Você está na página 1de 34

Ncleo Estratgico do Mercosul NEMER

O Projeto NEMER, firmado entre o Centro Brasileiro de Relaes Internacionais - CEBRI e a Fundao Ford, teve como princpios norteadores a criao de um locus de reflexo, o fomento ao debate e a realizao de pesquisa cientfica sobre o Mercosul. O projeto no se limitou identificao de problemas do Bloco largamente conhecidos, procurou estender-se proposio de alternativas e solues que contribussem para o avano da integrao sub-regional. H um consenso que o Mercosul vem atravessando uma fase difcil, sendo necessrio, portanto, que os Governos estabeleam claras diretrizes quanto ao interesse de aprofundar e consolidar este processo integracionista. O projeto teve por objetivo construir uma agenda propositiva, que apontasse prioridades de como seguir adiante. Foram sugeridos cinco dficits como ponto de partida para a seleo dos temas de estudo: de identidade, credibilidade, liderana, implementao e institucional. O projeto se desenvolveu em torno de trs vertentes: 1. Uma vertente de natureza cientfica, conduzida por um Grupo Tcnico (GT), que envolveu a identificao dos quatro estudos temticos, a colaborao na elaborao do documento final o qual, com base nos referidos estudos temticos, props solues concretas; Uma vertente de natureza participativa, conduzida por um Grupo Participativo (GP), que envolveu representantes de diversos setores da sociedade brasileira, em foro onde os temas polmicos fossem discutidos por pessoas com opinies conhecidamente diversas; Uma vertente de natureza estratgica, conduzida por um Grupo Estratgico (GE), constitudo por personalidades j convencidas do valor da integrao econmica e do Mercosul, como instrumentos cruciais para uma maior insero internacional do pas.

2.

3.

Com o Projeto NEMER, o CEBRI consolidou o trabalho que tem realizado sobre integrao regional e fortalecendo um ncleo de pesquisa, debate e reflexo do Mercosul. Para o ano de 2006, o projeto, renovado, aprofundar a reflexo sobre o dficit institucional do Bloco e tambm focar sua agenda no-econmica. Equipe do Projeto NEMER Representante da Fundao Ford no Brasil Ana Toni Presidente do CEBRI Jos Botafogo Gonalves Diretora Executiva do CEBRI Denise Gregory Editora do Debate Mercosul Adriana de Queiroz Coordenadora Executiva do CEBRI Diretor Mrio Marconini Coordenadora Mariana Luz Coordenadora Acadmica do CEBRI Estagiria Christiane Sauerbronn

RELATRIO FINAL DO NCLEO ESTRATGICO DO MERCOSUL (NEMER)

Relatrio Final do Ncleo Estratgico do Mercosul (NEMER) FEVEREIRO 2006

O ENQUADRAMENTO FILOSFICO A AGENDA ECONMICA A AGENDA NO-ECONMICA A AGENDA JURDICO-INSTITUCIONAL A AGENDA PARTICIPATIVA

O Enquadramento Filosfico Contrariamente a um passado ainda recente, no parece haver atualmente no Brasil a percepo outrora bastante generalizada de que o Mercosul possa ou deva ser um instrumento central da insero internacional do pas. Mesmo aqueles que assim pensaram ao longo do tempo tendem hoje a coincidir sobre a necessidade de importantes correes de rumo, revises de agenda, re-enquadramento de prioridades. Os dois maiores parceiros do Mercosul se alternam na prioridade que concedem construo do bloco. Posies minimalistas de carter poltico e econmico de parte e outra se entremeiam em virtude de fatores conjunturais, tornando, assim, cada vez mais inviveis as solues estruturais necessrias para o aprofundamento
4

RELATRIO FINAL DO NCLEO ESTRATGICO DO MERCOSUL (NEMER)

do projeto de integrao. Num mundo ideal, uma viso comum de como os pases, juntos, deveriam se integrar ao mercado e comunidade internacional talvez fosse possvel. Com efeito, importante que haja uma viso comum, mesmo que essa viso seja de que os membros devem ter estratgias prprias de integrao ao mundo. Em qualquer contexto, uma condio mnima (ainda que no suficiente) para que o bloco avance seria a transparncia e clareza de propsitos entre seus membros de forma que cada pas possa saber o que esperar do outro em relao a objetivos, compromissos e aes. Algumas questes filosficas e estratgicas so especialmente importantes, a saber: Soberania. O pas visivelmente soberanista, tendo grande dificuldade em ceder sua soberania at mesmo num projeto considerado to estratgico como o Mercosul. O tema da soberania nacional ou, mais especificamente, da relao entre essa soberania e o projeto integracionista do Mercosul, apesar de pouco explicitado em foros oficiais ou extra-oficiais, permeia o processo integracionista e o debate nacional. No h, no entanto, necessidade de que o pas se resolva em relao a este assunto: naes tendem a apreciar e a resguardar sua soberania e os membros do Mercosul no so ou sero diferentes nesse aspecto. O que falta uma apreciao clara dos custos e benefcios da integrao sub-regional, de forma a justificar o exerccio da soberania nacional, por meio de uma soberania compartilhada que potencialize benefcios e minimize custos.
5

RELATRIO FINAL DO NCLEO ESTRATGICO DO MERCOSUL (NEMER)

Projeto Poltico. A viabilidade de um efetivo projeto poltico fator determinante do sucesso do processo integracionista. Um projeto poltico requereria ainda um maior consenso interno no Brasil e nos seus parceiros. O problema no parece ser tanto a falta de representatividade, algo que se consolida ao longo do tempo, e sim a falta de empenho dos governos. A nfase na agenda econmica, nesse contexto, necessria, porm insuficiente. Os pases membros do Mercosul continuaro a explorar espaos soberanistas, porm apenas um projeto poltico poder viabilizar um compartilhamento efetivo e consistente de soberanias ingrediente sine qua non para quaisquer avanos.

