THE ETHICS OF LOBBYING: Organized Interests, Political Power and the Common Good La tica de Cabildeo: los intereses

organizados, Poder Poltico y el Bien Comn Woodstock Theological Center Ethics in Public Policy Program. Georgetown University Press, Washington, D.C.2002. United States of America INTRODUCCIN Publicado en septiembre de 2002, por la Georgetown University Press, el libro ofrece las bases para un cdigo de tica en la prctica del cabildeo. Los Principios de Woodstock para la conducta tica de los cabildantes ofrecen orientacin prctica a las personas que participan en el proceso de cabildeo del gobierno federal y sus agencias. Los Principios de Woodstock tratan en detalle los aspectos especficos de grupos de presin, como grupo de presin-relaciones con los clientes, las relaciones entre el fabricante de grupo de presin poltica, los conflictos de intereses, estrategias y tcticas de presin adecuado, y cmo estos se refieren todos al bien comn. El Woodstock Theological Center, ubicado en la Universidad de Georgetown, empez este proyecto en 1998. La informacin y la orientacin de los profesionales actuales de la profesin de cabildeo en Washington, DC, desempe un papel importante en el proceso de elaboracin de las conclusiones del libro. Este estudio incluy entrevistas individuales, pequeos grupos de discusin, y una conferencia plenaria ms grande, todos realizados con el fin de desarrollar una comprensin ms clara de cmo funciona realmente el cabildeo y cmo encaja en una sociedad democrtica. Los principios son slo una parte de este amplio estudio, y otros captulos tratan de proporcionar el contexto y antecedentes relevantes de varias maneras, desde las expresiones de los directamente involucrados en el proceso de cabildeo "en sus propias palabras," un estudio de caso con preguntas para la reflexin sobre la tica de los grupos de presin, as como de discusiones ms amplias de la finalidad y el mtodo de la tica, el estado del cabildeo hoy, la regulacin jurdica de los grupos de presin, y la tica de la promocin poltica. Woodstock inicia el proyecto de cabildeo en 1998 por tres razones:

Primera; el cabildeo ha crecido de manera exponencial durante los ltimos veinte aos ejerciendo una influencia enorme en la poltica Americana. Esto se ha vuelto casi como una nueva profesin en los ltimos tiempos, y por tanto, merece una nueva revisin y evaluacin. La segunda razn; el cabildeo simultneamente ha cado bajo sospecha y bajo una engendrada crtica generando resentimiento en algunos sectores. En tercer lugar, los cabildantes acreditados han hecho un llamado a una clarificacin en las normas y principios del cabildeo para el uso de stas dentro de los propios grupos de cabildantes y tambin, como explicacin para el pblico en general de las metas, objetivos y mtodos de presin utilizados, evitando malentendidos y errores de juicio. Dicha clarificacin proveer a la profesin del cabildeo de un estado normativo similar a los cdigos de conducta y tica practicados por las Asociaciones de Mdicos. Propuesta metodolgica del Proyecto Esta metodologa hace relacin a la manera como se va a trabajar con los cabildantes (o lobistas) para lograr una profesionalizacin de la prctica del cabildeo. La metodologa ha sido principalmente usada con ejecutivos de empresas y consta de cuatro pasos: 1) Emprico; en efecto consiste en que los procesos se inicien y se mantengan a partir de la experiencia de los expertos en cabildeo. 2) Reflexivo; consiste en una gua de reflexin acerca de las historias o experiencias que han sido compartidas por los cabildantes con el objetivo de crear un ncleo fundamental de preguntas a la hora de trabajar. 3) Decisiones de evaluacin; Una vez se tenga terreno abonado con los dos pasos anteriores, este paso envuelve algunas preguntas como estas: Qu pienso acerca del cabildeo? Qu estoy haciendo como cabildante?, Cul es el valor de lo que estoy haciendo como cabildante? Los estndares y las normas de profesionalizacin de la labor del cabildante se encuentran alojadas en el trabajo consciente de los mismos cabildantes porque no existe autoridad externa o verdad eterna que regule o dicte los mejores criterios a los cuales los profesionales puedan apelar. Esta evaluacin es interdisciplinar e interactiva y se realiza por medio de entrevistas individuales, pequeos grupos focales y largas reuniones plenarias con participantes de diferentes campos: 2

