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PRINCPIOS DO PROCESSO LEGISLATIVO: UMA PERSPECTIVA INTERDISCIPLINAR E SISTMICA

Fabio Almeida Lopes

2009

CMARA DOS DEPUTADOS CENTRO DE FORMAO, TREINAMENTO E APERFEIOAMENTO PROGRAMA DE PS-GRADUAO

PRINCPIOS DO PROCESSO LEGISLATIVO: UMA PERSPECTIVA INTERDISCIPLINAR E SISTMICA

FABIO ALMEIDA LOPES

Braslia 2009

FABIO ALMEIDA LOPES

PRINCPIOS DO PROCESSO LEGISLATIVO: UMA PERSPECTIVA INTERDISCIPLINAR E SISTMICA

Monografia de especializao apresentada Programa de Ps-Graduao do CEFOR como parte das exigncias do curso de Especializao em Processo Legislativo, 3 Edio.

Orientadora: Cristiane Branco Macedo

Braslia 2009

Autorizao Autorizo a divulgao do texto completo no stio da Cmara dos Deputados e a reproduo total ou parcial, exclusivamente, para fins acadmicos ou cientficos. Assinatura: ___________________________ Data: 30 de novembro de 2009

Lopes, Fabio Almeida. Princpios do processo legislativo [manuscrito] : uma perspectiva interdisciplinar e sistmica / Fabio Almeida Lopes. -- 2009. 95 f. Orientador: Cristiane Branco Macedo. Impresso por computador. Monografia (especializao) -- Centro de Formao, Treinamento e Aperfeioamento (Cefor), da Cmara dos Deputados, Curso de Especializao em Processo Legislativo, 2009. 1.Processo legislativo, Brasil. 2. Elaborao legislativa, Brasil. 3. Teoria dos Sistemas. I. Ttulo. CDU 342.537(81)

PRINCPIOS DO PROCESSO LEGISLATIVO UMA PERSPECTIVA INTERDISCIPLINAR E SISTMICA

Monografia Curso de Especializao em Processo Legislativo da Cmara dos Deputados, 3 Edio 2 semestre de 2009.

Aluno: Fabio Almeida Lopes

Banca Examinadora: _______________________________________________________ Cristiane Branco Macedo Orientadora _______________________________________________________ Ana Cristina de Macdo Ramalho Examinadora

Braslia, 7 de dezembro de 2009.

Aos meus pais, por todo amor e incentivo. Aos meus irmos, pela amizade. A Salimar, sempre.

Agradecimentos A Deus, antes de tudo, por tudo, em particular pela vida de Seu filho. A meus pais, pelo exemplo prestado e por todos os sacrifcios que fizeram pela educao de seu caula. A meus irmos, por tudo que puderam ensinar percorrendo os caminhos antes de mim. A Cristiane Branco Macedo, sempre uma pragmtica, pelo apoio e indicaes prestados e pelos divertidos debates acadmicos. A Ana Cristina de Macdo Ramalho, pela participao rigorosa na banca examinadora e pela perene simpatia que lhe peculiar. A Alexandre Trindade de Sousa, pelas oportunidades propiciadas nos campos profissional e acadmico e pela rara amizade. A Regina Llian Leito de Carvalho Magalhes, pelas lies informais de Processo Legislativo e pelo exemplo de postura tica. A Seme Taleb Fares, pelo convite primeiro ao trabalho no Plenrio e pela amizade serena e de longa data. Aos amigos do curso de especializao, em particular a Flvia, Raquel e Rebeca, pelos momentos de convivncia e pelas reunies da Bancada. A Salimar Nunes de Morais, presena constante e intensa, pelo amor e pela amizade vividos com seu amado, e por todas as idias dadas no decorrer dessa monografia.

Hypotheses are nets: only he who casts will catch. Novalis.

Resumo O Processo Legislativo um fenmeno complexo que exige uma aproximao terica para dar sentido lgico ao conjunto de regras existentes em seu mbito. Trata-se de uma rea de estudo com escassa literatura, em particular no Brasil, cujos expoentes denotam vises estanques. Para fomentar essa discusso de um marco terico prprio, a presente pesquisa se prope identificao de um conjunto de princpios atinentes ao tema, dotados de quatro caractersticas: abstrao, interpretabilidade, generalidade e capacidade geracional. Para tanto, prope-se uma perspectiva simultaneamente interdisciplinar, na convergncia entre Direito, Cincia Poltica e Tcnica, e sistmica, focada em interrelaes e propriedades emergentes. Procede-se a um debate epistemolgico acerca de teorias, em particular daquela relativa ao Processo Legislativo, a uma investigao dos campos do saber de cada uma das trs reas em anlise em busca de princpios que apresentem as caractersticas desejadas e a uma consolidao dos resultados de modo a organiz-los em torno de um conjunto, conceituado como princpios nucleadores. O estudo dos princpios do Processo Legislativo por meio da anlise de ticas diversas e complementares demonstra-se fecundo, aplicvel e instigante a novos desenvolvimentos acadmicos relacionados ao tema.

Palavras-chave: Princpios, Processo Legislativo, Teoria dos Sistemas.

Lista de Ilustraes

Figura 1: Fases do Processo Legislativo segundo o Direito e a Cincia Poltica.....................73 Figura 2: Tramitao de Projeto de Lei segundo a Constituio Federal de 1988...................74 Figura 3: Etapas agrupadas em fases do Processo Legislativo segundo o Direito...................75 Figura 4: Etapas agrupadas em fases do Processo Legislativo segundo a Cincia Poltica......76 Figura 5: Etapas e fases do Processo Legislativo, cruzamento Direito vs Cincia Poltica......77 Figura: 6: Princpios nucleadores e vinculao aos demais princpios.....................................88

Lista de Tabelas

Tabela 1: Princpios organizados por tica, rea de estudo e pertinncia...........................78-79 Tabela 2: Princpios no pertinentes ao Processo Legislativo..................................................80

SUMRIO INTRODUO.......................................................................................................................11 1 TEORIA................................................................................................................................18 1.1 Teorias em Geral...............................................................................................................18 1.1.1 Necessidade de uma teoria..............................................................................................18 1.1.2 Teorizando uma teoria.....................................................................................................19 1.1.3 Papel dos princpios em uma teoria................................................................................20 1.2 Teoria do Processo Legislativo.........................................................................................22 1.2.1 Dificuldades para uma teoria do Processo Legislativo...................................................22 1.2.2 Breve histrico do Processo Legislativo..........................................................................23 1.2.3 ticas sobre o Processo Legislativo................................................................................25 2 FONTES DE PRINCPIOS DO PROCESSO LEGISLATIVO......................................28 2.1 tica Jurdico-Social.........................................................................................................28 2.1.1 Direito Constitucional......................................................................................................30 2.1.2 Teoria da Norma Jurdica................................................................................................34 2.1.3 Direito Processual...........................................................................................................36 2.2 tica Poltica.....................................................................................................................43 2.2.1 Atuao Parlamentar.......................................................................................................44 2.2.2 Relaes Institucionais....................................................................................................49 2.2.3 Polticas Pblicas............................................................................................................53 2.3 tica Tcnica-Procedimental...........................................................................................60 2.3.1 Legstica...........................................................................................................................61 2.3.2 Regras..............................................................................................................................66 3 CONSOLIDAO DOS PRINCPIOS DO PROCESSO LEGISLATIVO..................71 3.1 Organizao didtica........................................................................................................72 3.1.1 Fases, Etapas e Procedimentos.......................................................................................72 3.1.2 Princpios segundo tica, rea e pertinncia..................................................................78 3.2 Princpios: Critrios de Abstrao e Interpretabilidade...............................................81 3.3 Princpios: Critrios de Generalidade e Capacidade Geracional.................................83 3.4 Consolidao de Princpios..............................................................................................86 CONCLUSO.........................................................................................................................89 REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS..................................................................................91

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INTRODUO

O estudo e a aplicao profissional do Regimento Interno da Cmara dos Deputados denotam uma aparente falta de lgica das regras do Processo Legislativo. Sistematizaes tericas so sobremaneira escassas, particularmente em lngua portuguesa, se comparadas s relativas a outras reas do conhecimento humano. Grande parcela dos estudos disponveis foi empreendida por acadmicos do Direito e h as contribuies pontuais de profissionais do Poder Legislativo em suas instituies de ensino internas, contudo persiste a carncia de uma abordagem ampla sobre o tema sem o recorte predominante do pensamento jurdico e justaposto a uma realidade distinta. Tal lacuna instiga uma investigao do prprio fundamento de um sistema, os princpios. No caso, aqueles que regem o Processo Legislativo contemporneo. Trata-se aqui no de conhecer as regras ou de analisar seus efeitos, mas sim de compreend-las em funo de sua origem e seu objetivo para poder avaliar sua aplicao e compatibilidade e, talvez, desenvolver mtodos que permitam um aperfeioamento de todo o sistema. Com seu evidente carter terico, espera-se que um estudo desta natureza preste-se como subsdio a qualquer pesquisa que objetive avanar o conhecimento sobre os fundamentos do Processo Legislativo ou que busque explicar fenmenos a ele ligados. A iniciativa pode ainda servir de incentivo para a dedicao de outros pesquisadores a uma rea frtil, porm ainda pouco explorada, na interseo da Cincia Poltica com o Direito. Em termos de aplicabilidade, o aclaramento sobre os princpios do Processo Legislativo e a comparao com outros pases devem fornecer uma baliza importante para as propostas de alteraes regimentais, neste caso, evitando contradies e casusmos que comprometeriam a lgica do sistema.

H apenas um princpio do Processo Legislativo no Regimento Interno da Cmara dos Deputados, o da representao proporcional dos partidos nas comisses, derivado do texto constitucional de 1988 (BRASIL, 2009). O Regimento Interno do Senado Federal rene, no seu artigo 412, treze supostos princpios que uma analise mais detida revela se tratarem de derivaes e no de fundamentos. Essa perspectiva terica instiga as seguintes indagaes: O que um princpio? Quais as caractersticas de um princpio? Como identifica-las?

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Qual a funo dos princpios em uma teoria? Qual a relao dos princpios entre si e com as regras e disposies do Processo Legislativo? Como conceituar Processo Legislativo? Quais as contribuies da Cincia Poltica e do Direito para uma concepo terica do Processo Legislativo? Que aportes a perspectiva tcnica pode oferecer a essa viso? Quais os princpios do Processo Legislativo? Em que eles so semelhantes aos princpios gerais do Direito e do processo? Princpios de outras reas do saber humano se aplicam ao Processo Legislativo? Como caracterizar um princpio do Processo Legislativo a partir das regras expressas (constituies e regimentos)? possvel identificar dispositivos que sejam manifestaes de um ou mais princpios? Diante destes questionamentos, a pesquisa tem por principal objetivo a identificao do ponto de vista terico de princpios do Processo Legislativo cujas generalidade, originalidade e derivaes lhes assegurem o carter prprio de um princpio.

Antes de debater um assunto, faz-se mister estar familiarizado com os conceitos envolvidos, para evitar partir de um vis equivocado e garantir a clareza e a objetividade necessrias ao discurso cientfico. Assim, os termos apresentados no ttulo deste sero, um a um, definidos a seguir. Por processo, compreende-se um conjunto de atos sequenciais com vistas a alcanar um objetivo. Portanto, denota complexidade (pela multiplicidade de eventos), organizao (pela ordenao entre as etapas) e finalidade (ao estar dirigido a um fim especfico). Legislativo refere-se a um dos Poderes da nao, enquanto substantivo. Todavia, apresenta-se no ttulo como adjetivo qualificador de processo. Logo, significa de elaborar leis. Processo Legislativo ser entendido, de modo amplo, como conjunto de procedimentos regulamentados a serem observados na feitura de uma norma, mas tambm a atuao parlamentar, as relaes com Executivo e Judicirio, a formao da agenda poltica, a influncia da sociedade organizada e da mdia. Em qualquer sistematizao, princpio idia que fundamenta e unifica, da qual decorre a prpria estrutura lgica do todo. Dessa forma, ele possibilita a coerncia do sistema e condiciona a aplicao e a interpretao das engrenagens que constituem este. Em ltima analise, qualquer alterao est sujeita ao limite de no se chocar com princpios.

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Diante dos conceitos acima estabelecidos, ao se buscar princpios do Processo Legislativo tem-se por objetivo comprovar a existncia e a generalidade de idias que fundamentam a estrutura lgica do sistema formado pelos eventos e fases a serem observadas na elaborao de normas. Definido o problema, esbarra-se com a primeira dificuldade: a escassez de literatura dedicada especificamente ao assunto. As principais fontes acadmicas em lngua portuguesa so os constitucionalistas. Nos Estados Unidos h um razovel conjunto de obras sobre o tema das rules of order. Alguns autores de cincia poltica dedicados ao estudo do Parlamento tambm tm suas contribuies a oferecer. Diante de uma constituio analtica como a brasileira de 1988 (BRASIL, 2009), os juristas tm-se debruado por mais de vinte anos e produzido obras extensas e profcuas. No de se estranhar, portanto, que o Processo Legislativo, nesse contexto de profuso de temas, ocupe apenas um captulo ou dois desses livros, como o do Ministro do Supremo Tribunal Federal, Gilmar Mendes (MENDES; COELHO; BRANCO, 2009). Dois dos constitucionalistas apresentam uma preocupao maior com o assunto, publicando textos especficos. Jos Afonso da Silva (2006) empenha-se em analisar o processo conforme as regras estabelecidas em mbito constitucional, ignorando as particularidades decorrentes das regras regimentais de cada Casa legislativa. Entretanto, de Manoel Gonalves Ferreira Filho (2009) a referncia mais conhecida, incluindo o papel da lei na sociedade contempornea, uma viso histrica da lei, questes jurdicas e polticas relativas ao Processo Legislativo. Todavia, no que tange aos princpios e reflexes tericas, ambos incorrem no erro de emprestar do Direito definies e prioridades que a vivncia no Parlamento demonstram descoladas da realidade. Se no Brasil o Processo Legislativo visto do prisma da Constituio, nos Estados Unidos uma srie de autores compila de um ponto de vista mais operacional as regras e prticas dos espaos parlamentares, sejam estes rgos legislativos oficiais ou agremiaes diversas, como clubes e igrejas. O Jeffersons Manual (ESTADOS UNIDOS DA AMRICA, 2007) faz as vezes de regimento interno da casa dos representantes americana, enquanto o Masons Manual (MASON, 1953) utilizado na maior parte das assemblias estaduais. Destaca-se, ainda, o Roberts Rules of Order (ROBERT, 2004), apropriado para deliberaes em ambientes no governamentais. So textos que conjugam reflexes tericas e normas prticas, sistematizados e cujas linhas de pensamento se aproximam aos objetivos desta pesquisa.

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Distanciando da aproximao legalista dos juristas bem como da operacional das autoridades parlamentares, encontram-se os cientistas polticos. Seu objeto, quando toca o Processo Legislativo, diz respeito ao estudo das foras que o movem e da correlao destas. Embora aparentemente alheios ao dever-ser que define os princpios, artigos de Fernando Limongi e Argelina Figueiredo (1995) podem evidenciar se aqueles so observados ou no na prtica da formulao das leis. Nota-se, porm, que nenhuma das perspectivas aludidas dedica-se ao Processo Legislativo com a especificidade das escolas do Parlamento brasileiro. Entretanto, estas so sobremaneira jovens e ainda no dispem de um referencial terico prprio para instrumentalizar suas anlises. ao que se presta a presente contribuio, de carter embrionrio, a ser desenvolvida e robustecida com futuros debates.

Imprescindvel evidenciar, ainda nesta introduo, o recorte metodolgico utilizado para abordar a questo dos princpios do Processo Legislativo ao longo da discusso. Recorreu-se a um levantamento bibliogrfico para propiciar a fundamentao terica do estudo, em particular no que diz respeito a conceituaes claras. Todavia, atente-se para o fato de que as fontes no so abundantes e que o desejado distanciamento do ponto de vista puramente jurdico sobre o Processo Legislativo e seus princpios importou na necessidade da literatura estrangeira sobre o tema. A pesquisa levada a cabo , em seu cerne, documental, recaindo seu foco principal na leitura e anlise de regimentos de casas legislativas e nos captulos de constituies referentes ao Processo Legislativo. Tais normas foram aqui, portanto, encaradas como fontes primrias. Antecede a documental uma pesquisa bibliogrfica acerca das teorias que informam o Processo Legislativo segundo cada tica selecionada. A identificao dos princpios do Processo Legislativo foi efetivada pelo mtodo indutivo. Racionalizando a partir das regras e procedimentos, refletindo acerca das lies da doutrina jurdica e inferindo idias advindas das anlises polticas, foi possvel reunir conceitos cujas caractersticas, conforme debatido no primeiro captulo, consolidam um conjunto de princpios prprios do Processo Legislativo, no independentes de outras reas, mas na interseco delas. O enfoque terico encara o Processo Legislativo como um sistema complexo. Isto implica que a aproximao sobre o mesmo no ser mecanicista, dissecando constituintes e

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elementos, mas focada nas interrelaes e nos processos, partes distinguveis, porm indivisveis, do todo. Especificamente, tomar-se- o objeto de estudo como um subsistema do sistema Sociedade, acoplado estruturalmente aos subsistemas Direito e Poltica. Pretende-se uma discusso mais aprofundada da implicao dessa viso, ligada Teoria dos Sistemas e Ciberntica, em trabalhos futuros. Entretanto, ao longo deste ser mantida a coerncia terica com tal perspectiva1.

Com a finalidade de dar clareza e objetividade apreciao do texto, julga-se adequado expressar algumas definies e delimitaes de termos que sero empregados ao longo do mesmo. Ressalta-se que ser apresentado um glossrio de termos especficos do Processo Legislativo conforme os mesmos so compreendidos para fins deste. A concepo de processo apresentada anteriormente nesta introduo traduz com fidelidade o sentido do termo tendo em vista o debate a se seguir e, portanto, considerada suficiente por ora, retornando com maior profundidade na seo 2.1.3, que trata do Direito Processual. Por outro lado, as de princpio e Processo Legislativo, dada sua relevncia, sero pormenorizadas ao longo da primeira e da segunda partes do primeiro captulo, respectivamente. Tambm no primeiro captulo sero expressos conceitos significativos para a fundamentao terica e de uso comum bastante disseminado e semelhantes em outros campos semnticos, embora academicamente especficos, em particular conhecimento, cincia e teoria. Algumas distines importantes, tais como entre princpio e regra e entre mtodo indutivo e dedutivo, sero exploradas no contexto do rigor cientfico necessrio. Ainda na disposio deste tpico, cabe ressaltar a necessidade de delimitar a aplicao do conjunto de princpios do Processo Legislativo realidade dominante no mundo contemporneo, qual seja, sociedades capitalistas complexas, pluralistas, constitudas em Estados Democrticos de Direito. Existem, por bvio, variantes importantes, essencialmente no sistema poltico, como formas e sistemas de Governo e sistema eleitoral, bem como no scio-econmico, em particular a diviso de renda e os ndices de desenvolvimento. Todavia, os resultados encontrados se aplicariam tanto a uma repblica federativa presidencialista
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Embora a Teoria dos Sistemas e a Ciberntica tenham obtido maior aplicabilidade inicialmente nas cincias exatas, sua traduo para utilizao no estudo de fenmenos sociais remonta a meados do sculo XX, nos trabalhos de socilogos e cientistas polticos, como Talcott Parsons (1970, 1974) e David Easton (1968). Uma interpretao mais elaborada e atual a de Niklas Luhmann (1996), incorporando conceitos centrais para a proposta deste trabalho, como os de diferenciao funcional e acoplamento estrutural.

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bicameral pluripartidria com voto direto quanto a uma monarquia constitucional parlamentarista unicameral bipartidria de eleies indiretas, muito embora no a um regime autoritrio ou totalitrio, e talvez com dificuldade ou parcialmente a um organismo supranacional.

Por fim, uma breve apresentao do contedo deste trabalho. Em consonncia com a proposta metodolgica, elaborou-se a pesquisa com uma estrutura indutivista, em que segue a esta introduo um referencial para a hiptese terica, um levantamento de dados, sua anlise e as concluses decorrentes. O captulo 1 trata, portanto, do estatuto cientfico do Processo Legislativo. De fato, inicia com uma brevssima discusso do prprio papel da cincia na sociedade, da razo de ser de uma teoria e de como esta elaborada para apontar o papel central ocupado pelos princpios. Em sua segunda parte, discute-se a teoria prpria do Processo Legislativo: as dificuldades inerentes ao seu estudo, um quadro-resumo de seu histrico e das influncias que seu desenvolvimento impem condio atual, as ticas sobre o fenmeno que podem informar e orientar a aproximao do pesquisador para, ento, prover uma definio do conceito como ser compreendido ao longo do texto. O captulo 2 apresenta as fontes de princpios do Processo Legislativo. A doutrina jurdica informa por meio da constituio, na norma e no direito processual. A cincia poltica participa com as questes da atuao parlamentar, das relaes institucionais e das polticas pblicas. A tcnica procedimental incrementa com a legstica e as regras de ordem. Em cada caso, no se far um debate aprofundado do tema, mas uma apresentao do mesmo, incluindo as definies e conceitos necessrios, o vnculo que estabelece com o Processo Legislativo, bem como um rol de princpios a ser avaliados quanto a sua pertinncia ou analogia ao fenmeno. O captulo 3 promove a consolidao dos princpios do Processo Legislativo. A partir da discusso que o precede, promove-se uma anlise com vistas a reunir um conjunto de princpios que possua coerncia terica e tambm descreva com acuidade a realidade. Para tanto, so levados a cabo dois exames: primeiro, uma reviso dos princpios identificados em sua potencialidade no mais isolados por origem, mas confrontados em sua composio, revelando ressonncias e inconsistncias, depois, uma averiguao de um conjunto considervel de regras recorrentes do Processo Legislativo enquanto decorrentes dos princpios encontrados.

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1 TEORIA

1.1 Teorias em geral

1.1.1 Necessidade de uma teoria

Diante de uma dada situao, o ser humano aprendeu a buscar explicaes, relaes de causa e efeito para sanar sua insatisfao com a incerteza diante do futuro. Assim nascem as teorias. Vrias so as caractersticas e os feitos da humanidade que nos permitiram dominar a natureza e moldar o mundo. Intelecto superior, polegar opositor, uso de ferramentas, linguagem, ncleo familiar, sentimentos complexos, revoluo agrcola, especializao da sociedade, capacidade de reflexo, registro e transmisso de conhecimento2. Entre todas, talvez a ltima seja a mais caracterstica, no sentido de sermos a nica espcie que capaz de acessar o saber acumulado no de uma ou duas geraes, mas de centenas delas. De pronto, faz-se necessrio precisar termos associados a este saber. No incio, eram os dados, registros individuais e desconexos de eventos e situaes corriqueiras, como dias de chuva e migrao de aves. Seguiram-se as informaes, sries de dados agrupados e consolidados de modo a estabelecer interrelaes, por exemplo, que os dias de chuva so mais comuns aps a migrao das aves. Por fim, alcanou-se o conhecimento, informaes reunidas e confirmadas que podem ser aplicadas, como estabelecer a previso de que aproximadamente uma semana aps o vo migratrio de determinada espcie de pssaros ir iniciar o perodo chuvoso. Esse conhecimento veio a ser transmitido, registrado e debatido, medida que as sociedades se tornavam mais complexas. Logo foi percebido que havia divergncias em certos assuntos. Nascia a opinio e o conhecimento foi subdivido em categorias, segundo sua fonte: tradicional, mgico, teolgico, filosfico. Mentes passaram a buscar uma forma de explicar a

Entre diversas obras que discutem o tema, Uma Breve Histria do Mundo (BLAINEY, 2007) uma introduo que busca perpassar todos os sculos da sociedade humana, O que Vida? (MARGULIS; SAGAN, 2002) oferece uma perspectiva biolgica sobre a evoluo da vida e o papel do ser humano, e Ilha das Flores (FURTADO, 1989) um retrato cido que leva ao questionamento do que realmente significa desenvolvimento.

