Privatizacion Peru 1991-2002

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gestin pblica
l proceso de privatizaciones en el Per durante el perodo 1991-2002

Ariela Ruiz Caro
Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificacin Econmica y Social - ILPES
Santiago de Chile, julio de 2002
Este documento fue preparado por Ariela Ruiz Caro, consultora del Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificacin Econmica y Social ILPES. Las opiniones expresadas en este documento, que no ha sido sometido a revisin editorial, son de exclusiva responsabilidad de la autora y pueden no coincidir con las de la Organizacin.
Publicacin de las Naciones Unidas LC/L.1762-P/E LC/IP/L.207 ISBN: 92-1ISSN: 1680-8827 Copyright Naciones Unidas, julio de 2002. Todos los derechos reservados N de venta: S.02.II.G.75 Impreso en Naciones Unidas, Santiago de Chile La autorizacin para reproducir total o parcialmente esta obra debe solicitarse al Secretario de la Junta de Publicaciones, Sede de las Naciones Unidas, Nueva York, N. Y. 10017, Estados Unidos. Los Estados miembros y sus instituciones gubernamentales
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pueden reproducir esta obra sin autorizacin previa. Slo se les solicita que mencionen la fuente e informen a las Naciones Unidas de tal reproduccin.
CEPAL - SERIE Gestin pblica
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ndice
Resumen ........................................................................................ 7 Sntesis y conclusiones ................................................................. 9 I. Introduccin............................................................................. 13 II. Las empresas pblicas en el Per..................................... 15 A. Surgimiento y expansin ..................................................... 15 B. Crisis fiscal y reestructuracin del Estado .......................... 17 C. Antecedentes de la opcin privatizadora en Per................ 19 III. La privatizacin en el Per en la dcada de los noventa ...................................................................................... 21 IV. Evolucin y etapas del proceso de privatizacin en el Per........................................................................................ 27 A. Reestructuracin de las empresas pblicas: 1990-1991 ...... 32 B. Etapa intensiva:: 1992-1996 ................................................ 33 C. Estancamiento: 1997-2000 .................................................. 37 D. Resurgimiento de la privatizacin y debate actual .............. 40 V. Impacto de las privatizaciones en el Per....................... 45 A. Logros y limitaciones .......................................................... 45 B. Evaluacin sectorial............................................................. 50 Bibliografa ...................................................................................... 81 Serie gestin pblica: nmeros publicados........................... 83
El proceso de privatizaciones en el Per durante el perodo 1991-2002
ndice de cuadros
Cuadro 1 Cuadro 2 Utilidades de las principales empresas estatales ........................................................ 19 Empresas y acciones transferidas al sector privado y otros organismos en el perodo 1985-1990...................................................................................................... 20 Cuadro 3 Resultado de las privatizaciones por actividad econmica ........................................ 28 Cuadro 4 ndice real de los principales precios y tarifas pblicas............................................. 32 Cuadro 5 Autorizacin de venta accionaria de empresas regionales de servicios pblicos de electricidad ............................................................................................................ 33 Cuadro 6 Principales privatizaciones segn monto de venta: 1991-1996.................................. 34 Cuadro 7 Programa de privatizaciones y concesiones en el 2002 ............................................. 40 Cuadro 8 Privatizaciones que emplearon obligaciones elegibles o papeles de la deuda externa ........................................................................................................................ 48 Cuadro 9 Empleo en las empresas estatales............................................................................... 48 Cuadro 10 La corrupcin en Amrica Latina............................................................................... 49 Cuadro 11 Precio pagado por venta de lnea instalada telefnica en Amrica Latina................. 51 Cuadro 12 Programa de rebalanceo tarifario 1994-98 segn contratos de concesin, tarifas tope promedio ponderadas.......................................................................................... 52 Cuadro 13 Abonados telefona celular y radio troncalizado digital ............................................ 54 Cuadro 14 Precio medio y costo medio operativo de la electricidad........................................... 54 Cuadro 15 Privatizacin de Empresas Elctricas: ELECTROLIMA y ELECTROPER .......... 54 Cuadro 16 Potencia instalada por tipo de central......................................................................... 56 Cuadro 17 Estados financieros de las principales empresas elctricas (Lima)............................ 58 Cuadro 18 Privatizacin de PETROPERU .................................................................................. 64 Cuadro 19 Contratos petroleros firmados 1993-1999.................................................................. 68 Cuadro 20.A Ingresos obtenidos por la privatizacin 1992-1997.................................................... 69 Cuadro 20.B Excedentes generados por PETROPERU 1992-1998 ................................................ 70 Cuadro 21 Principales transacciones en el sector minero............................................................ 71 Cuadro 22 Produccin minera: 1990 y 2000................................................................................ 74 Cuadro 23 Ingresos por privatizacin del sector financiero ........................................................ 75
ndice de recuadros
Recuadro 1 Recuadro 2 Recuadro 3 Recuadro 4 Recuadro 5 Recuadro 6 Recuadro 7 Recuadro 8 Recuadro 9 Modalidades de privatizacin de empresas estatales ................................................. 23 Objetivos de las concesiones...................................................................................... 25 Modalidades de concesin ......................................................................................... 25 Principales operadores nacionales e internacionales que participaron en el proceso de venta de empresas pblicas ...................................................................... 30 Principales firmas concesionarias .............................................................................. 30 Acciones que incidieron en la paralizacin del proceso de privatizaciones en el Per a partir de 1997 .................................................................................................. 39 Beneficios otorgados por la legislacin minera para promover la inversin privada.... 72 Estrategia de privatizacin fragmentada de Centromin Per S.A. ............................. 73 Proceso de reestructuracin de la banca a partir de 1998 .......................................... 79
ndice de grficos
Grfico 1 Grfico 2 Grfico 3 4 Dficit de empresas pblicas no financieras .............................................................. 17 Modalidades de traspaso de empresas pblicas al sector privado.............................. 28 Participacin porcentual de ingresos de privatizacin por sectores econmicos....... 29
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Grfico 4 Grfico 5 Grfico 6 Grfico 7 Grfico 8 Grfico 9 Grfico 10 Grfico 11 Grfico 12 Grfico 13 Grfico 14 Grfico 15 Grfico 16 Grfico 17 Grfico 18 Grfico 19 Grfico 20 Grfico 21 Grfico 22
Inversiones comprometidas por sectores econmicos ............................................... 29 Inversiones por pas de origen.................................................................................... 31 Montos anuales de transacciones e inversiones comprometidas por privatizaciones ... 31 Inversin privada en relacin al PBI.......................................................................... 37 Lneas instaladas adicionales ..................................................................................... 51 Densidad de telfonos fijos........................................................................................ 53 Densidad de telfonos pblicos.................................................................................. 53 Coeficiente de electrificacin .................................................................................... 55 Evolucin de las prdidas de energa en los sistemas de distribucin....................... 57 Consumo de energa per cpita .................................................................................. 57 Resultado econmico de las empresas de electricidad............................................... 58 Consumo de electricidad en el Per urbano............................................................... 59 Balanza comercial de hidrocarburos .......................................................................... 62 Nmero de pozos petroleros de exploracin y desarrollo.......................................... 66 Reservas probadas de petrleo................................................................................... 66 Produccin de petrleo: 1993-2001 ........................................................................... 67 Nmero de empleados en el sistema bancario comercial........................................... 77 Impuesto a la renta del sistema bancario comercial................................................... 78 Utilidad neta del sistema bancario comercial ............................................................ 78
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Resumen
El estudio tiene por objeto realizar una evaluacin general del proceso de privatizacin de las empresas pblicas en el Per que tuvo lugar durante la dcada de los noventa, con el fin de describir las caractersticas del proceso y determinar el nivel de cumplimiento de los objetivos que justificaron su ejecucin. Los resultados pretenden proporcionar algunos elementos de juicio que permitan enriquecer el debate sobre el relanzamiento del proceso de privatizaciones, despus que ste perdiera dinamismo a partir de 1997. ste comprende cinco captulos. En el primero de ellos se realiza una presentacin general del contenido del mismo, mientras que en el segundo se efecta un anlisis sobre el surgimiento y expansin de las empresas pblicas en el Per, as como de los factores que determinaron su crisis y necesidad de reestructurarlas. Se presentan, asimismo, algunos intentos de privatizacin en el pas antes de la dcada de los noventa. En el tercer captulo se tratan los fundamentos que sustentan la opcin privatizadora, los objetivos que se pretenden, y las caractersticas del marco legal e institucional creado para transferir las empresas pblicas al sector privado. Con el fin de sistematizar la evolucin del proceso de privatizaciones en la economa peruana desde inicios de la dcada de los noventa, en el siguiente captulo se caracterizan cuatro etapas: una primera de saneamiento financiero as como de reingeniera de las empresas pblicas durante 1990-91; una intensiva que comprende el perodo 1992-1996, la ms dinmica y en la que se efectuaron las ms importantes transacciones; una tercera, que cubre el perodo 19972001, caracterizada por una significativa reduccin en el ritmo de las 7
privatizaciones a pesar de la instrumentacin de normas legales destinadas a acelerarlas a travs del mecanismo de concesiones. La cuarta etapa presenta un estado de situacin de las circunstancias, caractersticas y ejes centrales del debate que presenta el proceso de privatizacin que impulsa actualmente el gobierno peruano. Finalmente, en el quinto captulo se realiza una caracterizacin general de dicho proceso y se intenta un balance de los logros y limitaciones de las privatizaciones realizadas en los principales sectores de la economa.
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Sntesis y conclusiones
Una dcada despus de haberse iniciado el proceso de privatizacin de empresas pblicas en el Per, la sensacin de prdida irreversible del control sobre las empresas del Estado, que algunas fueron vendidas a precios subvaluados, que en ciertos casos la privatizacin no se justificaba, que estuvo mal concebida y, que los recursos que se obtuvieron por su venta no tuvieron los destinos adecuados, prevalecen en la sociedad sobre los beneficios obtenidos en este proceso. La crisis financiera y de gestin que atravesaban las empresas pblicas, as como las dificultades econmicas que impedan dar cumplimiento al servicio de la deuda externa durante la dcada de los ochenta fueron los factores determinantes que impulsaron el proceso privatizador. Los resultados del proceso de privatizacin en el Per han sido ambivalentes. La ampliacin de la cobertura de los servicios pblicos y la modernizacin tecnolgica en diversos sectores de la economa, as como los altos niveles de inversin que han incrementado la produccin en el sector minero son algunos de los rasgos notables de este proceso. Sin embargo, los indicios y la informacin disponibles permiten aseverar que no se han logrado satisfacer todos los objetivos que justificaron su implementacin. En lneas generales, el proceso estuvo caracterizado por su profundidad y por el acelerado ritmo de su ejecucin. Ello dio lugar a que las privatizaciones no se realizaran en las mejores condiciones, motivando frecuentes cambios no slo de programacin sino inclusive
de enfoque respecto a las razones que explicaban las formas de privatizacin. As por ejemplo, no se tuvieron en cuenta criterios respecto a las caractersticas y los roles que desempeaban las diferentes empresas pblicas en el quehacer econmico y social del pas, ni se definieron los alcances y objetivos especficos del proceso en funcin de las particularidades de la economa peruana. La generacin de recursos para cumplir las metas fiscales subordin cualquier otra meta, constituyndose en el objetivo rector de la poltica de privatizaciones. Al contrario de lo sucedido en el Per y en muchos pases de la regin, las experiencias de privatizacin en los pases industrializados no implicaron un retiro abrupto del Estado, sino ms bien un redimensionamiento de su estilo de intervencin. En esos pases, la fortaleza de las instituciones polticas y la existencia de una sociedad civil organizada dieron lugar a que los gobiernos optaran por el gradualismo en el proceso de privatizacin y a que las autoridades tuvieran que exponer y negociar las medidas adoptadas. En el Per, en cambio, ha prevalecido una tendencia a evitar el debate pblico. Las publicaciones oficiales y los estudios acadmicos que hacen referencia al impacto de las privatizaciones en el Per, coinciden en sealar que uno de los efectos ms notables de este proceso ha consistido en haber actuado como un decisivo catalizador de la inversin privada que sustent el crecimiento econmico de la dcada de los noventa. En efecto, se estima que dos tercios del stock de inversin extranjera se origin de un modo directo como consecuencia del proceso de privatizacin. El proceso de privatizaciones coincidi con un perodo en el que se canalizaron importantes flujos de capitales hacia los pases emergentes durante los inicios de la dcada de los noventa. El estallido de la crisis en el sudeste asitico, en 1997, marc un punto de inflexin en el flujo de capitales al iniciarse un proceso de contraccin. Hasta ese momento, el acceso a recursos financieros permiti que las reformas neoliberales posibilitaran el crecimiento y modernizacin de algunos sectores de la economa y que la aplicacin de polticas de equilibrio macroeconmico y fiscal acabaran con el proceso de hiperinflacin. Sin embargo, estas reformas no tuvieron un impacto positivo en el aparato industrial local, ni tampoco en el agro. Por eso, los resultados en trminos de la generacin de empleo y de ingresos de la poblacin no han sido satisfactorios. La privatizacin de las empresas pblicas se plante, en el caso peruano, como uno de los elementos centrales de la reforma del Estado y fue concebida como una herramienta a travs de la cual el Estado trasladara al sector privado la iniciativa productiva y empresarial con el fin de fortalecerse y tornarse eficiente en aquellas reas en las que haba perdido presencia en las ltimas dcadas: educacin, salud, justicia y seguridad. Sin embargo, la crisis profunda que padecen estas reas constituyen una muestra clara del incumplimiento de un aspecto fundamental de las promesas justificatorias de la privatizacin. La combinacin Estado-mercado en la dcada de los noventa no ha podido tampoco reducir la pobreza ni disminuir las desigualdades, hecho que incide en un debilitamiento de la gobernabilidad democrtica. El rol subsidiario del Estado que se consolid en la nueva Constitucin promulgada en 1993-no permiti que se considerara la posibilidad de retener algunas empresas pblicas rentables. Este punto de vista fue profundamente cuestionado, especialmente cuando como resultado del proceso de reestructuracin al que fueron sometidas las empresas pblicas antes de ser privatizadas, muchas haban revertido sus balances de prdidas y empezaban a generar utilidades. Otro de los aspectos cuestionados fueron las operaciones de privatizacin a partir de la venta fragmentada de empresas como la petrolera estatal PETROPERU y el complejo minero de la Empresa Minera del Centro (CENTROMIN-PER). Se sostuvo que la fragmentacin de las empresas responda al inters de los postores de facilitar su participacin en la economa con criterios selectivos, dejando al Estado la responsabilidad de hacerse cargo de las unidades menos 10
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rentables. Quienes cuestionaban esta modalidad de privatizacin argumentaban que la tendencia mundial moderna se orienta a que las empresas mineras y petroleras se agrupen y se asocien vertical y horizontalmente para fortalecer y lograr mejor competitividad internacional y una mayor capacidad de negociacin. La experiencia peruana, y las de varios pases de la regin, han demostrado que las privatizaciones no han generado un sistema de financiamiento pblico autosustentable en el tiempo, y que han constituido un paliativo de corto plazo que concluye tan pronto finaliza la venta. No obstante, las privatizaciones permitieron que el Estado dejara de destinar recursos para invertir en empresas que requeran ser modernizadas. Asimismo, la venta de las empresas pblicas que en muchos casos signific el derecho a operar en mercados protegidos o en condiciones monoplicasgener al Estado ingresos en divisas, as como ttulos de la deuda externa que produjeron un relativo ahorro en el pago de intereses. Lo que contina percibiendo el Estado luego de concluido el proceso de privatizacin son los ingresos tributarios procedentes de las empresas privatizadas. Sin embargo, algunas medidas relacionadas con la promocin de la inversin privada, como aquellas que permiten revaluar activos y depreciarlos por segunda vez, afectan los ingresos del Estado de forma significativa. Estas medidas han sido aplicadas por algunos operadores del sector elctrico que iniciaron sus actividades a raz de las privatizaciones y que, de acuerdo al laudo arbitral, al que se tuvo que recurrir en el conflicto, no pagarn impuesto a la renta hasta despus del ao 2006. No todas las operaciones de privatizacin se caracterizaron en el Per por su transparencia. Muchas estuvieron signadas por irregularidades tanto en el desarrollo del proceso como en el destino otorgado a los recursos provenientes de la venta de las empresas. Es as, que la experiencia de privatizacin en el pas no pudo probar otro de los argumentos justificatorios que sostena que un sistema dnde la mayora de decisiones empresariales se toman con criterios de mercado y en funcin de responsabilidades privadas disminuye los problemas de corrupcin que supuestamente son inherentes a la condicin de empresas bajo control del Estado. Las primeras operaciones de privatizacin se produjeron en un escenario hiperinflacionario y de inestabilidad econmica, generalizados en la regin, agravados por una de orden poltico que estuvo determinada por la presencia de grupos terroristas. Estos problemas se utilizaron como argumentos para subvaluar algunas empresas que fueron privatizadas. El esquema utilizado en la mayora de casos de privatizacin de empresas del Estado en el Per fue el de la subasta pblica que implic la transferencia del control de la empresa. No se utilizaron joint-ventures u otras modalidades intermedias. Se consider que la subasta aseguraba mejores condiciones para los consumidores y el Estado a travs de un esquema transparente y competitivo en el que podan participar diversos postores. El proceso de privatizacin ha determinado un cambio significativo en la composicin pblica y privada de la deuda externa. La deuda privada ha tendido a aumentar como consecuencia del hecho que las empresas tomaron prstamos del exterior para comprar los activos pblicos. Es decir, las nuevas inversiones que han permitido la modernizacin y actualizacin tecnolgica en algunos sectores de la economa, as como la mayor cobertura de los servicios en telecomunicaciones y en los servicios elctricos, no se bas en la inversin de recursos propios ya acumulados, sino en la toma de crditos en el mercado internacional, hecho que fue facilitado por la importancia de los activos que disponan y la liquidez financiera prevaleciente en aquel momento. El problema de esta modalidad de inversin radica en el hecho que ante determinadas circunstancias motivadas por un contexto recesivo, las empresas privatizadas podran verse imposibilitadas de revertir los crditos contrados, teniendo que hacerse el Estado cargo de stas.
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Una de las consecuencias ms importantes que ha tenido el proceso de privatizacin es haber sido impulsor de una dinmica de concentracin y centralizacin del capital, especialmente en el sector constituido por empresas de servicios pblicos. La transferencia de algunas de estas empresas a grupos econmicos concentrados -independientemente de los significativos aportes que estas empresas realizan en trminos de tecnologa y modernizacin- podra implicar una transferencia de un importante poder de decisin del Estado que, bajo determinadas circunstancias, podra restar autonoma a importantes elementos de la poltica econmica e inclusive a su capacidad regulatoria. Cabe sealar, que algunas de estas empresas tienen una enorme influencia en la formacin de precios locales y, por consiguiente, en la estructura de precios y rentabilidades relativas que pueden afectar la competitividad de los restantes sectores de la economa. Al respecto, la experiencia viene demostrando que, al menos en el caso del suministro de los servicios pblicos, las ganancias en productividad y eficiencia no han sido transferidas debidamente a los usuarios, no solamente en cuanto a precios y tarifas sino tambin respecto del incremento de la calidad de los servicios. La excesiva injerencia del Poder Ejecutivo en los entes reguladores ha sido otra de las caractersticas de las privatizaciones en el Per. Los organismos creados para regular los servicios privatizados no tuvieron la necesaria independencia para llevar a cabo su misin con el alcance y la profundidad que exiga el resguardo del inters pblico involucrado. Una dcada despus de haberse iniciado el proceso de privatizaciones, se ha puesto en evidencia que el mercado no constituye automticamente garanta de calidad y precio. Es creciente el nmero de economistas que reconocen y sealan la existencia de fallas del mercado, lo cual hace necesario intervenciones correctivas del Estado. En opinin del Premio Nbel de Economa, Joseph Stiglitz, la visin de privatizar hoy y regular maana puede ser particularmente daina, especialmente porque puede consolidar grupos con un gran poder econmico. Stigiltz responsabiliza a los economistas a cargo de estas reformas de crear estos intereses econmicos y sostiene que al haber credo que los mercado funcionan y resuelven los problemas de ineficiencia generados por las fallas del Estado, se olvidaron de las fallas del mercado.1 Es importante destacar, asimismo, que en muchos casos, la deuda externa e interna de las empresas pblicas fue transferida al Gobierno Central antes de ser privatizadas, por un monto que ascendi a 1.460 millones de dlares. Adems, en otros casos, el Estado asumi tambin la deuda tributaria de las empresas, por un monto total que supero los 200 millones de dlares.2 La continuidad del proceso de privatizacin en el Per presenta actualmente serias dificultades de orden externo e interno. Los flujos de capitales vienen registrando una tendencia decreciente desde 1998, y la desconfianza de los eventuales inversionistas se ha visto acentuada recientemente por los efectos de la crisis en Argentina. A ello se aaden los factores internos que se expresan en el creciente rechazo de amplios sectores de la poblacin a continuar con el proceso. Este fenmeno de resistencia y rechazo a la venta de empresas pblicas no slo se est produciendo de forma creciente en el Per, sino tambin en otros pases de la regin, en donde las manifestaciones de la poblacin han llevado a la suspensin del proceso. Segn informacin del BID, el 63% de los latinoamericanos tiene una opinin desfavorable respecto a las privatizaciones de empresas estatales realizadas por los gobiernos en la dcada de los noventa. En el Per, dicho porcentaje es an mayor, lo cual dificulta seriamente el relanzamiento del programa de privatizaciones.
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The Observer, Londres mayo del 2002 Informe final de la Comisin Investigadora sobre delitos econmicos y financieros cometidos entre 1990 y 2001 del Congreso de la Repblica, junio del 2002
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I.
Introduccin
A inicios de la dcada de los noventa, las empresas pblicas atravesaban una crisis que exceda el plano financiero y de gestin ya que su accionar estaba deslegitimado por la sociedad. Los significativos dficit registrados por las empresas estatales en los aos previos a la reforma estaban siendo cubiertos en su mayor parte con financiamiento interno -el externo era virtualmente inaccesible como consecuencia de la crisis de la deuda externa-, hecho que impuls altos niveles inflacionarios. Dichos dficit de las empresas pblicas estuvieron originados en gran parte por la utilizacin de stas como instrumentos para canalizar subsidios durante las dcadas de los setenta y ochenta; las dificultades para acceder al mercado internacional de capitales, y la tendencia decreciente en los precios de muchos recursos naturales. Al momento de plantearse la reforma del Estado exista un consenso generalizado de que la transferencia de las empresas pblicas al sector privado constituira la forma de acabar con el dficit fiscal, la hiperinflacin, el exceso de burocracia, la falta de productividad y el manejo, muchas veces corrupto, que se haca desde las empresas del Estado. La erradicacin de esos males producidos por la ineficiencia del Estado, dara lugar al surgimiento de una economa con un crecimiento sostenible, eficiente y competitivo, que permitira por tanto, incrementar los ndices de empleo y los niveles salariales. Es as, que la poltica de privatizacin de empresas pblicas constituy un elemento central del programa de estabilizacin y reformas estructurales que el gobierno del Presidente Fujimori instrument con el objetivo de generar las condiciones para el crecimiento sostenido de la economa sobre la base de la inversin privada. En el marco de la poltica econmica delineada en el denominado 13
Consenso de Washington, se consider que la estabilidad econmica que ello generara, posibilitara a su vez acceder nuevamente a los mercados internacionales de crdito que haban permanecido inaccesibles a la mayora de los pases de la regin durante la dcada de los ochenta como consecuencia de la crisis de la deuda externa de 1982 El proceso de privatizacin transit distintas etapas desde su inicio en 1990, teniendo como antecedente el ajuste econmico iniciado en agosto de 1990 y los dispositivos de promocin de la inversin privada promulgados al amparo de las facultades extraordinarias otorgadas por el Congreso de la Repblica a mediados de 1991. La etapa entre 1992 y 1996, se caracteriz por la intensidad y rapidez de las operaciones realizadas. En sta se transfirieron al sector privado las ms importantes empresas pblicas del pas. A partir de 1997, condicionado fundamentalmente por la contraccin del flujos de capitales hacia los pases emergentes como consecuencia de la crisis asitica, y la de Rusia, al ao siguiente, las privatizaciones peruanas perdieron dinamismo. Este estudio intenta realizar una evaluacin del proceso de privatizacin que tuvo lugar en la dcada de los noventa con el fin de describir las caractersticas del proceso y determinar el nivel de cumplimiento de los objetivos que justificaron su ejecucin. Los resultados pretenden proporcionar algunos elementos de juicio que permitan enriquecer el debate sobre el relanzamiento del proceso de privatizaciones.
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II. Las empresas pblicas en el Per
A.
Surgimiento y expansin
Durante la dcada de los aos treinta, el gobierno peruano, al igual que la mayora de sus similares latinoamericanos, asumieron un papel ms activo en la conduccin de sus economas con el fin de atenuar los efectos derivados de la crisis de la Gran Depresin. En esos aos, se crearon un conjunto de instituciones, algunas de las cuales tenan como funcin regular la produccin de determinados bienes y de sectores productivos con el objetivo de protegerlos de las contingencias externas. Asimismo, en los pases de la regin se crearon los Bancos Centrales que se encargaron de la emisin de moneda, control y supervisin de las entidades financieras y crediticias, de la poltica cambiaria, entre otros. Al finalizar la segunda guerra mundial, en algunos pases latinoamericanos, especialmente en Argentina, Brasil, Mxico y Bolivia, se dio inicio a un proceso de nacionalizaciones en diversos sectores de la produccin de bienes y servicios, lo cual dio lugar a una creciente participacin del Estado en la actividad econmica. En el Per, este proceso se inici recin a fines de la dcada de los sesenta. Las nacionalizaciones, en algunos casos, fueron efectuadas en empresas que haban dejado de ser rentables por el elevado grado de obsolescencia que presentaban, ya que requeran ser modernizadas y reequipadas. No en todos los casos los accionistas estaban dispuestos a realizar inversiones de grandes magnitudes y por lo tanto, en algunos casos, prevaleci el inters de que stas fueran vendidas. (Minsburg,1994) 15
Es el caso de las lneas ferroviarias que requeran de urgentes inversiones para modernizar y hacer eficiente el servicio. En los aos posteriores, en la mayora de los pases de la regin tampoco el Estado realizara dichas inversiones. De ello se deriva que el sistema ferroviario y el transporte en general, hayan devenido en una muestra evidente de las deficiencias manifestadas en ciertos sectores de la conduccin estatal. Otro ejemplo en tiempos ms recientes del rol del Estado como salvador de empresas privadas, se present en el Per a mediados de la dcada de los setenta en el sector de la industria pesquera, en circunstancias en que ste se encontraba colapsado y las empresas que lo conformaban se encontraban imposibilitadas de revertir los crditos contrados con los bancos. Este tipo de acciones se produjeron reiteradamente en otros sectores, especialmente en el financiero en que el Estado se hizo cargo de las carteras incobrables de bancos y entidades financieras para evitar la quiebra. Es as que mediante la adquisicin de empresas a privados y tambin a travs de la creacin de nuevas entidades, el Estado en Amrica Latina fue tomando bajo su conduccin, en forma paulatina y sistemtica, una cantidad creciente de compaas que representaban los ms amplios y diversos rubros en la produccin de bienes y servicios. Estas acciones se realizaron en el marco de la poltica de sustitucin de importaciones, que dio lugar a una importante participacin de las grandes empresas locales y de compaas transnacionales que contaron con apoyo del Estado en aspectos que comprendieron la proteccin aduanera, crditos preferenciales, incentivos fiscales, entre otros, que impulsaron la conformacin de un mercado cautivo. Las caractersticas de los instrumentos de poltica econmica sealados fueron determinantes de los altos grados de ineficiencia que se presentaron en algunas de estas empresas.3 Es importante destacar que durante la dcada de los sesenta, organismos multilaterales como el Banco Mundial promovieron la creacin de empresas estatales como una manera de generar estructuras empresariales dentro del Estado a las cuales prestarles fondos, con posibilidades de lograr mayor eficiencia en relacin a las que podran lograr las entidades privadas. Esta orientacin prevaleci bsicamente en infraestructura, especialmente en electricidad. En el Per, el origen de la mayor parte de empresas pblicas, tanto nuevas como por resultado del proceso de nacionalizaciones, se remonta a inicios de la dcada de los setenta, en circunstancias en que el gobierno militar presidido por el Gral. Velasco Alvarado increment significativamente la participacin del sector pblico en la economa. El objetivo del gobierno era crear empresas para controlar la provisin de los servicios pblicos bsicos, generar una industria nacional intensiva en capital, controlar el sector financiero, as como producir y exportar recursos naturales. As, durante el perodo 1970-90 las empresas estatales experimentaron un fuerte crecimiento en su participacin en la economa peruana. Al final de la dcada de los ochenta, estas empresas controlaban entre el 15% y 20% del PBI, el 28% de las exportaciones y el 26% de las importaciones. El Estado tena el monopolio en servicios bsicos como la electricidad, hidrocarburos y las telecomunicaciones. Asimismo, tena una participacin de ms de 60% en el sistema financiero a travs de la banca estatal de fomento y la banca asociada-, controlaba el 35% de la produccin minera, y tena una participacin importante en la pesca, la comercializacin de alimentos, entre otras actividades econmicas.4 El crecimiento del mercado dependi del Estado, y esta fue la causalidad que perdur hasta los aos ochenta. Cuando el Estado entr en una profunda crisis se cancel no slo el modelo de
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Ver Minsburg, Naum, Privatizaciones y reestructuracin econmica en Amrica Latina en Realidad Econmica 116, junio de 1993 Instituto Argentino de Desarrollo Econmico, Buenos Aires Franco, B., Muoz I., Snchez, P. y Zavala V. Las privatizaciones y concesiones en La Reforma Incompleta, Tomo I, Universidad del Pacfico e Instituto Peruano de Economa, agosto del 2000, Lima pag.144
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crecimiento prevaleciente, sino que trajo consigo la crisis del sector privado, debido al tipo de relacin que haba entre ambos sectores. (Gonzales de Olarte, 1993) 5 Este conjunto de circunstancias condicionaron un cambio en el rol del Estado prevaleciente hasta entonces, al instrumentarse el programa de estabilizacin y reformas a partir de 1990. De hecho las medidas tendientes a la apertura y a la desregulacin de mercados evidenciaban la configuracin de un Estado orientado a proveer entornos adecuados para el funcionamiento del mercado, antes que por retomar el protagonismo en el sistema econmico. De esta manera, se fue configurando la concepcin subsidiaria del Estado para salir de la crisis 6.
B.
Crisis fiscal y reestructuracin del Estado
La crisis del Estado peruano tiene lugar a inicios de la segunda mitad de los aos setenta. Desde entonces, la inversin pblica registra una tendencia declinante. Pero no slo decreci el sector pblico; tampoco hubo un crecimiento de la inversin privada. Es decir, se produjo una involucin econmica7 que fue reforzada por la violencia terrorista que ocasion importantes prdidas de capital estatal. 8 El correlato de esta crisis fue el creciente desempleo, la prdida del poder adquisitivo de los salarios, el incremento de la pobreza a niveles extremos y la informalizacin, entendida sta como la actividad econmica al margen de la regulacin estatal de vastos sectores de la sociedad. Los dficit fiscales de las empresas pblicas, originados en gran parte por la utilizacin de stas como instrumentos para canalizar subsidios durante las dcadas de los setenta y ochenta, las dificultades para acceder al mercado internacional de capitales como consecuencia de la crisis de la deuda externa, y la tendencia decreciente en los precios de muchos recursos naturales, fueron algunos de los factores que modificaron el entorno favorable para el desarrollo de las empresas pblicas.
Grfico 1
DFICIT DE EMPRESAS PBLICAS NO FINANCIERAS
(como porcentaje del PBI)