cabildantes, abogados, legisladores, cientficos, filsofos, corporaciones de cabildeo y mujeres y hombres del comn. Es muy importante que exista la variedad y la multidisciplinariedad porque los resultados de las preguntas sern dinmicos y la prctica del cabildeo ser ms comprensible para poder alcanzar el objetivo crucial que es la pregunta de; cmo se debe trabajar desde el cabildeo dentro de una sociedad democrtica? 4) Accin. La principal accin que el grupo de trabajo debe alcanzar es la de la aprobacin, publicacin y promocin de los estndares, guas o normas para los cabildantes que el mismo proceso ha generado. La promocin de los parmetros y estndares resultantes del proceso (experiencia, reflexin, decisin, accin) es la parte ms importante de dicho esfuerzo cooperativo. El proceso no se puede quedar en la simple publicacin de un libro, sino que debe incluir una decisin creativa sobre el proceso de promocin. ORIGEN DEL PROCESO El proceso llevado a cabo por Woodstock es el reflejo del aprendizaje de un tipo de educacin que por supuesto es la jesuita. Esta educacin no consiste en la simple descarga y posterior transmisin de informacin a los alumnos sino que consiste ms bien en un desarrollo del estudiante en su capacidad de pensar, juzgar, deliberar y decidir cmo actuar. Todas estas actividades estn enraizadas en el diseo humano bsico de la conciencia humana, se podra decir que son instintivas. Los estudiantes aprenden, en otras palabras, cmo saber qu es verdad y hacer lo que es correcto. En casos particulares, como por ejemplo toma de decisiones en negocios o gobierno, los estudiantes pueden disear y articular claramente y persuasivamente un curso de accin concreto, lo cual debe ser tanto inteligente como responsable. Afortunadamente, esta metodologa educativa es adaptable para uso, no solo de estudiantes jesuitas o religiosos en retiro, sino por cualquier persona que le preocupa el bien comn. Por qu se lleva a cabo esta investigacin sobre la tica de los grupos de presin o cabildeo? y qu podemos aprender de l? En el principio, se es muy consciente de la creciente importancia del cabildeo, de la promocin poltica deliberada, como un hecho real en la poltica americana. 3

La meta original era comprender este hecho en sus diversas y complejas dimensiones, alcanzando una justa y balanceada evaluacin del proceso de cabildeo y proponiendo medidas que remediaran conductas que la prctica del cabildeo crea necesarias. La investigacin se rige por dos principios reguladores. Primero, no se puede apreciar una realidad humana compleja sin antes entenderla, desde el interior, desde la perspectiva de los actores participantes, como desde el exterior, desde la perspectiva de los observadores imparciales. Comenzando con la experiencia y reflexin de los lobistas propiamente, despus se consultaron los hallazgos empricos de los que han estudiado el papel del cabildeo en la democracia americana. Segundo, se quiso comprender el cabildeo como parte indispensable del proceso de toma de decisiones, pero tambin en sus efectos institucionales ms amplios y culturales sobre la salud de la democracia estadounidense. Por lo tanto, una intencin cvica y un fuerte deseo de promover el bien pblico motivaron los esfuerzos de esta investigacin desde el principio hasta el final. Para el propsito de entender la promocin poltica contempornea, se realizaron y se trataron de responder cuatro preguntas: Qu es el cabildeo? Cmo trabaja esto en la poltica Americana hoy? Por qu ha llegado a ser tan influyente en el zapping de la conducta del gobierno federal? Qu desafos ticos y polticos se crean para los participantes comprometidos y para los ciudadanos de a pie? Como se procedi desde el entendimiento a la evaluacin, se reconoci explcitamente la importancia y el legtimo rol de la promocin poltica en una democracia representativa. El derecho poltico de pedir al gobierno la reparacin de agravios est profundamente consagrado en el derecho angloamericano y la tradicin. Lo mismo aplicado para el derecho a la asociacin voluntaria, y la formacin deliberada de grupos cvicos para la consecucin de fines y propsitos comunes. En una democracia continental como la de Estados Unidos, los cuerpos intermediarios son claramente necesarios para conectar a los ciudadanos americanos con el gobierno federal en Washington. Estos cuerpos intermediarios deben ser fuentes de comunicacin recproca, informar al gobierno de las opiniones, necesidades y preocupaciones de una ciudadana amplia y 4

