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Coleco I N O VA O E G O V E R N A O N A S A U T A R Q U I A S

PLANEAMENTO E GESTO DO TERRITRIO

F I C H A ? T C N I C A
Ttulo PLANEAMENTO E GESTO DO TERRITRIO Autores Francisco Mafra J. Amado da Silva Editor SPI Sociedade Portuguesa de Inovao Consultadoria Empresarial e Fomento da Inovao, S.A. Edifcio Les Palaces, Rua Jlio Dinis, 242, Piso 2 208, 4050-318 PORTO Tel.: 226 076 400; Fax: 226 099 164 spiporto@spi.pt; www.spi.pt Porto 2004 Produo Editorial Principia, Publicaes Universitrias e Cientficas Av. Marques Leal, 21, 2. 2775-495 S. JOO DO ESTORIL Tel.: 214 678 710; Fax: 214 678 719 principia@principia.pt www.principia.pt Reviso Marlia Correia de Barros Projecto Grfico e Design Mnica Dias Paginao Xis e rre, Estdio Grfico, Lda. Impresso MAP Manuel A. Pacheco
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Produo apoiada pelo Programa Operacional Emprego, Formao e Desenvolvimento Social (POEFDS), co-financiado pelo Estado Portugus, e pela Unio Europeia, atravs do Fundo Social Europeu. Ministrio da Segurana Social e do Trabalho.

PLANEAMENTO E GESTO DO TERRITRIO


Francisco Mafra J. Amado da Silva

PLANEAMENTO E GESTO DO TERRITRIO

INTRODUO
O objectivo primordial de qualquer poltica territorial o desenvolvimento, no qual o crescimento assume importncia essencial e instrumental. Em termos de metodologia das polticas, o desenvolvimento ser um fim, o crescimento um meio. Objectivamente, o desenvolvimento exprime-se atravs do acesso fsico e econmico (condies materiais de vida) aos bens, servios e equipamentos que permitem a satisfao das necessidades bsicas, nelas se compreendendo, entre outras, a habitao, o emprego, a educao, o lazer, a sade e o bem-estar, como oportunidades de benefcio, mas tambm de participao activa na construo da coeso social. O desenvolvimento, por inerncia conceptual, exige preocupaes de eficincia, de sustentabilidade e de equidade (justia social, equilbrio, harmonia). A forma como o espao se organiza interfere no desenvolvimento, porque praticamente toda a actividade humana localizada. Por isso, o espao simultaneamente factor e sujeito do desenvolvimento. Nesse sentido, o ordenamento do territrio, a organizao espacial das sociedades humanas e das suas actividades, a todos os nveis ou patamares, um pressuposto essencial para o desenvolvimento. E daqui decorre, naturalmente, a necessidade e a importncia das polticas territoriais que do corpo ao planeamento e gesto do territrio. Mas podem-se explicar um pouco melhor algumas das razes especficas destas polticas e da sua importncia cada vez maior: A exploso do crescimento populacional e urbano e as suas consequncias sobre o ambiente; O facto de o territrio estar longe de ser homogneo, apresentando disparidades acentuadas, traduzidas em diferentes nveis de desigualdades de desenvolvimento; A desacreditao da velha ptica clssica de que os mecanismos de mercado optimizam, de forma equilibrada e automtica, os resultados da actividade econmica, tornando hoje ponto assente a necessidade de interveno do Estado, para correco destas falhas do mercado; A constatao de que as unidades territoriais, aos diferentes nveis, so cada vez mais relevantes na gesto e na captao de recursos, sendo hoje em dia agentes cruciais da competitividade a nvel supranacional e global;

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O aparecimento de novos problemas e, por isso, tambm a necessidade de novos paradigmas de polticas territoriais, como as regionais e urbanas, a desafiarem novas formas de governao (distribuio de poderes e parcerias) atravs de processos de descentralizao/desconcentrao. Naturalmente que, num projecto centrado na inovao e governao nas autarquias locais, o planeamento e a gesto do territrio indispensvel para que os espaos territoriais autrquicos se possam qualificar como locais de interesse para o investimento, condio necessria do desenvolvimento. Isso constitui uma tarefa urgente mas complexa que exige a introduo de mtodos avanados e estratgicos de planeamento dos aglomerados urbanos e dos territrios envolventes. O que, s por si, j justificaria bem o objecto e a importncia deste manual. A abordagem do tema subordinou-se a um esquema desenvolvido em quatro captulos. No primeiro, tecem-se algumas consideraes de natureza conceptual e metodolgica, bem como de enquadramento histrico. No segundo, abordam-se algumas das grandes linhas actuais de orientao e mudana das polticas de planeamento e gesto do territrio, sem esquecer a possibilidade de utilizao dos instrumentos de governo electrnico. No terceiro captulo procura-se dar uma viso dos principais aspectos do tema em Portugal, quer numa perspectiva histrica, quer na sua expresso e tendncias actuais. Termina-se (Captulo 4) com uma tentativa de dar um panorama geral do que se passa na Unio Europeia em termos de ordenamento do territrio. No ltimo ponto deste captulo procura-se situar Portugal no contexto da Europa das Regies, abordando, a propsito e de forma muito sucinta, algumas das especificidades que tm caracterizado o processo portugus de regionalizao. Uma questo que afinal objectivo constitucional desde que vivemos em democracia, mas que sempre tem sido adiada pelas mais diversas razes.

FRANCISCO MAFRA J. AMADO DA SILVA

CAPTULO

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A GNESE E A EVOLUO DO
O B J E C T I V O S

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Apreender os conceitos e as metodologias de planeamento e gesto territorial. Identificar entidades territoriais relevantes. Enquadrar as polticas regionais e urbanas numa perspectiva histrica.

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O Planeamento e a Gesto do Territrio so polticas de natureza pluridisciplinar e ganham muito com a abordagem em termos de sistema. O espao implica necessariamente a noo de distncia, que por sua vez determina custos de transporte e de localizao. Duas importantes entidades do espao, porque dele dependem, so a cidade e a regio, que se influenciam mutuamente. O despertar para o planeamento do territrio surgiu nos anos 20 do sculo XX, e generalizou-se aps a Segunda Guerra Mundial. A prtica urbanstica tem a idade das cidades, mas a teoria s adquiriu foros de ramo sistematizado de conhecimentos desde que foi chamada a resolver problemas urbanos importantes originados pela Revoluo Industrial e pelo acentuado crescimento das cidades.

1.1. ENQUADRAMENTO CONCEPTUAL E METODOLGICO


1.1.1. SITUAO DO PROBLEMA
A expresso Planeamento e Gesto do Territrio, que constitui o tema deste manual, afigura-se, primeira vista, redutora, dando a entender que todos os aspectos da gesto territorial pressupem o planeamento e, por conseguinte, a existncia de planos. Embora no seja rigorosamente verdade, um facto que a maior parte dos aspectos das intervenes sobre o territrio, pelo menos nos tempos modernos, tm revestido a forma de planos ou programas de aco, entendidos como formas ou modelos dinmicos e sistemticos de enquadramento de aces ou polticas, neste caso de polticas territoriais. Qualquer ramo do conhecimento, na busca da sua autonomia cientfica, confronta-se com a necessidade de definir o seu objectivo e os fenmenos que se incluem no seu campo de observao e anlise. Neste sentido, o objecto e a finalidade do planeamento e gesto do territrio o ordenamento territorial, significando esta expresso a anlise da distribuio dos locais destinados a habitao e a actividades produtivas e outras

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num dado espao, bem como das formas de utilizao pelos diversos agentes envolvidos. Segundo Secchi (1968), h duas grandes categorias de fenmenos de carcter ou interesse territorial. A primeira inclui: os fenmenos de natureza acumulativa que levam formao de centros urbanos de diversas dimenses; os que originam um desenvolvimento diferente dos diversos centros urbanos e tambm das grandes reas ou regies; os que levam ao estabelecimento de um determinado sistema de relaes espaciais entre os diversos centros; a segunda grande categoria inclui os fenmenos que influenciam a distribuio da ocupao do territrio no interior dos diferentes centros urbanos ou reas de acumulao populacional. Os fenmenos enquadrados na primeira categoria so tradicionalmente classificados como fenmenos geogrficos e os da segunda categoria como fenmenos urbansticos. Em ambos os casos os espaos envolvidos podem ser objecto de polticas territoriais. Entende-se por polticas territoriais o conjunto de normas e intervenes ditadas ou adoptadas pela iniciativa pblica, tendo em vista o ordenamento do territrio, isto , a formao e o desenvolvimento dos centros urbanos, a distribuio espacial da ocupao do solo no interior dos mesmos e nas regies envolventes e a sua utilizao por parte dos diversos agentes. Por planeamento do territrio entende-se uma estrutura analtica e estratgica, na sua essncia um conjunto coerente de polticas que estabelecem ou modificam o ordenamento territorial. Em termos gerais, as polticas territoriais, alis como quaisquer outras polticas, pretendem transformar uma situao actual ou existente, numa situao desejvel ou futura, atravs de um conjunto de aces que se designam por meios, instrumentos ou medidas de poltica. A situao existente configurada atravs de uma anlise de diagnstico e a situao desejvel por meio do estabelecimento ou fixao dos fins ltimos e dos objectivos. Os instrumentos ou as medidas de poltica devem ser formulados e accionados em termos estratgicos e so, como fcil de entender, a parte nuclear das polticas. por isso que, algumas vezes, o termo polticas utilizado para designar to s esta parte de estratgia e de aco, em vez da globalidade do processo. As polticas territoriais, como quaisquer outras, repetimos, pressupem um bom diagnstico de situao e uma clara definio dos fins e objectivos que se pretende atingir com a modificao da realidade. A transformao da realidade existente na que se deseja pressupe um conjunto de medidas instrumentais, estrategicamente formulado, eficaz e adequado para operar a modificao ou transformao. A eficcia desta parte das polticas geral-

