Organizaciones de La Sociedad Civil: Presentes en Las Escuelas, Ausentes de Las Políticas Educativas

Resumen1
Organizaciones de la sociedad civil:

presentes en las escuelas, ausentes de las polticas educativas
Mara Isabel Verduzco y Mnica Tapia Alternativas y Capacidades Mayo 2012

Agradecemos la colaboracin de
Karla Schiaffino, Ral Daz y Diana Nava.
El reporte completo de investigacin se puede consultar en www.alternativasycapacidades.org/educacionyOSCs.
Ilustracin de portada: Luis San Vicente Derechos Reservados Alternativas y Capacidades, A.C. ISBN: 978-607-95273-9-6 Luis Cabrera 138-1, San Jernimo Aculco, 10400 Tels. (55) 5668-8502 y (55) 5595-9111 www.alternativasycapacidades.org contacto@alternativasycapacidades.org Facebook: Alternativas y Capacidades Twitter: @fortalecemos
Indice
Introduccin ................................................................................................................................................. 4 1. Financiamiento pblico a organizaciones de la sociedad civil ............................... 7 2. Las organizaciones de la sociedad civil presentes en los programas
de las escuelas, sin posibilidades de decidir sobre la gestin ni las polticas educativas ................................................................................................................... 13
3. Iniciativas de alianzas pblicas que derivan en prestacin de servicios ........... 18 Conclusiones ................................................................................................................................................ 23 Recomendaciones .................................................................................................................................... 25 Bibliografa .................................................................................................................................................... 31
Introduccin
En la ltima dcada se ha incrementado el nmero de organizaciones de la sociedad civil (OSCs) que en Mxico, intervienen para fortalecer el sistema educativo pblico; capacitando a directores y maestros; estimulando la participacin de padres y madres de familia en la educacin de sus hijos; mejorando la infraestructura y la enseanza en las aulas; monitoreando los programas gubernamentales, evaluando sus resultados y elaborando propuestas para reformar la polticas educativas; entre otros objetivos.
Frente a estas iniciativas, la respuesta gubernamental en este caso, representada por la Secretara de Educacin Pblica (SEP) es contradictoria. En el discurso, anima la participacin de las OSCs, de padres y madres de familia y de la comunidad educativa; pero
en la prctica, la administracin pblica y sus programas educativos no estn listos para ms bien estn construidos bajo la lgica de excluirlos.
involucrar la participacin de estos actores en la toma de decisiones y la gestin escolar,

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En este documento resumimos los resultados de una investigacin realizada con el propsito de identificar los principales problemas en torno a la falta de mecanismos institucionales para que la SEP reconozca y colabore con las OSCs dentro de las polticas educativas y para que les asigne, de manera transparente e imparcial, recursos pblicos analizamos un conjunto de programas y acciones de fomento a OSCs que la dependencia en el nimo de fortalecer proyectos innovadores de educacin. Para lograr este objetivo, reporta a la Comisin Federal de Fomento a OSCs, la entrega de donativos de parte de la Programa de Escuelas de Calidad (PEC), Programa Constrye-T y Programa de Formacin Contina, vinculado con el Programa de Carrera Magisterial.
Oficiala Mayor (OM) y tres programas que han involucrado cierta colaboracin con OSCs:
Es evidente el inters de la sociedad civil organizada por trabajar en el tema educativo y ello ha generado varios esfuerzos que empujan hacia una incipiente colaboracin entre OSCs y gobierno. Con su presencia, se empiezan a modificar algunas viejas reglas y prcticas, pero todava stas constituyen la excepcin y comnmente se basan en relaciones que establecen las personas, tanto del lado gubernamental como de las OSCs. Es decir, las nuevas
prcticas no prosperan como un patrn, ni se institucionalizan mediante estructuras y reglas que posibiliten el avance hacia la construccin de alianzas pblico-pblicas en
educacin2. Definidas stas como una estrategia entre gobierno y OSCs mediante la
trabajar en alianzas educativas crean beneficio pblico, al igual que el gobierno.
Nos referimos a alianzas pblico-publicas porque consideramos a las OSCs como actores de inters pblico que al
organizaciones de la sociedad civil: presentes en las escuelas, ausentes de las polticas educativas
cual, en calidad de socios pares, construyen acuerdos para alcanzar un propsito comn, definiendo sus roles con base en la complementariedad de sus aportes (capacidad o recursos -tcnicos, tecnolgicos, financieros, administrativos, gerenciales, de talento humano, etc.), para potenciarlos y alcanzar mayores impactos o resultados en horizontes de entre cinco y ocho aos3.
De acuerdo con la Ley Federal de Fomento a las Actividades Realizadas por las OSCs (en
adelante Ley de Fomento), corresponde a la SEP disear e implementar una poltica pblica que establezca medidas, instrumentos de informacin, incentivos y apoyos econmicos a favor de las OSCs que realizan actividades educativas, culturales, artsticas, cientficas y tecnolgicas; as como promover su participacin en los rganos de consulta para la
planeacin, ejecucin y seguimiento de polticas pblicas4. Sin embargo, este espritu no
se ha traducido en las polticas, los programas o los procedimientos de la SEP en la prctica. A pesar de que el marco fiscal reconoce las actividades educativas de las OSCs, como sujetas
impuestos a los donantes privados5, es requisito presentar una constancia de actividades
a ser autorizadas para recibir estmulos fiscales y otorgar recibos deducibles de
expedida por una autoridad. La SEP slo expide estas constancias a planteles de educacin formal o escuelas incorporadas oficialmente, pero no cuenta con procedimientos ni con un rea responsable para otorgar estas constancias a organizaciones que trabajan dentro
del sistema pblico educativo o en actividades educativas informales. Lo anterior refleja la y OSCs: el reconocimiento jurdico de las OSCs como actores de inters pblico.
carencia del ingrediente principal para establecer relaciones institucionales entre gobierno
Como se aprecia en la Figura 1, en un continuum sobre el grado de institucionalidad de
las relaciones entre la SEP y las OSCs educativas, los casos analizados se ubican ms bien
en los mbitos de menor institucionalidad y mayor discrecionalidad, lejos de los espacios en en la poltica educativa.
donde las OSCs podran acompaar en la prestacin del servicio y, adicionalmente, incidir
3 4 5
Definicin elaborada con base en los elementos para alianzas de cooperacin propuestos en Osorio y Gmez, 2011. Tambin llamadas donatarias autorizadas. Artculo 13, Ley de Fomento.
Figura 1. Grado de institucionalidad de las relaciones entre OSCs y SEP
c Implementan polticas
pblicas diseadas por gobierno (contratacin o concesin de servicios)
Carrera Magisterial
Constrye T PNUD OSCs
d Inciden y acompaan en a Gestionan apoyos discrecionales b Gobierno financia

prestacin del servicio educativo Programa Escuelas de Calidad proyectos educativos valiosos con fondos pblicos
e Monitoreo y contralora
ciudadana de servicios y programas educativos
g Financiamiento privado
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de servicios pblicos sin incidir en la poltica educativa
f Co-invierten y co-disean
polticas y programas educativos (alianzas pblicas)
Programa Escuelas de Calidad - Fortalecimiento de Inversin Directa a Escuelas Reformas institucionales necesarias
Las relaciones ms frecuente entre la SEP y las OSCs se establecen para que stas
implementen polticas pblicas o programas educativos diseados por el propio gobierno, o para que financien equipo, infraestructura o servicios educativos. Escasamente se establecen relaciones para que las OSCs monitoreen la poltica pblica e incidan en su reformulacin, y nos encontramos lejos de la posibilidad de construir alianzas pblicas
educativas.
A continuacin resumimos los hallazgos de la investigacin en tres grandes temas, ejemplificando con los estudios de caso sobre las acciones de la SEP para fomentar a OSCs y algunos programas en los que estas instancias podran participar activamente.
1 Financiamiento pblico a organizaciones de la sociedad civil

De acuerdo con los informes que las dependencias de la Administracin Pblica Federal
(APF) entregan anualmente a la Comisin de Fomento sobre apoyos y estmulos otorgados (32% del total destinado por la APF en 2010) como se muestra en la Figura 2.
a OSCs, la SEP es la dependencia que destina el mayor financiamiento a proyectos de OSCs
Figura 2. Fondos federales otorgados a organizaciones de la sociedad civil (miles de pesos)

Monto de los apoyos de la APF a OSCs 2005 2006 2007 2008 2009 2010 $1,232,993 $1,659,599 $2,201,282 $4,842,004 $3,199,205 $4,350,397 No. de OSCs apoyadas por APF 2,596 1,891 2,876 2,598 2,587 3,049 Monto de apoyos de SEP a OSCs $783,930 $829,312 $1,047,655 $1,337,113 $1,262,156 $1,393,104 % de recursos SEP (del total APF) 64% 50% 48% 28% 39% 32% No. apoyos econmicos SEP 268 394 324 575 407 429
Fuente: Elaboracin propia, Informes de la Comisin de Fomento a OSCs, consultados en www.corresponsabilidad.gob.mx
Los apoyos econmicos de la SEP son asignados a las OSCs por distintos organismos: el Instituto Nacional de Educacin para Adultos (INEA), la Comisin Nacional de Cultura la Direccin General de Planeacin y Programacin (DGPP), la Oficiala Mayor (OM), el Instituto Nacional de Bellas Artes (INBA) y el Instituto Mexicano de la Juventud, en orden de importancia segn el monto que reporta cada uno. Fsica y Deporte (CONADE), el Consejo Nacional para la Cultura y las Artes (CONACULTA),
Al revisar los apoyos y los beneficiarios de cada organismo, queda claro que ms de 40% canaliza fondos a fideicomisos estatales que operan de manera descentralizada los
del monto reportado por la SEP no son acciones de fomento a OSCs. Por ejemplo, el INEA programas gubernamentales de educacin de adultos; la CONADE reporta los recursos que instancias creadas por el Estado para llevar a cabo programas gubernamentales, sin que
transfiere a comits y confederaciones deportivas. En ambos casos, los beneficiarios son realmente se fomente la organizacin de la sociedad civil. Los montos reportados por la DGPP tampoco se dirigen al tipo de OSCs definidas en la Ley de Fomento, la mayor parte son apoyos para la Asociacin Nacional de Universidades e Instituciones de Educacin Superior (ANUIES) y, otro tanto, para financiar proyectos de universidades que incluyen actividades de vinculacin con grupos sociales6, as que, tampoco en este caso se trata de
financiamiento a proyectos de OSCs. La SEP los reporta como apoyos econmicos a OSCs
Mediante el Programa de Apoyo al Desarrollo de la Educacin Superior (PADES).
porque las instituciones beneficiadas cuentan con la Clave nica de Inscripcin (CLUNI), que otorga el Registro Federal de OSCs, ya que la Ley de Fomento y su Reglamento no establecen suficientes criterios para que ste pueda descartarlos7.
El desglose de las cifras de los informes de la SEP refleja otros problemas: la distribucin
desigual de los recursos entre un pequeo grupo de organizaciones (la dependencia apoy
429 OSCs, menos de 15% de las 3,049 OSCs que recibieron fondos del gobierno federal); culturales y recreativas y poco para los de fomento educativo; y, una proporcin muy pequea se asigna a travs de programas con reglas de operacin (ROP)8.
la mayor parte del presupuesto se destina para proyectos con actividades deportivas,
Figura 3. Proporcin del financiamiento pblico por organismo de la SEP (2009)
0% 1% 12%
8
5%
INEA CONADE CONACULTA
46% 18% 18%

