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Plano diretor da reforma do aparelho do estado e organizaes sociais.

Uma discusso dos pressupostos do "modelo" de reforma do Estado Brasileiro


Elaborado em 08.2000, e publicado em http://jus2.uol.com.br lida Graziane Pinto
Acadmica de direito na UFMG e de administrao pblica na Escola de Governo da Fundao Joo Pinheiro, em Belo Horizonte (MG) Sumrio: 1. Introduo: o discurso da crise do Estado em face da Constituio de 88. 2. O Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado como uma expresso poltica do modelo de reforma do Estado brasileiro. 3. Diretrizes para uma mudana na atuao estatal: o Estado dividido em setores. 4. A lgica da transferncia sociedade organizada de setores e atividades significativas: uma questo de eficincia? 5. Organizaes Sociais: uma proposta de "publicizao". 6. Concluso: Reforma do Estado como caminho para uma reformulao das relaes Estado-sociedade: as Organizaes Sociais como instrumento e risco desse processo de consolidao da cidadania. Bibliografia.

1. Introduo: O discurso da crise do estado em face da constituio de 88 Contra a memria do perodo ditatorial, em 1988 surgia uma nova Constituio mais generosa em liberdades civis, em direitos dos cidados e em garantias sociais, cujo objetivo no mdio prazo era consolidar a transio do Estado brasileiro, ento ditatorial e intervencionista, rumo a um modelo de Estado Democrtico de Direito. Contudo, para alm da conquista formal de uma "Constituio Cidad", ficara o desafio do efetivo implemento da maior parte dos ganhos sociais por ela assegurados como direitos fundamentais. Como poderia o Estado brasileiro, no incio dos anos 90, ter um horizonte de investimento em todas as reas demandadas, se economicamente envolto em questes de instabilidade monetria e dficits pblicos paralisadores, e se administrativamente abandonado seja a interesses clientelistas, seja a trmites onerosa e excessivamente burocrticos? Em face de um contexto de precrio planejamento institucional de governos cada vez mais refns de suas dvidas polticas e financeiras, restaria, equivocadamente, a culpa das incapacidades em cumprir a Constituio Federal para ela mesma. A Constituio de 88, sob esse mbito de anlise, passou a ser tida como uma verdadeira fonte de mais e mais burocracia e tambm de mais e mais ineficincia, assim como passou a figurar como causa crtica, independentemente da avaliao singularizada de governos passados e

presentes, do acirramento de vrias frentes de endividamento estatal (funcionalismo pblico, crescimento explosivo do nmero de municpios, maior controle por processos e no por resultados etc). Ora, segundo essa lgica e em unissonncia com correntes econmicas (diz-se do ismo "neoliberal") pela reduo da interveno e do tamanho do Estado, em 1995, o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado (PDRAE) lanou as bases do projeto governamental brasileiro de reestruturao do aparato estatal, no s enquanto "resposta crise generalizada do Estado", mas tambm, segundo o discurso poltico vigente, enquanto "forma de defend-lo como res publica ", o que determinou, segundo o prprio Plano Diretor, o carter "imperativo" da reforma nos anos 90. (PDRAE, 1995:19) Perante o desafio da crise do Estado, apregoada em nveis polticos, fiscais, administrativos, previdencirios, oramentrios e em sua prpria relao com a sociedade, e dado o reiterado discurso poltico-econmico de governos especficos acerca da "insustentabilidade" do ordenamento jurdico nacional nos patamares em que foi colocado pela CF/88, surgiram vrias e nem sempre srias propostas de "reformar" o Estado. Como j dito, uma delas, bastante ampla e relevante, foi lanada, nesse cenrio, atravs da proposio pelo Governo Fernando Henrique Cardoso, em seu primeiro mandato (mais exatamente em 1995), do Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, que buscou inovar em alguns pontos substantivos (1) com o levantamento da bandeira de que a Administrao Pblica burocrtica , em essncia, um dos maiores problemas do Estado brasileiro. A necessidade de um novo modelo de gesto para o setor pblico, assim como a mudana na forma de tratamento da crise do Estado, da maneira como justificada no Plano Diretor, pressupunham a insuficincia ou inadaptao das posturas poltico-ideolgicas anteriores, que, em grande medida, abriram espao para agrav-la ainda mais. Fato que o PDRAE foi lanado em 1995 tentando representar uma lgica diversa da "indiferena" existente no perodo ps-transio democrtica quanto existncia e dimenso da crise, bem como se props (no o fez na prtica) a refutar a via neoliberal (noo de Estado Mnimo) colocada em voga no cerne das discusses polticas brasileiras a partir do incio da dcada de 90.

2. O Plano Diretor da Reforma do Aparelho Do Estado com Uma Expresso Poltica do Modelo de Reforma do Estado Brasileiro O discurso governamental, poca do lanamento do plano, era pensar a crise sob o foco do desafio de sua superao, donde a noo de que havia que se "reformar", "reconstruir" o Estado, "de forma a resgatar sua autonomia financeira e sua capacidade de implementar polticas pblicas". (1995:15)