Dicotomia Poltico-Econmica. Para que o bloco se torne um efetivo instrumento da insero internacional brasileira, importantes decises polticas devero ser tomadas sejam elas sobre temas polticos ou econmicos. Para alguns, o modelo econmico aplicado pelo Brasil est equivocado e dificulta a integrao sub-regional. H uma agenda passiva ampla, relativa questo de internalizao de normas e de outros assuntos importantes que foram retirados da pauta. H tambm uma significativa agenda simblica a ser desenvolvida, sobretudo na presente conjuntura atual. claro, no entanto, que a integrao avanaria caso os paises implementassem efetivamente o que foi acordado e lograssem evitar que disputas comerciais dominassem a agenda do bloco. Falta uma agenda ativa e realista.
6

RELATRIO FINAL DO NCLEO ESTRATGICO DO MERCOSUL (NEMER)

O Eixo e a Reciprocidade. O eixo Brasil-Argentina dever continuar a conduzir ou guiar o processo de integrao do Mercosul. No momento falta maior entrosamento entre os dois principais parceiros do bloco, porm at mesmo as discrdias conjunturais e de curto prazo podem contribuir para solues estruturais de longo prazo que se apliquem totalidade do empreendimento, e no apenas aos dois pases. No se trata de excluir os parceiros menores das grandes decises do bloco. Trata-se apenas de assegurar que as grandes orientaes do processo integracionista sejam de comum acordo entre os dois parceiros que, dado o seu peso poltico, econmico e social, podem fazer avanar ou retroceder a integrao. O Brasil e a Argentina precisam buscar um maior entendimento geral sobre os rumos da integrao sub-regional em todos os seus aspectos e no deixar que a principal relao bilateral do bloco se contamine pela conjuntura momentnea e parcialmente conflituosa na rea comercial. Parte do entendimento tem de ser sobre como parceiros menores deveriam ter direito a uma reciprocidade relativa ou seja, poder tornar recprocas concesses de forma proporcional ao seu tamanho e relevncia para determinadas questes.

Poltica Comercial Externa. A agenda externa do Mercosul tem por vezes tido mais empenho e ateno dos negociadores do bloco do que propriamente a agenda interna. O Mercosul negocia inmeros acordos 4+1 onde os quatro Estados-Parte sentam como uma nica delegao
7

RELATRIO FINAL DO NCLEO ESTRATGICO DO MERCOSUL (NEMER)

em negociaes com terceiros pases. Apesar de esse no ser o caso na OMC, onde cada Estado-Parte ainda negocia de forma individual, a frmula 4+1 tem sido a norma - e no a exceo. No contexto da ALCA e das negociaes com a Unio Europia, por exemplo, o Mercosul sempre negociou como uma nica delegao. A agenda externa e a coordenao por ela ensejada tm sido vistas por alguns como um sinal de fora e de determinao sub-regional. Setores interessados em liberalizao regional ou inter-regional tais como os do agronegcio tm, no entanto, externado fortes crticas ao que consideram um processo de coordenao que busca um nivelamento por baixo das ambies comerciais do bloco, sobretudo no setor industrial o que, em seu juzo, resultaria em acordos com poucas concesses agrcolas por parte dos maiores parceiros comerciais do Brasil. H necessidade de consultas mais aprofundadas e com suficiente anterioridade sobre a posio a ser levada pelo Mercosul s diversas mesas de negociao. Ofertas diferenciadas entre os Estados-Parte do Mercosul deveriam ser permitidas sempre que possvel e at um determinado patamar. O N Geopoltico. Enquanto o Mercosul avana em negociaes com pases em desenvolvimento tais como a ndia e a frica do Sul, as negociaes com seus principais parceiros comerciais os Estados Unidos e a Unio Europia no avanam. Alguns percebem na posio do bloco e dos governos dos Estados-Parte uma predileo por uma agenda sul-sul que, face aos irrisrios resultados comerciais, revela
8

RELATRIO FINAL DO NCLEO ESTRATGICO DO MERCOSUL (NEMER)

apenas uma preocupao de natureza geopoltica. Outros percebem o valor comercial de uma agenda sul-sul bastante promissora, ainda que seus resultados possam tardar de acordo com as sensibilidades negociadas por cada pas. As divergncias de percepes no se limitam, no entanto, relao entre comrcio e geopoltica. H crticas fortes em relao prpria geopoltica do bloco, singularmente ilustrada pela entrada da Venezuela como membro em processo de adeso plena durante o controvertido governo do Presidente Hugo Chavez. A agenda externa do Mercosul deve passar por uma priorizao de acordo com interesses econmico-comerciais efetivos e no ser pautada apenas por consideraes geopolticas.

A Agenda Econmica Muitos dos problemas que fundamentam as dificuldades conjunturais atuais do bloco no encontrariam soluo no curto ou mdio prazo. O Brasil permaneceu fechado durante sessenta anos, principalmente em relao Amrica Latina, tendo passado por marcos regulatrios distintos, em diversos estgios, e logrado conformar um regime que se caracteriza por ser ainda transitrio, pouco harmonizado at mesmo internamente, e em grande medida refm das mudanas de governo. O Mercosul reflete esse status quo brasileiro, tendo os parceiros do bloco problemas semelhantes que tambm os impossibilitam de avanar tanto quanto o expresso em diversos dispositivos comuns desde o Tratado de Assuno.
9

RELATRIO FINAL DO NCLEO ESTRATGICO DO MERCOSUL (NEMER)