Fuente: Elaboracin propia, con informacin proporcionada por el INDESOL.
DGPP INBA IMJ Donativos de O. Mayor
para recibir fondos pblicos como instancia sin fines de lucro. Sin embargo, se trata de esquemas de canalizacin/descentralizacin/operacin de fondos gubernamentales; una buena parte de los rganos de gobierno y equipos de operacin de las instituciones estn compuestos por funcionarios pblicos y prcticamente no trabajan de manera autnoma ni reciben recursos de otras fuentes. El hecho de que la SEP los haya inscrito en el Registro y los reporte como acciones de fomento a OSCs tambin sugiere una falta de comprensin o incluso, una intencin deliberada de confundirel trabajo de la sociedad civil organizada.
8
Estos fideicomisos y comits estn legalmente constituidos como asociaciones civiles y cuentan con CLUNI porque estn inscritos en el Registro, requisito
la Federacin y que son sujetos a reglas de operacin, para enunciar los objetivos y las disposiciones para su operacin, en trminos de los niveles esperados de eficacia, eficiencia, equidad y transparencia. Cada ao deben presentarse a la Comisin Federal de Mejora Regulatoria para su aprobacin. (Vase http://www. funcionpublica.gob.mx/scagp/dgorcs/reglas/index.htm).
Documento que elaboran las dependencias a cargo de los programas que operan con recursos catalogados como subsidios en el Presupuesto de Egresos de
Los escasos fondos pblicos que la SEP otorga a proyectos de fomento educativo realizados la entrega de donativos por las distintas dependencias del gobierno federal, ha sido
por OSCs se canalizan mediante los donativos de la OM. Debido a su escasa regulacin, generalmente opaca y discrecional: apenas en 2006, con la publicacin de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (LFPRH) se establecieron algunos criterios y, en 2008 se emitieron los Lineamientos Generales. Sin embargo, estas normas no obligan a las
dependencias a desarrollar convocatorias pblicas; a establecer plazos para la recepcin, revisin y aprobacin de los proyectos; o criterios para su seleccin; ni a constituir comits externos de dictaminacin para la seleccin de los proyectos, ya que la decisin final sobre su asignacin es atribucin del Secretario9. La OM administra tambin recursos catalogados
como subsidios y, a pesar de que en este caso la legislacin presupuestal es ms estricta, la OM no cumple con los criterios de publicidad, transparencia ni equidad requeridos10.
Como efecto de su naturaleza discrecional, en la asignacin de donativos y de subsidios estos recursos.
de la OM, los contactos y gestiones personales siguen siendo el principal canal de acceso a
En la siguiente Figura se muestran los montos otorgados anualmente por la OM en los ltimos aos, segn informacin disponible:
Figura 4. Donativos de Oficiala Mayor de la SEP (2006-2010)11

Ao 2006 2007 2008 2009 2010 Total Nmero de OSCs apoyadas 13 23 36 19 11 102 apoyos 66 OSCs Monto de los apoyos (miles de pesos) 30,351.5 56,315.4 96,384.3 55,167.0 36,022.2 274,240.2
9
Fuente: Elaboracin propia con informacin de los convenios de colaboracin SEP - OSCs beneficiadas.
Estos datos reflejan otros problemas del financiamiento pblico a OSCs, lo primero que llama la atencin es el limitado acceso de las OSCs a estos apoyos: en el periodo analizado (2006 a 2010) se financiaron proyectos de 66 OSCs, un grupo selecto frente al universo de OSCs educativas que podra cumplir con los requerimientos para recibir estos apoyos. El segundo dato importante es la desigual distribucin de los recursos entre las OSCs: los apoyos van desde $10.8 millones de pesos hasta $282 mil pesos por ao12. Lo anterior porque
9 10 11 12
Artculo 80, Fraccin II, LFPRH. A la fecha de esta publicacin, la SEP no haba publicado la informacin sobre donativos de OM en 2011. Artculo 75, LFPRH.
educacionyOSCs.
La informacin sobre montos anuales de los apoyos se puede consultar en reporte de investigacin completo www.alternativasycapacidades.org/
los lineamientos para la entrega de donativos de la APF sealan que las beneficiarias
pueden recibir hasta un monto equivalente a 50% de su ingreso anual; este criterio no favorece la distribucin equitativa de los recursos y por lo mismo son las OSCs grandes las que reciben ms recursos. En tercer lugar, el anlisis de los convenios con las OSCs muestra que no todos los proyectos apoyados por la OM son educativos; en el periodo revisado, 40%
de los recursos se destinaron a financiar proyectos culturales o de investigacin cientfica, que bien podran obtener fondos de otros programas de la SEP como CONACULTA o el perciben como una prebenda del gobierno que las OSCs gestionan con altos funcionarios como favores personales y con base en un uso poltico. propio CONACYT. En este contexto, ms que una accin de fomento a OSCs, los donativos se
Tanto en la asignacin de donativos, como de subsidios, la OM de la SEP ha incumplido con Hasta antes del 2010, la dependencia no publicaba informacin sobre los montos de los recursos asignados ni sobre las OSCs apoyadas. En ese ao, como respuesta a nuestra
lo sealado en la Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica Gubernamental.
solicitud de informacin, public en su portal prcticamente todos los convenios con OSCs convenios e informes de las OSCs que reciben subsidios, algunos de los cuales ni siquiera
para el caso de los donativos (del 2006 al 2010), pero no los informes de las OSCs, ni los se encuentran en los archivos de la dependencia13. Esto quiere decir que, adicionalmente, la dependencia no registra ni transparenta toda la informacin sobre la asignacin de subsidios y donativos de parte de la OM.
Es importante resaltar que aunque no se haya desarrollado normatividad para la seleccin de