0,00% -0,50% -1,00% -1,50% -2,00% -2,50% -3,00% -3,50% -4,00% -4,50% 1982 1984 1986 1988 1990 1992
Aos
Fuente: BCRP
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Gonzales de Olarte describe al modelo como primario exportador y semiindustrial dependiente (PESID). Pasc-Font, A., Saavedra, J. Reformas Estructurales y Bienestar. Grupo de Anlisis para el Desarrollo, 2001. Lima, pag.. 85 Trmino utilizado en Gonzales de Olarte, E., Privatizacin y nuevo rol econmico del Estado en el Per, Instituto de Estudios Peruanos, Lima 1993 Se estima que ms de 2/3 de los 20 000 millones de dlares perdidos por el pas a causa de la accin subversiva fueron patrimonio estatal.
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Al momento de plantearse la reforma del Estado, a inicios de la dcada de los noventa, las empresas pblicas atravesaban una crisis que exceda el plano financiero y de gestin ya que su accionar estaba deslegitimizado por la sociedad. Por ese motivo, exista un consenso generalizado en relacin a que la transferencia de las empresas pblicas al sector privado constituira la forma de acabar con el dficit fiscal, la hiperinflacin, el exceso de burocracia, y la falta de productividad. Adems, sera el medio necesario para equilibrar las cuentas externas y acceder nuevamente a los crditos internacionales. La erradicacin de esos males producidos por la ineficiencia del Estado, dara lugar al surgimiento de una economa eficiente y competitiva, se incrementara el PBI, y por lo tanto, los ndices de empleo y niveles salariales. El accionar del rol del Estado como gestor del desarrollo econmico fue entonces desterrado de la poltica econmica. Argumentos razonables no faltaron para ello. La Comisin de Promocin de la Inversin Privada (COPRI), entidad encargada de implementar el proceso de privatizacin, seal y divulg los errados criterios con que fueron manejadas las empresas pblicas al mencionar reiteradamente que stas utilizaron criterios polticos antes que econmicos o empresariales, se sobredimensionaron, incrementaron el dficit fiscal -con las consiguientes presiones inflacionariasperdieron eficiencia, beneficiaron a grupos de poder ligados a las empresas estatales, y algunas se convirtieron en fuente sistemtica de corrupcin. Si bien la COPRI consideraba que todo lo anterior podra ser coyunturalmente resuelto, sostena que las empresas pblicas eran por naturaleza lentas e ineficientes. Se sealaba que ante un entorno cada vez ms dinmico y competitivo que exiga tomar decisiones en forma inmediata, las empresas pblicas estaban en desventaja y se tornaban poco viables, siendo condenadas a un paulatino deterioro y/o a su inevitable desaparicin de no ser insertadas en el sector productivo a travs de inversiones que el Estado no poda, ni tena como realizar 9. Asimismo, prevaleci una tendencia a no explicar las causas del fracaso en el desempeo de las empresas pblicas en el Per, que en gran medida son atribuibles a los resultados desfavorables que se produjeron como resultado de las polticas de promocin de la inversin privada especialmente en el manejo de precios y tarifas pblicas y en algunos productos industriales- que conllevaron una aplicacin extrema del modelo de sustitucin de importaciones. Este modelo dio lugar a la realizacin de importantes transferencias del sector pblico al sector privado. En ningn momento se consider el rol potencial que puede tener el Estado como asignador eficiente de los servicios pblicos10 y garante de la equidad social en un pas que como el Per presenta profundas diferencias en la distribucin del ingreso. No se record tampoco que, ms all del anlisis de casos puntuales, la ineficiencia privada en ciertos sectores de la economa fue trasladada al Estado en reiteradas oportunidades. Como se mencion en el captulo anterior, esto ocurri especialmente en el sector financiero mediante la transferencia al Estado de carteras incobrables de entidades financieras privadas en quiebra. Estas medidas se adoptaron tambin en el sector industrial en donde muchas empresas fueron transferidas al Estado para preservar fuentes de trabajo. Con este tipo de acciones, el Estado se haba convertido en una suerte de hospital de empresas virtualmente quebradas con el consiguiente perjuicio para el conjunto de la comunidad, lo que demostrara que en los casos de ineficiencia privada se aprovech de las deficiencias del Estado (del burocratismo, de la falta de democratizacin, de la inexistencia de responsabilidad individual y de la corrupcin existente en determinados niveles del Estado) para trasladar a la sociedad los costos de tal ineficiencia. (Twaithes, Felder y Lpez, 1999)
9 10
La privatizacin en el Per: un proceso en marcha. COPRI diciembre de 1993 pag. 8 A pesar del potencial que podra tener el Estado como asignador ms eficiente en el mbito de los servicios pblicos, la propiedad estatal de las empresas pblicas no garantiza automticamente los intereses de los sectores de menores ingresos de la sociedad. El Estado no es una instancia neutral porque en el l se cristalizan relaciones de poder. El problema del Estado es mas complejo que el tamao de sus aparatos porque remite al poder social.
18
N 22
Ms all de las consideraciones mencionadas, hubo un hecho incontrovertible y es que las empresas pblicas en el Per a fines de la dcada de los ochenta registraban desbalances alarmantes en sus operaciones, con las consiguientes repercusiones sociales ya sealadas.
Cuadro 1
UTILIDADES DE LAS PRINCIPALES EMPRESAS ESTATALES

(En millones de US$) 1986 Energa PETROPERU Electroper Electroliza Minera Centromn Hierro Per Minero Per Transp. y comunic. ENTEL Aero Per Enafer Enapu Industria Sider Per Paramonga Otros sectores Sedapal Resto TOTAL -197 -155 -33 -9 -87 -69 -10 -7 -27 0 2 -17 -12 -22 -24 2 23 -5 28 -309 1989 -766 -515 -176 -74 -129 21 -36 -114 -120 -39 -59 0 -23 -47 -43 -4 -75 -59 -16 -1136 1990 -1223 -827 -301 -95 -1353 -553 -85 -715 -250 -10 -92 -71 -77 -116 -113 -6 -102 -103 1 -3047 1991 -213 -230 11 6 -636 -333 -85 -218 -44 2 -.-47 1 -96 -52 -45 -41 -23 -18 -1032 1992 121 6 97 18 -261 -157 -77 -27 -10 7 -.-49 32 -73 -35 -38 -14 -15 1 -237 1993 111 84 25 3 -29 -45 -.16 -20 6 -.-43 16 -123 -89 -35 27 20 7 -35 1994 -89 -238 148 -.41 40 -.1 -26 -.-.-26 1 -213 -180 -33 33 28 5 -255 1995 94 65 29 -.50 68 -.-17 -24 -.-.-25 1 -20 8 -27 39 32 7 139 1996 130 37 93 -.10 10 -.-.-54 -.-.-59 5 -.-.-.40 32 8 126 1997 207 62 145 -.9 9 -.-.-35 -.-.-34 1 -.-.-.58 40 18 240 1998
1
97 19 78 -.4 4 -.-.-34 -.-.-44 10 -.-.-.49 24 15 116
Fuente: Paliza, R., Impacto de las privatizaciones en el Per, en Estudios Econmicos, julio 1999. Banco Central de Reserva del Per.
1
Preliminar
C.
Antecedentes de la opcin privatizadora en Per
Los primeros intentos de privatizacin de empresas pblicas tuvieron lugar en el Per desde mediados de la dcada de los setenta. La experiencia ms importante se produjo en el sector pesquero, en 1975, dos aos despus de que el Estado asumiera el monopolio en la extraccin, transformacin, comercializacin y distribucin de la industria pesquera a travs de la empresa pblica PESCAPER, con el objetivo de racionalizar las actividades de esta industria. Una muestra de los resultados de este proceso fue el incremento en nueve veces de la inversin privada ejecutada en la actividad pesquera en el perodo 1976-1978 en relacin al perodo 1973-1975. Por otro lado, fueron creadas 160 nuevas empresas privadas de pesca para consumo humano directo, se generaron aproximadamente 4.000 nuevos puestos de trabajo, y se elevaron las exportaciones de conservas y congelado en 1978 en 1.434% en relacin a 1975. (lvarez Rodrich, 1991) Aos ms tarde, en 1978, en el contexto de una aguda crisis econmica, el Gobierno introdujo algunas modificaciones legales con el fin de transferir algunas empresas y activos del Estado al sector privado nacional, que no pudo concretarse debido fundamentalmente a la difcil situacin econmica poco propicia para atraer inversiones privadas y a la crisis poltica que llev a la convocatoria de una Asamblea Constituyente. El tema de la privatizacin surgi nuevamente en el Per durante el Gobierno del Presidente Belande (1980-1985). Durante dicha administracin, se contempl la posibilidad de reducir la participacin directa del Estado en los sectores productivos de la economa y estimular el desarrollo del sector privado.
19
En 1982 se elabor un proyecto de ley que clasificaba a las empresas estatales en cinco categoras: aquellas que provean servicios pblicos, o bienes y servicios que no se consumen individualmente sino de manera colectiva; aquellas que por sus caractersticas intrnsecas, las de su mercado, o las de su proceso productivo, pudieran dar lugar a la formacin de un monopolio; aquellas correspondientes al sistema financiero, de seguros y otros, en la medida en que el mercado libre presente limitaciones debido a la escasa movilidad de los recursos, la insuficiente informacin o los elevados costos de transaccin; aquellas vinculadas con las necesidades bsicas de alimentacin y salud, o que ocasionen beneficios o perjuicios que el mercado no alcanza a registrar; y aquellas vinculadas a actividades estratgicas. Se consideraban actividades estratgicas las relacionadas con la soberana, la defensa nacional, la integracin social y aquellas que, por su magnitud o importancia, se consideran esenciales para el desarrollo econmico o social.11 Dicho proyecto de ley estableca que las empresas estatales que no correspondieran a ninguna de las categoras establecidas deban ser privatizadas. Para ello se establecieron los requisitos para que las acciones del Estado fueran transferidas -ya sea total o parcialmente-, as como las modalidades posibles para el proceso de transferencia y las excepciones correspondientes. Asimismo, se dictaminaron normas para facilitar la transferencia, transformacin y fusin de empresas. Finalmente, se identificaron criterios para determinar las empresas que deban ser transferidas al sector privado y las que deberan adoptar la forma de economa mixta. La falta de consenso al interior del gobierno dio lugar a que estas medidas no pudieran instrumentarse, y por lo tanto, concretarse avances en el proceso de reestructuracin de las empresas pblicas durante este perodo. Durante el gobierno del presidente Alan Garca (1985-1990), el tema de las empresas pblicas no tuvo un tratamiento coherente. Algunas acciones relativas a la transferencia de empresas pblicas al sector privado fueron consideradas pero stas no fueron parte de una reforma integral del Estado. En este marco, se anunci la venta de ciertas empresas aunque slo se consiguieron vender algunas que no revestan mayor significacin dentro del conjunto de la actividad empresarial del Estado. Estas ventas habran obedecido a la necesidad poltica del gobierno de contrarrestar los planteamientos polticos liberales que empezaban a imponerse desde principios de la dcada de los ochenta.
Cuadro 2
EMPRESAS Y ACCIONES TRANSFERIDAS AL SECTOR PRIVADO Y OTROS ORGANISMOS EN EL PERODO 1985-1990

Empresa Fabricacin Equipos Telefnicos (Fetsa) Aceros del Sur (Adesur) Prolansa Empresa del Alcohol (Emcohol) Compresoras Andinas (Compasa) Cementos Lima Motores Diesel Andinos(Modasa) Mercados Mayoristas S.A. (Emmsa) Mercados del Pueblo (Mesa) Participacin del Estado 14 6 14 100 70 49 51-49 100 100 Destino Sector Privado Sector Privado Sector Privado Trabajadores Trabajadores Sector Privado Sector Privado Municipalidad de Lima Municipalidad de Lima
11
La exposicin que se hace en este captulo ha sido parcialmente tomada del informe Empresas Estatales y Privatizacin: Como reformar la actividad empresarial del Estado en el Per. lvarez Rodrich, Augusto. Apoyo 1991
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N 22
III. La privatizacin en el Per en la dcada de los noventa
El escenario hiperinflacionario y recesivo que prevaleci en el Per y en el resto de la regin a fines de la dcada de los ochenta, legitim los argumentos referidos a la ineficiencia de la actividad empresarial del Estado. El consenso generalizado en torno a la idea de que la privatizacin de empresas pblicas acabara con la inflacin, con la crisis del sector externo, el exceso de burocracia y la falta de productividad dio lugar a que el proceso se implementara sin mayor resistencia. Este fue el contexto en el que el gobierno del presidente Fujimori inici a partir de la dcada de los noventa el proceso de reestructuracin estatal con el cual dio inicio a una importante transformacin de las relaciones entre el Estado y la sociedad, que a su vez condicionaron los vnculos entre los distintos grupos y actores sociales en el Per. La privatizacin constituy un componente esencial del programa de reformas estructurales y modernizacin de la economa inspirado en lo que se denomin el Consenso de Washington. Al implementarla, el gobierno consider que sta no constitua un intento por debilitar al Estado ni una simple venta o transferencia de empresas o activos.12 La privatizacin fue concebida como una herramienta a travs de la cual el Estado trasladaba al sector privado la iniciativa productiva y empresarial con el fin de fortalecerse y tornarse
12
Ibid 9, pag. 8
21
eficiente en aquellas reas en las que haba perdido presencia en las ltimas dcadas: educacin, salud, seguridad y administracin de justicia. Corresponda al sector privado, por lo tanto, encargarse directamente de toda la actividad productiva, y constituirse en el motor del desarrollo del pas. El proceso de privatizacin de empresas pblicas no fue considerado como un fin en s mismo, sino como un medio imprescindible para reasignar los roles del Estado y del sector privado, a fin de conseguir una mayor eficiencia en la asignacin de recursos y en la produccin de bienes y servicios.13 A juicio de las autoridades encargadas de implementar el proceso de privatizacin no haba que considerar ni sectores ni empresas estratgicas. Lo verdaderamente estratgico no es que el Estado produzca petrleo, explote los yacimientos mineros o tenga una aerolnea, por ejemplo. Lo verdaderamente estratgico es que se tenga prosperidad general, se cuente con recursos, y que el Estado proporcione educacin, salud, seguridad y justicia a la poblacin.14 Tampoco era considerada como posibilidad no proceder a transferir al sector privado empresas pblicas rentables. En un programa de privatizacin sustentado en la redefinicin de las funciones del Estado y del sector privado, este razonamiento no tena validez. La gestin de todas las actividades productivas debe estar en manos privadas. Adems, no es cierto que el Estado deja de ganar utilidades futuras de las empresas que generan ganancias. Los proyecciones de futuras ganancias estarn incluidas en el precio de venta. En todo caso, el Estado deja de recibir las utilidades de perodos futuros, pero recibe hoy el valor presente de dichos flujos. Adems, cualquier empresa que pueda tener una gestin ms eficiente e incrementar sus ganancias, est perdiendo dinero. Por otro lado, al incrementarse los niveles de produccin en las empresas privatizadas, el Estado recibir mayores ingresos va una mayor recaudacin de impuestos.15 Otro de los objetivos del proceso de privatizacin de las empresas pblicas en el Per fue constituirse en un mecanismo central para captar inversiones extranjeras. El rol de la privatizacin es particularmente importante como parte del conjunto de medidas que se relacionan con la promocin de la inversin, tanto nacional como extranjera. Muchos de los procesos de privatizacin implican compromisos significativos de inversin, as como el fomento de la libre competencia en reas innecesariamente reservadas por el Estado. La importancia de la privatizacin como eje en una poltica de atraccin de capitales extranjeros es innegable. 16 En efecto, el proceso ha permitido absorber desde 1992 las dos terceras partes de dicha inversin en el pas. Esta presencia de inversiones extranjeras en las que las privatizaciones representan parte significativa, ha sido la forma de atraer capitales productivos que de no haber encontrado altas tasas de rentabilidad y riesgos mnimos, se hubieran dirigido al sector financiero. Esta fue la lgica con la que fueron establecidos los objetivos de la privatizacin. Una dcada despus de haberse iniciado el proceso, no prevalece en la sociedad la sensacin de los beneficios obtenidos en trminos de mayor cobertura y calidad de los servicios pblicos. Por el contrario, existe un rechazo creciente y generalizado al proceso de privatizaciones producto, entre otros, de la sensacin de haber perdido irreversiblemente el control de las empresas del Estado, que en ciertos casos la privatizacin no se justificaba, que fue mal concebida y, que algunas empresas no slo fueron vendidas a precios subvaluados sino que los recursos que se obtuvieron por su venta no tuvieron los destinos prometidos.
13 14 15 16
Ibid 9, pag. 10 Ibid 9, pag. 13 Ibid 9, pag. 14 Ibid 9, pag. 16
22
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En el Per, las privatizaciones y concesiones, no slo constituyeron componentes fundamentales del programa de reformas y modernizacin econmica del pas, sino tambin, dos de los mecanismos ms importantes para promover la inversin privada. La denominada reforma del Estado, tuvo en la poltica de privatizaciones uno de sus componentes sustantivos, pero no se resumi en ella. De esta transformacin o redefinicin del papel del Estado en la economa, formaron parte nuevas normativas que abarcaron otros mbitos de la economa, que fueron complementarias y estuvieron estrechamente ligadas. Es decir, que adems de las medidas que establecieron la eliminacin de la actividad empresarial del Estado, se instrumentaron, entre otras, leyes que promovieron la inversin extranjera, impulsaron la realizacin de un comercio internacional libre de restricciones, la liberalizacin del mercado financiero, la constitucin de un sistema privado de pensiones, y la eliminacin de trabas a la libre contratacin laboral. Especficamente, el proceso de privatizacin se inici en septiembre de 1991 con la promulgacin de la Ley de Promocin de la Inversin Privada en Empresas del Estado17. Dicha ley estableci la creacin de la Comisin de Promocin a la Inversin Privada (COPRI), y defini las modalidades de participacin privada.
Recuadro 1
MODALIDADES DE PRIVATIZACIN DE EMPRESAS ESTATALES

El marco legal del proceso estableci cuatro modalidades de privatizacin de empresas estatales:
i) Transferencia al sector privado del total o de una parte de las acciones o de los activos. ii) Aumento de capital mediante aportes efectuados por personas naturales o personas jurdicas de
derecho privado constituidas en el pas o personas jurdicas o entidades de derecho pblico o privado constituidas en el extranjero.
iii) Celebracin de contratos de asociacin en participacin, prestacin de servicios, arrendamiento,

gerencia, concesin y otros similares con personas jurdicas o entidades de derecho pblico o privado constituidas en el extranjero.
iv) Disposicin o venta de los activos con motivo de su disolucin y liquidacin.
En la legislacin peruana, la definicin del papel del estado se explicita claramente en la exposicin de motivos que acompaa la ley que faculta la privatizacin. En efecto, la lnea argumental de los considerandos de dicha ley se sustenta en el reconocimiento de la ineficiencia del sector pblico al sealar que la Actividad Empresarial del Estado no ha arrojado, en conjunto, resultados econmicos y financieros satisfactorios, lo que, de un lado, ha impedido la generacin de los recursos destinados a mejorar sus sistemas productivos y administrativos, reflejndose ello en los inadecuados precios con que ofrece sus bienes y servicios a la poblacin; y, de otro lado, ha contribuido a la generacin del dficit fiscal, con el consiguiente impacto inflacionario.18 Durante 1992 se continu con el establecimiento de normas que facilitaran el proceso de privatizacin, al introducirse medidas que garantizaran los flujos de inversin privada. Entre ellas, se autorizaba al Estado a otorgar seguridades y garantas para proteger las adquisiciones e inversiones sin limitacin alguna19, se otorgaban facilidades a los inversionistas extranjeros para el pago de tributos20 y se suspenda el pago de obligaciones de empresas del Estado incluidas en el proceso de privatizacin hasta que concluyera el proceso.21
17 18 19 20 21
Decreto Legislativo N 674 del 27 de septiembre de 1991 Considerandos del Decreto Legislativo 674 Decreto Legislativo N 25575 del 22 de junio de 1992 Decreto Legislativo N 25681 del 23 de agosto de 1992 Decreto Legislativo N 25685 del 21 de agosto de 1992
23
Con estas medidas, en el perodo comprendido entre noviembre de 1991 y febrero de 1992, se puso en marcha una estrategia global de privatizacin que se propona transferir las empresas pblicas al sector privado en el menor plazo posible. Ello se realiz bajo un plan que tena definidos los mtodos de privatizacin, la creacin de los Comits Especiales de Privatizacin (CEPRIs) y criterios para priorizar las empresas pblicas que seran transferidas. En este contexto se consider indispensable otorgar a los inversionistas privados las garantas de mecanismos claros y seguros de adquisicin de acciones y bienes de empresas del Estado. Es as, que se suscribieron acuerdos internacionales de proteccin a la inversin extranjera y de resolucin de conflictos va arbitraje internacional tales como el Multilateral Investment Guarantee Agency (MIGA), Overseas Private Investment Corporation (OPIC) e International Centre for Settlement of Investment Disputes (ICSID), as como Convenios Bilaterales de Promocin a la Inversin con varios pases. Asimismo, se introdujeron modificaciones a la Ley de Promocin de la Inversin Privada en empresas pblicas (DL. 674) con el fin de autorizar al Estado a otorgar seguridades y garantas para proteger las adquisiciones e inversiones sin limitacin alguna. Se estableci la posibilidad de utilizar los ttulos de la deuda externa como parte de pago en los procesos de privatizacin, y se declar la intangibilidad de los activos de empresas en procesos de privatizacin entre otras normas que perfeccionaron el esquema inicial. Esta concepcin del papel del Estado se consolid en 1993 en la nueva Constitucin, en la cual se incluyeron disposiciones para promover la libre iniciativa privada, la libre competencia y la igualdad de trato para todas las actividades econmicas, garantizar la posibilidad y la libertad de suscribir Convenios de Estabilidad entre los inversionistas privados y el Estado, establecer la igualdad entre inversionistas nacionales y extranjeros, y permitir al Estado y a las personas de derecho pblico recurrir al arbitraje nacional o internacional para solucionar potenciales controversias. La Constitucin perfila el nuevo rol del Estado al sealar que slo autorizado por ley expresa, el Estado puede realizar subsidiariamente actividad empresarial, directa o indirecta, por razn de alto inters pblico o de manifiesta conveniencia nacional. La actividad empresarial, sea sta pblica o no, recibe el mismo tratamiento legal.22 La subsidiariedad connota una visin residual de las polticas pblicas: al Estado slo le corresponde actuar all donde el mercado no llega o donde no hay mercado. De esta forma se logr un marco legal atractivo para la inversin privada nacional o extranjera, lo que fue considerado como requisito esencial para que el proceso de privatizacin resultara exitoso. El marco legal del proceso de privatizacin fue ampliado en 1996 mediante la Ley de Promocin de la Inversin Privada en Obras Pblicas de Infraestructura y Servicios Pblicos23 y la creacin de la Comisin de Promocin de Concesiones Privadas (PROMCEPRI) que tuvo la funcin de promover la inversin privada en este tipo de obras y servicios. Bajo el instrumental previsto en el rgimen de concesiones, se transferiran al sector privado aeropuertos, puertos, redes viales y la concesin de las bandas de telefona mvil, entre otros. En 1998 se inici el proceso de concesiones en obras de infraestructura de transporte. Este mecanismo de privatizacin, se vio afectado por un contexto internacional muy adverso durante 1998 y 1999, que contribuy decididamente a que el cronograma de concesiones no pudiera cumplirse.
22 23
Artculo 60 de la Constitucin del Per de 1993 Decreto Legislativo N 839 del 20 de agosto de 1996
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N 22
Recuadro 2
OBJETIVOS DE LAS CONCESIONES