De uma perspectiva mais conjuntural, as exportaes brasileiras para os pases do Mercosul atingiro um recorde histrico em 2005, ultrapassando o nvel mximo que havia sido alcanado em 1997, auge da integrao comercial do bloco. Apesar disso, enquanto naquele ano o bloco era o destino de 17% das exportaes brasileiras, em 2005 ele responde por menos de 10% do total das vendas externas. Quanto s compras efetuadas pelo Brasil, essas ainda esto muito aqum dos nveis observados no pico do comrcio com os parceiros do Mercosul. Em 2004, as importaes brasileiras provenientes dos scios do bloco representaram apenas 68% dos valores observados em 1997. Esse desempenho vem propiciando a gerao de supervits elevados em favor do Brasil desde o ano passado, o que, por sua vez, tem alimentado demandas por correes e compensaes por parte dos trs outros membros do Mercosul. A agenda econmica deve continuar dominando os trabalhos e as atenes do bloco. Avanos nessa agenda sero influenciados pelos seguintes fatores: Pacincia estratgica. H limites pacincia estratgica que de certa forma o Brasil dedica ao Mercosul desde o governo passado. No entanto, processos de integrao so de fato fenmenos demorados que requerem a maturao de uma vasta gama de fatores. A integrao de quatro pases em desenvolvimento com estruturas polticas, econmicas e sociais altamente diferenciadas no um objetivo trivial, sobretudo quando se considera o quanto o mundo mudou desde que o processo foi lanado. A recuperao econmica dos pases do Mercosul dever facilitar correes ou aprofundamentos em mdio a longo prazo. No curto
10

RELATRIO FINAL DO NCLEO ESTRATGICO DO MERCOSUL (NEMER)

prazo, o bloco poderia se ocupar de divulgar com mais empenho suas realizaes, tratando de relativizar os problemas atuais, colocando-os em perspectiva frente s potencialidades de cooperao e desenvolvimento da sub-regio. Pragmatismo gradualista. Os negociadores parecem ter adotado uma estratgia gradualista (ou de ir comendo o prato pelas beiradas) para os temas mais sensveis, reconhecendo que no possvel dar passos mais significativos na atual conjuntura do bloco. Essa estratgia perceptvel em questes como a dupla cobrana da TEC ou a harmonizao dos regimes especiais de importao. Embora esse possa ser um caminho pragmtico para evitar o completo marasmo, ele tem dificuldade em blindar o processo de integrao contra retrocessos, uma vez que no enfrenta as questes de fundo. As questes de fundo, tais como a integrao de cadeias produtivas, polticas e industriais comuns, o aperfeioamento da unio aduaneira, a agenda externa e os objetivos estratgicos do bloco para o mdio e longo prazo devem voltar ao centro das consideraes do bloco, em processo transparente e previsvel com instituies, empresas e pessoas interessadas. O gradualismo no deve servir de desculpa para a falta de uma agenda plena e realista. Transparncia relativa. Existe uma clara resistncia por parte dos negociadores em envolver a sociedade civil na discusso de temas da agenda interna do Mercosul, contrariamente ao que acontece em
11

RELATRIO FINAL DO NCLEO ESTRATGICO DO MERCOSUL (NEMER)

relao agenda externa do bloco. Isso dificulta sobremaneira o entendimento e o acompanhamento do processo negociador do bloco. O processo de elaborao de posies e polticas para o Mercosul deveria ser plenamente transparente e previsvel, j que o bloco constitui um instrumento de grande interesse dos vrios setores da sociedade e, particularmente, dos empresrios. No h justificativa para qualquer hesitao por parte do governo nesse contexto. Contaminao geopoltica. Seria importante para o Mercosul e para a relao Brasil-Argentina que a conduo de temas econmicos ou de poltica comercial fosse separada da conduo de temas polticos ou de poltica externa. Haveria uma contaminao do ambiente econmico por temas de poltica externa que afetaria de forma bastante adversa as relaes empresariais. Ainda que de difcil operacionalizao, uma separao entre os temas polticos e os temas econmico-comerciais dever ser prioritria nas relaes do Brasil com seus parceiros do Mercosul e, em particular, com a Argentina. Bilateralismo estratgico. A resoluo do atual problema bilateral BrasilArgentina central para o futuro do Mercosul, porque dele podero surgir solues normativas interessantes, calcadas em polticas comuns que transcendam conjunturas e aprimorem estruturas. No entanto, no
12

RELATRIO FINAL DO NCLEO ESTRATGICO DO MERCOSUL (NEMER)

parece haver consenso ou indcio de consenso sobre qual seria a melhor forma de conduzir a presente fase de discrdias. O Brasil no deve apenas ceder em sua relao com a Argentina pas que vem de grave crise econmica, cujas causas pouco dizem respeito especificamente ao Brasil. Os atuais conflitos comerciais setoriais representam, alm de desvios de rota no processo de aprofundamento da integrao, uma oportunidade para um salto qualitativo nas relaes dos dois pases e do Mercosul como um todo. A estratgia adequada para os dois lados a de um maior, e no menor, disciplinamento das relaes econmico-comerciais. Realismo temtico. H uma agenda de temas tcnicos e prticos que deveria ser buscada e que inclui, entre outros, os seguintes: estudo sobre instrumento de fomento complementao produtiva, avaliao da implementao de medidas de facilitao de negcios, estudo de critrios para a incorporao gradativa de produtos livre-circulao intra-bloco e de critrios para a distribuio da renda aduaneira, estudo sobre barreiras tcnicas e estudo sobre regimes comuns de bens de capital e de informtica. A agenda intrazona no deveria se ampliar toda vez que no h soluo para problemas dados pelas circunstncias. O bloco tem de passar por uma limpeza que limite excessos institucionais e que possa refletir com mais preciso as novas realidades econmicas do momento, devendo se concentrar em resolver problemas prticos e reais existentes, em lugar de agregar
13