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propuestas y asignacin de donativos en la OM, los lineamientos generales presupuestales
(de 2008) s han ayudado a ordenar ciertos procedimientos en la rendicin de cuentas, que de operacin institucional no etiquetados y se empez a exigir a las OSCs la presentacin
se reflejan a partir de 2009. Entre los cambios generados: se dejaron de otorgar recursos de un proyecto con actividades y presupuesto especficos, as como la entrega de un
informe sobre el uso de los recursos pblicos (anteriormente, las OSCs podan simplemente presentar un comunicado o listas de beneficiarios). Esto ha tenido efecto en la moderacin antes de 2009 las OSCs destinaban entre 56% y 2% del apoyo a este rubro; en 2009, el rango oscil entre un mximo de 8% y un mnimo de 5%. y homologacin del porcentaje que las OSCs utilizan para gastos operativos del proyecto:
El estudio de caso de los donativos de OM refleja otros problemas en trminos de imparcialidad y efectividad. Los funcionarios cercanos al Secretario y a la OM, adems de tomar decisiones sobre los proyectos a apoyar, son tambin los responsables de dar seguimiento a cada uno de esos proyectos. En este tema, el estudio muestra que la OM tiene poco inters en conocer los resultados de los proyectos de las OSCs o su impacto, su preocupacin principal es que las OSCs comprueben el ejercicio del recurso. Por eso, el seguimiento de los proyectos se basa en cuestiones administrativas, fomentando la burocracia y desgastando la relacin con las OSCs, sin que se hayan realizado esfuerzos
similares por crear una estrategia de fortalecimiento y corresponsabilidad de las OSCs de la comprobacin de los recursos a las OSCs debera ir aparejada con la construccin de
fomento educativo. Para fomentar una verdadera rendicin de cuentas, la exigencia sobre
13
Segn respuestas de la dependencia a solicitudes de informacin va INFOMEX.
mecanismos y reglas institucionales para disminuir la opacidad y discrecionalidad en la seleccin y asignacin de fondos.
Los procedimientos para la asignacin y comprobacin de recursos en la OM muestran en la APF, pero en este caso, ms agudos: la entrega tarda de los recursos, la ausencia de
varios problemas que son tpicos de los fondos pblicos para apoyar proyectos de OSCs criterios para dar seguimiento a los proyectos apoyados y la excesiva fiscalizacin sobre el uso y comprobacin de los recursos, entre otros. Las OSCs reciben los apoyos generalmente las OSCs a ajustar sus proyectos para reducir actividades y poder ejercer los recursos en en el ltimo trimestre del ao, incluso ms tarde que otras dependencias, lo que obliga a periodos de tiempo muy cortos (dos o tres meses) ya que la fecha lmite para su ejercicio antes de recibir el apoyo (con prstamos) aunque posteriormente, deben reportarlas y
es generalmente el 31 de diciembre. Pocas OSCs tienen posibilidades de iniciar actividades cuadrar los presupuestos ejercidos en los cortos periodos del ejercicio del recurso. A pesar de que se saben privilegiadas por acceder a estos limitados apoyos, algunas OSCs comienzan a ponderar el tiempo gastado, en comparacin con el beneficio.
El ciclo presupuestal, con corte en diciembre, afecta a las OSCs apoyadas, ms an a las que
deben ejecutar sus proyectos durante el calendario escolar. En 2009, la SEP pidi una opinin a la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico (SHCP) sobre la posibilidad de que estas OSCs pudieran extender sus actividades y sus comprobaciones despus del 31 de diciembre, al
trmino del ao escolar. El dictamen de respuesta de la SHCP es relevante porque seala que para esta dependencia, autoridad en temas presupuestales, los recursos se consideran devengados una vez que las dependencias responsables de su asignacin los transfieren estudios sobre programas gubernamentales de financiamiento a OSCs: que la imposicin que generalmente hacen las dependencias a las OSCs de ejercer los recursos antes del 31 de diciembre es una prctica sin fundamento normativo15. a una institucin beneficiaria14. Lo anterior corrobora lo que hemos encontrado en otros
11
En la relacin que se establece entre la SEP y las OSCs ilustrada por la Figura 1, los donativos construccin de mayor normatividad y mecanismos institucionales, debera reformarse de la OM se ubican en la relacin de gestin de apoyos discrecionales (a). Con la
para situarse en la relacin descrita como gobierno apoya proyectos educativos
valiosos con fondos pblicos institucionales (b), en donde la SEP financie proyectos
educativos diseados y operados por OSCs, con reglas claras y presupuestos anuales o a la lgica de que la propia demanda de las OSCs ayuda a focalizar y atender mejor las
bianuales. Este tipo de fondos, llamados concursables o de coinversin social, responden necesidades sociales. La poltica pblica consiste en disear y administrar efectivamente
los procedimientos de convocatoria, requisitos, seleccin y financiamiento de los proyectos sociales, as como evaluar y ajustar estos procedimientos16. Si la poltica pbica est bien diseada, las OSCs tendrn un acceso y asignacin de estos recursos con mayor
14
pagados en el momento en que los entrega a las dependencias o a los gobiernos locales, de manera que la dependencia se queda solamente con el compromiso inmediato de entregar informes trimestrales a la SHCP, en SHCP, oficio nmero 307-A-20809 del 24 de agosto de 2008.
15 16
[n]No es un requisito que los subsidios se comprueben por las OSCs antes del 31 de diciembre, pues la SHCP los considera como recursos devengados o gastos
Vase, Verduzco, et al., 2009, pp 153 y 154.
Para un anlisis y referencias de este tipo de fondos, vase Verduzco et al., 2009.
institucionalidad y transparencia que las gestiones puntuales, creando incentivos para la competencia, con base en los mritos de los proyectos.
A la fecha no se ha realizado una evaluacin externa de los procedimientos o del impacto de los donativos de OM, tampoco exista un estudio, como el que aqu presentamos, que diera cuenta de los montos asignados y los proyectos y OSCs apoyadas, incluso, gran parte de esta se han presentado propuestas para que la dependencia otorgue apoyos de manera
informacin no era pblica y parte sigue sin publicarse. A pesar de la falta de informacin, transparente e imparcial a OSCs educativas, pero han sido desatendidas por la dependencia. En 2005, un grupo de OSCs y de acadmicos logr que los legisladores incluyeran un monto de 80 millones de pesos en el Presupuesto de Egresos de la Federacin (PEF) de 2006, etiquetado como Fondo de fomento y apoyo a la participacin social en la educacin pblica, la SEP pidi al Consejo Mexicanos de Investigacin Educativa (COMIE) la elaboracin de una convocatoria pblica, pero este fondo nunca oper porque la dependencia no recibi los
de la OM tuvieron inters por mejorar el mecanismo de asignacin de donativos y
recursos17. Probablemente como efecto de esta iniciativa, en 2008 algunos funcionarios
analizaron las posibilidades de adaptarlo al esquema del Programa de Coinversin Social que opera el Instituto Nacional de Desarrollo Social (INDESOL). Sin embargo, con el cambio de funcionarios en la OM en 2009, se perdi el inters por crear un programa con estas caractersticas.
Resulta necesario que la SEP retome la iniciativa de reformar el esquema de asignacin de recursos pblicos: particularmente en este ao en que, adems de los donativos, la OM
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cuenta con un presupuesto de 129 millones de pesos etiquetados en el PEF como subsidios para el Programa para Organizaciones de Ayuda Educativa. Sin embargo, no parece la disponibilidad de estos recursos a la ciudadana, ni a las OSCs, ni ha elaborado algn documento sobre el Programa18. haber inters de parte de la dependencia que, a la fecha (abril) no ha informado sobre
Por ltimo, no podemos dejar de sealar algunas inconsistencias entre la normatividad presupuestaria para la entrega de donativos y la Ley de Fomento. A pesar de la legislacin presupuestaria es posterior a la Ley de Fomento, los Lineamientos emitidos por la SHCP
crean un nuevo Registro al interior de la Secretara de la Funcin Pblica para que las dependencias reporten la entrega de donativos, cuando en la Ley de Fomento ya se asignacin de cualquier apoyo econmico a OSCs19. contemplaba la obligacin de las dependencias de reportar al Registro Federal de OSCs la
17 18
Salinas y Amador, 2007, pp. 55 y 56.
Programa porque la SHCP no obliga a las dependencias a generar una justificacin para cada programa (Oficio de respuesta de la SEP, 17, enero, 2012). Ante el recurso de revisin interpuesto, el IFAI instruy a la dependencia que realice una bsqueda exhaustiva pues, de acuerdo con normatividad presupuestaria, aun sin tratarse de subsidios sujetos a reglas de operacin, la SEP debi anexar a su solicitud de recursos documentos sobre: poblacin objetivo, montos mximos por beneficiario, mecanismos para la distribucin equitativa de los recursos, etc. (IFAI, Expediente RDA231/12, recibido el 11 de abril de 2012). A la fecha, no se ha agotado el proceso del recurso de revisin.
19
La dependencia respondi a nuestra solicitud de informacin (Folio 0001100431711, 19 de octubre de 2011) que no existe ningn documento sobre este
fiscal disperso y fragmentado que no alienta la transparencia ni la rendicin de cuentas abierta (Vase Tapia y Robles, 2006).
La obligacin de las OSCs de registrarse e informar sobre los fondos pblicos que reciben, en mltiples Registros y Directorios de la APF, crea un marco legal y
Por otra parte, resulta obsoleto que la asignacin de donativos siga siendo facultad indelegable del Secretario y que su operacin dependa de la Oficiala Mayor de cada dependencia. Estas oficinas realizan funciones administrativas y no estn familiarizadas
con los objetivos y resultados de la poltica educativa o la colaboracin con las OSCs. Al colocar la responsabilidad del otorgamiento de recursos pblicos a OSCs en estas unidades administrativas, se crean ventanillas con una lgica de control y fiscalizacin de los recursos, sin enfatizar suficiente los propsitos y objetivos adecuados para el trabajo conjunto entre gobierno y OSCs.
2 Las OSCs presentes en los programas de las escuelas,
sin posibilidades de decidir sobre la gestin ni las polticas educativas