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realidade sem dar margem a dvidas, imbatvel diante das demais. A ela chamaram Cincia e nela empenharam razo e experimentos. Todavia a Cincia se provou imperfeita e incompleta. Era impossvel realizar as previses com a certeza pretendida. A natureza e, posteriormente, a sociedade provaram-se indisciplinadas demais para a estrutura rgida pensada pelos primeiros cientistas3. A soluo engenhosa veio por meio dos paradigmas4, um conjunto de certezas temporrias, reconhecidamente limitado, porm no momento irrefutvel. E o que seriam essas certezas temporrias? So chamadas teorias5, propostas de explicao para um dado fenmeno ou rea do conhecimento, fundadas simultaneamente em observaes e reflexes, comprovveis e reprodutveis nas situaes que estabelece e falseveis, para permitir o avano da fronteira do saber. E qual a necessidade de uma teoria? Antes ainda, para que a Cincia? De modo algum as demais formas de conhecimento podem ser desprezadas ou abolidas. Em muitas situaes ainda empregamos com sucesso o senso comum (conhecimento no comprovado) e ele mostra-se suficiente. Porm, a Cincia, ao encontrar explicaes precisas e gerar informaes com acuidade, permite aplicaes do saber num grau mais avanado. Chs de ervas continuam aliviando sintomas e auxiliando o sistema imunolgico a se recompor em alguns dias; substncias sintetizadas obtm o mesmo resultado em horas. As teorias so os principais instrumentos da Academia, pois por meio delas que se representa a realidade, em seu contexto so formuladas hipteses e alicerado o saber de modo s conjecturas no rurem diante de contrariedades pontuais.

1.1.2 Teorizando uma teoria6

Desnecessrio, no contexto acadmico, aprofundar a discusso acerca das diferenas entre senso comum e conhecimento cientfico. Todavia, talvez seja importante salientar que
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O debate acerca da viabilidade de uma aproximao positivista para as cincias sociais e humanas (LOWY, 1987) apontava desde sempre para esta limitao, mas a rea de exatas perseguiu o ideal da cincia pura mais longamente. 4 Contribuio de Thomas Kuhn (1999), conceito central no pensamento epistemolgico contemporneo. 5 O modo pelo qual o conhecimento progride, e particularmente nosso conhecimento cientfico, por antecipaes injustificadas (ou injustificveis), por impresses, por solues tentativas para nossos problemas, por conjecturas. (POPPER, 2006). 6 Tal qual Kuhn para o conceito de paradigmas, Karl Popper (2000) ainda a principal referncia no pensamento estruturado acerca das teorias. A discusso deste item incorpora uma interpretao calcada em sua explanao.

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este, ao se especializar, requer, alm de bases comuns, um conjunto de caractersticas especfico para cada campo, como metodologia, linguagem e teoria. Caso contrrio, permanece vinculado a outras cincias, impossibilitado de desenvolver-se na plenitude de sua particularidade. A identificao destas caractersticas fruto de um trabalho complexo. Envolve coleta e anlise de dados, sistematizao e pesquisa, consolidao de resultados, formao de uma comunidade acadmica e reconhecimento pelos pares diretos e indiretos. No que tange a uma teoria, implica um conjunto de conceitos prprios e aceitos, classificao e qualificao de objetos de estudo (elementos, relaes, propriedades), leis e regras (na acepo cientfica), perspectiva de evoluo histrica, variveis e relaes de dependncia e influncia, tcnicas e procedimentos especficos, possveis aplicaes acadmicas, tecnolgicas e prticas. Existem duas principais maneiras de formular uma teoria. O mtodo dedutivo parte da observao da realidade, construo de um modelo simplificado para represent-la e deduo de proposies gerais consequentes. O indutivo faz o caminho inverso: identificam-se propriedades recorrentes, delas desenvolvem-se leis e verifica-se sua aplicabilidade nas situaes em anlise. As teorias elaboradas percorrendo o primeiro caminho so ditas tambm construtivas, enquanto as ltimas so chamadas de princpio (EINSTEIN, 1950). O conhecimento a alimentar uma teoria tambm de dupla origem: dados empricos e reflexes racionais. Experincia sem razo apenas informao, e razo sem experincia filosofia. A Cincia precisa que ambas caminhem em conjunto, embora a natureza dos experimentos varie consideravelmente em seus diferentes campos.

1.1.3 Papel dos princpios em uma teoria

No mbito de uma teoria, conforme afirmado acima, so propostas hipteses que, caso confirmadas pelo mtodo cientfico, sero agregadas quela, reforando-a e aperfeioando-a ao acrescer detalhes e novas aplicaes consequentes. Como, ento, pensar uma teoria? Embora complexa quando apreciada em panorama, uma teoria tem um aspecto fundacional que possibilita a manuteno de sua coerncia, bem como a decorrncia de diversos de seus componentes: princpios. So os axiomas, as bases, os alicerces sobre os quais poder ser construda a teoria, com os quais os frutos desta no podem jamais se contradizer. Numa alegoria, os princpios so o programa gentico do corpo-teoria,

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engendrando seus rgos que, embora possam apresentar fentipos distintos em cada indivduo, mantm a mesma funcionalidade. Formular uma teoria sem conhecer seus princpios utilizar um retrato ao invs do ADN para descrever a humanidade. Em termos mais objetivos, princpio, pela prpria etimologia da palavra, aquilo que d incio, que est no comeo (HOUAISS, 2000). Numa perspectiva indutiva, so constataes to frequentes que podem ser tomadas por garantidas, ainda que no completamente explicadas. Nesse sentido, princpios esto hierarquicamente acima de outras formulaes da teoria, como leis, conceitos e regras, os quais so deles decorrentes. Algumas vertentes do pensamento cientfico alegam que a escolha de princpios como afirmaes sem comprovao contrria ao mtodo cientfico. Porm, tal falcia no se sustenta, pois, mesmo nos campos mais exatos do saber, necessrio um mnimo de criatividade para dar incio s teorias, sem a qual as mesmas estariam abarrotadas de dados sem reflexo. Alm disso, os princpios no so escolhidos de modo aleatrio, seno a partir de generalizaes to claras quanto possveis (POINCARE, 1984, 1995), o que a eles empresta razovel certeza. Com o desenvolvimento ulterior da teoria e novas aplicaes decorrentes sendo testadas e comprovadas, obtm-se maior certeza para refor-los. As principais caractersticas de um princpio so: generalidade, pois precisam ser aplicveis a todas as situaes previstas no conjunto da teoria, no podendo ser postos em xeque salvo por outros da mesma categoria; abstrao, posto que justamente o fato de no ter um corpo definido, tal qual um conceito ou uma lei, que a ele fornece poder criativo e unificador; interpretabilidade, uma vez que, embora possuam formulaes sintticas relativamente fixas, sua apreenso semntica pode variar para adequao a distintos contextos; propagabilidade, porquanto sua existncia e seu posicionamento hierrquico pressupe a capacidade de originar manifestaes tericas consequentes. Os princpios so, portanto, abstraes, interpretveis num dado arcabouo terico, que decorrem da generalidade de observaes efetuadas com olhar cientfico e do base formulao de hipteses coerentes, as quais, quando comprovadas e agregadas teoria, promovem consequncias, na forma de avanos terico ou aplicaes prticas, que, em ltima anlise, advm dos primeiros, comprovando-os e jamais contradizendo-os. nesta perspectiva indutiva que se d a hiptese deste trabalho: os princpios do Processo Legislativo podem no estar expressos e so poucos discutidos, porm seriam, em ltima anlise, a fonte das regras especficas, oferecendo coerncia ao sistema, no obstante as respostas a perturbaes do ambiente7. Assim sendo, caso identificados propriamente, tero
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Na perspectiva sistmica, aquilo que no pertence ao sistema, externo e em contato com este.

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sua existncia evidenciada pela sua repercusso nas regras. Neste contexto, a prova emprica possvel seria, portanto, a manifestao do mesmo princpio na origem de diversos procedimentos legislativos, coerentes entre si e com o conjunto de princpios. Antes, porm de proceder investigao propriamente dita, faz-se mister uma reflexo terica mais especfica sobre o campo de conhecimento denominado Processo Legislativo. Nesse sentido, aludir-se- a algumas das dificuldades particulares ao desenvolvimento de uma teoria para o fenmeno, promover-se- um brevssimo relato sobre o desenvolvimento histrico do mesmo com fito de sugerir uma explicao para a carncia de teorias a seu respeito, seguido de algumas definies do fenmeno a partir das ticas a ele mais afetas, e ser proposto um conceito de Processo Legislativo para fins deste trabalho.

1.2 Teoria do Processo Legislativo

1.2.1 Dificuldades para uma teoria do Processo Legislativo

Uma anlise terica do Processo Legislativo precisa ter seu incio na constatao da natureza acadmica do mesmo. Enquanto campo do saber humano, trata-se no de uma ramificao no interior de outra cincia, mas de um saber interdisciplinar. Isso impe a necessidade de uma leitura do fenmeno que faa uso dos conjuntos de conceitos e tcnicas de mais de uma disciplina, numa interpretao nova e coerente, diversa daquela em que os mesmos tm em seu contexto original (JANTSCH; BIANCHETTI, 1995). No basta, portanto, observ-lo com o olhar de uma ou outra cincia-base: preciso readquirir o conhecimento a partir das conexes entre elas. Pela dificuldade inerente aos estudos interdisciplinares, bem como por ser encarado quase sempre como parte de um fenmeno social e raramente como objeto de estudo independente, so escassas as tentativas de construo de conhecimento terico a respeito do Processo Legislativo. No Brasil, as escolas superiores ligadas ao Poder Legislativo8 apresentam uma produo acadmica manifestamente concentrada em estudos quantitativos,
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Entre as mais estruturadas, pode-se citar a Escola do Legislativo, da Assemblia Legislativa do Estado de Minas Gerais, criada em 1992, o Instituto do Legislativo Paulista, da Assemblia Legislativa do Estado de So Paulo, institudo em 2001 e o prprio Centro de Formao, Treinamento e Aperfeioamento da Cmara dos Deputados.

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conjunturais, histricos, anlises de caso ou de discurso. Estudos relevantes e de grande valor para a rea, todas essas espcies podem prescindir de um rigor maior sobre a fundamentao terica, o que de modo algum invalida os propsitos das mesmas, porm o resultado a ausncia de um referencial subjacente ao conjunto. Por certo existem trabalhos relevantes que abordam a questo, tanto no pas quanto no exterior9. Todavia, quando ocorrem, sofrem de problemas decorrentes de ambas as questes acima: a usual distoro do estudo para conformao ao paradigma de uma cincia estabelecida, neste caso notadamente Direito e Cincia Poltica, e a anlise superficial, acessria ou utilitria, de modo a possibilitar que os fatos sirvam apenas como ilustrao daquilo que se deseja realmente comprovar. Tal situao fruto da ausncia de uma teoria prpria para pensar e explicar o complexo fenmeno do Processo Legislativo, de modo a consolidar linguagem e referencial de estudo prprios e a coibir posicionamentos individualizados.

1.2.2 Breve histrico do Processo Legislativo

Voltando-se especificamente para a teoria do Processo Legislativo, para a qual este trabalho pretende dar justamente o primeiro passo da identificao de princpios, faz-se necessria uma breve avaliao histrica do tema. A Lei produzida de modo racional e coletivo uma inveno grega. Nas demais culturas antigas, como os povos egpcio, judaico, asteca e chins, era revelada ou convencionada, portanto envolta por uma aura sacra de religiosidade10. Mesmo que parcos registros tenham sobrevivido (SOUZA, 2008), na Atenas Clssica, e posteriormente em Roma, que se operacionaliza o Processo Legislativo, ferramenta que ainda respeitava a conexo entre crenas e lei, porm reconhecia a necessidade desta precisar ser modificada e inovada. Idias ainda em prtica, como o exame de admissibilidade e o estudo aprofundado em comisses, manifestaram-se j na Grcia Antiga11.
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No Brasil, Sampaio (1968) oferece uma introduo terica ao Processo Legislativo que o situa em relao aos ramos do direito processual. Duas referncias estrangeiras, Introduccin al Derecho Parlamentario (ELIPE, 1999) e Contributto alla Teoria del Procedimento Legislativo (GALEOTTI, 1985), exemplificam discusses doutrinrias ainda mais profundas acerca do tema. 10 Estudos histricos e arqueolgicos apontam nesse sentido, alm da interpretao jurdica especializada de historiadores do direito, como Antnio Carlos Wolkmer (2008). 11 Embora no se tenha acesso a um registro que reunisse as regras do Processo Legislativo clssico, se tal documento sequer existiu, outras fontes histricas e estudos acerca das sociedades ateniense e romana (MOSS,

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Nos sculos que se seguiram, atribulados pela decadncia do antes imbatvel Imprio Romano, o Processo Legislativo antigo caiu na obscuridade. Nos tempos medievais, ora foi substitudo por uma lei universalizada invarivel estabelecida pelo poder da Igreja12, ora a cargo exclusivo dos reis absolutistas13. Em ambos os casos, patente o carter individual do legislador, certamente assessorado por um conjunto de conselheiros mais ou menos esclarecidos, proprietrio nico, porm, da palavra final sobre a lei. Aps um longo perodo, reputado como retrocesso na histria do Ocidente, por meio de um tortuoso caminho que envolveu os povos rabes e os mosteiros catlicos, as idias clssicas chegaram ao ocidente medieval e motivaram o Renascimento. Particularmente os trabalhos de Aristteles ganharam espao nas novas Academias, alimentando uma evoluo mais acelerada do conhecimento, cuja conformao na Idade Moderna culminaria com o Iluminismo e a retomada da defesa de uma democracia. O processo de elaborar leis ressurge, ento, a partir de duas iniciativas dspares. Paulatinamente, na Inglaterra, por meio de sucessivos confrontos entre reis e nobreza, so garantidos direitos naturais, individuais14 e, por fim, o prprio direito a elaborar o direito. Subitamente, na Frana, com a revoluo promovida pela burguesia, so promulgadas declaraes de prerrogativas inerentes ao homem15 e constitudo um Parlamento eletivo para representar o povo. Com isso, renascia o conjunto de atos capazes de produzir coletivamente as leis. As origens histricas distintas levaram a praxes variantes para o mesmo fenmeno. O costume britnico conformou seu Processo Legislativo ao direito da common law: regimentos sintticos, decises convertidas em jurisprudncias16. Sua contraparte francesa estruturou-se como o direito romano-germnico: regras analticas e expressas, atuao limitada17. Ambas as tradies foram reproduzidas em outros pases, a inglesa notadamente na Commonwealth (BOURINOT, 1971) e nos Estado Unidos da Amrica (2009), a francesa no continente europeu (ESPANHA, 2009) e nas ex-colnias latino-americanas (BRASIL, 2006; ARGENTINA, 2009).
1997 e COULANGES, 2004) ajudam a sustentar essa interpretao. 12 Por meio de decretos papais, compilados a partir de 1140 por Graciano e assumindo sua verso definitiva aps o Conclio da Basilia (1431-43) com o ttulo Corpus Iuris Canonici (GUSMO, 2000). 13 Cujo exemplo quintessencial encontra-se em Lus XIV e seu lema: o Estado sou eu. 14 Materializados nos documentos constitucionais britnicos Magna Carta, de 1215, e Bill of Rights, de 1689. 15 A Declarao dos Direitos do Homem e do Cidado, de 1789 (SIEYS, 2008). Em seu artigo sexto, se antev uma preocupao com o Processo Legislativo e se estabelece os princpios da legalidade e da representao. 16 Como se pode observar na leitura de uma das principais autoridades parlamentares, Erskine May (LIDDERDALE, 1971). 17 O regimento atual da Assemblia Nacional ainda guarda essas caractersticas (FRANA, 2009).

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Eventualmente, com a suplantao dos modos de produo feudais e coloniais ao redor do globo, o Processo Legislativo moderno incorpora-se a todas as naes. Apesar das considerveis diferenas entre suas caractersticas poltico-sociais, entre as quais se destacam formas de Estado e de governo e sistemas partidrio e eleitoral, onde quer que se constitua um Estado de Direito18 a proposta e a elaborao das leis garantida ao povo e a seus representantes. O Processo Legislativo tornou-se to importante que mesmo os regimes tirnicos e ditatoriais da atualidade preocupam-se em oferecer aos seus cidados e comunidade internacional um cnico simulacro do mesmo. Partindo de iniciativas ousadas e pontuais da Antiguidade, passando pelos embates das eras Medieval e Moderna, at alcanar seu molde representativo contemporneo, ressalvados os momentos histricos de autoritarismo extremado (como o Entre-Guerras do sculo XX), o Parlamento aperfeioa-se e estabelece-se como espao decisrio do embate legtimo para o aprimoramento do ordenamento social. Neste sistema, o Processo Legislativo o componente capaz de receber inputs e responder outputs para promoo da auto-regulao.

1.2.3 ticas sobre o Processo Legislativo

Nesse contexto de avano institucional e complexidade crescente da sociedade, o Processo Legislativo incorpora conceitos, formalidades, prticas e, mais recentemente, tecnologias sem que se tenha dedicado suficiente estudo particular ao tema. Como afirmado anteriormente, o Processo Legislativo , por natureza, interdisciplinar. Trata-se de uma atividade social especializada, em que certo nmero de cidados que representam o conjunto de um povo elabora as normas pelas quais este ir se reger. Portanto, por essa prpria definio bsica, envolve aspectos tcnicos, polticos e jurdicos. Pensar o Processo Legislativo exige reflexo sobre cada um destes elementos e, essencialmente, sobre a interao entre eles, tal qual costuma ocorrer com todos os sistemas complexos. As pesquisas existentes apresentam-se enviesadas, por uma de trs ticas: a jurdicosocial, a poltica e a tcnica-procedimental. A primeira enxerga o Processo Legislativo como meio da elaborao das normas necessrias ao ajuste das relaes sociais: o fim est na prpria norma, est em sua aplicao. A segunda, como um dos foros de expresso do poder e
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Para uma discusso concisa e clara dos paradigmas de Estado de Direito, Estado Social e Estado Democrtico de Direito, sugere-se Carvalho Netto (2002).

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da representatividade de grupos e indivduos: o escopo est alm da norma, esta um dos meios. A ltima, como o conjunto dos atos burocrticos e operacionais possveis para garantir a organizao na produo de um diploma: o objetivo est aqum da norma, est no processo de sua formao. No que tange ao Direito, sua relao com o Processo Legislativo inerente: este no apenas conformado por normas, mas tambm gerador delas. a forma pela qual se materializa e se positiviza a lei, dentro de um contexto social organizado. Faz-se mister, portanto, compreender que as teorias da constituio, da norma e do processo devem informar preceitos a serem observados naquele mbito, como ser detalhado na seo 2.1 deste trabalho. Na esfera da Poltica, o Processo Legislativo uma arena em que detentores de Poder competem e cooperam em nome de grupos de interesse da sociedade, buscando a manuteno de sua posio. Logo, estudos sobre a disputa eleitoral, a representao parlamentar, as relaes entre Poderes e a elaborao de polticas pblicas podem contribuir com um contraponto afinado ao ser e no ao dever-ser deste fenmeno social, conforme abordagem do item 2.2, abaixo. Por fim, em termos tcnicos, o Processo Legislativo ordena os trabalhos, apresentando um rito particular, executada com o auxlio e assessoramento de especialistas. Assim, as regras e procedimentos se impem, por no se permitir prescindir de determinadas formalidades, simultaneamente cumprindo os papis de garantias democrticas e de moedas de negociao, e a legstica se apresenta, dando margem para a burocracia exercer sua expertise para a feitura de uma legislao de qualidade, discusses que ocuparo a parte 2.3, a seguir. O Processo Legislativo est ligado elaborao de normas. Para que estas estejam adequadas ao ordenamento jurdico, precisam obedecer a condies do Direito. Porm, numa viso mais ampla, uma ferramenta de agentes polticos para a consecuo de seus objetivos ou os daqueles a quem representam. As especificidades tcnicas existem para garantir a lisura dos procedimentos, embora se prestem ora ao jogo, ora s regras. Em termos de Processo Legislativo, o Direito foca no produto, a norma; a tcnica concentra-se na produo, a elaborao; e a Poltica orienta-se aos agentes, os mandatrios de Poder e o prprio povo que o origina.

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2 FONTES DE PRINCPIOS DO PROCESSO LEGISLATIVO

O presente captulo tem por finalidade o debate acerca das fontes de princpios que informam o Processo Legislativo. Por fontes de princpios compreendem-se os campos de saber cujo conjunto de conceitos tem conexes semnticas mltiplas com o fenmeno em anlise de tal sorte que seus princpios, por hiptese, tenham potencial de informar idias com o mesmo carter para o Processo Legislativo, ainda que com apreenso um tanto diversa neste contexto especfico. Das trs ticas selecionadas, foram selecionados ramos em que fosse mais presumvel o vnculo: na jurdico-social, o Direito Constitucional, a Teoria da Norma e o Direito Processual; na poltica, a Atuao Parlamentar, as Relaes Institucionais e as Polticas Pblicas; na tcnica-procedimental, a Legstica e as Regras. No se pretende aqui, nem seria adequada aos limites impostos ao objetivo que se presta este trabalho, uma discusso aprofundada das implicaes e variantes de cada conceito apresentado, todos de importante significado doutrinrio para as reas de conhecimento de onde se originam. Para o estudo em tela, uma breve explanao a partir dos pontos patentes na teoria ser suficiente para alcanar o propsito de apresentar sua relao com o Processo Legislativo. Assim, as discusses que se seguem, aps uma brevssima contextualizao das teorias, focaro exclusivamente na questo dos princpios de cada campo. Destaca-se, ainda, que no h um rol exaustivo desses conceitos ou concordncia absoluta (por vezes, nem mesmo majoritria) de que determinadas idias devem compor o elenco de uma disciplina. Dessa forma, apesar da arbitrariedade inerente escolha, buscou-se minimiz-la por meio de confluncia na doutrina e do recurso a obras de maior reconhecimento por seus pares, de modo a permitir delinear conjuntos de princpios relativamente slidos.

2.1 tica Jurdico-Social

Dentre as trs aproximaes tericas mais teis para o Processo Legislativo, a do Direito a mais estabelecida. Trata-se de um importante tema para os juristas acadmicos, uma vez que um processo que gera leis, sendo ele prprio conformado por elas. Em uma

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viso sistmica, o Processo Legislativo , portanto, o responsvel pela auto-reproduo do Direito, no sentido de ser origem das normas legislativas19. De outra parte, o Processo Legislativo, embora tenha transcendido suas barreiras enquanto fenmeno social, nasce como uma ramificao do Direito, que a ele empresta parte de sua estrutura lgica. Cabe ressaltar, no entanto, que o estudo por parte dos juristas apresenta limitaes considerveis. Primeiro, tanto em sua formao quanto nos estudos empreendidos, o tema Processo Legislativo notoriamente vinculado, para no dizer restrito, ao aspecto constitucional do mesmo, ignorando-se os desdobramentos infraconstitucionais. Segundo, o foco recai nas regras como garantias, como dever-ser, analisando-se a letra fria da lei e ignorando os fatos reais, a dinmica legislativa. Terceiro, direcionado para a anlise de normas, deixa de lado os atores e as condies nas quais se do os trabalhos legislativos, fazendo com que suas descries paream bvias e consequentes, tomando o funcionamento como quase mecnico. Ou seja, como si acontecer nos diversos campos do conhecimento, o Direito enviesa o fenmeno em anlise, enfatizando aquilo que reconhece e ignorando a diversidade, em fechamento operacional20. No obstante estas consideraes, trs reas do Direito so de fundamental importncia para a compreenso do Processo Legislativo: o Constitucional, pois as regras de elaboraes de leis esto entre aquelas que se somam o conjunto principal da Carta Maior de um pas; o Processual, uma vez que, embora distintos, os processos legislativo e jurdico possuem caractersticas comuns, e a comparao pode auxiliar o estudo no apenas por oferecer os estudos j estabelecidos, mas justamente por contraste evidenciar como so diferentes; e a teoria acerca da Norma Jurdica, tendo em vista que o produto do Processo Legislativo por certo (e por obrigao constitucional) conforma o modo como o mesmo elaborado. Ao longo deste captulo estes trs campos sero explorados naquilo em que tangenciam o Processo Legislativo, de modo a propiciar um conjunto de princpios de base jurdica que o informam. Evidentemente, nem todos os princpios das reas sero investigados21, seno aqueles que tenham potencial relao direta e objetiva com o Processo Legislativo.
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As normas podem, em relao a sua origem, ser: legislativas, quando fruto do Processo Legislativo; consuetudinrias, quando incorporadas a partir do costume e da tradio; ou jurisprudenciais, quando advindas das decises transitadas em julgado. Para fins deste estudo, sero consideradas apenas as primeiras. 20 Segundo a Teoria dos Sistemas, comportamento que visa evitar a corrupo do cdigo. 21 Evidencia-se aqui outro equvoco recorrente dos juristas: apor sua anlise principiolgica ao Processo Legislativo, impondo princpios a um campo diverso, fora de contexto. RIBEIRO (2004), por exemplo, transpe os princpios constitucionais da administrao pblica ao Processo Legislativo.