RELATRIO FINAL DO NCLEO ESTRATGICO DO MERCOSUL (NEMER)

novos temas pauta j bastante carregada de trabalho. Uma hierarquizao de temas econmicos possvel, possivelmente em linha com a seguinte seqncia: rea de Livre-Comrcio. Assuntos relativos rea de livre-comrcio deveriam ser prioritrios. o Adaptao Competitiva. Desde meados de 2004, a Argentina defende a instituio de um Mecanismo Permanente para Situaes de Emergncia, cujo objetivo principal seria compensar diferenas nos ciclos econmicos e na evoluo de preos relativos. Foi acordado em 31 de janeiro de 2006 um mecanismo que instituiu um regime de salvaguardas bilateral Brasil-Argentina. Alm de atentar aos princpios fundamentais do Mercosul ao no se aplicar a todos os Estados-Parte, o regime viola o conceito mximo de qualquer regime de salvaguardas: o da no-discriminao em sua aplicao. A aplicao de qualquer medida de salvaguarda de acordo com o recm criado Mecanismo de Adaptao Competitiva dever ser criteriosa, de forma a limitar as restries ao mnimo necessrio e a estimular o ajuste competitivo dos setores beneficiados pela medida. Caso o mecanismo se torne uma facilidade a mais para proteger indefinidamente setores no-competitivos da sub-regio,
14

RELATRIO FINAL DO NCLEO ESTRATGICO DO MERCOSUL (NEMER)

novas negociaes deveriam ser engajadas com vistas a sua eliminao ou mais profundo disciplinamento. o Procedimentos administrativos. Harmonizao de procedimentos administrativos para evitar que os mesmos se transformem em restries no-tarifrias; o Regime Automotivo. A base do acordo foi a adoo de ndice de Comrcio Compensado (Flex), que se iniciou em 2 pontos, em 2002, chegando a 2,6 pontos, em 2005. Para cada dlar de importao de um dos parceiros, o outro parceiro pode exportar US$2,6. O prazo final para o livre-comrcio no setor est indefinido. As regras que se aplicaro ao setor devem ser acordadas o quanto antes, de forma a permitir maior previsibilidade e transparncia nas transaes, nos regimes regulatrios e nos planos de investimento sub-regionais. Unio Aduaneira. A Unio Aduaneira tende a se tornar menos relevante na medida em que o Mercosul negocie acordos que apontem para a eliminao plena de tarifas aduaneiras com terceiros pases. No entanto, mesmo que isso venha a acontecer, os prazos de desgravao tarifria tendero a ser dilatados, de forma que a existncia de uma U.A. no bloco continuar a ter relevncia por um espao no to curto de tempo. Tudo depender
15

RELATRIO FINAL DO NCLEO ESTRATGICO DO MERCOSUL (NEMER)

da ambio dos acordos que viro a ser negociados no futuro. A Unio aduaneira no to importante para a integrao quanto o livre-comrcio propriamente dito ou as polticas macroeconmicas: tempo e energia deveriam ser gastos para se aprofundar a integrao em outras reas ainda pouco exploradas tais como as compras governamentais, o comrcio de servios e os investimentos propriamente ditos; o A Tarifa Externa Comum (TEC). Os problemas de perfurao da TEC so particularmente relevantes em virtude das diversas negociaes engajadas pelo Mercosul onde, em princpio, buscam-se posies comuns do bloco frente a seus parceiros. A prtica de elaborar-se ofertas internamente e apenas na vspera das negociaes com terceiros pases tentar-se produzir posies comuns resulta inevitavelmente em posies conservadoras que refletem um mnimo denominador comum em lugar de uma possibilidade mxima e capaz de lograr concesses interessantes da outra parte. Como j existem perfuraes na TEC, poder-se-ia pensar em mecanismos de flexibilizao para a apresentao de ofertas: por exemplo, poder-se-ia permitir que os pases mantivessem determinado percentual de linhas tarifrias em ofertas diferentes e assim evitassem atritos internos e a diluio da ambio, no agregado, das ofertas do bloco - esse assunto requer um estudo mais aprofundado.
16

RELATRIO FINAL DO NCLEO ESTRATGICO DO MERCOSUL (NEMER)

Dupla tributao da TEC. Enquanto persistir um nmero expressivo de excees TEC, ser difcil avanar de forma significativa na eliminao da dupla-cobrana. A negociao de acordos regionais com compromissos diferentes para cada pas membro, como foi o caso do acordo com a CAN, cria novas dificuldades para avanos significativos nessa direo. A discusso sobre a distribuio da renda aduaneira, que complementar eliminao da dupla cobrana da TEC, no tem avanado e um tema muito sensvel na agenda do bloco.

necessrio manter o trabalho tcnico em curso para o monitoramento e anlise das diversas excees TEC, assim como sobre os efeitos e possveis procedimentos relativos a um novo cenrio de distribuio de renda aduaneira. o Complementao produtiva. A Deciso 03/05, de junho de 2005, aprovou o Regime para a Integrao de Processos Produtivos em vrios Estados-Parte do Mercosul com Utilizao de Materiais No-Originrios, inovando em relao ao projeto da Argentina ao permitir uma suspenso de tributos na importao de materiais extrazona nas etapas iniciais e intermedirias da complementao (artigo 6 sobre admisso temporria).

17

RELATRIO FINAL DO NCLEO ESTRATGICO DO MERCOSUL (NEMER)

A anlise dos avanos e dos problemas que vm sendo observados no Foro de Madeira e Mveis pode ser til para avaliar a adequao desse instrumento para a promoo da integrao das cadeias produtivas. o Limitar incentivos. A Argentina vem demandando a criao de um mecanismo de monitoramento dos investimentos. No est disponvel a proposta apresentada por aquele pas, mas sabe-se que algo que vai um pouco alm de um cdigo de conduta de investimentos, de forma a neutralizar eventuais incentivos e agir sobre as decises de localizao. o Convergncia estrutural. A Deciso 18/05, aprovada em junho de 2005 e com vigncia de dez anos, determinou a constituio e o funcionamento do Fundo para Convergncia Estrutural do Mercosul, determinando os programas a serem desenvolvidos, as contribuies anuais dos pases e a distribuio de recursos. importante acompanhar a elaborao da regulamentao do FOCEM e a sua incorporao aos ordenamentos jurdicos nacionais.