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mente aferida atravs do benchmarking, termo ingls de utilizao hoje generalizada para designar a comparao com padres de qualidade, quantidade, ou capacidade que so previamente conhecidos ou estabelecidos. O modelo de poltica territorial no beneficia apenas de ter um contedo de anlise terica e doutrinal que, como se referir adiante, de natureza pluridisciplinar. Ganha tambm em revestir-se de uma abordagem sistmica, dada a complexidade das relaes entre o homem e o territrio, interpretadas geralmente como formando o sistema ecolgico ou ecossistema. Conceptualmente, a abordagem das polticas territoriais em termos de sistema extremamente potente para explicar a faceta territorial dos fenmenos reais. a linha seguida por autores como Mcloughlin (1970) ao descreverem o planeamento regional e urbano como um processo integrado e cclico, isto , desenvolvido em sistema e por ciclos, em cada um destes se distinguindo fases bem definidas, tais como: A anlise da situao que, a partir da escala de valores em presena, revelar as necessidades dos indivduos e grupos; A formulao dos fins e dos objectivos, de forma hierarquizada, tanto em termos espaciais como temporais; A inventariao das estratgias ou orientaes de poltica e das linhas de aco necessrias para atingir os objectivos; O confronto das linhas de aco com os meios disponveis, os seus custos e vantagens e as opes ou escolhas necessrias; A aco, isto , a actuao atravs dos instrumentos e medidas que, modificando as relaes do sistema, implicam a reiniciao de novo ciclo de horizonte temporal mais alargado. esta a essncia dos planos, entendidos como modelos ou instrumentos simultaneamente descritivos, de previso e, sobretudo, de aco, de forma a atingir-se a transformao desejvel da realidade. Um aspecto importante das polticas territoriais a sua caracterstica interdisciplinar. De facto, nenhum fenmeno da vida real de natureza estritamente disciplinar, no sentido de se poder dizer que da alada exclusiva deste ou daquele ramo de conhecimento cientfico. Dito de outra forma, no h fenmenos econmicos, urbansticos, sociais, fsicos, biolgicos ou quaisquer outros. O que existe so fenmenos reais que, consoante as circunstncias e o interesse do seu estudo, so abordados na ptica econmica, urbanstica, sociolgica, fsica, biolgica, etc. verdade que os problemas do planeamento e de gesto do territrio no podem prescindir de uma abordagem econmica, no sentido da con-

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frontao das diferentes solues relativamente ao aproveitamento de recursos escassos e de utilizao alternativa. Mas h outros aspectos para alm da economia, que implicam uma viso pluridisciplinar das polticas territoriais, bem como um dilogo permanente entre profissionais e agentes da poltica, congregando especialidades tais como: economistas, engenheiros, gegrafos, arquitectos, paisagistas, demgrafos, socilogos, cientistas polticos, juristas, matemticos, analistas de sistemas, programadores e toda uma grande variedade de outros especialistas em actividades diversas, tanto de natureza sectorial como funcional.

1.1.2. O ESPAO NA ANLISE E NAS POLTICAS TERRITORIAIS


As polticas territoriais, por definio, integram, desde sempre, a noo de espao. O conceito de espao reveste-se, seno de alguma ambiguidade, pelo menos de uma grande amplitude conceptual, na medida em que pode ter definies de vrias ndoles: geogrfica, histrica, econmica, fsica, social, administrativa, poltica, etc. De acordo com Castells (1972) no uma simples pgina branca sobre a qual se inscrevem as aces dos grupos e das instituies apenas condicionadas pelos comportamentos de geraes anteriores. A teoria econmica de suporte s polticas territoriais s muito tarde introduziu de forma sistemtica a varivel espao na sua anlise, alis muito mais tarde que a varivel tempo, no obstante alguns afloramentos precursores. Como escrevia Ponsard (1955), em economia abstracta os postulados e as anlises so tais que a explicao apresentada independentemente das coordenadas espaciais, sem a preocupao de explorar as realidades de um ponto de vista dimensional. Por exemplo, os custos de transporte so pura e simplesmente agregados aos custos gerais ou aos preos; as funes da oferta e da procura aparecem como grandezas no localizadas; os mercados e as empresas so analisados sem preocupaes de localizao e dimenso. Mesmo na teoria dos mercados, o espao quase s introduzido na concorrncia monopolstica e como um dos factores de diferenciao do produto. Hoje em dia, ao elenco dos trs problemas fundamentais que qualquer sistema econmico tem de resolver composio e determinao da produo, orientao dos recursos, repartio da produo acrescentam-se dois outros

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que ganharam a sua autonomia devido sua importncia: o ordenamento temporal da economia, atravs do binmio consumo/investimento e, o que nos interessa mais aqui, o ordenamento espacial do processo produtivo. Subjacente a toda esta problemtica est, como facilmente se compreende, uma caracterstica do espao que a distncia e os problemas que acarreta em termos de custos de transporte de produtos e de factores. A localizao , assim, de acordo com Lopes (1980) a base da organizao espacial, num mundo de recursos escassos. Nada haver em princpio que se localize por acaso (...) A natureza do problema da localizao leva a dar grande relevo aos aspectos econmicos [do planeamento do territrio] no apenas porque sempre estaro em causa benefcios e custos, mas porque a maioria das actividades humanas envolve a distribuio e o uso de recursos limitados. Mas a concepo econmica do espao assume outras consequncias, sobretudo em resultado do desenvolvimento tecnolgico verificado em reas como os transportes e comunicaes. A par de uma cada vez maior mobilidade de pessoas e bens e da menor dependncia de recursos que nem sempre gozam de mobilidade, assiste-se tambm a economias de escala e economias de aglomerao. Contudo, esses tipos de economias no so ilimitados, podendo surgir situaes de perda de benefcios ou mesmo de custos de operao ou de congesto.

1.1.3. O ESPAO E A REGIO


As noes de espao e de regio so diferentes. Segundo Boudeville (1969), o espao pode definir-se a partir de um conjunto de dados econmicos localizados, em que as localizaes podem ser dispersas, descontnuas, porque aquilo que d unidade ao espao so as suas caractersticas e as relaes de interdependncia. A regio tem de ser definida de forma mais restrita, no resultando as restries de factores ligados dimenso mas sim a razes de contiguidade, isto , os elementos que compem a regio tm de localizar-se necessariamente em forma de continuidade territorial ou geogrfica. As regies e os pases so quadros territoriais importantes de anlise e de polticas territoriais. Mas enquanto os territrios a nvel nacional so o resultado objectivo de um processo histrico ou poltico relativamente sedimentado, as regies nem sempre tiveram uma existncia evidente, objectiva e at pacfica. Por isso, no tm sido aceites unanimemente, nem tm sido utiliza-

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das com finalidades idnticas, o que, em grande parte, se deve ao carcter interdisciplinar das polticas territoriais. Apesar das dificuldades existentes quanto delimitao das regies, h alguma uniformidade quanto ao conceito de regio em volta de trs paradigmas: regies homogneas, regies funcionais e regies-plano. Seguindo de perto autores como Sthr (1969) e Lopes (1980), verificamos que:
Regies homogneas assentam em critrios baseados na maximizao da semelhana interna em relao a certos indicadores; Regies funcionais so caracterizadas com base em critrios de mxima interaco (interdependncia) funcional dos seus elementos; Regies-plano aliam a um ou outro dos critrios acima mencionados, os critrios normativos respeitantes a objectivos futuros (ou de planeamento).

Para que uma regio seja homognea necessrio que a variabilidade dos indicadores de caracterizao escolhidos se contenha dentro de determinados limites. evidente que as regies homogneas vo variar de atributo para atributo e de acordo com o grau de exigncia de uniformidade predefinido. Na base da definio e delimitao de regies funcionais esto preocupaes de natureza e intensidade das interaces, sobretudo de ordem econmica, traduzidas no espao pela existncia de plos (industriais), ns (de comunicaes) ou centros (de servios), ou seja, pontos ou ncleos de elevada intensidade de relaes. A uniformidade (homogeneidade) relativa deixa de ser a preocupao, passando a interessar os fluxos e as relaes de interdependncia da rede urbana interna regio. A regio funcional, frequentemente tambm chamada regio polarizada, pode ser definida como uma rea territorial na qual as relaes econmicas internas so mais intensas do que as estabelecidas nas regies confinantes. Ao conceito de polarizao est associado o de dependncia, de que decorre uma perspectiva de hierarquizao. Por isso se diz que um espao polarizado o conjunto de unidades ou de plos econmicos que mantm mais trocas e ligaes com um plo de ordem imediatamente superior do que com outros plos da mesma ordem. O critrio de planeamento que est por detrs das regies-plano um critrio de compromisso que procura aproveitar as vantagens dos critrios de homogeneidade e de funcionalidade/polarizao e tenta estabelecer um quadro espacial mais adequado s polticas territoriais de mbito regional.