Relevante considerar o posicionamento governamental quanto a tal reforma: o Plano Diretor representa uma via de ao para o aparelho do Estado; distinguindo, nos nveis de dimenso e responsveis, entre reforma do Estado e reforma do aparelho do Estado. O desafio da crise diante da necessidade de reformar o Estado tarefa, segundo o PDRAE, para o conjunto de toda a sociedade, tratando-se de um "projeto amplo", "enquanto que a reforma do aparelho do Estado tem um escopo mais restrito: est orientada para tornar a administrao pblica mais eficiente e mais voltada para a cidadania". (1995:17) Focando sobre a perspectiva mais ampla da reforma do Estado, o PDRAE determina que tal reforma deve ser entendida e conformada a partir do contexto da "redefinio" do seu papel. Redefinir o papel do Estado seria, segundo a lgica governamental, fazer com que ele abandonasse a responsabilidade direta pelo "desenvolvimento econmico e social pela via da produo de bens e servios para fortalecer-se na funo de promotor e regulador desse desenvolvimento". Em termos mais claros, para o PDRAE, "reformar o Estado significa transferir para o setor privado as atividades que podem ser controladas pelo mercado". (1995:17) Neste sentido, cabe questionar o limite e as bases que regulamentam tais transferncias, sabendo que todo o processo de reforma delineado no plano est pautado e intimamente marcado pela busca por eficincia, busca que vai ao encontro das duas dimenses da reforma: a poltica e a administrativa. Em termos de reforma poltica, a transferncia da atuao estatal para o setor privado vai corresponder necessidade de gerar maior capacidade de governo ("governana"), a partir da limitao dos custos e do dimensionamento a reas "exclusivamente" estatais, bem como pretende corresponder a um aumento da legitimidade para governar ("governabilidade") medida que h a valorizao da participao social em vrias instncias do processo de reforma e h tambm o objetivo de melhorar a qualidade dos servios "tendo o cidado como beneficirio". (1995:21) J em se tratando de reforma administrativa (estrito senso), o principal marco de renovao seria a proposta de implementar um novo "paradigma" de organizao administrativa, a saber, a Administrao Pblica gerencial, que vem introduzir a perspectiva do desenvolvimento de uma cultura gerencial nas organizaes estatais. Ora, analisando os impactos e mesmo o grau de novidade/ ruptura com o modelo de gesto burocrtico at ento e ainda hoje adotado pela Administrao Pblica, o "modelo" gerencial visualizado pelo PDRAE como alternativa reformadora possui, em grande medida, apenas dois pilares "revolucionrios": "em suma, afirma-se que a administrao pblica deve ser permevel maior participao dos agentes privados e/ou das organizaes da sociedade civil e deslocar a nfase dos procedimentos (meios) para os resultados (fins)". (1995:22, grifos nossos) Diante da anlise, por outro lado, sobre a necessidade do plano de romper com a Administrao Pblica burocrtica, descobre-se que tal tentativa de superao no recente. O embate com o modelo de gesto burocrtico, no nvel de "reforma" do Estado brasileiro, tem sua origem, segundo o prprio PDRAE, no Decreto-Lei 200, de 25.2.1967 que j determinava princpios de

racionalidade administrativa, os quais seriam, em outras palavras, a eficincia mesma, que hoje toma ares de jargo tcnico-gerencial inusitado. Igualmente criado para tentar promover a eficincia no setor pblico, h que se falar de outro precedente que foi o Programa Nacional de Desburocratizao, lanado no incio dos anos 80 tambm com vistas reformulao da estrutura estatal burocrtica. O PDRAE fez questo de colocar em evidncia tal embasamento histrico justamente para conformar a noo de processo de reforma, que, em grande medida, fora interrompido, segundo ele, pela Constituio Federal de 88.

3. Diretrizes Para Uma Mudana na Atuao Estatal: o Estado Dividido em Setores Diante do "retrocesso burocrtico de 1988", que resultou em "encarecimento significativo do custeio da mquina administrativa, tanto no que se refere a gastos com pessoal, como bens e servios e um enorme aumento da ineficincia dos servios pblicos" (1995:29), o PDRAE tenta significar uma retomada da lgica de mudana anterior, a partir da definio dos principais problemas, da forma de tratamento de cada qual e da diviso (segmentao) do Estado em setores que possam trabalhar em especfico com os questionamentos e solues que lhes forem cabveis em se tratando de reforma estatal. Para enfrentar as dimenses (de problemas) institucional-legal ("obstculos de ordem legal"), cultural (coexistncia de valores patrimonialistas e burocrticos com os novos valores gerenciais) e gerencial (nvel de prticas administrativas), o Plano Diretor estabelece a setorizao do Estado de modo a redimensionar o prprio Estado, sua crise e as formas de resoluo dessa crise. O Estado passa, ento, a ser entendido, segundo o plano, como uma espcie de amlgama das seguintes esferas de atuao: o primeiro setor que seria o ncleo estratgico; o segundo que representaria o setor de atividades exclusivas do Estado; o terceiro, por sua vez, seria o setor de atuao simultnea do Estado e da sociedade civil, setor este que engloba as entidades de utilidade pblica, as associaes civis sem fins lucrativos, as organizaes no-governamentais e as entidades da Administrao Indireta que esto envolvidas com as esferas em que o Estado no atua privativamente, mas que tm um carter essencialmente pblico e, finalmente, o quarto e ltimo setor seria o menos caracterstico em termos de interveno "exclusiva e/ou necessria" do Estado, j que trata da produo de bens para o mercado. A reforma direcionada no PDRAE perpassa o entendimento que se tem sobre justamente o quo necessria e mesmo eficiente a atuao estatal em cada um desses setores. Enquanto, por um lado, o ncleo estratgico, que representa o governo em si (mbito de tomada de decises), pode prescindir relativamente da eficincia em face da efetividade. J que, segundo o PDRAE, as decises polticas, mais que eficientes, devem ser eficazes, ou seja, devem ser certas em sua legitimidade junto populao; devendo tal setor conciliar o modelo burocrtico de gesto (que um conformador de eficcia por excelncia) com o gerencial.

