.

--i
L__


,
r
t


il'
DERECHO General 191
A. Ley orgnica
1) Concepto
Dispone el artculo 203, C en su encabezamiento, lo siguiente: "Son leyes org
nicas las que as denomina esta Constitucin; las que se dicten para organizar
los poderes pblicos o para desarrollar los derechos constitucionales y las que
sirvan de marco normativo a otras leyes."
2) Clasificacin
Bajo la vigencia de la derogada Constitucin de 1961, la concepcin de las leyes
como orgnicas obedeca a parmetros distintos a los adoptados por la Consti
tucin de 1999. En este sentido, podan considerarse tales, adems de las que as
denominara la Constitucin, las que hubiesen sido investidas con tal carcter
por la mayora absoluta de los miembros de cada Cmara al iniciarse en ellas
el respectivo proyecto de ley (artculo 163, C: 1961). As, pues, su consideracin
como orgnica involucraba una determinada consecuencia que la misma norma
reconoca sealando que "Las leyes que se dicten en materias reguladas por leyes
orgnicas se sometern a las normas de stas".
Sin embargo, en la actualidad la Constitucin ha fijado un criterio objetivo
para designar a las leyes a los cuales se encuentra condicionado la actividad
legislativa. Al respecto, la Sala Constitucional en decisin No. 197112001, sostuvo
el siguiente criterio:
"En este orden de ideas, importa destllcar que bajo la vigencia de la Constitu
cin derogada, se consideraban Leyes Orgnicas "(...) las que as denomina esta
Constitucin y las que sean investidas por tal carcter por la mayora absoluta de
los miembros de cada Cmara al iniciarse en ellas el respectivo proyecto de ley".
En este punto, se advierte que el primer tipo (previsto tambin en la Constitucin
vigente), por su claridad, no requiere mayor anlisis; estima esta Sala pertinente
hacer referencia al segundo tipo, denominado por la doctrina "investidura parla
mentaria", referido a la potestad del rgano legislativo para determinar que leyes
deban ostentar tal carcter con arreglo al orden jurdico vigente.
Panorama distinto, es el que se dibuja al entrar en vigencia la Constitucin
de 1999, que a tenor de lo establecido en el artculo 203, se aparta del criterio
del Constituyente de 1961, puesto que, para ste ltimo, como ya se ha dicho,
eran leyes orgnicas, aparte de las que denominara as la Constitucin, aquellas
que hubiesen sido investidas con tal carcter por la mayora absoluta de los
parlamentarios, dejando a discrecin del Poder Legislativo investir o no con tal
carcter a determinadas leyes. En este sentido, parece ms acertada la posicin
del constituyente de 1999 ya que fija criterios objetivos por los cuales podr
designarse una Ley como "orgnica" estableciendo claramente que son aquellas
que: (i) las que as determina la Constitucin; (ii) las que se dicten para organi
Jos AnAUJO-JL\REZ 192
zar los poderes pblicos; (iii) las que desarrollen derechos constitucionales; y
(iv) aquellas que sirvan de marco normativo para el desarrollo de otras leyes,
aclarando que estos supuestos son taxativos, es decir, que slo en los casos
previstos en el artculo 203 de la Constitucin, podr otorgrsele a una Ley el
carcter de "Ley Orgnica". Esta realidad constituye, sin lugar a dudas, un freno
a la tendencia de investir, indiscriminadamente, a casi todas las leyes sancionadas
con el carcter de orgnica.
En conclusin, la jurisprudencia de la Sala Constitucional,83 posteriormente
ratificada en sucesivos fallos, aclar que la clasificacin constitucional de las
leyes orgnicas "utiliza criterios de divisin lgica distintos, pues las categoras
1a y 4
a
obedecen a un criterio tcnico-formal, es decir, a la prescripcin de su
denominacin constitucional o la calificacin por la Asamblea Nacional de su
carcter de ley marco o cuadro; mientras que las categoras 2
a
y 3
a
obedecen a
un principio material relativo a la organicidad del poder pblico y al desarrollo
de los derechos constitucionales".