18

RELATRIO FINAL DO NCLEO ESTRATGICO DO MERCOSUL (NEMER)

A Agenda No-Econmica Desde o Tratado de Assuno, o Mercosul vem se dotando de extensa agenda no-econmica. As primeiras iniciativas nesse sentido foram as reunies especializadas de educao, tecnologia, cooperao judiciria e outros temas j no primeiro ano de vida do tratado a partir de junho de 1992. Desde ento, apesar de vasta, a agenda no-econmica sempre teve um foco secundrio, num processo resultante em cada caso da potencialidade de cada membro, exibindo, assim, nveis de ambio e progresso bastante diferenciados e raramente associados em virtude da desarticulao generalizada que tambm o caracterizava. O que havia de comum entre as diversas reas e agendas era o objetivo de fortalecer o sentido poltico do projeto de integrao. Para o empresariado, a agenda no-econmica sempre representou um instrumento importante para evitar o esvaziamento do bloco em perodos de turbulncia e de discrdia comercial. Evitava-se, com uma agenda no-econmica significativa, quaisquer rompimentos ou quebras mais profundas das relaes intra-zona. Viabilizava-se, assim, uma agenda positiva para o Mercosul mesmo em momentos de crise. Paradoxalmente, o perodo de grande ampliao da agenda no-econmica se daria entre 1995 e 2003, perodo que se inaugurou com o lanamento do projeto de Unio Aduaneira, em 1995, e que se caracterizou por significativos altos e baixos nas relaes econmico/comerciais intrazona, comprovando a independncia e a endogenia entre as duas vertentes do processo integracionista. No h tampouco relao direta e causal entre a turbulncia do Mercosul econmico e o crescimento do Mercosul social.
19

RELATRIO FINAL DO NCLEO ESTRATGICO DO MERCOSUL (NEMER)

Os aspectos mais salientes que requerem ateno e ajuste na rea noeconmica so os seguintes: Paradoxo da agenda. A agenda no-econmica do Mercosul constitui um grande paradoxo: ao mesmo tempo em que abrange um vasto espectro institucional, muito mais vasto do que a agenda econmica, no logra ter uma visibilidade condizente junto s esferas polticas e sociais e torna-se assim incapaz de aportar credibilidade ao bloco mesmo quando avana e agrega sucessos nas diversas reas de trabalho. Devem ser buscadas formas de aglutinao da capacidade e da vontade poltica de governos e sociedades de privilegiarem a agenda no-econmica no como dimenso subsidiria da integrao econmica, mas como um espao importante de protagonismo para a consecuo de um projeto genuinamente regional. Inconsistncia de resultados. H um quadro generalizado de inconsistncia de resultados, o que tambm leva a questionar a racionalidade dos investimentos polticos e econmicos realizados, ou de inadequadas estratgias e escolhas para difuso do que se tenha eventualmente alcanado nos setores considerados. No h uma avaliao consistente dos resultados de acordo com parmetros que, ainda que heterogneos em termos de setores ou temas abordados, possam relativizar melhor os avanos e os retrocessos da mirade de iniciativas no-econmicas.

20

RELATRIO FINAL DO NCLEO ESTRATGICO DO MERCOSUL (NEMER)

necessrio considerar frmulas de avaliao de resultados obtidos em cada setor e/ou tema de forma a contribuir para a priorizao e a melhor alocao de recursos humanos, financeiros e polticos em torno de uma agenda realista e factvel. Viso de conjunto. H uma conspcua falta de viso de conjunto. Mesmo como potencial agenda positiva, alternativa s questes e/ou conflitos comerciais, a pauta no-comercial insuficiente, ineficiente e aleatria na consecuo de objetivos por sua vez difusos e desconexos. Alm disso, uma viso de conjunto poderia contribuir para a integrao das agendas econmica e no-econmica. Temas no-econmicos que possuem grande potencial de penetrao econmica e social devem ser articulados s dinmicas econmicas do prprio bloco e de seu entorno regional e global, de forma a assegurar uma agenda no-econmica relevante e plenamente integrada ao universo de prioridades do Mercosul. Bilateralismo. Faltaria a esta agenda, ademais, um carter verdadeiramente quadripartite. H uma percepo bastante generalizada que nos temas no-econmicos reincide a preponderncia do eixo Brasil-Argentina sobre quaisquer outras relaes possveis no contexto interno do bloco. O envolvimento quadripartite, no entanto, dado o seu carter mais cooperativo do que conflitivo, deveria custar menos na rea no-econmica aos dois grandes parceiros do Mercosul
21

RELATRIO FINAL DO NCLEO ESTRATGICO DO MERCOSUL (NEMER)

do que na rea econmica, onde as relaes tendem a ter uma lgica muito mais condizente com o peso (econmico e outro) de cada pas. O Mercosul deve buscar o envolvimento efetivo dos quatro pases na agenda no-econmica de forma a dar-lhe legitimidade e credibilidade, ao fortalecer laos e dinmicas em reas de cunho cooperativo e de grande interesse s sociedades desses pases. Inrcia positiva. Um ponto bastante positivo da agenda noeconmica a sua inrcia positiva: os temas apresentados no figuram de forma demasiadamente politizada, no refletindo injunes polticas e econmicas de forma direta e assegurando, assim, mais estabilidade nas agendas. So temas mais afeitos a uma agenda de corte cooperativo para o Mercosul, contrastando com a viso preponderantemente conflituosa que, injusta ou justamente, prevalece junto opinio pblica dos quatro pases. No entanto, o pouco conhecimento por parte da sociedade civil e partes interessadas dos avanos das diversas agendas temticas indica que a agenda no-econmica tambm peca pela falta de transparncia e publicidade. necessrio considerar frmulas mais eficazes de publicizao do que ocorre na rea no-econmica, de forma a municiar o bloco de uma agenda positiva, ampla e ambiciosa e evitar a sua total identificao com casos isolados de controvrsia de cunho econmico.