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1.1.4. O ESPAO E A CIDADE


A constituio de regies-plano pressupe, devido sobretudo ao aspecto da sua funcionalidade, uma rede urbana organizada em volta de um centro polarizador (a capital da regio), que fica sempre na dependncia da rea que apoia e sobre a qual se apoia (Lopes, 1980). Na perspectiva introdutria em que nos situamos, interessa pois introduzir a cidade na terminologia do planeamento e gesto do territrio. A cidade um fenmeno histrico, geogrfico, mas principalmente econmico e social. Desde os tempos primitivos que o homem sente necessidade de se agrupar; na Antiguidade, por razes de sobrevivncia ou de subsistncia. Mais tarde so razes fundamentalmente econmicas que condicionam aquela necessidade. (Vasconcellos, 1986). O conceito ou categoria de cidade, bem como o problema da sua delimitao, so, como muitas outras questes ligadas gesto do territrio, de grande ambiguidade e amplitude. O conceito, geralmente definido atravs da dimenso populacional do aglomerado, bem exemplo disso. Aglomerados populacionais de poucas centenas de pessoas que nalguns pases no passam de pequenas aldeias, so classificados como cidades noutros; grandes aglomerados populacionais que em certos pases tm apenas categoria de centros rurais, noutros seriam cidades mdias. O caso portugus, onde as cidades atingem essa categoria por via administrativa, bem paradigmtico desta ambiguidade. Existem actualmente 141 povoaes com a categoria de cidade, possuindo a mais pequena 1336 habitantes (Santana, Madeira) e a maior (Lisboa) 564 657. Um fenmeno urbano dos tempos modernos o das cidades gigantes designadas por metrpoles, megametrpoles, ou cidades-regies na expresso de Scott (2001), que se tm expandido rapidamente e tm trazido novos problemas, novos desafios, s polticas territoriais. Perante a galxia de seres humanos, compreendida entre Boston e Washington, na altura com 50 milhes de pessoas, mas hoje a caminho dos 100 milhes, Doxiadis, um visionrio citado por Mcloughlin (1970), imaginava a ligao, no futuro, de todas estas galxias urbanas na cidade-mundo a que chamava Ecumenpolis. Aos problemas clssicos das cidades vm agora acrescentar-se os das grandes aglomeraes urbanas, um fenmeno que no s caracterstico dos pases evoludos mas tem alastrado de forma assustadora tambm aos pases em desenvolvimento. De qualquer modo, a cidade, independentemente da sua escala dimensional, levanta sempre problemas importantes de organizao do espao, de utilizao do solo, impondo a dicotomia espao urbano versus espao rural, tambm nem sempre fcil de definir e delimitar, a no ser que seja

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por oposio de um ao outro. Embora seja claro que o que distingue o uso urbano do uso rural do solo a constatao de que na ltima acepo os usos so predominantemente agrcolas e afins (floresta, pastagens, incultos), h um critrio curioso de Blumenfeld (citado por Lopes,1980) que prope a distino nestes termos: uso rural uso do solo; uso urbano uso no solo. Efectivamente, para fins urbanos, o solo s um local, um stio de localizao, enquanto que para usos rurais geralmente um factor de produo bsico.

1.2. ENQUADRAMENTO HISTRICO


1.2.1. BREVE CRONOLOGIA DAS TEORIAS DA LOCALIZAO
Numa resenha histrica da evoluo do planeamento e gesto do territrio, justifica-se que, no mnimo, se faa uma referncia sumria, e por ordem do seu aparecimento, das teorias da localizao, j que elas so grande parte dos fundamentos tericos das polticas de incidncia ou expresso territorial e urbana. Um precursor, alis muito esquecido, o economista e banqueiro irlands Richard Cantillon, que iniciou o seu Ensaio sobre a Natureza do Comrcio em Geral, publicado em 1755, com uma descrio do equilbrio geral e da organizao espacial da economia, antecipando, praticamente, quase 200 anos, a teoria das regies econmicas de Lsch. Entre outros aspectos, de facto o primeiro analista a introduzir os custos de tempo de transporte que explicam as cidades e outros aspectos da actividade humana. S muito mais tarde, em 1826, von Thnen, um economista de formao agronmica, sob forte influncia da teoria da renda de Ricardo, introduz a influncia da distncia e dos custos de transporte na formao dos preos dos produtos agrcolas e associa as leis dessa formao aos padres da utilizao do solo, atravs de zonas concntricas (anis) de diferente utilizao.

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J nos anos 80 do sculo XIX, Lannhart, pioneiro em estudos de localizao industrial, introduz numa anlise geomtrica dois importantes factores para explicar essa localizao: o transporte e a rea de mercado. O que aconteceu foi que o autor no compreendeu que seria necessrio juntar ambos os tipos de informao para decidir segundo um objectivo de maximizao do lucro, correco que demorou mais de 60 anos a ser feita por Lsch. H. Mackinder (1902) desenvolveu algumas ideias que haviam de ser aproveitadas alguns anos mais tarde por A. Weber (1909) onde podem encontrar-se sistematizaes ainda hoje teis, como aquela que classifica as indstrias pelos critrios de atraco de mo-de-obra, matria-prima, ou mercado, reconhecendo-se nestas duas ltimas categorias a influncia dos custos de transporte. Mais tarde (1933) W. Christaller, numa teoria simultaneamente rigorosa e elegante sob o ponto de vista formal, mostra o relacionamento entre a relativa raridade de um bem ou servio e a populao necessria para viabilizar a sua produo. Partindo de determinadas hipteses, Christaller mostrou, na sua teoria dos lugares centrais, como se forma uma hierarquia de centros urbanos, distribuda segundo padres geomtricos (hexagonais) das reas que servem. Trata-se de uma hierarquia de aglomerados populacionais com muitos pequenos centros e sucessivamente menor nmero de centros medianos, mdios, at chegar ao centro principal ou capital. Colby (1933) identifica as foras centrpetas e centrfugas que actuam dentro das cidades e que tm efeitos de concentrao sobre umas actividades e de disperso sobre outras, respectivamente. Palander (1935) demonstra a importncia dos entroncamentos ou ns, como locais de transbordo de materiais e produtos para a localizao industrial. Nesta mesma matria, Hoover (1937 e 1948) especifica minuciosamente vrios factores de localizao, designadamente as tarifas de transporte e, mais tarde, analisa as foras de aglomerao derivadas da interdependncia estrutural. O interesse particular de Hoover resulta de ter alargado a sua anlise mudana de localizao, competio na localizao e influncia das polticas pblicas na escolha da localizao. A sntese dos conhecimentos quanto a custos de produo, mercados e a sua relao com as decises de localizao industrial deve-se a A. Lsch (1940 e 1944), que tenta desenvolver uma teoria geral da localizao e um modelo da localizao da empresa sujeita ao objectivo do lucro mximo. W. Isard, na dcada de 50, desenvolve vrias teorias e tcnicas de anlise regional, designadamente o uso da matriz das relaes interindustriais neste tipo de anlise. Importante tambm o seu contributo para a anlise do complexo industrial como suporte para os programas de desenvolvimento regional. Com mais ou menos refinamentos, trata-se essencialmente da ideia de

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plo exposta pela primeira vez por F. Perroux (1955) e desenvolvida tambm por Boudeville e Paelinck. Os anos 60 e 70 so frteis em contributos tericos e operacionais para a organizao intra-urbana, nomeadamente o uso do solo. Para alm de algumas referncias na terceira parte deste ponto (Urbanismo), destacamos Mitchell e Rapkim, bem como Wingo e as suas anlises do trfego urbano como funo do uso do solo; ainda Wingo, Paelinck, Alonso, Garner, Harris, Richardson, Thomas e Berry, entre outros, com variados contributos para a explicao da localizao de equipamentos de habitao e servios em meio urbano (para melhor referncia ver Estudo de Caso). Nos anos 80 e 90 as teorias da localizao continuaram a ser de frequente abordagem, especialmente ao nvel universitrio. So muitos os autores e os trabalhos publicados que so em grande parte refinamentos das abordagens clssicas, tendendo mais para abordagens descritivas do que analticas.

E S T U D O

D E

C A S O

Principais contributos para as teorias da localizao (resenha bibliogrfica por ordem cronolgica)
1755 - Cantillon, R., Essai sur la Nature du Commerce en Gnral (trad. francesa,1952, INED, Paris). 1826 - Von Thnem, J. H., Der isolierte Staat in Beziehung auf Landwirtschaft und Nationalkonomie, Hamburg. 1885 - Launhardt, W., Mathematische Begrdung der Voekswirtschaftslehere, Leipzig. 1902 - Mackinder, H., Britain and the British Seas, New York. 1908 - Weber, A., Ueber den Standort der Industrien, Tbingen. 1933 - Christaller, W., Die Zentralen Orte in Sddentschland, Jena. 1933 - Colby, C., Centrifugal and Centripetal Forces in Urban Geography, Annals of A.A.G. 1935 - Palander, T., Beitrge zur Standorstheorie, Uppsala. 1948 - Hoover, H., The Location of Economic Activity, New York. 1954 - Lsch, A., The Economics of Location, Yale U.P. 1956 - Isard, W., Location and Space-Economy, New York. 1961 - Berry, B. J. L., The Functional Bases of the Central Place Hierarchy Economic Geography. 1961 - Wingo, L., Transportation and Urban Land, Washington. 1964 - Alonso, W., Location Theory, Harvard U.P. 1964 - Berry, B. J. L., Cities as System within Systems of Cities, Harvard U.P. 1968 - Garner, B. J., Models of Urban Geography and Settlement Location, London. 1968 - Harris, B., Quantitative Models of Urban Development, New York. 1968 - Perroux, F., Les Espaces conomiques, Paris. 1975 - Thomas, R., The Spread of Cities, New York. 1977 - Sarre, P., Patter and Process in Spatial Analysis, New York. 1977 - Richardson, H. W., The New Urban Economics, London.

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1984 - Webber, M., Industrial Location, Beverly Hills, Calif. Sage Ed. 1988 - Scott, A., New Industrial Spaces, London Pion. 1993 - Kotler, P. et al., Marketing Places, The Free Press, New York. 1998 - Beckmann, M.J., The Location of Production Activities, N-Holland ed. 1999 - Cheshire, P., Trends in Sizes and Structures of Urban Areas, N-Holland ed. 1999 - Stahl, K., Theories of Urban Business Locations, N-Holland ed. 1999 - White, M., Urban Areas With Decentralized Employment, Univ. of Michigam.