Ahora bien, los mencionados supuestos a que se refiere el artculo 203, C, po
seen carcter normativo, por tanto, cualquier Ley a la cual se pretenda considerar
como orgnica debe estar incluida en cualquiera de ellos para que se le estime
y se le denomine como tal.
El artculo 203, C dice: que son leyes orgnicas las que as denomina esta cons
titucin; por ejemplo, el artculo 230 dice "... solo por ley, y en conformidad con
la ley orgnica respectiva, podrn crearse institutos autnomos ... " As las cosas,
segn inventario hecho, hay 25 leyes orgnicas mencionadas o por denominacin
en la propia Constitucin.
Qu valor tenan las leyes orgnicas que fueron promulgadas con anterioridad
a la Constitucin 1999, esto es, las leyes orgnicas pre-constitucionales? El autor
Eloy LARES MARTNEZ sostiene que estas leyes orgnicas pre-constitucionales no
tienen el carcter o valor de leyes orgnicas. Por su parte, la jurisprudencia de la
Corte Suprema de Justicia en Sala Poltico-Administrativa 12-09-69 sostuvo que
las leyes orgnicas que entraron en vigencia antes de la constitucin de 1961 si
tienen valor de leyes orgnicas
3) Procedimiento legislatiro
Ahora bien, la jurisprudencia destaca, igualmente, la doctrina, en relacin con
la necesidad de ajustarse las leyes, cuya naturaleza orgnica pretenda el Poder
Legislativo. En este sentido, la Sala Constitucional estableci una interpretacin
con respecto a la disposicin constitucional que regula el instituto y seal cmo,
cundo y bajo qu condiciones debe considerarse constitucional el carcter org
nico de una Ley. As, indic este Alto Tribunal lo que a continuacin se transcribe:
83 Vase Sent. del TSJ/SC ]1;0 53/2000. caso: Ley Orgnica de Telecomunicaciones.
DEJIIDI
"La naturaleza orgnica de
ha instaurado una
artculo 271 ,le la C.onstimri._
-------- -------.....
'. Va,;eSent.deITSJSCV I-Ui.
tados anteriormente, del
primeras estn asociadas a
fin tcnico, respecto de las
de configuracin; por ob'a
mayora de las dos terceras
legislativa, mientras que lB
simple (artculo 209 COiflsllib-al
Las diferencias anotadas
tituyente; al contrario.
poltico-constitucional qIIC..
riguroso, esto es, que los
carcter orgnico a un
de forma cabal, pues. si
que los establecen DO sr
al erigir tales dificultades
materias o fines detenIII....
En conclusin, lo qur
condicin de ley orgnica
(i) Que por su CODltel_D4I
por el artculo 2Ol. C.
(ii) Que su aprobacia
establecido en el
Sobre estas mismas idra5
su doctrina respecto a la
sentencia N 5/81. se lee
"Llevada a su ext:n>mo.
producir en el ordenamielli'"
quienes en un momento
en detrimento del carctn'
slo para supuestos lasarJ-w.
en mayoras cualificadas o
Por ello hay que a.finu3r
orgnicas :artculo 81.1 dr
resermdas a estas materiasy
la ley orgnica que im--adinl3ll
__ ----- -- --- l'
I:OIIstitucionales; y
de otras leyes,
slo en los casos
le a una Ley el
a dudas, un freno
~ - e s sancionadas
artculo 203, C, po
tenda considerar
que se le estime
"sprudencia de la
-09-69 sostuvo que
"tucin de 1961 si
I
~
...
I
f
;na, en relacin con
~ pretenda el Poder
puna interpretacin
pituto y seal cmo,
..
,-.al el carcter org
~ n se transcribe:
~

'.