En este apartado explicamos el grado de institucionalidad en las relaciones que se
establecen cuando las OSCs llevan a cabo proyectos en las escuelas. La mayora de los
programas analizados se ubican en la Figura 1, alrededor de implementan polticas
financiando sus actividades generalmente con recursos propios y, slo en pocos casos, contratadas directamente por la SEP o por las autoridades educativas estatales. En ambos en manos del gobierno, sin que las OSCs tengan oportunidad de proponer mejoras a nivel de programas o polticas educativas de mayor alcance. casos, el diseo de la poltica pblica, as como la regulacin y evaluacin del servicio quedan
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pblicas diseadas por gobierno (contratacin de servicios y concesiones) (c),
Magisterial (CM) ilustra algunos problemas. La Formacin Continua tiene como propsito
El caso del Programa de Formacin Continua (FC), vinculado con el de Carrera
regular la oferta de servicios de formacin de docentes y coordinar los cursos nacionales de de promocin horizontal y estmulos econmicos para los docentes de educacin bsica, de acuerdo con un sistema de acreditacin de puntos, en el que la capacitacin es una de las dimensiones.
capacitacin para la Carrera Magisterial, programa mediante el cual se opera el esquema
Las OSCs han tenido una fuerte presencia en la formacin de docentes y directivos; su cercana con las escuelas les permite conocer los retos que enfrenta su personal, muchas OSCs han investigado tambin sobre las necesidades de formacin y han elaborado e
impartido programas acadmicos de calidad. El gobierno mexicano ha invertido cuantiosos destinado a contratar servicios de OSCs especialistas. Las OSCs han formado docentes y continua; generalmente, financiando esta capacitacin con donativos privados y en sus instalaciones o en las escuelas, sin establecer una relacin formal con la SEP.
recursos para capacitar y acreditar en CM a los maestros, pero poco o casi nada se ha directores al margen de los mecanismos y los recursos pblicos dedicados a la formacin
Desde 2009 la Direccin de Formacin Continua de la SEP integra un Catlogo Nacional
con cursos seleccionados a partir de propuestas enviadas por instituciones acadmicas,
para recomendarlos para Carrera Magisterial. El anlisis de los procedimientos de estos acadmicos de OSCs en la integracin del Catlogo Nacional. Aunque en la convocatoria
programas muestra algunos procesos errticos: en primer lugar, la exclusin de programas no se excluye a las OSCs, en la dictaminacin existe un criterio implcito y subjetivo de aceptar solo cursos de instituciones de educacin superior (IES); lo que en el fondo muestra el desconocimiento de las autoridades educativas sobre las OSCs como capacitadoras y la
existencia de limitantes administrativas, ya que la contratacin de una institucin pblica de investigacin superior resulta menos complicada que la de una OSC. El hecho de que en el periodo analizado (2006-2010), cada ao la SEP haya contratado al menos una OSC para los cursos nacionales de CM, muestra que su exclusin no tiene base normativa20.
En segundo lugar, resulta contradictorio que la Direccin de Formacin Continua haya rechazado propuestas de algunas organizaciones para el Catlogo, dado que, como ya se mencion, cuentan con dcadas de experiencia en capacitacin de docentes y sus cursos
han sido acreditados por autoridades educativas estatales para la CM. Finalmente, no de Formacin Continua, mientras la primera ha otorgado apoyos para que algunas OSCs este servicio.
existe congruencia entre los criterios de la Oficina de Donativos de la OM y la Direccin lleven a cabo programas de capacitacin21, la segunda no las acredita como prestadoras de
La ausencia de un mecanismo para que las OSCs institucionalmente reconocidas participen en la formacin de docentes no exenta nuevamente de encontrar excepciones. La primera es un convenio de colaboracin entre la Administracin Federal de Servicios Educativos en
14
el D. F. y ProEducacin, una OSC que con sus propios recursos opera un amplio proyecto de Ciudad de Mxico. La segunda son las escuelas incorporadas al Programa de Escuelas de
capacitacin a maestros, directores y padres y madres de familia en varias escuelas de la Calidad (PEC) que contratan para sus maestros cursos impartidos por OSCs y los pagan con los recursos del presupuesto asignado por el Programa. Esto ltimo podra anularse si la SEP regula la oferta de capacitacin imponiendo el uso del Catlogo en las escuelas PEC y
desechando las propuestas acadmicas de OSCs en la convocatoria para el Catlogo. Con eso, se reducira aun ms la opcin de programas de capacitacin de docentes facilitados por las OSCs que han probado buenos resultados.
SEP desaprovecha la oportunidad de construir alianzas y esquemas de colaboracin con las
El anlisis del Programa de Escuelas de Calidad (PEC) ilustra otras formas en que la
OSCs. El PEC es un programa federal, iniciado en 2001, que tiene como propsito transformar travs de consejos escolares de participacin social (CEPS). Las escuelas ingresan al Programa de manera voluntaria y, al cumplir con los requisitos, reciben un apoyo econmico adicional para llevar a cabo las actividades planeadas. Mediante el estudio de caso identificamos algunas posibilidades y obstculos normativos y operativos del Programa para promover gestin escolar22.
la gestin escolar incorporando a la comunidad educativa en los procesos de planeacin, a
la participacin ciudadana y, en particular la de las OSCs en procesos que fortalezcan la
20 21 22
Por ejemplo, Innovacin y Enseanza de la Ciencia, A. C. (INOVEC) ha recibido ms de 7 millones en los ltimos aos y capacitado a ms de mil maestros cada ao. Para la investigacin se revis la informacin oficial disponible sobre el Programa, las evaluaciones externas y varios estudios acadmicos; se hicieron tambin
Los datos se pueden consultar en el reporte completo www.alternativasycapacidades.org/educacionyOSCs.
entrevistas a profundidad a diversos actores involucrados en la operacin del Programa (Vase Anexo I del reporte de investigacin completo).
Con el espritu de promover la participacin ciudadana para avanzar en la gestin bajo las cuales podra incorporarse el trabajo de OSCs, ya sea desarrollando proyectos en las escuelas o realizando acciones encaminadas a lograr los objetivos del Programa. Se mencionan la posibilidad de financiar proyectos innovadores de OSCs o de actores privados organizaciones privadas y de la sociedad civil24, ejercicios de contralora social conducidos estas instancias las que elaboren los planes de trabajo26 y la participacin de los consejos por OSCs y por los CEPS25, el requisito de que en las escuelas se integren los CEPS y sean que tengan como objetivo mejorar el Programa23, la colaboracin econmica o en especie de
escolar, en las Reglas de Operacin del Programa (ROP) se expresan algunas propuestas
estatales y municipales como instancias ejecutoras del Programa27.
Sin embargo, hasta la fecha no se han utilizando estos supuestos de las ROP para incluir mecanismos para que esto sea posible. En cambio, la SEP s ha aceptado la colaboracin econmica o en especie de OSCs a escuelas, sin tampoco establecer un mecanismo
a otros actores en la implementacin del Programa, dado que la SEP no ha desarrollado
institucional para que donante y gobierno tomen decisiones conjuntas sobre estos
financiamiento privado de servicios pblicos sin incidir en la poltica o programa educativo (g) (segn la Figura 1).
Respecto a los consejos estatales y municipales, las mismas ROP del PEC les asignan funciones alejadas de las de ejecucin: a los estatales, analizar la estrategia de operacin resolucin de controversias; y, a los municipales, promover el ingreso de las escuelas del municipio en el PEC y gestionar recursos para las escuelas. del Programa, participar en la seleccin de las escuelas; en la gestin de recursos y en la
15
recursos privados adicionales para las escuelas pblicas, dejando esta relacin como un
La propuesta del PEC de incluir actores no gubernamentales apoyando sus proyectos innovadores ha quedado tambin en el papel, ya que no se ha traducido en mecanismos de convocatorias para recoger estos proyectos innovadores en un posible catlogo. Por otra parte, los recursos etiquetados en las ROP con este fin no se han destinado a apoyar Piloto Innovacin Fortalecimiento de la Gestin Institucional y la Supervisin Escolar fortalecer las instancias de supervisin escolar regionalmente. De esta manera, las OSCs institucional para elegir de ella. proyectos de OSCs, sino que una buena parte se ha utilizado para financiar el Proyecto (diseado y conducido por la SEP), que desde 2009 se lleva a cabo en cinco entidades para quedan a la espera de que las escuelas las contacten directamente, sin que exista una oferta
aun contando con criterios en las ROP, se dificultan las alianzas pblicas. El proyecto surgi en 2008 como respuesta de la SEP a una iniciativa de un grupo de OSCs de supervisar y transparentar los procesos del PEC28. De acuerdo con la evaluacin del proyecto, mediante
El caso del Proyecto de Inversin Directa a las Escuelas (PEC-FIDE) muestra como,
23 24 25 26 27 28
Numeral 6.3.1 de ROP PEC. Numeral 5.1.1 de ROP PEC. Numeral 4.1 de ROP PEC.
Numeral 4.3.2 de ROP PEC.
Numeral 5.1.4 de ROP PEC.
Este grupo fue encabezado por Mexicanos Primero y el Programa Lazos.
el PEC FIDE se han logrado avances importantes; entre otros, mejores resultados en las pruebas ENLACE, mejores prcticas pedaggicas, ms trabajo colaborativo y una mayor participacin de padres y madres de familia29; sin embargo, debido a que el proyecto se cre que se hayan incorporado mejoras en el PEC30.
al margen del PEC, estos avances se limitan al nmero de escuelas incorporadas al FIDE, sin
Exista la normatividad para que el Proyecto se financiara con presupuesto del PEC, sin embargo, la SEP prefiri crear un fondo conjunto con los gobiernos estatales que se adhirieron voluntariamente, de manera que su continuidad depende de la disponibilidad de los gobiernos estatales. Las OSCs han invertido muchos recursos y trabajado en el seguimiento de las actividades, sin embargo, no parece haber el mismo entusiasmo de parte de la SEP y de los gobiernos estatales; el primer ao se incorporaron 331 escuelas de escuelas baj a 217.
seis estados del pas, en 2011 dejaron de participar tres gobiernos estatales y el nmero de
Finalmente, la participacin de las OSCs en el Consejo es de carcter consultivo y no ha Figura 1, el PEC-FIDE, que debera ubicarse en el tipo de relacin sealada en monitoreo
sido determinante para acceder a procesos de toma de decisiones. Por lo anterior, en la
ubica en el apartado financiamiento privado de servicios pblicos sin incidir en la
y contralora ciudadana de servicios y programas educativos (e), en la prctica se poltica educativa (g).
Sobre la integracin y participacin de Consejos Escolares de Participacin Social (CEPS)

16
el otro tema de las ROP del PEC se ha escrito bastante31. Un primer problema que se
seala es un importante rezago en la integracin de los CEPS en las escuelas; un segundo requisito de ingreso al PEC; y, en tercer lugar, se indica que cuando se integran y funcionan los consejos, la participacin de los miembros de la comunidad educativa en la elaboracin de los planes de trabajo es casi nula, y son los directores y maestros los que elaboran estos
problema es que, muy frecuentemente, los CEPS se formalizan slo para cumplir con el
planes. A pesar de estas dificultades, varias OSCs consideran que los CEPS tienen el potencial de convertirse en instancias de participacin ciudadana en las escuelas e incidir en mejorar proceso de integracin y fortalecimiento de los consejos. En la mayora de estos casos, por las prcticas educativas, por lo que se han acercado a las escuelas para acompaarlas en el ejemplo, Empresarios por la Educacin Bsica y ACUDE-Hacia una cultura democrtica- la recursos sin apoyos de la SEP.
participacin de las OSCs no se ha oficializado y las organizaciones trabajan con sus propios
frecuente que OSCs y fundaciones aporten recursos (econmicos o en especie) para financiar equipo, infraestructura o servicios educativos (g) en el sistema pblico. En
Hemos encontrado que as como las OSCs estn presentes en las escuelas, tambin es
la mayora de los casos, se trata de fundaciones privadas u organizaciones con capacidad
29 30
en riesgo educativo.
31
Slo algunas escuelas PEC han retomado la propuesta del FIDE de destinar presupuesto en los planes de trabajo para realizar acciones de atencin a alumnos
Resea de la presentacin de resultados del FIDE PEC, en http://basica.sep.gob.mx/pec/start.php?act=nota49
Varias evaluaciones externas del PEC, Martnez et. al, 2007, Coalicin Ciudadana por la Educacin, 2010, ACUDE, 2007, entre otros.
de movilizar recursos humanos para realizar trabajo voluntario o canalizar recursos econmicos para las escuelas. Un buen nmero de OSCs y fundaciones que financian programas gubernamentales, entre otras iniciativas identificamos: UNETE-Compromiso en las escuelas, en ocasiones mediante convenios de colaboracin con las autoridades mejorar y ampliar la infraestructura escolar en zonas marginadas; las aportaciones de la y aportan recursos complementarios a las escuelas pblicas lo hacen al margen de los y tecnologa para una mejor educacin, que dona e instala equipos de computacin municipales; la organizacin Adopta una escuela, que conjunta recursos y esfuerzos para FECHAC-Fundacin del Empresariado Chihuahuense para hacer algunas escuelas de tiempo
completo, primero en Ciudad Jurez y luego en otras ciudades de Chihuahua; y el Programa escolar.
Lazos, que otorga becas a los estudiantes y construye y realiza mejoras de infraestructura
El monitoreo y la controlara social (e) (de la Figura 1) se ubica en el continuum de
relaciones institucionales muy cercanamente a las alianzas pblicas, en donde las OSCs, adems de prestar un servicio, pueden incidir en la reformulacin de la poltica educativa. Sin embargo, es excepcional que las OSCs cumplan con esta funcin. En el caso del PEC, por tratarse de un programa gubernamental que opera con subsidios, se incluye en las ROP un
apartado sobre contralora social y, va un poco ms all al sealar que las coordinaciones del Programa debern promover la integracin de OSCs en este ejercicio. Sin embargo, al no crearse los mecanismos para su implementacin, se queda en un buen propsito, sin que
hasta la fecha se haya realizado un monitoreo ciudadano del PEC. Entre los escasos ejemplos de ejercicios de contralora social del sistema educativo, encontramos los siguientes: el seguimiento a las actividades del PEC-FIDE, conducido y financiado por el Programa Lazos y de oposicin para la renovacin de directores en planteles de educacin media superior32. la observacin a cargo de Transparencia Mexicana de varias de las emisiones del Concurso
17
Todos los esfuerzos de las OSCs enunciados aqu, ms muchos ms que no se enuncian, son importantes porque se ha comprobado, tanto a nivel internacional, como en el caso mexicano, que la participacin social en el nivel escolar incide favorablemente en el
rendimiento de los alumnos y en la eficiencia de la escuela33. Tambin, como resultado de estos esfuerzos, empiezan a dejar de funcionar las viejas reglas y prcticas y a surgir ejemplos incipientes de colaboracin y monitoreo entre OSCs y gobierno. Sin embargo, las
aportaciones econmicas y de talento que hacen las OSCs no les dan el peso necesario ni siquiera cuando aportan recursos propios ni las ubica en el lugar adecuado para tomar decisiones e incidir en polticas o programas educativos. Esto muestra dificultades hacia la
construccin de alianzas intersectoriales de ambos lados. Se debe, por un lado, a la falta de
voluntad y capacidad de parte de la SEP para instrumentarlas y, por otro, que algunas OSCs visin en estos procesos y relaciones, por lo que se limitan a ayudar en las escuelas.
colaboran sin el objetivo de incidir en la poltica educativa, o no cuentan con habilidades ni
32
exmenes, entrevistas a los aspirantes y auscultacin. http://www.transparenciamexicana.org.mx/documentos/monitoreosems/300508_INFORME_FINAL_ TERCER_CONCURSO_OPOSICION_PARA_RENOV_DIRECTORES_SEMS.pdf