Maximizar los limitados recursos econmicos del Estado, cuyo presupuesto puede financiar un escaso nmero de obras. Las concesiones con inversin privada definitivamente permiten ejecutar una mayor cantidad de obras. Incorporar los recursos y la eficiencia del sector privado para financiar y administrar infraestructura de uso pblico (aeropuertos, puertos, ferrocarriles y redes viales), la construccin de proyectos de irrigacin de transmisin elctrica, la explotacin de proyectos de hidrocarburos y mineros, as como de reas forestales, entre otros. En estos tres ltimos casos, el desarrollo de los proyectos debe realizarse de acuerdo a estndares internacionales de medio ambiente. Generar empleo directo en la construccin y mejoramiento de la infraestructura, as como empleo indirecto en actividades complementarias. Descentralizar la construccin y gestin de infraestructura, generando eficientes servicios a tarifas competitivas Preservar y aumentar el valor y la cantidad de la infraestructura pblica, ya que el Estado nunca pierde los derechos de propiedad de las inversiones Liberar recursos pblicos para orientarlos a proyectos y programas de alta rentabilidad social, en los cuales los usuarios no pueden pagar por su uso (caminos de penetracin, telfonos y electrificacin en zonas rurales). Esto representa una prioridad social Incrementar los ingresos pblicos bajo la forma de pagos por adelantado (up front), retribuciones, regalas e impuestos
Actualmente, el Per se encuentra en una etapa en la que se est dando un impulso especial a los proyectos de concesin. Los objetivos consisten en mejorar y desarrollar la infraestructura del pas con participacin del sector privado as como la provisin de servicios en trminos de calidad, cobertura y acceso de los usuarios.
Recuadro 3
MODALIDADES DE CONCESIN
Las concesiones pueden otorgarse bajo cualesquiera de las siguientes modalidades: a) A ttulo oneroso, imponiendo al concesionario una contribucin determinada en dinero o una participacin sobre beneficios a favor del organismo concedente; b) A ttulo gratuito; c) Cofinanciada por el organismo concedente, con una entrega inicial durante la etapa de construccin o con entregas en la etapa de la explotacin, reintegrables o no; o, d) Mixta, cuando concurran ms de una de las modalidades antes sealadas.
Las concesiones se otorgan en concursos pblicos y se formalizan con la firma de un contrato, a travs del cual el Estado cede sus competencias al sector privado que asume nuevas inversiones. En estos casos, el Estado no pierde su derecho de propiedad sobre la infraestructura concesionada, la cual revierte a su favor una vez cumplido el plazo establecido. Uno de los rasgos ms importantes del proceso de privatizacin es el poder que se le otorg al Poder Ejecutivo en la legislacin24 para organizar y promover la inversin privada en el mbito de las empresas que conforman la actividad empresarial del Estado. As, los rganos a cargo de
24
El Congreso de la Repblica mediante la Octava Disposicin Transitoria y Final de la Ley N 26553, deleg en el Poder Ejecutivo la facultad de legislar, mediante Decretos Legislativos, entre otras materias, sobre las vinculadas a la asignacin y ejecucin de funciones de las entidades que conforman el Poder Ejecutivo
25
dichas actividades fueron la Comisin de Promocin de la Inversin Privada (COPRI) y los Comits Especiales. 25 La COPRI fue la institucin encargada de disear y concluir el proceso de promocin de la inversin privada en el mbito de las empresas que conformaban la actividad empresarial del estado, centralizando la toma de decisiones a este respecto, como organismo rector mximo. Los integrantes de la COPRI eran designados por resolucin suprema refrendada por el Presidente del Consejo de Ministros, y reportaban directamente al Presidente de la Repblica. La COPRI analizaba, evaluaba y aprobaba las propuestas que le sometan los Comits Especiales, buscando asegurar la consistencia del proceso. Los Comits Especiales, a su vez, fueron los encargados de elaborar el plan de promocin de la inversin privada relativo a cada una de las empresas; el diseo general para la implementacin de la modalidad de inversin privada acordada; el esquema de valorizacin de los bienes, entre otros. La competencia de los Comits Especiales era exclusiva y excluyente. Es decir si otras entidades u rganos societarios hubieran tenido competencia sobre dichas materias, tendran que haber ajustado sus actividades a las directivas de estos Comits. Como se puede apreciar, todo el poder de decisin se concentraba en el Poder Ejecutivo, y dada la correlacin poltica, el Poder Legislativo no ejercit sus atribuciones de fiscalizacin. Este hecho reviste particular importancia si a ello se aade la debilidad de las acciones implementadas por los entes reguladores. Un proceso de transformacin de los papeles del Estado y del mercado en la economa que buscaba establecer un sistema en el que las principales decisiones se adoptaran en el mercado, requera, imprescindiblemente, de marcos regulatorios claros y suficientemente debatidos en las instancias correspondientes de tal manera que pudiera promoverse la inversin privada y la defensa de los derechos privados de los usuarios. De todos modos, la necesidad de supervisar el cumplimiento de los contratos de transferencia al sector privado, as como de la fijacin tarifaria en los casos de las empresas prestadoras de servicios pblicos, dieron lugar a la creacin de un aparato regulador. Es as que se crearon los entes reguladores como el Organismo Supervisor de Inversin Privada en Telecomunicaciones (OSIPTEL), el Organismo Supervisor de la Inversin en Energa (OSINERG), y el Organismo Supervisor de la Inversin en Infraestructura de Transporte de Uso Pblico (OSITRAN). Si bien, los servicios de agua potable y saneamiento no han sido privatizados, se cre tambin la Superintendencia Nacional de Servicios y Saneamiento (SUNASS) en diciembre de 1993. Estos entes reguladores mencionados fueron constituidos como entidades pblicas descentralizadas. Es decir, poseen autonoma tcnica, econmica, financiera, funcional y administrativa, pero han dependido de la Presidencia del Consejo de Ministros, hecho que les rest autonoma. Por otro lado, no en todos los casos los entes reguladores fueron creados con antelacin a las operaciones de privatizacin. Es el caso de OSINERG, creado recin el 30 de diciembre de 1996, y OSITRAN, en enero de 1998. Este no fue el caso de OSIPTEL, entidad que fue creada en 1993, meses antes de iniciarse el proceso de privatizacin en el sector de telecomunicaciones. En general, puede afirmarse que los organismos creados por el gobierno peruano para regular los servicios privatizados no tuvieron la necesaria independencia de la administracin gubernamental para llevar a cabo su misin con el alcance y la profundidad que exiga el resguardo del inters pblico involucrado.
25
El 25 de abril del 2002 mediante Decreto Supremo 027-2002 de la Presidencia del Consejo de Ministros el gobierno oficializ la creacin de la Agencia de Promocin de la Inversin (ProInversin) sobre la fusin de la Direccin Ejecutiva del Fondo de Privatizaciones(FOPRI) , la Comisin de Promocin de la Inversin Privada (COPRI), la Comisin Nacional de Inversiones y Tecnologas Extranjeras (CONITE) y la Gerencia de Promocin Econmica de la Comisin de Promocin del Per, (PROMPER).
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IV. Evolucin y etapas del proceso de privatizacin en el Per
A fines de 1991, el nmero de empresas de propiedad del Estado ascenda a 223. De ese total, alrededor de 150 se encontraban operativas mientras que el resto se encontraba en situacin de no operatividad, liquidacin o quiebra. (COPRI, 1992). Este elevado nmero de empresas estatales tena una significativa participacin en la economa peruana, con una participacin del 15% en el PBI y fuente de generacin de ocupacin directa a 114 mil personas. El Estado participaba en un 100% en sectores estratgicos como la generacin de electricidad, la produccin de petrleo, comunicaciones; alrededor del 35% de la produccin minera; asimismo, tena participacin en la comercializacin de alimentos, en la industria pesquera, turstica, qumica, entre otras.26 El 60% de los activos de empresas estatales no financieras se concentraban en ELECTROPER, ENTELPER, PETROPER y sus filiales. Asimismo, las empresas estatales canalizaban el 28% de las exportaciones y el 26% de las importaciones, como tambin un tercio de la inversin pblica. Desde que se inici el proceso de privatizaciones en 1991 se han realizado transacciones por concepto de transferencias de activos y acciones pblicas, as como la entrega en concesin de ms de 150 empresas al sector privado, que suponen ingresos al fisco por un monto de 9.249 millones de dlares.27 De dicho monto, el 82% correspondi
26 27
Para mayor informacin ver Burneo, Kurt, El desafo de la privatizacin en el Per.. Ediciones CEDAL. Lima 1993 El monto de 9.249 millones de dlares se refiere a transacciones realizadas por la transferencia de empresas pblicas al sector privado. Es decir, estn contabilizados los pagos al contado, as como los realizados a plazos, con papeles de deuda, entre otros.
27
a la venta de acciones y activos, el 8% a la entrega de proyectos en concesin, mientras que el resto correspondi a capitalizaciones y transferencias.
Grfico 2
MODALIDADES DE TRASPASO DE EMPRESAS PBLICAS AL SECTOR PRIVADO
Capitalizacin 9%
Concesiones 8%
Venta de Acciones y/o Activos 82%
Transferencias 1%
Fuente: Elaboracin en base a datos de la COPRI
Ms del 61% de las transacciones se realizaron en empresas de servicios pblicos ubicadas en los sectores de telecomunicaciones y electricidad, cada una con una participacin del 39% y 22,7%, respectivamente. Las empresas mineras representaron un 13% de las transacciones, mientras que el sector hidrocarburos represent el 10%. La industria y el sector financiero representaron alrededor del 5%, el sector pesquero y el de transporte entre el 1% y 2%, mientras que las empresas vinculadas al sector turismo y agricultura representaron valores en torno al 0,5% en el total de las transferencias al sector privado.
Cuadro 3
RESULTADO DE LAS PRIVATIZACIONES POR ACTIVIDAD ECONMICA

En millones de dlares (28/02/2001) Sector Telecomunicaciones Electricidad Minera Hidrocarburos Industria Financiero Pesquera Transporte Turismo Agricultura Otros Total Transacciones 3.611 2.101 1.199 915 604 422 166 100 48 44 39 9.249 Inversin Proyectada 1.565 698 4.618 2.889 51 30 0.1 1.424 23 50 80 11.428 Fuente: COPRI
Desde 1991, en el marco del proceso de privatizacin se registraron compromisos de inversin por 11.428 millones de dlares. Las empresas que registraron las mayores proyecciones de inversin -con una participacin superior al 40%- estn ubicadas en el sector minero, mientras que las empresas vinculadas al sector hidrocarburos tuvieron una participacin del 25%. Es decir, 28
N 22
no fueron las empresas prestadoras de servicios pblicos las que registraron los mayores montos: las empresas ubicadas en el sector de telecomunicaciones tuvieron una inversin proyectada correspondiente al 13,7% del total, mientras que las ubicadas en el sector elctrico un 6%.
Grfico 3
PARTICIPACIN PORCENTUAL DE INGRESOS DE PRIVATIZACIN POR SECTORES ECONMICOS

Financiero 5% Industria 7% Hidrocarburos 10%
Otros 4% Telecomunic. 38%
Minera 13%
Electricidad 23%
Fuente: Elaborado en base a datos de la COPRI
Grfico 4
INVERSIONES COMPROMETIDAS POR SECTORES ECONMICOS
Otros 2% Transporte 12%
Telecomunic. 14%
Electricidad 6%
Hidrocarburos 25%
Minera 41%
Fuente: Elaborado en base a datos de la COPRI
El esquema utilizado en la mayora de casos de privatizacin de empresas del Estado fue el de la subasta pblica el cual implic la transferencia del control de la empresa. Se consider que la principal ventaja de la subasta era que aseguraba mejores condiciones para los consumidores y el Estado a travs de un esquema transparente y competitivo en el que podan participar diversos postores. Estas operaciones permitieron a los principales grupos econmicos locales e importantes empresas transnacionales tener la oportunidad de obtener el traspaso de las principales empresas y 29
entidades pertenecientes al Estado en condiciones econmico-financieras convenientes dadas las condiciones de riesgo del pas prevalecientes entonces, accediendo adems, en algunos casos a reservas de mercado para atraer su presencia con miras de hacer del Per, un mercado atractivo para los capitales extranjeros.
Recuadro 4
PRINCIPALES OPERADORES NACIONALES E INTERNACIONALES QUE PARTICIPARON EN EL PROCESO DE VENTA DE EMPRESAS PBLICAS
Telefnica (Espaa) Generandes (EE.UU./Chile) Mobil Oil (EE.UU.) Repsol (Espaa) Doe Run/Renco Group (EE.UU.) Banco de Crdito (Per) Pluspetrol (Argentina) Cambior Inc. (Canad) BHP (Australia) Grupo Gloria (Peru) Serlipsa/Van Ommeren (Per/Holanda)
Banco Bilbao Vizcaya-Inversiones Brescia

(Espaa/Per)
Prez Companc (Argentina) Rio Algom/Noranda Inc./Teck Corporation

(Canad)
Cominco/Marubeni (Canad/Japn) Qumica del Pacfico (Per) Pluspetrol Per Corp./Pedco Corea/Daewo Corp./
Yukong Ltd. (Islas Caymn/Corea)
Oil Tanking/Graa y Montero S.A. (Alemania/Per) Acerco/Stanton Funding/Wies (EE.UU./Per) YPF (Argentina)
El mecanismo de concesiones que se empez a instrumentar bsicamente a partir de 1996, ha permitido la realizacin de operaciones en montos menores equivalentes a 720 millones de dlares. Esta cifra representa el 8% del valor total de ingresos generados por transferencias al sector privado. Sin embargo, el monto de las inversiones proyectadas a travs de este mecanismo supera los 4500 millones de dlares, que representan el 40% del total de inversiones comprometidas. En este mecanismo de privatizacin han participado tambin importantes grupos locales e internacionales como los siguientes.
Recuadro 5
PRINCIPALES FIRMAS CONCESIONARIAS

Hydro Quebec/Graa y Montero (Canad-Per) Bell South-Tele 2000 (Estados Unidos-Per) Per Hotel-Per Operadores de Turismo (Per) Redes Elctricas de Espaa (Espaa) Consorcio Ferrocarriles del Per: Buenaventura (Per); Mitsui (Japn); Sea Containers (Bermuda); RDC (Estados Unidos) Consorcio Frankfurt-Betchel-COSAPI Consorcio Pluspetrol-HUNT-SK-Technint-SONATRACH
Segn su origen, los montos ms importantes de inversin extranjera directa hacia el Per han provenido de Espaa (30%), Estados Unidos (20,5%), Reino Unido (15,2%) y Panam (6,6%) Esto es particularmente relevante pues los flujos de IED se han dirigido hacia actividades en las cuales se produjo una muy baja inversin a los largo de los aos ochenta.
30
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Grfico 5
INVERSIONES POR PAS DE ORIGEN
Canada 27%
Espaa 20%
Argentina 15% Otros 16%
Alemania 10%
Estados Unidos 12%
Fuente: COPRI
En el proceso de privatizacin de empresas pblicas en el Per, se pueden distinguir cuatro etapas diferenciadas: una primera, de saneamiento financiero as como de reingeniera de las empresas pblicas durante 1990-91; una intensiva que comprendi el perodo 1992-1996 y se caracteriz por ser la de mayor dinamismo y en la que se efectuaron las ms importantes transacciones del proceso. La tercera, que cubre el perodo 1997-2001, present una significativa reduccin de la dinmica de las privatizaciones. Si bien los principales activos del Estado, haban sido ya transferidos al sector privado, quedaba an un espacio importante para las concesiones, cuyos reglamentacin fue redefinida a partir de 1996. El nuevo gobierno del Per que asumi funciones en julio del 2001, ha dado un nuevo impulso a las privatizaciones como eje central de su programa econmico, dando con ello inicio a una nueva etapa que se caracteriza por el otorgamiento de un nfasis central al mecanismo de las concesiones y a la venta de las empresas pblicas pertenecientes al sector elctrico que son an propiedad del Estado.
Grfico 6
MONTOS ANUALES DE TRANSACCIONES E INVERSIONES COMPROMETIDAS POR PRIVATIZACIONES

Millones de dlares
3000 2500
Millones de dlares
2000 1500 1000 500 0

1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001
Transacciones
Aos Inversiones Comprometidas
Fuente: Elaborado en base a datos de COPRI
31
A.
Reestructuracin de las empresas pblicas: 1990-1991
A partir de mediados de 1990 se instrumentaron un conjunto de medidas orientadas a revertir la crisis prevaleciente en las empresas estatales, las cuales constituyeron una fase preliminar al proceso de privatizacin que se inici en 1992. La reestructuracin en las empresas por privatizar contempl aspectos referidos fundamentalmente al saneamiento legal, la reorganizacin financiera y administrativa, as como la racionalizacin del gasto y del personal. En algunos casos se procedi a la liquidacin de empresas estatales como ECASA, Compaa Peruana de Vapores, entre otras. Con respecto a la poltica de precios y tarifas pblicas, stas se reajustaron a fin de que reflejaran su costo real. En agosto de 1990, al implementarse el programa de ajuste y estabilizacin, se produjo un aumento del precio promedio de los combustibles superior al 400 %; uno mayor a 300% en las tarifas telefnicas mientras que las de electricidad y agua registraron incrementos de alrededor de 80%, en trminos reales. Desde entonces, los reajustes de los precios de los servicios pblicos son establecidos por los entes reguladores correspondientes (OSINERG, OSIPTEL y SUNASS) mientras que los precios de los combustibles son establecidos de acuerdo a estndares internacionales.
Cuadro 4
NDICE REAL DE LOS PRINCIPALES PRECIOS Y TARIFAS PBLICAS

(Diciembre 1998 = 100) Precio de los Combustibles 36 199 136 130 118 100 Electricidad 88 153 95 116 103 100 Tarifas Pblicas Agua 46 85 84 91 98 100 Telfono 31 130 69 93 95 100
Julio 1990 Agosto 1990 Diciembre 1991 Diciembre 1996 Diciembre 1997 Diciembre 1998
Fuente: Paliza, R.,Impacto de las Privatizaciones en el Per. En Estudios Econmicos, julio de 1999. Banco Central de Reserva del Per.
En aspectos que hacen referencia al saneamiento econmico financiero, el gobierno asumi parte de los pasivos de algunas empresas antes de su privatizacin. Entre las obligaciones asumidas se encontraban las correspondientes entes financieras nacionales y extranjeras y con el mismo sector pblico (tributos, contribuciones al IPSS y otras empresas estatales). Otra de las medidas que se implementaron fue la racionalizacin del personal de las empresas, a travs de la ejecucin de programas de retiro voluntario con incentivos, con el objetivo de eliminar plazas no productivas.28 El conjunto de medidas mencionadas permitieron revertir las prdidas registradas por las empresas estatales en aos anteriores. Es importante destacar que este proceso de reestructuracin de empresas del sector pblico dio lugar a que las empresas estatales an no transferidas al sector privado acumularan hasta 1998 utilidades por un total de 620 millones de dlares. Sin embargo, desde que se inici el proceso de privatizaciones, representantes del gobierno han sostenido que la generacin de utilidades no es argumento para mantener estas empresas en el sector pblico, porque los beneficios de la privatizacin se concentran en la posibilidad de favorecer un incremento de la eficiencia productiva. En este perodo, concretamente en noviembre de 1991, se promulg la ley de promocin de la inversin privada en las empresas del Estado. Previamente, en julio de dicho ao, se aprobaron algunos dispositivos que establecan la participacin de la inversin privada en las empresas
28
Ver: Paliza Rosendo, Impacto de las Privatizaciones en el Per en Estudios Econmicos, julio de 1999, Banco Central de Reserva del Per.
32
N 22
pblicas mineras29 con el objetivo de lograr una participacin en un porcentaje no menor del 51% en cada caso para lo cual se facult la constitucin de las empresas que fueran necesarias con el aporte de nuevos capitales privados. 30 Asimismo, en julio del mismo ao, se declar de inters nacional la promocin de inversiones privadas en las empresas regionales de servicio pblico de electricidad, autorizndose la venta de la participacin accionaria de empresas distribuidoras regionales de servicios de electricidad.31.
Cuadro 5
AUTORIZACIN DE VENTA ACCIONARIA DE EMPRESAS REGIONALES DE SERVICIOS PBLICOS DE ELECTRICIDAD

Electro Sur S.A. Electro Sur Este S.A. Electro Oriente S.A. Electro Centro S.A. Electro Sur Medio S.A. Electro Norte Medio S.A. Sociedad Elctrica del Sur Oeste S.A. 49,00% 6,97% 8,02% 54,75% 65,49% 58,50% 46,67%
Fuente: COPRI
En agosto de 1991, se elimin el monopolio por parte de PETROPERU y sus filiales en todas las actividades relacionadas a la industria de hidrocarburos, incluyendo la comercializacin, importacin de hidrocarburos y sus derivados, refinacin y petroqumica bsica. En adelante, estas actividades podran ser ejecutadas por inversionistas privados nacionales o extranjeros. Con tal finalidad, se autoriz a la Empresa de Petrleos del Per (PETROPERU) a negociar contratos con inversionistas con el fin de que participen total o parcialmente en cada una de las operaciones mencionadas, garantizndose a los contratistas la libre disponibilidad de divisas.32
B.
Etapa intensiva: 1992-1996
Durante el perodo 1992-1996 se privatizaron cerca de 110 empresas estatales, lo que gener ingresos al Estado por 7.200 millones de dlares correspondientes al 76 % del total realizado durante todo el proceso. Asimismo, se generaron compromisos de inversin por 6.000 millones de dlares, equivalentes al 63% del total comprometido a la fecha. En este perodo se efectuaron las principales privatizaciones en los sectores de telecomunicaciones, electricidad, hidrocarburos y el sistema financiero. Si bien las primeras privatizaciones se realizaron en 1991, el proceso no tuvo dinamismo en ese ao y slo se transfirieron al sector privado dos empresas: Sogewiese Leasing y Minas Buenaventura por un monto de 2 millones de dlares. En este punto, cabe destacar un informe realizado por una misin del Banco Mundial a principios de 1991 segn la cual, en ese ao era factible vender activos estatales por 200 millones de dlares, cifra evidentemente sobredimensionada.33 Los magros resultados fueron atribuidos a la inexistencia de un marco institucional adecuado para la ejecucin de este tipo de reformas. (Pasc-Font, Saavedra, 2001)
29 30 31 32 33
Empresa Minera del Per (MINERO PER S.A.); Empresa Minera del Centro del Per S.A. (CENTROMIN S.A.) y Empresa Minera de Hierro del Per (HIERROPER) Decreto Legislativo N 647 del 12 de julio de 1991 Decreto Legislativo N 649 del 16 de julio de 1991 Decreto Legislativo N 655 del 6 de agosto de 1991 Informacin citada por De Echave, Jos Antonio, La privatizacin en la minera, Revista Actualidad Econmica N.135, junio-julio 1992. CEDAL, Lima
33
Cuadro 6
PRINCIPALES PRIVATIZACIONES SEGN MONTO DE VENTA: 19911996