DERECHO ADMINISTRATIVO-Parte General 193
"La naturaleza orgnica de la ley tambin surge, aparte de los criterios apun
tados anteriormente, del contraste con las leyes ordinarias. As, mientras las
primeras estn asociadas a determinadas materias o cumplen un determinado
fin tcnico, respecto de las segundas el legislador dispone de un amplio poder
de configuracin; por otra parte, para la calificacin de las primeras se exige una
mayora de las dos terceras partes de sus integrantes en el proceso de elaboracin
legislativa, mientras que las leyes ordinarias son aprobadas por una mayora
simple (artculo 209 constitucional),
Las diferencias anotadas no pueden ser producto de un capricho del cons
tituyente; al contrario, tienen su fundamento en atendibles razones de orden
poltico-constitucional que, sean cuales fueren, justifican su cumplimiento
riguroso, esto es, que los requisitos establecidos por la Constitucin para darle
carcter orgnico a un proyecto de ley deben necesariamente estar presentes
de forma cabal, pues, si fuere de otro modo, se dejara sin contenido las normas
que los establecen y no se dara cumplimiento a los objetivos del constituyente
al erigir tales dificultades y al relacionar dichos instrumentos normativos con
materias o fines determinados.
8G
En conclusin, lo que hay que subrayar es que para que una ley tenga la
condicin de ley orgnica debe darse el doble requisito:
(i) Que por su contenido se refiera a materias reservadas a dicho tipo de ley
por el artculo 203, C.
(ii) Que su aprobacin se haya realizado de acuerdo con el procedimiento
establecido en el artculo 203, C.
Sobre estas mismas ideas es que el Tribunal Constitucional espaol sostiene
su doctrina respecto a la relacin ley orgnica-ley ordinaria, As, en su conocida
sentencia N 5/81, se lee cuanto sigue:
'Llevada a su extremo, la concepcin formal de la Ley Orgnica podra
producir en el ordenamiento jurdico una petrificacin abusiva en beneficio de
quienes en un momento dado gozasen de la mayora parlamentaria suficiente y
en detrimento del carcter democrtico del Estado, ya que nuestra Constitucin
ha instaurado una democracia basada en eljuego de las mayoras, previendo tan
slo para supuestos tasados y excepcionales una democracia de acuerdo basada
en mayoras cualificadas o reforzadas".
Por ello hay que afirmar que si es cierto que existen materias reservadas a leyes
orgnicas (artculo 81.1 de la CE), tambin lo es que las leyes orgnicas estn
reservadas a estas materias y que, por tanto, sera disconforme con la Constitucin
la ley orgnica que invadiera materias reservadas a la Ley ordinaria'.87
8(; '-,'ase Spnt. del TSJ/SC 'I72T. de fecha 'H-07-2002.
8i '-ase Sent. del TS.liSC '1" 1413. de fpeha 22 (le nO\lemhre de 2000. caso Solicitud de Inter.>retacin del
artculo 271 de la COllstitncin.
,," :e:;:;:;:::;::__

Jos ARAUJO-JUREZ
194
No obstante, particular estudio mereci a la jurisprudencia, la investidura del
carcter "orgnico" a determinados Decretos legislativos mediante la delegacin
expresa por parte del Poder Legislativo facultando al Presidente de la Repblica
para modificar o derogar leyes orgnicas, tcnica aplicada con cierta frecuencia
durante la vigencia de la Constitucin de 1961. Un ejemplo de esto lo encontra
mos con la promulgacin de los ltimos Cdigos Orgnicos Tributarios por va
de Decreto legislativo, en aplicacin de la facultad otorgada por una ley orgnica
habilitante.
88
Tal tcnica legislativa, aun cuando pudiera ser merecedora de crticas por
algn sector de la doctrina ms autorizada, debe observarse el criterio material
que plantea el artculo 203, C vigente, cuando refiere que sern leyes orgnicas
aquellas que sirvan de marco normativo a otras leyes, independientemente del
procedimiento que se siga para su creacin.