22

RELATRIO FINAL DO NCLEO ESTRATGICO DO MERCOSUL (NEMER)

A Agenda Jurdico-Institucional H problemas importantes relativos estrutura jurdica e institucional do Mercosul seja da perspectiva interna do bloco, seja a partir das diferenas constitucionais de seus pases membros. amplamente reconhecido que a incorporao das normas do Mercosul nos ordenamentos jurdicos nacionais constitui tema central para o avano do processo de integrao. Em termos gerais, no h no momento uma base jurdica adequada que viabilize a criao de regras e mecanismos comuns ou a efetiva livrecirculao de bens, servios e fatores de produo. A situao constitucional dos Estados-Parte talvez o aspecto mais complexo e de difcil soluo no curto e mdio prazo. Apenas a Argentina e o Paraguai possuem dispositivos constitucionais que asseguram a aplicao de normas emanadas do direito do Mercosul. A insegurana jurdica tornou-se a norma, no a exceo. A questo da supranacionalidade ainda mais difcil no contexto dos desafios constitucionais que se apresentam. Institucionalizao. O Mercosul j tem um acquis communautaire importante de normas e instituies, ainda que problemas e insuficincias existam. H duas alternativas que podem ser trabalhadas para a evoluo do bloco: (1) o aprimoramento e reforo do bloco com base nos instrumentos disponveis a partir do Tratado de Assuno e do Protocolo de Ouro Preto; (2) a elaborao de um novo instrumento geral, um Ouro Preto II, que buscaria a reestruturao do bloco com base em instrumentos novos a adequados s novas realidades do momento. Uma terceira alternativa diria respeito a um Mercosul a
23

RELATRIO FINAL DO NCLEO ESTRATGICO DO MERCOSUL (NEMER)

duas velocidades: uma relativa ao eixo Brasil-Argentina, outra relativa ao bloco como um todo. Os custos e benefcios das diferentes opes institucionais que se apresentam para o Mercosul devem ser explicitados de forma que decises possam ser tomadas com base em posies empiricamente fundamentadas, e no apenas em fatores conjunturais ou convenincias burocrticas. Internalizao de normas. Entre janeiro de 2000 e maio de 2004, das 162 Decises do Conselho Mercado Comum (CMC) 107 necessitavam incorporao, mas apenas 43 foram efetivamente incorporadas. Das 220 Resolues do Grupo Mercado Comum (GMC) que necessitavam incorporao, apenas 163 foram incorporadas. Das 44 Diretivas da Comisso de Comrcio do Mercosul (CCM), apenas 19 foram incorporadas. No Brasil, os problemas de incorporao existem tanto em relao a normas que exigem a co-participao do Poder Legislativo como tambm em relao a normas de natureza meramente regulamentar, as quais podem ser includas na ordem jurdica brasileira por via de decretos e portarias. Equiparao hierrquica de normas. A Constituio no esclarece as relaes entre a norma internacional e a nacional. O Supremo Tribunal Federal (STF) que deve decidir. A posio dominante tem sido a favor da equiparao hierrquica de tratados internacionais lei ordinria, uma vez que esta incorporada pela via da votao (tomadas por
24

RELATRIO FINAL DO NCLEO ESTRATGICO DO MERCOSUL (NEMER)

maioria de votos, presente a maioria absoluta de seus membros). Assim, em caso de conflito prevalece a norma posterior sobre a anterior, sendo, portanto, possvel a revogao por uma lei ordinria posterior de um tratado anterior algo que introduz o risco de que o Pas incorra em irresponsabilidade internacional. Direito da Integrao. O art. 4 da Constituio Federal que dispe que o Brasil buscar a integrao econmica, poltica, social e cultural dos povos da Amrica Latina, visando formao de uma comunidade latinoamericana de naes no suficiente para assegurar que os Tratados do Mercosul conformem um efetivo Direito da Integrao e que no venham a sofrer alteraes posteriores. Apesar de a regra estar inserida nos Princpios Fundamentais da Constituio, h divergncias sobre o que essa insero propriamente representa ou se as relaes internacionais do pas repercutem tambm na ordem poltica interna (ou apenas na externa, o pas como sujeito de Direito Internacional Pblico). Adotar a Proposta de Reforma Constitucional de 1994 (001079) que prev a modificao do art. 4 CF, de forma a tornar explcito que as normas emanadas dos rgos competentes das organizaes internacionais situam-se na ordem interna brasileira. Controle de Constitucionalidade. No momento, qualquer rgo judicirio pode se manifestar sobre a conformidade das normas do Mercosul com a Constituio, podendo tambm suspender a aplicao daquelas que julgar inconstitucionais at a manifestao definitiva por parte do STF.
25

RELATRIO FINAL DO NCLEO ESTRATGICO DO MERCOSUL (NEMER)

Para resolver o problema do controle de constitucionalidade uma Ao Declaratria de Constitucionalidade por parte do STF em relao aos Tratados do Mercosul deveria ser adotada. Processo Legislativo. A instaurao de um processo legislativo efetivo e transparente no Mercosul traria maior nitidez para todos os rgos que participam do processo de produo legislativa do bloco. H inmeros protocolos firmados e no ratificados, assim como instrumentos que ainda que firmados e ratificados no tem aplicao plena nos EstadosParte. A inteno seria que todos os rgos participantes estivessem conscientes de que a falta de observncia do procedimento legislativo tornaria nula qualquer regra acordada. H necessidade de uma tipologia das diferentes normas emanadas dos rgos do Mercosul. Um procedimento legislativo claro tambm contribuiria para que uma distino fosse feita entre tais normas. Supranacionalidade. O Mercosul, apesar de ter claras ambies e

compromissos firmados relativos ao aprofundamento da integrao entre seus Estados-Parte, tem uma estrutura institucional caracterstica de uma organizao internacional e no propriamente de uma organizao de integrao. A intergovernamentabilidade do Mercosul no reduz nem limita a personalidade e a capacidade jurdica internacional dos Estados-Parte, nem substitui os rgos nacionais individuais, nem exerce competncias no interior dos Estados. Organizaes de integrao so normalmente associadas ao conceito de supranacionalidade, uma vez que implicam a
26

