido suscribi la resolucin sobre Hait del Foro de San Pablo en mayo de 2008 que seala: establecer con los gobiernos latinoamericanos, en particular los gobiernos de izquierda y centro-izquierda del continente, una poltica para una accin comn y coordinada con el gobierno y el pueblo de Hait que tenga como objetivos: respecto a las tropas militares de la ONU, que hoy cumplen un papel de mantenimiento de la estabilidad poltica a pedido del gobierno constitucional de Hait, consideramos necesario el retiro progresivo de las mismas en un cronograma definido en comn acuerdo con el gobierno del Presidente Prval; la elaboracin de una agenda para el fortalecimiento del Estado nacional
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haitiano, contribuyendo al mejoramiento de las instituciones polticas del pas y potenciando el papel del Estado en el desarrollo y promocin de polticas pblicas universales y de calidad; incrementar la cooperacin econmica con Hait desarrollando su infraestructura y contribuyendo a la sustentabilidad econmica y social para la consolidacin democrtica del pas; aumentar los esfuerzos de solidaridad de nuestros pueblos con la ayuda y el fortalecimiento de los lazos sociales y culturales con el pueblo haitiano. (Programa aprobado en
el V Congreso Extraordinario Cro. Zelmar Michelini, 2008). El programa frenteamplista es una expresin de la ideologa y en tanto tal es una seal de la identidad poltico-partidaria construida en la larga duracin. Sobre esta base, en plena campaa electoral, se produce una constante interpretacin poltica del programa y se lo adecua al contexto. En tal sentido, el programa de la izquierda uruguaya es dinmico y es tan importante lo que l dice como quin es su intrprete. De all la relevancia que, en trminos programticos, tienen los candidatos de los partidos dado que si bien existen fuertes similitudes entre el programa escrito y su transmisin oral, tambin hay diferencias, sean de nfasis o de seleccin de contenidos. Importa, pues, la gramtica de los candidatos. En esta perspectiva es que puede afirmarse que en las pasadas elecciones internas de junio de 2009, la ciudadana eligi, entre otras cosas, un intrprete privilegiado del programa frentista: Jos Mujica. Claro est que la presencia de un candidato a vicepresidente con perfil propio como lo es Astori ha alterado la hegemona antes referida, aportando simultneamente votos y una visin programtica complementaria. Cmo se traduce en materia de poltica internacional esta tensin entre la permanencia en el largo plazo y el dinamismo programtico? En el programa frentista conviven dos visiones: una que busca la complementariedad de la integracin poltica con la comercial y otra que
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privilegia la dimensin poltica por sobre la econmico-comercial. Al respecto, el programa del Frente Amplio asevera:
Para un pas pequeo como Uruguay la poltica comercial y su expansin a los mercados externos es un requisito imprescindible. La consolidacin de un bloque regional en el MERCOSUR tiene un papel estratgico por las ventajas comerciales que implica la cercana y por la importancia de estos mercados para nuestra produccin industrial. La consolidacin del libre acceso a los mercados regionales implica superar trabas actualmente existentes. Se promovern adems vnculos comerciales con otros pases y regiones procurando asegurar y diversificar mercados para nuestros productos. Uruguay necesita no slo del desarrollo y profundizacin del MERCOSUR, sino tambin de la diversificacin de su comercio exterior. En definitiva, las inserciones competitivas simultneas en la regin y el resto del mundo no son excluyentes sino que son necesariamente complementarias, dados los diferentes papeles que juegan cada uno en nuestro crecimiento y desarrollo va expansin de las exportaciones de bienes y servicios. Pero se debe evitar en el comercio bilateral toda colisin que signifique debilitar el bloque latinoamericano. Se debe continuar explorando dos caminos complementarios: por un lado preservar el espacio estratgico privilegiado del MERCOSUR cohesionado y abierto para negociar como bloque con otros espacios econmicos. Por otro, desarrollar un bilateralismo mltiple para aumentar y diversificar el intercambio comercial, en particular nuestras exportaciones, contribuyendo de esta forma a disminuir nuestra vulnerabilidad, tenindose en cuenta la parte final del prrafo anterior. La construccin del MERCOSUR no puede acotarse a la economa. La opcin que asign a la integracin regional el papel exclusivo de establecer un espacio comercial comn entre los socios del bloque demostr ser una opcin equivocada. El carcter poltico-estratgico del MERCOSUR debe ponerse de relieve y convertirse en el eje
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central de nuestra estrategia de insercin internacional. (Programa aprobado en el V Congreso Extraordinario Cro. Zelmar Michelini, 2008).