Por outro lado, "j no campo das atividades exclusivas do Estado, dos servios no exclusivos e da produo de bens e servios o critrio eficincia torna-se fundamental. O que importa atender milhes de cidados com boa qualidade a um custo baixo". (1995:53, grifos nossos) Cabe, desta forma, aos trs setores em questo, seguir os rumos da Administrao Pblica gerencial, o que se justifica, segundo o PDRAE, a partir do fato de no ser caracterstica basilar deles a prevalncia estrita da dimenso poltica (enquanto mbito de demandas e decises polticas), mas de implementao prtica do politicamente j delineado. Dimensionada sob tal espectro para esses trs setores, segundo o Plano Diretor, a eficincia no s pertinente, mas imprescindvel, isto porque o setor de atividades exclusivas representa o nvel de execuo das decises tomadas pelo ncleo estratgico no tocante a servios ou agncias em que se exerce o poder extroverso do Estado, bem como porque os servios no-exclusivos so o mbito de atuao simultnea do Estado e de instituies pblicas no-estatais e privadas na prestao de servios sociais, e mesmo porque a prpria natureza do quarto setor de produo para o mercado.

4. A lgica da transferncia sociedade organizada de setores e atividades significativas: uma questo de eficincia?. Atendendo premncia de se gerar cada vez mais eficincia na abordagem introduzida pelo PDRAE sobre a organizao estatal brasileira, foram constitudos, no setor de atividades no exclusivas (tambm chamado de terceiro setor) e no setor de produo para o mercado (entendido como quarto setor), movimentos especficos de transferncia da responsabilidade direta do Estado pela prestao de servios e pela produo de bens para a iniciativa privada. O movimento ocorrido, em relao esfera do pblico no-estatal, se deu no sentido de institucionalizar como "Organizaes Sociais", no seio do Direito Administrativo, os entes da sociedade organizada sem fins lucrativos, atuantes no "terceiro setor", o que foi proposto a partir da possibilidade de tais entidades receberem esta qualificao jurdica, em conformidade com um processo de "publicizao" previsto na Lei n. 9.637/98. Noutro sentido, o movimento perpetuado junto ao chamado quarto setor se deu atravs da privatizao de empresas estatais, que passaram para o domnio de entes do mercado. Aprofundando a anlise sob uma perspectiva global, quando foi considerado, no PDRAE, que a reforma do Estado tarefa para o conjunto da sociedade, tendo em vista que o papel do Estado, a partir da reforma, seria to somente o de promover e regular o desenvolvimento econmico e social, a lgica governamental abria a discusso, junto sociedade, de que os atores no processo de reforma no se restringem aos setores exclusivos do Estado, ou seja, a responsabilidade deve passar a ser compartilhada (e note-se que compartilhar diferente de compartimentalizar) com a sociedade e com o mercado. Na mesma medida em que o Estado restringe sua atuao direta ao seu aparelho (ncleo estratgico + atividades exclusivas), cada vez mais a sociedade civil chamada a fazer

"parcerias" com o Estado, tomando para si os outros dois setores e tendo como apoio estatal o nvel de promoo, regulao e fiscalizao desses. Eis que neste ponto reside o maior risco luz da realidade brasileira: o risco de a reforma do Estado no significar uma reestruturao positiva de todos os setores, mas acabar se transformando em uma precarizao das relaes Estado-sociedade, o que pode ocasionar a aproximao da proposta trazida pelo PDRAE com os marcos de um Estado mnimo excludente diante de um mercado avassalador, afrontando diretamente boa parte dos mais importantes princpios constitucionais da Carta de 88. , pois, no envolvimento da sociedade civil que se encontra justamente uma das propostas mais audaciosas quanto reestruturao do Estado. Seno vejamos o exemplo dos processos de publicizao e de criao de organizaes sociais. Tais processos, interdependentes entre si, representam o direcionamento prtico da sada da interveno direta estatal do setor de servios no exclusivos, tambm chamado de terceiro setor, de maneira a transferir para a sociedade organizada (a saber, organizaes pblicas no-estatais e privadas sem fins lucrativos) a prestao de servios como sade, educao, produo cientfica e tecnolgica, proteo ao meio ambiente e produo cultural. H, neste sentido, a problemtica de serem as organizaes sociais (com a perspectiva de mudanas de fundo na forma atual de prestao desses servios pblicos no-estatais) um mbito de relao Estado-sociedade muito incipiente ainda na realidade brasileira. bvia e forosamente porque se est chamando a sociedade organizada a comprometer-se ativamente com o pblico no-estatal que se tem a necessidade de tornar o mais claro e fundamentado possvel tal figura jurdico-institucional para que se evitem distores e enganos prejudiciais sua implementao, ainda mais se se considerar, por exemplo, que cabe sociedade (um dos pontos cruciais da Lei n. 9.637/98) parcela significativa na representao do Conselho de Administrao das organizaes sociais, que o seu rgo mximo de deliberao institucional. O risco de um desvirtuamento do instituto das organizaes sociais est previsto at mesmo no PDRAE (1995:74): ou se respeitam as condies descritas em lei, como, por exemplo, a forma de composio de seus conselhos de administrao ou se fica merc da possibilidade de "privatizao ou feudalizao dessas entidades". Sob uma lgica poltico-econmica de relao custo-benefcio, somente se justifica tal nvel de risco na medida ele esteja embasado por uma dimenso ideolgica mas incisiva. Ora, toda a perspectiva de transferncia lanada pelo Plano Diretor (como uma poltica que vise a obedecer a demanda por maior eficincia) , em grande medida, um marco ideolgico da adoo do "paradigma" da Administrao Pblica Gerencial. Faz-se necessrio esclarecer aqui que a Administrao Pblica Gerencial trata-se de um "paradigma" de gesto que apregoa ser capaz de superar (algo bastante questionvel) o modelo burocrtico segundo os moldes da administrao do setor privado, atravs da mudana nos mecanismos de controle (dos processos aos resultados) e da focalizao estrita nos ndices de eficincia e desempenho, entre outros.