33
El ejercicio incluy varias etapas: publicacin de la convocatoria, entrega de documentos, revisin curricular, notificacin de resultados, aplicacin de
Schmelkes, 2008, p. 113.
En los ltimos aos han surgido algunos esfuerzos de la sociedad civil organizada para abrir espacios pblicos para el dilogo y la consulta en el tema educativo, que tampoco han sido reconocidos por la SEP. Entre otros, en 1998 naci el Observatorio Ciudadano por
la Educacin (OCE), una de las organizaciones pioneras para incidir en la poltica educativa; que tambin tienen como propsito impactar en la formulacin de la poltica educativa
ms recientemente surgieron organizaciones como Mexicanos Primero y Fundacin IDEA, a travs de diversos medios. Algunas OSCs se han agrupado en redes, en 2003 se integr Incidencia Civil en Educacin (ICE), que entre sus propsitos tiene el de pasar de la participacin local a la participacin en las decisiones pblicas a nivel nacional34 y, en 2008, Autnomo por la Educacin. la Red Nacional por la Inclusin y la Calidad de la Educacin (ICAE)35 y el Consejo Ciudadano
Estos son avances importantes, pero el balance muestra que ha sido una tarea titnica
para la sociedad civil organizada constituir ncleos fuertes de crtica y propuesta para
quienes toman decisiones en materia educativa. El OCE, as como algunas organizaciones de investigacin educativa36 han elaborado reportes sobre el estado del conocimiento en la poltica educativa y comunicados y recomendaciones sobre temas de presupuesto las propuestas para el Programa Sectorial de Educacin elaboradas y presentadas por un colectivo de OSCs al inicio de la ltima administracin del gobierno federal37.
y transparencia, pero la SEP no les ha prestado atencin, como tampoco tom en cuenta
18
3 Iniciativas de alianzas pblicas que derivan en prestacin
de servicios
Hasta el momento, no existen en la relacin SEP OSCs programas o instrumentos que como podra ser un fondo para seleccionar y apoyar proyectos educativos de OSCs, con criterios y mecanismos institucionales. Por el contrario, como lo muestra el estudio del Programa Constrye-T, las oportunidades se han desperdiciado. El Proyecto Constrye-T cuyo nombre completo es Apoyo a los y las jvenes del tipo medio ejemplifiquen alianzas pblicas entre SEP y OSCs (f) (de la Figura 1), ni algo ms cercano
superior para el desarrollo de su proyecto de vida y la prevencin de riesgos, tiene como inclusin, participacin y reconocimiento de derechos de los estudiantes, para favorecer que adopten un proyecto de vida. El proyecto (el Programa) no se ha institucionalizado
objetivo disminuir la desercin de los estudiantes, creando un ambiente de proteccin,
en la estructura gubernamental, existe una coordinacin nacional en la Subsecretara de
34 35
www.alternativasycapacidades.org/educacionyOSCs.
36 37
Cuya incidencia fue relevante en el diseo del Programa Constrye-T. Vase siguiente apartado y reporte completo de investigacin Entre ellas, el Consejo Mexicano de Investigacin Educativa (COMIE).
Salinas y Amador, 2007, p. 45.
Schmelkes, 2008, p. 116.
Educacin Media Superior de la SEP (SEMS), pero no cuenta con presupuesto especfico y se implementa de manera particular. Hasta la fecha, participan cerca de 1,731 escuelas pblicas de educacin preparatoria de todo el pas38.
El desarrollo del Constrye-T ilustra cmo inicialmente un grupo de OSCs logr incidir en jvenes, en contraste con el enfoque persecutorio de programas como Escuela Segura y
un programa educativo; primero redefiniendo el problema de la desercin escolar de los Operacin Mochila, derivados de la estrategia de seguridad del gobierno federal. Adems
de definir el problema pblico, este grupo de organizaciones y consultores disearon una estrategia integral basada en un modelo preventivo y de desarrollo de habilidades para la vida; que inclua la participacin de representantes de OSCs en la conduccin del Programa y el trabajo de OSCs expertas en temas de educacin y juventud, facilitando las actividades
en las escuelas. Las OSCs jugaron tambin un papel clave en la fase de formacin de actores, la introduccin del programa en las escuelas fluy dinmicamente gracias a la relacin previa que muchas de las OSCs tenan con las autoridades educativas estatales.
que consisti en organizar las actividades y capacitar a docentes y directivos en todo el pas;
Para su implementacin, la estrategia inicial propona un esquema de colaboracin muy cercano al ideal de alianzas pblicas, mediante la integracin de un Comit Nacional conjunta. Sin embargo, los resultados del estudio respecto al avance hacia una alianza funcionarios de la SEP no quisieron responsabilizarse de transferir recursos pblicos a Desarrollo (PNUD) para transferirle los recursos pblicos para que ste los gestionara; por monitorear los recursos, modificando con ello la estrategia39. con representantes de OSCs y funcionarios de la SEMS para tomar decisiones de manera entre gobierno y OSCs son ms bien desalentadores. El punto de quiebre fue cuando los las OSCs y decidieron establecer un convenio con el Programa de Naciones Unidas para el su parte, el PNUD dise un esquema con otra OSC como intermediaria para entregar y
19
La transformacin de la estrategia original fue un resultado de la falta de antecedentes institucionales para reconocer a las OSCs como los interlocutores en la toma de decisiones y de mecanismos adecuados para la implementacin, que permitieran a la SEP otorgar
recursos pblicos de manera directa a las OSCs. Ambos obstculos pudieron haberse
sorteado, si se hubieran diseado justamente los instrumentos para este reconocimiento
jurdico y un mecanismo institucional de transferencia de fondos pblicos a las OSCs, pero no existi la voluntad poltica de los funcionarios para lograrlo. Lo que pudo haber sido una alianza pblica de mediano plazo acab distorsionado en un esquema donde las organizaciones son subcontratistas de un intermediario internacional.
38
no se haba publicado. En la elaboracin de este caso se utilizaron documentos y cifras oficiales disponibles y la informacin proporcionada por los distintos actores involucrados mediante entrevistas a profundidad (Vase Anexo I del reporte completo).
39
No existen estudios sobre el Programa, solamente se ha realizado una evaluacin externa, a cargo de la UNESCO, pero al momento de elaborar este resumen
metas del Milenio, pero en sus principios y compromisos para la relacin con OSCs, este organismo no contempla los temas de juventud o educacin. Su oficina en Mxico lleva a cabo programas de trabajo centrados en el combate a la pobreza y las desigualdades, la integracin productiva, el fomento de la cultura democrtica, la preservacin del medio ambiente y el fortalecimiento de la cooperacin tcnica mexicana hacia terceros pases. Vase http://www.undp.org. mx/spip.php?article19 y PNUD s/f, p. 6.
La intervencin del PNUD se justific en consecuencia con el compromiso del Sistema de Naciones Unidas de apoyar a los pases en el cumplimiento de las
Las decisiones tuvieron consecuencias importantes en la participacin de las OSCs en la
toma de decisiones, en las responsabilidades y en los resultados de la poltica pblica. En la siguiente Figura se muestran los principales cambios en la estructura operativa del Constrye-T en sus tres etapas:
Figura 5. Modificaciones de la estructura organizativa del Constrye-T en sus diferentes etapas40
Etapa 1 (2008)
Comit Nacional SEP + OSCs + PNUD + UNICEF
Etapa 2 (2008-10)
Comit Directivo SEP + SRE + PNUD + UNICEF + ET
Etapa 3 (junio 2010 a la fecha)

Junta del programa conjunto SEP + UNICEF + UNESCO + PNUD Equipo Tcnico
Equipo Tcnico Comit Estatal OSCs facilitadoras