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2.1.1 Direito Constitucional

A Constituio cumpre papel de programa gentico do ordenamento jurdico de uma sociedade22, uma estrutura mnima que, de certa forma, consegue sintetizar, organizar e comandar o organismo, alm de reunir o contedo necessrio para a reformulao de todas as demais estruturas e de si mesma. Trata-se de uma norma de elevada importncia, a mais elevada em hierarquia, salvo a hipottica norma fundamental proposta por Hans Kelsen. A Constituio unifica e valida as demais espcies normativas, as quais precisam respeitar suas determinaes, caso contrrio corrompem a coerncia do sistema. O Processo Legislativo faz parte do conjunto de determinaes com que a Constituio descreve uma sociedade. Assim, os princpios que alimentam essas definies da sociedade23 vo informar princpios ao Processo Legislativo. Um dos desafios que se apresenta justamente encontrar um conjunto de princpios constitucionais que levem em considerao a diversidade de sociedades abrangidas no escopo deste estudo. Assim, pontos cardeais para a descrio poltica de um Estado, tais como a federao (em contraponto unidade) e a repblica (por oposta monarquia) no sero levadas em considerao como primordiais, muito embora possam impor regras especficas. Todavia, possvel encontrar ao menos cinco caractersticas fundamentais e principiolgicas24 nos estados em anlise: a Democracia, a Tripartio dos Poderes, a Legalidade, a Representao e o sistema poltico. A Democracia, conformada nas naes mais avanadas no Estado Democrtico de Direito25, uma forma de governo em que se reconhece a origem do Poder no conjunto da populao, que o delega ao Estado na expectativa do respeito a um rol de direitos, em especial participao poltica, fundada na representao, por meio de eleies peridicas, e no voto,
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A Constituio ser considerada aqui o estatuto jurdico do fenmeno poltico, conforme as palavras de Mendes, Coelho e Branco (2009), adotada aqui como referncia principal ao longo desta seo. 23 Vale lembrar que j houve uma delimitao das sociedades em estudo desde a introduo. 24 Mendes, Coelho e Branco (2009) agrupam os princpios constitucionais constantes da Constituio Federal de 1988 (2009) em quatro categorias, que denominam ordens: poltica, tributria e oramentria, econmica e financeira, social. Ao escopo deste trabalho interessa a primeira, na qual elencam sete princpios, os cinco aqui citados (tomando a pluralidade poltica por representao), mais o da isonomia (analisado posteriormente quando da questo da equidade, na seo 2.3.2) e o da dignidade da pessoa humana, cuja atuao no afeta substancialmente o Processo Legislativo e, assim, no sero objeto deste trabalho. 25 Paradigma de organizao poltica tido por mais avanado e, portanto, meta dos estados contemporneos. Para uma evoluo dos paradigmas que antecederam ao atual na perspectiva jurdica, Carvalho Netto (2002).

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livre e secreto26. No se est afirmando que todas as formas democrticas so iguais, pelo contrrio, mas o fio fundamental, do ponto de vista constitucional, a garantia de participao do soberano (povo) por meio eletivo, para votar e se candidatar e a opo pela continuidade ou no dos escolhidos de tempos em tempos. Em termos de Processo Legislativo, a democracia impe a presena dos representantes do povo de maneira proporcional. No cabem mais os totalitarismos, em que os derrotados so marginalizados e os vencedores governam inclumes. Nos diversos sistemas polticos (presidencialistas ou parlamentaristas, bipartidrios ou pluripartidrios), formam-se dois grupos: a Maioria, composta por aqueles que obtiveram o maior conjunto de representantes, e a Minoria, os que formam a maior faco oposta Maioria, ambas com posicionamentos declarados em relao ao governo. At por uma questo democrtica, permitido guardar uma posio independente, geralmente adotada por uma quantidade mnima de parlamentares cuja trajetria os vincula ao eleitorado e permite manter independncia com relao a projetos de governo. A prpria definio de democracia gera um princpio para o Processo Legislativo, to fundamental que por vezes se confunde com ele: a vitria da Maioria e a expresso da Minoria. Em qualquer dada votao, h que prevalecer a possibilidade de a Maioria determinar o resultado, caso contrrio seria frustrada a capacidade de representao popular, vitoriosa nas urnas. Igualmente, fundamental a possibilidade de opinio daqueles que no compem o grupo majoritrio, pois tambm neles est representada a vontade popular. Portanto, necessrio ouvir a Minoria e lhe conceder a oportunidade de alertar a populao sobre os riscos da deciso da Maioria e tentar demov-la, por fora de argumentos e da opinio pblica. Alm disso, decorre a proporcionalidade, pois a relao entre ambos, Maioria e Minoria, inconstante ao longo dos processos eletivos e favorvel democracia que o Poder interno ao Parlamento seja repartido proporcionalmente entre eles, embora no obrigatrio27. Em se tratando de repartio de prerrogativas, outra disposio constitucional que afeta o Processo Legislativo a separao de Poderes. Desde a propositura clssica de Montesquieu (2002), ainda no se produziu arranjo institucional mais equilibrado que a distribuio de competncias entre Legislativo, Executivo e Judicirio, com freios e
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Outros significados da Democracia ocorrem em profuso na teoria poltica, de Aristteles e Plato, na antiguidade, a Joseph Schumpeter e Robert Dahl, para citar apenas dois novos clssicos. Todavia, no que tange ao contedo deste trabalho, a percepo jurdica do termo, resumida nestas linhas, mais significativa. 27 Na House of Representatives dos Estados Unidos da Amrica, os presidentes das comisses so sempre membros do partido que controla a maioria das cadeiras da casa (ESTADOS UNIDOS DA AMRICA, 2007).

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contrapesos garantidos constitucionalmente. evidente que houve avanos no conceito e que a diviso menos estanque diante da complexidade da vida contempornea 28, todavia segue como linha mestra de um estado democrtico, na medida em que difunde o Poder entre indivduos, impedindo que um, ou mesmo um grupo, imponha-se sobre o soberano fazendo uso dos recursos que este lhes empresta para governar. Essa tripartio do Poder tem reflexo direto no Processo Legislativo, sendo esta a atividade fundamental, definidora do Legislativo. Sendo sua essncia, as competncias legislativas deste Poder costumam ser residuais nos textos constitucionais, enquanto a participao dos demais precisa estar explcita e se ater ao texto. Assim, comum que a iniciativa das leis seja compartilhada com o chefe do Governo, e pode haver necessidade de sua sano; o Judicirio pode aplicar controle de constitucionalidade sobre as leis produzidas (e, discute-se, sobre o processo que as gera). Todavia, no se pode permitir a exacerbao ou a ocupao de eventuais vcuos entre os Poderes, em funo do risco inerente prpria democracia. Aos legisladores no permitido executar programa de obras em mbito nacional ou julgar crimes comuns, em ambos os casos pela falta de iseno com que cumpririam a tarefa. No cabe, pois, ao Executivo legislar rotineiramente por meio de instrumentos excepcionais, previstos para casos de urgncia, nem as cortes podem em seus acrdos estabelecer sentenas gerais que considera necessrias. A cada um seu mister e o Parlamento, espelho da sociedade e representante da diversidade, o local legtimo, temperado de poltica e tcnica, para a elaborao das leis a que todos devem se submeter. Quando se diz todos, inclui-se tambm o Estado. Tal concepo, tida por bvia na atualidade, o fruto de sculos de embate que tiveram seu incio ainda na Idade Mdia e s foi consolidada aps as revolues que deram incio Idade Contempornea. O imprio da Lei sobre o governante foi estabelecido para garantir os direitos individuais (e posteriormente os coletivos) de cada membro do povo, real detentor do Poder soberano. O conceito se desenvolveu de tal forma que, ao revs da situao histrica, a todos se permite o no expressamente proibido, enquanto o Estado age apenas naquilo que lhe foi determinado mediante lei. Este princpio da Legalidade tem um reflexo direto sobre o Processo Legislativo. Como anteriormente afirmado, ele regido por lei e, obviamente, praticado pelo Estado. Portanto, seu produto tem que respeitar os limites e as formalidades que a lei (no caso, a
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Notadamente, o Poder Executivo ganha poderes legislativos de modo a apresentar suas propostas ao Legislativo. Pela Constituio brasileira em vigor (Brasil, 2009), com competncias privativas (art. 61, 1) e pelos instrumentos da urgncia para projetos de lei de sua autoria (art. 64 1) e da medida provisria (art. 62). Alm disso, crescente a tomada de posio do Poder Judicirio sobre questes polticas, uma das manifestaes do fenmeno conhecido por judicializao da poltica.

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constituio) determina, caso contrrio a mcula, formal ou material, insanvel. Nesse sentido, desrespeitar o Processo Legislativo equivale a exorbitar do Poder, viciando e deturpando a norma dirigida aos representados. Estes, os representados, so outro elemento constitucional que se impe ao Processo Legislativo conforme o corte estabelecido. Em tese, e em alguns casos reais29, possvel a democracia direta, em que todos os cidados tomam parte no Legislativo, inclusive votando as proposies uma a uma. Todavia, tendo em vista a complexidade das sociedades e a dimenso dos Estados contemporneos, a representao dos interesses por meio de deputados (no sentido amplo do termo) viabiliza ao mesmo tempo o fortalecimento das posies em torno de bandeiras comuns e um mnimo de celeridade e coerncia ao processo. Ademais, estimula a formao de um corpo de representantes mais bem preparado e especializado para discutir a legislao e propostas de sua alterao. Como requisitos da representao, h o voto (que, pelo princpio democrtico, deve ser garantido a todos os cidados capazes) e sistemas eleitoral e partidrio. Alinham-se a estes as formas de Estado e de Governo e a estrutura estatal como caractersticas mestras do sistema poltico de um pas, previsto constitucionalmente. No cabe aqui a discusso pormenorizada das variantes possveis, que apresentaro influncias diretas sobre o Processo Legislativo (basta comparar a relao entre Legislativo e Executivo em pases parlamentaristas e presidencialistas, ou destacar a imposio da existncia de Senado nas federaes). Quando necessrio, no prximo captulo, ser comentada a decorrncia de uma regra a partir de um princpio desta natureza, deixando-se a discusso detalhada para um futuro trabalho especfico sobre o tema. Dessa forma, evidencia-se que, dentre os preceitos constitucionais, atuam sobre o Processo Legislativo aqueles que definem o prprio Estado Democrtico de Direito, Democracia, Separao de Poderes e Legalidade, e os de natureza essencialmente poltica, Representao e Sistema Poltico, embora este ltimo escape aos propsitos deste trabalho, dada sua especificidade. Da discusso acima, apreende-se o carter de princpio dessas questes no que tange aos quatro critrios estabelecidos de generalidade, abstrao interpretabilidade e sua capacidade de gerar regras para o Processo Legislativo.

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Projetos experimentais de participao direta no Processo Legislativo via internet, e assemblias locais nos cantes suos, respectivamente.

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2.1.2 Teoria da Norma Jurdica

A norma jurdica a equao do Direito. a relao fundamental desta cincia, abstrao que permite representar a mais diversa gama de correlaes lgicas com efeito social vinculante. No se fala aqui de uma regra particular, mas de toda a categoria de sentenas que carrega consigo, em sua natureza formal e material, as caractersticas e a estrutura necessrias e suficientes, bem como outros aspectos relevantes, tais quais origem e espcie, para o estabelecimento de um preceito cuja conduta se quer obrigatria, garantida ou estimulada por uma previso de sano30. A Norma o produto do Processo Legislativo, e normas (constituies e regimentos, entre outras) comandam-no. Por hiptese o Processo Legislativo conformado em funo de seu produto, determinados princpios relativos s Normas informando princpios do Processo Legislativo. O primeiro destes pontos justamente o duplo aspecto, formal e material, da norma jurdica. Embora seja o ltimo, o contedo, o componente que carrega consigo o carter semntico da mensagem jurdica, ele apenas afeta o Processo Legislativo na medida em que, segundo suas regras31, determinados temas exigem tratamento especfico. a forma, a exigncia de uma apresentao especfica e distintiva, prpria e particular 32, quem impe uma sinttica caracterstica ao texto jurdico e, por conseguinte, determina regras ao longo do processo que leva sua elaborao. Em termos de caractersticas, a norma jurdica imbuda de quatro: a generalidade, que implica sua ao sobre todos aqueles que compem seu universo de atuao; a abstrao, de sentido similar, porm aludindo ao conjunto de todas as situaes e no de indivduos; a imperatividade, complementa as outras duas ao conceder um carter impositivo, compulsrio, no opcional; por fim, a sancionabilidade, alter ego da anterior, ao estabelecer um encargo decorrente ao no cumprimento da norma. Em seu conjunto, estas caractersticas comunicamse com o Processo Legislativo ao impor a necessidade de exames, prvios e posteriores, quanto conformao da lei elaborada ao ordenamento jurdico33.
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Esta seo baseia-se essencialmente numa organizao didtica de alguns aspectos da teoria da norma jurdica a partir de obra homnima, de Norberto Bobbio (2005). 31 A ttulo de exemplo, a Constituio Brasileira de 1988 (2009) organizada de maneira que matrias distintas sejam tratadas por leis ordinrias, complementares, decretos legislativos e resolues, alm das emendas constitucionais. 32 nessa medida que se sustenta a primeira afirmao deste tpico. 33 Fala-se aqui dos exames de admissibilidade, constitucionalidade, juridicidade, adequaes financeira e oramentria, legalidade e tcnica legislativa no mbito do Parlamento, e do exame promovido pela corte

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Consequncia de suas caractersticas, a norma jurdica apresenta uma estrutura particular, com trs elementos. O primeiro a previso, ou seja, a descrio de uma situao (sem deixar de ser genrica e abstrata) para a qual ser aplicada. O segundo a determinao, a prescrio (imperativa) da conduta a ser adotada. O terceiro a sano, a punio (retribuidora) aplicada ao seu descumprimento, quando aplicvel. No que diz respeito ao Processo Legislativo, a estrutura guarda o mesmo raciocnio das caractersticas, pois a ausncia ou impropriedade de elementos de ambos os conjuntos denotam uma formulao equivocada, passvel de correo e identificvel a partir de anlises tcnicas. Dois outros quesitos das normas jurdicas tambm devem ser avaliados para o escopo deste trabalho: sua origem e sua espcie. Quanto primeira, cabe ressaltar que o Processo Legislativo no se configura a nica maneira de elaborar uma nova norma, muito embora formalmente seja a principal no sistema romano-germnico. Nesse sistema, vigente no Brasil, a tradio vlida se formalizada textualmente aps sua consolidao, a fim de evitar querelas jurdicas34. Tambm as sentenas e jurisprudncias so capazes de instituir normas no sentido abstrato, alm do concreto. Embora origem de normas, tradio e jurisprudncia no sero consideradas integrantes do Processo Legislativo para efeitos desse trabalho, uma vez que no se adequam ao conceito estabelecido em seu mbito. No primeiro caso, evidencia-se a falta de um processo lgico; no segundo, a arena e os atores divergem da concepo estabelecida. Todavia, no que concerne s normas que regem o Processo Legislativo, estas fontes se aplicam e so importantes para a compreenso do tema. Em termos de espcies, o gnero norma jurdica desdobra-se em vrias. A lei a mais conhecida, formal e identificvel delas. Os princpios, objeto deste estudo, tm nfase nas caractersticas de generalidade e abstrao. As regras so especificidades carregadas de imperatividade. A constituio uma lei especial, hierarquicamente superior a todas as demais. Os cdigos so compilaes de leis sobre um mesmo tema, mais complexo. Regulamentos so especificaes infralegais que detalham a execuo das leis. Jurisprudncias so decises judiciais que devem vincular decises subsequentes do tribunal em casos semelhantes. Costume a prtica no codificada, porm recorrente em uma circunscrio social, que gera uma expectativa de continuidade de sua observncia. A lista poderia ser ainda mais expandida, mas no se tenciona aqui exaurir as espcies, seno to somente exemplific-las.
suprema no que tange constitucionalidade. 34 A tradio, no sistema de direito anglo-saxo, pode ter fora normativa sem nenhuma formulao explcita em lei.

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A espcie normativa exerce influncia sobre o Processo Legislativo na medida em que pode exigir regras especficas para sua elaborao. Destaca-se que no comum o estabelecimento de princpios por meio desta via, uma vez que se trata de inferncias tericas, o que no impede que posteriormente sua prtica consolidada aqueles venham a ser explicitados. Um ltimo aspecto da norma jurdica merece comentrio nesta discusso, a legalidade. Este conceito implica a observncia do conjunto do ordenamento jurdico, em particular das regras e princpios do Processo Legislativo, na elaborao de uma nova norma, a fim de evitar incompatibilidades e incongruncias, bem como garantir a lisura do resultado. A legalidade , neste caso, pr-condio para a legitimidade da norma. Da discusso acima, depreende-se um conjunto de idias que informam o Processo Legislativo: a formalidade, o mrito, a necessidade de exames, a origem e as espcies, as caractersticas e estrutura, e a legalidade. Os conceitos associados ao mrito, origem e s espcies das normas jurdicas no so princpios, dada sua falta de abstrao, bem como a especificidade contextual das regras que geram. Os demais se configuram princpios do Processo Legislativo na plenitude das caractersticas pretendidas para os mesmos nesta pesquisa.

2.1.3 Direito Processual

O Processo Jurdico a manifestao concreta do Direito. Ele ocorre quando a norma estatuda foi de algum modo tida por descumprida e o mtodo de determinao da parte que tem a razo numa disputa por um dado direito. Faz parte das garantias dos membros da sociedade de que a lei impera sobre todos, pois a soluo da querela se dar aps todos os passos com garantia de se ouvir cada parte envolvida. O processo jurdico existe quando a norma apresenta-se no como descrio de situaes gerais e abstratas, mas preceito de um caso especfico e concreto ( a reao, no a equao). A natureza do direito processual diverge da dos demais campos de sua disciplina raiz. No possui um campo material prprio, com temas de interesse social conformados por suas normas. Seu campo formal, um conjunto de normas e procedimentos a serem observados na conduo do processo de resoluo de conflitos por meio da lei. Mas qual a razo dessas normas? O que lhes d lgica?

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Por certo no se pode admitir que o conjunto das normas processuais do direito exista por resultado de um processo de desenvolvimento histrico (embora parte delas tenha assim sido gerada). Existem idias capazes de unificar o sistema, os princpios. Na ausncia de um campo material, os princpios ganham o papel principal na formulao de regras deste campo jurdico. O Processo Legislativo guarda vnculos estreitos com o Processo Jurdico. Alm do evidente fato de ambos serem processos, destaca-se que os dois so regidos por uma legislao, mas ao mesmo tempo produzem uma sentena, no caso jurdico, especfica (nota para jurisprudncia e origem das normas acima), no caso legislativo, geral. Logo, princpios do Direito Processual podem informar princpios do Processo Legislativo. Faz-se necessrio, ento, explorar os princpios processuais do direito para verificar sua adequao a sua contraparte legislativa35. O princpio processual por excelncia o do contraditrio e da ampla defesa. Apesar de primeira vista a questo ser atinente arena legislativa, tal aproximao no se sustenta, tendo em vista que o Parlamento espao de mltiplas vozes, representando interesses os mais diversos36 e por caminhos diferentes buscando o mesmo fim em meio a alianas mais simples ou complexas, enquanto o contraditrio e a ampla defesa remetem aos dois lados que se opem numa luta em que apenas um sair vencedor. A maioria e a minoria do Parlamento no guardam relao com acusador e ru, no h ameaa ao direito, o jogo de soma varivel e no de soma zero37. O Parlamento o espao do dissenso e da soluo de conflitos, mas no por meio de julgamentos de certo e errado. Outro princpio do direito processual sem conexo com o Processo Legislativo o da imparcialidade. Ao assumir a representao popular, o parlamentar est ligado a um partido poltico e correntes de opinio que o impem a ter posicionamento sobre as questes. Poderia ser alegada a imparcialidade do presidente dos trabalhos, mas apenas no campo terico. Na prtica, trata-se de um cargo de prestgio e poder, alcanado justamente por aqueles que podem utiliz-lo para a promoo dos interesses de quem o elegeu (ou apontou), por exemplo, na escolha da agenda ou na deciso de questes de ordem. O Parlamento , por natureza, a casa dos partidos, ou seja, das partes, no dos imparciais.

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Diferentes obras sobre direito processual compilam princpios da rea, evidentemente com diferenas na composio. Os princpios abordados na discusso a seguir advm da Teoria Geral do Processo, de Cintra, Grinover e Dinamarco (1999). 36 Cabe aqui ressaltar mais uma vez a complexidade das sociedades que formam o pano de fundo do fenmeno em anlise. 37 Uma breve nota sobre a teoria dos jogos ser apresentada na seo 2.2.2 deste trabalho.

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Mais um dos princpios processuais no aplicvel o da inafastabilidade. Ao contrrio dos tribunais que, provocados, no podem se negar a julgar uma demanda, as casas legislativas podem receber um sem-nmero de proposies e escolher dentre elas aquelas que ir apreciar. Para evitar polmica (em questes como aborto, pena de morte, etc.) ou para impedir a promoo de reformas que no seriam de interesse da maioria ou simplesmente para no dar espao atuao de um partido, a casa sempre pode optar por no deliberar, pois mesmo instrumentos para incluso em pauta de matrias so inteis se submetidos a voto perante uma maioria a ele contrria ou indiferente. Um dos grandes poderes do legislativo optar sobre aquilo que quer votar. Ainda na linha das divergncias entre os processos em anlise, tem-se o duplo grau de jurisdio. Trata-se de uma garantia maior para a justia na apreciao do caso, evitando parcialidades e questes pessoais ao impor uma dupla anlise. H duas etapas do Processo Legislativo que parecem se assemelhar com essa idia. A reviso, alm de ser exigvel apenas nas federaes, tem a finalidade de acrescer uma viso distinta proposio, a perspectiva no da populao, mas dos entes federados38. A sano tambm uma ressalva para a participao de um ator distinto, com viso particular, que o chefe do Executivo. A dupla jurisdio no direito serve para unificar a questo diante da justia do caso, a reviso e a sano no legislativo servem para diversificar a questo com outros inputs. Um outro ponto sem semelhana entre os dois a proibio das provas ilcitas. No processo jurdico, a prova a base da argumentao a fim de comprovar a justia e, portanto, precisa ser advinda de um meio vlido ou estar maculada. No legislativo, at pela garantia de inviolabilidade de palavras e votos39, o parlamentar pode ser convencido por diversas maneiras, inclusive as menos republicanas, como o lobby no admitido e a compra de votos por meio de favores, cargos ou mesmo valores em espcie. E isso no macula o resultado da votao, no um vcio insanvel que possa cancelar a lei produzida40. O Parlamento uma arena poltica, qualquer prova vlida.
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A regra da reviso ocorre em sistemas polticos onde no existe federao, a exemplo de Frana e Holanda. A manuteno de uma segunda casa legislativa, que em geral adota o nome da instituio romana Senado, baseia-se na presuno da necessidade de uma anlise diversa sobre as proposies. A eleio de seus membros indireta, por meio de assemblias locais ou da cmara de representantes diretamente eleitos, sua participao propositiva restrita e sua composio privilegia lideranas estabelecidas. 39 As prerrogativas especiais dos membros do Poder Legislativo compem o chamado estatuto parlamentar. Suas regras variam de pas a pas, mas em seu cerne incluem, alm destas inviolabilidades, imunidades a alguns crimes de vis poltico e direito a procedimentos judiciais especficos. Este contedo de tanta importncia para a democracia, pelas atribuies fiscalizadora e representativa do Parlamento, que previsto constitucionalmente. 40 A inteno do legislador no conhecvel e, portanto, no pode ser utilizada para esta anlise. Para uma discusso sobre a possibilidade de vcios no Processo Legislativo eivarem a lei de inconstitucionalidade, ver Macedo (2007).