1.2.2. EXPERINCIAS HISTRICAS DE DESENVOLVIMENTO REGIONAL


A primeira grande tentativa de desenvolvimento regional deliberado aconteceu nos Estados Unidos na passagem dos anos 20 para os anos 30 do sculo XX, com o projecto de aproveitamento para fins mltiplos do rio Tenessi, um afluente do sistema Mississpi-Missouri. Os mltiplos fins eram a reteno e regularizao das guas para produo de energia, rega, defesa contra as cheias, transporte fluvial e abastecimento de gua a cidades e a indstrias. O projecto foi da iniciativa federal e de vrios estados federados e constituiu uma experincia de inegvel xito. A metodologia integrada, de fins mltiplos, suscitou um efeito de desenvolvimento muito maior do que aquele que teria suscitado cada um dos projectos parcelares executados de forma isolada. A experincia do Tenessi serviu tambm de padro inspirador para o aproveitamento de bacias hidrogrficas noutros pases. Pela mesma poca em que os Estados Unidos lanaram o programa do vale do Tenessi, o Reino Unido debatia-se com uma crise persistente vinda j desde o termo da Primeira Guerra Mundial, caracterizada pelo desemprego macio, mas afectando particularmente certas regies onde eram dominantes as indstrias siderrgicas, de extraco de carvo e construo naval. A ideia de base que fundamentou as decises para a resoluo deste problema foi a da diversificao de actividades, comeando-se a montar fbricas de construes mecnicas, de material elctrico (produtos novos como aparelhos de rdio e telefones) e indstrias qumicas. O governo ingls optou abertamente pela interveno directa, construindo fbricas com dinheiros pblicos, cujos gastos surtiram efeitos imediatos quanto ao desemprego e fome. Era o incio das polticas keynesianas que esto na base do aparecimento da macroeconomia e da interveno do Estado na economia. A disperso destas polticas, em grande parte devido ao papel das autoridades regionais e locais inglesas, levou ideia de que havia custos superio-

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res aos de aglomerao, apesar de algumas zonas serem demasiado concentradas em termos industriais. Tudo isto foi encarado frontalmente e surgiu a concepo das zonas industriais, alis, j com esboos da tradio em iniciativas privadas e de comunidades locais, em ligao com o aproveitamento dos canais, desde o fim do sculo XIX. O Estado definia ento um espao, urbanizava-o e dotava-o das infra-estruturas indispensveis implantao industrial e cedia-o em condies vantajosas iniciativa privada para ali localizar empresas, muitas vezes em edifcios j construdos. Tambm em Espanha se ensaiaram, a partir do incio dos anos 30, algumas iniciativas do tipo regional, com o aproveitamento de bacias hidrogrficas para fins agrcolas e agro-industriais. Mas a poltica regional a que podemos chamar de segunda gerao surge, particularmente na Europa, com o fim da Segunda Guerra Mundial. Na Inglaterra retomam-se as preocupaes com os custos da depresso em certas reas, simultaneamente com os custos de congestionamento noutras, ento agravados com a guerra. Em 1947 criado o Ministrio da Planificao, com 12 direces regionais e observa-se uma longa interferncia das autoridades locais em tudo o que respeita ao ordenamento do solo. A partir de 1951 a orgnica regional entra em regresso. O vigor dos condados na elaborao e controlo dos planos de ordenamento dificultou a constituio de regies organizadas. Em Frana, as preocupaes regionais do ps-guerra surgem logo em 1946, com a criao do Comissariado Geral do Plano de Modernizao e do Equipamento, confiado a Jean Monnet, um dos pais da Unio Europeia. O primeiro plano (1947-1950), chamado plano Monnet, havia de prolongar-se at 1953. As preocupaes regionais do plano iniciaram-se apenas com o IV Plano (1962-1965), com regies apenas administrativas. As regies como autarquias territoriais s so estabelecidas a partir de 1982. Os grandes eixos das polticas regionais identificam-se, primeiro, com a necessidade de descongestionar a megalpolis de Paris, a caminho de 8,5 milhes de habitantes, de modo a contrariar a ideia de Paris e o deserto francs expressa por J. F. Gravin num famoso livro com este ttulo. Com esse objectivo, montou-se um vasto e diversificado sistema de estmulos descentralizao de actividades econmicas, passando pelo domnio fiscal, concesso de crditos e formao profissional. As deslocalizaes no se processavam na medida desejvel, apenas se transferindo para orlas quase peri-urbanas relativamente a Paris. Optou-se, ento, por uma segunda orientao estratgica visando o reforo das chamadas metrpoles de equilbrio, na base das oito aglomeraes urbanas mais importantes, para alm de Paris. Seguiram-se polticas sectoriais de descen-

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tralizao, de criao de redes, corredores e eixos, de forma a ordenar grandes espaos regionais. As regies entretanto institudas, em nmero de 22, ultrapassam nalguns casos a capacidade de polarizao da rede de cidades metropolitanas francesas. Na Itlia foi a situao crtica das provncias meridionais (o Mezzogiorno) a desencadear uma das mais interessantes experincias de desenvolvimento regional dos anos 50. A constatao de que havia duas Itlias, o Norte, sobretudo Milo e Turim, com altos nveis de vida, semelhantes aos das zonas industriais da Europa, e o Sul (e Centro) incluindo as ilhas, que formavam uma vasta rea de subdesenvolvimento onde se vivia mal e se morria cedo, mobilizou a opinio pblica para uma vasta aco de desenvolvimento. E o governo lanou planos, instituies de estudo, de administrao e de financiamento como a clebre Cassa del Mezzogiorno. A estratgia de desenvolvimento consistiu em tornar a indstria como motor, embora no se deixasse tambm de se promover a reforma agrria. E as indstrias motoras seriam a siderurgia ou a petroqumica, de que se lanaram vrias unidades imponentes, em plos de desenvolvimento teorizados entretanto pelo economista francs F. Perroux. Pensava-se, efectivamente, que atrs desses complexos de uma ou outra indstria bsica, iriam implantar-se espontaneamente outras actividades ligadas s primeiras, assim se desenrolando um processo de aglomerao auto-sustentado com os seus efeitos irradiantes para o espao polarizado. Os resultados vieram a mostrar que se induziu algum desenvolvimento nas reas de aco, diminuindo, e muito, as disparidades regionais. Mas no deixa de ser curioso que se tenham gerado efeitos importantes, tanto de curto como de longo prazo, no Norte. Com efeito, foi a indstria do Norte que forneceu os equipamentos necessrios e grande parte das matrias-primas. Foi tambm o Norte que beneficiou, em grande parte, dos acrscimos de rendimento formados no Sul, atravs do alargamento dos seus mercados de venda. A segunda gerao de polticas regionais em Espanha teve incio nos anos 60, em que apareceram preocupaes abertas de desenvolvimento regional, tambm um pouco na ptica dos plos de desenvolvimento. Escolheram-se por toda a Espanha zonas onde j existia indstria, mas onde eram patentes condies de atraso econmico, bem como zonas que nem sequer indstria tinham e, portanto, onde eram mais prementes as necessidades de desenvolvimento. Num e noutro caso assegurava-se a existncia de condies naturais (e histricas) favorecendo a industrializao. Sobre essa base estabelecem-se infra-estruturas, do-se estmulos de vrias espcies e muito intensos, indo ao ponto de abrir concursos para empresas (nacionais e estrangeiras) que quisessem estabelecer-se nesses plos. So conhecidos os

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planos de Badajoz (1948) e Jaen, das ilhas de Yerro e Fuerteventura (1951), de Almeria (1953), o plano Turstico da Costa do Sol (1955), de Cceres (1957) e uma grande parte de outros programas. De uma forma geral, e a maioria das vezes pelas mesmas razes de assimetrias de desenvolvimento, a maior parte dos pases europeus desencadeou experincias de polticas territoriais no ps-guerra. Para alm dos j referidos, destacam-se a Holanda, a antiga Checoslovquia, a Sua, a ustria e a Alemanha. A Alemanha um caso especial porque alm dos grandes desequilbrios agravados pela destruio da guerra, teve de suportar o afluxo de refugiados, a reconstruo, a reconverso da indstria e a ciso do territrio. Conseguiu resolver estas situaes mltiplas com uma actuao liberal, mas potenciada por benefcios financeiros e fiscais e polticas estruturais que muito beneficiaram da ajuda americana (Plano Marshall). Aqui, como na ustria e na Sua, as estruturas federais de organizao poltica e administrativa do territrio facilitaram muito a execuo das polticas atravs de uma descentralizao automtica e sem conflitos das decises. Muitos outros pases fora da Europa e da Amrica do Norte tambm tiveram as suas experincias de desenvolvimento regional na segunda metade do sculo XX.