20
+ Equipo Tcnico (ET): PNUD UNICEF SEP Agencia de ejecucin Expertos temticos OSC canalizadora
Direccin Nacional Comit Estatal Comit Escolar
Comit Estatal
Comit Escolar
OSCs facilitadoras
Comit Escolar
OSCs facilitadora
Fuente: Elaboracin propia. Para la Etapa 1:Lora, et al., p. 55, para la Etapa 2: SEP PNUD, 2008, p. 20 y para la Etapa 3: SEP PNUD, 2010, p. 27.
A mediados de 2008, antes de implementar el Programa en las escuelas, qued elaborado el documento oficial del Programa con una estructura organizativa distinta a la que se haba propuesto en la estrategia original; el cambio principal fue la exclusin de las OSCs de
la instancia de conduccin del Programa. De esta manera, las OSCs no fueron reconocidas
oficialmente como socias del Programa y no firman el convenio de colaboracin, mientras nominativa en los socios del Programa y son firmantes del convenio. El otro cambio importante fue que el PNUD, adems de socio, se constituy en agente de ejecucin de
que los organismos internacionales (PNUD, UNESCO y UNICEF) se han convertido de manera
los recursos y, para realizar esta tarea, requiri la incorporacin de un agente de gestin,
40
La estructura organizativa completa de cada etapa se puede consultar en reporte amplio de investigacin.
para lo que se contrat a la OSC Iniciativa Ciudadana para la Cultura del Dilogo, A. C. A se decidi prescindir de la agencia ejecutora y el PNUD asumi esas tareas. Se ha mantenido incorporaron dos miembros de OSCs, pero como especialistas y a ttulo personal.
mediados de 2010 (Etapa 3), como resultado de una crisis de administracin del Programa, la figura del Equipo Tcnico como un rgano de asesora y es a esta instancia a la que se
En este proceso, el PNUD fue adquiriendo un papel protagnico en la conduccin del se desdibujaron. Mientras que en la Etapa 1, las OSCs tenan interaccin con un Subsecretario
Programa, al tiempo que los roles de la SEP y de las OSCs, que deban ser los principales socios, comprometido y convencido de la experiencia de las OSCs y que participaba activamente interaccin de las OSCs con el Coordinador Nacional del Programa (representante de la SEP en el Comit Directivo) se redujo al mbito de las reuniones trimestrales conducidas por el PNUD. Adicionalmente aunque la SEP, es la principal donante, solamente tiene la atribucin
en el diseo y en los contenidos del Programa, a partir de la Etapa 2 (mediados de 2008), la
de gestionar la relacin con los directivos y docentes de los planteles educativos41. Llama fondos que canaliza mediante el PNUD a las OSCs que facilitan los procesos en las escuelas como apoyos econmicos o acciones de fomento a OSCs42.
la atencin que, durante los aos de operacin del Programa, la SEP no haya reportado los
Derivado de estos cambios, las OSCs perdieron representatividad en la toma de decisiones y pasaron a ser contratistas de PNUD de manera temporal contratos financiados con recursos pblicos de la SEP sin contar siquiera con el reconocimiento de la autora intelectual del Programa ni sus materiales. Siguiendo su normatividad de organismo internacional, el PNUD promovi la creacin de coordinaciones del Constrye-T al interior de las OSCs con quienes se comunica sin que medien los directores de las organizaciones43. La as como las tensiones sobre el uso y comprobacin de los recursos financieros y la poca retiren del Programa. Aunque se cuenta con un perfil para las OSCs facilitadoras (experiencia
21
falta de participacin de las OSCs en los procesos de decisin y reformulacin del Programa, comunicacin entre personal del PNUD y OSCs44, ha hecho que varias organizaciones se
en temas de educacin y juventud, trabajo en escuelas y tener la Clave nica de Inscripcin
al Registro Federal de OSCs), los criterios para su seleccin no se cumplen rigurosamente y se ha contratado a instituciones que no cumplen con estos requisitos, e incluso a personas fsicas. Por su parte, la alta rotacin del personal y de las OSCs no ha permitido que se capaciten a profundidad en la estrategia del Programa, lo cual rompe an ms el potencial de una colaboracin institucionalizada entre OSCs y gobierno.
Por otra parte, la intermediacin de agencias gestoras no ha solventado los tpicos problemas administrativos entre gobierno y OSCs como son, la entrega tarda de los recursos (que aunque ha mejorado, todava no es ptima) y la carga administrativa que
41 42
PNUD, 2008, p. 17.
en el reporte completo.
43 44
Alrededor de 15 millones de pesos en 2008, de 55 millones en 2009 y de 56 millones en 2010, se puede consultar la relacin completa de OSCs y financiamientos Al respecto, las organizaciones reportan que esto ha erosionado las lneas de autoridad de sus directores, afectando an ms las relaciones OSCs y PNUD.
coordinadores, sin pasar por los directores de las OSCs, erosionando sus lneas de autoridad y afectando an ms las relaciones con las OSCs.
Algunos representantes de OSCs sealan que el personal del PNUD, en ocasiones ha comunicado decisiones que debieran ser de carcter institucional a estos
resulta de la comprobacin de recursos, entre otros. En este sentido, es importante sealar que la asignacin de un monto especfico para que las OSCs cubran los gastos operativos es un logro, respecto a otros programas pblicos.
La UNESCO encarg una evaluacin externa del Programa que concluy en 2010, pero hasta luz sobre algunos focos rojos del Programa. Se vislumbran algunos problemas que podran desvirtuar sus objetivos; entre otros, la necesidad de las escuelas de utilizar tiempos del incidir en contextos de violencia.
la fecha no se ha hecho pblica y no es posible saber si la evaluacin ha proporcionado
Programa para otras actividades y que se le atribuyen objetivos distintos a su diseo para
En el ltimo documento conjunto se incluy como meta para el 2012 que la SEP, con la asesora evaluacin externa d cuenta de qu tanto se haba avanzado en ese sentido, ya que se trata
del PNUD, deber institucionalizar el Programa en la dependencia; es necesario que la de un tema sobre el que se percibe incertidumbre en los distintos actores entrevistados. La SEP deber aprovechar esta oportunidad para retomar la estrategia original y restablecer la presencia de la red de OSCs en espacios que le permitan tener incidencia en la conduccin de este Programa educativo, no solamente en la facilitacin de los procesos en las escuelas. A pesar de que su papel ha disminuido, las OSCs continan siendo el garante del enfoque
distintivo del Programa, con su forma de trabajo en la ejecucin y el seguimiento de las y en la planeacin del proyecto escolar. Lo cierto es que su debilitamiento como red, as
22
actividades en el nivel escolar, acompaando a los comits en la elaboracin del diagnstico como las pocas posibilidades con que cuentan actualmente para incrementar el impacto de su trabajo y su incidencia en la poltica educativa, debilitan tambin el potencial del Programa.
Conclusiones
En este resumen presentamos los principales hallazgos organizados en torno a tres grandes temas sobre la relacin que existe entre las OSCs y la SEP, caracterizada por una falta de instrumentos institucionales para reconocer a las organizaciones civiles de fomento educativo como de inters pblico y colaborar con ellas en las mejoras de la poltica educativa, as como de mecanismos para otorgarles financiamiento para sus proyectos de manera transparente e imparcial.
A pesar de que los reportes indican que la SEP es la dependencia del gobierno federal que destina el mayor presupuesto para financiar proyectos de OSCs, un anlisis ms minucioso proyectos de fomento educativo son reducidos y que la dependencia no cuenta con una
de los apoyos y las instituciones que los reciben, denota que los recursos destinados a estrategia de fomento a OSCs. Esta falta de visin sobre el sector va, desde la inconsistencia entregar constancia de acreditacin de actividades educativas para organizaciones que desean ser donatarias autorizadas, la falta de normas para la asignacin de recursos sustituye a procesos de evaluacin de resultados y de rendicin de cuentas.
en la definicin de OSCs como sujetos de fomento, la falta de un procedimiento para

23
pblicos, para culminar en una excesiva fiscalizacin sobre los apoyos econmicos que
Partiendo de que la relacin entre OSCs y gobierno no est nicamente mediada por los
recursos pblicos, analizamos los mecanismos utilizados por la dependencia para asignar los fondos a OSCs y los programas educativos seleccionados, como indicadores de qu tan pblica e institucional es la poltica educativa, en contraste con una lgica clientelar y efectividad e impacto. Los resultados conducen a la conclusin de que, a pesar de varios
discrecional-- en el sentido de su autonoma, imparcialidad, publicidad, transparencia, esfuerzos incompletos, la SEP utiliza mecanismos de asignacin poco imparciales y sin posibilidades de potenciar el impacto de sus proyectos en la educacin.
transparentes, sin una visin estratgica de fortalecimiento al sector de OSCs educativas y
Respecto a la creacin de alianzas pblicas educativas, el principal obstculo es la
inconsistencia del marco regulatorio, que no ha adoptado el espritu de la Ley de Fomento, ni desarrollado la normatividad ms especifica para institucionalizar la relacin SEP OSCs. Como lo muestran los anlisis de los programas seleccionados para el estudio, existen tambin lagunas e inconsistencias en el nivel normativo programtico, que junto con la inercia de una cultura poltica de excluir actores de la sociedad civil de la poltica educativa, ha impedido que adecuados para la construccin de relaciones institucionales entre ambos actores.
los numerosos esfuerzos de las OSCs, y de algunos funcionarios,se concreten en instrumentos
En trminos de incidencia de las OSCs en el sistema educativo, tanto el marco normativo al acotamiento de los espacios de participacin para actores no gubernamentales, con
como los rasgos imperantes de una cultura poltica corporativista y clientelar, han conducido excepcin del SNTE que, en contraste con otros actores no gubernamentales, ha sido un actor de mucho peso en las decisiones de poltica educativa. La presencia de numerosas iniciativas ciudadanas empieza a modificar algunas viejas reglas y prcticas, pero todava sino personales.
stas constituyen la excepcin y comnmente no se basan en relaciones institucionales,
Con este reporte contribuimos a explicar las razones por las que los esfuerzos de la sociedad civil organizada por involucrarse formalmente en el dilogo y en el proceso de elaboracin de las polticas educativas han sido infructuosos. En Mxico las OSCs han jugado un papel
relevante en temas como procesos electorales, transparencia gubernamental, promocin de los derechos humanos, incorporacin del enfoque de gnero y temas relacionados con el medio ambiente; en cambio, el sector educativo ha sido casi impenetrable para la sociedad civil organizada. ciudadana, presentando todava fuertes obstculos para la participacin e incidencia de la
Los hallazgos de la investigacin bosquejan algunas recomendaciones que pueden dirigirse a la SEP, a la Comisin de Fomento, a la Secretara de Hacienda y a los legisladores para mejorar el entorno institucional y favorecer el establecimiento de alianzas pblicas en el tema de la educacin. En el siguiente apartado se presentan las recomendaciones
24
elaboradas con base en los resultados de la investigacin y en los acuerdos de las mesas de dilogo45 entre representantes de OSCs, funcionarios de la SEP y algunos acadmicos.
45
donde se trabaj en mesas de dilogo sobre tres temas y se generaron propuestas de poltica pblica para institucionalizar las relaciones entre ambos actores y la creacin de alianzas pblicas educativas. Vase Anexo I del reporte completo de investigacin www.alternativasycapacidades.org/educacionyOSCs.
Los resultados preliminares de la investigacin se presentaron en un evento a distintos actores del sector de OSCs, del gobierno federal y de la academia, en
Recomendaciones
A Sobre las acciones de fomento de la SEP
Para estar en condiciones de fomentar a las OSCs, de reconocerlas como actores de inters pblico y aliadas de polticas pblicas, as como de establecer relaciones institucionales congruente, que incluya instrumentos jurdicos especficos: con ellas, las dependencias requieren de un marco normativo operativo homogneo y
La SEP
1 Definir un interlocutor con las OSCs con atribuciones y capacidad de coordinacin de los mltiples programas y oficinas dentro de la Secretara.
dentro de la Unidad de Planeacin Educativa o la Oficina del Secretario46 que pueda
Por la importancia de la dependencia, sera necesario crear una oficina de vinculacin
elaborar y conducir mecanismos de articulacin con el sector y desarrollar una estrategia de fortalecimiento. A la fecha, se ha designado a la Secretara Tcnica del Consejo Nacional de Participacin Social en Educacin (CONAPASE) como enlace ante
la Comisin de Fomento, pero esta oficina no cuenta con atribuciones para cumplir sus
funciones de coordinacin transversal dentro de la Secretara, ni con personal suficiente, y su carcter de coordinador de la poltica sobre Consejos Escolares predomina sobre otras tareas. As pues, en este campo se ha limitado a recopilar la informacin sobre los apoyos y estmulos de la dependencia y reportarla a la Comisin de Fomento. El distinguindola de la promocin a la participacin ciudadana en la comunidad escolar donde intervienen otros actores con lgicas distintas.
25
interlocutor recomendado requiere tener como prioridad la relacin con las OSCs,
2 Elaborar un trmite sencillo para otorgar constancia de acreditacin de actividades educativas a las OSCs que lo soliciten, de manera que puedan cumplir con el requerimiento del SAT para solicitar su autorizacin como donatarias. Al disear este procedimiento, se deber evitar crear otro registro de
organizaciones, en cambio, se debern coordinar estas acciones con el Registro Federal de OSCs. Es recomendable que este trmite se localice dentro de la misma oficina de conjunto con las OSCs.
interlocucin con la SEP, para aprovechar las sinergias de reconocimiento y trabajo
3 Reportar a la Comisin de Fomento, de manera independiente los apoyos de la SEP para