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Ainda nessa questo tica, a lealdade tambm dispensvel nas casas legislativas. No processo jurdico, espera-se das partes que no se escondam deliberadamente fatos importantes, nem se busque empreender atos que dificultem o andamento do processo41. J na esfera legislativa, a estratgia parte integrante e muitas vezes fator determinante de vitrias. comum o uso das regras para causar efeitos surpresa, ou recorrer a elas para promover obstruo, ainda que os procedimentos em questo estejam desvirtuados. Desde Maquiavel, consolidou-se a viso de que a Poltica e a tica caminham sem um vnculo de imposio. Um ltimo princpio dissonante entre os dois processos o da motivao. No plano jurdico, uma sentena s pode se configurar se motivada, ou seja, sustentada a partir das leis, provas, depoimentos e julgamento envolvidos. No legislativo, a proposta motivada, acompanhada por uma justificativa, mas esta pode ser simples, voluntariosa e parcial. Mais afeto questo seria o veto, que exige uma fundamentao 42 para sua existncia, mas tambm parcial e no resultado da audincia das partes. Motivaes existem em cada caso, mas a da sentena jurdica a justia e a da legislativa a poltica. Duas outras questes que se apresentam como princpios no direito processual simplesmente no se aplicam ao Processo Legislativo. A representao por advogado obrigatria para a correta e eficaz tramitao do processo na justia. No legislativo, no se exige um curso especfico para o cargo de representante, seno o diploma eleitoral (a formao poltica). Alm disso, vencida a questo da representao e do vnculo obrigatrio com a base43, podendo o eleito tomar deciso prpria e no ouvir seu representado (incabvel para o advogado). A outra questo a do controle hierrquico, que estabelece a precedncia entre as diferentes instncias do Poder Judicirio. No Legislativo no h este ltimo conceito, o mais aproximado seria o das esferas de governo. Ainda assim, salvo em legislao concorrente entre entes federados, a deciso de um no reforma a de outro e as competncias so quase que em sua totalidade privativas. Dois dos princpios elencados na doutrina jurdica para seu processo mantm paralelo com o legislativo, mas na forma de etapas (ou seja, sem carter abstrato e capacidade geracional). O primeiro o da ao, a possibilidade de dar incio ao processo jurdico, associada no Parlamento iniciativa. O segundo o da persuaso racional, equivalente ao

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No Brasil, quando no se verifica a lealdade, o juiz pode determinar que houve litigncia de m-f, de acordo com o disposto no Cdigo de Processo Civil. 42 No caso brasileiro, a Constituio de 1988 (2009) estabelece em seu art. 66, 1 que o veto pode ser aposto por inconstitucionalidade ou por contrariedade ao interesse pblico, caso este que o justifica por critrios unicamente polticos. 43 Na seo 2.2.1, que trata da atuao parlamentar, esta discusso ser apresentada em maior detalhe.

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espao da discusso. Ambas derivam das prerrogativas parlamentares (apresentar propostas e participar das discusses), logo so decorrncias e no origens. Dentre os vrios princpios processuais do direito, alguns realmente informam o Processo Legislativo. A adequao ou adaptabilidade, que implica na interpretao e adequao das regras para o caso concreto, fato inquestionvel nas casas legislativas. Expressa ou no nas normas, seja por uma questo poltica de acordar a tramitao de matrias especficas, seja por uma questo tcnica de dar maior celeridade ao grande nmero de proposies de menor relevncia que porventura existam. Tambm patente que, salvo para os burocratas do legislativo, o Processo Legislativo revestido de instrumentalidade, ou seja, meio usado para outros fins, mormente polticos, embora no decorra dessa idia nenhuma regra, o que a elimina enquanto princpio, qualificando-a como uma caracterstica descritiva. Podem ser tambm acrescidos a este rol outros dois. O princpio da jurisdio improrrogvel, segundo o qual o juiz s delibera sobre aquilo que est em sua alada. Nessa perspectiva, o parlamentar e o prprio Parlamento possuem, respectivamente, limites de iniciativa e competncia. A isonomia fundamental para um Processo Legislativo legtimo, porm sua discusso ser realizada quando do estudo da equidade, no item 2.3.2, adiante, por ser deveras particular na esfera do legislativo. Dois princpios guardam uma analogia ainda mais prxima entre os dois processos. A publicidade a regra, a garantia de que a deciso sofrer no apenas o crivo tcnico, mas tambm a avaliao popular, o que eventualmente leva a impropriedades e incorrees, mas democrtico e cobe abusos e favorecimentos. Em ambos os casos, a publicidade dos atos garantida como regra e ressalvada em situaes especficas, segundo suas fundamentaes apropriadas (na justia para questes de privacidade das partes como no direito de famlia, no Parlamento para garantir a segurana de membros e testemunhas ou a deciso mais imparcial dos mesmos). A publicidade tambm obrigatria para que todos saibam da obrigatoriedade do cumprimento das sentenas, sejam especficas ou gerais. A oralidade outra grande afinidade entre ambos. Nenhum dos dois processos pode prescindir de um momento de expresso oral, embora ambos possam, em procedimentos simplificados e de acordo geral, reduzi-lo ao mnimo. A oralidade gera as audincias e depoimentos (em ambos os casos), os debates e comunicaes (no Parlamento) e est evidente na etimologia do prprio nome. Figura entre as conformidades dos contextos jurdico e legislativo o princpio da economia processual, que impe a celeridade possvel, bem como o uso racional dos recursos disponveis. Trata-se da organizao e execuo sequencial do processo de forma adequada e

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suficiente para o cumprimento de todas as etapas necessrias, observando-se a oportunidade de interposio dos procedimentos acessrios e eventuais, com respeito s prerrogativas das partes e aos prazos. preciso, tambm, evitar o desperdcio de tempo e de labor, ativos limitados e onerosos44. Todas estas preocupaes so apropriadas realidade das casas legislativas, posto que essencial conjugar a eficincia na apreciao das propostas com a lisura do processo. No Parlamento, h que se considerar a obstruo, expediente legtimo que consiste na aplicao das regras para dificultar deliberadamente o avano das matrias, mormente por parte das minorias. O princpio em questo no pode subtrair esta ao, que tem escopo poltico e fundamenta-se na relao entre maioria e minoria (discutida em maior detalhe na seo 2.3.2). A economia processual imprime agilidade e eficincia legtimas, moderadas por embates polticos. Por ltimo, mas to natural no pensamento processual jurdico quanto o do contraditrio, est o do devido processo. Todavia, neste caso h confluncia com a contraparte legislativa. H que se garantir a observncia dos demais princpios, a atinncia s regras, respeito aos prazos e oportunidades de manifestao (em debate ou votao). Caso contrrio, o prprio processo estaria viciado e a legitimidade da sentena ou da lei produzida poderia ser questionada. Ainda que no caso da lei seja mais raro que nas sentenas o recurso para reviso da validade do processo, o exame de constitucionalidade garantido e a doutrina de interna corporis mitigada para avaliar as condies da deliberao45. A garantia de um devido Processo Legislativo respeito ao direito individual fundamental de obedecer a uma lei geral, impessoal, em ltima anlise a expresso do prprio estado democrtico de direito. Os processos legislativo e jurdico so semelhantes, mas no iguais. A ao suscita a jurisdio, que se cumpre por meio de um complexo de atos, o processo. A iniciativa provoca a legislao, que se exerce por meio de um complexo de atos, o processo. Isto implica em divergncias, como imparcialidade, inafastabilidade, duplo grau de jurisdio e controle hierrquico, mas consonncias como publicidade, oralidade, adequao, economia processual e devido processo. Todavia, da mesma forma que h adjacncias esfera jurdica, o Processo Legislativo se aproxima da poltica, e se aquela informa princpios, esta tambm dever,

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Uma srie de regras exemplifica o princpio da economia processual: apreciao preliminar, dispensa de quesitos formais, prejudicialidade, limitao da discusso, processamento da votao, diferentes regimes de tramitao, entre outros. 45 Nesse sentido, o julgamento do MS 24.831-9 DF pelo Supremo Tribunal Federal exemplo de particular relevncia. No acrdo, os ministros determinaram o cumprimento de disposies regimentais (usualmente consideradas interna corporis), e no mais apenas constitucionais, por parte do Presidente do Congresso Nacional.

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obrigando por consequncia o empreendimento do estudo que se segue, acerca da atuao parlamentar, das relaes institucionais e das polticas pblicas.

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2.2 tica Poltica

A constatao da natureza poltica do ser humano, no sentido de agregar-se em grandes grupos e, devido a isso, necessitar de uma organizao social, remonta aos primrdios da filosofia46. Antes ainda, diversas culturas registram entre seus textos mais antigos discusses e orientaes sobre o tema, a maior parte das vezes inseridas em livros religiosos ou picos nacionais. Entretanto, apenas no Renascimento com Maquiavel (2001), a Poltica e a tica so dissociadas do ponto de vista terico, permitindo avanos na compreenso da primeira, observada desde ento mais prxima realidade do que a utopias47. Iluministas dedicaram-se a aprofundar os debates e progressivamente ofereceram conceitos fundamentais para a compreenso dos fenmenos polticos48. No sculo XIX, as cincias sociais comearam a se estruturar o suficiente para seu estudo em cursos universitrios e, no esteio de Economia e Sociologia, a Cincia Poltica alcana carter acadmico. Tendo definido seus objetos de estudo, o comportamento poltico e o poder dentro dos sistemas polticos, a disciplina apresenta uma srie de ramificaes de fronteiras tnues e sobrepostas, como anlise poltica, relaes institucionais, teoria poltica, polticas pblicas, governabilidade. Alm disto, a Cincia Poltica comporta mltiplas teorias ainda bastante divergentes, cujas explicaes em geral complementam, mas podem chegar a se contradizer, embora sejam igualmente vlidas. Este quadro explica a ausncia de um conjunto mnimo e definido de princpios que, para efeitos deste trabalho, pudesse ser analisado quanto a sua relao ou no ao Processo Legislativo. Assim, do mesmo modo que a Cincia Poltica se preocupa com o que e no com aquilo que deve ser, a pertinncia de suas idias ao tema em estudo ser buscada no em hipottica obra Princpios da Cincia Poltica, mas nas entrelinhas de algumas das principais teorias que permeiam trs de seus campos de anlise mais afetos ao Processo Legislativo: atuao parlamentar, relaes institucionais e polticas pblicas.

2.2.1 Atuao Parlamentar


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evidente que a cidade faz parte das coisas naturais, e que o homem por natureza um animal poltico. Aristteles, Poltica (1998). 47 O carter prescritivo das obras de Plato e Aristteles na antiguidade clssica perduraram na Idade Mdia com os grandes telogos-polticos So Toms de Aquino (1988) e Santo Agostinho (1990). 48 Introdues consistentes s obras e conceitos com que filsofos como Rousseau, Locke, os Federalistas e Kant contriburam poltica encontram-se em Weffort (2005) e Chevalier (1988).

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A funo parlamentar uma especializao da vida em sociedade. Surge da necessidade de um grupo de indivduos estarem submetidos a preceitos comuns e coletivos que regulem, limitem e garantam suas liberdades individuais. Na ausncia de um fundamento moral ou autoritrio para um Poder concentrado nas mos de poucos ou um indivduo, e na impossibilidade de todos estarem a cada momento empenhados unicamente em legislar, recorre-se escolha de representantes que usufruem de Poder delegado e temporrio para este fim. Diferentemente do que ocorre em outras atividades, todavia, os parlamentares no precisam de uma formao tcnica para exercer seus mandatos. Os conhecimentos mais importantes para que alcance sucesso no se aprendem em sala de aula: negociao, esperteza, ateno, aprendizagem rpida, carisma, articulao, experincia (WEBER, 2002). Mesmo porque, o representante chamado a opinar sobre todos os assuntos que se apresentam numa casa legislativa e seria impossvel algum se especializar em todos eles. A prpria Cincia Poltica no sua disciplina de formao, ela estuda (e ensina) o que eles fazem, no o que deveriam fazer. O poltico se forma sendo poltico. E uma das possibilidades de carreira para os polticos a vida parlamentar. Imbudo de mandato, o poltico passa a desempenhar um papel de mltiplas funes: simultaneamente um representante de um grupo social, de uma localidade e de uma viso ideolgica; torna-se um legislador, empenhado em prover o ordenamento que considera adequado para o conjunto do povo; inclui-se entre os responsveis pela formulao das polticas pblicas por meio da elaborao do oramento; um auditor, fiscalizando e criticando a ao dos mandatrios do Poder Executivo. Apesar das estreitas relaes com seu eleitorado, sua base poltica, o partido a que est filiado, grupos de interesse e presso, todas essas funes dos representantes se do primordialmente no mbito das casas legislativas. Logo, o Processo Legislativo o campo precpuo da atuao parlamentar. Dessa forma, deve haver princpios que possibilitem uma ocupao efetiva desse espao e o desempenho adequado dos papis destinados ao representante. A discusso a seguir buscar trazer luz princpios esparsos nas diversas teorias que se propem a descrever a dinmica dos atores no Parlamento em sua aplicao ao Processo Legislativo. A primeira destas teorias a ser aqui abordada trata justamente da motivao para a entrada e permanncia na chamada vida pblica. possvel creditar a diversas causas a

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opo pela carreira poltica: idealismo, ganncia, vocao, preocupao com os pares, defesa dos prprios direitos. Todavia, independente de qual seja a razo para se almejar o cargo de representante, aqueles que se aventuram nessa seara percebem uma necessidade de dispor do Poder a ele inerente e, para tanto, precisam nele se perpetuar49. Ao enfrentar sucessivas disputas eleitorais, a luta pelo voto exige um arsenal diversificado, que inclui propaganda, oratria e apoio poltico. Entretanto, a atuao parlamentar que d munio a estas armas. Logo, o Processo Legislativo precisa garantir oportunidade de ao para os representantes de modo a propiciar dividendos polticos no momento das campanhas. A conexo eleitoral exige e estimula a atividade e a participao na arena democrtica. Dentro deste paradigma, trs lgicas competem pela primazia da anlise poltica sobre a organizao do Poder Legislativo: a distributiva (SHEPSLE; WEINGAST, 1994), que foca na atuao individual do parlamentar voltada para sua base; a partidria (COX; MACCUBBINS, 1993), que recupera o papel de convergncia desempenhado pelos partidos polticos e suas lideranas; e a informacional (KREHBIEL, 1992), que enfatiza o carter de centros de conhecimento das casas legislativas e a ao dos legisladores como difusores de informao e referncias para determinados temas. Cada uma oferece leitura prpria para explicao do fenmeno, cujo detalhamento escapa aos limites deste trabalho, pois so fundadas em um conjunto de princpios comuns: deciso majoritria, incerteza e responsabilidade50. Por deciso majoritria compreende-se a tautologia democrtica de que a palavra final numa deciso cabe maioria. No importa se o que est sendo discutido o mrito de uma proposta ou o procedimento pelo qual ser apreciada, ser vencedora a posio que se sustentar nos votos da maior parcela do colegiado. A relevncia desse princpio no Processo Legislativo em termos polticos51 reside em os parlamentares atuarem no sentido de obter apoio poltico para suas proposies, o que exigir a existncia de procedimentos que possibilitem oportunidades para tentar convencer seus pares, seja por presses (como os procedimentos obstrutivos) seja por prazos e debates.
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Esta a idia por trs da Conexo Eleitoral, proposta por Mayhew (2004). Sua tese a base da interpretao distributiva acerca do Legislativo, cujos expoentes so Kenneth Shepsle e Barry Weingast (1994), segundo a qual os congressistas norte-americanos buscam primordialmente a reeleio e o fazem por meio de polticas voltadas para seus distritos eleitorais, deixando de lado as polticas nacionais. No Brasil, essa teoria defendida com algumas adaptaes (LEMOS, 2001; PEREIRA; MUELLER, 2000, 2002), dadas a dimenso dos distritos e a preponderncia dos cargos executivos, que levam a uma carreira mista. 50 Um quarto princpio comum o da maximizao da utilidade, mas este ser abordado na prxima seo quando se tratar da racionalidade dos atores. Estes princpios so citados em KREHBIEL (1992). 51 Em termos matemticos sua consistncia estabelecida pela decorrncia lgica de, em qualquer grupo, apenas poder existir uma nica maioria, enquanto possvel a coexistncia de mltiplas minorias.

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A incerteza diz respeito impossibilidade de o legislador antever os resultados de sua deciso. Logo, a informao de que dispe incompleta e, portanto, no vivel aguardar para fazer escolhas sem riscos nem avaliar todos os custos envolvidos. Assim, com respeito s disposies do Processo Legislativo, esse princpio gera duas principais consequncias: a difuso da responsabilidade e a oportunidade de revisar as decises tomadas52. A reivindicao de paternidade de uma proposta por parte de autores ou relatores fica circunscrita aos crculos frequentados pelos destinatrios beneficiados diretamente pela norma, e ao mesmo tempo a opinio pblica e a mdia criticam os custos sociais e acusam o Parlamento enquanto instituio. Responsabilidade aqui se refere queles a quem o parlamentar presta contas por seus discursos e votos. Cada uma das teorias prioriza um conjunto de atores como interlocutor do legislador: para a distributiva, a base eleitoral; para a partidria, os lderes e outros superiores hierrquicos; para a informacional, os grupos organizados que o alimentam com dados. Independente de com quem seja estabelecido o dilogo, este princpio impe a existncia de canais de comunicao, bem como a publicidade dos atos. Uma segunda teoria relativa atuao parlamentar a discusso acerca do governo representativo. A partir da disseminao dos Parlamentos modernos, aps as revolues americana e francesa e os movimentos de 1848, a opo pela representao tornou-se obrigatria para quase a totalidade dos Estados, diante de sua dimenso e complexidade. Em uma comunidade nacional, com milhes ou dezenas de milhes de indivduos, seria fisicamente invivel e proibitivamente caro tentar reunir uma frao, ainda que mnima, da populao para garantir legitimidade s decises, especialmente se consideradas as disponibilidades tecnolgicas de comunicao e transporte da poca. Era preciso, portanto, delegar o Poder soberano da populao a representantes. A idia era lgica, mas os termos em que se daria este novo instituto foram sujeitos a longos e intensos debates. Aps mais de dois sculos de sua fundao, todavia, seus princpios esto claros e raramente so questionados: eleio dos representantes, independncia parcial destes frente a seus eleitores, liberdade da opinio pblica e necessidade de debates para tomada de deciso (MANIN, 1995). A eleio tem incidncia indireta enquanto princpio no Processo Legislativo, na medida em que a deciso por um critrio eletivo e no aleatrio ou rotativo para a execuo da funo legislativa promove uma especializao do corpo de parlamentares. Somada a isso
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A ttulo de exemplos para estas questes em termos de regras do Processo Legislativo, cita-se, respectivamente: a) a no citao do nome do autor da proposio, e b) a possibilidade de nova iniciativa sobre o mesmo tema. Pela Constituio do Brasil (2009), art. 67, em caso de rejeio de matria, sua reconsiderao est limitada a uma nova sesso legislativa, ou deliberao especfica pela maioria absoluta de uma das Casas.

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a possibilidade, a qual se supe antidemocrtica e eventual num sistema amadurecido, de efetuar ajustes na legislao eleitoral por meio de proposies para favorecimento dos detentores de mandato, esgota-se o papel da eleio enquanto princpio que afeta o Processo Legislativo. O fato de a eleio ser repetida e os legisladores buscarem a reeleio foi amplamente discutido acima. J a independncia ou no dos representantes em relao a seus eleitores uma questo muito mais profunda e diretamente relacionada ao Processo Legislativo. No passado, se acreditava em um mandato impositivo, de forma que o parlamentar fosse apenas um emissrio a repetir as vontades de seus eleitores, ou da mdia ou maioria entre eles, inclusive sujeito a um instituto denominado recall, que poderia lhe revogar o mandato (MANIN, 1995). A evoluo do sistema poltico contemporneo levou a uma reviso desta compreenso, assegurando liberdade ao legislador eleito em relao sua base53, at mesmo porque o voto que o elegeu secreto e ele no expressa as razes pela qual foi dado. A base poder fazer sua vontade no reelegendo o mandatrio caso ela identifique que ele agiu em desacordo com o prometido ou esperado54. A responsabilidade para com a base difusa como a votao que o elegeu foi. A liberdade de opinio pblica no exatamente um princpio da atuao parlamentar. Trata-se de uma necessidade democrtica. A opinio pblica tem efeito sobre as decises parlamentares, pois decises impopulares levam a manifestaes contrrias e organizao da sociedade contra determinadas instituies e pessoas, arruinando a vida poltica, ou promovendo apoio quando julga apropriado. O efeito sobre o mrito, no sobre o processo. A necessidade de debates para a deciso diz respeito obrigatoriedade de uma proposta ser apresentada e discutida antes que se delibere sobre ela. Tal princpio se impe por variados motivos, que vo desde a pura e simples necessidade de permitir a expresso da minoria, de outra forma massacrada nas frias votaes, at a troca de informaes, pois a diversidade social representada pelo Parlamento eleito desigual em formao, mas a deciso coletiva responsabilidade de todos e deve ser fundamentada o melhor possvel 55. A palavra a ferramenta parlamentar por excelncia.
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Como exemplos dessa independncia em relao ao eleitor, o representante goza da prerrogativa de inviolabilidade dos votos nas deliberaes previstas para ocorrer mediante procedimento de votao secreta. Alm disso, esta modalidade de trabalho pode ser proposta para outras votaes ou mesmo para reunies. 54 Um conceito mais moderno afeto questo da independncia de atuao dos representantes a accountability. Para uma discusso de sua efetividade e de possveis alternativas, Miguel (2005). 55 So variados os exemplos de regras e procedimentos que decorrem deste princpio, variando desde a etapa de discusso, passando pelo uso da palavra, promoo de audincias pblicas e, em certa medida, a justificativa que acompanha as proposies durante sua tramitao.