1.2.3. MARCAS HISTRICAS DO URBANISMO


Os problemas urbanos tm mostrado uma acutilncia cada vez maior nos nossos dias, mas no so de agora. As suas primeiras manifestaes so resultado do fenmeno da concentrao, inicialmente originada pelo crescimento industrial, mas numa segunda fase em resultado do afluxo s cidades da mo-de-obra disponibilizada pela modernizao/abandono da agricultura. A problemtica mudou de escala com o aparecimento das grandes reas metropolitanas, as cidades-regies, que exigem uma metodologia de actuao que faz a sntese entre polticas urbanas e regionais. Este aspecto, devido relativa novidade do fenmeno, no tem ainda suficiente substracto histrico, pelo que trataremos aqui de referir apenas algumas, e sucintamente, das principais marcas de evoluo do urbanismo, como conjunto de tcnicas utilizadas no ordenamento das cidades. Seguindo de perto autores como Condesso (1999), Correia (1989) e tambm Sica (1981), comeamos pela tcnica do alinhamento, uma das mais antigas do urbanismo. Consiste, grosso modo, na delimitao das zonas da

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cidade edificveis e no edificveis, definindo assim os arruamentos, as praas e outros espaos livres, volta do que se situam os edifcios. Vm depois as tcnicas da expanso e da renovao urbanas que tiveram grande expresso j no sculo XIX. A expanso consiste no acrescentamento de novos bairros, fora do casco antigo das cidades ou das suas muralhas, bairros esses desenhados de forma geomtrica, geralmente quadrculas regulares. A renovao, como o prprio nome indica, significa, de um modo geral, o derrube de zonas antigas para abrir novos e mais amplos arruamentos e espaos livres e ao mesmo tempo dotar os edifcios com melhores condies de utilizao, nomeadamente higinicas e sanitrias e, na medida do possvel, arquitectnicas. Exemplos frequentemente citados destas duas prticas urbansticas so as experincias francesa e espanhola de meados do sculo XIX, nomeadamente o plano Haussmann dos boulevards de Paris, o Plano da cidade de Barcelona de 1859, ainda hoje conhecido por Plano ensanche e o Plano Castro de Madrid, da mesma poca. O conceito de zonamento ou zoning uma tcnica que se atribui ao arquitecto alemo J. Stbben (1845-1936) na sua obra quase enciclopdica O urbanismo, manual de arquitectura. A poltica urbanstica da zonificao surgiu como reaco ao indiscriminado e catico uso do solo, to frequente na poca do desenvolvimento industrial. Foi proposta, em princpio, para promover a higiene, a segurana e o nvel geral de bem-estar das comunidades. O seu objectivo era evitar as piores consequncias de um desenvolvimento urbano e industrial incontrolado, atravs da definio de determinados padres de compatibilidade, densidade, alturas, distncia, insolao, arejamento e espao. Pelas normas que introduziu, ainda hoje enforma grande parte do direito urbanstico, particularmente o portugus. O conceito de cidade-jardim foi teorizado pelo ingls Howard na sua obra Garden Cities of Tomorrow (1902). Observando directamente a realidade habitacional inglesa do seu tempo, Howard pretendeu harmonizar o ambiente urbano com o rstico, atravs da vivenda unifamiliar rodeada de jardim, como forma de conciliar o urbano com o campo. Era, afinal, na sua prpria expresso, e porque tentava superar as dificuldades das duas formas de vida (urbana e rural), a terceira via como forma de habitao. O urbanismo regional, que constitui uma anteviso do urbanismo de hoje, deve-se a um autor que foi uma grande fonte de inspirao dos planeadores regionais e urbanos, acidentalmente de formao em biologia. Trata-se do escocs Patrick Geddes (Cities in Evolution, 1915) e do seu discpulo Mumford (autor de The City in History, 1966). Esta concepo vem situar o urbanismo na ptica regional ao constatar que o urbanismo estrito no permite resolver a problemtica da cidade moderna, que no se confina rea

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urbana mas antes se estende ao territrio de um municpio, de uma regio, eventualmente de um pas inteiro. O urbanismo deve, pois, alargar o seu mbito de modo a englobar o ordenamento do territrio urbano e mesmo nacional, tendo em conta os mltiplos factores que influenciam a cidade. Esta concepo ampla de urbanismo, hoje generalizadamente aceite, rompe as fronteiras estreitas da cidade e inicia a passagem do chamado micro-urbanismo para uma concepo mais alargada, espacialmente, de macro-urbanismo. As primeiras grandes concretizaes desta ideia foram o Plano de Nova Iorque, concludo em 1929, e a pioneira legislao urbanstica inglesa de 1932, do Town and Country Planing Act. O plano urbanstico, hoje em dia o instrumento fundamental da poltica urbanstica, relativamente recente, apesar de haver diversos afloramentos histricos de utilizao de planos, como aconteceu em pleno sculo XVIII em Portugal, com a reconstruo de Lisboa pelo Marqus de Pombal. Mas o plano acabou por obter consagrao na chamada Carta de Atenas, surgida do Congresso Internacional de Arquitectura Moderna, de 1933, em Atenas, e cuja paternidade intelectual atribuda ao clebre arquitecto suo Le Corbusier. Desse congresso e do livro Ville Radieuse, publicado por Le Corbusier em 1935, surgem tambm as doutrinas do funcionamento racionalista da cidade. Segundo o funcionalismo corbusiano, a cidade deve ser regida pela escala humana, o que implica a necessidade da sua organizao com base em quatro funes-chave do homem dentro da cidade: habitar, trabalhar, divertir-se e circular. A cidade deve ser, pois, encarada como uma unidade funcional e os planos tm de dar corpo a esta aspirao. A Carta de Atenas tambm apologtica do chamado urbanismo da terceira dimenso que consiste em prdios em altura (cidade de cimento), juntando prdios gigantes, grandes espaos verdes e planificao em larga escala. O funcionamento racionalista corbusiano serviu de inspirao s obras da reconstruo em vrios pases europeus depois da Segunda Guerra Mundial, com especial destaque para a Alemanha (ex-RFA), tendo tambm inspirado a morfologia de vrias cidades em pases do terceiro mundo. O movimento conhecido como Novas Cidades (New Towns) surge em Inglaterra no incio dos anos 40, com alguma influncia das cidades-jardim propostas por Howard e, em parte, por razes idnticas, mas agora agravadas por 50 anos de urbanismo, com duas guerras mundiais de grande incidncia europeia pelo meio: afinal o congestionamento urbano e, sobretudo, o crescimento suburbano das grandes metrpoles. So cidades criadas de raiz, de forma voluntarista e planeadas com objectivos de descentralizao e de equilbrio regional. Surgem com base nos re-

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latrios das Comisses Barlow (1940) e Reith (1946), bem como no Plano Abercrombie da Grande Londres de 1944. Este plano criava uma cintura verde para suster a expanso urbana e a construo de 10 cidades novas, distando de Londres cerca de 30 milhas e 20 milhas de outras metrpoles. A ideia acabou por emigrar com resultados concretos para pases como a Dinamarca, Holanda, Frana, Sucia e Finlndia, assim como para os Estados Unidos e alguns pases do Leste Europeu.

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V O S

Descortinar as grandes tendncias de rumo e de mudana das polticas territoriais. Observar a emergncia das cidades-regies e do seu papel central na evoluo da globalizao. Contactar com as novas tendncias da governao do territrio. Perspectivar a utilizao do governo electrnico no planeamento territorial.

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Nas ltimas dcadas as polticas territoriais foram chamadas a responder aos desafios da crescente importncia das unidades territoriais, da globalizao e do emergir das cidades-regies. Tudo isto implicou novos quadros de mudana das polticas territoriais, assim como novas formas de governao baseadas em formas de descentralizao e desconcentrao de poderes, que impem simultaneamente maiores nveis de participao mas tambm de responsabilizao. Alm disso, o planeamento e a gesto do territrio, como todas as actividades, so hoje confrontados com as novas tecnologias e sistemas de informao. o imperativo do governo electrnico (e-government).

A importncia assumida pelos aspectos territoriais das polticas econmicas e sociais durante os ltimos 50/ /60 anos, ou seja, praticamente todo o tempo decorrido aps a Segunda Guerra Mundial, bem como o interesse terico que despertaram em grande parte dos casos, s teve paralelo na Inglaterra do sculo XIX, praticamente nos comeos do urbanismo industrial. Contudo, as motivaes deste movimento ingls so muito diversas das que ocorreram na segunda metade do sculo XX. Entre aquelas destacam-se as miserveis condies higinicas e sanitrias de vastas zonas urbanas (s vezes mesmo aglomeraes inteiras), condies que em parte ainda persistem. Em muitos pases, particularmente na Europa, as actuaes imediatas ao ps-guerra foram essencialmente de reconstruo econmica e urbana, em boa parte apoiada pela ajuda americana do Plano Marshall. Posteriormente, as actuaes derivaram fundamentalmente da necessidade de resolver situaes de desequilbrios territoriais e de subdesenvolvimento, assim como de congestionamento em cidades e regies muito urbanizadas, a carecerem de melhorias nos sistemas de transporte e nas condies de habitabilidade, entre outras. A anlise histrica do processo de formao das polticas de reequilbrio territorial pe em relevo o papel desempenhado por alguns valores particulares. No que se refere experincia ocidental, a existncia de diferentes culturas regionais a exigirem diferentes graus de autonomia poltico-administrativa, imps como objectivo principal o reequilbrio territorial, atravs de medidas de melhoria e redistribuio do rendimento, ataque ao desemprego e reordenamento das diferentes actividades econmicas. Estabeleceram-se sistemas de incentivos, espacialmente diferenciados, favorveis a um novo ordenamento da localizao industrial; adoptaram-se