actividades de fomento cultural, artstico, juvenil, deportivo, y los de fomento educativo.
SEP deber reportar al Registro y al SAT, en una categora aparte, los apoyos otorgados a beneficiarios del INEA, del CONADE, de la DGPP y algunos del CONACULTA.
46
la DGPP no cumplen con los criterios para ser sujetos de apoyo en la Ley de Fomento es necesario darlos de baja en el Registro Federal de OSCs. Mientras esto suceda, la
Dado que las instituciones beneficiadas con los apoyos del INEA, la CONADE y
estas capacidades, puede servir de referente.
La experiencia de la Direccin General de Vinculacin con las Organizaciones de la Sociedad Civil de la Secretara de Relaciones Exteriores, que cuenta con
Reportar los apoyos a OSCs facilitadoras del Constrye-T, a travs del convenio
adems de reportar el monto que la SEP transfiere al PNUD por operar el Programa.
con el PNUD. En todo caso, explicar en los reportes que se asignaron de manera indirecta,
La Comisin de Fomento
6
suficientemente claros los criterios sobre las instancias que pueden inscribirse y obtener su CLUNI, excluyendo organismos para-gubernamentales con la registrar y reportar de manera independiente los apoyos otorgados a instancias como
Modificar el Reglamento del Registro Federal de OSCs, para que sean
presencia exclusiva de funcionarios pblicos. Mientras esto se logre, deber
los beneficiarios del INEA, los de la CONADE y algunos de la DGPP y del CONACULTA, explicando las razones por las que se distinguen del resto de los beneficiarios. Algunos realizar actividades gubernamentales, que los cargos de gobierno sean ocupados de los criterios que pueden servir para esta distincin son: que tengan como misin por funcionarios designados por dependencias gubernamentales, que reciban provenientes de una sola dependencia federal, entre otros.
mayoritariamente recursos pblicos (por arriba de 50% de sus ingresos totales)
la prohibicin para las OSCs de utilizar recursos pblicos para gasto corriente, ya que (Para complemento, vase recomendacin 17).
Modificar el Artculo 16 del Reglamento de la Ley de Fomento para eliminar
dicho Artculo hace una interpretacin inadecuada de la normatividad presupuestaria.

26
La Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, a travs del Servicio de Administracin Tributaria

8 Modificar la Fraccin X del Artculo 95 de la Ley del Impuesto sobre la Renta y la Miscelnea Fiscal, aadiendo un texto para incorporar instituciones sin fines de lucro que realicen actividades para impulsar la educacin en todos sus niveles, ya sea mediante programas y acciones de educacin complementaria en
escuelas, programas de formacin de docentes y/o directivos, programas o acciones sobre programas y polticas educativas o realizando actividades para impulsar la participacin ciudadana en la educacin.
para capacitar a padres y madres de familia, servicios de investigacin y/o anlisis
B Sobre financiamiento pblico, incluyendo subsidios y donativos
La SEP
9 Crear un Fondo de Co-Inversin para OSCs que realizan actividades educativas, con Reglas de Operacin o lineamientos especficos para la asignacin de todos los subsidios y donativos, de acuerdo con las caractersticas
de los programas y/o acciones y con base en los criterios generales dictados por la o varias convocatorias con distintos propsitos (educacin complementaria en las
SHCP. Estas Reglas de Operacin debern crear un esquema donde se emitan una escuelas, promocin de la participacin de comunidad escolar, etc.), los recursos disponibles, los requisitos para presentar propuestas, la composicin de los comits dictaminadores, los criterios de seleccin de proyectos, la fecha de publicacin de
resultados, la publicacin de montos y organizaciones receptoras, los criterios para para la firma de convenios, las normas para el uso y comprobacin de los recursos pblicos, los requisitos para presentar informes parciales y finales, las condiciones organizaciones que cuentan con observaciones de no cumplimiento.
ajustar proyectos (en caso de que se considere este procedimiento), los requisitos
de la evaluacin y auditorias a las que estn sujetos los recursos y la publicacin de
10
Una vez creado este fondo, ampliar el presupuesto actual destinado a apoyar
y se adece a las caractersticas particulares de los recursos pblicos transferidos a las OSCs, entendindolos como organismos autnomos que cumplen con auditoras y legislacin especfica sobre su transparencia y rendicin de cuentas.
proyectos de OSCs y establecer una normatividad presupuestaria clara sobre la fiscalizacin en el uso y comprobacin de los recursos, que reconozca
11
Este Fondo de Co-Inversin se puede utilizar como mecanismo institucional,
emitiendo convocatorias especiales, para tambin canalizar recursos a OSCs de otros programas educativos que trabajen con ellas, como Constry-T, Direccin
de Formacin Continua, Programa de Escuela de Calidad, Programa de Fomento a la estatales. Lectura, etc., o coinvirtiendo recursos con las Secretarias de Educacin de los gobiernos
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12
proyectos, de manera que la entrega de recursos coincida con una buena
Establecer un calendario para la emisin de convocatorias y la seleccin de planeacin y ejecucin de los apoyos siguiendo el ao escolar.
13
Realizar una evaluacin externa sobre el Fondo y establecer calendario para
subsecuentes evaluaciones, buscando reportar sobre los resultados e impactos
sociales de los proyectos apoyados, y no tanto el cumplimiento estricto de metas e insumos. Sera muy rico que adems se solicitara incorporar elementos de evaluacin de parte de la comunidad educativa o de los beneficiarios del proyecto.
14
Para la gestin de un Fondo de Co-Inversin se requiere construir un sistema de proyectos que facilite el seguimiento, con indicadores y variables uniformes pblicos, para lo que se recomienda disear y operar un sistema para la rendicin de cuentas y la transparencia, que sea simple y se pueda consultar en lnea.
y con otros especficos de acuerdo con el tipo de proyectos. Los reportes deben ser
La SHCP
15 Modificar los Lineamientos Generales para la entrega de donativos emitidos en 2008 para que esta funcin no sea responsabilidad de la Oficiala Mayor de las
dependencias, sino que sean gestionados primordialmente bajo mecanismos
deber reportar sobre el manejo de los recursos a la Oficiala Mayor. En el mismo facultad indelegable del Secretario del ramo.
institucionales de Fondos bajo Reglas de Operacin a cargo de reas de la dependencia con mayor conocimiento sobre OSCs. La instancia encargada
sentido, se deber eliminar la disposicin de que la asignacin de donativos sea
16
Eliminar el mandato de creacin del Registro de los donativos en la Secretaria de la Funcin Pblica47, solicitando que en su lugar las dependencias reporten estos
apoyos en los informes que presentan anualmente al Registro Federal de OSCs.
17
La Ley Federal de Presupuesto y Hacendaria (LFPRH) slo seala que el uso de recursos pblicos para gastos operativos no debe ser oneroso, por lo que se recomienda que la SHCP incorpore en las normas criterios que guen a las dependencias sobre el rango proporcional que podr utilizarse de los proyectos apoyados. La literatura internacional al respecto seala que los gastos administrativos son el ingrediente esencial para el fortalecimiento institucional, lo que se justifica en mayor medida en el caso de proyectos financiados con recursos gubernamentales debido al exceso de
requisitos para su ejercicio y comprobacin, que generalmente representa una carga extra de trabajo administrativo para las OSCs. Estos mismos estudios recomiendan un rango para la proporcin del gasto operativo entre 13% - 22%.
18
28
Transferir los recursos a las dependencias de manera oportuna para que stas puedan asignarlos a las OSCs en el primer trimestre del ao.
19
El dictamen que la Secretara emiti en 2008 en respuesta a la SEP debe constituirse
en un antecedente para eliminar la restriccin de ejercer los recursos antes del 31
de diciembre, y proponer la implementacin de contratos multianuales, ya que las
dependencias pueden considerar erogado el monto una vez que se entrega a las OSCs.
C Para institucionalizar la colaboracin con las OSCs que realizan
proyectos en las escuelas del Sistema de Educacin Pblica, incluye Constry-T, Programa de Escuelas de Calidad, Carrera Magisterial y Formacin Continua
La SEP
20 OSCs en las escuelas, a partir de convenios de colaboracin que tengan validez en los niveles federal, estatal y local, evitando que el cambio de funcionarios y/o directores de escuela ponga fin a sus proyectos48. Como
Construir un mecanismo institucionalizado para facilitar el trabajo de las
47 48
En 2011 todava no se constitua este Registro.
debera generalizar y extenderse a otras OSCs.
Los convenios que algunas OSCs han establecido con autoridades educativas escolares (como el caso de ProEducacin) pueden servir como antecedente, que
parte de este mecanismo, la SEP podra emitir criterios generales sobre las OSCs
y los proyectos que desarrollan en las escuelas a nivel nacional, sin que esto sea en detrimento de los contactos y el trabajo conjunto que las OSCs tienen con las autoridades escolares como directores, supervisores y jefes de sector.
21
gestionando que se etiqueten recursos en el PEF; elaborando las ROP o lineamientos
Institucionalizar el Programa Constrye-T en la poltica educativa,
(en coordinacin con el comit directivo) que incluyan los temas de convocatoria a las OSCs, los procedimientos para su seleccin y mecanismos de fortalecimiento de la red de OSCs; entre otros.
22
pueden contribuir con un mayor valor agregado en la sistematizacin, evaluacin y recomendacin de mejoras del Programa, as como en promover intercambios y transferir aprendizajes de programas similares en otros pases49.
Revisar el papel de intermediarios del PNUD y otros organismos internacionales en el Constrye-T y, al mismo tiempo, restructurar los espacios para la toma de decisiones, devolviendo representatividad a la red de OSCs en estas instancias directivas. Los organismos internacionales
23
y sus mecanismos de rendicin de cuentas y de contralora social, entre otros ajustes.
A partir del Fondo de Co-Inversin, adecuar el Constrye-T tanto en su operacin como en la transferencia de los apoyos econmicos para las OSCs,
24
Reformular la normatividad sobre los Consejos Escolares de Participacin Social (CEPS) donde se establezcan mecanismos para que las OSCs participen en estos consejos y para que puedan incidir en la gestin educativa.
Es necesario retomar los estudios sobre funcionamiento de las CEPS, que evidencian un modelo de gestin escolar, se requiere mucho trabajo para impulsar procesos de participacin ciudadana. que para que el Programa de Escuelas de Calidad (PEC) empiece a tomar rasgos de
29
25
Incluir mecanismos para facilitar que las OSCs realicen actividades de acompaamiento en la integracin de los CEPS y en su fortalecimiento.
El primer elemento es formalizar su presencia en las escuelas durante el periodo de tiempo considerado como necesario; el segundo ser establecer la manera en que estas instancias podrn recibir apoyo econmico para ello. Los procesos de acompaamiento y fortalecimiento podran impulsar que las escuelas complementaria y coordinada.
vayan adquiriendo capacidades y responsabilidades de manera subsidiaria,
26
los mecanismos para que accedan a financiamiento pblico para realizar estas actividades.
Como instancia normativa y coordinadora del PEC, deber incluir en las Reglas de Operacin los criterios necesarios para aclarar cmo pueden involucrarse las OSCs en proyectos educativos innovadores, as como
49
Similar al papel que han jugado el Banco Interamericano de Desarrollo y el Banco Mundial para el Programa Oportunidades.
27
Incluir en las Reglas del Operacin del PEC, los mecanismos para que las OSCs puedan llevar a cabo (junto con los CEPS) ejercicios de contralora social del Programa, con apoyo econmico del mismo Programa. Conforme se debaten y discuten esquemas de servicio profesional de docentes, es necesario contar con ventanas o mecanismos de observacin y/o monitoreo de parte de terceros interesados independientes que vigilen el cumplimiento de la ley y procedimientos, donde las OSCs puedan participar. Una forma podra ser restructurando las comisiones dictaminadoras,
eliminando la intervencin sindical e incluyendo la participacin de organizaciones u otros actores ciudadanos.
28
29
faciliten los trmites para la contratacin de OSCs en este programa de la SEP, de
La Direccin de Formacin Continua debe revisar los criterios no explcitos de la preferencia de IES sobre OSCs para la seleccin de las propuestas acadmicas para el Catlogo Nacional de Formacin Continua y Superacin Profesional de Maestros de Educacin Bsica en Servicio. Promover que se
manera que ste no sea un criterio de seleccin o preferencia. Para la seleccin, se requiere desarrollar las bases de la integracin de comits dictaminadores y de seleccin de las propuestas.
30
30
Se requiere elaborar criterios ms especficos en los lineamientos y ampliar la informacin de la convocatoria para el Catlogo Nacional, incluyendo todos los requerimientos y trmites para que las instituciones concursantes no tengan que hacer varias entregas de documentacin.
31
A partir de estas reformas al Catlogo Nacional y al Fondo de Co-Inversin, se pueden emitir convocatorias a OSCs para la capacitacin de docentes y directivos. Esto tendra mltiples ventajas, ya que, primero, se lograra una mayor
coordinacin entre las distintas instancias de la SEP (actualmente, las autoridades estatales, la Direccin de Formacin Continua y la Oficiala Mayor que otorga
donativos para capacitacin trabajan de manera independiente); segundo, se fomentara el trabajo de las organizaciones abrindoles la posibilidad de contar con acreditar sus cursos dentro de la Carrera Magisterial. ms recursos para su trabajo; tercero, los docentes y directivos capacitados lograran
Un estudio ms completo de los hallazgos de este reporte puede descargarse en www.alternativasycapacidades.org/educacionyOSCs
Bibliografa
50
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50
Para conocer la bibliografa amplia de la investigacin, vase reporte completo en www.alternativasycapacidades.org/educacionyOSCs
La ilustracin de la portada fue elaborada por Luis San Vicente y el diseo editorial fue elaborado por Igloo. Se imprimi en mayo de 2012 en los talleres de Jorge Cullar Melndez con una edicin de 1000 ejemplares. Derechos Reservados, Alternativas y Capacidades A.C. www.alternativasycapacidades.org contacto@alternativasycapacidades.org