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Uma ltima questo atinente atuao parlamentar informa um princpio fundamental, embora controverso, o dos privilgios56. A especificidade da funo legislativa e o desempenho a contento de suas atividades precpuas citadas anteriormente (elaborar leis, fiscalizar o governo, conformar o oramento e representar a sociedade) exigem que o portador de mandato usufrua de liberdades extraordinrias durante o seu exerccio. A natureza e a extenso dos privilgios variam entre os sistemas, mas um conjunto mnimo est representado na Constituio Federal brasileira de 1988 (2009): aes, palavras e votos (art. 53, caput). Enquanto representantes do povo, os legisladores no podem ser constrangidos pelos outros Poderes ou por presses menos republicanas, caso contrrio corre-se o risco de ruir a expresso mais democrtica do Poder soberano. Todavia, repetidos abusos por parte dos beneficirios dessas especialssimas prerrogativas (como foro especial para julgamentos e necessidade de autorizao dos pares para prises preventivas) bem como o uso indevido das mesmas para escapar de crimes comuns e no polticos tm levado a sociedade a frequente questionamento sobre a real necessidade e a extenso adequado dos privilgios. Ressalvados os desmandos, a garantia aos direitos especiais dos parlamentares uma segurana imprescindvel ao regime democrtico. A atuao parlamentar a expresso poltica mais caracterstica do Processo Legislativo. So as jogadas e o prprio objetivo do jogo, que do razo de ser s regras. Seus princpios de deciso majoritria, incerteza e responsabilidade (ligados conexo eleitoral), de independncia parcial e necessidade dos debates (pertinentes representao) e de privilgios so intrnsecos ao Processo Legislativo. Por outro lado, a liberdade da opinio pblica e as eleies no so especificamente campos de atuao parlamentar, nem informam aquele processo. Ignorar o componente atuao parlamentar equivale a esperar que um jogo acontea apenas com regras e tabuleiro, mas sem jogadores.

2.2.2 Relaes Institucionais

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Uma pormenorizada discusso acerca dos privilgios parlamentares, incluindo justificativa de sua existncia, origens, histrico e extenso, encontra-se na authority Erskine May (LIDDERDALE, 1976).

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A anlise poltica foi fundada a partir do estudo das instituies organizadas que afetam a vida em sociedade. No por coincidncia, o primeiro debate terico se deu na tentativa de definio de um modelo ideal de estado (a exemplo dos trabalhos filosficos clssicos de Aristteles, Plato, Santo Agostinho), reformulado para prescries corretivas acerca de suas estruturas (nas elaboraes de Thomas Hobbes, John Locke, Montesquieu, Jean-Jacques Rousseau, mas tambm em Karl Marx e tantos outros) at que se optou pela descrio das unidades polticas reais (em Karl Deustsch, Joseph Schumpeter, Robert Dahl, Antonio Gramsci). Entretanto, no apenas do estado vive o homem. Os trs Poderes, partidos polticos, a sociedade civil organizada e entidades no-governamentais, as foras armadas, as empresas e outros agentes econmicos, a burocracia, a mdia. Enfim, uma variedade de instituies que se desenvolveram no seio dos estados afetam e so palco das relaes polticas57. Uma aproximao cientfica ao estudo da Poltica precisa encarar as instituies de frente. A anlise institucional manteve a preponderncia terica da fundao da poltica enquanto cincia no sculo XIX at a Segunda Guerra Mundial. Aps um perodo em que o comportamentalismo dominou a cena das cincias sociais e humanas, nas dcadas de 1950 e 1960, a Cincia Poltica recebe a influncia da teoria dos sistemas, introduzida pela popularizao nos anos seguintes dos trabalhos de Talcott Parsons (1970, 1974) e manifesta na contribuio de David Easton (1968). A disciplina, ento, retornou s suas razes com o chamado novo institucionalismo58, em vigor nas ltimas duas dcadas, que incorpora os avanos tericos das demais linhas retomada do carter de protagonista das instituies. Em relao ao Poder Legislativo, o novo institucionalismo foi surpreendido por uma viso clara e sem floreios pelo seminal trabalho de Mayhew (2004), em Congresso: a Conexo Eleitoral. Trata-se da constatao de que o objetivo primordial dos parlamentares reside em sua reeleio e um estudo das principais estratgias adotadas por eles para obter sucesso nesta empreitada. Derivou-se, ento, a proposta distributiva (SHEPSLE; WEINGAST, 1994), segundo a qual a maneira mais eficiente, e por uma questo de seleo natural, a mais adotada no Congresso norte-americano, de vencer uma eleio seria por meio de polticas voltadas ao reduto eleitoral, abrindo mo de lutar por grandes polticas nacionais. Duas outras linhas de pesquisa disputam espao com a distributiva. Partem dos mesmos pressupostos, inclusive da conexo eleitoral, mas divergem das concluses. Para a
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Luhmann (1985) utiliza como critrio para estabelecimento da fronteira do subsistema poltico o Poder. Trata-se, assim, do cdigo que torna reconhecveis as relaes entre os atores. 58 Uma reviso da literatura pertinente a este tema encontrada em O Novo Institucionalismo e os Estudos Legislativos. A Literatura Norte-americana Recente, de Fernando Limongi (1994).

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partidria (COX; MCCUBBINS, 1993), o excessivo individualismo apregoado pelos distributivos no se reflete na realidade. Nesta verificam, inclusive com estudos quantitativos, uma grande fidelidade nas deliberaes aos programas partidrios e s orientaes dos lderes e como contrapartida obtm suporte partidrio, espao poltico local e estrutura para suas campanhas. J para a informacional (KREHBIEL, 1992), os parlamentares so agentes que produzem, recebem, negociam e repassam informaes privilegiadas. Esse mercado seu principal ativo para conseguir apoio poltico e financeiro sua carreira, seja dentro do Congresso, no mbito dos partidos ou em seus distritos. Embora a literatura especializada em cincia poltica se volte para o tema Poder Legislativo como um todo59, e no ao Processo Legislativo em particular, notrio em diversos estudos a insero deste como fundamento das anlises, incluindo a seleo de variveis para as pesquisas quantitativas, como em Ricci (2003). No poderia ser de outra forma, pois enquanto atividade primria dos Parlamentos, o Processo Legislativo fator integrante de um conjunto das interaes deste com outras instituies. Tais relaes so fundamentais (numa perspectiva sistmica, em que cada instituio poltica na verdade um componente e se interrelaciona dentro do subsistema poltico) e podem informar princpios ao Processo Legislativo. So eles o da governabilidade, do recurso ao Poder Judicirio, da negociao, da soberania do Plenrio e da racionalidade dos atores. A governabilidade se impe para que os atores que dirigem o estado possam cumprir a funo executiva. Em qualquer sistema poltico, o Poder Executivo necessita do Legislativo para produzir as alteraes no ordenamento jurdico nacional exigidas para o cumprimento de sua plataforma poltica, de seu programa de aes. Para tanto, precisa de dois instrumentos: alguma forma de participao ativa no Processo Legislativo60 e modos de agregar e manter um conjunto de parlamentares em suporte a suas propostas. No presidencialismo de coalizo isso pode ser feito por meio de cargos de elevado escalo61, no parlamentarismo pela formao do gabinete. Embora se manifeste de diversas formas no Processo Legislativo, a governabilidade impe um grau de ingerncia do Executivo em tnue equilbrio que mantenha a separao entre os poderes, garanta sua participao ativa e a fidelidade da base governista.
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Alm dos trabalhos citados na seo anterior, cabe ressaltar as contribuies de Figueiredo e Limongi em conjunto (1999, 2001) ou individualmente (FIGUEIREDO, 1997; LIMONGI, 1998, 2004), Santos (2003) e Ames (2003). 60 No caso brasileiro, o presidente pode iniciar quase todas as propostas, inclusive Propostas de Emendas Constituio, ressalvadas as competncias elencadas nos arts. 49, 51 e 52 da Constituio Federal de 1988 (2009). Em regimes parlamentaristas, o lder da maioria quem apresenta esse poder. H tambm o importante papel do veto presidencial como uma forma de barrar ou limitar a ao do Congresso. 61 No caso brasileiro, o uso de emendas de oramento nesse sentido reconhecido h anos (FIGUEIREDO, LIMONGI, 2005) e, embora de conhecimento pblico, a sociedade ainda questiona sobre a tica desta prtica.

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Embora independentes, os Poderes da repblica se vinculam de diversas formas. Uma delas partir do Legislativo recurso ao Poder Judicirio, em ltima instncia. O Processo Legislativo legtimo garante uma srie de procedimentos aos que se sentem preteridos ou injustiados de alguma forma: questes de ordem, reclamaes, recursos. Todavia, estes so julgados pela Mesa62 da casa ou, em ltima anlise, pelo Plenrio. Excepcionalmente, porm, advoga-se que mesmo este rgo pode vir a agir de forma equivocada segundo preceitos tidos por certos, inclusive os de fundo constitucional. Nesses casos, possvel recorrer ao juzo da suprema corte63 em defesa de um devido Processo Legislativo que respeite os direitos individuais dos parlamentares (e coletivos da minoria, principal recorrente). Apesar da tradicional doutrina de que esses assuntos so considerados interna corporis64, ou seja, matria de competncia privativa e interna de sua casa de origem, o fato de ser uma casa onde se produz leis, estas objeto de anlise do tribunal superior, o modo como foram elaboradas precisa ser adequado, ou eivar o resultado de modo no sanvel. Em suma, o Processo Legislativo precisa garantir em casos extremos a intervenincia do Judicirio. O Parlamento o espao do debate, que reflete o dissenso, e, portanto, da negociao, que pode levar ao consenso, evitando o embate. Em suas relaes internas, o Parlamento sede de uma disputa incessante entre maioria e minoria. Pelos nmeros, a maioria poderia se impor constantemente, levando a minoria a sucessivas derrotas ao longo de toda a legislatura. Todavia, esta poderia recorrer a manobras regimentais em cada matria, emperrando e inviabilizando a vontade daquela. Por isso, h necessidade de margem para negociao. Esta pode ser realizada fora das sesses, por meio de intervenes polticas, mas pode haver previses procedimentais para a mesma, como a possibilidade de estabelecer regras especficas para a apreciao de uma dada matria ou o caucus, intervalo de suspenso da sesso para negociao. Ou seja, a negociao fundamental, pois permite as barganhas coletivamente entre bancadas, bem como individualmente entre os parlamentares, aumentando a interao e a interdependncia entre eles, mas tambm seu sucesso, para que mais as propostas sejam avaliadas e a casa como um todo funcione. A negociao leva a um aforismo repetido e irrefletido: o Plenrio soberano. Em funo de negociao, o plenrio poderia ignorar suas regras escritas e tomar decises

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Ao denominar Mesa, est-se utilizando a nomenclatura adotada no Brasil para os cargos de direo e organizao dos trabalhos legislativos, que assumem diferentes ttulos segundo o contexto nacional: presidente, chairman, speaker, chancellor. 63 A deciso do MS 22.503-3 DF por parte do Supremo Tribunal Federal encerra uma definio precisa do que aquela Corte compreende como interna corporis. 64 A origem e o desenvolvimento desta doutrina so discutidos em Macedo (2007).

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segundo propostas informais e pontuais de seus membros ou da Mesa65. O Plenrio da Casa de fato soberano na medida em que as normas regimentais so na verdade promulgadas por meio de resolues prprias. Logo, o plenrio, a qualquer tempo, desde que em Ordem do Dia, poderia fazer uma alterao pontual no regimento interno. Todavia, h que se ressaltar alguns fatos: so previstos procedimentos especficos para tais alteraes, com regras mais restritivas que as das demais proposies; determinaes constitucionais ou delas decorrentes no podem ser afastadas, posto que definidas pelo Poder Constituinte; deve haver unanimidade entre os presentes, ou massivo nmero, e quorum suficiente; deve ser reservado o direito a recurso contra a deciso; devem ser resguardados princpios, ao menos os constitucionais, de forma a no macular o devido Processo Legislativo. A soberania do plenrio sobre o regimento existe, porm ressalvada com condies e aplicada em momentos de consenso poltico, compreendida em consonncia com a supremacia da Constituio. A teoria subjacente ao novo institucionalismo a dos jogos. As instituies so encaradas como atores unitrios e racionais que buscam a maximizao de sua utilidade, ou em outros termos, de sua eficincia66. Enquanto atores, os trs Poderes, Maioria e Minoria, agentes econmicos e sociais, todos precisam ser encarados como jogadores racionais, cientes dos riscos a que esto se submetidos pelo simples fato de existirem e participarem do Processo Legislativo, aptos a tomar decises. A teoria dos jogos, uma das mais elaboradas e complexas (e respeitadas) construes matemticas aplicadas s cincias no exatas, infere que todos os jogadores buscam maximizar seus ganhos e minimizar suas perdas, optando por um lucro menor com menor risco associado (VON NEUMANN, 1964). Isso os leva a evitar jogos de soma zero, pois difcil e arriscado se manter num jogo em que o ganho de um a perda de outro. Mesmo nas relaes mais difceis de se compactuar, o legislador mediano67 tende ao voto conservador e central e o Processo Legislativo precisa lhe garantir isso. Exprime-se essa idia por meio das mais diversas maneiras, como a formulao da agenda, a
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Embora seja essa a condio real, o Regimento Interno do Senado Federal (Brasil, 2003) evidencia em seu art. 412, III a impossibilidade de prevalncia sobre norma regimental de acordo de lideranas ou deciso do Plenrio, ainda que unnime, tomados ou no mediante voto. No inciso XIII do mesmo artigo, autoriza-se possibilidade de ampla negociao poltica somente por meio de procedimentos regimentais previstos. Pelo exposto, este princpio no se sustenta formalmente, mas como condio ftica. 66 Esta descrio das instituies anloga da escola terica Realista das Relaes Internacionais, cujo primeiro grande expoente foi Edward Carr (2001) e veio a ser atualizada e reformulada por Robert Gilpin (1999). Nesta viso, os atores internacionais por excelncia so os estados e, de resto, possuem as mesmas caractersticas aqui citadas para as instituies, embora representem uma complexidade de agentes internos. 67 Construo da teoria dos jogos que indica o ponto preferencial das escolhas de um eleitorado (no caso, o conjunto dos parlamentares de uma casa legislativa), aceitando que os jogadores tenham acesso a informaes perfeitas e completas. Para uma definio rigorosa do conceito de legislador mediano, bem como uma aplicao acompanhada de ensaio quantitativo, ver Fabiano Santos (1999).

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flexibilidade nos prazos, a possibilidade de interpretaes diversas dos mesmos dispositivos. Os atores competem e por isso disputam posies, mas como no podem ou no conseguem eliminar seus concorrentes, sua racionalidade leva a compartilhar espaos, que no Processo Legislativo significam vitrias quanto ao mrito, mas tambm nos procedimentos e no uso de prerrogativas. As relaes institucionais definem grande parte da arena poltica, no apenas da legislativa. O Processo Legislativo mais uma interao nesse complexo sistema, utilizado por diversos atores. Nesse sentido, a governabilidade, o recurso ao Poder Judicirio, a negociao, a soberania do Plenrio e a racionalidade dos atores so princpios que informam o Processo Legislativo, com a necessidade de procedimentos formais e informais para um desempenho a contento das misses individuais das diversas instituies.

2.2.3 Polticas Pblicas

O estudo das polticas68 pblicas uma das subreas mais desenvolvidas da cincia poltica, a tal ponto que alguns de seus autores mais influentes alegam tratar-se de uma cincia independente daquela e, para alguns mais ousados, mesmo sua substituta69. Sua fundao se d aps a Segunda Guerra, com os trabalhos de Harold Lasswell, e o sucesso de suas anlises e a aplicabilidade de seus conceitos tornaram-na bastante popular no meio acadmico nas dcadas de 1970 e 1980. Atualmente, suas idias superaram os muros das universidades e o jargo da rea utilizado amplamente por atores governamentais, tomadores de deciso, burocratas, jornalistas e executivos pblicos. Mas o que exatamente uma poltica pblica? Na acepo mais sucinta, qualquer coisa que um governo decide fazer ou no fazer (DYE apud HOWLETT; RAMESH; PERL, 2009, p.4). Uma verso mais completa sugere ao conceito a definio um conjunto de decises interrelacionadas tomadas por um ator ou grupo de atores polticos relativos seleo de metas e dos meios para alcan-las em uma situao especfica na qual aquelas

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Cabe notar que, em ingls, idioma nativo dos principais autores contemporneos da rea, o vocbulo poltica tem duas formas: politics, quando considerada como a cincia ou a grande arena de decises, e policy, quando uma ao ou rea de atuao governamental. 69 O histrico das polticas pblicas aqui apresentado e os conceitos que seguem so fruto de reviso do livro Studying Public Policy: Policy cicles e Policy subsystems (HOWLETT; RAMESH; PERL, 2009), que se prope a manual introdutrio de estudo acadmico sobre o tema.

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decises devem, em princpio, estar ao alcance dos atores (JENKINS apud HOWLETT; RAMESH; PERL; 2009, p.6). Independente das inmeras variantes que o conceito recebe na academia, a caracterizao de polticas pblicas como uma atividade que se desenvolve em ciclos constante. Este ponto evidencia o carter de aperfeioamento ao longo do tempo do processo de administrao pblica e de tomada de deciso, reforando as instituies. O ciclo composto por cinco etapas70: definio da agenda (levantamento do problema e importncia a ele dada), formulao da poltica (levantamento de informaes e conformao de opes), tomada de deciso (escolha de uma determinada soluo), implementao da poltica (execuo dos meios) e avaliao da poltica (anlise dos fins alcanados). Fecha-se um ciclo porque essa prpria anlise dos fins informa uma nova agenda, para corrigir, continuar ou encerrar uma poltica. O Processo Legislativo fundamental para este ciclo na medida em que integra quatro das cinco etapas, exceto a implementao (pela legstica, tema da prxima seo, mesmo a implementao precisa ser acompanhada pelo Poder Legislativo). a arena em que se decide incluir ou no o problema na pauta poltica, onde so propostas alternativas, seja por iniciativa parlamentar, seja por debate com a sociedade, so tomadas as decises que sero implementadas, resguardada a competncia de regulamentao pelo Executivo e, por fim, um dos principais fruns de debate dos resultados71. Por bvio, existem Polticas Pblicas que no passam por Processo Legislativo, apesar de menores e localizadas, e ainda assim passam por um processo decisrio semelhante (comits e conselhos decisrios nos rgos administrativos, por exemplo). Uma vez que o Processo Legislativo se insere no ciclo das Polticas Pblicas, por hiptese haver princpios do Processo Legislativo que decorrem especificamente desta condio. Analisando os conceitos elencados acima para polticas pblicas e a breve descrio de seu ciclo que se seguiu, pode-se enumerar um conjunto de princpios a elas atinente: autoridade pblica, discricionariedade, motivao, pluralidade de atores polticos, seleo de meios para fins, processo, capacidade limitada, ciclo. Segue uma breve anlise de cada um destes pontos.

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Esta a proposta da obra tomada por base neste trabalho (HOWLETT; RAMESH; PERL; 2009). Os prprios autores reconhecem que esta organizao bastante varivel de acordo com a fonte terica. 71 Ao longo do ciclo, o universo de atores participantes varia. Nas fases extremas, concorrem um maior nmero de atores, como demandantes e destinatrios das polticas pblicas. Quanto mais central, menos agentes esto envolvidos, pois nestas requerido maiores graus de informao e poder, at que, na tomada de deciso, apenas um grupo muito restrito atua, com papel determinante.

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O princpio da autoridade pblica refere-se ao fato da deciso governamental ter poder vinculante sobre os cidados. Uma poltica pblica no opcional, ela se impe. A ttulo de exemplo, a educao dos menores obrigao dos responsveis e a rede pblica de ensino existe para que no se possa justificar falta de meios econmicos para o absentesmo. O poder vinculante atua sobre os prprios governos, como no caso dos limites oramentrios mnimos com determinados setores, como sade e educao. patente que idia semelhante existe no Processo Legislativo por meio de seu produto, que tem o mesmo efeito de obrigao sobre o povo. Todavia, esta questo relativa ao mrito, ao contedo das proposies, no ao Processo Legislativo. O princpio da discricionariedade reflete a opo de ao ou inao inerente ao governo. Os mandatrios do Executivo so eleitos justamente para tomar decises e, numa viso utilitarista, resolver problemas. Entretanto, grande parte de seu Poder reside em escolher agir ou no num determinado assunto a um certo tempo. A motivao para agir ou no sobre uma questo pode ser poltica, tcnica ou ainda presses de setores da sociedade. H limites a esse princpio, com obrigaes expressas em texto constitucional (como percentuais mnimos de destinao de recursos oramentrios a reas prioritrias), mas se por um lado o Estado s pode fazer aquilo que lhe outorgado, por outro implementar ou no suas aes e quando faz-lo sua prerrogativa. O mesmo raciocnio aplica-se ao Processo Legislativo, pois o Congresso pode legislar sobre uma infinidade de temas, mas salvo alguns casos especficos e concretos, como o oramento anual e o plano plurianual, segundo a Constituio do Brasil (2009), o far quando julgar adequado72. O princpio da motivao implica em que as polticas pblicas sejam aes positivas dos governantes, tomadas intencionalmente. Uma vez delimitado que um Estado Democrtico de Direito s pode agir dentro da legalidade, suas decises precisam ser conscientes, ter um objetivo a alcanar. Isso no significa que todos seus efeitos sejam previsveis, mas o resultado inesperado que sobrevier, seja positivo ou negativo em relao inteno inicial, no pode ser considerado poltica pblica (HOWLETT; RAMESH; PERL, 2009). De igual modo, as proposies legislativas no so construes acidentais. So acompanhadas de uma justificativa em que o autor explicita os resultados esperados (embora possa ocultar deliberadamente intenes73), e tambm neste caso muitas consequncias imprevistas
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O melhor exemplo de decorrncia em regras deste princpio justamente a falta de previso de procedimento que obrigue a pautar ou a deliberar sobre toda proposio. 73 A inteno do legislador um dos critrios da hermenutica jurdica, porm ela se atm vontade manifesta e explcita na justificativa e nos debates durante a tramitao da proposta de lei. A interpretao no possibilita conhecer a real pretenso dos personagens envolvidos.

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decorrem de sua aplicao ao complexo contexto social. Assim, a motivao iguala-se justificativa, revelando-se regra e no princpio. O princpio da pluralidade dos atores polticos advm da constatao de que, em uma poltica pblica, influem aqueles agentes que possuem alguma forma de poder. Este poder pode ser geral, se o ator capaz de influir num amplo espectro de decises (como o Executivo ou os parlamentares), ou especfico, se est restrito a um ou poucos temas (no caso de consultores ou grupos de interesse). O poder tambm compartilhado, pois nenhum dos atores consegue decidir sozinho e precisam negociar os termos da poltica pblica. Uma vasta gama de agentes configura-se atores polticos, segundo este princpio: polticos eleitos, o povo, burocracias, partidos polticos, grupos de interesse e presso, especialistas e pesquisadores, mdia, consultores especializados em polticas pblicas74. A influncia pode ser limitada a fornecer informaes e sugestes, pode se configurar na formao de opinio e presses e pode existir na forma de poder de voto e de veto75 e se espalha por todo o ciclo, da agenda avaliao (embora alguns atores, como a burocracia, tenham atuao significativa em apenas uma etapa, no caso formulao). De maneira anloga, o Processo Legislativo influenciado por atores polticos e, em uma anlise mais detalhada, em grande medida pelos mesmos que afetam as polticas pblicas, embora alguns papis e, consequentemente, a extenso de seu poder de atuao, mudem76. E, se nas polticas pblicas a relao entre eles mais vertical (poucos tomadores de deciso com muito poder individual), a pluralidade do Parlamento permite uma vinculao mais horizontal (muitos tomadores de deciso com pouco poder individual). O princpio da seleo de meios para fins indica que, no ciclo de uma poltica pblica, um problema (perturbao) resolvido por meio de reaes (feedbacks) que devem orientar a uma soluo (homeostase). Cabe ressaltar que uma sociedade um sistema deveras complexo, que comporta diversas solues para o mesmo problema. Em termos polticos, essa multiplicidade representada por idias e programas, paradigmas adotados pelos partidos polticos: esquerda, direita, social-democracia, trabalhismo, liberal, socialista, republicano, democrata, comunista, ambientalista, etc. As escolhas de um governo em termos de polticas

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Uma discusso detalhada dos mltiplos papis representados por cada um destes grupos nos ciclos de polticas pblicas pode ser encontrada tambm Howlett, Ramesh e Perl (2009). 75 Os agentes que dispem destes poderes mais diretamente decisivos num processo so denominados na literatura tcnica stakeholders. 76 Exemplos da repercusso em regras da pluralidade dos atores so os diversos procedimentos e etapas de input, que variam desde formulao da agenda e da pauta, incluem os pareceres e audincias pblicas e at mesmo a publicidade.