Neste sentido, a Emenda Constitucional n. 19, de 04.06.98 eleva condio de princpio constitucional a eficincia, que passa a fazer parte do caput do art. 37 como um dos princpios que regem a Administrao Pblica brasileira. Isto ocorre fundamentalmente na medida que tal Emenda conforma as diretrizes governamentais de implementao do modelo gerencial na Administrao Pblica, assim como perfaz toda a "Reforma Administrativa" propriamente dita da Constituio de 88. Ilustra muito bem tal espectro de discusso a insero no corpo constitucional, em nvel programtico ainda, da avaliao de desempenho dos servidores pblicos a relativizar o instituto da estabilidade e a insero do contrato de gesto para o estabelecimento de um controle de resultados (o cumprimento das metas ser aferido ao final do prazo estipulado e no tanto ao longo dos processos). Uma vez considerada a dimenso das mudanas propostas no Plano Diretor e o pressuposto ideolgico que o rege, cumpre problematiz-los para que possamos chegar a uma resposta que delimite a srie de questes ensejadas pelo ttulo deste tpico: a transferncia para a iniciativa privada e/ou para a iniciativa "pblica-no estatal" torna a atuao das reas transferidas mais eficiente? Ou ser tudo uma mera lgica de reduo indiscriminada de custos para o setor pblico? A eficincia pode ser tomada como um princpio absoluto, at mesmo em detrimento, por exemplo, dos princpios da dignidade da pessoa humana e da prestao contnua e efetivamente pblica dos servios pblicos? Aquilo que mais eficiente necessariamente mais pblico e mais democrtico? possvel comear a questionar a partir a noo de ser o aparato estatal burocrtico, "por definio", ineficiente como o pressupe (implcita e genericamente) o Plano Diretor. bastante sintomtico, neste sentido, praticamente inexistir, no discurso governamental, sequer a cogitao de se buscar um aprimoramento do aparato estatal na prestao de servios sociais da forma como feita hoje. Tal ausncia denota a unicidade poltico-ideolgica (no sentido da via de minimizao do Estado) da proposta de substituio completa ("transferncia") da prestao pelo Estado para a prestao pela iniciativa de entidades privadas sem fins lucrativos. Cabe, portanto, perguntar pelo fundamento da crena de ser a ineficincia caracterstica sine qua non de toda e qualquer organizao estatal, comparativamente esfera privada, quando se fala de prestao de servios sociais e produo para o mercado. Assim como cabe tambm o questionamento acerca de ser realmente possvel ou no remodelar, tendo em vista a eficincia, as organizaes estatais prescindindo dos mecanismos burocrticos. Ora, eis aqui o que BURSZTYN (1998:156) chama de "substituio do fetichismo do planejamento pelo fetichismo do mercado "... A reforma do Estado, segundo a concepo neoliberal implcita no PDRAE, pode ser relativizada de acordo com a abordagem de PRZEWORSKI, segundo a qual, "a complacncia neoclssica no que diz respeito aos mercados indefensvel: os mercados simplesmente no alocam eficientemente." J que "mesmo quando os governos s dispem da mesma informao de que dispe a economia privada, certas intervenes do governo levariam, sem sombra de dvida, a um aumento do bem-estar. Portanto, o Estado tem um papel positivo a desempenhar". (1998:44, grifos nossos)

Assim, mais do que isso e sem, a priori, prescindir da atuao estatal direta no mbito das atividades no-exclusivas, tem-se que
"A reforma do Estado deve ser concebida em termos de mecanismos institucionais pelos quais os governos possam controlar o comportamento dos agentes econmicos privados, e os cidados possam controlar os governos. A questo quanto a se um Estado neoliberal ou no superior a um Estado intervencionista no pode ser resolvida em termos gerais, uma vez que a qualidade da interveno estatal depende de um desenho institucional especfico. Porm, o Estado neoliberal , pelo menos, um parmetro pelo qual se pode aferir a qualidade da interveno estatal: como as alocaes do mercado no so eficientes, desaparelhar o Estado no um objetivo racional de reforma do Estado". (PRZEWORSKI, 1998: 68, grifos nossos)

As discusses a respeito da transferncia dos servios sociais do Estado para a sociedade civil denotam fundamentalmente, alm da preocupao com um desvirtuamento institucional das O.S., a insegurana quanto possibilidade de serem elas (as organizaes sociais), desde sua concepo, uma espcie de "privatizao dissimulada". Na realidade brasileira, tanto a preocupao, quanto a insegurana, so amplamente justificveis em se tratando de "engenharia poltica" de manuteno das desigualdades sociais e de manuteno do conformismo perante o Estado, haja vista a peculiaridade poltica brasileira que foi o populismo... A possibilidade de que as O.S. sejam somente mais um instrumento de "engenharia poltica" bastante criativo e "maquiavlico" (no sentido vulgar e pejorativo da expresso) de privatizar a prestao dos servios sociais percebida por FREITAS (1998:103), de modo a deixar em aberto que,
"Por tudo, se se configurar o desvirtuamento, o modelo federal poder ter produzido um modo afrontoso de contornar exigncias oriundas dos prprios princpios norteadores dos contratos de gesto, bem como ter ofendido regras nucleares de preservao do patrimnio pblico".

Ora, grande parte da populao brasileira, de certo modo, nunca teve uma efetivao abrangente dos direitos sociais como educao e sade (apesar de estarem conformados na Constituio de 88 como "deveres do Estado") e os rumos que o Plano Diretor denota vo no sentido de restringir o prprio conceito de cidadania (haja vista a noo, pautada sob marcos neoliberais, de cidadocliente), bem como no sentido de minimizar as bases de proteo social garantidas direta e universalmente pelo Estado. Tal insegurana encontra respaldo, segundo BURSZTYN (1998), no fato de nunca ter havido no Brasil uma abrangncia universal do Estado de Bem-Estar, vez que uma ampla camada da populao sempre esteve marginalizada em relao a qualquer amparo pblico. O grau de expectativa e de legitimidade em relao ao Estado, para o autor em questo, muito reduzido na sociedade brasileira. Consequncia disso que a crise do Estado aqui no se reveste de "carter de desencanto" (o que acontece com os pases de Welfare State). A crise no Brasil seria, neste sentido para BURSZTYN, um