Organizaciones de La Sociedad Civil: Presentes en Las Escuelas, Ausentes de Las Políticas Educativas

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Organizaciones de La Sociedad Civil: Presentes en Las Escuelas, Ausentes de Las Políticas Educativas

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Resumen1

Organizaciones de la sociedad civil:

Mara Isabel Verduzco y Mnica Tapia Alternativas y Capacidades Mayo 2012

Karla Schiaffino, Ral Daz y Diana Nava.

El reporte completo de investigacin se puede consultar en www.alternativasycapacidades.org/educacionyOSCs.

involucrar la participacin de estos actores en la toma de decisiones y la gestin escolar,

trabajar en alianzas educativas crean beneficio pblico, al igual que el gobierno.

planeacin, ejecucin y seguimiento de polticas pblicas4. Sin embargo, este espritu no

impuestos a los donantes privados5, es requisito presentar una constancia de actividades

a ser autorizadas para recibir estmulos fiscales y otorgar recibos deducibles de

Como se aprecia en la Figura 1, en un continuum sobre el grado de institucionalidad de

Figura 1. Grado de institucionalidad de las relaciones entre OSCs y SEP

pblicas diseadas por gobierno (contratacin o concesin de servicios)

Constrye T PNUD OSCs

d Inciden y acompaan en a Gestionan apoyos discrecionales b Gobierno financia

ciudadana de servicios y programas educativos

de servicios pblicos sin incidir en la poltica educativa

polticas y programas educativos (alianzas pblicas)

1 Financiamiento pblico a organizaciones de la sociedad civil

a OSCs, la SEP es la dependencia que destina el mayor financiamiento a proyectos de OSCs

Figura 2. Fondos federales otorgados a organizaciones de la sociedad civil (miles de pesos)

Fuente: Elaboracin propia, Informes de la Comisin de Fomento a OSCs, consultados en www.corresponsabilidad.gob.mx

Mediante el Programa de Apoyo al Desarrollo de la Educacin Superior (PADES).

Figura 3. Proporcin del financiamiento pblico por organismo de la SEP (2009)

46% 18% 18%

DGPP INBA IMJ Donativos de O. Mayor

Como efecto de su naturaleza discrecional, en la asignacin de donativos y de subsidios estos recursos.

Figura 4. Donativos de Oficiala Mayor de la SEP (2006-2010)11

lo sealado en la Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica Gubernamental.

Es importante resaltar que aunque no se haya desarrollado normatividad para la seleccin de

propuestas y asignacin de donativos en la OM, los lineamientos generales presupuestales

Segn respuestas de la dependencia a solicitudes de informacin va INFOMEX.

para situarse en la relacin descrita como gobierno apoya proyectos educativos

Vase, Verduzco, et al., 2009, pp 153 y 154.

de la OM tuvieron inters por mejorar el mecanismo de asignacin de donativos y

recursos17. Probablemente como efecto de esta iniciativa, en 2008 algunos funcionarios

Salinas y Amador, 2007, pp. 55 y 56.

2 Las OSCs presentes en los programas de las escuelas,

sin posibilidades de decidir sobre la gestin ni las polticas educativas

programas analizados se ubican en la Figura 1, alrededor de implementan polticas

pblicas diseadas por gobierno (contratacin de servicios y concesiones) (c),

El caso del Programa de Formacin Continua (FC), vinculado con el de Carrera

capacitacin para la Carrera Magisterial, programa mediante el cual se opera el esquema

Desde 2009 la Direccin de Formacin Continua de la SEP integra un Catlogo Nacional

con cursos seleccionados a partir de propuestas enviadas por instituciones acadmicas,

SEP desaprovecha la oportunidad de construir alianzas y esquemas de colaboracin con las

la gestin escolar incorporando a la comunidad educativa en los procesos de planeacin, a

la participacin ciudadana y, en particular la de las OSCs en procesos que fortalezcan la

Los datos se pueden consultar en el reporte completo www.alternativasycapacidades.org/educacionyOSCs.

estatales y municipales como instancias ejecutoras del Programa27.

a otros actores en la implementacin del Programa, dado que la SEP no ha desarrollado

Numeral 4.3.2 de ROP PEC.

Numeral 5.1.4 de ROP PEC.

Este grupo fue encabezado por Mexicanos Primero y el Programa Lazos.

sido determinante para acceder a procesos de toma de decisiones. Por lo anterior, en la

ubica en el apartado financiamiento privado de servicios pblicos sin incidir en la

Sobre la integracin y participacin de Consejos Escolares de Participacin Social (CEPS)

la mayora de los casos, se trata de fundaciones privadas u organizaciones con capacidad

Resea de la presentacin de resultados del FIDE PEC, en http://basica.sep.gob.mx/pec/start.php?act=nota49

El monitoreo y la controlara social (e) (de la Figura 1) se ubica en el continuum de

construccin de alianzas intersectoriales de ambos lados. Se debe, por un lado, a la falta de

colaboran sin el objetivo de incidir en la poltica educativa, o no cuentan con habilidades ni

exmenes, entrevistas a los aspirantes y auscultacin. http://www.transparenciamexicana.org.mx/documentos/monitoreosems/300508_INFORME_FINAL_ TERCER_CONCURSO_OPOSICION_PARA_RENOV_DIRECTORES_SEMS.pdf