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pblicas podem77 refletir o iderio dos partidos que o formam. Da mesma forma, as diferentes propostas sobre um mesmo tema em um Parlamento podem ser apresentadas em funo da base poltico-ideolgica dos parlamentares autores, o que, mais uma vez, reflete questo de mrito e no processual. O princpio do processo significa que uma poltica pblica fruto de uma srie de decises interrelacionadas. Pela multiplicidade de temas, interesses, atores, paradigmas e problemas, denota-se a complexidade do sistema poltico, que tem nas polticas pblicas um dos seus principais processos. Os inputs recebidos interna e externamente precisam ser processados em rvores de deciso intrincadas, com diversos subnveis e pesos ponderados, antes de gerar outputs. No cabe aqui detalhar esses processos, mas, para esclarecer melhor o ponto, basta imaginar que, na perspectiva das etapas do ciclo de uma poltica pblica, preciso decidir: 1) discutir o problema; 2) de quem ouvir propostas de soluo; 3) qual aplicar entre estas; 4) a operacionalizao da mesma, e 5) o que fazer diante dos resultados da mesma. Cada deciso destas no cabe a um nico ator, nem uma simples opo entre sim ou no. O Processo Legislativo segue o mesmo preceito, pois em cada uma de suas etapas diversos atores concorrem para que se chegue deciso, e uma est relacionada outra. A ttulo de exemplo, a indicao de um determinado parlamentar para relatar uma proposio lhe confere poder para apresentar sua viso particular sobre o tema. Contudo, se seu parecer for pouco palatvel a seus pares, estes acabaro por decidir postergar ao mximo a sua apreciao posterior. Por isso, h regras que permitem mltiplas instncias decisrias, como os turnos de apreciao, etapas de comisso e plenrio, entre outras. O princpio da capacidade limitada explicita que o governo tem limites para desenvolver suas polticas pblicas. Estes limites podem assumir diversas formas, desde limites oramentrios e financeiros, falta de infra-estrutura ou de pessoal adequado, quadro informacional incompleto, limitaes legais nacionais ou internacionais, conjuntura econmica, falta de suporte poltico e de apoio da opinio pblica. Ou seja, embora tenha considervel liberdade de escolha, o Estado tem sua ao contida por questes alheias ao seu controle. Esse princpio tambm uma manifestao de um dos princpios econmicos
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Diz-se podem porque no h obrigatoriedade, dada a desvinculao do representante em relao sua base, como debatido na seo 2.2.1, no obstante a accountability. Em particular na realidade de um presidencialismo de coalizo, no se admite um governo radical e estanque em suas convices programticas quando a realidade com elas no compactua, dificultando sua relao institucional com o Legislativo e, consequentemente, emperrando suas iniciativas legislativas. Da mesma forma, um desvio considervel das expectativas em uma democracia parlamentarista conduzir a populao ou a classe poltica a um desencanto que pode provocar um voto de desconfiana, demovendo antecipadamente um governo. No presidencialismo puro, o resultado negativo mais direto seria uma derrota nas eleies subsequentes, no obstante a vantagem comparativa do candidato que defende a manuteno das polticas presentes.

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fundamentais: recursos limitados, demandas ilimitadas. Como impossvel atender a todos e a todo tempo, preciso escolher polticas pblicas prioritrias, relegando as demais a um segundo plano, em que menos recursos estaro disponveis. Da mesma forma, o Processo Legislativo est contido por fatores semelhantes aos citados acima (em especial os polticos e legais, mas tambm os informacionais em grande medida) e pela impossibilidade de apreciar todas as iniciativas dos parlamentares. Este princpio se expressa por meio de regras que concentram os trabalhos legislativos e permitem prioridades, tais como regimes de tramitao e prerrogativas centralizadas em presidentes e lderes partidrios. O princpio do ciclo a constatao de que a poltica pblica se desenvolve em iteraes. Isso significa, primordialmente, que h pouca inovao, pois raros so os novos problemas em uma sociedade (apesar de que questes especficas, como trfico de arsenais nucleares, terrorismo internacional e crimes pela internet so exemplos de novidades surgidas nas ltimas duas dcadas). Portanto, as demandas que surgem (e perfazem o primeiro passo do ciclo) so mormente decorrentes de polticas pblicas anteriores sobre o mesmo tema, cuja avaliao (ltimo passo do ciclo anterior) denota sua insuficincia e chama ateno dos governantes, levando a uma nova iterao. No ciclo do Processo Legislativo, intrinsecamente ligado ao de polticas pblicas, ocorre algo semelhante, considerando que em pases em desenvolvimento (ou de democracia mais frgil) a inovao si ser mais frequente, com consequente insegurana jurdica. Cabe lembrar que a legstica, tema da seo seguinte, apregoa a avaliao como etapa importante do Processo Legislativo, inclusive para informar da necessidade de um novo ciclo. Embora uma caracterstica do Processo Legislativo78, o ciclo configura-se princpio ao informar a necessidade de avaliao como procedimento a ser adotado. Diante da discusso precedente, perceptvel que os oito princpios citados atinentes s polticas pblicas guardam algum vnculo com o Processo Legislativo. Todavia, cabe ressaltar que os princpios da autoridade pblica e da seleo de meios para fins so vinculados ao contedo de seu produto, ou seja, das leis, enquanto a motivao equivale a uma regra. Os demais, conforme se aferiu, incorporam o aspecto geracional dos princpios, uma vez que deles decorrem regras e procedimentos, revelando uma conexo entre Polticas Pblicas e Processo Legislativo cuja relevncia, se confirmada, mereceria um estudo prprio e detalhado, que foge ao escopo deste trabalho.

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Cabe ressaltar, esta outra distino que o afasta do processo judicirio, uma vez que este linear e irreversvel.

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Independentemente disso, possvel verificar uma tripla relao entre polticas pblicas e Processo Legislativo: h uma correspondncia entre os dois ciclos, o Processo Legislativo perpassa todo o ciclo de polticas pblicas (exceto, talvez, a implementao) e ambas so formas de ao poltica, uma tpica do legislativo e a outra do Executivo, mas em ambos os casos os dois atores tm relevante participao. Tendo sido examinados os dois principais contextos do Processo Legislativo, o jurdico-social e o poltico, seguir uma discusso cujo ponto de vista mais prximo do objeto em anlise e interno ao espao parlamentar, o tcnico-procedimental. Nesta discusso, prpria daqueles que encaram o Processo Legislativo como fim e no como meio, sero buscados os princpios da cincia do bem-fazer leis, a legstica, e aqueles que as prprias regras podem informar, por meio das autoridades parlamentares.

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2.3 tica Tcnica-Procedimental

A atividade tcnica integrante do Processo Legislativo. Alm da indispensvel contribuio de consultores tcnicos especializados oferecendo informaes79 e de assessores para assuntos regimentais ou parlamentarians80, os representantes populares contam ainda com profissionais capacitados para auxili-los em suas relaes polticas e com a imprensa. Todavia, em funo de certa impreciso, os estudos acadmicos sobre o tema ou ignoram completamente ou focam com exclusividade o fator tcnico-procedimental. A principal razo para este problema reside na falta de uma distino clara entre o que Processo Legislativo e o que so os procedimentos legislativos. Como se vem sustentando desde o incio deste trabalho, o Processo Legislativo vai alm da sucesso de atos que podem ou no acontecer na elaborao de uma norma positiva. importante considerar fatores diversos, como os atores envolvidos, os espaos de negociao e embate, a conjuntura e as relaes polticas, a moldura scio-econmica, entre outras condies alheias ao conjunto de regras que dispe sobre especificamente sobre o assunto. Os procedimentos legislativos consistem nos diversos (e quase no exaustivos) possveis incidentes supervenientes na tramitao de uma proposta legislativa. Manifestam-se como cada uma das etapas, tais quais iniciativa ou reviso, mas tambm enquanto regras de ocorrncia obrigatria, como processamento da votao e anlise de constitucionalidade, ou facultativa, a exemplo de recursos diversos e da prejudicialidade. No singular, pode ser tido como o conjunto de todos estes atos processuais formais, mas ainda assim configura-se apenas parte do Processo Legislativo. Aclarados os conceitos, torna-se evidente a natureza do equvoco comentado anteriormente: a observao dos procedimentos legislativos necessria, embora seja insuficiente, para o entendimento do fenmeno. Logo, aqueles que sobre ele se debruam levando em conta unicamente as regras, pecam pela miopia de no abarcar o pano de fundo poltico em que estas se inserem ou mesmo por desconhecimento da prestao que fazem ao ordenamento jurdico. Por outro lado, os que as ignoram, abordando o tema pelo alto, seja do ponto de vista do Direito ou da Cincia Poltica, deixam de dispor de um substrato
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Para a importncia do conhecimento no contexto especfico das casas legislativas, KREHBIEL, 1992. O termo abarca todos os profissionais cujo campo de atuao profissional abarca o conhecimento e a prtica do Processo Legislativo, o que equivaleria a assessores para assuntos regimentais, mas tambm secretrios das mesas e, numa concepo mais abrangente, assessores parlamentares de rgos pblicos e consultorias privadas.

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indispensvel para oferecer coerncia, qualidade e detalhamento s suas anlises. Estas vises no devem ser concorrentes mas sim complementares no sentido de uma aproximao terica compreensiva do Processo Legislativo.

2.3.1 Legstica

Do ponto de vista procedimental, o processo de elaborao de uma lei tem incio na redao da proposio, passa por uma tramitao temente s regras e se conclui com sua promulgao e aplicao material, cumprindo seu destino. A preocupao com aspectos formais e teleolgicos perpassa todos estes momentos, a ponto de gerar um conjunto de tcnicas e conhecimentos especficos a serem observados e praticados para a construo de uma legislao de qualidade. A legstica uma cincia moderna de razes antigas. Fundada justamente para dar um carter acadmico aqueles saberes tericos e prticos que visam constituio de uma boa lei, tem preceitos que remontam Atenas Clssica, como a indicao de uma discusso acerca da necessidade de uma dada alterao nas leis enquanto preliminar apreciao da proposta (MOSS, 1997). Indiscutivelmente afeta ao Processo Legislativo, na medida em que se prope compreenso e ao aperfeioamento do mesmo, a legstica objeto de intensas crticas. Destas, destacam-se a construo de conceitos vagos ou superpostos e sua concepo diretiva, mas no impositiva, o que a leva a ser rotineiramente ignorada81. A ttulo de exemplo, um texto promulgado de redao pouco clara ou que imponha uso pouco eficiente de recursos continuar tendo efeito legal. Em contraposio, pode-se afirmar que o fato de se conseguir aprovar uma lei sem as preocupaes caractersticas da legstica no significa que estas sejam inteis ou dispensveis. A humanidade constri habitaes h vrios milhares de anos, mas a engenharia quem possibilita um contnuo aperfeioamento de tcnicas e materiais, levando a edificaes mais duradouras, confortveis e com maior eficincia no emprego dos recursos envolvidos. A legstica a engenharia do Processo Legislativo. No que tange o tema deste trabalho em particular, a legstica profcua em sugerir princpios atinentes ao Processo Legislativo. Sua discusso terica ainda no est consolidada,
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Por outro lado, estudiosos da legstica (SOARES, 2009) se ressentem da baixa carga horria sobre Processo Legislativo nos cursos de Direito, o que tambm ocorre na cincia poltica.

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e seus avanos ainda no podem ser comparados a campos de conhecimento mais estruturados, entretanto algumas referncias j despontam como bases para as discusses. A mais importante delas talvez seja o Relatrio Mandelkern (MANDELKERN, 2001), que props bases para uma regulamentao mais adequada no mbito da Unio Europia. Sua contribuio terica est calcada na descrio de sete princpios, que sero discutidos a seguir: Necessidade, Proporcionalidade, Subsidiaridade, Transparncia, Responsabilidade, Acessibilidade e Simplicidade82. Trata-se a necessidade de uma avaliao prvia a ser promovida pelas autoridades pblicas se realmente preciso inovar ou alterar o ordenamento vigente para obteno do resultado desejado ou se alguma outra ao pode ter o mesmo efeito. A observncia desse princpio poderia constituir uma das etapas da fase inicial do Processo Legislativo, porm h riscos envolvidos. A iniciativa de leis prerrogativa individual do parlamentar, em maior ou menor amplitude segundo as regras de cada pas83. A anlise tcnica no pode tirar a autonomia do Parlamento enquanto Poder. Sujeit-la a uma avaliao tcnica certamente diminuiria a quantidade de proposies em tramitao, um mal perceptvel no Brasil84, por outro lado poderia ter uma utilizao poltica de atravancar a tramitao de propostas contrrias a determinados interesses e concederia um poder desproporcional aos tcnicos responsveis pela anlise85. Assim, preciso uma maior discusso antes de inserir a necessidade como impositiva ao Processo Legislativo. A proporcionalidade implica no emprego do instrumento legislativo mais adequado ao fim especfico que se espera alcanar. Dessa forma, seguindo o paradigma da pirmide das normas jurdicas proposto por Hans Kelsen com seus cinco nveis (BOBBIO, 2005), o princpio em questo impe analisar a qual deles est afeta a proposta de norma para evitar ou a excessiva liberalidade aos formuladores das normas regulamentares (mormente do Poder
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A conceituao destes princpios, elencados nos prximos pargrafos, decorre da sumria descrio dada aos mesmos no relatrio Mandelkern (2001) s pginas 9 e 10. 83 A questo da iniciativa individual alcana vulto internacional, com solues engenhosas para manter a prerrogativa de cada parlamentar de sugerir leis e evitar uma sobrecarga de proposies de relevncia questionvel em termos de polticas nacionais. Um breve relato destas experincias em pases como Austrlia e Reino Unido encontra-se em Parliament and Democracy in the twenty-first century (BEETHAM, 2006), produzida pela Inter-Parliamentary Union, organizao internacional fundada em 1889 que rene Parlamentos de todo o mundo (atualmente com 152 pases membros e 8 membros supranacionais), para promoo da cooperao e disseminao da democracia representativa. 84 Apenas na Cmara dos Deputados tramitaram, em mdia, 6265 projetos de lei nas quatro legislaturas (49 a 52) transcorridas aps a promulgao da Constituio de 1988. (Pesquisa efetuada no stio da Cmara dos Deputados Projetos de Lei e outras proposies. Disponvel em: http://www2.camara.gov.br/proposicoes. Acesso em: 19 de novembro de 2009. Parmetros de pesquisa: Tipo de proposio: Projeto de Lei; Data inicial: 01/02/1991; Data final: 31/01/2007.) 85 Em termos concretos, esse poder elevaria a burocracia legislativa ao cargo de tesmtetas, responsveis pela avaliao das probuleumas (COULANGES, 2004) na democracia da cidade de Atenas.

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Executivo) ou das individualizadas (caractersticas do Poder Judicirio) ou a desnecessria rigidez dos trmites das normas ordinrias e constitucionais (quase exclusivas do Poder Legislativo). No contexto nacional, a idia transmitida por este princpio sustenta as crticas de que a Constituio Federal de 1988 (2009) por demais analtica, tratando de temas com grau de detalhamento desproporcional s necessidades de atualizao dos mesmos. Traz baila tambm uma disputa poltica, pois a oposio tende a propor peas de legislao mais rgidas, enquanto a situao pretende deixar mais margem decisria aos executores das polticas pblicas. Entretanto, consiste a proporcionalidade num juzo tcnico necessrio mesclado a esse embate poltico, informando o Processo Legislativo enquanto princpio. A subsidiaridade pretende a utilizao do Processo Legislativo na esfera mais apropriada ao tratamento da questo a ser normatizada. De especial importncia num organismo supranacional, como a Unio Europia, que encomendou o Relatrio Mandelkern, a idia aplica-se aos ordenamentos jurdicos nacionais, em particular das federaes, pela diviso de competncias legislativas entre os membros. Pela subsidiaridade, a proposio dever ser submetida a alguma anlise para verificao se no h invaso de jurisdio do autor. No Brasil, no so raros os casos levados ao Supremo Tribunal Federal acerca de leis estaduais em confronto com diplomas nacionais, repetindo-se a questo entre estados e municpios86. O inverso, leis federais invadirem competncias de outros entes tambm ocorre, embora mais raramente. Portanto, este princpio no apenas aplica-se ao Processo Legislativo como tambm de grande utilidade, na medida em que pode evitar disputas judiciais sobre a constitucionalidade das normas produzidas. A transparncia consiste na consulta e participao ativa e equilibrada dos diversos setores da sociedade afetados pela norma a ser elaborada. A presena de grupos sociais e representantes de classes nas instancias decisrias uma caracterstica das naes democrticas que refora as instituies e amplia a cidadania. Nesse sentido, a abertura participao no Processo Legislativo promove a melhoria da qualidade da legislao por incluir nos debates as impresses trazidas pelos destinatrios da mesma. Evidentemente, estes inputs so parciais e tendenciosos, e por vezes abrem margem a presses e corporativismo descabidos, mas o embate parlamentar deve ser municiado com estas vises se o legislador pretende cumprir sua funo de representante. No caso brasileiro, o Congresso Nacional promove continuamente grande nmero de comisses gerais, audincias pblicas, seminrios e outros eventos com essa inteno e improvvel que uma lei deixe as suas dependncias
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Alexandre de Moraes (2008) oferece exemplos em abundncia para este tema quando discorre sobre a repartio de competncias constitucionais em matria legislativa, bem como sobre vcio de iniciativa.

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sem que a sociedade seja ouvida, salvo siga regime de tramitao sumrio. A transparncia no Processo Legislativo um exerccio fundamental e progressivo no amadurecimento de um Estado Democrtico de Direito. A responsabilidade significa o conhecimento pblico do rgo autor da legislao para que a sociedade saiba a quem recorrer para sua adequao, quando necessria. No se trata de uma lisonja ou reconhecimento pelo servio prestado, nem dos dividendos polticos recebidos pelo autor da proposio e principais atores envolvidos87, mas de uma publicidade para que a lei possa ser continuamente aperfeioada. Este princpio impe no apenas a divulgao dos colegiados que promoveram a regulamentao, mas tambm dos canais pelos quais os mesmos podem ser acessados (ouvidorias, atendimento ao cidado, agncias reguladoras etc.) para sugestes e avaliaes. No Brasil, este princpio ainda est deveras atrasado, uma vez que existe pouco conhecimento sobre o Processo Legislativo em geral, incluindo o papel de cada Poder no mesmo. Outros problemas so a pouca publicidade sobre as normas em vigor e as inovaes promovidas e o uso reduzido das vias de acesso aos representantes (apesar de a popularizao do acesso internet, da disponibilidade de chamadas gratuitas s Casas Legislativas e das emissoras de rdio e TV institucionais ampliarem o conhecimento e a participao populares). Muito embora seja considervel sua importncia, a responsabilidade no alcana carter principiolgico em termos de capacidade de informar o Processo Legislativo, posto que, mesmo admitida a avaliao posterior como uma de suas etapas, dela no deriva nenhum procedimento. A acessibilidade configura-se na apreenso por parte dos destinatrios da existncia e da disponibilidade do ordenamento jurdico. responsabilidade dos rgos que geram leis a devida publicidade das mesmas no sentido de prestar contas de seu papel institucional, essencialmente para que as pessoas tenham conscincia das leis a que se submetem, e pelas quais se protegem, no convvio social. Difere da publicidade formal, obtida pela divulgao em meios de comunicao oficiais, que alcanam apenas o pblico especializado, na medida em que a preocupao est em as normas serem de fato conhecidas e empregadas na soluo de conflitos e atendimento de demandas. No contexto nacional, destaca-se na acessibilidade a Defensoria Pblica, com iniciativas que visam a facilitar o acesso justia e a difundir informaes pertinentes aos direitos individuais, embora sua atuao ainda seja limitada em espectro social e capilaridade. No obstante sua importncia para que a legislao cumpra

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Como acontece com leis personalizadas a exemplo da Lei Pel (Lei 9615, de 1998) e da Lei Kandir (Lei Complementar 87, de 1996).

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efetivamente seu papel, este princpio da legstica no informa o Processo Legislativo, pois no conduz a regras ou procedimentos, mas a uma prtica de cidadania. A simplicidade denota uma busca de facilitar a compreenso do significado das leis, sem que estas abram mo do detalhamento necessrio. A redao de uma norma precisa obedecer a uma estrutura caracterstica e respeitar certas formalidades, porm, dados estes limites, o texto em vigor deve ser o mais objetivo e claro possvel, sem referncias obscuras, conceitos hermticos ou linguajar antiquado. A imagem dos operadores do Direito como os escribas do Egito antigo, detentores do segredo de um conhecimento til, mas mistificado, antiquada e no condiz com a realidade dinmica da sociedade da informao, em que esta troca de mos e multiplicada a cada instante. Muito tem avanado esta questo, e o ideal de objetividade alcana inclusive o processo judicial, reduzindo prticas antiquadas de formalismo excessivo. Em termos de Processo Legislativo, h espao para esse avano, e a atuao da burocracia legislativa primordial, pois, na maior parte das vezes, so eles que redigem as proposies e suas emendas, que promovem os exames tcnicos ao longo da tramitao e que consolidam a verso final a ser promulgada. Portanto, a simplicidade um princpio aplicvel ao Processo Legislativo em sua esfera tcnica, pois as alteraes promovidas precisam ser exclusivamente formais, praticadas por burocratas e no por parlamentares. Levando em considerao a discusso acima, pode-se perceber que, numa tica que tome em conta a tramitao de uma proposio numa casa legislativa, os trs primeiros princpios (necessidade, proporcionalidade e subsidiaridade) so aplicveis ao momento anterior, o quarto (transparncia) diz respeito ao tempo da tramitao propriamente dita e os trs ltimos (responsabilidade, acessibilidade e simplicidade) ocorrem aps a concluso do processo. Deles, foi identificada pertinncia ao carter de princpio conforme se busca para efeitos deste trabalho nos casos da proporcionalidade, subsidiaridade, transparncia e simplicidade. Todavia, diante dos argumentos elencados, se antev que, salvo no caso da transparncia, os demais so princpios de nvel secundrio, discusso a ser levada a cabo no terceiro captulo. A legstica ainda est mais para o futuro que para o presente. Seus princpios podem (e devem) vir a ser incorporados. Trata-se de uma proposta com evidentes aperfeioamentos do Processo Legislativo, inclusive inovando em etapas a serem inseridas, exames tcnicos a serem impostos, avaliaes da qualidade da legislao e da necessidade da mesma a serem praticadas. Entretanto, de fato, ainda no so.