El programa frentista tambin debe ser visto como mapa cognitivo en el cual la jerarquizacin que se hace de los temas opera como verdadera sealizacin de las rutas principales y los nodos en el camino a seguir en la actuacin poltica. El programa frentista es simultneamente hoja de ruta y configurador de la agenda de gobierno futura. Es a la vez diagnstico de situacin y tambin propuesta de cambio. Ejemplo de ello es la importancia asignada al parlasur n el programa frentista que es superlativa:
La puesta en funcionamiento del Parlamento del MERCOSUR, satisface una necesidad de orden poltico que democratiza el proceso e incidir en los Organismos que tienen a su cargo la toma de decisiones del Bloque. Ayuda a superar la visin econmico-comercial, apunta a dar un formato supranacional que posibilite una voz comn en los mbitos internacionales. El proceso de conformacin definitiva representa un desafo histrico. Deber convertirse en promotor de polticas regionales para una integracin real, la libre circulacin de personas, bienes y servicios, y la correccin gradual de las asimetras. A la vez deber darle forma a la cooperacin en las polticas pblicas en salud, educacin, agropecuaria, trabajo, cultura, etc. (Programa aprobado en el V
Congreso Extraordinario Cro. Zelmar Michelini, 2008) Una pregunta relevante para un futuro cercano es si en la prxima Administracin es posible augurar la construccin de una poltica de Estado en materia internacional. La respuesta es negativa puesto que el Frente Amplio y el Partido Nacional tienen posturas contrapuestas respecto a la insercin posible y deseable del pas en el mundo. Esta contraposicin puede ser visualizada a travs de varias dimensiones.
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La primera dimensin refiere a la priorizacin de la insercin internacional o regional. Mientras el programa de Lacalle es el ms proclive a una visin centrada en el mundo desarrollado, alejado de la regin, el programa frentista asumido por Mujica da prioridad a la regin, reafirmando la integracin poltica como central sin olvidar la dimensin econmicocomercial de la integracin. La segunda dimensin tiene que ver con los modelos de pas asumidos como deseables por los candidatos, los cuales dicen mucho sobre el posicionamiento internacional al que aspiran para el pas. El Brasil de Lula y el Chile de Bachelet son los modelos preferidos por la dupla frenteamplista, mientras que un Estados Unidos republicano o los pases democrticos de la Europa conservadora son los ejemplos para los candidatos nacionalistas. Queda la duda de quin se siente ms cerca de la actual conduccin de Estados Unidos en manos del demcrata Barack Obama. Podra hipotetizarse que dicho modelo se ubica en una posicin de equidistancia respecto a la dirigencia blanca y la frentista, aunque la reciente reunin del Presidente Tabar Vzquez con su par norteamericano muestra una cercana difcil de empardar. Una tercera dimensin tiene que ver con la ya referida forma de insercin internacional. Del anlisis de los programas surge que mientras los blancos ven la insercin en el mundo bsicamente desde la ptica de las relaciones econmico-comerciales, los frentistas asumen una perspectiva donde el comercio es importante, pero la democracia, la integracin y el desarrollo humano tambin lo son. La cuarta dimensin se vincula con la temtica de la supranacionalidad. El sector mayoritario del Partido nacional se inclina por una postura soberanista mientras que la mayora frentista es integracionista. Los sectores minoritarios de ambos partidos presentan matices con las posiciones mayoritarias, con una mayor consideracin hacia la insercin regional del sector de Larraaga y un diagnstico ms critico del proceso mercosuriano en el caso del astorismo.
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Mientras el Frente Amplio impulsa programticamente ms y mejor MERCOSUR, el estatus de Estado asociado al MERCOSUR no sera contradictorio con la propuesta del Partido Nacional. El Parlamento del MERCOSUR es un punto de fuerte divergencia. El candidato presidencial del Partido Nacional es totalmente contrario al mismo y el sector minoritario del Partido Nacional no lo ha contradicho durante el ltimo perodo ordinario de sesiones del Parlamento que cerr el pasado 15 de septiembre, ya que no ha brindando los votos para obtener las mayoras especiales (tres quintos) requeridas para promulgar una ley electoral que habilite la realizacin de elecciones directas para el Parlasur, simultneas a las elecciones nacionales de octubre. Luego de las elecciones nacionales de octubre/noviembre, si el prximo Presidente uruguayo fuera Jos Mujica, una sesin extraordinaria del Parlamento uruguayo convocada con el carcter de grave y urgente podra votar la realizacin de dichas elecciones concomitantes con las elecciones municipales de mayo de 2010, en el entendido que la disciplina partidaria de los blancos en la derrota es mucho ms difcil de administrar. Dentro