2.1. VISO GERAL

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medidas destinadas ao aproveitamento de novos recursos naturais e melhoria da utilizao dos que j eram explorados; tentou-se a descentralizao e o descongestionamento das maiores aglomeraes urbanas. Desta forma, alterou-se a localizao dos investimentos pblicos em infra-estruturas, designadamente de transportes e comunicaes e, de uma forma geral, a nvel de toda a formao de capital fixo social (no privado). Numa primeira fase estas medidas de interveno afectaram amplas reas, praticamente a totalidade das regies declaradas como subdesenvolvidas e tambm os vastos territrios circundantes das maiores reas metropolitanas. A esta fase seguiu-se outra em que predominou a tendncia para concentrar os investimentos e as outras intervenes em reas mais restritas, coincidentes quase sempre com os maiores centros urbanos das zonas mais ou menos desenvolvidas economicamente. Por isso, muitos dos problemas de reequilbrio territorial passaram a ser problemas de modificao do sistema urbano nacional mediante aces dirigidas tanto ao vrtice, como base da hierarquia urbana. A questo agora era a de determinar critrios adequados para escolher os centros urbanos mais aptos para localizar os investimentos pblicos e orientar ou atrair os privados. Sobretudo no quadro geogrfico europeu e nas ltimas duas dcadas do sculo XX, assistiu-se a dois acontecimentos de grande repercusso territorial. O primeiro foi o estabelecimento de novos quadros territoriais de natureza poltico-administrativa. Ao nico pas de estrutura federal existente, a Alemanha, juntaram-se a ustria e, mais tarde, a Blgica, com estruturas administrativas semelhantes. Trs grandes pases, a Itlia, a Frana e a Espanha, criaram novas estruturas regionais, no ltimo caso com razovel grau de autonomia poltica e administrativa. O Reino Unido e a maior parte dos restantes pases no fugiram regra da regionalizao/descentralizao, pelo menos ao nvel de tentativa. O segundo acontecimento foi a queda do muro de Berlim e o fim das estratgias falhadas de planeamento econmico centralizado, que fez regressar esfera ocidental mais de uma dezena de pases, cujos atrasos e estrangulamentos os obrigaram a repetir, embora de forma mais acelerada, a via-sacra das polticas territoriais (entre outras) que os seus parceiros ocidentais haviam percorrido 20 ou 30 anos atrs. O papel da ajuda americana de ento foi agora substitudo, em grande parte, pelo apoio da Unio Europeia, culminando, de certo modo, no acolhimento no seu prprio seio de grande parte desses pases que transitaram de sistema poltico-econmico. Mais tarde ou mais cedo se lhes seguiro os que ainda faltam. Devido s transformaes econmicas e sociais a todos os nveis, os instrumentos tradicionalmente usados para regular a economia e manter ou esta-

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belecer a prosperidade podem perder alguma da sua relevncia e eficcia, carecendo de adaptaes aos novos desafios do desenvolvimento regional e urbano porque a poltica regional e urbana, embora em novos contextos, vem ganhando importncia crescente e isso no constitui uma tendncia apenas temporal ou ocasional. Quais so, ento, as grandes linhas de orientao e mudana? Salientam-se algumas nos pontos seguintes: a importncia das unidades territoriais; o movimento simultneo para a globalizao, descentralizao e integrao; a emergncia das cidades-regies como novos agentes da competitividade; a necessidade de novas formas de governao; um novo quadro de polticas regionais e urbanas.

2.1.1. A CRESCENTE IMPORTNCIA DAS UNIDADES TERRITORIAIS


Os investimentos em geral e o investimento directo estrangeiro (IDE) em particular, tendem a acolher-se em reas onde se espera um maior e mais rpido retorno. Mais que as caractersticas do pas de acolhimento (estabilidade poltica e social, nvel e qualidade das infra-estruturas e da mo-de-obra e incentivos), interessam cada vez mais as caractersticas das suas unidades territoriais e o seu capital territorial especfico: dimenso, capacidade produtiva, clima, tradies, recursos naturais, qualidade de vida, economias de aglomerao potencialmente oferecidas pelas suas cidades, etc. A tudo isto se chama frequentemente factores de enquadramento ou de contexto.

2.1.2. GLOBALIZAO, DESCENTRALIZAO E INTEGRAO


O efeito principal da globalizao o de acentuar a competitividade mundial, aumentando o nmero de competidores. S que este no se limita agora s empresas, sendo acrescentado pelas regies e pelas grandes cidades, com destaque para essa figura emergente que a cidade-regio de que falaremos mais adiante.

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Outro aspecto da competitividade global que ela cada vez mais se desenvolve em quadros de integrao supranacional, com grande peso poltico e econmico, como o caso da Unio Europeia. Esta nova orientao estratgica est a conduzir a trs tipos de situaes. Em primeiro lugar, as reas territoriais em desvantagem relativa vo pedir mais ajuda aos governos centrais atravs de compensaes fiscais ou financeiras para se tornarem mais atractivas. Em segundo lugar, algumas regies e cidades-regies iro reclamar maior autonomia poltica para poderem ter maior controlo do seu prprio destino, agora mais dependente da economia internacional do que da nacional. Por isso, em alguns pases, a maior globalizao acompanhada tambm de maior descentralizao, ou melhor, uma combinao de descentralizao e de desconcentrao na tomada de decises. Por ltimo, um aspecto-chave da crescente interdependncia econmica, que ela estimulou os pases de uma mesma regio geogrfica a estabelecerem a sua cooperao desenvolvendo entidades supranacionais (Unio Europeia, NAFTA, MERCOSUL, ANSEAN) para onde os governos nacionais transferiram muitas vertentes das suas polticas. Isso teve e continua a ter consequncias evidentes para as regies de cada pas, nalguns casos debilitando-as. Em consequncia, os movimentos simultneos de globalizao, descentralizao e integrao internacional podem ter efeitos na amplitude das disparidades regionais, obrigando os pases e/ou as respectivas reas de integrao, a aplicar polticas territoriais que contrariem estes efeitos e reforcem a coeso social a nvel territorial. Exemplo disso a poltica de desenvolvimento regional da Unio Europeia. No obstante o sucesso de que se tem revestido a descentralizao na maior parte dos pases, assumido que a sua concretizao no se tem feito, nem pode continuar a fazer, apenas por via legislativa. necessrio que se proceda a uma efectiva distribuio de poderes, competncias e responsabilidades entre governos centrais, regionais e das cidades e que se desenvolvam tambm novos tipos de associao entre o sector pblico e o privado, numa nova perspectiva de governao que ser abordada nos pontos seguintes.

2.1.3. NOVO QUADRO DE MUDANA DAS POLTICAS


As polticas regionais dirigiam-se, tradicionalmente, para as regies mais desfavorecidas. No obstante os resultados conseguidos, muitos pases tm-

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-se questionado sobre se vale a pena prosseguir nestas polticas, nomeadamente (OCDE, 2001): As subvenes macias, especialmente em infra-estruturas imobilirias, e o estabelecimento de servios pblicos em regies mais pobres, que provocaram, muitas vezes, distores de mercado e uma cultura de dependncia; A criao artificial de plos de desenvolvimento econmico com custos elevados e poucos benefcios; A criao de raiz de cidades tecnolgicas que raramente tiveram xito devido a escassos vnculos com a regio em que se localizaram; A teimosia em manter vivos sectores industriais em declnio custa de gastos importantes, nomeadamente na manuteno de postos de trabalho, quando tudo indicava que esses sectores estavam condenados a longo prazo. Face a tudo isto, est em vias de adopo um novo paradigma, ou quadro de actuao, baseado em cinco pilares (OCDE, 2001): Polticas regionais devem ser estendidas a todas as regies e no s s mais pobres; Procurar garantir a todas as regies o aproveitamento mximo do seu potencial endgeno, em lugar de continuar a poltica falhada de atraco de investimentos para regies em dificuldade, mediante subsdios, desagravamentos fiscais e outros; Alterao gradual do regime de apoios, sem soluo de continuidade, continuando as regies mais pobres a beneficiar dos apoios dados na generalidade, bem como de polticas infra-estruturais especficas; Desenvolvimento das infra-estruturas intangveis (educao, formao e cursos especiais; tecnologias e inovao, medidas para desenvolver o capital empresarial; eliminao de barreiras concorrncia; estmulo criao de empresas, de redes de empresas e de zonas industriais; medidas para proteger o enquadramento fsico e humano); Compatibilizao das polticas territoriais a nvel nacional com as polticas de desenvolvimento regionais e urbanas, envolvendo no s as autoridades regionais e locais, mas tambm os agentes sociais e o sector comunitrio, ou seja, a sociedade civil. Para alm destes pilares, o relatrio citado da OCDE defende que as polticas tm de ser entendidas num quadro que concilie a eficincia econmi-

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ca com a coeso social e o equilbrio ecolgico, afinal a trilogia subjacente ao conceito de desenvolvimento sustentado. As novas tecnologias da informao e das comunicaes podero alterar consideravelmente as vantagens das regies, desde que adequadamente envolvidas na operacionalizao das polticas e haja a necessria dotao de capital humano. Em suma, o novo quadro paradigmtico das polticas territoriais pressupe trs eixos bsicos: Desenvolvimento endgeno (destinado a melhorar as oportunidades especficas do crescimento das regies e cidades); Desenvolvimento sustentado (que concilie os objectivos de eficincia econmica com a coeso social e o equilbrio ambiental); Uma governao mais responsvel.

2.1.4. POLTICAS URBANAS E INTRA-URBANAS


As questes do urbanismo em geral colocam-se a trs nveis: o da organizao do espao intra-urbano, o das ligaes entre a cidade e o seu espao envolvente, que mutuamente se influenciam, o das ligaes intercidades, ou seja, o relacionamento com o sistema urbano em que a cidade se insere. Dado que o segundo e o terceiro nveis se sobrepem, em muitos aspectos, s questes de natureza regional, cingimo-nos ao primeiro nvel: a utilizao do espao dentro da cidade para viver e trabalhar, bem como os aspectos que da decorrem. Uma grande parte dos equipamentos e servios das cidades so bens pblicos, isto , no so exclusivos (ningum pode ser excludo da sua utilizao), nem rivais, ou indivisveis, o que significa que a utilizao do bem ou servio por mais de uma pessoa no aumenta o seu custo ou no diminui o benefcio dos outros utilizadores. Um fenmeno urbano importante, sobretudo nas grandes cidades, o congestionamento urbano, bem explicado atravs desta caracterstica da indivisibilidade dos bens pblicos. H congestionamento urbano quando uma unidade adicional de uso da cidade (uma nova localizao ou um simples movimento de entrada) prejudica o bem-estar dos que j usufruem da cidade. Noutros termos, o bem pblico cidade tem dotao insuficiente para satisfazer a procura de novos entrantes. Precisa de ampliar a sua capacidade, o que significa maiores custos.