"(...) misto de falta de polticas de bem-estar universalizadas, paralelamente a uma perda de efetividade dos poucos instrumentos de polticas sociais, junto s reduzidas parcelas da populao que a elas tinham acesso. Ao invs de saturao, do envelhecimento do W.S., o Brasil vive uma atrofia precoce do seu desenvolvimento." (1998:153, grifos nossos)

Se o Brasil vive uma "atrofia precoce" do desenvolvimento da teia de proteo social, a qual, no modelo do W.S., fora constituda visando a condies mais equnimes (no necessariamente mais igualitrias) de vida, ainda mais sintomtica que tal atrofia no referente garantia de direitos sociais a prpria involuo ideolgica da noo de cidadania, que, na realidade brasileira, vai se delineando fora do fundamento democrtico da universalizao dessa condio. De crucial significado no cerne da linha de ao conformada pelo Plano Diretor e em conflito com uma perspectiva mais democrtica de reestruturao estatal, bastante polmico o conceito de cidado-cliente. O embate entre esfera de maximizao dos interesses econmicos e um nvel mnimo de respeito cidadania estabelecida nos moldes do regime democrtico da Carta de 88, em BURSZTYN, est dimensionado de modo a visualizar que
"A busca de maiores resultados econmicos, no curto prazo, acabou levando a uma formidvel negligncia com o carter pblico da prestao de certos servios pblicos. (...) Paralelamente ao surgimento do conceito "cliente" como o objeto da busca de satisfao, ocorre tambm uma perversa reduo no universo desses beneficirios: a excluso de uma parte dos usurios - aqueles que no constituam um mercado, no sentido econmico do termo - da categoria de clientes". (1998:156/157, grifos nossos)

No h como se falar em eficincia na e da atuao estatal, sem antes retomar a prpria razo de ser dela mesma: a transferncia de setores significativos do mbito estatal para a iniciativa privada e/ou para a sociedade organizada gera um vcuo de legitimidade sobre aqueles que requerem do Estado no somente uma regulao estrita do mercado, mas tambm uma sociedade mais equnime.

5. Organizaes Sociais: uma proposta de "publicizao" Amparada nos marcos do Estado Democrtico de Direito, a noo de que o pblico representa uma esfera mais ampla que o estatal perpassa toda a discusso a respeito do terceiro setor, bem como determina, em grande medida, alguns pontos cruciais no processo de "reforma" do Estado, como a conformao de uma necessria participao social mais ativa no nvel de defesa dos interesses pblicos e, a partir disso, uma menor "dependncia" (?) da sociedade civil em relao estrita atuao estatal na prestao dos servios sociais. Pretendendo estar representada em sentido diverso ao programa de privatizao implementado nos ltimos anos e como que adotando um foco de anlise mais amplo, a proposta de transferir o papel de prestador de servios sociais para organizaes sem fins lucrativos da sociedade civil, atravs da noo de publicizao, reflete fundamentalmente a perspectiva paradigmtica de consolidao do espao pblico no-estatal e a concomitante soluo alternativa encontrada pelo

PDRAE de restringir o nvel de atuao do Estado ao papel de promotor e regulador no que foi chamado terceiro setor atravs do instituto das organizaes sociais. O que est previsto no PDRAE, em termos prticos, a institucionalizao dessa transferncia, donde a necessidade de um Programa Nacional de Publicizao (PNP). Se as organizaes sociais (j reguladas pela Lei 9.637/98) so o instituto que vincular tal "parceria" entre Estado e sociedade organizada, o PNP (ainda a ser criado mediante decreto do Poder Executivo ( vide o art. 20 da referida Lei) ser o programa que viabilizar a "sada" do Estado (no referente atuao direta) do setor de atividades no-exclusivas, medida que se pretende ampliado o espao da sociedade organizada. A abordagem realizada no PDRAE bastante sintomtica em se tratando do objetivo da criao de organizaes sociais e mesmo da publicizao. Esse objetivo seria
"(...) permitir a descentralizao de atividades no setor de prestao de servios no-exclusivos, nos quais no existe o exerccio do poder de Estado, a partir do pressuposto que esses servios sero mais eficientemente realizados se, mantendo o financiamento do Estado, forem realizados pelo setor pblico no-estatal." (1995:74, grifos nossos)

Ora, neste sentido, a "descentralizao" dimensionada no PDRAE, abrangendo o conceito de publicizao, seria a "absoro" de atividades e servios at ento realizados por autarquias e fundaes ("entidades ou rgos pblicos da Unio") pelas entidades de utilidade pblica qualificadas como O.S., o que corresponderia, portanto, a no s reduzir a atuao da Administrao Pblica Indireta, mas tambm a promover, simultnea e predominantemente, a atuao da sociedade civil organizada (o que est claro nos objetivos do Plano Diretor, inclusive pelo termo "absoro" da Lei em anlise). Neste sentido, em face do questionamento a respeito de "se dever sempre ocorrer a extino de uma entidade pblica para que surja em seu lugar uma organizao social, a qual assuma o servio por ela prestado", claro que teoricamente nada impede que as O.S. atuem paralelamente a rgos e entidades estatais na prestao de servios sociais e em atividades de interesse coletivo. Ou seja, "apesar de as organizaes sociais terem sido concebidas com o objetivo de substiturem entidades da Administrao Indireta (...), elas no so, pois, necessariamente, sucessoras de entidades pblicas extintas." (SANTOS; PEDROSA, 1998:14, grifo nosso) J, em termos de implementao prtica, segundo as autoras supracitadas,
"(...) dificilmente, uma entidade ser qualificada como organizao social sem que haja extino de rgo ou entidade pblica da mesma rea de atuao, devido escassez de recursos de que dispe a administrao pblica. Seria utpico imaginar que as organizaes sociais venham a representar um mero acrscimo na oferta de servios naquelas reas de atuao especfica de que nos fala a lei." (1998:14, grifos nossos)