del Frente Amplio las posiciones son favorables a dicho Parlamento y se reflejan en el programa comn, ms all de que la presidencia pro-tempore ejercida en este segundo semestre del 2009 por Uruguay haya pedido avances en materia comercial para apoyar la consolidacin institucional del Parlamento del MERCOSUR y la ampliacin de sus prerrogativas. El proceso de integracin financiera de la regin ha sido tomado a lo largo de la presente Administracin frentista muy tibiamente. El debate en torno al Banco del Sur en el pas se dio ms al interior de la izquierda uruguaya que entre el partido gobernante y la oposicin. El pas parece confiar ms en sus buenos vnculos con el BID que en nuevas formas de financiamiento regional, sin que el pragmatismo de la actual administracin indique el desaprovechamiento futuro de dicha fuente de recursos.
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Como correlato de los acuerdos alcanzados en la negociacin de la deuda de Uruguay, se desencadenaron una serie de negociaciones internas. La primera de ellas se desarroll en dos mbitos interno y externo, referida al Tratado de Inversiones con Estados Unidos, ya ratificado por el Parlamento uruguayo y el Congreso de los Estados Unidos. Dicho Tratado fue articulado durante la Administracin Batlle y fue enviado al Parlamento dos das antes de la asuncin de Tabar Vzquez como Presidente, con los legisladores del perodo 2005-2009 ya en funciones. Los sectores polticos que integran el gobierno han sostenido posiciones dismiles frente a este Tratado de Inversiones e incluso ha habido resonantes declaraciones de Presidentes extranjeros como el de Venezuela a favor del Tratado en su visita a Montevideo en el 2006. Son de destacar los intentos exitosos de renegociacin del Tratado de Inversiones por parte del Presidente de la Repblica en los Estados Unidos en septiembre del 2005. En concreto, el Presidente se reuni con Peter Allgeier, adjunto del Departamento de Comercio y con Regina Vargo, encargada comercial para las Amricas, a quienes transmiti las propuestas de introducir enmiendas en el texto del tratado a efectos de viabilizar su ratificacin antes de diciembre* (Brecha, 16/9/5)6. Un segundo proceso de negociacin que se dio fue el de un posible acuerdo comercial uruguayo-americano, negociacin que aconteci en el marco de una comisin bilateral creada en el ao 2002 que relanz sus actividades luego de la visita del Presidente Vzquez a Estados Unidos en mayo de 2005, donde se reuni con su par americano George W. Bush. En lo interno, la
6 Para ms datos la nota identificada con el * y al pie del artculo dice as: Las enmiendas
en negociacin refieren bsicamente a tres aspectos: al arbitraje de controversias (notoriamente favorable a los intereses estadounidenses en la redaccin actual del tratado), al concepto de nacin ms favorecida (que iguala el tratamiento de inversiones del Norte a las que provienen del MERCOSUR) y al artculo 17 (que lesiona la soberana uruguaya).
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posible firma de un Tratado de Libre Comercio (TLC) con Estados Unidos trajo una profunda discusin entre los integrantes de los distintos partidos polticos y sobre todo al interior de la fuerza poltica en el gobierno, el Frente Amplio, lo que fue finalmente saldado por el Presidente de la Repblica encaminando al pas hacia la firma, finalmente realizada, de un acuerdo comercial con los Estados Unidos bajo el formato TIFA, acuerdos que Estados Unidos ya tiene con 11 pases del mundo. Finalmente, la explicitacin del Presidente Vzquez de que no iba a ser candidato a la Presidencia en clave reeleccionista gener un espacio de competencia interna en el partido de gobierno que mucho tiene que ver con las posiciones asumidas en torno al manejo de la poltica internacional en particular y de la poltica econmica en general a lo largo del primer gobierno de izquierda en el Uruguay. De las elecciones internas muestran una militancia frentista dividida con un 52% apoyando al ex ministro de Ganadera, Agricultura y Pesca y senador frentista Jos Mujica y un 40% apoyando al ex ministro de Economa y Finanzas y tambin senador del partido de gobierno el contador Danilo Astori. Seguramente la distribucin interna de los votantes frentistas en las prximas elecciones nacionales de octubre entre las diversas opciones al Parlamento mostrar un equilibrio de fuerzas bastante parejo. Como consecuencia de ello tendremos una poltica internacional muy negociada entre las distintas sensibilidades poltico-partidarias que anidan en el Frente Amplio, con controles cruzados mutuos que probablemente partirn tanto del centro presidencial como de la conduccin econmica del pas y pueden incluso tener su reflejo en las personas que ejerzan la alta conduccin de la Cancillera.
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Consenso progresista. Poltica exterior de los gobiernos progresistas del Cono Sur: convergencias y desafos.