(millones de dlares) Fecha 28/02/1994 17/10/1995 06/10/1994 18/04/1995 12/07/1994 24/02/1993 04/11/1994 14/02/1996 11/06/1996 12/07/1994 05/11/1992 15/06/1994 24/02/1994 22/04/1994 23/06/1995 20/07/1994 Empresa ENTEL-CPT EDEGEL Tintaya Banco Continental EDELSUR PETROMAR Refinera de Cajamarquilla SIDERPERU PETROPERU (Refinera Pampilla) EDELNOR HIERROPERU Cementos Lima Cemento Yura Refinera de Ilo Cementos Norte Pacasmayo INTERBANC Sector Telecomunicaciones Electricidad Minera Finanzas Electricidad Hidrocarburos Minera Industria La Hidrocarburos Electricidad Minera Industria Industria Minera Industria Finanzas Monto de venta 1.391 524 277 255 212 200 193 186 180 176 120 103 67 66 56 51 Fuente: COPRI
La promulgacin de la Ley de Promocin de Inversin Privada en las Empresas del Estado (DL 674), la creacin de la Comisin de la Promocin de la Inversin Privada (COPRI), y la estrategia de fomento a las inversiones extranjeras establecidas a principios de 1992 dieron lugar a que en dicho ao se incrementara el nmero de empresas privatizadas -a diez- que generaron ingresos al fisco por 212 millones de dlares, con una inversin proyectada de 706 millones de dlares. Dentro de este primer grupo de empresas privatizadas destac el caso de HIERROPER, cuyo monto de venta fue de 120 millones de dlares con un compromiso de inversin de 137 millones de dlares a realizarse entre 1996 y 1999. La privatizacin de esta empresa dio inicio a la incorporacin de empresas pblicas de importante magnitud -en funcin del valor de sus ventas y activos- as como a la posibilidad de utilizar papeles de deuda de corto plazo como parte del precio de venta pactado.34 Al promulgarse la nueva Constitucin en 1993, y establecerse en ella la concepcin de subsidiaridad del Estado al sector privado as como el trato de igualdad entre inversionistas nacionales y extranjeros, se produjo un efecto potenciador en el nmero de empresas pblicas transferidas al sector privado. En ese ao se registraron ingresos por la venta de las mismas por valor de 317 millones de dlares, y una inversin proyectada de 589 millones de dlares. Una de las empresas privatizadas importantes fue Petromar -empresa subsidiaria de la empresa de petrleos PETROPERU- dedicada a la exploracin y explotacin de los hidrocarburos del zcalo continental en la costa norte del pas. La privatizacin de esta empresa, adquirida por Petrotech International Inc. fue cuestionada debido a que Petromar haba alcanzado logros relevantes en su produccin35. Asimismo, al momento de privatizarse, se increment de 70 a 84 el porcentaje de petrleo producido que la empresa, en este caso Petrotech International retendra en
34
35
La empresa fue adquirida en un proceso poco transparente en el que el Consorcio Shougang pag ms de 120 millones de dlares por una empresa que haba sido valorizada en 22 millones. De acuerdo a un informe del Congreso de la Repblica, la empresa no ha cumplido con sus compromisos de inversin por 150 millones de dlares, hecho que ha generado graves problemas sociales debido a que actualmente slo hay 1.300 trabajadores en la empresa en comparacin a los 4.800 que haban en 1992, lo cual ha determinado que la poblacin de la ciudad, Marcona, haya disminuido casi a la mitad en diez aos. En el ao 1993 haba incrementado los pies perforados en un 15,8% e incrementado las reservas probadas de petrleo y gas natural en un 9,6 y 11,6% respectivamente, en relacin al ejercicio anterior. Tomado de Arteaga, Nicanor, Pasado y Futuro de PETROPERU en Revista Actualidad Econmica N.173, junio de 1986. CEDAL, Lima
34
N 22
compensacin por los servicios brindados. A pesar de este incremento, desde el inicio de sus operaciones la empresa redujo su produccin en 10,5% en relacin a lo que haba pronosticado. En 1994 se gener el mayor valor por operaciones de venta de empresas pblicas al darse inicio a la transferencia al sector privado de los monopolios naturales en el sector de las telecomunicaciones y del sector elctrico. As, la Compaa Peruana de Telfonos (CPT) y Empresa Nacional de Telecomunicaciones (ENTEL Per), empresas dedicadas a la prestacin de servicios de larga distancia nacional e internacional y telefona fija, fueron transferidos en febrero de dicho ao a un consorcio liderado por Telefnica de Espaa por un monto de 2.000 millones de dlares y un compromiso de inversin de 1.800 millones. El precio pagado por cada lnea telefnica instalada fue de 8773 dlares, uno de los ms altos de Amrica Latina. En ese mismo ao, se transfirieron al sector privado el 60% de las empresas de distribucin de electricidad de Lima Edelnor y Edelsur- por un monto de 176 y 212 millones de dlares, con compromisos de inversin por 150 y120 millones de dlares, respectivamente. Las empresas fueron adquiridas por empresas de origen espaol, chileno y canadiense. La realizacin de estas operaciones represent en el ao 1994 ingresos para el Estado por ms de 2.500 millones de dlares y compromisos de inversiones superiores a los 200 millones de dlares. Durante los dos aos siguientes, 1995 y 1996, las transferencias de empresas pblicas en el proceso de privatizacin continuaron incrementndose al venderse un total de 65 empresas. En 1995, la venta de empresas pblicas gener ingresos superiores a los 1.000 millones de dlares, con inversiones proyectadas por 63 millones de dlares, ste ltimo, el monto ms reducido de todo el proceso de privatizacin. La operacin ms importante fue la transferencia del 60% de las acciones de la empresa de generacin elctrica (EDEGEL) que gener la mitad de los ingresos percibidos por privatizaciones de empresas pblicas en ese ao.36 Los trminos en que fue realizada la privatizacin de dicha empresa fue cuestionada, sobre todo por la prdida de injerencia del Estado peruano37 en una empresa cuyo mbito se considera estratgico. Al respecto, se propona que el Estado mantuviera acciones doradas que permitieran su presencia en el directorio y derecho a veto en algunos aspectos especficos.38 Asimismo, se consider que los ingresos por la venta de la empresa fueron reducidos en relacin con la rentabilidad potencial de la empresa que en los ltimos 18 meses haba generado utilidades por 144 millones de dlares. El costo de instalacin de centrales similares a las que posea la empresa EDEGEL eran muy superiores a los que se haban pagado por la venta de la empresa y la inversin comprometida no era especialmente relevante dado que la empresa generaba utilidades para autofinanciarse. Adems, de haber sido necesario, podra haberse considerado frmulas de asociacin con capitales de riesgo.39 Otra entidad importante transferida al sector privado en 1995 fue el Banco Continental. El 60% de las acciones fueron vendidas al consorcio conformado por el Banco Bilbao Vizcaya de Espaa y empresas locales del Grupo Brescia. En esta operacin, el Estado recibi 195 millones de dlares en efectivo y 60 millones de dlares en valor nominal de ttulos de la deuda externa. El ao 1996 registra el mayor nivel de inversiones comprometidas en todo el proceso de privatizacin: 2.074 millones de dlares, que en un 95% fueron parte de la operacin de venta del proyecto minero Antamina, que formaba parte de la empresa estatal CENTROMIN, a un consorcio canadiense.
36 37 38 39
De los 524 millones de dlares recibidos por la venta de la empresa, 100 millones de dlares fueron pagados con ttulos de la deuda externa En casos de Emergencia Nacional la Ley de Concesiones Elctricas permite ciertas atribuciones al Estado Esta modalidad est contemplada por el Banco Mundial como una posibilidad en el proceso de privatizacin Ver Acua, Julio, EDEGEL: la venta al desnudo, en Revista Actualidad Econmica N. 169 noviembre-diciembre 1995. CEDAL Lima
35
Est empresa pblica no pudo ser privatizada en el primer semestre de 1994 al fracasar la subasta realizada. Ante esa circunstancia, surgieron algunas propuestas como la reduccin del precio base, la posibilidad de rebajar los costos sociales y ambientales al futuro propietario exonerndolo de la obligacin de brindar servicios bsicos a los trabajadores, y tambin la desarticulacin o paqueteo de la empresa. Esta fue la propuesta que finalmente prevaleci, y las crticas se centraron en que esta forma de privatizacin llevara inevitablemente a la liquidacin de parte de la minera y economa de la sierra central del Per, favoreciendo nicamente tres unidades, entre las cuales se encuentra Antamina. El ao 1996 marca, asimismo, un punto de inflexin en el proceso de privatizacin. Si bien fue el ao en que se gener el mayor volumen de ingresos provenientes tanto de la venta de las empresas pblicas (2.300 millones de dlares), como por la realizacin de concesiones (344 millones de dlares) en el segundo semestre el ritmo del proceso empez a disminuir y marc una tendencia declinante que el gobierno actual intenta revertir. En ese ao ingresaron al fisco 1.240 millones de dlares por la venta de las acciones que an mantena el Estado peruano en Telefnica del Per, la empresa de propiedad del consorcio liderado por Telefnica Internacional de Espaa, que en 1994 adquiri el 60% de las acciones de la empresa pblica peruana. En esta oportunidad, un porcentaje de las acciones que vendi el Estado peruano se realiz mediante una operacin en la Bolsa de Valores de Nueva York. Otras empresas pblicas importantes vendidas en este ao fueron la Empresa Siderrgica del Per (SIDERPERU) a cambio de 160 millones de dlares pagaderos en ocho aos y 25 millones de dlares en ttulos de la deuda externa a valor nominal40; el 60% de las acciones que an mantena la empresa estatal Electroper en la privatizada Egenor (228 millones de dlares en efectivo); y, la refinera de petrleo crudo la Pampilla -la ms importante del pas y hasta entonces, parte de la empresa pblica PETROPERU- por la que se recibieron 140 millones de dlares en efectivo, 38 millones de dlares en papeles de la deuda y apenas un compromiso de inversin de 50 millones de dlares en un plazo de cinco aos. Esta ltima operacin fue muy cuestionada y gener una de las ms duras crticas al Gobierno, tanto por los mecanismos de venta como por la carencia de una estrategia global de desarrollo en este importante sector. El aspecto que suscit las mayores crticas fue la forma fragmentada en que se program la privatizacin de la empresa. Se arguyeron razones de orden tecnolgico, productivo, econmico y social que consideraban como irracional la forma segmentada de privatizacin. La refinacin era la parte sustantiva de la recuperacin de la empresa pblica de petrleos. Ello se demostr al instrumentarse el denominado Plan deTransformacin en 1992 que arroj resultados muy favorables permitiendo un incremento sustantivo de los ingresos y una importante reduccin de costos operativos, de ventas, de personal y de la deuda de corto plazo. Muchos analistas consideraban que PETROPERU slo tena rentabilidad como unidad integrada, y fue precisamente la refinera ms importante del pas41, y la mayor fuente de rentabilidad para la empresa estatal, la que fue privatizada. Es importante sealar que en el ao 1996 el gobierno relanz el programa de concesiones al modificar la Ley de Promocin de la Inversin Privada en Obras de Infraestructura y Servicios Pblicos y crear la Comisin de Promocin de la Inversin Privada en Infraestructura
40
41
El Estado peruano invirti 166 millones de dlares en la etapa previa a la privatizacin, bsicamente por haber asumido deuda pblica. Actualmente la empresa se encuentra acogida a Concurso Preventivo en el INDECOPI ante la imposibilidad de afrontar deudas de ms de 100 millones de dlares que los propios administradores privados generaron, segn ha sido sealado en informe del Congreso de la Repblica. Las refineras La Pampilla y Talara producan en promedio, en 1994, el 93% de los derivados de petrleo crudo a nivel nacional
36
N 22
(PROMCEPRI)42 La totalidad de las concesiones realizadas en ese ao tuvieron lugar en el sector hidrocarburos. La empresa de petrleos PETROPERU entreg en concesin dos importantes lotes para la exploracin y explotacin de hidrocarburos, que significaron ingresos por 344 millones de dlares. Durante esta etapa, el crecimiento acumulado en la economa peruana se atribuy a la inversin privada, gran parte de la cual estuvo vinculada al proceso de privatizacin de empresas estatales. Segn la consultora Apoyo, la dinmica en la inversin privada fue consecuencia del proceso de confianza que la economa peruana logr proyectar ante la comunidad nacional e internacional.43
Grfico 7
INVERSIN PRIVADA EN RELACIN AL PBI

(Porcentajes del PBI)
25.00% 20.00% 15.00% 10.00% 5.00% 0.00%

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999
Fuente: Banco Central de Reserva del Per (BCRP)
Segn la misma consultora, con anterioridad a la crisis internacional ocurrida desde 1998, el Per estuvo entre los principales destinos de la inversin extranjera directa en la regin. As, por ejemplo, entre 1995 y 1996, el flujo de inversin directa en el Per equivali a 4,7% del PBI, en promedio, con lo cual estuvo en el segundo lugar, en trminos relativos, en Amrica Latina. Y en 1996, el Per fue el tercer pas de la regin, antecedido por Brasil y Mxico, en recibir inversin extranjera directa en montos absolutos.44
C.
Estancamiento: 1997-2000
El perodo comprendido entre 1997 y el 2000 se caracteriz por una drstica disminucin en el ritmo de las operaciones de transferencia de empresas pblicas al sector privado, tanto por el mecanismo de venta de activos y acciones, como por la va de las concesiones. Ello fue acompaado, asimismo, por una fuerte disminucin en las inversiones proyectadas. A partir del ao en que se inicia este perodo se dejaron de utilizar tambin los ttulos de la deuda externa en la compra de empresas pblicas Despus de registrarse en 1996 el nivel ms alto de ingresos al fisco por concepto de transferencias de empresas pblicas al sector privado desde el inicio del programa de privatizacin, se
42 43 44
En 1998 las funciones de PROMCEPRI fueron transferidas a la COPRI a travs de un Decreto de Urgencia N 025-98, y ratificado de acuerdo a la Ley N 27111 en mayo de 1999. Apoyo Por qu seguir privatizando? La privatizacin y la inversin privada en el Per, Lima, noviembre de 1999 Ibid 43, pag.14
37
produjo una abrupta cada en 1997, al registrarse un nivel de ingresos de 540 millones de dlares. Ms del 20% de dicho valor, correspondi a ingresos por concepto de concesiones de proyectos. En 1998 el ritmo de privatizaciones se redujo a 250 millones de dlares, de los cuales, el 67% se gener como resultado de la privatizacin de dos importantes unidades productivas pertenecientes a la empresa estatal Centromn Per. Se trat del complejo metalrgico de La Oroya, dedicado a la refinacin, industrializacin y comercializacin de productos mineros. Asimismo, de la Empresa Minera Mahr Tunel, filial de Centromn Per que comprende dos unidades mineras y sus respectivas concentradoras.45 Con la venta de ambas unidades mineras, la nueva propietaria Compaa Minera Volcn, que operaba en la vecindad de estas minas- controlara el 12% de la produccin interna de zinc. En ese mismo ao, el gobierno decidi otorgarle un nuevo impulso al mecanismo de las concesiones al darse paso al proceso de concesin de obras de infraestructura. Surgieron los CEPRIs para la concesin de aeropuertos, puertos, redes viales y la concesin de las bandas de telefona mvil, entre otros Sin embargo, la complejidad del proceso y las repercusiones de la crisis internacional iniciada en el sudeste asitico, fueron algunos de los factores que determinaron que en dicho ao slo pudieran registrarse operaciones por 35 millones de dlares a travs de este mecanismo. Durante el ao siguiente, 1999, los ingresos derivados de la venta de activos y acciones de empresas pblicas registraron un nivel de 283 millones de dlares, similar al del ao anterior. Los ingresos generados por la va del otorgamiento de concesin de proyectos no pudieron recuperarse y ms bien decrecieron registrndose valores de slo 10 millones de dlares. En ese ao, la inversin relacionada a privatizaciones represent slo el 4% de la inversin extranjera directa. En el ao 2000 se registr el nivel ms bajo de venta de activos y acciones de empresas pblicas, registrndose nicamente ingresos por un valor de 95 millones de dlares. No obstante, los ingresos obtenidos mediante concesiones de proyectos registraron un incremento significativo al superar los 209 millones de dlares. En esta etapa se vendieron algunos activos menores de empresas en el sector elctrico, pero se posterg la transferencia de importantes activos pblicos en el sector de hidrocarburos, aguas y saneamiento, y no se culminaron las privatizaciones en el sector elctrico, conforme haba sido anunciado por el gobierno al iniciarse el proceso. Algunos ejemplos son la postergacin de la privatizacin de importantes generadoras de electricidad del pas, as como de las empresas de distribucin. En el sector de hidrocarburos se dej inconcluso el proceso de privatizacin del resto de refineras pertenecientes a PETROPERU46, mientras que en el sector minero, tampoco se concluy la privatizacin de algunas unidades de las empresas Centromn y Minero Per. El cambio de actitud del gobierno se tradujo en la aplicacin de un conjunto de medidas que se caracterizaron por una creciente disposicin a intervenir directamente en distintos mercados en vez de recurrir a mecanismos de regulacin y de creacin de las condiciones para la competencia. En algunos casos, esto obedeci a problemas generados por la aplicacin de esquemas de regulacin inadecuados, y en otros, por privatizaciones que fueron mal concebidas.47 Estas acciones fueron interpretadas por algunos analistas como una falta de conviccin para defender los procesos de privatizacin en marcha, as como los ya realizados, cediendo la iniciativa a los crticos de la privatizacin.48 Esa falta de conviccin se expresaba en la suspensin de
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Las unidades mineras son San Cristbal y Andaychagua, las cuales tienen un potencial de reservas que determina una vida til de 55 y 39 aos, respectivamente. Estn pendientes de ser privatizados o concesionados al sector privado las refineras de Talara e Iquitos, la refinera/terminal de Conchn, el oleoducto Nor-Peruano y algunos activo importantes como el edificio de PETROPERU, as como las acciones que el Estado an mantiene en las unidades empresariales que ya cuentan con un operador privado Ibid 43 pag. 72 Ibid 43 pag. 76
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procesos privatizaciones y concesiones que ya haban iniciado el proceso de subasta despus que los inversionistas ya haban invertido importantes recursos financieros y humanos para investigar el mercado peruano; el incumplimiento en realizar la completa transferencia de las empresas pblicas en algunos sectores econmicos, ya que uno de los supuestos para el desarrollo de algunas actividades, en los sectores elctrico y de hidrocarburos, por ejemplo, era el pleno retiro del Estado como gestor de empresas; la falta de informacin sobre el destino de los recursos de la privatizacin ya que la poblacin cifraba sus expectativas en que estos fueran utilizados en actividades vinculadas a la erradicacin de la extrema pobreza; y, finalmente, la falta de difusin para contrarrestar la percepcin que tiene la poblacin de que la operatoria de los servicios pblicos por empresas privadas generan desempleo y tarifas elevadas. (Apoyo, 1999).
Recuadro 6
ACCIONES QUE INCIDIERON EN LA PARALIZACIN DEL PROCESO DE PRIVATIZACIONES EN EL PER A PARTIR DE 1997
La opcin del gobierno por expandir y formalizar las operaciones de TANS la divisin de la Fuerza Area responsable inicialmente, de cubrir rutas no rentables con fines sociales- en las rutas comerciales domsticas ante las continuas quejas de los usuarios por la calidad del servicio aerocomercial en el mercado nacional y el agravamiento de los problemas de Aeroper. El anuncio del gobierno respecto a la posibilidad de establecer tarifas piso, lo que pasara por alto los procedimientos vigentes para estos problemas en el Instituto de Defensa de la Competencia y de Proteccin de la Propiedad Intelectual (INDECOPI) -rgano competente para resolver sobre situaciones de competencia desleal-, ante la supuesta existencia de tarifas areas predatorias. La redefinicin del papel de PETROPERU en el mercado de los hidrocarburos, deteniendo la privatizacin de las refineras de Conchn y Talara con el fin de utilizarlas para ejercer influencia sobre el precio de venta ante la percepcin de cierta rigidez a la baja en el precio de los combustibles. Desarrollo de una campaa en contra de algunas empresas privadas del mercado de combustibles y a favor de otras de parte del gobierno. La continuacin de la construccin de las centrales hidroelctricas de San Gabn y Yuncn, lo que signific una expansin de la actividad empresarial del Estado. La decisin del gobierno de suspender la privatizacin de las empresas distribuidoras elctricas del sur utilizando el argumento de que primero esperar para analizar el resultado de la privatizacin de las empresas distribuidoras elctricas del norte. La formalizacin de la decisin del gobierno de suspender la privatizacin de la Central Hidroelctrica del Mantaro utilizando como argumento que las utilidades generadas por esta empresa le permiten a Electroper invertir en infraestructura elctrica en zonas en donde esto no resulta rentable para la empresa privada. Al respecto, el gobierno descart el esquema utilizado en el caso de las telecomunicaciones para financiar el desarrollo de esta actividad en zonas rurales (el Fondo de Inversin de Telecomunicaciones, FITEL) sobre la base del uso de criterios de mercado. La creacin de barreras a la entrada en el mercado de generacin elctrica al detener el otorgamiento de concesiones para proyectos de generacin hidroelctrica, con el fin de crear las condiciones para el desarrollo de un mercado domstico de gas. El anuncio de la decisin de no slo no privatizar Sedapal sino de promulgar una ley que haga que esto sea prcticamente imposible de lograr en el futuro. Los argumentos utilizados para ello van desde que se trata de una privatizacin muy compleja que no ha dado buenos resultados en otros pases, hasta que se trata de una empresa que es bien manejada por el Estado. Los resultados obtenidos por la privatizacin en sectores como telecomunicaciones o electricidad demuestran que, bajo un esquema adecuado, la participacin privada en la prestacin de servicios pblicos es posible y beneficiosa. En este sentido, la privatizacin del sector saneamiento, en general, y de la empresa de agua potable y alcantarillado de Lima (Sedapal) s es posible no obstante su complejidad. Los argumentos utilizados por importantes autoridades del gobierno para no privatizar Sedapal se parecen a aquellos de quienes se oponan a la privatizacin de las telecomunicaciones y el sector elctrico, hacia 1992. El anuncio del gobierno de que una parte sustancial de la demanda de gas provendra de contratos take or pay firmados con empresas generadoras y que Electroper sera un importante cliente. Para que ello sea posible, sin embargo, ser necesario que Electroper invierta en la creacin de capacidad de generacin dado que carece de unidades trmicas
Fuente: Apoyo Comunicaciones. Por qu seguir privatizando? La privatizacin y la inversin privada en el Per, Lima 1999 pags. 72-76
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D.
Resurgimiento de la privatizacin y debate actual
El gobierno peruano, al asumir funciones en julio del 2001, anunci que se implementara una poltica de puertas abiertas a la inversin extranjera, y se impulsara el proceso de privatizacin paralizado en los ltimos aos. En esa estrategia, la privatizacin de las empresas pblicas, especialmente las del sector elctrico, as como la entrega en concesin al sector privado de la infraestructura nacional, adquirira particular relevancia. Al respecto, se ha anunciado que se entregara en concesin la operacin de los puertos, aeropuertos, telecomunicaciones, carreteras, irrigaciones, servicios de agua y desage.
Cuadro 7
PROGRAMA DE PRIVATIZACIONES Y CONCESIONES EN EL 2002