Se utpica a perspectiva de que as organizaes sociais esto sendo criadas para atuarem de forma complementar atuao estatal e se s a substituio desta por aquela o que o governo

pretende com o PNP, tem-se que h um impasse diante da Constituio Federal de 88, o qual, nos termos de MELLO, coloca a seguinte questo:
"(...) os servios trespassveis a organizaes sociais so servios pblicos insuscetveis de serem dados em concesso ou permisso. Logo, como sua prestao se constitui em "dever do Estado", conforme os artigos citados (arts. 205, 206 e 208), este tem que prest-los diretamente. No pode eximirse de desempenh-los, motivo pelo qual lhe vedado esquivar-se deles e, pois, dos deveres constitucionais aludidos pela via transversa de "adjudiclos" a organizaes sociais. Segue que estas s poderiam existir complementarmente, ou seja, sem que o Estado se demita de encargos que a Constituio lhe irrogou." (1999:159, grifo sublinhado nosso)

O motivo de tal transferncia inconstitucional (a publicizao) para a sociedade organizada das atividades pblicas no exclusivamente estatais, que so desempenhadas pelo Estado, no modelo de reforma brasileiro, a perspectiva de que o Estado no consegue atender eficientemente s demandas da sociedade, prestando servios sociais (espao por excelncia do pblico noestatal) desprovido de mecanismos dinmicos de gesto e de uma ampla participao social. Interessante, neste mbito, perceber o quo veemente a crena e reiterado o discurso do governo de que, por definio, a prestao de servios e a produo de bens pelo Estado menos eficiente que a realizada pela iniciativa privada. Segundo CHAU (1999),
"A Reforma tem um pressuposto ideolgico bsico: o mercado portador de racionalidade scio-poltica e agente principal do bem-estar da Repblica. Esse pressuposto leva a colocar direitos sociais (como a sade, a educao e a cultura) no setor de servios definidos pelo mercado. Dessa maneira, a Reforma encolhe o espao pblico democrtico dos direitos e amplia o espao privado no s ali onde isso previsvel ( nas atividades ligadas produo econmica), mas tambm onde no admissvel, no campo dos direitos sociais conquistados." (Grifos sublinhados nossos)

O problema que se pode depreender desse tipo de "ideologia" poltica justamente o dimensionamento de at que ponto a eficincia (em termos exclusivamente econmicos) prepondera sobre os interesses sociais (pblicos por excelncia), at que ponto esses interesses pblicos so precarizados e relativizados no embate com o conceito de publicizao, o qual est conformado para uma cidadania que pressupe vnculo de clientela neoliberal com o Estado. Ora, faz-se necessrio questionar aqui o papel do Estado no processo de publicizao diante do necessrio carter universal da prestao de servios pblicos, do princpio da continuidade na prestao deles e do princpio da subsidiariedade, a partir dos quais h que se assegurar a atuao estatal complementar em caso de insuficincia na prestao pelas O.S. dos servios sociais. Em que pesem o princpio da eficincia (nfase nos resultados) e a relao estrita de cidadocliente, a retomada da subsidiariedade exigncia primordial para a "sada" do Estado do nvel de responsabilidade direta por essa prestao, primordial em face justamente do objetivo do prprio PDRAE de efetivamente reformar o Estado para fortalec-lo e no para minimiz-lo.

No obstante a necessria subsidiariedade e muito alm dela, maior deve ser a preocupao social (mais que o mero controle social estrito senso) com relao s O.S. no tocante ao fato de o governo transferir a prestao de servios sociais para a esfera privada (sem fins lucrativos), sem assegurar que seja ela universal (novamente a discusso acerca do conceito de cidado-cliente), donde a contraposio mesma entre a rentabilidade dos servios pblicos privatizados e princpio da universalizao do atendimento denotada por BURSZTYN (1998:157). Boa parte dos estudiosos de Direito Administrativo tem se preocupado seriamente com tal transferncia, a mensurar por suas crticas ao modelo federal. Dimensionando sinteticamente os principais questionamentos neste sentido, DI PIETRO considera que
"Embora a medida provisria [a atual Lei 9.637/98] no diga expressamente, evidente e resulta nela implcito que as organizaes sociais vo absorver atividades hoje desempenhadas por rgos ou entidades estatais, com as seguintes consequncias: o rgo ou entidade estatal ser extinto; suas instalaes, abrangendo bens mveis e imveis, sero cedidos organizao social; o servio que era pblico passar a ser prestado como atividade privada. Dependendo da extenso que a medida venha a alcanar na prtica, o Estado, paulatinamente, deixar de prestar determinados servios pblicos na rea social, limitando-se a incentivar a iniciativa privada, por meio dessa nova forma de parceria. Em muitos casos, poder esbarrar em bices constitucionais." (1999:312, grifos nossos)