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Pgina 12, 30 de julio de 2005 La Nacin, 18 de octubre de 2003 50

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6 LA CUMBRE DE LAS AMRICAS 2005

Pgina 12, 21 de octubre de 2007 51

buscando extender sus tentculos.

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2 QU ES SER PROGRESISTA EN POLTICA EXTERIOR?

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2. LA DIPLOMACIA PARA EL DESARROLLO

Libro de Poltica Exterior. Ministerio de Relaciones Exteriores. 2005. 124

Ricardo Lagos Escobar. Mensaje Presidencial. 2000.

Ministerio de Relaciones Exteriores de la Repblica de Chile. Op. Cit. 125

4. ADAPTACIN Y CAMBIO DE ESCENARIO

Michelle Bachelet. Mensaje Presidencial. 2008. 129

Sitio web del Ministerio de Relaciones exteriores: www.minrel.gov.cl 133

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3 LA RELACIN DE URUGUAY CON LAS INSTITUCIONES INTERNACIONALES

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6 EL PROCESO DECISIVO DE LA POLTICA INTERNACIONAL DEL URUGUAY 2005 2009

7 LOS MODELOS DECISIVOS APLICABLES A LA POLTICA INTERNACIONAL DEL URUGUAY

Relaciones con Estados Unidos

Fuente: Elaboracin propia.

4 Ms all de la doble condicin de alguno de sus integrantes, los menos, de embajadores

8 LA POLTICA INTERNACIONAL EN EL PROGRAMA DEL FRENTE AMPLIO

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