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De facto, apesar de ter caractersticas de bem pblico, deve antes ser considerado um bem comum ou colectivo, j que se perdeu a caracterstica da no rivalidade. Ao contrrio, nos pequenos centros urbanos o fenmeno do congestionamento est, muitas vezes, longe de se verificar. H uma situao de subaproveitamento e a soluo fazer crescer o nmero de utilizadores de forma a aproveitar melhor as capacidades disponveis. Nas grandes cidades, o problema exactamente o contrrio. O congestionamento atingiu nveis insuportveis e, portanto, h que elimin-lo aumentando a capacidade produtiva da cidade para satisfazer as procuras suplementares (por exemplo, espaos livres, culturais ou de lazer, mas no s, porque o problema do congestionamento atinge reas vitais como transportes, habitao, sade e segurana). Acontece, muitas vezes, optar-se por outras solues de descongestionamento, preferveis ao aumento de dimenso da cidade. E a prtica urbanstica do ltimo sculo est cheia de exemplos de como as novas cidades, as cidades-jardins, as cinturas verdes e, at certo ponto, a zonificao, desde que entendida e praticada com o objectivo de descongestionar, isto , reordenando e regulamentando a vida da cidade e as ligaes com o espao em que se desenvolve. A economia urbana, particularmente as teorias da localizao, ajudam-nos tambm a perceber muita da dinmica interna da rea urbana ou, dito de outro modo, muitas das razes da distribuio do uso do solo. Segundo Lopes (1980), ceteris paribus, todos os usos preferiro o CBD [Central Business District], donde poder esperar-se uma organizao espacial de acordo com a capacidade de cada uso para pagar a localizao de maior acessibilidade que ser, muito provavelmente, a de preo por unidade de superfcie mais elevado. Com efeito, o CBD, ou seja, o centro do centro da cidade, identifica-se em regra com o ponto (a zona) de acessibilidade mxima dentro da cidade, apesar de s acidentalmente poder ser o seu centro geogrfico. A acessibilidade funo de um conjunto de variveis em que se destacam a distncia e a frequncia, o custo e a velocidade dos transportes. Os transportes e as modernas tecnologias de produo e distribuio de bens, assim como os custos do solo, razes ambientais e de descongestionamento do trfego no centro das cidades, contriburam para a suburbanizao da indstria e de outras actividades, nomeadamente armazenagem, comrcio por grosso e grandes superfcies comerciais. Atrs desta deslocalizao, por razes de emprego ou outras, foi muita da populao que vivia no ncleo central das cidades. Os novos espaos do centro das cidades so agora preferentemente para equipamentos comer-

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ciais e servios. Mas o movimento de deslocalizao nas cidades estende-se gradual e centrifugamente a outras zonas da cidade, onde se operaram, e ainda operam, reconverses, substituindo, por exemplo, bairros de moradias por prdios em altura que alojam muito mais gente e pagam melhor os altos preos do solo. Cheshire (1999) estabelece as tendncias recentes na dimenso e estrutura das reas urbanas: nas reas metropolitanas tem-se assistido a uma substancial disperso da populao para as reas menos densamente povoadas, com consequncias no apenas demogrficas, mas outras, por exemplo, de emprego. Podia pensar-se que tudo o que contribui para reduzir a aglomerao urbana e os seus congestionamentos seria benfico. Existe frequentemente esse perigo, esquecendo-se que a disperso tambm tem os seus custos (pblicos e privados) em estradas, arruamentos e outras vias de comunicao, transportes, redes de saneamento, de comunicaes e de abastecimentos de energia, etc. Thompson (1971) chama a ateno para alguns destes aspectos ao partir do pressuposto de que a rea urbana (a cidade) algo mais do que um mercado local de trabalho e uma rea de servios pblicos. Considera que tambm um mercado local de habitao. Para ele, uma cidade possui trs reas residenciais especficas: o corao, a grande zona cinzenta e a fronteira rural-urbana (). Como as cidades tm crescido de forma mais ou menos centrfuga, o corao da rea urbana , normalmente, a zona mais velha, mais feia e menos salubre. Estas razes e outras j referidas afastaram as populaes dos ncleos centrais das grandes cidades. A renovao urbana destas reas tem sido uma preocupao generalizada. Muitas vezes, a m qualidade habitacional e o nvel muito elevado de degradao tm ditado a demolio macia e o reordenamento atravs de construo nova. S que os elevados preos do solo e de custos de construo tornam os novos apartamentos proibitivos para famlias de fracos ou mesmo mdios rendimentos. um grave problema econmico, que s permitir que as pessoas que viviam nesses bairros possam l continuar se houver uma forte poltica pblica de apoio. A degradao urbana, de resto, no exclusiva das reas centrais. Alastra tambm s outras zonas das cidades e a uma velocidade que Thompson caracterizava nestes termos: A degradao urbana avana muito mais depressa do que a sua eliminao na maior parte das cidades, se no mesmo em todas. Durante dcadas assistiu-se, por via destas deslocalizaes centrfugas da populao das zonas centrais das grandes cidades, a uma diminuio das suas populaes na rea urbana propriamente dita. Mas, segundo Cheshire (1999),

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verificam-se, desde os anos 80, reverses destes movimentos, com os core cities a ganharem de novo acrscimos populacionais, ao mesmo tempo que se assiste a uma relativa recentralizao nos padres de urbanizao. A mudana de ateno para os maiores problemas das cidades comeou h pouco mais de uma dcada como reaco a vrias tendncias que vm convergindo: globalizao, descentralizao, novos padres de excluso social, falta de sustentabilidade do desenvolvimento. O urbanismo tem de ser, assim, mais activo hoje em dia. Em Portugal tem sido dada h vrios anos ateno particular a este problema, em particular por Simes Lopes (op. cit.) e Costa Lobo (1999). Para alm dos problemas clssicos j crnicos, de ordenamento do espao urbano e de colmatao de desequilbrios mais ou menos acidentais, devem explorar-se estratgias de desenvolvimento de base localizacional como, por exemplo, activos locais, capacidade de inovao, de criatividade e de competio. Algumas medidas ultrapassaro seguramente o mbito das polticas espaciais. Mas h uma regra subjacente a estes problemas todos que preciso realar: mais do que iludir as disparidades com grandes transferncias financeiras, fundamental promover as bases de viabilidade para o desenvolvimento sustentado. Afinal, a velha e bem conhecida estratgia de que melhor ensinar a pescar do que dar o peixe como esmola.

2.1.5. POLTICAS EM MEIO RURAL


Geralmente as reas rurais so o parente pobre das polticas territoriais. Compreende-se porqu. No encerram problemas da gravidade ou do impacto das cidades, muito menos das grandes reas metropolitanas. Mas afinal o campo no pode ser desligado da cidade porque so espaos mutuamente relacionados, interdependentes. No mnimo, teremos sempre de admitir que o campo o pulmo da cidade e , com muita frequncia, o stio onde o habitante da cidade descarrega e recicla os aspectos nocivos, ou menos agradveis, da vida urbana. Este assunto das reas rurais, de resto, interessa muito a pases como Portugal, com um ndice de urbanizao ainda relativamente suave e onde pontificam milhares de aldeias e pequenas vilas numa ainda vasta poro de territrio, o chamado interior. De acordo com a OCDE (OCDE, 2001), as reas rurais, em geral, defrontam-se com desafios particulares, diferentes, em comparao com as

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reas metropolitanas e as reas intermdias, subentendendo-se estas como as reas suburbanas. So frequentemente identificados trs tipos de aspectos especficos: Diminuio sucessiva das oportunidades de emprego; Despovoamento acentuado e envelhecimento das populaes; Falta de massa crtica endgena para suportar o arranque e a sustentabilidade do desenvolvimento. Apesar de a actividade agrcola (incluindo indstrias de transformao de produtos agrcolas) ser ainda importante em muitas reas rurais, o emprego nessas actividades est em declnio. O sector pblico tem sido uma componente importante do emprego nestas reas, mas em clima de restries oramentais, tem tambm tendncia a diminuir. Por outro lado, os jovens rurais tendem cada vez mais a rumar s cidades em busca de melhores oportunidades de emprego, de educao e de lazer. Ao mesmo tempo, certo, grupos de populao aposentada tendem a regressar s zonas rurais, quanto mais no seja nalgumas pocas do ano. A resultante dos dois fluxos geralmente negativa e tem duas consequncias imediatas: envelhecimento da populao rural e criao de uma nova estrutura demogrfica, muitas vezes sem dimenso para justificar determinados servios pblicos. Contudo, se as polticas para os espaos rurais tiverem em conta a insero em rede do rural/urbano/regional e conceberem as massas crticas, tanto de produo como de consumo, em perspectivas sucessivamente mais alargadas, consoante as circunstncias o ditarem, poder ser possvel vir a assegurar um desenvolvimento sustentvel. De acordo com o citado relatrio (OCDE, 2001), as polticas rurais tm observado significativos desenvolvimentos nas ltimas duas dcadas, nomeadamente ao nvel do ajustamento dos quadros de governao. Em geral, esses enquadramentos de decises no se afastam do quadro de governao territorial exposto no ponto 2.3, resumindo-se tudo (alm das necessrias descentralizaes e parcerias) adaptao escala da interveno, busca de alguma maior flexibilidade e ao fortalecimento institucional, mais fraco no meio rural do que no urbano. Diga-se, a propsito, que os poucos pases, como Portugal, que possuem estruturas administrativas de grau infra-municipal (as freguesias e as respectivas Juntas) esto melhor posicionadas a nvel institucional. De entre as tendncias das polticas para as reas rurais, destacam-se as seguintes: Apostas em investimentos estratgicos para o desenvolvimento de novas actividades, em vez de subsdios a actividades em declnio;

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Maior ateno aos bens quase pblicos e aos pr-requisitos que, indirectamente, apoiam as empresas, nomeadamente transportes, comunicaes e outras infra-estruturas econmicas, promoo de redes de conhecimento e consultoria, apoio educao e formao profissional; Maior ateno aos recursos locais, nomeadamente algumas especialidades capazes de gerarem novas vantagens competitivas: recursos naturais, culturais e patrimoniais que podem ser aproveitados para turismo, recreio e lazer; bens de produo local, com qualidade e identidade prpria (por exemplo, denominao de origem), qualidade e tecnologia garantidas atravs de rotulagens ou outras formas de ligao dos produtos aos locais de produo; Esforos para o reforo das economias rurais, principalmente atravs da diversificao de actividades, de apoios infra-estruturais como os j referidos; construir capacidades locais atravs de delegaes de poderes em actores locais, do desenvolvimento de lideranas e de programas de desenvolvimento comunitrio. Tudo se resume, afinal, no apoio melhoria da competitividade das reas rurais, que muitas vezes tm mais recursos e potencialidades do que se julga. De referir ainda que a Unio Europeia tambm elege as zonas rurais como um dos grandes domnios de preocupao da sua poltica regional. Para isso desenvolve um programa especfico, o Programa LEADER.