Ora, aprofundando tais questionamentos, diante da transformao ensejada pela Lei n. 9.637/98 de "servios pblicos" em "atividade privada" e diante da limitao da atuao estatal ao nvel de incentivo da iniciativa privada (processos denotados por DI PIETRO que sero consolidados "paulatinamente"), quem so os clientes do Estado para os quais as O.S. devem prestar eficientemente servios sociais e em que medida os "no-clientes" esto excludos dessa prestao? Seria cidado-cliente, segundo a lgica do PDRAE, todo aquele que usa os servios da "empresa" na qual o Estado est se transformando? Dimensionada a partir de um pressuposto excludente de conformao da cidadania como clientela (dado que submetida a parmetros neoliberais), a reforma brasileira do Estado coloca em xeque a prpria base de legitimao social deste Estado, porque "onde (...) acima da estrutura textual e legitimatria do Estado ainda se faz valer uma superestrutura consistente de incluso/ excluso, o estado constitucional, que s se pode fundamentar e justificar como Estado universal, ainda no est realizado. A constituio exclui a si mesma do nexo de legitimidade democrtica." (MULLER, 1998:99/100, grifos nossos) Em termos de legitimidade das mudanas que tm sido feitas na Constituio de 88 para viabilizar tais mecanismos de reduo do aparato estatal, sem assegurar a universalidade na prestao dos servios sociais que esto envolvidos com o instituto das organizaes sociais, possvel questionar tambm o que MULLER considera como a "degenerao em povo-cone", j que "a excluso deslegitima. Na excluso o povo ativo, o povo como instncia de atribuio e o povo-destinatrio degeneram em povo-cone." (1998:105, grifo nosso) A degenerao em "povo apenas para fazer constar do prembulo da Constituio", especialmente na realidade brasileira, corresponderia a um quadro institucional em que "por um

lado a maior parte da populao integrada na condio de obrigada, acusada, demandada, por outro ela no integrada na condio de demandante, de titular de direitos" (MULLER, 1998:95, grifos nossos). Donde a "identificao da reivindicao de direitos de cidadania por parte de subcidados excludos e subintegrados, na maior parte das vezes, com subverso". (1998:96, grifos nossos) A anlise da publicizao, a partir desta problemtica, vai ao encontro do respaldo que tal "processo" recebe de toda a lgica de um governo em especfico. Qual reforma do Estado em face da premncia da mera rolagem de juros da dvida pblica no atual caso brasileiro? Eis uma base de questionamento j a ser tratada desde as diretrizes do PDRAE e mesmo sobre o prprio conceito de publicizao. O corte de verbas recorrente na sade e na educao pblicas, por exemplo, depe contra a maior parte dos argumentos de serem as O.S. instrumentos mais democrticos e capazes de atender melhor a um nmero maior de pessoas. Pergunta-se: se a perspectiva governamental reduzir o repasse de recursos financeiros para esse setor, como ampliar a prestao de tais servios sociais, sem implicar a mera privatizao diante da cobrana de taxas, mensalidades ou quaisquer outras formas de faticamente restringir a universalidade desses servios? Assim, o PNP, para MELLO (1999:157), representaria um "ttulo paradoxal", j que, a priori, o termo publicizar no abre espao para se interpretar uma transferncia para a esfera privada, ainda que essa esfera privada seja sem fins lucrativos. Segundo DI PIETRO,
"Embora o Plano Diretor fale em publicizao e a prpria Lei 9.637, logo na ementa, fale em Programa Nacional de Publicizao para definir a forma como se substituir uma entidade pblica por uma entidade particular qualificada como organizao social, no h qualquer dvida quanto a tratar-se de um dos muitos instrumentos de privatizao de que o Governo vem se utilizando para diminuir o tamanho do aparelhamento da Administrao Pblica. A atividade prestada muda a sua natureza; o regime jurdico, que era pblico, passa a ser de direito privado, parcialmente derrogado por normas publicsticas; a entidade pblica substituda por uma entidade privada." (1999:313, grifo nosso)

Neste ponto, cabe questionar ainda em que medida transferir para o regime de direito privado implica tornar mais pblica a Administrao Indireta? O pblico no-estatal, como fundamento estruturante das O.S., implica, muito alm de transferncia de servios sociais, conformao de nveis mais amplos de participao e controle social, o que, por sua vez, pressupe uma noo de cidadania mais ativa e comprometida com um nvel de coletivo que no depende passivamente do estatal, o que resultou muito mal instrumentalizado a partir da Lei n. 9.637/98. Sobre serem as Organizaes Sociais uma proposta de efetivamente tornar mais pblica a prestao dos servios sociais, faz-se necessrio reavaliar a pergunta inicial deste tpico a partir de uma segunda pergunta: o que seria publicizar? Tornar pblico o que j estatal parece, primeira vista, um contra-senso ou ainda um pleonasmo, mas h que se considerar, como anterior

e repetidamente j dimensionado, a existncia de uma esfera de pblico que transcende os limites do estatal Em grande medida, o problema passa a ser at que ponto transferir do pblico-estatal algumas atividades (as ditas no exclusivas do Estado) para o pblico no-estatal representaria uma via de prestao de tais atividades e servios mais pblica. Correndo o risco de ser um pouco tautolgica, seria perguntar se h um pblico mais pblico que o outro, donde ser o Programa Nacional de Publicizao um ttulo "paradoxal"... No Estado Democrtico de Direito, a distino entre pblico e privado s percebida em limites bem tnues e, em HABERMAS (1995), chega a ser uma perspectiva procedimental, delimitada na lgica do modelo discursivo de democracia. A publicizao no significaria, neste sentido, uma transio de algo que fosse menos para mais pblico estrito senso, porque tal questo s pode ser solucionada na via de processo, no quantum de participao social agregado (se que possvel mensur-lo). A tomada do espao pblico pela sociedade civil e mesmo a indistino fluida entre pblico e privado a partir da ampliao e evoluo na aquisio de direitos pelos indivduos, numa releitura da proposta governamental de publicizao, s so efetivamente indcios de concretizao da diretriz constitucional de "instituir um Estado Democrtico" (vide prembulo da Constituio Federal de 1988) na medida estrita da ampliao do exerccio da cidadania. Publicizar deve implicar, mais que qualquer outra coisa, nvel de incremento da participao social em um efetivo exerccio da condio de cidado, sob pena de no corresponder o nome realidade, pena essa que se coloca sob a gide do desafio de implementar um Estado "reformado" que seja essencialmente democrtico.