(actualizado el 20 de junio de 2002)
Fuente: PROINVERSIN
Las privatizaciones para el ao 2002 tienen dos propsitos claramente definidos. El primero y fundamental, consiste en introducir mayor eficiencia en la economa y lograr que las empresas que actualmente trabajan a la mitad de su capacidad puedan operar totalmente. El segundo objetivo, es generar mayores recursos para la ejecucin de proyectos de desarrollo social. En medios oficiales se considera que en un contexto recesivo y de restriccin del acceso a capitales internacionales como el actual, el relanzamiento del proceso de privatizacin y concesiones contribuir a que la recuperacin econmica se logre de un modo ms rpido, evitando tener que recurrir a la postergacin del ajuste fiscal. Las privatizaciones se constituyen en el impulso que requiere la economa para lograr su reactivacin y un medio para financiar los gastos. No se puede gastar ms de lo que se tiene en caja y de lo que se puede conseguir del mercado. Si se hace lo contrario, se ingresar nuevamente en una etapa de inflacin descomunal, como ocurri hace algunos aos49 El gobierno ha anunciado que el proceso establecer una clara diferenciacin con las privatizaciones que se hicieron en el pasado. Esta vez, la comunidad participar en los procesos de
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Declaraciones del ministro de Economa y Finanzas, Pedro Pablo Kuczynski. Diario oficial El Peruano, 4 de abril del 2002
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privatizacin, y el 50% de los fondos que generen las nuevas privatizaciones se destinarn a obras de infraestructura vial, electrificacin rural, agua y desage.50 Adems, segn lo especificado en la Carta de Intencin con el Fondo Monetario Internacional, en caso los ingresos por privatizacin este ao excedan la proyeccin de 700 millones de dlares (1,2 por ciento del PBI), la meta del dficit fiscal se elevar en un monto equivalente a dicho exceso, hasta 0,3 por ciento del PBI, para permitir un gasto adicional en infraestructura. Asimismo, se ha anunciado que en las nuevas privatizaciones que se realicen no habr aumentos en las tarifas de las empresas elctricas y de agua, y tampoco habr despidos de los trabajadores. A pesar de los requerimientos de financiamiento y la necesidad de ampliacin de las inversiones, el gobierno ha encontrado muy serias dificultades en la implementacin de las privatizaciones por la oposicin de fuerzas polticas y amplios sectores de la poblacin que han expresado su rechazo mediante protestas populares, exigiendo que la decisin de continuar con la privatizacin de empresas de servicios pblicos sea adoptada en base a la realizacin de un referndum u otra medida de participacin popular, toda vez que a partir de noviembre del presente ao deben establecerse los Gobiernos Regionales que tendran que participar de las decisiones sobre el futuro de estas empresas. Algunos sectores de la poblacin sostienen que las privatizaciones no pueden realizarse con el objetivo de hacer caja para poder enfrentar los dficit fiscales, en razn de que las empresas pblicas se transfieren por una sola vez. Consideran que los ingresos obtenidos por la privatizacin deberan ser destinados a un Fondo de Inversin Regional que permita financiar inversiones reproductivas de impacto regional destinadas a la lucha contra la pobreza y a la generacin de empleo. Estos aspectos son considerados como requisitos mnimos para asegurar la sustentabilidad de las privatizaciones en el largo plazo. Son estas consideraciones las que se utilizan como fundamento para la postergacin del proceso de privatizacin de las empresas elctricas. Despus de una dcada en la que el proceso de privatizacin registr irregularidades en su implementacin, muchos consideran que transferir al sector privado empresas de servicio pblico que por lo dems son rentables y pagan impuestos, consolidara la transnacionalizacin de la economa, con una racionalidad que no tendra como prioridad el desarrollo regional. Sera altamente probable que esos recursos saldran de la regin y del pas, y podran inclusive ser exonerados del pago de impuestos. Esta situacin ha producido retrasos en su implementacin, hecho que ha dado lugar a que el gobierno haya tenido que autorizar51 el uso adelantado de los recursos proyectados provenientes de las privatizaciones para la ejecucin de obras de infraestructura vial y electrificacin rural. As, en el mbito de la infraestructura vial se ha autorizado la ejecucin de proyectos hasta por 170 millones de dlares y saneamiento hasta por 19 millones de dlares, mientras que en el caso de la electrificacin rural se ha autorizado la ejecucin de obras hasta por 27 millones de dlares. Dichos recursos se tomarn de fondos considerados en la Ley de Presupuesto 2002 a cuenta de los ingresos previstos por concepto de privatizaciones. Toda vez que la Carta de Intencin firmada por el gobierno con el FMI contempla la transferencia de las empresas pblicas de electricidad al sector privado, es en este mbito donde se est generando un amplio debate en la sociedad.
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Declaraciones del presidente Alejandro Toledo en Palacio de Gobierno el 25 de abril del 2002 en oportunidad de la presentacin de la nueva entidad encargada de los procesos de privatizacin y promocin de inversiones en el Per, Pro Inversin, que reemplazar a la COPRI Decretos de Urgencia N 016-2002
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Al respecto, existe el reconocimiento generalizado de un conjunto de beneficios que derivaron de la privatizacin en el sector elctrico como el incremento en los coeficientes de electrificacin que cubre actualmente al 75% de la poblacin; inversiones proyectadas que superaron 716 millones de dlares; los ingresos por ms de 2.325 millones de dlares que el Estado obtuvo por las ventas de acciones de las empresas elctricas; una significativa disminucin de las prdidas de energa; el sustantivo incremento de la potencia elctrica, en particular la trmica estimada en megavatios (MW); y, quizs uno de los hechos ms importantes, que por primera vez se dispone de un sistema interconectado a nivel nacional (SINAC), que junta al SICN y el SISUR (Sistema Interconectado Centro Norte y del Sur), respectivamente. Sin embargo, algunos estudios sostienen que los avances en el desarrollo de este sector no son atribuibles en su mayora a aportes genuinos realizados por los inversionistas que adquirieron parte de las empresas elctricas durante la dcada anterior, sino que ms bien fueron financiadas mayoritariamente por los usuarios y consumidores a travs de los incrementos tarifarios. El punto neurlgico del debate gira en torno a la privatizacin de dos empresas generadoras de energa elctrica: EGASA y EGESUR. El gobierno reconoce que ambas empresas son rentables y han dejado utilidades, pero requieren de aportes de inversin y capital permanentemente, ya que deben ir creciendo al encontrarse en un entorno sumamente competitivo como consecuencia de la interconexin elctrica. Dichas empresas compiten con otras del Sistema Interconectado Nacional como la Central Hidroelctrica del Mantaro de Electroper, con las centrales de generacin de Edegel, entre otras. Las autoridades sostienen que las referidas compaas de generacin elctrica, EGASA y Egesur, trabajan a un 30 40 % de su capacidad, lo cual hace necesaria su privatizacin para ampliar las inversiones, mejorar su efectividad y poder generar mayor empleo. En ese sentido, se afirma que no es suficientemente vlido argumentar que estas empresas no deberan ser privatizadas por el hecho que registran utilidades, ya que no disponen de los recursos necesarios para poder competir. Al momento de redactarse este informe, se tuvo que dejar en suspenso la adjudicacin de EGASA a TRACTEBEL, asunto que deber resolver el Poder Judicial. Se estima que debido a la fuerte oposicin difcilmente se concretara la privatizacin de EGASA. Los cuestionamientos al proceso de privatizaciones no slo surgen con relacin a las empresas del sector elctrico. La Asociacin Peruana de Agentes Martimos y otros importantes sectores empresariales consideran que el Estado no puede renunciar a su responsabilidad de prestar el servicio pblico en los puertos del pas para entregarlo en su integridad al sector privado y ser totalmente ajeno a la actividad portuaria. Consideran que si no hay compromisos importantes de inversin la concesin de los puertos sera absolutamente innecesaria, y que no debera permitirse posiciones de dominio como integracin vertical u horizontal, ni subsidios cruzados. No obstante, debe haber un ptimo que a la vez de salvaguardar el inters pblico, se atraigan inversiones que permitan a los puertos peruanos realizar actividades propias de los de tercera y cuarta generacin.De este modo, podran desarrollarse en los puertos actividades logsticas con valor agregado a la simple carga y descarga de las naves. Asimismo, existe oposicin a que no se contine con la privatizacin de la Empresa de petrleos PETROPERU. Se afirma que la venta fragmentada de las empresas de hidrocarburos y, sobre todo, la entrega al sector privado de los pozos petroleros descubiertos por PETROPERU, conllevaron a que el pas se convierta en importador del producto, debido a que los nuevos propietarios se dedicaron a extraer las reservas descubiertas sin hacer nuevas inversiones exploratorias. Entre 1990 y el 2000, las importaciones de petrleo crecieron hasta un nivel acumulado de 6 mil millones de dlares.52
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Declaraciones del presidente de la Comisin de Energa y Minas del congreso, Jos Carrasco Tvara, 14 de abril del 2002
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Si bien es Estado peruano no est en condiciones de realizar una inversin de 150 a 200 millones de dlares para cubrir los costos de operacin de la refinera de Talara para procesar 100 mil barriles diarios, muchos analistas consideran que lo ms recomendable sera establecer una alianza estratgica con el sector privado, lo cual dara lugar a un reparto de las utilidades pero el gobierno mantendra la administracin. Es posible que sean las concesiones las que experimenten un mayor dinamismo dentro del relanzamiento del proceso de privatizaciones. De todas formas, el Gobierno ya logr el pasado mes de junio la privatizacin de las empresas de transmisin de electricidad (ETECEN y ETESUR) por un valor de 241 millones de dlares. Existe la conviccin de que privatizar no es un objetivo sino la herramienta para objetivos superiores, que ayude a combatir la pobreza y generar ms riqueza.53
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Declaraciones del presidente de ProInversin, Ricardo Vega Llona el 25 de abril del 2002
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V. Impacto de las privatizaciones en el Per
A.
Logros y limitaciones
Las experiencias de privatizacin de empresas pblicas en el Per han generado resultados positivos en varios aspectos. La ampliacin de la cobertura de los servicios pblicos, la actualizacin tecnolgica en diversos sectores de la economa, y los mayores volmenes de produccin en la minera, constituyen una muestra de los resultados favorables. Sin embargo, no todos los objetivos que justificaron su implementacin han podido ser alcanzados. La mayora de los consumidores no han experimentado un impacto positivo de bienestar en la medida que los precios y tarifas se han elevado sistemticamente debido a la ausencia de mecanismos eficaces de regulacin que permitan trasladar la eventual mayor eficiencia privada a los usuarios. En el caso de los servicios de electricidad, los distintos estratos de la poblacin urbana del Per han visto reducido significativamente su consumo debido al incremento de las tarifas. En cuanto a los servicios telefnicos el incremento en el precio de las llamadas locales y el crecimiento constante de la renta fija mensual, sumado a una lenta disminucin de las tarifas para llamadas de larga distancia, han producido una reduccin en el excedente del consumidor de los hogares desde 1997.54 Por otro lado,
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Ver Torero, M. y Pasc-Font, El impacto social de la privatizacin y de la regulacin de los servicios pblicos en el Per. Documento de Trabajo N. 35, Grupo de Anlisis para el Desarrollo, 2000
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la mayor cobertura de los servicios en el caso de la telefona, se concentr bsicamente en la capital, la cual concentra ms de dos tercios de lneas fijas en servicio y el 75% de lneas de servicio mvil, en comparacin al resto de provincias del pas. En el caso del sector elctrico el aumento de la cobertura se ha debido, en lo esencial, al importante Plan de Electrificacin Rural del Ministerio de Energa y Minas -es decir, a la inversin pblica- que ha beneficiado a 4.000.000 de usuarios desde 1994; y bastante menos a la inversin de las distribuidoras en las ciudades.55 En el sector de hidrocarburos, los objetivos que persegua la privatizacin de PETROPER no han podido ser cumplidos. Tanto el nivel de la produccin petrolera, las reservas, as como el nmero de pozos petroleros de exploracin y de desarrollo han disminuido significativamente. El pas registra un dficit creciente en balanza comercial de hidrocarburos y la firma de nuevos contratos de exploracin y explotacin han resultado insuficientes. En la ltima dcada, el pas ha perdido competitividad en este sector respecto a otros pases de la regin. Las publicaciones oficiales y los estudios acadmicos que hacen referencia al impacto de las privatizaciones en el Per coinciden en sealar que uno de los efectos ms notables de este proceso ha consistido en haber actuado como un decisivo catalizador del proceso de inversin privada que sustent el crecimiento econmico de la dcada de los noventa. En general, se estima que un mnimo de dos tercios del stock de inversin extranjera se origin de un modo directo como consecuencia del proceso de privatizacin. Este clculo resulta como consecuencia de que el 75% de los valores de venta obtenidos durante el proceso de privatizacin corresponde a inversiones extranjeras.56 A pesar de ello se ha producido nuevamente una reduccin de la inversin en la economa que ha pasado de representar 24% del PBI en 1994, a menos de 20% en el 2000. Se afirma que la capacidad productiva del pas se ha reforzado como consecuencia de las inversiones realizadas en aos recientes por el sector privado, especialmente en los sectores de telecomunicaciones, minera y electricidad, los cuales estn constituidos por empresas ms fuertes, competitivas, con un mejor conocimiento de los mercados externos y con amplias posibilidades para la obtencin de los capitales necesarios para continuar su expansin. Efectivamente, es en estos sectores donde se ha realizado la mayor parte de los procesos de transferencia tecnolgica. Los factores mencionados anteriormente han contribuido a mejorar el nivel de competitividad internacional del pas lo cual determin que hacia fines de los noventa el Per se situara, segn el World Economic Forum, como el cuarto pas ms competitivo en Amrica Latina. Sin embargo, diversos factores tanto polticos como econmicos indujeron posteriormente a que decline su competitividad. Otro de los aspectos positivos que se mencionan respecto a la privatizacin es que el proceso ha contribuido a reducir la percepcin del riesgo-pas. Se considera que la implementacin de las privatizaciones suele ser analizada en los mercados internacionales como un termmetro del compromiso de un gobierno con la modernizacin de su economa, lo cual transmite confianza a los mercados. (Apoyo, 1999) Sin embargo, los indicadores que miden el riesgo pas, funcionan efectivamente como termmetros, que pueden cambiar abruptamente. Una muestra reciente de ello es el caso de Argentina. Esto ha ocurrido en el pas latinoamericano que implement el ms profundo y amplio proceso de privatizacin. Actualmente, el riesgo pas de Argentina supera los 7.000 puntos. Algunas consultoras sostienen que el notable incremento de las operaciones de las empresas privatizadas ha llevado a la mayora de estas empresas a elevar sus niveles de adquisiciones, tanto
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Campodnico, H. Una privatizacin ideolgica?, diario La Repblica, 18 de mayo del 2002 Ibid 43, pag. 25
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de insumos como de bienes de capital, provenientes de empresas locales, contribuyendo de este modo a su fortalecimiento.57 Al respecto, hara falta evaluar qu porcentaje de las adquisiciones de las empresas han sido realizadas en el mercado local, y en las realizadas a empresas nacionales, deslindar la eventual existencia de vnculos entre stas y las empresas privatizadas. Este aspecto no ha sido debidamente comprobado en el caso peruano.58 Las fuentes oficiales, as como los informes presentados por instituciones acadmicas, coinciden tambin en sealar que si bien la correccin de los desequilibrios fiscales no constituye el objetivo principal de un programa de privatizaciones -la eficiencia y competitividad global de la economa es el mvil principal- stas tuvieron en el Per un efecto positivo sobre las cuentas fiscales. Los ingresos provenientes de la venta de las empresas; un incremento de la recaudacin por los impuestos a las utilidades59; la eliminacin de las transferencias del gobierno hacia las empresas estatales deficitarias; y, el menor servicio de la deuda por ttulos de deuda externa adquiridos60 contribuiran a equilibrar las cuentas fiscales. Sin embargo, ello no ha sido sostenible en el tiempo, y los indicadores econmicos actualmente demuestran que en este aspecto las privatizaciones constituyeron soluciones de corto plazo. Si bien la mayor parte del presupuesto consignado al proceso de privatizacin se autofinanci con los fondos provenientes de la venta de los activos del Estado, al inicio del proceso el financiamiento provino de los organismos financieros multilaterales61. Ello se tradujo en la concertacin de nuevo endeudamiento externo que se sum a las deudas de las empresas pblicas que el Estado asumi en la etapa de saneamiento financiero para su posterior privatizacin. Segn un informe preparado por la Comisin Investigadora de los Delitos Econmicos y Financieros del Congreso, el costo de la privatizacin para el Estado peruano durante el periodo comprendido entre 1990 y noviembre del 2000 alcanz la suma de 1.670 millones de dlares. Esta cifra se explica porque el Estado asumi los pasivos de las empresas pblicas antes que stas fueran privatizadas. De dicho total, 764 millones de dlares correspondieron a deuda externa,696 millones a deuda interna, y 210 millones a deudas tributarias de las empresas. Asimismo, los organismos financieros multilaterales contribuyeron a resolver temporalmente el problema de la deuda a travs de la instrumentacin del Plan Brady, que entre otros, permiti utilizar los ttulos de la deuda externa que se comercializaban en los mercados secundarios con importantes descuentos- en la adquisicin de empresas pblicas. El Estado reconoci valores ms altos a los cotizados en el mercado secundario. Estas facilidades dieron lugar a que algunos bancos del exterior, asociados con empresas extranjeras y con grupos econmicos locales, pasaran a constituirse en propietarios de importantes empresas que pertenecan al sector pblico. En el Per, la utilizacin de ttulos de la deuda externa en el proceso de privatizacin de empresas pblicas se utiliz hasta 1996, y signific una reduccin de la deuda externa en 1755 millones de dlares.
57 58
59 60 61
Ibid 43, pag. 29 En algunos pases como Argentina, diversos estudios sostienen que la presencia de estos capitales extranjeros (60% de los cuales fue destinado a la compra de empresas pblicas) orient su produccin al mercado interno, pero incrementaron el componente importado de sus gastos al adquirir del exterior insumos o bienes de capital, originando una fractura de eslabonamientos preexistentes en el sistema econmico argentino. Tampoco han realizado una contribucin positiva al ritmo de formacin de capital en la economa. Las inversiones no se han traducido en un aumento significativo de los coeficientes de exportacin del pas ni ha dado lugar a una intensificacin de las actividades de innovacin y desarrollo realizadas localmente. En general, su operatoria genera fuertes saldos negativos en la balanza de cuenta corriente. (Chudnovsky, Lpez, 2001) El establecimiento de una nueva poltica de precios sujeta a criterios de mercado, dio lugar a que algunas empresas que an permanecan bajo control del Estado empezaran a generar utilidades. Como parte de pago por las privatizaciones, el gobierno recibi ttulos de la deuda externa a valor nominal por 343 millones de dlares, cuyo valor de mercado equivali en su momento a 219 millones de dlares El 98% de los fondos provenientes de la privatizacin fueron transferidos al Tesoro Pblico, mientras que el 2% restante pas a formar parte del Fondo de Promocin de la Inversin Privada. La idea era que el programa de privatizacin se autofinanciara.
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Cuadro 8
PRIVATIZACIONES QUE EMPLEARON OBLIGACIONES ELEGIBLES O PAPELES DE LA DEUDA EXTERNA

Empresa y/o activo privatizado Empresa Minera Especial Tintaya Refinera de Zinc de Cajamarquilla Edegel (60%) Banco Continental (60%) Siderper Refinera La Pampilla Lotes 8/8x Total Obligaciones elegibles 55 MM 40 MM 100 MM 60 MM 25,1 MM 38 MM 25 MM 343,1 MM Efectivo 218 MM 153 MM 424,4 MM 195,7 MM 161,1 MM 142,5 MM 117,5 MM 1.412,2 MM (US$) Valor Total 273 MM 193 MM 524,4 MM 255,7 MM 186,2 MM 18,0 MM 142.2 MM 1.755,3 MM
De los recursos que ingresaron al pas por privatizaciones aproximadamente un tercio habra sido destinado a gastos relacionados con defensa e interior62, un segundo tercio a la recompra de deuda y, el resto a denominados gastos sectoriales y sociales. As, el pas ha vendido sus activos sin que los ingresos obtenidos se hayan transformado en activos estratgicos, fsicos, institucionales o sociales para el desarrollo.63 De otra parte, existe un costo social ocasionado por el cierre de las empresas, por la prdida de derechos accionarios o por el despido que sufrieron los trabajadores para sanear la empresa antes de su privatizacin. Se estima que en los nueve aos de privatizaciones se perdieron ms de 120 mil puestos de trabajo, de los cuales slo un tercio fue absorbido por los nuevos operadores privados.64
Cuadro 9
EMPLEO EN LAS EMPRESAS ESTATALES

Sector Electricidad Hidrocarburos Minera Telecomunicaciones Industrias Pesquera Saneamiento Transporte Otros Sectores Total Empleo Pblico Empleo transferido al sector privado Total Pblico y Privado 1990 15,4 12,0 26,7 15,3 11,4 5,5 5,5 22,5 24,6 139,0 -.193,0 1991 12,6 9,6 23,3 13,3 9,8 4,9 5,1 19,1 20,4 118,0 -.118,0 1992 8,9 8,3 18,4 12,3 8,0 3,2 4,2 12,6 15,4 91,3 3,3 94,6 1993 8,5 6,2 14,1 12,1 6,2 3,2 3,1 8,6 14,2 76,1 6,2 82,3 (miles de trabajadores a fines de perodo) 1 1994 1995 1996 1997 1998 5,6 4,8 3,2 3,0 2,3 5,5 5,5 1,9 1,8 1,5 12,6 10,0 9,0 3,3 2,3 -.-.-.-.-.4,0 3,8 1,5 0,1 -.2,0 1,4 1,1 0,2 -.3,1 2,9 2,7 3,1 3,0 7,9 6,8 5,3 5,3 5,0 10,7 5,6 5,6 4,6 4,5 51,3 40,6 30,4 21,4 18,6 22,8 28,4 33,7 42,0 43,0 74,1 69,0 64,1 63,4 61,6
Fuente: Paliza, R., Impacto de las privatizaciones en el Per, en Estudios Econmicos, julio 1999, Banco Central de Reserva del Per.
De acuerdo a informacin suministrada por la Comisin de Promocin de la Inversin Privada (COPRI) la difusin de la propiedad entre la poblacin y entre los trabajadores de las empresas, constituye otro de los xitos atribuidos al proceso de privatizacin. Estas operaciones de difusin de la propiedad se realizaron en el Per a travs del Sistema de Participacin Ciudadana (SPC), creado en 1994. En trminos netos es decir, descontando los compradores repitentes en ms de una oferta- se logr que 410 mil personas se conviertan en propietarios de acciones, constituyendo la experiencia ms profunda de este tipo de operaciones realizada en Amrica Latina.
62
63 64
Segn la Comisin Investigadora del Congreso de la Repblica sobre delitos econmicos y financieros ocurrido entre 1990 y 2001, ms de la mitad de lo que se gast en equipos de defensa en la dcada se realiz con fondos provenientes de la privatizacin, la mayor parte, con autorizacin de dispositivos secretos Ibid 62 Ibid 62
48
N 22
La legislacin peruana previ asimismo que los trabajadores de empresas privatizadas tendran el derecho de adquirir hasta el 10% del capital social privatizado. Con dicho fin se cre un sistema de incentivos que facilitara la incorporacin de los trabajadores como accionistas. Esta opcin fue ejercida en muchos casos, pero no se pudo cubrir totalmente la proporcin que podra haber sido utilizada por los trabajadores. A pesar de que en el marco legal para la promocin de la inversin privada, (D.L.26120) se encuentran incluidas diversas modalidades de promocin de la inversin privada, como las alianzas estratgicas o contratos de riesgo compartido, joint ventures, etc., el gobierno privilegi la venta o concesin a largo plazo de las empresas pblicas. Asimismo, los planes de privatizacin estuvieron orientados bsicamente a cumplir los compromisos de generacin de recursos por la venta de las mismas establecidos en los acuerdos con los organismos multilaterales. As lo demuestran las sucesivas Cartas de Intencin suscritas por el Gobierno con el FMI. Otro de los beneficios que se atribuy al proceso de privatizacin en el Per es haber contribuido a reducir la despolitizacin de las decisiones empresariales as como, equivocadamente, los niveles de corrupcin. Se sostena que la elevada participacin en las decisiones econmicas y el amplio poder discrecional que stas tenan se prestaba a la proliferacin de la corrupcin. En cambio, en un sistema donde la mayora de decisiones empresariales se toma con criterios de mercado y en funcin de responsabilidades privadas, el problema se reduce. En 1999, el ranking preparado anualmente por Transparencia Internacional sobre la base de encuestas a empresarios, analistas y pblico en general- situaba al Per en la tercera ubicacin de los pases con menor corrupcin en Amrica Latina. Muchos analistas atribuan a la privatizacin ser probablemente un elemento importante para lograr dicha posicin. Es por ello que se consideraba que uno de los riesgos de la permanencia de empresas en manos del Estado, es precisamente, que se creen condiciones para problemas de corrupcin y, en general, de interferencia poltica en el manejo empresarial.65
Cuadro 10
LA CORRUPCIN EN AMRICA LATINA

Pas Chile Costa Rica Per Uruguay Brasil El Salvador Mxico Guatemala Nicaragua Argentina Colombia Venezuela Bolivia Ecuador Paraguay Honduras Ranking 1999 1998 19 20 32 27 40 41 41 42 45 46 49 51 58 55 68 59 70 61 71 61 72 79 75 77 80 69 82 77 90 84 94 83 Puntaje 1999 1998 6,9 6,8 5,1 5,6 4,5 4,5 4,4 4,3 4,1 4,0 3,9 3,6 3,4 3,3 3,2 3,1 3,1 3,0 3,0 3,0 2,9 2,2 2,6 2,3 2,5 2,8 2,4 2,3 2,0 1,5 1,8 1,7
Fuente: Transparency Internacional, citado por Apoyo en Por qu seguir privatizando, 1999.
Sin embargo, algunos indicios indicaran que el proceso de privatizaciones en el Per estuvo signado, en ciertos casos, por irregularidades y de forma ms generalizada, por una fuerte corrupcin en el uso de los recursos provenientes de las privatizaciones. Ello ha dado lugar a que
65
Ibid 43, pag 67
49
en agosto del 2001, un mes despus que el presidente Toledo asumiera el gobierno, se haya constituido una comisin investigadora, por acuerdo del Pleno del Congreso, sobre los delitos econmicos y financieros cometidos entre 1990 y 2001, Las conclusiones adelantadas por la Comisin sostienen que existe una contradiccin entre los objetivos primigenios de las reformas planteadas y los resultados de las mismas. En los casos analizados, la Comisin ha hallado problemas especialmente en lo referido a la valorizacin de las empresas pblicas y con el pago efectuado por parte de los operadores privados.
B.
Evaluacin sectorial
A continuacin, se presenta a grandes rasgos una evaluacin sectorial de los procesos de privatizacin con base en estudios realizados por fuentes oficiales y por algunas entidades acadmicas y consultoras privadas.
1. Telecomunicaciones
Es el sector de telecomunicaciones el que tuvo la mayor participacin en el proceso de privatizaciones, registrando un 38% del total de los ingresos percibidos, y el que ha sido exhibido como uno de los mayores xitos del proceso. Desde 1970 -cuando el gobierno militar decret una ley de Telecomunicaciones- y hasta el inicio de la privatizacin de las empresas del sector, no se permita la participacin de la inversin privada ni nacional, ni extranjera. El Estado pudo hacerse cargo del financiamiento de la empresa dada la sobreoferta de crditos internacionales en aquel momento. Contrariamente, la falta de acceso al crdito durante la dcada de los ochenta dio lugar a una drstica reduccin en el nivel de inversiones, lo que a su vez produjo altos grados de desatencin de la demanda. 66 En 1994, el gobierno peruano inici la privatizacin de la Compaa Peruana de Telfonos (CPT) encargada de brindar los servicios de telefona bsica en Lima- y la Empresa Nacional de Telecomunicaciones (ENTEL) proveedor de los servicios de larga distancia nacional e internacional y operador local para el resto del pas. El precio base por los paquetes de acciones de ambas compaas se fij en 546 millones de dlares (55% para CPT y 45% para ENTEL). En la subasta internacional Telefnica del Per, consorcio liderado por Telefnica Internacional de Espaa, ofert 2.002 millones de dlares con lo que se le adjudic la buena pro. De ese monto, el Estado recibi 1.392 millones de dlares y el resto se constituy en un aporte de capital para la nueva empresa. Esta cifra fue muy superior a la oferta del siguiente postor (800 millones de dlares). Cabe sealar que parte de las acciones que el Estado peruano retuvo hasta 1996 fueron vendidas a travs de una subasta en la bolsa de Nueva York a pequeos inversionistas a travs de un programa de participacin ciudadana. Comparada con los precios pagados por otras privatizaciones de Amrica Latina, la oferta Telefnica fue muy superior a las realizadas en otros pases, al haberse pagado 8.773 dlares por lnea telefnica. Algunos analistas y funcionarios gubernamentales han explicado la elevada cifra, como resultado del alto potencial de crecimiento del mercado y por las perspectivas favorables de crecimiento de la economa en aquel momento.( Franco, Muoz, Snchez, Zavala, 2000) Sin embargo, otros consideran que la empresa espaola destin una suma elevada con el fin de asegurar la compra de la empresa ante los beneficios extraordinarios, y que posteriormente la diferencia del exceso pagado por la misma fue cargada a los usuarios en las tarifas telefnicas.
66
En comparacin con estndares internacionales y en funcin del PBI per capita, el Per deba tener una densidad telefnica de 11 lneas por cada 100 habitantes. Sin embargo en 1992 slo tena 2,6 lneas
50
N 22
Cuadro 11
PRECIO PAGADO POR VENTA DE LNEA INSTALADA TELEFNICA EN AMRICA LATINA

Pas Argentina Chile Mxico Per Venezuela Precio (US$) 705 1.348 1.915 8.773 2.370
Al igual que en muchos procesos de privatizacin en este sector, la operacin estableci un perodo de concurrencia limitada (monopolio) por cinco aos en la prestacin de servicios de portador de larga distancia nacional e internacional y portador local para la venta de lneas, servicio local, as como para larga distancia nacional e internacional. Otros servicios de telecomunicaciones como la telefona mvil, correo electrnico, televisin por cable permanecieron abiertos a la libre competencia. Asimismo, se estableci un esquema de rebalanceo tarifario con el fin de fijar las nuevas tarifas con las que se eliminaran las distorsiones prevalecientes.67 El aspecto ms importante de dicho rebalanceo es que incrementaba considerablemente los cargos mensuales pero reduca los cargos a los tres tipos de llamadas. El perodo de competencia limitada acab en agosto de 1998, un ao antes de la fecha estipulada en el contrato. El operador logr cumplir sus metas de expansin de servicio y de calidad. Efectivamente, en los contratos de concesin se fij un compromiso de instalacin de 978.600 lneas adicionales, entre 1994 y 1998. Lo cierto es que se instalaron 1.246.917 lneas adicionales (27% ms que el compromiso), con lo cual a diciembre de 1998, el nmero total de lneas existentes en el pas ascendi a 2.007.992; esto es, 164% ms que las existentes a la fecha en que Telefnica asumi el control de las empresas privatizadas (761.075 lneas).
Grfico 8
LNEAS INSTALADAS ADICIONALES
Fuente: OSIPTEL, Memoria Anual 1998
A partir de entonces, agosto de 1998, se permite a los nuevos operadores utilizar la infraestructura de Telefnica mediante el pago de un cargo de interconexin, considerado excesivo.
67
El alto grado de distorsin de las tarifas se expresaba en altos costos de instalacin -en comparacin a los promedios internacionales- y pagos mensuales relativamente bajos, as como la existencia de subsidios cruzados de las llamadas de larga distancia a las de telefona local.
51
En efecto, un informe reciente del Congreso de la Repblica seala que una vez iniciada la apertura del mercado despus de 1998, OSIPTEL facilit la prolongacin de la condicin monoplica de Telefnica, especialmente en cuanto a la telefona local, disponiendo altos cargos de interconexin, basados en comparaciones internacionales y muy por encima de los costos, que impiden el ingreso de la competencia y desvirtan su funcin de promover el ingreso de nuevos operadores. Estos cargos instrumentan una fuerte subvencin de la telefona fija a la mvil, debido a que en este subsector se desarrolla una fuerte competencia.68 Es importante destacar que el objetivo de las nuevas tarifas, adems de reflejar una nueva estructura de costos, era permitir que los usuarios financiaran el Plan de Expansin a que se obligaba la empresa ganadora: ....el rebalanceo debe generar los recursos suficientes para financiar el programa de inversiones que se exiga69 seala que la generacin interna de recursos (utilidad neta ms depreciacin) ha permitido efectivamente financiar con recursos propios cerca de 80% de la inversin realizada, lo cual responde a las bases del contrato de privatizacin, en el que se prevea que los usuarios financiaran el plan de expansin.(Campodnico, 1998) Efectivamente, el gobierno acord establecer las tarifas tope del periodo de rebalanceo tarifario, antes de la privatizacin, a fin de reducir la incertidumbre de los postores interesados en CPT y ENTEL sobre el flujo de caja que estas empresas generaran, as como orientar los esfuerzos del futuro operador al cumplimiento de los compromisos de expansin y modernizacin asumidos y no a la negociacin de tarifas.70 Ello tambin permitira dar seales claras del compromiso del gobierno con la reforma del sector. Mediante este programa se planteaba que a diciembre de 1998, la renta mensual residencial y comercial se deberan incrementar en 299 y 77% respectivamente; mientras que deban reducirse las tarifas por llamadas telefnica local, larga distancia nacional e internacional (en 21, 39 y 48% respectivamente).
Cuadro 12
PROGRAMA DE REBALANCEO TARIFARIO 1994-98 SEGN CONTRATOS DE CONCESIN TARIFAS TOPE PROMEDIO PONDERADAS
Servicio Renta mensual residencial Renta mensual comercial Llamada local (3 minutos) Llamada LDN (por minuto) Llamada LDI (por minuto) Cargo instalacin residencial Cargo instalacin comercial Feb. 94 8 18 0.151 0.605 3.934 987** 1.923** 1994 10.97 21.8 0.144 0.575 3.532 924 1.848 1995 14.06 25.99 0.14 0.519 3.205 798 1.428 (nuevos soles constantes, febrero 1994) 1996 1997 1998 Var. (%)* 18.64 25.29 31.93 299 29.43 30.52 31.93 77 0.135 0.128 0.12 -21 0.458 0.416 0.371 -39 2.834 2.398 2.035 -48 672 546 420 -57 1.092 756 420 -78
Fuente: Contratos de concesin con ENTEL Per S.A./ *Calculada de febrero 1994 a diciembre 1998/**Los contratos de concesin no indican tarifas para febrero de 1994; se registran las vigentes a la fecha
De acuerdo a un estudio realizado por Torero y Pasco-Font (2000) el sector de telecomunicaciones es el que ha registrado las mejoras ms importantes desde su privatizacin, tanto por el lado de la oferta como de la demanda. Algunos aspectos destacables lo constituyen el incremento de la densidad telefnica en 141,5%, desde 3,3 lneas por cada 100 habitantes en la fecha en que se realiz la privatizacin de CPT y ENTEL, a 7.97 en diciembre de 1998. En el mismo perodo, la densidad de telfonos pblicos casi se multiplic por seis, pasando de 0,17 a 1,01 lneas por cada 500 habitantes.
68 69 70
Ibid 2, pag. 157 Libro Blanco de privatizaciones, publicado por la CEPRI de Telecomunicaciones Comisin de Promocin de la Inversin Privada (COPRI)
52
N 22
Grfico 9
DENSIDAD DE TELFONOS FIJOS (*)

8.00 7.00 6.00 5.00 4.00 3.00 2.00 1.00 0.00
Fecha efectiva (**) 1994 1995 1996 1997 1998
7,75 7,27 5,72 3,75 3,3
7,97
Fuentes: CEPRI-TELECOM; Libro Blanco; OSIPTEL, Memoria Anual. (*) Lneas por cada 100 habitantes. (**) Fecha en que se culmin la privatizacin de CPT y ENTEL.
Grfico 10
DENSIDAD DE TELFONOS PBLICOS (*)

1.20 1.01 1.00 0.80 0.57 0.60 0.40 0,17 0.20 0.00 Fecha efectiva 1994 1995 1996 1997 1998 0.27 0.75 0.86
Fuente: OSIPTEL, Memoria Anual 1998 (*) Lneas por cada 500 habitantes
Sin embargo, los autores sostienen que se ha producido una significativa prdida de bienestar en los usuarios que es atribuido al incremento en el precio de las llamadas locales y el crecimiento constante de la renta fija mensual sumado a una lenta reduccin de las tarifas para llamadas de larga distancia. (Torero, Pasc-Font, 2000). Uno de los mayores componentes de los costos expresados en la facturacin telefnica lo constituye, adems de la renta fija mensual, el costo de las llamadas de telfonos fijos a celulares. En efecto, el cobro de llamada de un telfono fijo a un celular es aproximadamente nueve veces mayor si se la compara con una llamada de un telfono fijo a otro fijo. Esta situacin obedece a una disposicin establecida por OSIPTEL en 1994 donde se fija un cargo de interconexin por minuto muy alto al momento que ingresan al mercado las empresas de 53
telefona mvil. Si bien en un momento este monto de 0,2053 dlares por minuto -sin incluir IGVfue justificable debido a que en el mercado en ese entonces slo haba dos empresas y los usuarios eran pocos, la situacin ha variado significativamente. Otro aspecto importante de destacar en este sector, es que -segn informacin del Organismo Supervisor de la Inversin Privada en telecomunicaciones (OSIPTEL)- el nmero de usuarios de telefona celular a febrero del 2002 asciende a 1.870.426 personas, en tanto en telefona fija es de 2.027.355. El alto cargo de interconexin de la telefona celular ya no es justificable, y de no corregirse esta situacin y viendo las perspectivas de crecimiento de los celulares, el usuario de red fija terminar subvencionando a los operadores de telefona celular.71
Cuadro 13
ABONADOS TELEFONA CELULAR Y RADIO TRONCALIZADO DIGITAL