Al efecto seal la jurisprudencia, en el caso concreto, hay que tener en cuenta
que, por una parte, el Decreto legislativo objeto de impugnacin fue promulgado
y publicado durante la vigencia de la Constitucin de 1961 (25 de octubre de
1999), es decir, bajo la vigencia de la "investidura parlamentaria" como medio
de produccin de Leyes Orgnicas y que, por lo tanto, quedaba a discrecin
del Parlamento otorgar tal carcter a la ley habilitante del 26 de abril de 1999,
como en efecto se hizo, y delegar en el Presidente de la Repblica la potestad
de modificar o derogar actos del mismo rango; en el entendido de que las reglas
formales que rigen el proceso de formacin de las leyes, son las establecidas en
las disposiciones constitucionales vigentes al momento de su creacin.
4) Rangojuridico
La calificacin de una ley como "orgnica" tiene en nuestro ordenamiento
jurdico una significacin importante, que viene determinada por su influencia
dentro del sistema de jerarqua de las leyes en relacin con un rea especfica;
en tal virtud, es menester sealar que la inclusin de la expresin orgnica en
su denominacin revela mucho ms que un nombre, pues con tal se alude al
carcter o naturaleza relevante dentro de aquel sistema. De all que tal nombre
devenga en una cuestin que importa al momento de su aplicacin preferente
con respecto a otras leyes, por lo que, de acuerdo con el Texto Constitucional,
tiene especficamente determinado su mbito, con el objeto de evitar que se
abuse de su utilizacin.
En tal sentido, la ley orgnica ha sido considerada como una figura intermedia
entre la Constitucin y las leyes ordinarias, de tal manera que dentro del sistema H!J Vasp Sen\. riel TSJ/SC
de fuentes, ostenta un nivel jerrquico superior, lo que implica que una ley
!J:1 L.\RES i\hRTNEZ, Eloy. Oh. ..-..J
KK Vpase Dccreto-Ley rlp Rcforma Parcial riel Crligo Orgnico Trihutario, rle fccha 25 de mayo rle 1994.

ordinaria no podr de
que para que opere este
requisito que consiste
Conforme a la Cons .
categora especialmente
atribuye una importante
sobre las dems leyes
163, C de 1961 y de la
"La creacin de las 1
especiales de dero
otros poderes o a las
En efecto se ha pe
la elaboracin de los
de Crdito Pblico
Nacin (sic).
En efecto, las leyes o
quica de las fuentes del
al de las leyes ordinarias
o dicho de otra manera:
"Las leyes ordinarias
se sometern siempre a
impedir que por leyes
organizacin de ciertos
nadas leyes" .!Il
Entonces, esta cate
dos reglas primordiales
legiprioriy lex generalis
de conflicto en la apli
Sin embargo, "no p
superior a todas las
orgnica slo existe
no obstante que esas
singularidad y aunque
!J() \ asp SenL de la CSJ SCC
!JI L\RES Elm.J/an
ticas. r niversida(l Central dr

DERECHO ADMINISTM.TIVO-Parte Gerwral 195
ordinaria no podr derogar aquella.
89
Pero tambin ha dicho la jurisprudencia
que para que opere este principio de jerarqua o prevalencia deben cumplir un
requisito que consiste en que debe tratarse de la misma materia.!)()
Conforme a la Constitucin, la institucin de las leyes orgnicas forma una
categora cspecialmente definida dentro de las dems leyes nacionales y se les
atribuye una importante peculiaridad tcnica-jurdica, esto es, la preeminencia
sobre las dems leyes nacionales, como se deriva del nico aparte del artculo
163, e de 1961 y de la Exposicin de Motivos cuando afirmaba:
"La creacin de las leyes orgnicas tiene por objeto impcdir que por leyes
especiales de deroguen disposiciones que se refieren a la organizacin de
otros poderes o a las fonualidades que deben reunir determinadas leyes.
En efecto se ha pensado dictar una Ley Orgnica de Presupuesto que si ya
la elaboracin de los presupuestos anuales, as como tambin que la Ley
de Crdito Pblico rija siempre las operaciones de crdito que celebre la
Nacin (sic).