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2.3.2 Regras

Diante da discusso acerca das teorias do Direito e da Cincia Poltica, ou mesmo da Legstica, difcil imaginar que a partir de procedimentos legislativos seja possvel discernir princpios. Antes, as regras e as etapas observadas parecem indicar sua aplicao ou manifestao. verdade que os princpios a seguir no aparecem usualmente na doutrina no Brasil, mas isso decorre, como afirmado desde a introduo, da falta de bibliografia especfica, no podendo ser atribudo um valor ou importncia menor a eles por este fato. De tal sorte, faz-se necessrio recorrer a uma fonte acadmica estrangeira que se revela de valor inestimvel ao pesquisador da rea: as ditas parlamentary authorities, vertidas como referncias em Processo Legislativo, correntes essencialmente em lngua inglesa. Para compreenso de sua relevncia para o estudo em tela, far-se- uma breve explanao a seu respeito. O Palcio de Westminster sede do Parlamento britnico desde a baixa Idade Mdia. Nascido em uma era de tradies e etiquetas, e de alfabetizao restrita, no de se estranhar que os privilgios parlamentares e os procedimentos legislativos no estivessem codificados em um texto regimental88. Pelo contrrio, eram estabelecidos pelo uso e transmitidos pelo costume entre as geraes89. A partir do sculo XVIII, no entanto, surgiram estudos dedicados ao tema com carter mais cientfico. Estas obras buscavam, em especial, a determinao dos limites das prerrogativas parlamentares, mas em seu seio traziam tambm um conjunto de prticas estabelecidas na tramitao de propostas e na conduo dos trabalhos, sustentadas por decises jurisprudenciais pesquisadas nos dirios publicados pelas duas Casas, a dos Lordes e a dos Comuns. Com isso, forneciam uma base clara, e progressivamente aceita, para o funcionamento do Parlamento. Neste conjunto, tem destaque Precedents of Proceedings in the House of Commons (1786), de John Hatsell, publicada pela primeira vez em 1776. A extenso e a profundidade de sua pesquisa documental, bem como a objetividade de sua abordagem, surpreenderam positivamente seus contemporneos e o livro influenciou, inclusive, as colnias britnicas na
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Cabe ressaltar que o Reino Unido no possui uma constituio unificada. O primeiro documento do gnero, a Magna Carta, data deste perodo. 89 Demeter (1969) fala em sculo XIV para origem do parliamentary law. O tratado mais antigo sobre o assunto, Modus Tenendi Parlamentum, tem sua publicao datada de 1327.

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Amrica e na sia. Quando Thomas Jefferson (ESTADOS UNIDOS DA AMRICA, 2007) redige seu manual para o jovem Senado americano em 1801 (ainda hoje publicado junto Constituio e s regras da Casa de Representantes), referencia-se em Hatsell praticamente em todos os assuntos. John Bourinot (1971), ainda hoje a principal authority no Canad, publicada desde 1880, tambm se fundamenta no mesmo autor. Mukherjea (1967) cumpre o mesmo papel na ndia. Em sua terra natal, Precedents of Proceedings foi suplantado em popularidade por Treatise on the Law, Privileges, Proceedings and Usage of Parliament editado a partir de 1844 por Erskine May (LIDDERDALE, 1976), este tambm um discpulo expresso do trabalho de Hatsell90. Estas obras tm valor equivalente aos regimentos, na medida em que compilam as prticas e tradies de seus Parlamentos e so citadas para a deciso em casos de dvida e questionamentos sobre a ordem dos trabalhos. Muito embora se faam acompanhar das standing orders, semelhantes s resolues do Congresso brasileiro, estas no so exaustivas, mantendo a necessidade do estudo e emprego das authorities por parte de parlamentares e parlamentarians. No escopo deste trabalho, fundamental a consulta a obras do gnero pois, apesar de preocuparem-se com a prtica do Processo Legislativo, todas dedicam um ou mais captulos a elaboraes tericas. Abordam origens, fundamentos, fontes91 e, de particular relevncia neste momento, princpios. Com efeito, neste ltimo ponto reforam-se mutuamente ao enumerar um conjunto de idias bastante concentrado e coerente92, as quais sero debatidas individualmente a seguir. O princpio mais claro e recorrente que se identifica a partir do conjunto de regras do Processo Legislativo o da ordenao. quase tautolgica a compreenso de que os regulamentos existem para que os trabalhos das casas legislativas transcorram com disciplina, caso contrrio haveria um crescimento exponencial da entropia no sistema, dadas a complexidade e a multiplicidade de temas e interesses, combinadas ao potencial de interao entre os atores. A ordem tambm propicia o decoro (ou, nos termos das authorities, a decncia) dos labores parlamentares, ao enfatizar a necessidade de forma e rito para transao das matrias. Tal o carter organizador desse princpio, que Hatsell cunhou um axioma
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Mesmo manuais parlamentares mais recentes, como os de Mason (1953) e de Demeter (1969), ou dedicados ao processo deliberativo fora dos plenrios legislativos, como as rules of order de Robert (2004), todos publicados j no sculo XX, ainda incluem Hatsell entre suas referncias. 91 May (LIDDERDALE, 1976), em particular, promove uma interessante discusso acerca da precedncia entre as quatro principais fontes dos procedimentos legislativos: practice (uso), standing orders (resolues), rulings of the Chair (decises da Mesa) e statute (resolues comuns s duas Casas). 92 Em especial, Mason (1953), Demeter (1969), Bourinot (1971) e May (LIDDERDALE, 1976).

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repetido pelos estudiosos que o sucederam: a existncia de uma regra , muitas vezes, mais importante que a natureza da mesma. No compensa se apegar e defender a manuteno de regras especficas, e sim aos princpios que as fundamentam. A equidade outra idia apreendida a partir dos procedimentos. Trata-se da concepo de que todos os parlamentares de uma casa legislativa possuem um conjunto de prerrogativas comuns que no se lhes pode ser minorado ou abreviado de forma alguma, nem se pode conceder benefcios ou vantagens individuais. As atividades de representao popular e as afetas ao uso da palavra esto entre as garantidas pela equidade, como tambm o direito a participar de um devido Processo Legislativo livre de vcios e as demais prerrogativas intrnsecas ao cargo. Cabe ressaltar que esse princpio evoca uma igualdade entre legisladores que independe das regras eleitorais ou dos resultados das urnas, ou seja, quantos votos representa ou recebeu. Dois conceitos decorrem da equidade, mas so elevados categoria de princpios por algumas authorities, como Demeter (1969): justia e capacidade de expresso. Pela primeira compreende-se o pleno gozo dos direitos por parte de todos os parlamentares dentro de suas casas legislativas, submetidos a decises corretas e coerentes de seus pares. A segunda implica na raiz do Parlamento, etimolgica e historicamente: a possibilidade de discutir os assuntos que se apresentam para deciso e sobre eles falar com liberdade (o privilgio parlamentar por excelncia), respeitados o decoro e limites adequados de tempo. Notadamente importantes e atinentes ao Processo Legislativo, conformam-se definio de princpio aqui adotada. O terceiro e mais conhecido princpio do Processo Legislativo relativo s regras o das garantias. Sua evocao recorrente a de que o conjunto de disposies ordenadoras dos trabalhos uma salvaguarda democrtica Minoria, o coletivo de representantes que saram derrotados das urnas. De fato, so parlamentares legitimamente eleitos e, embora sua proposta de governo tenha sido vencida, parte da sociedade (aproximadamente proporcional s vagas que ocupam no Poder Legislativo) se v por eles representada. Assim, fundamental que eles possam tomar parte no debate das proposies, oferecendo contraponto, crticas e denncias, argumentem na tentativa de demover a maioria de suas convices e informar a opinio pblica, bem como utilizem as prerrogativas de fiscalizao sobre o Poder Executivo para coibir excessos e abusos. Essencial para que essa atuao no seja apenas um simulacro a liberdade, assegurada por um real Estado Democrtico de Direito, de se ouvir e proteger a minoria.

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Entretanto, o princpio das garantias s est completo se formulada sua segunda parte: as regras precisam asseverar a vitria Maioria. Se, por um lado, a minoria se protege pelas determinaes processuais de uma possvel tirania de sua contraparte, esta tem ao seu lado os nmeros e a capacidade de com eles determinar os resultados. No se est afirmando que o resultado das urnas deve se reproduzir a cada deliberao do Parlamento, posto que os representantes tm direito a opinio e a se convencer a cada debate. preciso, todavia, que o uso das regras, seja para promoo de obstruo ou outras manobras, no impea permanentemente os trabalhos ou, o que seria ainda mais grave, imponha a vontade de um grupo menor sobre outro maior. A democracia funciona melhor quando a maioria vence, ouvida a minoria (DEMETER, 1969). Um princpio relacionado s regras que pode parecer inadequado ou ao menos anacrnico o da necessidade de reflexo ou no-impulsividade. Em uma sociedade dinmica e ultraveloz, os longos prazos e as formalidades que emperram a tramitao de matrias soam como empecilhos ao atendimento eficaz de demandas. Todavia, h que se lembrar que o Processo Legislativo uma atividade cujo produto promove consequncias amplas e gerais no espectro da sociedade e um dispositivo, ou mesmo uma palavra 93, podem resultar em injustias (ou vantagens inapropriadas) para um grupo, cujos efeitos podem ser nefastos e, muitas vezes, irreversveis. De tal forma, a existncia de procedimentos que estendem as deliberaes trabalha a favor de um ordenamento jurdico de melhor qualidade (ressalvada a possibilidade de decises urgentes serem tomadas num regime diferenciado), na medida em que evita aes legislativas impulsivas ou irrefletidas. E esta no uma preocupao moderna. Mesmo na democracia ateniense clssica precaues foram tomadas neste sentido, e h registros de oradores que defenderam o carter procrastinador das regras processuais como uma defesa institucional aos desmandos circunstanciais (BLACKWELL, 2003). Desde ento se sabia que o pior Parlamento aquele que legisla com celeridade. Um ltimo princpio procedimental, menos frequente, merece considerao, o da oportunidade. Trata-se da garantia de que cada proposio apresentada ter, potencialmente, o mesmo tratamento, sujeitando-se s mesmas regras. A oportunidade est para as propostas como a equidade est para os membros do Parlamento. No deve haver um prejulgamento subjetivo que possa sustar ou retardar a tramitao. O oposto esperado: por negociao poltica ou uso adequado da tcnica, priorizar uma matria, promovendo a acelerao de sua

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Ou mesmo uma vrgula, como no caso concreto da reforma da previdncia, Emenda Constitucional n. 47, de 2005.

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apreciao, desde que assegurada s demais um processo ordinrio que no as protele indefinidamente. Nas reflexes sobre as regras, discute-se exatamente o porqu delas existirem e qual sua sustentao. Verificou-se, na discusso precedente, que procedimentos se impem, por no se permitir prescindir de determinadas formalidades, simultaneamente cumprindo os papis de necessidades tcnicas, garantias democrticas e de moedas de negociao. Para tanto, podem informar princpios ao Processo Legislativo, de forma que no sejam observados meramente por questes de tradio ou histricas94, mas tambm por garantia de um processo adequado, transparente e livre de vcios, at mesmo porque a ainda se debate a possibilidade destes serem sanveis ou no95. Nesse sentido, os princpios enumerados nesta seo (ordenao, equidade, justia, capacidade de expresso, garantias, no-impulsividade e oportunidade) so todos afetos ao Processo Legislativo, em maior ou menor grau. Embora algumas destas questes paream relacionadas aos princpios processual e democrtico, ganham uma conotao muito particular no mbito do Poder Legislativo, pelas implicaes polticas. Como exemplos, no que tange s garantias, uma Minoria forte pode fazer uso dos procedimentos a seu dispor para promover uma obstruo capaz de limitar a ao do governo da Maioria; com respeito equidade, um voto em separado pode motivar novas proposies, o que impensvel no processo judicial; sobre a oportunidade, a observncia (ou no) dos prazos regimentais est atrelada a interesses polticos. Regras no so nem devem ser fins em si mesmas, mas atuar como meios. E meios, como visto, tm princpios.

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May (LIDDERDALE) lembra que alguns procedimentos foram defendidos como sagrados para o Processo Legislativo e, quando extintos, provou-se que sequer eram relevantes. 95 Novamente, MACEDO (2007).

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3 CONSOLIDAO DOS PRINCPIOS DO PROCESSO LEGISLATIVO

Havendo procedido a uma discusso terica acerca dos fundamentos de se buscar uma aproximao terica ao Processo Legislativo, com particular ateno ao papel dos princpios, seguida de uma anlise das fontes acadmicas que pudessem informar, nas trs reas selecionadas no escopo deste trabalho como mais afetas ao Processo Legislativo, princpios aplicveis a este campo, cabe agora uma proposta de consolidao de um conjunto de idias que deva ser considerado principiolgico para o Processo Legislativo. Para tanto, necessrio recuperar a discusso do primeiro captulo sobre as caractersticas dos princpios. Foram ali enumerados quatro elementos indispensveis para elevar uma idia a esta condio: abstrao, interpretabilidade, generalidade e capacidade geracional. Cabe agora submeter ao crivo destes quatro conceitos cada um dos princpios identificados no segundo captulo como atinentes ao Processo Legislativo, de forma a confirmar seu carter principiolgico. No que tange abstrao e interpretabilidade, seria necessrio aplicar uma metodologia dedutiva, com o recurso a uma massa de dados relativa a questes de ordem questionando o sentido das regras para verificar os princpios que as sustentam. Como tal mtodo escapa proposta deste trabalho (mas poder ser proposto futuramente em outro), manter-se- a coerncia metodolgica, abordando-se em seu lugar a discusso da distino entre princpios e regras. Assim, espera-se reconhecer no conjunto em discusso aquelas idias de carter realmente principiolgico, distinguindo-as de procedimentos especficos. J no que diz respeito generalidade e capacidade geracional, possvel verificar sua ocorrncia por um modelo indutivo. Nesse sentido, cada princpio apresentado ser observado quanto a sua reflexo em regras reais constantes em regimentos e authorities diversos. Ou seja, se dele de fato decorrem procedimentos, o que comprovaria sua capacidade geracional, e se estes se repetem em contextos diversos, no sentido de diferentes pases, esferas estatais ou sistemas jurdicos, asseverando sua generalidade. Desse modo, busca-se diferenciar verdadeiros princpios do Processo Legislativo daqueles afetos a contextos particulares. Por fim, ser feita uma breve discusso sobre os princpios que atendam aos critrios para estabelecer se h alguma relao de subordinao entre eles, de modo a diferenciar entre princpios secundrios (decorrentes de outros) e primrios (independentes). Com isto, esperase consolidar um conjunto de princpios gerais do Processo Legislativo.

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3.1 Organizao didtica

Antes de prosseguir s anlises individuais dos princpios quanto aos quatro critrios selecionados, faz-se mister uma consolidao de dados para fins didticos, que auxiliar na compreenso da discusso que se seguir. Trata-se de dois conjuntos de informaes: (a) uma apresentao resumida e genrica das fases, etapas e procedimentos do Processo Legislativo; e (b) um levantamento dos princpios enumerados no segundo captulo, organizados por tica (jurdico-social, poltica, tcnica-procedimental), rea de estudo dentro desta e pertinncia ao Processo Legislativo.

3.1.1 Fases, Etapas e Procedimentos

Em uma breve explanao sobre a organizao do Processo Legislativo com inteno de simplificar sua descrio, primeiramente h que se esclarecerem os conceitos de fase, etapa e procedimento para efeitos deste texto. Procedimentos so todos os acidentes no percurso da tramitao de uma proposio, sejam acessrios ou obrigatrios; etapas so conjuntos de atos necessrios para o cumprimento de um determinado requisito processual; enquanto fases so os grandes grupos de procedimentos e etapas reunidos segundo o momento em que podem ocorrer ao longo do processo. Conceituados os termos, pode-se proceder a seu detalhamento. Para os juristas, so trs as fases: iniciativa, constitutiva e integratria. So, portanto, determinadas a partir dos passos do processo, com foco na proposio: formulao e apresentao, debate e aprovao, promulgao e publicao. Os cientistas polticos identificam input, tomada de deciso e output. So reconhecidas em funo da participao dos atores: fornecedor de informao, detentor de poder, destinatrio de resultados.

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Figura 1: Fases do Processo Legislativo segundo o Direito e a Cincia Poltica


Direito: Fase Iniciativa Fase Constitutiva Fase Integratria

Cincia Poltica: Input Tomada de Deciso Output

Pode-se observar na Figura 1 uma diferena essencial entre juristas e cientistas polticos: os primeiros encaram cada proposio como autnoma e teleolgica, enquanto os ltimos reconhecem que o resultado da ao legislativa , em si mesmo, uma nova informao que pode desencadear uma nova iniciativa (conforme apontado na discusso de polticas pblicas). Os tcnicos no se ocupam com as fases, pois sob sua tica, tm maior significncia as etapas, uma vez que seu cotidiano est intrinsecamente associado a uma ou algumas delas e no quele conceito, mais amplo e abstrato. Reunindo as etapas que importam s diversas aproximaes sobre o Processo Legislativo, incluem-se apreciao as seguintes: demanda, apensao, elaborao/formulao, iniciativa/apresentao, preliminar,

distribuio, emendamento, estudo/parecer, comisso, plenrio, agenda, discusso, votao, reviso, sano/veto, apreciao do veto, promulgao, publicao, regulamentao, avaliao. Cada uma das etapas agrupa, na verdade, um conjunto de atos ainda mais especficos e detalhados, os procedimentos. Estes variam desde aes relativamente simples, como a inscrio para debater as matrias e outros usos da palavra, passando pela apresentao de proposies acessrias, como emendas e requerimentos, at participaes mais complexas, como a elaborao de pareceres e a anlise de admissibilidade. Tambm incluem questes como exames e recursos diversos, prejudicialidade, conclusividade, regime de tramitao, turnos de apreciao, interstcio, modalidades de votao e seu processamento, questes de ordem96.

96

No foram consideradas entre os procedimentos as modalidades de proposies (emendas constitucionais, legislao complementar, legislao ordinria, regulamentaes), dada sua especificidade contextual.

72

Numa proposta de interrelao entre estas etapas e as fases citadas acima, seguem trs figuras que visam aclarar conexes: Figura 2: Tramitao de Projeto de Lei segundo a Constituio Federal de 1988
Aprovado com emendas

Casa Iniciadora Iniciativa Congresso Nacional


Aps deliberao das emendas

Aprovado Rejeitado

Casa Revisora

Arquivo
Veto mantido

Aprovado

Sesso Conjunta
Vetado

Veto rejeitado

Presidncia da Repblica
Sano

Promulgao

A Figura 2 expe o modelo brasileiro de tramitao de proposies segundo a constituio, tomado por base pelos juristas quando visam explicar o Processo Legislativo, como em Ferreira Filho (2009). Como se pode perceber, ele no apresenta o grau de detalhamento necessrio para compreenso do fenmeno, por no levar em considerao os atores informalmente envolvidos e no se perceber as etapas em que cada fase se desdobra ou os procedimentos possveis.

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Figura 3: Etapas agrupadas em fases do Processo Legislativo segundo o Direito

Elaborao/Formulao

Iniciativa/Apresentao

Fase Iniciativa:
Distribuio Apensao Apreciao Preliminar

Emendamento

Estudo/Parecer

Discusso Comisses

Fase Constitutiva:
Reviso* *Reviso: repetem-se as etapas anteriores da fase constitutiva na Casa Revisora

Votao Plenrio

Discusso Plenrio

Votao Comisses

Sano/Veto

Apreciao do veto

Fase Integratria:
Promulgao

Publicao

Regulamentao

A Figura 3 ordena as etapas do Processo Legislativo segundo atos regulados por disposies regimentais, tomando por base o Regimento Interno da Cmara dos Deputados, mas buscando uma generalizao plausvel. Nesta aproximao, tambm legalista, nota-se que algumas das etapas listadas anteriormente no esto citadas, pois no so previstas por dispositivos constitucionais ou regimentais.

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Figura 4: Etapas agrupadas em fases do Processo Legislativo segundo a Cincia Poltica

Demanda Iniciativa/Apresentao Emendamento Estudo/Parecer Discusso Comisses Discusso Plenrio Reviso* Avaliao

Iniciativa/Apresentao Agenda Comisses Votao Comisses Agenda Plenrio

Estudo/Parecer Votao Comisses Votao Plenrio Reviso* Sano/Veto Promulgao Regulamentao

Input:

Tomada de Deciso:
Votao Plenrio Reviso* Sano/Veto Apreciao do veto

Output:

* Reviso: possui etapas nos trs grupos.

A Figura 4 categoriza as diversas etapas de acordo com seu carter primordial de input, tomada de deciso ou output. Esta viso, com ntido vis de cincia poltica, tambm no consegue incorporar todos os passos diante do fato de alguns deles serem eminentemente tcnicos ou operacionais, alm de no reconhecer a importncia que determinadas etapas tm para o ordenamento jurdico. Percebe-se que vrias etapas no esto contidas em apenas um dos grupos, dado que apresentam caractersticas de mais de uma fase, casos como a de votao e a de estudo/parecer. Diante da impossibilidade de um quadro mais completo baseado em apenas uma das vises, buscou-se elaborar, a ttulo de exerccio, uma proposta de composio entre as aproximaes jurdicas e polticas das etapas e fases do Processo Legislativo.

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Figura 5: Etapas e fases do Processo Legislativo, cruzamento Direito vs Cincia Poltica


Demanda

Elaborao/Formulao

Iniciativa/Apresentao

Fase Iniciativa:
Distribuio Apensao Apreciao Preliminar

Emendamento

Estudo/Parecer

Agenda

Discusso Comisses

Fase Constitutiva:
Reviso* *Reviso: repetem-se as etapas anteriores da fase constitutiva na Casa Revisora

Votao Plenrio

Discusso Plenrio

Agenda

Votao Comisses

Sano/Veto

Apreciao do veto

Fase Integratria:
Promulgao

Publicao

Regulamentao

Legenda: Input (itlico) Tomada de Deciso (negrito) Output (sublinhado)

Avaliao

A Figura 5 evidencia a concentrao de inputs na fase instrutria, tomadas de deciso na constitutiva e de outputs na integratria, mas tambm demonstra que elas no so estanques, havendo etapas cujo carter poltico essencial diverge do esperado segundo a ordenao dos atos jurdicos. Em especial, percebe-se que a fase constitutiva apresenta diversas etapas carregadas de inputs, alm de alguns outputs parciais, porm fundamentais para o prosseguimento ou no da tramitao da proposio. Diante dessa variedade de procedimentos, etapas e regras, podem escapar os fios que os amarram e fazem deles um todo coeso e lgico. nessa medida que a identificao dos princpios do Processo Legislativo torna-se essencial, para estabelecer as causalidades e a coerncia, distinguindo o acessrio do fundamental, o obrigatrio do eventual.

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3.1.2 Princpios segundo tica, rea e pertinncia

Ainda com interesse de prover uma organizao de informaes para a discusso subsequente, apresentada a Tabela 1, abaixo, contendo trs dados para cada um dos princpios enumerados no segundo captulo: a tica (jurdico-social, poltica, tcnicaprocedimental) a que pertence, a rea de estudo na qual foi identificado e a pertinncia ou no ao Processo Legislativo. Tabela 1: Princpios organizados por tica, rea de estudo e pertinncia tica rea de Estudo Direito Constitucional Princpio Democracia Separao de Poderes Legalidade* Representao Sistema Poltico Formalidade Materialidade Necessidade de Exames Origem Espcies Legalidade* Contraditrio Imparcialidade Inafastabilidade Duplo grau de jurisdio Provas ilcitas Lealdade Motivao** Representao (advogado) Controle hierrquico Ao Persuaso Racional Adequao Instrumentalidade Jurisdio Improrrogvel Publicidade Oralidade Economia Processual Devido Processo Pertinncia Sim Sim Sim Sim No Sim No Sim No No Sim No No No No No No No No No No No Sim No No Sim Sim Sim Sim

Jurdico-Social

Direito Processual

Teoria da Norma

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tica

rea de Estudo Atuao Parlamentar

Princpio Deciso Majoritria Incerteza Responsabilidade Eleio Independncia Liberdade (opinio pblica) Necessidade de debates Privilgios Governabilidade Recurso ao Poder Judicirio Negociao Soberania do Plenrio Racionalidade dos atores Autoridade Pblica Discricionariedade Motivao** Atores Polticos Seleo de meios para fins Processo Capacidade limitada Ciclo Necessidade Proporcionalidade Subsidiaridade Transparncia Responsabilidade Acessibilidade Simplicidade Ordenao Equidade Justia Capacidade de expresso Garantias No-impulsividade Oportunidade

Pertinncia Sim Sim Sim No Sim No Sim Sim Sim No Sim Sim Sim No Sim No Sim Sim Sim Sim Sim No Sim Sim Sim No No Sim Sim Sim Sim Sim Sim Sim Sim

Tcnica-Procedimental

* O princpio da Legalidade foi abordado tanto na discusso do Direito Constitucional quanto na da Teoria da Norma Jurdica. Configura-se, pois, o mesmo princpio. ** O princpio da Motivao tratado no Direito Processual distinto daquele que aparece com o mesmo nome nas Polticas Pblicas. O primeiro refere-se sustentao da deciso, o segundo, conscincia da mesma.