Fecha 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 Feb-02 Telefnica Bellsouth % Nextel % Tim % Globalstar % Mviles % 59,33 40,67 57,69 42,31 56,76 43,24 64,83 35,17 73,38 26,62 68,59 31,35 0,07 68,1 30,04 1,86 67,04 27,85 5,11 0,01 60,42 23,91 6,13 9,52 0,03 59,47 23,55 6,12 10,3 0,03 Total de Usuarios 36.881 54.000 74.000 201.895 435.706 736.294 1.045.710 1.339.823 1.799.434 1.870.426
Fuente: OSIPTEL
De acuerdo a informacin de la Comisin Nacional de Inversin y Tecnologa Extranjera (CONITE) las telecomunicaciones representaron a mediados del 2001 el 26% del total de inversin extranjera registrada de los cuales aproximadamente el 30% provino de la telefona mvil, mientras que la telefona fija local redujo su participacin en los ingresos de 33% a 29%, entre 1998 y el 2001. Esta situacin revela el potencial del mercado de la telefona mvil.
2. Sector elctrico
Del total de las privatizaciones realizadas, el 23% han sido realizadas en el sector elctrico. El proceso de privatizacin an no est concluido. Varias centrales de generacin -algunas de las cuales se encuentran actualmente en un conflictivo proceso de privatizacin- as como algunas empresas de distribucin elctrica - son an de propiedad del Estado.
Cuadro 14
PRECIO MEDIO Y COSTO MEDIO OPERATIVO DE LA ELECTRICIDAD

Ao 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 Precio medio (1) 3,64 3,37 2,28 1,50 1,90 4,57 4,65 Costo medio (2) 3,33 5,11 2,63 2,27 4,83 6,19 5,08 (ctv. US$/kWh) Relacin (1) (1) 109.5% 65.9% 86.7% 66.1% 39.3% 75.8% 91.5%
Fuente: CTE, Situacin Tarifaria en el Sector Elctrico Peruano
71
Declaraciones del presidente de la Asociacin de Consumidores y Usuarios (ACYU) Herly Llerena, diario La Repblica, 17 de mayo del 2002
54
N 22
Hasta antes del inicio de las reformas econmicas implementadas a inicios de la dcada de los noventa el nivel irreal de las tarifas elctricas produjeron una significativa descapitalizacin de las empresas pblicas de electricidad. El bajo nivel de las tarifas que no alcanzaba a cubrir costos fue consecuencia del patrn de acumulacin prevaleciente hasta 1990 que implic una transferencia de recursos del Estado al capital privado a travs de los subsidios, as como de las dificultades de financiamiento para ampliar inversiones durante la dcada de los ochenta A ello se aadi la violencia terrorista, que ocasion la destruccin de una parte significativa de la infraestructura elctrica. Esta situacin dio lugar a declinantes niveles de inversin que determinaron que en 1992 el Per registrara un coeficiente de electrificacin de slo 48,4%, uno de los ms bajos de la regin. Es decir, ms de la mitad de la poblacin del pas careca de servicios elctricos.
Grfico 11
COEFICIENTE DE ELECTRIFICACIN
80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0%
86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98
Con el fin de revertir esta tendencia, una de las primeras medidas implementadas por el gobierno del presidente Fujimori en el marco del programa de estabilizacin econmica, comprendi el incremento de las tarifas elctricas en niveles superiores a 300% en agosto de 1990. En 1992, se aprob la Ley de Concesiones Elctricas72 que estableci un mercado descentralizado y desregulado para la generacin de electricidad, permitiendo un acceso abierto a la red de transmisin de electricidad. Asimismo se determin la separacin de las actividades de generacin, transmisin y distribucin como actividades independientes a ser realizadas por el sector privado con el objetivo de promover la competencia y alcanzar la mxima eficiencia en el servicio pblico de electricidad. Se reafirm la vigencia de un nuevo sistema tarifario para la generacin, transmisin y distribucin de energa elctrica al fijarse a partir de 1993 a travs del mtodo de los costos marginales. Asimismo, se restringi la posibilidad que una misma empresa brindara simultneamente la generacin, transmisin y distribucin de energa73 y se promovi la eficiencia de las empresas favoreciendo a aquellas con costos variables ms bajos. Por otro lado, el gobierno asumi las deudas de largo plazo de Electro Per para hacer atractivas las inversiones privadas. En 1993, las empresas elctricas ya estaban saneadas y empezaban a generar utilidades.
72 73
Decreto Legislativo N 25844 Un inversionista individual puede poseer como mximo el 15 por ciento en cualquiera de las tres ramas y como mximo el 5 por ciento en la industria como un todo.
55
En estas circunstancias fueron privatizadas las dos ms importantes empresas pblicas de electricidad: ELECTROLIMA y ELECTROPERU. Ambas, hasta entonces integradas verticalmente, fueron fragmentadas y transferidas al sector privado. A la fecha, se han transferido al sector privado las cinco empresas en que se dividi ELECTROLIMA (EDELNOR, Luz del Sur, EDEGEL, EDE Chancay y EDE Caete) con el fin de privatizar la empresa Tambin se han privatizado las empresas en que se dividi ELECTROPER: EGENOR, Cahua, ETEVENSA y Empresa Elctrica de Piura; as como las empresas regionales de electricidad: Electro Sur Medio, Electro Norte Medio, Electro Norte, Electro Noroeste y Electro Centro.
Cuadro 15
PRIVATIZACIN DE EMPRESAS PBLICAS ELCTRICAS: ELECTROLIMA Y ELECTROPER

(millones de dlares)
Empresa Privada EDELNOR Luz del Sur Cahua EDEGEL ETEVENSA EDE-Chancay EGENOR EDE-Caete Emp. Elctrica Piura Electro Sur Medio Electro Norte Electro Norte Medio Electro Centro Electro Noroeste Total Estratgica 176,5 212,1 41,8 524,5 -10,4 228,2 8,6 19,7 25,6 22,1 67,9 32,7 22,9 1.393,0 Venta de Acciones Trabajadores 10,8 32,4 6,7 74,8 3,4 0,1 36,3 -------164,5 Remanentes -157,9 -139,0 --60,0 -------356,9 Capitalizacin ----120,1 ---40,0 -----160,1 Total 187,3 402,4 48,5 738,3 123,5 10,5 324,5 8,6 59,7 25,6 22,1 67,9 32,7 22,9 2.074,5
Fuente: COPRI
La privatizacin de las empresas del sector elctrico ha tenido un impacto positivo en varios aspectos. Entre otros, ha permitido incrementar la potencia instalada del pas en 1.136 MW, bsicamente en generacin trmica, con lo cual se ha reducido la dependencia del recurso hdrico en la provisin del servicio elctrico y la posibilidad de restricciones elctricas en casos de sequa.
Cuadro 16
POTENCIA INSTALADA POR TIPO DE CENTRAL

(MW)
Ao 1994 1995 1996 1997 1998 Var. (%) 94-98 Hidrulica 2.509,4 2.479,4 2.492,7 2.513,0 2.572,0 2,5 Trmica 1.869,9 1.982,3 2.169,6 2.679,0 2.943,0 57,4 Elica ------0,3 0,3 0,3 Total 4.379,2 4.461,7 4.662,6 5.192,3 5.515,3 25,9
Fuente: Direccin General de Electricidad-MEM, Anuario Estadstico 1998
Asimismo, se ha elevado el coeficiente de electrificacin nacional de 58.5% en 1994 a 70% en 1998. Inclusive, algunas de las empresas privatizadas ms importantes como EDELNOR y Luz del Sur han logrado el 100% de cobertura en sus respectivas reas de concesin. En 1994, ao en que fueron privatizadas, ambas empresas tenan un coeficiente de electrificacin de 76%. La disminucin de las prdidas de energa en los sistemas de distribucin a nivel nacional, al pasar de 20.6% en 1994 (ao en que se inici la privatizacin del sector elctrico) a 11.8% en el
56
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primer trimestre de 1999, constituye otro de los aspectos positivos de la actividad de las empresas privatizadas.
Grfico 12
EVOLUCIN DE LAS PRDIDAS DE ENERGA EN LOS SISTEMAS DE DISTRIBUCIN
Fuente: Comisin de Tarifas de Energa (*) Cifra al trimestre de 1999
Como resultado de lo anteriormente expuesto, el consumo de energa per cpita del Per se ha incrementado de 404,4 kWh en 1994 a 566 kWh en 1998. Sin embargo, este ndice se encuentra entre los ms bajos de Amrica Latina.
Grfico 13
CONSUMO DE ENERGA PER CPITA

(Kwh)
Fuente: Evolucin y Perspectivas del Sector Peruano, COPRI
El proceso de privatizacin ha generado importantes niveles de utilidad y rentabilidad a las empresas del sector y se ha logrado revertir la situacin financiera deficitaria que registraban hasta antes del inicio de los noventa, habiendo alcanzado su mejor resultado en 1997, cuando la utilidad neta de las empresas se situ en 337 millones de dlares. En 1998, se obtuvo una utilidad neta de 156 millones de dlares, 54% menor al resultado de 1997, debido a la crisis afrontada por la economa peruana. 57
La causa determinante para lograr este nivel de utilidades ha sido la modificacin de las tarifas, que permite una importante generacin interna de recursos a las empresas del sector. Tambin ha sido importante la disminucin en el pago del impuesto a la renta permitido por una Ley 26283 promulgada en 1994, que exonera a la revaluacin de activos del pago de impuesto a la renta en caso de fusin o divisin de empresas. Lo ms importante es que esta revaluacin de activos trae como consecuencia el aumento de la depreciacin, con lo cual disminuye la Utilidad Imponible y, por tanto, el Impuesto a la Renta.74 (Campodnico, 1999). Otros de los factores determinantes en el logro de estos resultados ha sido la disminucin de los costos laborales y la notable reduccin de las prdidas de energa, lo cual se explica, en gran parte, por el tendido de cables areos (en lugar de subterrneos) para evitar los hurtos.
Grfico 14
RESULTADO ECONMICO DE LAS EMPRESAS DE ELECTRICIDAD

400 Millones US$ 300 200 100 0
Utilidad Operativa Utilidad Neta
1994 23 143
1995 177 84
1996 319 293
1997 334 337
1998 296 156
Fuente: CTE, Anuario Estadstico 1998
La mayor eficiencia privada no se ha trasladado necesariamente al usuario y las inversiones realizadas se financian con los altos mrgenes de beneficios que obtienen las empresas. Haciendo abstraccin de la inversin realizada, se podra afirmar que slo con las utilidades obtenidas durante 1995, 1996 y el primer semestre de 1997, los inversionistas de las empresas privatizadas han recuperado parte significativa del precio pagado75 (Manco Zaconetti, 1998).
Cuadro 17
ESTADOS FINANCIEROS DE LAS PRINCIPALES EMPRESAS ELCTRICAS (LIMA)

(Miles de US$) Ingresos Empresa Edelnor S.A. 1 Luz Del Sur S.A. Edegel 1995 251.996 271.476 148.080 1996 288.888 318.710 161.019 1997 (1 semest.) 145.769 182.420 83.109
er
Utilidades 1995 50.971 34.502 33.347 1996 43.899 47.830 76.162 1997 (1 semest.) 24.879 25.816 39.009
er
Fuentes: Ranking empresarial de Gestin 1996 y Suplemento especializado El Economista, 22/05/97 1 Notas: Incluye Luz del Sur Servicios S.A. Tomado de Actualidad Econmica N. 185, pag.24
74
75
Las Empresas Elctricas debilitaron la capacidad de recaudacin tributaria en ms de 256 millones de soles en impuestos no pagados durante el periodo 1994-1998. Dicha Ley fue derogada en 1998 con el objetivo de aumentar la recaudacin fiscal. (Informacin proveniente de la Comisin de Delitos Econmicos del Congreso de la Repblica) En el caso de EDELNOR, con un total de 120 millones de dlares de utilidades obtenidas y un precio pagado de 176 millones de dlares, es posible afirmar que ha recuperado 68% del precio. En el mismo sentido, Luz del Sur habra logrado, con el total de utilidades obtenidas (108 millones de dlares) recuperar 51% del precio pagado en la privatizacin
58
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Por otro lado, el aumento de la cobertura del sector elctrico se ha debido, en lo esencial, al importante Plan de Electrificacin Rural del Ministerio de Energa y Minas -es decir, a la inversin pblica- que ha beneficiado a 4 millones de peruanos desde 1994; y bastante menos a la inversin de las distribuidoras en las ciudades. En cuanto al empleo, la Comisin de Tarifas Elctricas indica que en 1995 haba 7,182 empleados y en el 2000 hay 4,844 (Anuario 2000).76 De acuerdo a un estudio sobre el impacto de la privatizacin de este sector en el bienestar de la poblacin, Torero y Pasco-Font (2000) sostienen que aunque se han logrado avances importantes, los consumidores -en promedio- no han experimentado una mejora en su bienestar, lo cual podra explicarse porque estos avances no han alcanzado a todas las reas urbanas del Per y por el incremento que se produjo en las tarifas para darle viabilidad al sector. En 1993, las tarifas elctricas en promedio slo cubran el 75% del costo de la electricidad, y las empresas elctricas perdan dinero de manera consistente. Desde que se inici el reajuste tarifario, en el segundo trimestre de 1990, la tarifa residencial promedio creci de 6 centavos de dlar por KW hora a 12 centavos hacia fines de 1996, para luego reducirse a un poco ms de 10 centavos entre 1997 y 1998. Este incremento tarifario explica, segn los autores, una reduccin del bienestar de los consumidores . El estudio77 realizado por ambos autores seala que el consumo de energa elctrica se ha reducido en el Per urbano. El siguiente grfico resume la evolucin del consumo en kilowatts por hora para cada grupo de ingreso para 1991, 1994 y 1997. Fuera de la esperada relacin positiva entre ingreso total del hogar (variable que es aproximada por el gasto total del hogar) y consumo de electricidad, se observa una severa reduccin del consumo en todos los grupos (quintiles). El mayor acceso de las personas de menores ingresos al servicio elctrico representa, a pesar de los incrementos de las tarifas, una mejora nicamente para los sectores ms pobres.
Grfico 15
CONSUMO DE ELECTRICIDAD EN EL PER URBANO

(por quintiles de gastos en Kw/h)
500 450 400 350 300 250 200 150 100 50 0

1991 1994 1997
I (pobre)
II
III
IV
Fuente: ENNIV 1991, 1994, 1997. Tomado de Torero, M y Pasc-Font, A. (2000)
Finalmente, se sostiene que los resultados en el sector elctrico son sorprendentes porque se esperaban mejores resultados como consecuencia de las reformas.78 Hay dos posibles explicaciones que los autores atribuyen a estos resultados: la necesidad de haber ajustado las
76 77 78
Campodnico, H. Una privatizacin ideolgica? diario La Repblica, 18 de mayo de 2002 Torero, M., Pasc-Font, A., El impacto de la privatizacin y de la regulacin de los servicios pblicos en el Per, Documento de Trabajo N.35, Grupo de Anlisis para el Desarrollo (GRADE), 2000 Ibid 77, pag.45
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tarifas que por largo tiempo haban permanecido por debajo de los costos para poder incrementar la capacidad de generacin a niveles aceptables; y, que el proceso de reformas en este sector an est incompleto y por ello el impacto sobre todo el pas no puede ser apreciado adecuadamente. Actualmente, el gobierno peruano ha anunciado que se impulsar el proceso de privatizacin paralizado en los ltimos aos, especialmente en el sector elctrico, as como la entrega en concesin al sector privado de la infraestructura nacional. El punto neurlgico del debate gira en torno a la privatizacin de dos empresas generadoras de energa elctrica: EGASA y EGESUR, cuya venta ha venido siendo postergada en repetidas oportunidades.79 A las discrepancias de naturaleza tcnica, se aade el rechazo de tipo poltico de parte de amplios sectores de la poblacin Ello ha determinado que la subasta haya tenido que ser postergada en cuatro oportunidades, y que a la ltima de ellas slo se presentara un postor: la empresa belga Tractebel. Adems al haber sido la empresa Tractebel adjudictaria de la subasta, sta sobrepasa el lmite de integracin horizontal para el sector elctrico fijado en 15% por la Ley 26878. Actualmente, la culminacin del proceso de privatizacin de ambas empresas est pendiente de un fallo judicial que el gobierno se ha comprometido a acatar y que podra anular el proceso A pesar de estas dificultades, a principios del mes de junio la firma colombiana Interconexin Elctrica S.A (ISA) se adjudic la concesin por treinta aos de los sistemas de transmisin elctrica de dos empresas de transmisin elctrica: ETECEN y ETESUR. Pese a que los postores precalificados para participar en la subasta eran tres: Hydro Qubec de Canad, Red Elctrica de Espaa e ISA de Colombia, slo esta ltima se present a la subasta. Ambas empresas forman parte del Sistema Interconectado Nacional. La primera cuenta con una red de 4,500 kilmetros de lneas de transmisin que se extiende a lo largo de once departamentos del Per. ETESUR tiene un rea de influencia que abarca seis departamentos en la zona sur del pas y es propietaria de lneas de transmisin con una longitud total que supera los 1.000 kilmetros. Algunos analistas consideran que ETECEN es una empresa eficiente y que podra haber sido potenciada por el Estado peruano, tal como lo hizo el Estado colombiano con la empresa compradora, ISA, del cual es propietario de ms del 60% de sus acciones. Prueba de la eficiencia de la empresa pblica peruana, es el comunicado que, en oportunidad de que ETECEN fuera galardonada por el Instituto Colombiano de Normas Tcnicas y Certificacin con la entrega del certificado ISO 9001: 2000 por su sistema de gestin de calidad, la COPRI seala a ETECEN como una de las empresas ms eficientes del mundo y confirma que sta guarda un enorme potencial energtico de categora mundial, estando ms que preparada para su futura transferencia al sector privado80 Al haber entregado el Estado peruano la concesin a la empresa colombiana, en condiciones en que no existe obligacin para el tendido de fibra ptica en el Per, el Estado ha abdicado del rol promotor en este mbito en el pas, resignndose a cobrar una regala en el caso que ello se produjera. A pesar que ambas empresas representan slo el 5% del total de la facturacin de energa de pas, estas empresas tienen gran importancia por su potencial para transportar cables de fibra ptica y el desarrollo de otras tecnologas comunicativas81 La propuesta de la empresa colombiana super ligeramente el precio base para ambas empresas establecido en 229 millones de dlares, al ofrecer 241 millones de dlares. El precio de la concesin ser pagado en un 40% con capital propio y el resto financiado a travs de prstamos e incluso, posteriormente, podran emitirse bonos. El contrato contiene una clusula que establece
79 80 81
Para mayor informacin ver la seccin D del captulo IV Comunicado de la COPRI, 5 de marzo del 2002 Campodnico, H. ETECEN, ISA y la sociedad de la informacin y del conocimiento. Diario La Repblica, 13 de junio del 2002
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mantener por un ao a los trabajadores de ETECEN y ETESUR; luego de esa fecha, ISA renovar los contratos o proceder a la liquidacin con los beneficios correspondientes. Como parte de su compromiso de inversin, ISA tendr que efectuar la interconexin con Ecuador a travs de la lnea elctrica Zorritos-Zarumilla; el cambio de conductores en la lnea elctrica existente Lima-Chimbote y la instalacin de un sistema de compensacin reactiva en el sistema elctrico del sur, todo lo cual demandar una inversin de 10,5 millones de dlares. Con el fin de disponer de un marco ms claro en la privatizacin de las empresas del sector elctrico, el gobierno aprob el pasado mes de junio la reglamentacin de la Ley Antimonopolio y 82 Antioligopolio del Sector Elctrico respecto de la autorizacin previa de las operaciones de concentracin en el sector elctrico que se produzcan como consecuencia de los procesos de promocin de la inversin privada a cargo de la Agencia de Promocin de la Inversin PROINVERSIN. Esta Ley establece que las concentraciones de tipo horizontal o vertical, que se produzcan en las actividades de generacin y/o de transmisin y/o de distribucin de energa elctrica, se sujetan a un procedimiento especial que tiene por fin evitar los actos de concentracin que disminuyan, daen o impidan la competencia y la libre concurrencia en los mercados de dichas actividades o en los mercados relacionados con ellas. En tal sentido, antes de llevar a cabo los mencionados actos de concentracin, se debe solicitar la autorizacin previa a la Comisin de Libre Competencia del INDECOPI.
3. Sector hidrocarburos
La privatizacin parcial de PETROPERU, la mayor empresa del pas por su magnitud econmica expresada en sus ventas y su contribucin directa e indirecta al fisco, representa el 10% del total de las transferencias de empresas pblicas al sector privado. PETROPERU se fund como empresa del Estado en 1968, con la expropiacin de la International Petroleum Company (IPC) y asumi la titularidad de todas las zonas de exploracin aunque estaba autorizada para suscribir contratos con empresas privadas.83 Esta empresa ha actuado como la entidad encargada de la gestin empresarial del Estado en todas las actividades de la industria y el comercio del petrleo e hidrocarburos anlogos, incluyendo los derivados de los mismos as como en todas las actividades de la petroqumica bsica. Durante la dcada de los setenta se realizaron importantes inversiones en el sector hidrocarburos y petroqumica sustentados en un perodo de incrementos extraordinarios en el precio del petrleo y en la facilidad de acceso a los crditos internacionales. En los ochenta, el precio de los combustibles fue utilizado crecientemente para financiar al Tesoro Pblico, lo que origin una descapitalizacin y prdidas econmicas que afectaron la operatividad de la empresa. Las inversiones directas en exploracin y explotacin de hidrocarburos se redujeron al mnimo, con la consiguiente disminucin de la produccin y el nivel de reservas. A ello hay que aadir el entorno internacional adverso que hizo menos atractivas las inversiones en este sector por los bajos niveles de los precios internacionales del petrleo, y el inicio de la actividad de grupos terroristas en el pas.
82 83
Ley N 26876 del 19 de noviembre de 1997. Lobitos, Ganso Azul, Conchn, Chevron, Petrolera El Oriente y Gulf
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Grfico 16
BALANZA COMERCIAL DE HIDROCARBUROS
80 60 40 20 0
1981 1983 1985 1987 1989 1991 1993 1995 1997 1999
Miles de Barriles Diarios
-20 -40 -60 -80
Fuente: Ministerio de Energa y Minas, Per
La situacin de supervit de produccin tanto de crudo como de productos con respecto a la demanda interna que dio lugar a excedentes de exportacin durante la dcada de los ochenta, evolucion negativamente con una cada en los niveles de produccin y de reservas que no ha podido revertirse, y que ha convertido al pas en un creciente importador neto de petrleo.84 Sin embargo, a pesar de esta situacin, la empresa PETROPERU mantuvo permanentemente abastecido el mercado; se propicio el desarrollo al estar los recursos petroleros al servicio del pas y se contribuy de manera significativa a la captacin de rentas fiscales a travs del pago de impuestos directos e indirectos. (Quijandra, 1993) Las crecientes dificultades de la empresa expresada en altos niveles de endeudamiento, activos deteriorados e inadecuada organizacin hicieron necesario incrementar la captacin de capitales de riesgo que permitieran desarrollar el potencial de produccin petrolera del pas y a introducir un conjunto de reformas para reestructurar la empresa. A partir de 1991 se aplicaron un conjunto de medidas tendientes a eliminar todo monopolio por parte de PETROPERU y sus filiales en todas las actividades relacionadas a la industria de hidrocarburos, otorgndosele a la empresa la libertad de asociacin con capitales privados nacionales o extranjeros. Al ao siguiente, se instrumentaron mecanismos de racionalizacin de las actividades de la empresa. PETROPERU no slo se desprendi de varias empresas subsidiarias: servicios de pozos; empresa de produccin en el Zcalo Continental (Petromar) actualmente bajo la modalidad de arrendamiento; refinera de Pucallpa -tambin bajo la modalidad de arrendamiento-; venta de 83 estaciones de gasolina as como de la empresa Solgs, de pequeos campos petroleros en Talara y de la flota de buques-cisterna (Petrolera Transocenica). Respecto a la empresa Solgas, un informe del Congreso de la Repblica sostiene que su privatizacin no surgi de un anlisis tcnico sobre la viabilidad de la empresa, al haberse vendido el 84% de las acciones a un valor de 7,5 millones de dlares cuando slo el ao anterior haba obtenido utilidades por 2,9 millones. As, el nuevo operador (Lipgas) recuper su inversin en menos de tres aos y en 1996 revendi el 60% de acciones de la empresa a 39 millones de dlares,
84
El dficit de la balanza comercial de hidrocarburos registra una tendencia creciente que se estima en 600 millones de dlares en el 2001.
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lo que demostrara que su privatizacin no surgi de un anlisis tcnico sobre la viabilidad de la empresa estatal.85 En el caso de la compaa Petrolera Transocenica, cabe sealar que sta fue vendida despus de haber sido reestructurada y saneada. La empresa tena una flota sobredimensionada, razn por la cual se la hizo incursionar en el mercado del Caribe, hecho que permiti mejorar el rendimiento de la empresa. Luego de privatizarse, los nuevos propietarios dejaron de operar con los barcos en la costa peruana, dejando las operaciones en manos de otras firmas. Asimismo, se tomaron medidas como la reduccin de costos de exploracin as como de personal, y cierre de plantas de petroqumicos y fertilizantes con nula rentabilidad. Como resultado de ello, la empresa empez a generar utilidades netas luego de seis aos consecutivos de arrojar prdidas. En julio de 1992, el gobierno decidi privatizar PETROPERU por unidades de negocios. Esta concepcin de privatizacin difera significativamente de los planteamientos esbozados por el entonces presidente de PETROPERU quien consideraba que la naturaleza de los negocios petroleros (intensivos en capital, inversin de larga maduracin, mercado internacional muy dinmico con oscilaciones fuertes en oferta y demanda y efecto estacional en los pecios) le da mucha ventaja a la integracin vertical de las tres actividades bsicas (produccin, refinacin y comercializacin). Una empresa integrada verticalmente tiene una posicin competitiva ms apropiada para hacer frente a las variaciones del entorno y la sinergia de este sistema le da mayor valor al conjunto que el que se obtendra con las actividades separadas.86
85 86
Ibid 2 pag. 151 Quijandra, J., El Futuro de la empresa del Estado: el caso del sector petrolero, Documento de Trabajo N.49, Instituto de Estudios Peruanos, abril de 1993 pag. 23
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64
Cuadro 18
PRIVATIZACIN DE PETROPERU
Empresas 1. Primera Fase Estaciones de Servicio Solgs (1) PETROMAR (2) P. TRANSOCENICA Sub Total 2. Segunda Fase Refinera La Pampilla (3) Lote 8/8X (4) Lote X/XI Petrolobe (Lubricantes) Terminales del Centro (5) Terminales del Norte (6) Terminales del Sur (7) Sub Total Total General Fuente: COPRI Elaboracin: Convencin Nacional de Dirigentes de los Organismos Sindicales de Petro Per (1) El Comprador original fue Lipigas de Chile. Esta empresa vendi sus acciones a Repsol en 1996 por US$58 millones. (2) PETROTECH pagar US$200 millones al Estado por los activos fijos mediane un leasing de 20 aos (US$10 millones anuales) (3) El Consorcio consta de Repsol (Espaa, 55%), YPF (Argentina, 25%), Mobil Per (Estados Unidos, 5%), GMP (Per, 5%) y The Peru Privatisation Fund (Per, 5%). (4) El Consorcio consta de Pluspetrol (Argentina, 60%), Pedco (Corea, 20%), Daewoo (Corea, 11.33%) y Yukong (Corea, 8.33%) (5) Sarlipsa pagar al Estado US$0.2784 por barril almacenado. (6) GMP pagar al Estado US$0.4739 por barril almacenado. (7) GMP pagar al Estado US$0.4567 por barril almacenado. T.D. EXT.: Ttulos de la deuda externa Fecha Jul-92 Ago-92 Feb-93 Nov-93 Modalidad Venta Venta Contr. Operac. Venta Plazo (Aos) % Vendido 100 84.1 0 0 % Trabajador 0 4.5 0 0 Precio de venta Efectivo T.D. EXT. 38.80 7.50 50.00 25.20 121.50 142.50 127.20 202.20 18.90 3.00 3.00 3.00 499.80 621.30 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 38.00 25.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 63.00 63.00 Comprm. Ivers. 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 50.00 25.00 25.00 0.00 5.50 6.30 6.70 118.50 118.50 Comprador 50 compradores REPSOL (Espaa) PETROTECH (EEUU) GLENPOINT (Per/Chile)
30
Jun-96 Jun-96 Jun-96 Ago-96 Dic-96 Dic-96 Dic-96
Venta Cont. Licencia Cont. Licencia Venta Contr. Operac. Contr. Operac. Contr. Operac.
28 30 15 15 15
60 0 0 98.4 0 0 0
0 0 0 1.6 0 0 0
REPSOL (Espaa0 PLUSPETROL (Argentina) PREZ COMPANC (Arg.) MOBIL OIL DEL PER SERLIPSA (Per) CONSORCIO GMP (Per) CONSORCIO GMP (Per)
N 22
La consultora Allen/Hamilton contratada para disear el proyecto de fragmentacin de PETROPERU esgrima como una de las razones de fuerza para implementar esta modalidad el hecho que ninguna empresa quera aparecer como la nueva IPC87 de triste recordacin en la historia del Per. El otro argumento haca referencia a encuestas realizadas que indicaban la falta de capacidad econmica de parte de empresarios nacionales para poder comprar en su integridad una empresa que tiene activos valorizados del orden de 4000 millones de dlares 88 En 1994 ya se tena concebido un proyecto de privatizacin fragmentada de la empresa, el cual fue muy cuestionado en su momento. Los argumentos que justificaron la privatizacin fragmentada de PETROPERU hacan referencia a la necesidad de incrementar la produccin interna de hidrocarburos, al aumento de las reservas probadas de petrleo, de una mayor inversin en el sector, y fundamentalmente el fomento de la libre competencia y eficiencia, para servir mejor a los consumidores con combustibles de calidad a precios competitivos. En 1996 se vendi la refinera La Pampilla, una de las ms importantes del pas, hecho que gener opiniones contrapuestas. Al respecto, tres aos antes de su privatizacin, el presidente de PETROPERU adverta que el tamao de las unidades de refinacin de petrleo modernas, sumado a la capacidad instalada de refinacin existente en el pas89, no permite tener expectativas razonables de que se vayan a instalar nuevas refineras; o que numerosas instalaciones de tal naturaleza se puedan implementar de modo de llegar a una situacin de competencia perfecta, tal como es definida por la economa moderna. Por lo tanto, la completa privatizacin de la industria petrolera nacional puede llevar, a corto plazo, a cambiar el pasado monopolio estatal por otro monopolio privado o eventualmente por un oligopolio, en el cual un limitado nmero de empresas que actan en una actividad econmica se ponen de cuerdo para dominarla, impidiendo el ingreso de nueva competencia y fijando precios elevados.90 La propuesta que prevaleca entonces para las refineras de Talara y La Pampilla -que juntas representan 90% de la capacidad de refinacin del pas- consista en fomentar el uso de la modalidad de maquila (procesamiento de crudo por parte de terceros) con el objeto de dar plena utilizacin a la capacidad instalada para que posteriormente el dueo del crudo pueda comercializar los productos derivados en el mercado interno. Paralelamente, se propiciara la venta de las refineras menores. (Quijandra, 1993) Los objetivos que persegua la privatizacin de PETROPERU no han podido ser cumplidos. De acuerdo a informacin de la Sociedad Nacional de Minera, Petrleo y Energa, el nmero de pozos petroleros de exploracin ha venido disminuyendo de un nivel de 10 en 1997 a 4 pozos en el 2001. Los resultados poco favorables en la perforacin exploratoria de nuevos pozos se han traducido en un aumento del riesgo geolgico.91
87 88 89 90 91
La compaa International Petroleum Company fue expropiada seis das despus que el gobierno militar presidido por el Genera Velasco Alvarado asumiera el poder. Informe preliminar de la Consultora Allen&Hamilton, abril de 1993 Una capacidad instalada de 185 mb/dc versus una demanda (en 1993) de 110mb/dc Ibid 86 pag. 23 Entre 1991 y el 2001 se invirtieron 828 millones de dlares y se perforaron 54 pozos, sin que se lograra identificar yacimientos importantes con la excepcin del Lote 67 de Barret Resources, y Candamo en el ex Lote 78.
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Grfico 17
NMERO DE POZOS PETROLEROS DE EXPLORACIN Y DESARROLLO