En efecto, las leyes orgnicas, desde el punto de vista de la organizacin jerr
quica de las fuentes del Derecho, se encuentran en el escao superior siguiente
al de las leyes ordinarias dictadas en las materias reguladas por leyes orgnicas,
o dicho de otra manera:
"Las leyes ordinarias que se dicten en materias reguladas por leyes orgnicas
se sometern siempre a las normas de stas, pues ha querido el constituyente
impedir que por leyes especiales se deroguen disposiciones que se refieren a la
organizacin de ciertos poderes o a las formalidades que deben reunir determi
nadas leyes".!'1
Entonces, esta categora de leyes orgnicas constituyen, conjuntamente con las
dos reglas primordiales para la aplicacin de ulla norma (lexposterior non derogat
legiprioriy le,y generalis non derogat legi specialzj, los criterios de exclusin en caso
de conflicto en la aplicacin de preceptos jurdicos.
Sin embargo, "no puede afirmarse que las leyes orgnicas tengan un rango
superior a todas las leyes no investidas de ese carcter, la supremaca de la ley
orgnica slo existe respecto a las leyes dictadas en materias reguladas por ella,
no obstante que esas estn dcstinadas a regir supuestos de hecho de mayor
singularidad y aunque entre en vigor despus de aquella".!'"
89 \;ase Sen! del TSJ/SC '\' 25'l de fceh" l6-10-2002.
911 \;ase Sen! de la CSJ/SCC de lecha 22-IO-S.
!J I L \RES Elo." JJ/III!!!!I /Ir rfprecllO m/millislmti"o, 12a cel. Facultad ,le Cicncias Jurdicas, Pol
ticas. l"uiwrsic!ad Celltral de Vt'llcZlleJa, Carac"s, 2005. p. '"l,
!Jl l.'RES Elo," Oh. eit .. p. 35,

.", ;;.
. "
..,.1
l
"
Jos ARAUJO-JUREZ 196
5) Prinpio de reserva de lq orgnica
Sobre el punto crucial de la justificacin de las leyes orgnicas, y como una prime
ra aproximacin al tema, vale citar lo que afirma el profesor espaol Juan PEMN
GAVN, segn el cual: "... es claro que el propsito perseguido por el constituyente
(al consagrar la figura de la ley orgnica) no fue otro que el dotar a ciertas materias
de un mayor apoyo parlamentario -con respecto a las habituales exigencias de
mayora simple- dotndolas tambin con ello de una mayor estabilidad. Con la
exigencia de mayora absoluta (en el ordenamiento constitucional espaol) en
tales casos se vena a prolongar en alguna medida el espritu de consenso que
haba presidido la elaboracin de la Constitucin, proyectndola sobre una serie
de n1aterias".9'
As, pues, desde un punto de vista positivo, lo primero que hay que decir al
respecto, por obvio, es que existen materias al instituto de la ley
orgnica de especial trascendencia, tales como: (i) las relativas al funcionamiento
de los rganos de ms alto rango del Poder Pblico: Fuerza Armada Nacional
(artculo 41); Distritos Metropolitanos (artculo 172); Administracin Pblica
Nacional (artculo 236.20.); Procuradura General de la Repblica (artculo 247);
Tribunal Supremo de Justicia (artculo 262); Poder Ciudadano (artculo 273);
Poder Electoral (artculo 292) y Consejo de Defensa de la Nacin (artculo 323);
(ii) la organizacin del territorio y la armona interterritorial: fronteras (artculo 15);
divisin poltico-territorial (artculo 16); ordenacin del territorio (artculo 128);
organizacin municipal (artculo 169); lmites a los emolumentos de los funciona
rios pblicos (artculo 147); (iii) industria y finanzas pblicas: actividad petrolera
(artculo 302); crdito pblico (artculo 312); administracin econmica y financie
ra del Estado (mtculo 313); (iv) desarrollo de los derechos fundamentales: sistema
de seguridad social (artculo 86); refugiados (Disposicin Transitoria Cuarta); y
(v) proteccin del orden constitucional [Estados de Excepcin] (artculo 338)Y'>
Por tanto, las materias sealadas no pueden ser objeto, ni de delegacin
legislativa, ni de decreto-ley.