Regras

Legstica

Polticas Pblicas

Relaes Institucionais

Poltica

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A no-pertinncia indicada na Tabela 1 diz respeito concluso da discusso levada a cabo no captulo precedente e configura-se como consequncia de um ou mais de diversos possveis fatores: particularidade ou carter circunstancial (falta de generalidade), infertilidade (no gera regras, logo no se verifica capacidade geracional), equivalncia a etapas ou procedimentos (no h abstrao), incompatibilidade com outros princpios (interpretabilidade insuficiente) ou pura e simples falta de conexo ao Processo Legislativo. A Tabela 2, a seguir, sumariza esses dados, apontando o critrio cuja ausncia o elimina. Tabela 2: Princpios no pertinentes ao Processo Legislativo tica Princpio Justificativa para no-pertinncia Falta de generalidade Falta de generalidade No gera regra Falta de generalidade Falta conexo Incompatibilidade (Representao) Incompatibilidade (Discricionariedade) Falta conexo Incompatibilidade (Privilgios) Falta conexo Incompatibilidade (Responsabilidade) Falta conexo Falta conexo Equivale a etapa (Iniciativa) Equivale a etapa (Discusso) No gera regra Equivale a etapa (Iniciativa) No gera regra No gera regra Equivale a procedimento (Recurso) No gera regra Equivale a procedimento (Justificativa) Incompatibilidade (Privilgios) No gera regra No gera regra

Sistema Poltico Materialidade Origem Espcies Contraditrio Imparcialidade Inafastabilidade Duplo grau de jurisdio JurdicoProvas ilcitas Social Lealdade Motivao Representao (advogado) Controle hierrquico Ao Persuaso Racional Instrumentalidade Jurisdio Improrrogvel Eleio Liberdade (opinio pblica) Recurso ao Poder Judicirio Poltica Autoridade Pblica Motivao Necessidade TcnicaResponsabilidade Procedimental Acessibilidade

Estes princpios, portanto, no sero analisados nos prximos subitens. Os trinta e oito restantes compem um grupo oriundo das diferentes ticas sobre o Processo Legislativo. Eles sero submetidos a estudo mais detalhado para verificar se apresentam as quatro caractersticas selecionadas para efeitos deste trabalho como seminais de um princpio.

79

3.2 Princpios: Critrios de Abstrao e Interpretabilidade

Recuperando as definies apresentadas no primeiro captulo deste trabalho, as caractersticas de abstrao e interpretabilidade de um princpio dizem respeito, respectivamente, a uma formulao sinttica aberta e a uma adequao semntica a contextos, ou seja, a noes de forma e contedo. Tais conceitos provocam os seguintes questionamentos: como diferenciar princpios e regras? Como resolver conflitos entre princpios? A primeira resposta fornecida pela abstrao, na medida em que uma regra carece de um enunciado formal, enquanto um princpio o dispensa. No se est afirmando que a regra seja autoevidente e autoaplicvel, dispensando a leitura e a mediao de um intrprete para sua acomodao realidade ftica. O debate jurdico ensina que os operadores do Direito, em especial o juiz, no apenas a boca que diz a lei, como queria Montesquieu (2002), mas a aplica e a acondiciona realidade que se apresenta. Por outro lado, as palavras com que se escreve uma regra so as balizas que limitam essa atuao sobre ela, impedindo desmandos e casusmos, ou a desnaturao do cdigo pela interposio e incorporao de comunicaes a ele no pertinentes97. As regras, na acepo cientfica, tm a formulao lgica clssica "Se X, ento Y". Tal enunciado aplica-se desde contextos das cincias, onde X assume a forma de um conjunto de variveis mensurveis e Y o resultado decorrente da aplicao de uma frmula matemtica, at as sociais, como o direito, em que a primeira incgnita rene as previses hipotticas de uma situao de potencial conflito enquanto a segunda a prescrio de conduta esperada (e consequente sano caso desrespeitada). Os princpios dispensam tal estruturao. No h um enunciado nico para um princpio, codificado em algum texto universalmente aceito. Ele traduz uma idia, um tema, um conceito, e cada intrprete pode a ele explicar ou descrever de uma forma particular, sem com isso degener-lo. Essa flexibilidade lhe empresta capacidade de unificao, pois representa a convergncia do pensamento sobre o assunto, sem com isso exigir que a traduo seja sempre a mesma. Em termos de Processo Legislativo, um parlamentarian poderia verificar grandes discrepncias entre as regras de dois diferentes contextos (pases ou esferas),
97

Sobre o risco da corrupo de cdigo entre Poltica e Direito, ver MATTOS (2006).

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e ao mesmo tempo perceber se h uma unidade principiolgica entre eles, justamente por meio da abstrao. A segunda pergunta tem sua soluo atravs da interpretabilidade, uma vez que princpios que se contrapem podem ser aplicveis ou no. Isso no significa que seja possvel compactuar todos os princpios. A ttulo de exemplo, um Estado democrtico pode buscar justificar aes militares contra outras naes em defesa de sua soberania, mas se a motivao for um ganho econmico (princpio da racionalidade dos atores), o princpio democrtico ter sido irrefutavelmente ignorado. Todavia, determinadas situaes podem opor princpios, sendo necessria uma sada vlida para o impasse, que no desrespeite a nenhum, embora um ou ambos cheguem a ser mitigado. A discusso jurdica98 a este respeito evidencia-se bastante til, em particular os trabalhos de Dworkin e Alexy (BARROSO; BARCELOS, 2003): o primeiro autor engendra a soluo de conflitos entre princpios afirmando haver apenas uma resposta correta, baseada na configurao de todo o ordenamento jurdico e nas relaes entre os princpios afetos ao caso em questo, sendo aquela a que dever ser defendida; o segundo trabalha idia relacionada, por meio de um mtodo denominado ponderao, em que se busca averiguar qual a melhor forma de compactuar os princpios em disputa, resguardando o quanto for possvel do contedo de ambos. Concorrncia, pois, no necessariamente implica incoerncia, pois princpios confrontados no so incompatveis numa mesma disciplina. Os princpios, pois, so interpretveis segundo o contexto. Isso lhes garante a flexibilidade de comporem um conjunto coeso e lgico mesmo que em dadas circunstncias haja conflito (aparente, segundo Dworkin) entre eles, no contexto de um fato ou caso especfico. Tambm na evoluo ao longo do tempo se percebe a fora da interpretabilidade, pois um contexto diferente permite uma leitura distinta de regras para garantia de manuteno de um princpio (ainda que a compreenso deste seja gradualmente modificada99). A ttulo de exemplo, foram levantadas no plenrio da Cmara dos Deputados questes de ordem100 acerca do uso adequado dos instrumentos regimentais na promoo da obstruo. Esta uma expresso do direito da minoria ser ouvida (parte do princpio das garantias), mas,
98

A Cincia Poltica contempornea tem uma tradio menos normativa, preocupada em compreender os fatos polticos e no prescrever condutas aos operadores que os protagonizam. 99 Nesse sentido, a regra constante do art. 62, 6 da Constituio Federal de 1988 (2009), que determina o sobrestamento de todas as demais deliberaes legislativas da casa em que estiver tramitando medida provisria h mais de 45 dias, foi reinterpretada pelo Presidente da Cmara dos Deputados, Michel Temer, em resposta questo de ordem n. 411, de 2009. Considerando ameaado o princpio da separao dos Poderes pela atuao sobre a capacidade de autodeterminao de agenda pelo uso constante de medidas provisrias e consequente sobrestamento da pauta, o citado Presidente passou a entender a palavra todas como se referindo apenas quelas matrias cujo contedo material seja objeto possvel de medidas provisrias. 100 Questes de ordem n. 547 e 552 de 2009.

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alega-se, no limite, comprometer a governabilidade. Primeiro, preciso reconhecer que o uso dos meios de obstruo para retardar o processo no compromete a contraparte do princpio das garantias, qual seja, a vitria da Maioria, cabendo a esta reunir-se com a eficincia necessria para lograr vitrias cleres. Segundo, ainda que recentes decises de outros Poderes101 tenham mitigado os poderes do Executivo, este ainda dispe de prerrogativas suficientes para conseguir priorizar suas iniciativas, como o sobrestamento da pauta por meio de projetos de lei de sua autoria e medidas provisrias, respectivamente arts. 64 1 e 62 da Constituio Federal de 1988 (2009). Portanto, no vlido (nem suficiente) recurso a um princpio de Processo Legislativo para limitar a obstruo, pois o alcance desta no decorre de um excesso de outro. O mesmo raciocnio pode ser aplicado a outros questionamentos fundamentados sobre a interpretao e abstrao das regras. No escopo deste trabalho, vale destacar que os princpios da ao, da persuaso racional, da jurisdio improrrogvel, do recurso ao Poder Judicirio e da motivao (poltica) foram eliminados em sua pertinncia ao Processo Legislativo por no apresentar suficiente abstrao (sua acepo equivalente a uma regra). Enquanto os da imparcialidade, da inafastabilidade, das provas ilcitas, da motivao (jurdica) e da necessidade no foram includos, dada sua especificidade de interpretao (falta de flexibilidade para leitura contextualizada). Um princpio precisa apresentar flexibilidade sinttica e semntica.

3.3 Princpios: Critrios de Generalidade e Capacidade Geracional

Retomando os significados atribudos no primeiro captulo deste trabalho, as caractersticas de capacidade geracional e generalidade de um princpio denotam, respectivamente, repercusso em procedimentos e ressonncia em diferentes contextos, portanto, a exemplos palpveis e recorrentes. Tais conceitos provocam os seguintes questionamentos: como rastrear a origem principiolgica de uma regra? Como comprovar a universalidade de um princpio?
101

No Legislativo, a Questo de Ordem n. 411, de 2009, citada na nota 97, acima. No Judicirio, os julgamentos das medidas cautelares em ADI n. 4048 e n. 4049, de 2008, que reafirmaram a restrio do uso de medidas provisrias para abertura de crditos extraordinrios s situaes previstas no art. 167, 3 da Constituio Federal de 1988 (2009), decorrentes de guerra, comoo interna ou calamidade pblica, ou anlogas, julgando improcedente a relevncia e urgncia das medidas provisrias 402 e 405, de 2007, que destinavam recursos a despesas correntes.

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No que diz respeito primeira pergunta, preciso esclarecer que, ao se falar em origem, remete-se questo das fontes102. Como j foi destacado anteriormente, o Processo Legislativo alimentado por fontes diversas, desde a legislao, passando pela tradio at a prtica103. Todavia, a origem que se quer aqui a racional, a do princpio que organiza a regra, no importando a procedncia genealgica desta. Trata-se de uma construo terica, no histrica. A capacidade geracional , portanto, uma caracterstica principiolgica que se manifesta na relao de reforo mtuo que uma regra e um princpio estabelecem entre si. Ao verificar que dado procedimento ou etapa existe, busca-se uma explicao lgica para tal, de modo que no seja apenas uma mesura ou protocolo, transparecendo sua utilidade. Esta razo (provida de abstrao, generalidade e interpretabilidade) passa a ser sustentculo dessa regra e de outras tantas, todas compreendidas como decorrentes de um princpio que, agora, adquire maior relevncia, na medida em que profcuo em prognie. Conforme o axioma da teoria dos sistemas, constitui-se uma relao dinmica, contendo em si mesma informao, e que, portanto, no pode ser desconstruda em componentes. importante, ainda, enfatizar que uma mesma regra pode ser informada por distintos princpios. Algumas questes simples apresentam uma genealogia direta, porm quanto mais complexa e central a regra para o Processo Legislativo, maior a probabilidade de que diversos princpios concorram para seu suporte. No h um nico caminho entre fonte principiolgica e sua manifestao procedimental. No que tange segunda pergunta, fundamental explanar que por universal no se pretende a ocorrncia de um princpio na totalidade dos processos legislativos. A generalidade pretendida em funo de sua necessidade para o sistema, revelada por estruturas diferentes segundo a realidade poltico-social, mas reincidente e constante, dada sua relevncia para os atores do Processo Legislativo. um levantamento qualitativo e no quantitativo. Apesar de no dizer respeito a um percentual de ocorrncias, espera-se que a generalidade de um princpio manifeste-se tambm por uma variedade de exemplos. Tal revelao no se tenciona de forma idntica, apesar de algumas regras serem repetidas de forma idntica em diferentes esferas ou enquanto tradues em pases distintos. No obstante,
102

Chamam-se fontes formais do direito os meios de produo ou expresso da norma jurdica. (CINTRA; GRINOVER; DINAMARCO, 1999). 103 May (LIDDERDALE, 1976) apresenta uma discusso detalhada sobre as fontes que informam o Processo Legislativo e a precedncia entre elas. Mason (1953) oferece um resumo sobre o tema, detalhando as fontes em mais categorias e propondo uma ordem hierrquica divergente daquela de May. Seria preciso um estudo aprofundado sobre a questo especfica das fontes para se oferecer um parecer de qual authorities deveria ser adotado como paradigma na questo, ou mesmo se h vrios coexistentes em funo de outros fatores, como o sistema jurdico.

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a generalidade no fica comprometida pela excepcionalidade de estar ausente em certos casos. A recorrncia comprova-se por meio da semelhana da mesma idia num conjunto majoritrio de contextos, ainda que em termos particulares. Tambm compe a generalidade o fato de determinado princpio ser aplicvel de modo constante. H uma hierarquia entre princpios e regras104 que no pode ser subvertida, salvo custa do papel prprio daqueles, ou seja, da coerncia do sistema. Se for preciso afastar um princpio para explicar uma regra, ou esta no est adequada ou, mais provvel, aquele carece de carter principiolgico, no de fato um princpio105. Assim, uma idia que seja dependente de uma varivel extrnseca ao objeto de anlise no pode ser alada a princpio. A federao, para tomar um exemplo concreto, tem influncia no Processo Legislativo na medida em que requer a etapa da reviso, de forma que os entes federados tenham uma participao em igualdade proporcional, a despeito de populao, territrio, vocao econmica e outras diferenas particulares. Todavia, no a federao a regra, nem um requisito, das sociedades em anlise (apenas 24 pases no mundo so federaes, de um total de 193 naes106), tampouco a reviso unicamente uma representao federada107. Falta federao generalidade, pois no h necessidade, recorrncia nem aplicabilidade dela enquanto princpio fora dos estados federados. Os princpios do Processo Legislativo elencados anteriormente como pertinentes so identificveis no fundamento (capacidade geracional) de regras, cuja manifestao em diferentes realidades leva a sua generalidade. Certos princpios podem ser percebidos na base de diversas etapas ou procedimentos. Esta informao leva ao questionamento de possvel preponderncia entre eles, ou de alguma forma de classificao interna. Este o debate levado a cabo na prxima seo.

3.4 Consolidao de Princpios

Os princpios recolhidos anteriormente a partir das ticas jurdico-social, poltica e tcnica-procedimental apresentam, alm das quatro caractersticas selecionadas (abstrao,
104 105

Salvo no Direito Constitucional, dada a unidade da Constituio (BARROSO; BARCELLOS, 2003). Isso no desmente a discusso anterior, decorrente da interpretabilidade, que remeteu ponderao entre princpios, uma vez que entre estes no h necessria hierarquia. 106 Conforme informaes do Forum of Federations (2009). 107 A exemplo de Frana e Holanda, conforme discusso realizada na seo 2.1.3.

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interpretabilidade, generalidade e capacidade geracional), o fato de estarem vinculados ao Processo Legislativo (conforme a Tabela 1). Entretanto, possvel perceber um predomnio de determinadas idias, como a democracia e a ordenao, enquanto subjacentes a um espectro maior de procedimentos ou etapas. Por outro lado, h casos de conceitos que contribuem para uma ou poucas regras, por vezes de modo marginal. H tambm que se considerar que o conjunto em anlise constitui um nmero elevado de princpios centrais para uma nica disciplina, alguns com descrio e aplicao deveras especficas. Diante deste quadro, seria eficiente do ponto de vista operacional, alm do didtico, organizar de alguma forma esse conjunto de idias. Nesse sentido, a primeira providncia decidir por uma hierarquizao entre os princpios ou no108. Uma situao coerente com o plano de um sistema complexo seria a interdependncia de diversos princpios. Porm, alguns parecem decorrer de outro. A separao dos Poderes e a representao, por exemplo, guardam estrito vnculo com a democracia. No difcil perceber regras dedutveis a partir destas idias, o que lhes empresta o carter gerador dos princpios, embora elas mesmas sejam inferidas de outras idias, o que as colocariam como princpios de uma segunda ordem. Configura-se uma aparente contradio em termos, pois a prpria etimologia estatui o princpio como incio. Se ele apresenta-se derivado, perde o carter de primordialidade. Cabe ressaltar que este no foi includo entre as caractersticas de um princpio por ter sido julgada confusa e no determinvel: uma organizao de idias poderia facilmente diferir sobre, por exemplo, se o princpio da deciso majoritria decorre do princpio das garantias ou o reverso. Ademais, a origem precisaria levar em conta fatores histricos, uma investigao extensa e complexa, uma vez que os processos de evoluo dos legislativos diferem consideravelmente, e regras foram importadas de um ordenamento a outro ao longo do tempo sem necessria preocupao com a lgica do conjunto. Logo, a primordialidade, ou ocupar a posio de origem primeira, no deve ser critrio exigido para comprovar os princpios do Processo Legislativo, sob pena de por em risco toda a construo terica aqui realizada. Abandonada a hiptese de uma hierarquia indiscutvel para os princpios do Processo Legislativo, prope-se alternativamente um conceito, o de princpio nucleador. Seria este o caso daquelas idias que agregam ao seu redor, por proximidade semntica ou convergncia

108

A principal authority britnica, Erskine May (LIDDERDALE, 1976) faz uma proposta semelhante quanto a gradaes entre as regras segundo sua fonte (conferir nota 101, acima). Ele prope quatro nveis (aqui em ordem hierrquica): 1) Regras de importncia constitucional; 2) Regras para considerao em profundidade e detalhe; 3) Regras para uma deciso clara; e 4) Regras para promoo da regularidade e uniformidade.

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(de meios ou fins), outros princpios cuja repercusso se faa sentir menos em procedimentos e etapas. verdade que esta soluo tambm pode ser questionada do ponto de vista da arbitrariedade da escolha de quais seriam esses princpios nucleadores. Entretanto, h um modo de reduzir a este vis. A proposta deste trabalho desde o incio a busca de um conjunto de princpios inerentes ao Processo Legislativo em sistemas sociais complexos constitudos em estados democrticos de direito que sejam capazes de refletir as trs ticas mais afetas ao estudo do fenmeno. Natural, portanto, que os princpios selecionados como centrais mantenham relao direta para com a realidade das sociedades selecionadas e que representem as diferentes aproximaes analticas. Nesse sentido, dois grupos de princpios despontam como decorrentes do prprio contexto social atual. O primeiro conforma-se, de certa forma, em constataes da Economia, em seu sentido amplo de campo do saber. A esse conjunto filiam-se os princpios da capacidade limitada, da racionalidade dos atores, da negociao e da ordenao. A segunda classe composta por institutos da Constituio, no seu carter de acoplamento estrutural entre a Poltica e o Direito109. Compe-se dos princpios da democracia, da legalidade, da equidade e das garantias.

109

Para o significado deste conceito relativo Constituio, ver Luhmann (1996).

86

A Figura 6 apresenta uma proposta de vinculao dos demais princpios suscitados ao longo deste trabalho aos oito propostos como nucleadores: Figura: 6: Princpios nucleadores e vinculao aos demais princpios
Oralidade Necessidade de Debates Proporcionalidade Subsidiaridade Processo Atores Polticos

Ordenao

Racionalidade dos Atores

Incerteza No-impulsividade Discricionariedade

Adequao

Negociao
Ciclo Governabilidade

Capacidade Limitada

Independncia

Seleo de meios para fins Economia Processual

Separao de Poderes Representao Simplicidade Transparncia

Privilgios

Devido Processo Publicidade

Democracia

Legalidade

Formalidade Necessidade de Exames

Deciso Majoritria

Responsabilidade

Garantias
Soberania do Plenrio Oportunidade

Equidade
Justia Capacidade de Expresso

Este esquema tem inteno to somente propositiva e limita-se a um exerccio, que dever receber muitas crticas e reformas. Ressalta-se que, embora leve em considerao as caractersticas das sociedades e das ticas sobre o Processo Legislativo, os critrios de seleo dos prprios princpios nucleadores ainda so um ensaio da convergncia das demais idias atinentes ao fenmeno. Todavia, qualquer aprimoramento ir requerer pesquisas ulteriores, uma vez que o propsito deste trabalho foi alcanado: uma sugesto coerente e interdisciplinar de princpios do Processo Legislativo.

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CONCLUSO

A aparente aleatoriedade dos acidentes procedimentais componentes do Processo Legislativo motiva a explorao de um norte para estruturao do conhecimento aplicado sobre o mesmo. Props-se a verificao dos princpios enquanto fio condutor de um fenmeno complexo, concebido na interface entre o direito, a cincia poltica e a atividade tcnica. A investigao de princpios do Processo Legislativo tomou por base uma conceituao de princpio como idia unificadora, subjacente a regras, dotada de quatro caractersticas, abstrao, interpretabilidade, generalidade e capacidade geracional, selecionadas em funo de seu significado epistemolgico. Um possvel quinto elemento, a primordialidade, foi desconsiderado dada a exigncia de se empreender estudos histricos aprofundados e sua relevncia menor numa proposta de organizao lgica do status vigente para a questo em anlise. Estabelecidos os critrios, debruou-se sobre as trs ticas consideradas mais pertinentes ao Processo Legislativo e, dentro de cada uma delas, avanou-se nos campos de estudo com maior potencial de quele informar princpios. Com isso, foram reunidos e brevemente debatidos sessenta e um princpios, avaliando sua pertinncia ou no ao objeto deste estudo. Este procedimento resultou em um grupo de trinta e oito princpios, excluindose os demais. Este conjunto de idias foi, ento, submetido a um juzo acerca dos critrios anteriormente estabelecidos. Considerando a elevada quantidade de princpios e as correlaes percebidas entre os mesmos, decidiu-se por uma consolidao capaz de reduzir este nmero e, ao mesmo tempo, organizar as idias por proximidade semntica ou por convergncia. Atendendo ao objetivo geral da presente pesquisa, o recurso a este conceito, batizado de princpio nucleador, promoveu uma proposta de consolidao, por meio da qual foram reunidos ao redor de oito nucleadores (capacidade limitada, racionalidade dos atores, negociao e ordenao; democracia, legalidade, equidade e garantias) os princpios do Processo Legislativo. Por bvio, no deve cessar aqui o estudo deste importante tema. No h razo em se ter empreendido este trabalho por si mesmo, seno como instrumento que possa apontar caminhos a pesquisas futuras com similar inteno de fugir de vieses compartimentados acerca de um fenmeno social to complexo. O rol oferecido tem pretenso ao carter de

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ndice e de provocao ao debate. Ousar algo mais que sugerir os princpios do Processo Legislativo seria uma ambio ainda maior do que a tentativa de identific-los. No que tange a propostas de aplicao dos resultados obtidos, elas variam em escopo e profundidade: discusso pormenorizada do que vem a ser o devido processo em termos legislativos e em que ele difere de seu similar jurdico; a possibilidade de alteraes nas regras serem ou no aplicveis s proposies em tramitao; os limites de extenso das prticas de obstruo enquanto respeito de ambas as partes do princpio das garantias; a reviso principiolgica de um regimento para verificao de sua coerncia. Em suma, o estudo dos princpios do Processo Legislativo por meio da anlise de ticas diversas e complementares demonstrou-se fecundo, aplicvel e instigante a novos desenvolvimentos acadmicos relacionados ao tema.

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