100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 1997 1998 1999 2000 2001 1 1 1 6 5 4 5 3 Explorados Explotados 3 9
Fuente: Ministerio de Energa y Minas, tomado de Informativo Miineroenrgtico, febrero del 2002,
En cuanto al nmero de pozos petroleros de desarrollo, estos tambin han experimentado una declinacin significativa al pasar de un nivel de 93 pozos en 1997, a 32 en el 2001. Asimismo, se ha producido una disminucin de las reservas de petrleo al pasar de un nivel de 565 millones de barriles en 1985 a 323 millones de barriles en el 2000.
Grfico 18
RESERVAS PROBADAS DE PETRLEO

(millones de barriles)
600 500 400 300 200 100 0 1985 1986 1987 1988 1989 1990 Promedio 85-90 Promedio 94-99
Fuente: Ministerio de Energa y Minas
La produccin de petrleo ha alcanzado en el 2001 los niveles ms bajos de los ltimos 23 aos al registrarse un promedio de 97,1 millones de barriles diarios. Segn la Sociedad Nacional de Minera, Petrleo y Energa, entre otros factores, esta tendencia decreciente se debe al poco xito en las labores de exploracin .
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Grfico 19
PRODUCCIN DE PETRLEO: 1993-2001

(Miles de barriles da calendario)
140 120 100 80 60 40 20 0

1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001
2001 Estimado
Fuente: Ministerio de Energa y Minas
Si bien las inversiones en exploracin y desarrollo no fueron suficientes, ni de la magnitud esperada, de todos modos, entre 1993 y 1999 se firmaron contratos de servicios y licencia para exploracin y desarrollo por un monto de inversin comprometida de 1.466 y 924 millones de dlares, respectivamente. La firma de un importante nmero de nuevos contratos fue estimulada por la libertad de comercializar el crudo extrado. Sin embargo, no existe informacin pblica disponible que permita corrobar los montos ejecutados. Al respecto, cabe sealar que desde que se constituy PETROPERU, se han desarrollado tres tipos de contratos. La primera modalidad fueron los contratos de operaciones por los que las emrpesas operaban a su propio riesgo la exploracin petrolera. Bajo esta modalidad de contrato, se estableci que, de encontrarse petrleo, el 50% de la produccin se destinara a la empresa petrolera estatal, mientras que, sobre la produccin restante, los inversionistas privados tenan la obligatoriedad de suministrar petrleo al mercado interno si el Gobierno lo requera. A fines de la dcada del setenta, estos contratos fueron modificados por la modalidad de contratos de participacin a riesgo que se caracterizaron por la disminucin de la participcin petrolera destinada a PETROPERU y la creciente participacin de la empresa privada en el petrleo producido. Estos porcentajes fueron modificndose a favor de las empresas privadas a lo largo de la dcada del ochenta, llegndose a una participacin del 65% para stas, y el 35% para el Estado. Las empresas privadas que operaban tenan, sin embargo, la obligacin de abastecer el mercado interno peruano, y si exista un saldo, ste era de libre disponibilidad del contratista. A fines del primer quinquenio de los noventa se introdujo una nueva modalidad denominada contratos de licencia, que establece la libre disponibilidad del crudo de parte de las empresas, eliminndose la condicionalidad de abstecer el mercado interno. Esto fue un factor que estimul la entrada de contratistas interesados en la exploracin de petrleo, aunque los resultados no han sido favorables ya que la balanza comercial petrolera se torn crecientemente negativa.
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Cuadro 19
CONTRATOS PETROLEROS FIRMADOS 1993-1999

Empresa 1. CONTRATOS DE EXPLOTACIN: 1993-1999 Enterprise Oil/Great Western Murphy Coastal YPF/Quintana Repsol/Ampolex Pluspetrol/OXY Yugansknefgas ELF/Eurocan/Anschutz Chevron ARCO Advantage/Pedco/Hanwha/Hyundai Mobil/Elf/Esso Mobil/Elf/Esso Olympic Oil Pluspetrol/KoreaPet/Yukong Pluspetrol/Pedco/Yukong/Daewoo Anadarko Occidental Advantage/Barrett Quintana Minerals Phillips/AGIP Shell/Mobil PanEnergy/Buenaventura/Mosbacher Enterprise Oil Perez Companc Occidental Petrolera Argentina San Jorge Coastal Peru/Hunt Overseas ARCO Pluspetrol Petrolera Monterrico Prez Companc Repsol Pan Energy Pan Energy Repsol Exploration Peru Graa y Montero Petrolera Repsol Exploration Peru Barret Resources (PERU) Corporat. Advantage Resource Selva LLC Repsol Exploration Peru Maple Production Sucursal Peruana Otros Sub-total Sub-total de contratos vigentes (a Set 2001) 2. CONTRATOS DE EXPLOTACIN: 1993-1998 Pluspetrol (*) Graa Montero Petrolera SA Rio Bravo /Pan American Provisa/Mercantile Petroleum Unipetro Graa Montero Petrolera SA Sapet Development Peru INC Petrotech The Maple Gas Co. del Per. Aguaytia Energy del Per SRLtda. Perez Companc del Per SA Pluspetrol/Pedco/Yukong/Daewoo VEGSA C.G. Petrolera Monterrico Plupetrol Peru Corporation Sub-Total (Todos vigentes a Set 2001) Total Inversion Comprometida (1 + 2) Total Inversion Comprometida (1 vigente + 2) Fecha 18-Feb-93 21-Sep-94 14-Dec-94 11-Jan-95 22-Mar-95 10-Aug-95 17-Aug-95 08-Sep-95 08-Nov-95 07-Dec-95 13-Dec-95 26-Mar-96 26-Mar-96 30-May-96 22-Jul-96 29/12/94 y 22/7/96 02-Sep-96 24-Oct-96 06-Nov-96 17-Dec-96 30-Jan-97 18-Mar-97 15-Aug-97 07-Jan-98 30-Jan-98 30-Jan-98 19-Feb-98 06-Mar-98 31-Mar-98 03-Apr-98 26-May-98 09-Jun-98 30-Jun-98 21-Jul-98 21-Jul-98 10-Set-98 12-Nov-98 27-Nov-98 09-Sep-99 25-Feb-00 19-Feb-01 06-Mar-01 Lote 65-M 71 74 50 Z-29 54 S-4 66 52 64 67 77 78 XIII 79 8X 84 72 55A,55B,55C 81 82 75 85 32 Z-1 Z-3 68 73A/73B/73C 86 XII XV XVI 33 40 41 34 XIV 35 39 87 27 31-E Tipo de contrato Licencia Licencia Licencia Licencia Licencia Licencia Licencia Licencia Licencia Licencia Licencia Licencia Licencia Licencia Licencia Licencia Licencia Licencia Licencia Licencia Licencia Licencia Licencia Licencia Licencia Licencia Licencia Licencia Licencia Licencia Licencia Licencia Licencia Licencia Licencia Licencia Licencia Licencia Licencia Licencia Licencia Licencia
o 22/03/1986 (8-May-00) 27-Dec-91 04-Mar-93 05-Mar-93 17-Jun-93 08-Oct-93 22-Oct-93 (1-May-00) 16-Nov-93 30-Mar-94 30-Mar-94 20/May/1994 (17-dic-96) 20-May-94 (22-Jul-96) 05-Jan-96 26-May-98 09-Dic-00 1-AB I IV III IX V VI/VII Z-2B 31B /31D 31C X 8 II XV 88 Servicios Servicios Licencia Licencia Servicios Servicios Servicios Operaciones Licencia Licencia Licencia Licencia Licencia Licencia Licencia
Fuente: PERUPETRO; MEM, Revista En Cifras, septiembre 2001; Informacin periodstica. (*) El lote 1-AB cambi de propiedad de Occidental a Pluspetrol Nota: en abril de 2000 los Lotes VI y VII se unificaron en un contrato. 4) CONTRATOS EN NEGOCIACIN Repsol (Costa Norte) Repsol (Selva Norte)
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Segn algunos analistas, la privatizacin de PETROPERU, en trminos econmicofinancieros, no ha sido favorable para el pas. En el perodo 1992-1998, PETROPERU gener excedentes92 econmicos del orden de 1350 millones de dlares, que resultan superiores a los 642,6 millones obtenidos producto de la privatizacin de sus filiales (Solgas, Petromear, Transocenica) y unidades (grifos, Refinera La Pampilla, Petrolube y lotes petroleros).
Cuadro 20.A
INGRESOS OBTENIDOS POR LA PRIVATIZACIN 1992-1997

Fechas Jun./ago.92 21/08/1992 24/02/1993 05/11/1993 01/06/1996 15/08/1996 11/06/1996 29/10/1996 19/12/1997 Unidades GRIFOS SOLGAS PETROMAR(1) PETROL.TRANSOCEANICA REFINERA LA PAMPILLA PETROLUBE LOTE 8/8X LOTE X/XI TERMINALES Sub Total Menos ttulos de deuda Total Ingresos Ingresos por privatizaciones (millones de dlares) 38.800 7.547 70.000 25.246 180.500 18.560 142.200 202.000 20.830 705.683 63.000 642.683
Fuente: Datos del Ministerio de Energa y Minas del Per tomado de Manco Zaconetti, J., PETROPERU: desacumulacin interna, Revista Actualidad Econmica N 202 noviembre de 1999 (1) En el caso de Petromar se consideran 50 millones de dlares por el arrendamiento de los activos fijos comprendidos entre 1994-2000
Cuadro 20.B
EXCEDENTES GENERADOS POR PETROPERU 19921998

Aos 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 Total Millones de dlares 65 000 259 000 236 000 356 000 180 000 190 000 64 000 1 350 000
Fuente: Ministerio de Energa y Minas del Per.
Algunos analistas sostienen que de haberse mantenido la integracin de PETROPERU con los precios vigentes de los combustibles y la elevada participacin en la distribucin mayorista y minorista, los excedentes generados hubiesen sido muy superiores a los 1.350 millones de dlares en el perodo mencionado. Por lo tanto, el Estado peruano, a pesar de haber reducido significativamente sus activos en la actividad petrolera, ha generado utilidades. Mientras tanto, debido a la privatizacin, se han transferido recursos de varias formas que van desde la subvaluacin de los activos y la utilizacin de las reservas probadas de crudo. A ello deben sumarse las imperfecciones en el mercado interno, los elevados mrgenes de refinacin, la concentracin y concertacin invisible de precios, y los altos precios de los combustibles en el
92
El concepto excedentes generados considera las utilidades netas realizadas en el perodo. Es decir, se descuentan las deducciones fiscales a la rentabilidad por su naturaleza de empresa fiscal y se suman las regalas pagadas por las empresas privadas que operan los lotes.
69
mercado interno, que no reflejan las importantes disminuciones de los valores internacionales del petrleo, cuando stas ocurren.93 Actualmente, el gobierno ha retomado la iniciativa de continuar con el proceso de privatizacin de esta empresa, que ha registrado la privatizacin de ms del 50% de sus activos. An restan por privatizar las refineras de Talara, Iquitos, Conchn, el Milagro y el saldo de la ya privatizada refinera La Pampilla, algunas plantas de venta, seis grifos propios y el oleoducto Norperuano. Este ltimo que actualmente est operando por debajo de su capacidad instalada sera entregado en concesin. La continuacin del proceso de privatizacin de PETROPERU ha suscitado apreciaciones dispares, y contrapuestas debido a la importancia econmica financiera que an mantiene la empresa petrolera estatal en la economa peruana, que ha sido la primera en los aos 2000 y 2001 en cuanto a la generacin de ingresos y utilidades operativas.
4. Sector minera
El proceso de privatizacin del sector minero ha generado recursos por 1.175 millones de dlares que equivalen al 13% del total de los ingresos provenientes del proceso de privatizaciones. De dicho monto, 984 millones correspondieron a venta de acciones94, 128 millones a recursos que ingresaron a las empresas METALOROYA y Cobriza, y 63,6 millones a ingresos generados por la venta de concesiones, pagos por derechos de opcin, as como penalidades y ejecucin de cartas fianza.
Cuadro 21
PRINCIPALES TRANSACCIONES EN EL SECTOR MINERO

Fecha contrato Dic. 92 Feb. 93 Mar. 94 Mayo 94 Mayo 94 Nov. 94 Feb. 95 Sep. 96 Abr. 97 Sep. 97 Oct. 97 Ago. 98 Sep. 99 Mar. 01 Jul. 01 Privatizacin Hierro Per S.A. Proyecto Quellaveco Mina de Cobre Cerro Verde Proyecto de Cobre la Granja Refinera de Cobre de Ilo Comprador Pago 128,3 12,8 35,4 22,0 66,6 275,2 154,5 20,0 8,5 127,8 121,5 7,5 61,8 18,6 227,1 10,7 1.298,3 C. Inversin 175,9 2,5 445,9 40,0 20,2 85,0 20,0 2,520,0 110,2 60,0 120,0 70,0 17,5 23,4 3.710,6 Fuente: COPRI Shougang Corporation (China) Mantos Blancos (Chile) Cyprus Minerals (USA) Cambior Inc. (Canad) Southern Peru Copper Corp. Magma (USA), transferido a BHP Mina de Cobre Tintaya (Australia) Refinera de Zinc de Cajamarquilla Cominco (Canad)/Marubeni (Japn) Proyecto de Cobre Antamina Rio Algom/Noranda/Teck/Misubishi Yuliyacu S.A. Yuracmayo S.A. (Per) Mahr Tunel S.A. Volcan Ca. Minera S.A. (Per) MetalOroya S.A. (Complejo Renco/Doe Run (USA)-(capitalizacin Metalrgico La Oroya) ralizada $126.54MM) Cobriza S.A. (Mina Cobriza) Doe Run (USA) Paraqsha S.A. (Cerro de Pasco) Volcan Ca. Minera S.A. Iscaycruz S.A. (25%) Glencore (Suiza) Electroandes S.A. PSEG Global Inc. (USA) Prostectos y otras transferencias menores Total
El proceso de privatizaciones en el sector minero se produjo en un momento en que la minera se encontraba en la mayor crisis de toda su historia, como resultado de un conjunto de factores externos e internos de larga data. Esta crisis atinga a las empresas privadas tambin, pero en especial a las empresas pblicas. En el mbito de estas ltimas, todas atravesaban una difcil situacin financiera, acumulaban prdidas y enfrentaban problemas de liquidez que no les permita efectuar
93 94
Cuando los precios del petrleo tienden a la baja, las refineras en esencial la privada, alinean sus precios con retardo. Pero cuando los precios del crudo se incrementan, la refinera privada ajusta rpidamente los precios de los derivados. El 1,1% (11,8 millones de dlares) del monto captado por la venta de acciones fueron adquiridos por los trabajadores.
70
N 22
nuevas inversiones ni reinvertir en reposicin o mantenimiento y muchas de ellas afrontaban paralizaciones en la produccin por cortes de energa y por ausencia de inventarios para operar. La mayora de las empresas mineras pblicas surgieron en el Per durante la dcada de los setenta, en coincidencia con una etapa de profundos cambios que se vinieron sucediendo en el sector desde finales de los sesenta en el mbito internacional que se manifestaron en nuevas pautas industriales condicionadas por el desarrollo cientfico tecnolgico que dieron lugar a una significativa disminucin en el uso de materias primas en general. Las ms importantes concesiones mineras del pas se encontraban en poder del Estado, cuyos grandes proyectos tena previsto desarrollar en asociacin con inversionistas extranjeros en las denominadas Empresas Mineras Especiales, en donde stos participaran con el 75% del capital social y MINERO PER S.A. con el 25% restante, en su condicin de titular de las concesiones mineras de dichos proyectos. La realidad es que bajo este esquema slo se desarroll el Proyecto Minero Iscaycruz. Otra caracterstica de este perodo fue la falta de control ambiental, que determin la acumulacin de los denominados pasivos ambientales cuya solucin requiere la ejecucin de obras que remedien los daos ocasionados al medio ambiente por las operaciones minero metalrgicas en el pasado, y la necesidad de modernizar tecnolgicamente dichas operaciones, a fin de adecuarlas a los estndares ambientales. Estos daos fueron ocasionados por las empresas mineras pblicas y privadas debido a la ausencia de una reglamentacin de proteccin del medio ambiente Es este el contexto en el que el gobierno decidi promover las privatizaciones en el sector minero. El objetivo: promover la competencia y la inversin privada nacional y extranjera en el pas, cuyo marco legal se rigi por la Ley de Promocin de inversiones en el sector minero95 y el consecuente Texto nico Ordenado de la Ley General de Minera.
Recuadro 7
BENEFICIOS OTORGADOS POR LA LEGISLACIN MINERA PARA PROMOVER LA INVERSIN PRIVADA

Estabilidad tributaria, cambiaria y administrativa ambiental. La tributacin grava nicamente la renta que distribuyen los titulares de la actividad minera. El Estado reconoce la devolucin de los montos pagados por impuestos general a las ventas (IGV), en las compras de todo tipo de bienes, materiales y servicios durante la etapa de produccin, as como en la etapa preoperativa. Las inversiones aprobadas por el Ministerio de Energa y Minas en infraestructura de servicio pblico son deducibles para el clculo del impuesto a la renta. Reinversin de utilidades libre de impuesto a la renta para ser aplicadas a un programa de inversiones aprobada por el ministerio de Energa y minas. Depreciacin del 20% a todos los activos fijos, cuando se suscriba Contrato de Estabilidad Tributaria, siempre y cuando la produccin exceda los 5000 Tm por da; las inversiones en nuevos proyectos sea mayor a 20 millones de dlares o las inversiones en proyectos existentes excedan los 50 millones de dlares. No aplicacin de trato discriminatorio en materia cambiaria u otras medidas de poltica econmica. Libertad de remisin de utilidades, dividendos y recursos financieros. Libre disponibilidad de moneda extranjera. Simplificacin administrativa.
Como parte del proceso de privatizacin, se realizaron diversas medidas destinadas a la reestructuracin y adecuacin de las empresas, con miras a su privatizacin, entre las cuales se
95
Decreto Legislativo N 708 promulgado el 6 de noviembre de 1991
71
realizaron programas de racionalizacin de personal, reestructuracin productiva, saneamiento financiero y legal programas de manejo ambiental, entre otras. Al inicio, los resultados de la privatizacin no tuvieron la magnitud que se esperaba. Segn un informe realizado por una misin del Banco Mundial, a comienzos de 1991, ese ao era factible vender activos estatales por un valor de 200 millones de dlares. Sin embargo los ingresos apenas bordearon los dos millones de dlares en todo el ao, dentro de los que se vendi un pequeo paquete accionario (15%) que tena el Estado en Minas Buenaventura, productora de plata. Al ao siguiente, se vendieron activos importantes (Cerro Verde, Refinera de cobre de Ilo, Tintaya, Refinera de Zinc de Cajamarquilla) pero quizs el caso ms importante de privatizacin de las empresas pblicas mineras del Per fue el caso de Centromin Per. En mayo de 1994, luego de un proceso de redimensionamiento y reestructuracin de la empresa iniciado en febrero de 1992, se declar desierto el concurso internacional convocado para la transferencia de la empresa al sector privado por ausencia de postores. En dicha oportunidad fracas la modalidad de privatizacin aprobada para Centromin Per que consista en la venta del 100% de acciones de manera integral, comprendiendo las minas, concentradoras, centrales hidroelctricas, Complejo Metalrgico de La Oroya, red ferroviaria, etc que lo conformaban, incluyendo las concesiones del Proyecto Antamina, que fueron transferidas a Centromin Per S.A. Este fracaso en la privatizacin de Centromin Per se produjo a pesar de la reestructuracin que se hizo de la empresa. Adems de los aspectos de racionalizacin de personal y reconversin laboral, en materia de saneamiento financiero se procedi a la venta de activos no necesarios para el normal desenvolvimiento de su proceso productivo con el objeto de incrementar sus recursos de caja; se refinanci la deuda impaga con los proveedores de materiales, insumos y repuestos; se refinanci la deuda con los bancos locales por concepto de prstamos de corto plazo; se constituy en la primera empresa estatal del pas en reabrir financiamientos directos con el exterior96; el Estado asumi las obligaciones externas e internas vencidas y por vencer contradas por la empresa, con excepcin de las provenientes de organismos multilaterales de crdito97, entre otros. A pesar de las medidas de saneamiento implementadas por la empresa, se atribuye a su tamao y complejidad, as como a las responsabilidades sociales con el entorno y las contingencias derivadas de daos ambientales98 ocasionados por CENTROMIN en el pasado -que hubieran tenido que asumir los inversionistas en caso de adjudicarse la empresa-, los principales problemas que desmotivaron a los potenciales inversionistas. La frustrada experiencia de privatizacin llev al gobierno a la conclusin que la privatizacin integral de la empresa no era viable y que la mejor forma de promover la inversin privada era ofertar sus diferentes componentes por separado, fraccionndola en unidades de negocio. Esta estrategia fue aprobada en enero de 1996. Estas medidas fueron cuestionadas en su momento sostenindose que al haberse implementado un proceso de racionalizacin de la empresa, se encontraba en condiciones de tener una conduccin integrada y que la fragmentacin de la empresa conllevara la venta de las unidades rentables, y las restantes tendran que ser clausuradas al no disponer de altos mrgenes de rentabilidad, con el consiguiente crecimiento de desempleo.
96
97 98
En julio de 1993 se concret una lnea de crdito por 40 millones de dlares con el Swiss Bank de New York y el Banco Latinoamericano de Exportaciones (BLADEX), orientada a financiar programas de exportaciones en la modalidad de pre y/o post embarque. La asuncin de las obligaciones por parte del Tesoro Pblico (deuda externa) constituy un aporte de capital del Estado a CENTROMIN, lo que signific mejorar su situacin patrimonial Estos daos ambientales se produjeron principalmente en La Oroya y Cerro de Pasco
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N 22
Recuadro 8
ESTRATEGIA DE PRIVATIZACIN FRAGMENTADA DE CENTROMIN PER S.A.