Entonces tenemos que la categora de ley orgnica:
(i) Presenta una categora especial de rango constitucional por estar consa
grada expresamente en la Constitucin; y
(ii) Al hablar de leyes intermedias entre la Constitucin y las leyes ordinarias,
est sentado una consecuencia que es el carcter intermedio de las normas
en un orden de prelacin entre la Constitucin y las leyes ordinarias, por
consiguiente: el primer principio o la primera consecuencia es el orden
------
PHLh :\, Jm\l'. Las es orgrllims: cOllcepTo )jJosicill 1'11 el .I'I:'TCIIIII de!('//Tes riel r/aerilO, Lihro Hn
menaje a Erlllanlo Garca Dp Entprra. \lal!Jirl. Civita,. HJ91, t. r, p. U9.
91 Vpase Sent. del TSJ/SC: ,,( 1723 de fecha
!J" Vpase Spnt. del TSJ/SC W 34 de fecha 2(i0l-24.
.,

liIIiiII ------
DERECHO ADMINISTRATIVO Parte General 197
de prelacin, es decir, el carcter intermedio o de supraley que tienen las
leyes orgnicas y as lo ha sostenido la jurisprudencia.
96
En efecto, el especial tratamiento que la Constitucin da a la ley orgnica, la
sita desde el punto de vista de la jerarqua de las fuentes del Derecho, en un
escaln superior a la ley ordinaria, y su primaca deriva del especial y ms rgido
procedimiento de elaboracin que la Constitucin ha establecido.o
7
En el supuesto de un conflicto entre una ley orgnica y una ley ordinaria que
afecten a una misma materia prevalece la ley orgnica (principio de jerarqua o
prevalencia de las leyes orgnicas sobre las leyes ordinarias).9R
Con la enumeracin tratada en el punto anterior queda, pues, establecido el
denominado principio de la reserva de ley orgnica, y que ha de ser interpretado
en sentido restrictivo. Ahora bien, las consecuencias jurdicas ms importantes
del referido principio son las siguientes:
(i) Sera inconstitucional una ley ordinaria o un decreto-ley que invadiera
materias reservadas a la ley
(ii) Sera igualmente inconstitucional que una ley orgnica invadiera materias
no reservadas a la ley orgnica; por tanto, aqu no opera el aforisma latino
de que "quien puede lo ms puede lo menos"; y
(iii) Es constitucionalmente posible la existencia de leyes mixtas; es decir,
leyes orgnicas con incrustaciones de materia no reservada. Se tratara de
casos en que, por razones sistemticas, la ley se extiende a regular materias
conexas siempre que, claro est, el ncleo fundamental de la ley orgnica
est constituido por materias reservadas a la ley orgnica.
B. Ley ordinaria
1) Concepto
Tal como hemos sostenido ms arriba al hablar del principio de divisin de las
funciones estatales, la Asamblea Nacional ejerce la funcin legislativa nacional,
sin ms limitaciones que el debido respeto a la Constitucin, mediante ley formal,
como equivalente a ley ordinaria, que vendra a ser el prototipo de norma quc
sanciona la Asamblea Naciona!.
Ahora bien, se diferencia de las leyes orgnicas, en que mientras stas estn
asociadas a determinadas materias o cumplen un determinado fin tcnico, en las
leyes ordinarias el legislador dispone de un amplio poder de configuracin. JOO
!)(iYase S..nLs. eSJ/CP o.. fecha 14-3-62;y oe la CSJ/CP: 21-4-91. RDP N 4G. 1991. p. 77.
U c.;'RRlOO F'LU. Ednaroo. Oh. cit.. t. l. p.2}:).
UH \-ase Sents. oe la eSJ/sp.".. de fecha 23-4-91 y 9391.
99 RODRGl-EZ OLlYER, Jos '\lara. La collsagmcin cOl/slilllciol/al ddprill('{iJio de legalidad como Hmire por las
normos aprobadas por /(( (u!mt'lItr({('ln, p. 1.731.
100 Yase Sent. ,lel TS.r;SC '\" 1723 de fecha 31-07-2002.