RELATRIO FINAL DO NCLEO ESTRATGICO DO MERCOSUL (NEMER)

alienao por parte dos Estados-Parte de parte de sua soberania, delegando organizao competncia para deliberar e decidir sobre assuntos at ento de foro interno. Instituies integracionistas devem refletir graus reais de integrao alcanados, e no pretender que por si s possam aument-los. Devem, assim, se adaptar aos seus requerimentos, sem a pretenso de moldar o formato, o ritmo ou as caractersticas bsicas dos processos de integrao. As funes de quaisquer novas instituies devem ser determinadas ex-ante, de acordo com demandas reais inerentes ao processo, e no depois de serem estabelecidas. Voto Ponderado. A regra do consenso faz com que nada funcione ou avance sem o acordo total dos quatro Estados-Parte, o que se traduz por uma falta completa de poder de deciso independente por parte da estrutura orgnica do MERCOSUL. Tudo se decide, portanto, atravs de um nico critrio: o da unanimidade. No existe no MERCOSUL, por exemplo, a possibilidade de se tomar decises de outra forma que no seja o consenso (e a unanimidade). Formas tais como a maioria simples ou a maioria qualificada viabilizaram o avano do processo de integrao europeu ao evitar vetos de medidas que, apesar de poderem ser contrrias ao interesse de um ou mais Estados-Membros, afiguravam-se indispensveis para a evoluo do processo de integrao.

27

RELATRIO FINAL DO NCLEO ESTRATGICO DO MERCOSUL (NEMER)

A noo de proporcionalidade, introduzida recentemente no contexto da criao do fundo estrutural, deveria ser aprofundada no contexto do processo decisrio como um todo do Mercosul. Votos que refletissem o poder econmico e/ou outro de cada pas deveriam ser considerados eventualmente de forma distinta dependendo do tema em questo. Debate nacional. O futuro bem-sucedido do Mercosul necessariamente passa pela consolidao de sua estrutura jurdica, o que se afigura como muito difcil no contexto do atual sistema constitucional brasileiro. Temas sensveis como a reforma constitucional necessria para que o Brasil se envolva efetivamente no processo de integrao regional e sub-regional requerem anlises criteriosas e debates nacionais de grande amplitude e representatividade. O tema jurdico/institucional deve ser objeto de um debate aprofundado na sociedade e no judicirio.

A Agenda Participativa Apesar de uma gritante falta de representatividade, de um dficit democrtico bastante bvio, o Mercosul parece ainda contar com apoio nas sociedades de seus Estados-Parte. No que as sociedades tenham entendido a essncia do bloco; o nvel de confuso sobre o que envolve o Mercosul evidente, a comear pela prpria cobertura dos meios de
28

RELATRIO FINAL DO NCLEO ESTRATGICO DO MERCOSUL (NEMER)

comunicao em cada pas. Se h algum apoio efetivo nas sociedades do bloco, esse vem da aparente associao feita entre o bloco e os temas positivos da cooperao, coordenao, fraternidade, paz e unio dos povos, assim como de outros elementos que compem o complexo mosaico do smbolo Mercosul. No h dvida de que nos ltimos anos, dadas as crises individuais nacionais dos pases membros, assim como a crescente ateno dada a conflitos que, embora pequenos no contexto maior das coisas, dominaram o imaginrio do bloco, o processo sofreu, e com ele o entusiasmo pela integrao sub-regional. Vale ressaltar que os movimentos sociais tm oscilado ao longo da existncia do Mercosul entre a apatia e a oposio ao modelo de integrao perseguido pela sub-regio. Smbolo e Sociedade. O Mercosul no pode perder o atout que ainda representa sua imagem, seu smbolo. Cultiv-lo, no entanto, requer viso e definio. O golpe fatal para o Mercosul seria que o smbolo de sucesso fosse definitivamente substitudo pelo smbolo de indeciso e mesmice. A sociedade ento se encarregaria de destru-lo naturalmente ao no prestar o apoio que mais do que nunca se faz necessrio. Nada alimenta mais um smbolo como o que se tornou o Mercosul na viso de seus povos do que uma viso compartilhada e clara de seu futuro. Nesse contexto, definir o que se quer e depois persegui-lo a melhor forma de restaurar a confiana e a credibilidade perdida algo que no pode ocorrer sem uma participao importante das sociedades nacionais. A chave para manter o bloco vivo e vivaz envolver as sociedades nacionais cada vez mais na busca de um futuro que faa sentido
29

RELATRIO FINAL DO NCLEO ESTRATGICO DO MERCOSUL (NEMER)

para a sub-regio. A mobilizao da sociedade crucial para que se logre elaborar um projeto integracionista legtimo e condizente com as reais demandas e necessidades dos povos que o compem. Movimentos Sociais. O debate sobre a integrao sub-regional pelos movimentos sociais dos pases do Mercosul foi amplamente influenciado pela percepo de que o processo integracionista engajado tinha em sua raiz a reestruturao produtiva dos grandes grupos transnacionais, assim como a busca de alternativas de desenvolvimento que evitassem - ou pelo menos atenuassem - os efeitos das polticas de ajuste estrutural impostas pelas instituies financeiras internacionais. Esses dois aspectos tiveram, ademais, o efeito de aproximar os movimentos organizados nos dois pases, em busca de uma alternativa ao processo que se conformava na sub-regio. Com o advento das negociaes da ALCA, os movimentos se concentraram ainda mais na contestao de uma governana econmica centrada no livre-comrcio, porm ainda menos nos elementos especficos da agenda do Mercosul. O foco no Mercosul, desde sempre limitado em seu alcance, passaria ento a plenamente coadjuvante, tornando-se apenas um elemento a mais no combate percebida extenso do NAFTA a todo o hemisfrio americano. H pelo menos trs aspectos sobre os quais uma maior mobilizao em torno do Mercosul deveria incidir: 1) o envolvimento de novos atores, novos participantes no debate sobre o Mercosul; 2) a promoo de uma melhor coordenao entre os ministrios e
30