Adecuacin
Saneamiento legal de propiedades Privatizacin del Proyecto Antamina Privatizacin de Empresa Minera Yauliyacu S. A. Privatizacin de Empresa minera Mahr Tunel S.A. Privatizacin de Metaloroya S.A. Privatizacin de Yauricocha Privatizacin de Empresa Minera Cobriza S.A. Privatizacin de Empresa Minera Paragsha S.A. Privatizacin de Prospecto Minero Quicay
Conformacin de empresas filiales y subsidiarias Estrategia ambiental Estabilidad tributaria Asignacin de prstamo sindicado Desarrollo Urbano
Las empresas mineras pblicas privatizadas, han tenido resultados satisfactorios en varios aspectos. En trminos de inversin, desde fines de 1992 a junio del 2000 las empresas privatizadas han invertido 2122 millones de dlares, de un compromiso de inversin que totaliza los 3720 millones de dlares. Del total de dicho compromiso el 70% corresponde a un solo proyecto: Antamina. Su entrada en produccin permitir incrementar en un 30% el valor de la exportacin minera y en 1,6% el PBI nacional. De este modo Antamina se convertira en el 2002 en el primer productor conjunto de cobre y zinc en el Per, el tercer mayor productor de concentracin de metales bsicos a nivel mundial, y uno de los ms grandes exportadores del pas, con aproximadamente 950 millones de dlares anuales de ventas al exterior. No obstante, es importante tomar en cuenta que, como lo seala Joseph Stiglitz, la renta generada por las concesiones en la minera puede ser cuantiosa, pero a menudo no promueve el desarrollo. Sostiene Stiglitz, que el desarrollo es una transformacin de la sociedad y que una inversin en una mina en una regin remota de algn pas, por ejemplo- apenas colabora en la transformacin del desarrollo, ms all de los recursos que genera. Puede contribuir a crear una economa dual, con bolsas de riqueza, pero una economa dual no es una economa desarrollada.99 El crecimiento del sector minero se expresa tambin en el incremento de las exportaciones habiendo pasado de 1.500 millones de dlares en 1990 a 3.200 millones al ao 2000. Sin embargo, es importante sealar que el elevado nivel tecnolgico de las operaciones as como los beneficios tributarios recibidos, significan que menos del 70% de las divisas obtenidas por exportacin son retenidas en el pas y que la minera slo aporta con el 8% del total de los ingresos tributarios que recibe el Estado peruano.100 Las inversiones registradas han permitido incrementar la produccin minera metlica del pas. As, la produccin nacional de cobre se ha incrementado en 43%, debido principalmente a la mayor produccin de Cuajone Southern as como de las empresas privatizadas Cerro Verde y Tintaya. En lo que respecta al plomo, la produccin nacional se ha incrementado en menor medida que la del cobre como resultado de los mayores volmenes producidos por las empresas privatizadas.101. El incremento de la produccin de zinc fue determinado bsicamente por las
99 100 101
Stiglitz, J., El malestar en la globalizacin, Editorial Taurus, Madrid, 2002. Pag. 100 Aste, J. Prioridad de la minera: del Per posible al Per inviable? Revista Actualidad Econmica N.221, diciembre del 2001 pag. 30 La empresa Yauliyacu fue privatizada y la empresa Volcn adquiri Mahr Tunel y Paragsha.
73
mismas razones que determinaron el aumento de la produccin de plomo y la contribucin del proyecto Iscaycruz a partir de 1996. En el caso de la produccin de plata los mayores volmenes de produccin se fundamentaron en los mejores resultados de las empresas Buenaventura y Southern, adems de las empresas privatizadas mencionadas en los casos de la produccin de plomo y zinc. Finalmente, el significativo incremento en la produccin de oro, no es atribuible directamente a la privatizacin de ninguna de las empresas anteriormente estatales pero s el resultado del ambiente de inversin generado por la privatizacin minera. Ello ha posibilitado que en el perodo 1993-1999 el Per haya mejorado su posicin en la produccin mundial de cobre, plata y oro (sexto, segundo y octavo a nivel mundial, respectivamente), manteniendo su posicin en plomo y zinc (cuarto lugar en ambos productos).
Cuadro 22
PRODUCCIN MINERA: 1990 Y 2000

Produccin Anual Cobre t*1000 Oro t Zinc t*1000 Plomo t*1000 Plata t*1000 Estao t*1000 Exportaciones (Miles de Millones de dlares) 1990 323 20 598 210 1,9 4,8 1.447 2001 722 138 1.057 290 2,7 38,2 3.188 Fuente: COPRI
Cabe sealar que actualmente, slo el 5% de las reas de concesiones mineras estn siendo explotadas en el Per.
5. Sector financiero
El proceso de privatizacin de este sector ha generado el 5% del total de ingresos obtenidos por la privatizacin de empresas pblicas en el Per. Del monto obtenido por la venta de acciones (421 millones de dlares) 345 millones corresponden a transacciones en donde el Estado transfiri paquetes mayoritarios de acciones al sector privado, otorgndoles el control correspondiente; 9 millones transferidos a los trabajadores (el 2,2%); y 67 millones a operaciones de venta de acciones remanentes a inversionistas institucionales y personas naturales y jurdicas.
Cuadro 23
INGRESOS POR PRIVATIZACIN DEL SECTOR FINANCIERO

(millones de dlares) Empresa Privatizada Banco de Comercio Banco Popular de Bolivia Banco Internacional del Per Banco Continental Total Venta de Acciones Estratgica Trabajadores Remanentes 5,37 6,15 46,17 4,83 287,85 4,48 66,94 345,54 9,31 66,94 Fechas Enero'92 Octubre'92 Abril'93 Diciembre'94 Total 5,37 6,15 51,00 359,27 421,79
Fuente: COPRI
El monto de los ingresos percibidos por la privatizacin en este sector ha sido superado largamente por el de los recursos que el Estado tuvo que destinar al rescate de bancos, luego de concluida la fase de privatizaciones del sector, como se analizar ms adelante 74
N 22
Hasta principios de la dcada de los ochenta el Estado, recurrentemente, se hizo cargo de entidades bancarias y financieras virtualmente quebradas. Con la excepcin del Banco Continental, adquirido en 1971 por el gobierno en condiciones de rentabilidad, el origen de la banca comercial estatal, denominada banca asociada, se resume en operaciones de salvataje. En esas circunstancias el Banco Internacional fue asumido por el Estado a principios de los setenta, en situacin de quiebra. Los casos del Banco Popular, el Banco NorPer, el Surmeban, el Banco de los Andes y el Banco Amaznico, tienen una historia similar. Hasta inicios de los noventa, el sistema financiero peruano se caracterizaba por su bajo nivel de intermediacin (18% en 1982 y 4,3% en 1990), nmero elevado de bancos102 pero gran concentracin de productos y clientes, retraso tecnolgico (no slo en materia de cajeros automticos o computadoras, sino por la carencia de productos financieros tecnolgicos) y alto nivel de regulacin. Este era el entorno en que se decidi privatizar los bancos y entidades financieras del Estado. Con tal propsito se modific progresivamente el marco legal de este sector para promover la competencia. Antes del inicio de la privatizacin se tomaron algunas medidas como la liberalizacin de las tasas de inters; disolucin de la banca de fomento, de mutuales, cooperativas, as como la liquidacin de intermediarios de naturaleza informal. Los nuevos dispositivos establecieron la liberalizacin de la intermediacin financiera, la introduccin del concepto de banca mltiple, el perfeccionamiento de los mecanismos de control y supervisin, el establecimiento de patrimonio y capital requerido para la formacin de todo tipo de entidad financiera, creacin de un Fondo de Seguros de Depsitos, (FSD) entre otros. La vigencia de este conjunto de medidas tenan como propsito hacer competitivo el sistema financiero peruano con el fin de aumentar el nivel de intermediacin, reducir los costos financieros y mejorar el grado de solvencia de los intermediarios. Estos eran los objetivos cuando a inicios de los noventa se dispuso la presencia de la banca extranjera y se inici la privatizacin de las entidades financieras. La competencia y uso de tecnologa de punta conllevaran estos resultados; sin embargo, casi una dcada despus se comprueba que stos objetivos no se han alcanzado, especialmente para los sectores de la pequea empresa, la banca de consumo y las microfinanzas donde la tasa de inters sigue siendo alta: 16,7%, 20,4% y 54%, respectivamente. De acuerdo con informacin de la Asociacin de Bancos, el problema fundamental que impide una reduccin significativa de las tasas de inters radica en el bajo nivel de bancarizacin de la economa peruana. Las tasas de inters podran reducirse cuando la relacin del crdito con el PBI sea mayor, lo cual implicara que los costos puedan ser distribuidos entre un mayor nmero de clientes. En el Per, dicha relacin registra actualmente 19.4%, mientras que en pases como Chile llega a 59,5%, Colombia 23,4% y Bolivia 35,2%. Se considera que un factor que incide en el alto nivel de las tasas de inters para todos los sectores y no permite su reduccin es el alto costo de regulacin, como el encaje y la prima que se paga por el Fondo de Seguro de Depsitos (FSD) que es la ms alta de Latinoamrica. Para contrarrestar estos efectos, la Asociacin de Bancos del Per, est proponiendo actualmente abaratar el costo del crdito a travs de la reduccin de los costos de regulacin, como encaje, primas del FSD, entre otros. Por otro lado, la liquidacin de la Banca de Fomento se realiz asumiendo que la banca privada suplira el vaco dejado. Sin embargo, la banca privada no logr satisfacer la demanda por servicios financieros del segmento de la poblacin que deba atender la Banca de Fomento. Segn un informe emitido por la Comisin Investigadora del Congreso de la Repblica sobre los delitos
102
De acuerdo a informacin de la COPRI, el Estado peruano dispona en 1990 de la propiedad total o parcial de 51 empresas ligadas a dicho sector.
75
econmicos y financieros ocurridos entre 1990 y 2001, cuando el gobierno tom la decisin de liquidar la Banca de Fomento, haban diversas opciones en juego que resultaban ms convenientes. Por ejemplo, si el gobierno se hubiera propuesto reestructurar la Banca de Fomento, al igual que sucedi con el caso de COFIDE, probablemente se habran resuelto algunas de las deficiencias del sistema financiero. De acuerdo al informe, no hubo voluntad poltica porque se trataba de un sector financiero destinado a promover la pequea inversin. A pesar del incumplimiento de algunas metas, como las mencionadas, el sistema bancario peruano ha mejorado sus niveles de eficiencia, los cuales han sido mayores en el caso de la banca privatizada que en el resto de la banca comercial en su conjunto. Dicha eficiencia se expresa en el nivel de depsitos promedio por empleado; el nivel de depsitos por oficina; y, la relacin entre los gastos generales y de personal respecto a los activos promedio. La mayor eficiencia registrada por la banca privatizada en relacin al resto, no es slo el resultado de la modernizacin de sus sistemas de gestin y control as como de la implementacin de sistemas que permiten vas alternativas para las operaciones de los clientes. Tambin es resultado de la mayor racionalizacin del nmero de oficinas y de empleados que se ha visto acentuada como consecuencia de la reduccin de la intermediacin financiera ocasionada por la crisis que afronta la economa desde 1998. En realidad, la banca privatizada ha reducido las fuentes de trabajo desde el inicio de sus operaciones. En efecto, durante el perodo 1992-1997, disminuy el nmero de empleados en un 38%, mientras que en ese mismo perodo el resto de la banca, increment el empleo en 100% Posteriormente, en el perodo comprendido entre1997 y junio del 2000, la primera disminuy el nmero de empleados en 15%, mientras que el resto lo hizo en 30%.
Grfico 20
NMERO DE EMPLEADOS EN EL SISTEMA BANCARIO COMERCIAL
25,000
20,000
15,000
10,000
5,000
Banca privatizada Resto Banca Comercial
1992 6,803
1993 6,410
1994 5,419
1995 4,710
1996 4,381
1997 4,231
1998 4,088
1999 3,643
2000* 3,611
11,012 11,282 11,903 13,008 15,742 21,838 20,819 17,104 15,201
Fuente: ELABORACIN en base a datos de la superintendencia de banca y seguros (*) A junio
Es importante destacar que la banca privatizada ha tenido una participacin creciente en las colocaciones brutas de depsitos, as como de los depsitos, en el total del sistema bancario al pasar de un nivel de 29% en 1992 al 43% en el 2000, y de 23,7% a 25,7%, respectivamente. Por 76
N 22
otro lado, la cartera pesada de la banca privatizada que en 1992 representaba el 42% del total del sistema bancario, redujo su participacin al 23% en el 2000. En los resultados de la privatizacin y evolucin de los bancos privatizados, pueden establecerse dos perodos diferenciados: el primero, de expansin, caracterizado por el ingreso de inversionistas extranjeros y alentado por el rpido crecimiento de la economa, se inicia en 1994 y finaliza en 1997. El segundo, de crisis, y consiguiente reestructuracin, se inicia en 1998 con la contraccin del sistema financiero internacional, y produjo la salida de capitales al exterior, as como una reduccin en el tamao del mercado ante la creciente falta de sujetos de crdito. En trminos generales, como lo demuestra la experiencia de otros pases, los indicadores financieros de los bancos tienen una relacin directa con el comportamiento de la economa ms que con las formas de su propiedad. Es as, que la evolucin del impuesto a la renta que recauda el Estado en las entidades del sistema financiero, tiene un comportamiento similar a las utilidades obtenidas, ya que la recaudacin impositiva depende de stas. De acuerdo al grfico que se muestra a continuacin, en 1996 las entidades que conforman la banca comercial pagaron por impuesto a la renta 100,6 millones de dlares, que representa el monto ms alto de todo el perodo 1992-1999. Entonces, la banca privatizada pag por el mismo concepto 28,7 millones. A partir de 1997, el pago de este impuesto registr una disminucin sostenida que alcanz en 1999 slo 10,8 millones de dlares en el caso de la banca comercial y 4,9% en el de la banca privatizada. Esta reduccin de los montos se debi a las menores utilidades obtenidas.
Grfico 21
IMPUESTO A LA RENTA DEL SISTEMA BANCARIO COMERCIAL
120 100
Millones US$
80 60 40 20 -20
Banca privatizada Resto banca comercial 1992 10.80 26.66 1993 13.37 41.25 1994 16.36 55.57 1995 24.74 81.26 1996 28.78 100.63 1997 25.09 66.16 1998 21.50 16.57 1999 4.90 9.95
Fuente: Elaboracin en base a datos de la superintendencia de banca y seguros (*) A junio
En efecto, las utilidades netas de la banca privatizada y del resto de la banca comercial, se incrementaron durante el perodo 1992-1999 en 214% y 11%, respectivamente. A partir de 1997 las utilidades registraron, en ambos casos, una cada significativa debido a la disminucin de la intermediacin financiera, el deterioro de la cartera de crditos, los mayores requerimientos de provisiones establecidos por la Superintendencia de Banca y Seguros (SBS) y los elevados costos operativos.
77
Grfico 22
UTILIDAD NETA DEL SISTEMA BANCARIO COMERCIAL

220
180
Millones US$
140
100
60
20
-20 Banca privatizada Resto banca comercial
1992 7.58 41.68
1993 4.39 57.74
1994 1.46
1995 62.54
1996 76.28
1997 68.33
1998 44.37
1999 23.93
2000* 7.29 28.68
108.14 165.16 199.92 188.17 115.93 46.93
Fuente: Elaboracin en base a datos de la superintendencia de banca y seguros (*) A junio
Luego del perodo de expansin que se extendi hasta 1997, caracterizado por el ingreso de inversionistas extranjeros y alentado por el rpido crecimiento de la economa, el sistema bancario comercial inici desde 1998 una etapa de reestructuracin. Factores externos como la crisis financiera internacional iniciada en el sudeste asitico a mediados de 1997, y la posterior cesacin de pagos de Rusia en 1998, e internos, como los efectos del Fenmeno del Nio, fueron los detonantes de la crisis del sistema financiero en el Per. La crisis de iliquidez de 1998 pronto se trnsform en una de solvencia por el deterioro en la cartera de crditos de aquellos bancos que no venan aplicando una adecuada poltica crediticia y que no contaban con sistemas adecuados de evaluacin. En el perodo 1997-2000, el nmero de bancos que operaban en el sistema bancario comercial, se redujo de 25 a 16. Los consiguientes procesos de reestructuracin develaron los desproporcionados niveles de endeudamiento de un nmero significativo de unidades productivas. Slo por citar un ejemplo, la deuda de las empresas pesqueras se calcul en seis veces su patrimonio. Algunos bancos fueron liquidados, otros se fusionaron, y en algunos casos el Estado intervino nuevamente en algunas entidades con problemas financieros. La participacin del Estado en el rescate de bancos, contravino el espritu de iniciativa privada de la Ley de Bancos promulgada en 1996, vigente al momento que se iniciaron los procesos de salvataje bancario, ya que dicha ley apunta a que los bancos asuman los riesgos de sus actividades y no trasladen los resultados de sus malos manejos al Estado. De acuerdo a ella, los bancos estaban obligados a cumplir con un conjunto de medidas a modo de evitar que incurran en riesgos excesivos que pongan en peligro los depsitos del pblico en general y la estabilidad del sistema en su conjunto. La Ley brindaba facultades a la Superintendencia de Banca y Seguros (SBS) para sancionar a los bancos que no cumplieran con las reglas, pudiendo intervenir los bancos antes de poner en mayor riesgo los depsitos del pblico, y el sistema en general. Ello implicaba que la solucin para los bancos mal administrados era su salida del mercado pasando por la intervencin, disolucin y posterior liquidacin. En este modelo de supervisin bancaria, el Estado no deba participar en el mercado con excepcin de COFIDE como banca de segundo piso. Para que ello pudiera realizarse, la SBS deba cumplir el rol de una supervisin efectiva, previniendo una situacin de crisis bancaria. No obstante, la dbil supervisin aplicada por la SBS entre 1996 y 78
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1998, permiti que muchos bancos crecieran sobre una base vulnerable, y tuvieran que ser rescatados por el Estado.
Recuadro 9
PROCESO DE REESTRUCTURACIN DE LA BANCA A PARTIR DE 1998

Al finalizar 1997, en el sistema bancario comercial operaban 25 entidades; durante 1998, inici operaciones Mibanco, el Banco Solventa se retir del mercado, el Banco Repblica fue intervenido y la Superintendencia de Banca y Seguros (SBS) decidi su liquidacin; al cierre de 1998 operaban 24 bancos. Los mayores cambios al interior del sistema bancario se dieron en 1999, ao en el cual el nmero de bancos se redujo a 20; la operacin ms importante fue la fusin de los bancos Wiese y Lima Sudameris, que dio como resultado el Banco Wiese Sudameris; tambin destac la fusin de los bancos Santander y Banconsur, que dio como resultado el Banco Santander C.H.; asimismo, los bancos Norbank y del Progreso decidieron unir esfuerzos, lo que dio resultado al NBK Bank; el Banco Nuevo Mundo absorbi el Banco del Pas. De otro lado, entr en funcionamiento el BNP ParibsAndes; por ltimo, la Superintendencia de Banca y Seguros (SBS) intervino el Banco Bnex y decidi su liquidacin Durante el ao 2000, la SBS intervino a los bancos Orion y Serbanco, posteriormente decidi su liquidacin; asimismo, a fines del 2000, la SBS intervino los bancos Nuevo Mundo y NBK Bank
Fuente: Evaluacin del Proceso de Privatizacin Sector Finanzas, COPRI, abril del 2001
Entre los bancos intervenidos por el Estado se encuentran el Banco Latino, el Banco Wiese, y el Banco NBK. El caso mas controvertido es el del Banco Latino, a cuyo salvataje el Estado peruano destin fondos por un monto equivalente a 402 millones de dlares, habindose recuperado a la fecha solamente 14 millones de dlares.
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Serie
gestin pblica
Nmeros publicados
1 2 Funcin de coordinacin de planes y polticas, Leornardo Garnier, (LC/L.1329-P; LC/IP/L.172) No de venta: S.00.II.G.37 (US$10.00), 2000 www Costo econmico de los delitos, niveles de vigilancia y polticas de seguridad ciudadana en las comunas del Gran Santiago, Ivn Silva, (LC/L.1328-P; LC/IP/L.171) No de venta: S.00.II.G.14 (US$10.00), 2000 www Sistemas integrados de administracin financiera pblica en Amrica Latina, Marcos Makon, (LC/L.1343-P; LC/IP/L.173) No de venta: S.00.II.G.33 (US$10.00), 2000 www Funcin de evaluacin de planes, programas, estrategias y proyectos, Eduardo Wiesner, (LC/L.1370-P; LC/IP/L.175) No de venta: S.00.II.G.49 (US$10.00), 2000 www Funcin de pensamiento de largo plazo: accin y redimensionamiento institucional, Javier Medina, (LC/L.1385-P; LC/IP/L.176), No de venta: S.00.II58 (US$10.00), 2000 www Gestin pblica y programacin plurianual. Desafos y experiencias recientes, Ricardo Martner, (LC/L.1394-P; LC/IP/L.177), No de venta: S.00.II.G.67 (US$10.00), 2000 www La reestructuracin de los espacios nacionales (LC/L.1418-P, LC/IP/L.178) No de venta: S.00.II.G.90 (US$ 10.00), 2000. www Industria y territorio: un anlisis para la provincia de Buenos Aires, DanteSica, (LC/L.1464-P; LC/IP/L.185), No de venta S.01.II.G.52, (US$ 10.00), 2001. www Policy and programme evaluation in the english-speaking Caribbean: conceptual and practical issues, Deryck R. Brown (LC/L.1437-P; LC/IP/L.179) Sales number: E.00.II.G.119 (US$10.00), 2000 www Long-term planning: institutional action and restructuring in the Caribbean, Andrew S. Downes,(LC/L.1438-P; LC/IP/L.180) Sales number: E.00.II.G.120(US$10.00), 2000 www The British Virgin Islands national integrated development strategy, Otto O'Neal, (LC/L.1440-P; LC/IP/L.181) Sales number E.00.II.121 (US$10.00), 2000 www Descentralizacin en Amrica Latina: teora y prctica, Ivn Finot, (LC/L. 1521-P; LC/IP/L. 188), No de venta: S.01.II.G.64 (US$ 10.00), 2001 www Evolucin de los paradigmas y modelos interpretativos del desarrollo territorial, Edgard Moncayo Jimnez, (LC/L. 1587-P;LC/IP/L.190), No de venta, S.01.II.G.129, (US$10.00), 2001. www Per: gestin del Estado en el perodo 1990-2000, Carlos Otero, (LC/L. 1603-P; LC/IP.L.193), No de venta, S.01.II.G.143, (US$ 10.00), 2001 www Desempeo de las industrias de electricidad y gas natural despus de las reformas: el caso de Argentina; Hctor Pistonesi; (LC/L. 1659-P; LC/IP/L. 196); No de venta; S.01.II.G.193 (US$10.00);2001 www Polticas de concesin vial: anlisis de las experiencias de Chile, Colombia y Per, Dolores Mara Rufin Lizana, (LC/L. 1701-P; LC/IP/L. 199), No de venta, S.02.II.G.12 (US$10.00), 2002 www El sistema presupuestario en el Per, Rossana Mostajo, (LC/L.1714-P; LC/IP/L.200), No de venta, S.02.II.G.24 (US$10.00), 2002 www
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Competitividad, eficiencia energtica y derechos del consumidor en la economa chilena, Patricio Rozas Balbontn, (LC/L.1718-P; LC/IP/L.201), No de venta, S.02.II.G.29 (US$10.00), 2002. www Per: el Estado como promotor de la inversin y el empleo, Juan Carlos Lam, (LC/L.1727-P; LC/IP/L.202), No de venta, S.02.II.G.37 (US$10.00), 2002. www La equidad distributiva y el sistema tributario: un anlisis para el caso argentino, Juan Carlos Gmez Sabaini, Juan Jos Santieri y Daro Alejandro Rossignolo, (LC/L.1733-P; LC/IP/L.203), No de venta, S.02.II.G.43 (US$10.00), 2002 La presupuestacin tiene algn futuro?, Allen Shick, (LC/L.1736-P; LC/IP/L.204), No de venta, S.02.II.G.46 (US$10.00), 2002 El proceso de privatizaciones en el Per durante el perodo 1991-2002, Ariela Ruiz Caro, (LC/L.XXX-P; LC/IP/L.XXX), No de venta, S.02.II.G.XX (US$10.00), 2002
El lector interesado en nmeros anteriores de esta serie puede solicitarlos dirigiendo su correspondencia a la Unidad de Inversiones y Estrategias Empresariales de la Divisin de Desarrollo Productivo, CEPAL, Casilla 179-D, Santiago, Chile. No todos los ttulos estn disponibles. Los ttulos a la venta deben ser solicitados a la Unidad de Distribucin, CEPAL, Casilla 179-D, Santiago, Chile, Fax (562) 210 2069, publications@eclac.cl.
www Disponible tambin en Internet: http://www.eclac.cl
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Privatizacion Peru 1991-2002

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l proceso de privatizaciones en el Per durante el perodo 1991-2002

Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificacin Econmica y Social - ILPES

Santiago de Chile, julio de 2002

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El proceso de privatizaciones en el Per durante el perodo 1991-2002

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II. Las empresas pblicas en el Per

El proceso de privatizaciones en el Per durante el perodo 1991-2002

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Crisis fiscal y reestructuracin del Estado

DFICIT DE EMPRESAS PBLICAS NO FINANCIERAS

(como porcentaje del PBI)

El proceso de privatizaciones en el Per durante el perodo 1991-2002

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UTILIDADES DE LAS PRINCIPALES EMPRESAS ESTATALES

97 19 78 -.4 4 -.-.-34 -.-.-44 10 -.-.-.49 24 15 116

Antecedentes de la opcin privatizadora en Per

El proceso de privatizaciones en el Per durante el perodo 1991-2002

EMPRESAS Y ACCIONES TRANSFERIDAS AL SECTOR PRIVADO Y OTROS ORGANISMOS EN EL PERODO 1985-1990

CEPAL - SERIE Gestin pblica

III. La privatizacin en el Per en la dcada de los noventa

El proceso de privatizaciones en el Per durante el perodo 1991-2002

Ibid 9, pag. 10 Ibid 9, pag. 13 Ibid 9, pag. 14 Ibid 9, pag. 16

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MODALIDADES DE PRIVATIZACIN DE EMPRESAS ESTATALES

iii) Celebracin de contratos de asociacin en participacin, prestacin de servicios, arrendamiento,

iv) Disposicin o venta de los activos con motivo de su disolucin y liquidacin.

El proceso de privatizaciones en el Per durante el perodo 1991-2002

CEPAL - SERIE Gestin pblica

OBJETIVOS DE LAS CONCESIONES

El proceso de privatizaciones en el Per durante el perodo 1991-2002

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IV. Evolucin y etapas del proceso de privatizacin en el Per

El proceso de privatizaciones en el Per durante el perodo 1991-2002

MODALIDADES DE TRASPASO DE EMPRESAS PBLICAS AL SECTOR PRIVADO

Venta de Acciones y/o Activos 82%

Fuente: Elaboracin en base a datos de la COPRI

RESULTADO DE LAS PRIVATIZACIONES POR ACTIVIDAD ECONMICA

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PARTICIPACIN PORCENTUAL DE INGRESOS DE PRIVATIZACIN POR SECTORES ECONMICOS

Otros 4% Telecomunic. 38%

Fuente: Elaborado en base a datos de la COPRI

INVERSIONES COMPROMETIDAS POR SECTORES ECONMICOS

Otros 2% Transporte 12%

Fuente: Elaborado en base a datos de la COPRI

El proceso de privatizaciones en el Per durante el perodo 1991-2002

Banco Bilbao Vizcaya-Inversiones Brescia

Prez Companc (Argentina) Rio Algom/Noranda Inc./Teck Corporation

PRINCIPALES FIRMAS CONCESIONARIAS

CEPAL - SERIE Gestin pblica

INVERSIONES POR PAS DE ORIGEN

Argentina 15% Otros 16%

Estados Unidos 12%

MONTOS ANUALES DE TRANSACCIONES E INVERSIONES COMPROMETIDAS POR PRIVATIZACIONES