diversa, proporcionar a los funcionarios pblicos, a su vez, una oportunidad para educar a la gente sobre conductas de gobierno y sobre la complejidad de los asuntos nacionales e internacionales. Los cuerpos intermediarios deben tratar de disminuir la lejana y la impersonalidad del gobierno y garantizar la rendicin de cuentas de los funcionarios pblicos a los ciudadanos que representan. Se distingui tambin entre derechos polticos explcitos y su ejercicio responsable. El derecho a la libre expresin, por ejemplo, no nos autoriza a calumniar a nuestros vecinos o a gritar "fuego" en un teatro abarrotado de gente. En la bsqueda por clarificar el ejercicio responsable de los derechos de la promocin poltica, se apela tanto a la ley como a la tica. La ley articula las prescripciones y prohibiciones que gobiernan la prctica del cabildeo. La tica busca descubrir la justificacin ltima de la promocin poltica: los bienes humanos que se destinan a promover, los derechos individuales que requieren ser respetados, las obligaciones que asisten al ejercicio de los derechos polticos, y las probables fuentes y consecuencias de los abusos explcitos. Las violaciones de las leyes y normas existentes con claros ejemplos de abuso de la promocin. Pero las normas de tica y principios ponen de manifiesto que uno puede jugar con las reglas y, ms aun, participan en una injusticia sistemtica. La adhesin a las reglas de juego proporciona una primera aproximacin a la justicia, sin embargo, las propias normas pueden ser injustas, favoreciendo a un grupo por sobre la desventaja sistemtica de otro. Considrese por ejemplo las leyes de segregacin o leyes que permiten la creacin de monopolios. DEFINICIONES Se entiende el cabildeo como el intento deliberado de influir en las decisiones polticas a travs de diversas actividades de promocin pblica. Los lobistas usan varios significados (como reputacin personal, obligacin personal, relaciones e incentivos financieros) para ganar la confianza de los funcionarios pblicos y su personal, y para lograr objetivos polticos seleccionados. Los cabildantes persiguen sus objetivos bien a travs del acceso "ganado", por la que el grupo de presin o el cabildante puede compartir informacin y opiniones que influyen en la formacin de orden pblico, o mediante la "posicin" de influencia, que se basa en la postura de uno en el mbito pblico que "gan" a travs de otros medios. El estudio se basa exclusivamente en el cabildeo del gobierno federal de Washington D.C. Los mayores actores envueltos en el cabildeo con los clientes (personas individuales y 5

organizaciones de inters) quienes hacen los contratos con cabildantes (individuos, otros departamentos de la firma cliente o una firma externa) quienes despus desarrollan varios mtodos, estrategias, y tcticas (ej. un diseo de campaa de cabildeo) para informar, influir y presionar en quienes hacen poltica pblica (ej. Legisladores, los administradores de la rama ejecutiva y en sus equipos) quienes realizarn las polticas que inevitablemente afectarn el bienestar de la poblacin, esto es, el bien comn de los americanos. Los grupos de inters cabildantes pueden ser realizados directamente a travs de una asociacin comercial o de una representacin sindical, o a travs de representantes de los grupos de intereses especiales en Washington. Aunque algunos de estos participantes pueden considerarse ellos mismos, dentro del proceso deliberativo, como formalmente cabildantes, muchos otros ciudadanos que tambin participan directa o indirectamente en tal proceso, no se consideran o se definen como cabildantes.

Principios Woodstock para la conducta tica del cabildeo: Propsito: Estos principios intentan proveer una orientacin prctica a las personas que estn involucradas en el proceso de cabildeo. Estos reflejan las consideraciones esenciales que los participantes en este proceso deben abordar y evaluar en orden a realizar las funciones como cabildante con competencia profesional, integridad personal y responsabilidad cvica. Algunos de los principios juegan con la actual prctica del cabildeo. Otros se refieren al contexto en el que grupos de presin se producen y las consecuencias de estos para la democracia estadounidense. Para el propsito de estos principios, el cabildeo se entiende como, el intento deliberado de influir en las decisiones polticas a travs de diversas formas de promocin dirigidas a los polticos en nombre de otra persona, organizacin o grupo. Organizacin de los principios Los principios estn divididos en siete secciones tratando los siguientes aspectos del cabildeo: 1. Cabildeo y el bien comn. 2. Relacin cabildantes-clientes. 3. Relacin cabildantes- realizadores de las polticas pblicas. 4. Cabildantes y formadores de opinin pblica. 6