RELATRIO FINAL DO NCLEO ESTRATGICO DO MERCOSUL (NEMER)

agncias do Governo Federal envolvidos nos assuntos do Mercosul; e, 3) a busca da conformao de uma real viso estratgica sobre o Mercosul por parte do governo e da sociedade. Repensando o envolvimento. O processo de envolvimento da sociedade em relao ao processo formal de integrao ainda muito pequeno. evidente que as sociedades por si s tm criado foros e grupos de mobilizao em torno de temas sub-regionais. De formal, existe apenas o Foro Consultivo Econmico e Social (FCES) do Mercosul, cuja participao bastante ampla e heterognea, faltando-lhe mais objetividade e preciso na definio de agendas de trabalho e na busca de solues para os desafios que surgem ao longo do trajeto integracionista. preciso criar mecanismos efetivos que ampliem a influncia do FCES nas definies de polticas sub-regionais, particularmente nos setores produtivo e social. As questes sociais deveriam ser priorizadas nos trabalhos e nas instituies do Mercosul dessa forma, seriam dados passos essenciais no sentido de contemplar o que o Tratado de Assuno menciona: o objetivo de integrao seria alcanado atravs do desenvolvimento e a estabilizao econmica com justia social. Nova forma de trabalhar. O governo instalado em 2003 no Brasil abriu novos canais para a rediscusso da essncia do processo de integrao do Mercosul. Apesar de visto ainda como insuficiente, o novo dilogo
31

RELATRIO FINAL DO NCLEO ESTRATGICO DO MERCOSUL (NEMER)

representa uma nova oportunidade para os movimentos sociais expressarem suas crticas e suas propostas de um Mercosul alternativo, que possa ajudar a superar os problemas tanto conjunturais como estruturais do momento. H, no entanto, muitas crticas relativa escassa consulta feita tradicionalmente sobre os assuntos do Mercosul. Por exemplo, generalizada a reclamao de que aos documentos que transitam oficialmente no Mercosul no so dados nveis mnimos de transparncia, de forma que setores da sociedade possam expressar suas posies com clareza e num espao de tempo adequado. Cabe sociedade e aos movimentos sociais cobrar maior transparncia e previsibilidade por parte do governo na conduta dos temas da integrao sub-regional. Uma discusso equilibrada sobre um processo de integrao com democracia e participao social tem que abordar temas fundamentais tais como a soberania, o bem-estar social, reduo de desigualdades e sustentabilidade ambiental.

32

Quem Somos

RELATRIO FINAL DO NCLEO ESTRATGICO DO MERCOSUL (NEMER)

O Centro Brasileiro de Relaes Internacionais - CEBRI - sediado no Rio de Janeiro, uma instituio independente, multidisciplinar e apartidria. A Misso do Centro criar um espao para estudos e debates, onde a sociedade, em particular organizaes da sociedade civil atuantes na rea internacional, possa discutir temas relativos s relaes internacionais e poltica externa brasileira, com conseqente influncia no processo decisrio governamental e na atuao do Brasil em negociaes internacionais. O CEBRI produz igualmente informao e conhecimento especfico na rea externa e propostas para a elaborao de polticas pblicas. Linhas permanentes de pesquisa resultam em estudos, boletins, relatrios, entre outros. Conselho Curador Presidente de Honra Fernando Henrique Cardoso Vice-Presidentes Natos Daniel Miguel Klabin Luiz Felipe Lampreia Presidente Jos Botafogo Gonalves Vice-Presidentes Jos Pio Borges de Castro Filho Tomas Zinner Diretora Executiva Denise Gregory Conselheiros Carlos Mariani Bittencourt Clio Borja Celso Lafer Eliezer Batista da Silva Gelson Fonseca Jr. Joo Clemente Baena Soares Publicaes CEBRI O CEBRI Artigos uma publicao trimestral para a discusso de temas da conjuntura internacional. Cada volume traz um artigo elaborado por um especialista no tema abordado. O CEBRI Dossi uma publicao para a reflexo de temas relevantes das relaes internacionais como um todo e, em particular, da poltica externa brasileira. Cada volume elaborado por um especialista no tema abordado, a convite do Centro. O CEBRI Tese uma publicao semestral, cujo objetivo dar maior visibilidade s teses de doutorado que abordam assuntos internacionais sob novas perspectivas. Cada volume traz uma introduo, a transcrio da apresentao da tese e do debate subseqente. O CEBRI Notcias uma publicao trimestral, com a funo de informar sociedade a respeito das atividades desenvolvidas pelo CEBRI.
33

Jos Aldo Rebelo Figueiredo Kati de Almeida Braga Luiz Olavo Batista Marcelo de Paiva Abreu Marco Aurlio Garcia Marcos Castrioto de Azambuja Marcos Vincius Pratini de Moraes Pedro Malan Roberto Teixeira da Costa Sebastio do Rego Barros Winston Fritsch Mariana Luz Coordenadora Acadmica CEBRI - Centro Brasileiro de Relaes Internacionais Rua do Russel, 270/2 Andar - Glria 22210-010 - Rio de Janeiro/RJ Tel.: (21) 2219.4468 Telefax: (21) 2558.3006 E-mail: mariana@cebri.org.br Visite nosso site: www.cebri.org.br <http://www.cebri.org.br/>