6. Concluso: Reforma do Estado Como Caminho Para Uma Reformulao das Relaes Estado-Sociedade: as Organizaes Sociais como Instrumento e Risco desse Processo de Consolidao da Cidadania A reforma do Estado tem sido um assunto extremamente discutido, bastante polemizado e pouco esclarecido no meio de tantas correntes ideolgicas pelas quais est perpassado. Desde o incio deste artigo, enfatizou-se a perspectiva de anlise sob os prismas do Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado e do instituto jurdico das organizaes sociais, para que se pudesse levantar riscos, significantes e contextualizaes das mudanas que, no mbito do pblico no exclusivamente estatal, esto conformadas pelo e ajudam a conformar o movimento de reestruturao estatal no Brasil contemporneo. Fundamentalmente, foram deixadas mais perguntas que respostas, mas aqui j se poderia, ao menos, delinear uma via de entendimento para a questo introdutria de tudo o que j foi discutido, visto que s caberia dimensionar a transferncia para sociedade organizada de esferas significativas de atuao estatal e o incremento de eficincia no aparelho do Estado como instrumentais efetivos de uma mudana positiva na forma de atuao do Estado, na medida exata

em que fossem sendo concretizados no seio de uma maior participao social, ou seja, na medida em que o pblico no-estatal e a eficincia (segundo o modelo de Administrao pblica Gerencial) realmente fossem capazes, no contexto brasileiro, de agregar cidadania em termos amplos. No limiar da possibilidade de serem mais uma precarizao da prestao de servios sociais (alguns deles so mesmo deveres do Estado), rumo a um processo de privatizao e de excluso de uma camada da populao que no corresponde ao conceito de cliente, e, em via oposta, da perspectiva de chegarem a se tornar um espao aberto e instrumentalizado para o incentivo do exerccio de uma cidadania mais participativa, as organizaes sociais hoje ensejam uma srie de desafios, seja porque ainda no h praticamente quase nada posto em prtica a respeito do foi proposto, seja porque o grau de mudana esperado definitivamente muito elevado, quem sabe a prpria "a reinstituio do Estado" pela sociedade (?). Ou se reformula o nexo de relaes agent x principal, de modo a induzir que a sociedade participe e exera, acima de parmetros estritos de eficincia e de gesto para o mercado, controle no nvel de accountability, participao social e exerccio de cidadania esses que no se restringem apenas rea dos servios sociais; ou se estar, sob o discurso de reformar o Estado para a conteno de custos da Administrao Pblica, apenas aderindo imposio, geradora de extremas desigualdades sociais, da panacia do mercado. Neste sentido, implementao ainda por vir do instituto das organizaes sociais colocam-se alguns complexos desafios, para o Estado e para a sociedade, na medida em que tais entidades devero, antes de mais nada, ser uma construo de ambos os atores, em uma interao ampla e ainda incipiente na realidade scio-poltica brasileira. Ao Estado, cabe tentar resolver a problemtica da desconfiana da sociedade em face da "novidade" do instrumento, cabe atentar para o risco do patrimonialismo, da privatizao ou mesmo da "feudalizao" das O.S., quando da absoro de autarquias e fundaes pblicas pelas entidades civis sem fins lucrativos e principalmente cabe ao Estado o dever de fornecer mecanismos compensatrios para que os excludos participem tambm (donde no ser possvel imaginar a completa substituio da prestao de servios sociais feita pelo Estado pela prestao feita pelas O.S.), tendo em vista a noo de que o Estado no pode se eximir da sua responsabilidade junto a toda a sociedade de garantir, minimamente, os direitos conquistados constitucionalmente. Por outro lado, os desafios colocados sociedade so justamente crer na eficcia do instituto; controlar a atuao dos envolvidos, para garantir a condio de espao pblico (ainda que noestatal) e evitar a "promiscuidade" nos processos, donde caber esfera social tambm, se necessrio for, resistir privatizao dos servios sociais camuflada sobre a noo de "publicizao". Tais desafios, em linhas gerais, conformam o meio como devero ser tratados os muitos problemas e riscos do instituto das organizaes sociais. Diante do arranjo jurdico ( em vrios pontos da Lei 9.637/98, inadequado); do controle social mal instrumentalizado; do desmonte do setor pblico (praticamente o que se tem hoje com isso o Estado deixando de ser at mesmo

subsidirio no nvel de garantia dos direitos sociais, como sade e educao); do risco da substituio da prestao dos servios sociais bsicos por sua venda; do ceticismo do governo quanto eficiente prestao estatal de servios e das muitas solues artificiais consideradas sob a tica estrita dos interesses do mercado e no da sociedade como um todo, desponta como caminho basilar de aprimoramento do modelo proposto o necessrio conhecimento da realidade brasileira e das polticas pblicas na interlocuo entre Estado e sociedade. E conhecer melhor para poder exercer um controle mais consciente, para avaliar ganhos e perdas com o processo, para responsabilizar a esfera poltica (da qual a sociedade "principal") em termos de compromisso com os interesses dos cidados, para efetivamente reformar o Estado e no para comprimi-lo. Registrados alguns questionamentos quanto a todas essas arestas conflituosas e fundamentais, j se pode retornar dimenso das organizaes sociais no espao de reformulao das relaes Estado-sociedade. Em se visando realmente construo, a partir da proposta de reforma do Estado que se tem hoje, do Estado Democrtico de Direito no Brasil, para um pblico no-estatal que implique maior e mais efetiva cidadania, eis que aqui se colocam as organizaes sociais: aqui e para toda a sociedade, elas esto dimensionadas como e na condio de desafio, por sua vez, prpria democracia brasileira.

Notas 1. Os principais pontos realmente inovadores so a mudana da forma de controle das atividades administrativas (de controle de processos para controle de resultados, com o devido cumprimento de metas e no mais o mero preenchimento de "n" vias e protocolos) e a perspectiva de maior participao popular, seja atravs de novos mecanismos de controle, seja atravs da transferncia propriamente dita de atividades prestadas pelo Estado para a sociedade organizada (vide a questo das organizaes sociais).

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