5. Conflicto de intereses. 6. Estrategias y tcticas de cabildeo. 7. La integridad de la profesin del cabildeo. 1. La bsqueda del cabildeo debe tener en cuenta el bien comn, no slo los intereses de un cliente en particular. Puesto que el propsito del cabildeo es influir en la formulacin de polticas pblicas, los cabildantes deben reconocer que sus responsabilidades son diferentes a las de un abogado en una controversia meramente privada entre dos adversarios, como las partes en un pleito. Un genuino compromiso con el bien comn por parte de los clientes, los cabildantes y los realizadores de polticas, es esencial si la integridad de la democracia americana pretende ser preservada. 2. La relacin cabildantes- clientes tienen que estar basadas en el mutuo respeto. El cabildante slo debe emprender o continuar una tarea para un cliente cuya direccin est realmente comprometida con una conducta tica aceptable. El cabildante tiene la responsabilidad de asesorar al cliente sobre los efectos potencialmente nocivos de los objetivos de cabildeo, estrategias y tcticas que estn siendo consideradas. 3. El realizador de polticas pblicas est en el derecho de esperar una divulgacin responsable de parte del cabildante, incluyendo informacin precisa y fiable acerca de la identidad de los clientes y de la naturaleza y las implicaciones de los asuntos. 4. Al tratar con otros forjadores de opinin pblica, el cabildante no pueden encubrir o falsificar la identidad de los hechos pertinentes o de otro cliente. 5. El cabildante debe evitar conflictos de intereses. Adems de las obligaciones cvicas con el pas, el cabildante tiene obligaciones profesionales con los clientes y obligaciones personales con su conciencia. El cumplimiento de estas obligaciones puede dar lugar a diversos conflictos de inters y responsabilidad. 6. Algunas tcticas son inadecuadas en la bsqueda de un compromiso de cabildeo. El ejercicio responsable de la Primera Enmienda de los derechos de cabildeo limita la seleccin de estrategias y tcticas de presin. 7. Los cabildantes tienen la obligacin de promover la integridad de la profesin del cabildeo y de la comprensin por parte del pblico del proceso de cabildeo. 7

Los cabildantes deben ayudar a educar al pblico acerca del apropiado rol del cabildeo en una sociedad democrtica, deben promover la comprensin del pblico sobre el proceso de cabildeo. INSIDERS AND OUTSIDERS (Actores internos y actores externos) Cmo se evaluaron finalmente los logros y las limitaciones de la prctica del cabildeo en los Estados Unidos? Desde el principio, hubo sorpresa por una notable divisin en los juicios valorativos de actores internos y externos. La mayora de los que actualmente participan en el proceso de cabildeo, particularmente clientes corporativos, lobistas o cabildantes expertos, funcionarios pblicos y sus equipos, pensaron que el funcionamiento del sistema era razonablemente bueno (aunque hubo muchas dudas sobre el papel del dinero en la vida poltica estadounidense). Ms juicios crticos fueron expresados por grupos de inters pblicos, sin animo de lucho y defensores de los pobres y desfavorecidos. Ellos pensaron que el sistema indebidamente favoreca a aquellos con riqueza, poder, y abundantes recursos polticos. Varios investigadores crticos creen que el sistema trabaja para segregar jugadores (que se desplazan dentro y fuera de las puertas giratorias gubernamentales) de los ciudadanos comunes, particularmente de los pobres, de los no calificados, y de los poco educados. Ellos as mismo reconocen que la imagen popular de la profesin del cabildeo y de los cabildantes est probablemente fuera de tiempo. La legislacin vigente y el escrutinio de los medios han hecho contrapartida directa y explcita a favor de arreglos poco frecuentes. El cabildeo hoy da es altamente sofisticado y multidimensional, de reinstalacin en un complejo conjunto de dispositivos de persuasin, muchos de ellos tomados de la esfera de las relaciones pblicas. Aunque defensores del sistema acusan a sus crticos de desinformados y con mala interpretacin del real funcionamiento del proceso de cabildeo, los ciudadanos crticos de todo el espectro poltico estn tratando de articular su intuicin adyacente de que las reglas del juego poltico no son justas, que stas indebidamente favorecen a los ricos y bien posicionados. En un campo diverso y de final abierto como el cabildeo, es muy difcil realizar una evaluacin de desempeo de manera colectiva. Simplemente no se sabe cmo evaluar la rectitud y la conducta de los cabildantes activamente, muchos de ellos sin registrar aun. En lugar de emitir un juicio sobre la profesin de cabildeo como un todo, se eligi articular los principios internos y normas 8

que propiamente gobiernan el proceso de cabildeo. Los principios de Woodstock se basan en la conducta del cabildeo en su mejor momento y en los ideales tradicionales de la democracia representativa. Woodstock reconoce una laguna importante en el esfuerzo realizado. Por ejemplo, no se realizaron recomendaciones especficas acerca del tema de la financiacin de las elecciones federales. El silencio sobre problemas fundamentales probablemente no ser malinterpretado. Se reconoce cuan importante y cuan problemtico se ha vuelto el rol poltico del dinero, pero no se ha desarrollado un consenso entre los investigadores de Woodstock, o entre quienes fueron entrevistados, sobre la mejor manera de abordar este problema crtico nacional. LA LETRA Y EL ESPRITU DE LA LEY El espritu de la regla dice qu hacer y qu no hacer. Los principios y preceptos articulan las razones tras las cuales la conducta intenta ser guiada, inspirada, y dirigida en la espesura de la vida cotidiana. La complejidad de la vida prctica y de las mltiples consideraciones que sobrelleva la eleccin humana, requiere de reglas que sean sabiamente interpretadas y de principios que sean ampliamente aplicados. La antigua distincin entre la letra y el espritu de la regla se mantiene en vigor. El punto de distincin entre stos es que quienes actan bajo el espritu de la ley no solo satisfacen sus requerimientos explcitos sino que tambin buscan promover los propsitos para los cuales la ley se cre. En una cultura que celebra el ejercicio del inters propio, el individualismo y el xito empresarial, el espritu de la ley, el cual parece adecuado a los bienes comunes, entrara en conflicto directo con la tendencia operativa que da forma y que se aplica en las reglas existentes bajo la va de favores privados e intereses partidistas. Este conflicto tradicional es inseparable de las explicaciones polticas porque la virtud cvica es muy importante en la vida pblica. La virtud cvica dispone a los que hacen e influyen en las decisiones pblicas a pensar, hablar y actuar en nombre del bien comn. Las virtudes cvicas del coraje, la moderacin, la sabidura, y la justicia son las excelencias prcticas que esperamos de los ciudadanos. Este estudio cooperativo no solo fue realizado desde la perspectiva acadmica de los participantes, sino tambin desde la visin de su estatus como ciudadanos dedicados a la experiencia estadounidense en curso de la democracia. Se comparte la esperanza de que las naciones fundadas puedan lograr libertad y justicia para todos los ciudadanos. Se cree tambin, como los tericos republicanos clsicos, que la justicia es el estndar de excelencia para las comunidades polticas. Para hacer este compromiso con la 9

justicia concreta y contundente, es esencial articular criterios de aplicacin. Bajo qu condiciones es un proceso de toma de decisiones justo? Cundo las leyes y organizaciones polticas de las cuales devienen las decisiones colectivas, son razonables y justas? Hay tres criterios fundamentales segn Tomas de Aquino en su Tratado sobre la Justicia, estos son: * La causa final por la cual la ley y la poltica son creadas; * el autor de la decisin legislativa o poltica; *la forma racional de los edictos pblicos o leyes (Cmo se distribuyen los beneficios y las cargas pblicas en forma proporcional?). Como Aquino explica estos criterios, pone en claro que el adecuado fin de las decisiones pblicas es promover y asegurar el bien comn; que la autoridad del legislador deriva de la demostracin de su independencia e imparcialidad, de su representacin constante de los intereses de la comunidad como un todo; y que la distribucin de las cargas y beneficios pblicos es gobernada por el principio de la proporcionalidad. De aquellos a quienes mucho se da, de igual manera mucho se espera. Grandes desafos para la Democracia Americana se experimentan de generacin en generacin. En nuestro tiempo, dicen los autores, no hemos sido llamados para poner fin a la esclavitud, para superar la depresin econmica, o para resistir a la amenaza totalitaria. El desafo que enfrentamos es el de crear justicia econmica y permanente solidaridad poltica en una poca de relativa paz y prosperidad. Hasta que se enfrente este desafo democrtico, la promesa americana histrica de la libertad y la justicia seguir sin cumplirse.

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