CIDADES-REGIES

Nesta pequena sntese sobre o novo fenmeno da emergncia das cidades-regies, a que se chama tambm o novo DAS regionalismo no contexto global, segue-se de perto Scott (2001). Tanto ou mais que os espaos nacionais ou supra-nacionais como a Unio Europeia, que continuam a ser relevantes, dado o papel que as decises polticas gerais representam na configurao do desenvolvimento, h zonas urbanas de grande dimenso que emergem como actores relevantes no desenvolvimento escala mundial ou global. Este aspecto tem merecido ainda pouco destaque, comparativamente com a globalizao em si mesma, mas vai ser, ou est j a ser, a rede bsica do novo regionalismo de que se vai ouvir falar muito nos prximos tempos.

2.2. O EMERGIR

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Uma primeira via de identificao deste sistema emergente de cidades-regies globais a sua observao geogrfica. Existem actualmente no mundo inteiro mais de 300 cidades com mais de um milho de habitantes, das quais cerca de 30 tm ou tero a breve prazo mais de 10 milhes, ou seja, uma dimenso populacional igual de Portugal e de outros pases mdios da Europa. Estas grandes cidades distribuem-se tanto pelos pases desenvolvidos como pelos em desenvolvimento, mas crescem mais rapidamente nestes. Em 1950, dois teros das 83 cidades que ento tinham mais de um milho de habitantes localizavam-se em pases evoludos. Em 1990 as cidades desta dimenso eram 272 e dois teros delas localizavam-se em pases em desenvolvimento. Alm disso, contrariando muitas previses recentes, as grandes cidades continuam a aparecer e a crescer em dimenso por todo o mundo. Vem a propsito lembrar que este fenmeno da crescente e rpida urbanizao conforma uma ambio universal da humanidade. um fenmeno irreversvel, em relao ao qual no h mais que solucionar os problemas que levanta, mas tambm, como o caso da viso moderna das cidades-regies, aproveitar as suas potencialidades estratgicas. J h mais de duas dcadas Castells (1979) afirmava que Quando o especialista dos problemas urbanos pretende revestir-se de transcendncia, manda tocar, acompanhado pelo conhecido rufar estatstico, as trombetas apocalpticas do ritmo da urbanizao no mundo. Os grandes actores geogrficos da globalizao so cada vez mais estas grandes cidades-regies, ou cidades-regies globais, na sua mxima extenso conceptual. A figurao geogrfica destas mais de trs centenas de cidades no mapa-mundo mostra-as como um arquiplago, em que as ilhas so as grandes cidades, constituindo uma das mais importantes redes estruturais da nova economia global. O desenvolvimento de uma cidade-regio, e a sua evoluo para cidade-regio global, alegadamente, segundo Scott (2001), mais comum em reas onde pelo menos algumas destas unidades territoriais j esto fortemente urbanizadas e onde haja tambm algumas tendncias para uma polarizao espacial. Essa polarizao processa-se, normalmente, em trs situaes tpicas: A existncia de uma rea metropolitana central rodeada de um hinterland de extenso varivel, abrangendo territrios dependentes ou subordinados, claramente de menor densidade populacional; A sobreposio ou convergncia de reas urbanas (conurbaes ou amlgamas de cidades) que, em conjunto, so rodeadas tambm por um hinterland de menor densidade populacional;

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Associao de centros urbanos geograficamente distribudos mas ainda assim relativamente prximos que, trabalhando conjuntamente, acabam por aproveitar os benefcios da mtua cooperao, as sinergias de rede de cidades de mdia dimenso. Exemplos desta ltima situao referida esto a brotar na nova Europa das regies. E algumas destas potenciais cidades-regies constituem-se em redes interfronteirias, quer na Europa, quer fora dela, como mostram os seguintes exemplos, entre vrios outros: a regio sueco-dinamarquesa de resund (Copenhaga e Malm); as de San Diego-Tijuana, de Singapura Johor-Batan, etc. A trajectria poltica e econmica destas grandes aglomeraes urbanas (cidades-regies ou regies-cidades?) assume um papel cada vez mais relevante no fenmeno da globalizao e no pode ser ignorada no contexto da complexa hierarquia das escalas da interpenetrao territorial. (Para maior desenvolvimento ver Manual VI Inovao e Cidades).

2.3. A GOVERNAO DO TERRITRIO

A governao do territrio a forma pela qual os territrios de um determinado pas so administrados e as respectivas polticas implementadas, com particular referncia para a distribuio de tarefas e responsabilidades entre os diferentes nveis de governo (supranacional, nacional e subnacional) e os subjacentes processos de negociao e formao de consensos. (OCDE, 2001). Na prtica, trata-se de formas eficientes e equilibradas de distribuio de funes entre rgos governamentais e no governamentais, tanto horizontal como verticalmente, de forma a melhorar o impacto das polticas pblicas. Nas dcadas de 1990/2000 observam-se mudanas considerveis nos sistemas de governao territorial de muitos pases ocidentais, principalmente em resultado de uma generalizada descentralizao das funes governamentais (entendida aqui a descentralizao no sentido amplo de reorganizao das funes do governo a partir do centro, tais como a desconcentrao, a devoluo de poderes, a subsidiariedade e tambm a descentralizao oramental) do nvel central de governo para os nveis regional e local.

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O processo no s redistribuiu determinadas tarefas a diferentes organismos e reviu a repartio de receitas, como tambm trouxe um maior e mais flexvel relacionamento institucional. Um vasto conjunto de instituies governamentais e no governamentais, incluindo nestas instituies sem fins lucrativos e empresas privadas, constituiu gradualmente uma nova rede poltica, mais ou menos formal, na qual as solues para os problemas comuns so conjuntamente discutidas e desenvolvidas. O funcionamento destas novas formas de governao reveste-se de alguns aspectos importantes. Em primeiro lugar, os mecanismos formais de cooperao, horizontal e vertical, entre rgos governamentais e parcerias com entidades no governamentais tornaram-se mais frequentes e mais operacionais. Dependendo do grau de descentralizao, as autoridades regionais e locais foram construindo as necessrias pontes institucionais entre elas, os governos centrais e os parceiros sociais e no governamentais, de forma a maximizar a participao local e regional no processo de formulao e implementao das polticas. De forma a facilitar esta tendncia, os governos centrais tm vindo a promover, em muitos pases, a instituio de novas estruturas espaciais de governao territorial, tais como novos quadros intermunicipais, plataformas regionais, pactos territoriais, etc. (OCDE, 2001). Em segundo lugar, o papel da participao em termos de cidadania saiu mais realado no contexto destas novas instituies baseadas em parcerias. Corrigiram-se assim procedimentos antigos em que a Administrao Pblica era acusada, especialmente em relao s polticas sociais, de estar mal adaptada e distante das necessidades reais que pretendia resolver. Tem havido nestes novos processos de governao melhorias crescentes de delegao de poderes e de democracia associativa e participativa. Por outro lado (e aparentemente ao contrrio das experincias observadas, mas s aparentemente), as tarefas de negociao e contratao das novas estruturas de governao esto a ser desempenhadas cada vez mais a nvel central, no pressuposto de que isso traz ganhos de eficincia, de responsabilizao e de afectao de recursos, mediante a conciliao simultnea da riqueza de informao disponvel localmente com a viso mais globalizada, mais abrangente, dos governos centrais. uma prtica que, quer se queira, quer no, est de acordo com as modernas teorias da contratao, que tm em conta os constrangimentos institucionais e de informao, as diferentes capacidades e posies negociais, assim como a distribuio dos riscos. Outro aspecto que talvez no fosse necessrio especificar porque j foi referido sumariamente atrs, mas que nunca demais salientar, que o fenmeno essencial que est na base da nova governao do territrio, a

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descentralizao, no se pode estabelecer apenas por via legislativa, por decreto. Ela apenas se tornar efectiva cumpridas vrias outras condies, nomeadamente a distribuio de poderes e responsabilidades entre governos centrais, regionais e das cidades, no mbito legislativo e regulamentar, mas tambm a nvel econmico e oramental, compreendendo este ltimo, como natural, o fiscal. Esta distribuio , por vezes, mais o resultado da evoluo histrica do que um entendimento racional, mas tambm um facto de que h hoje em dia critrios universalmente reconhecidos como eficientes neste campo. Oates (1972) afirma, com alguma pertinncia, que o princpio da descentralizao tem como objectivo conseguir o melhor ajustamento possvel entre os que desfrutam das vantagens dos bens pblicos e os que os financiam. ao nvel das modernas formas de governao das regies e das cidades que se observa e desfruta melhor a dimenso cvica, e mesmo estratgica, do planeamento e gesto do territrio: a descentralizao e os decorrentes princpios da cidadania, da subsidiariedade e da democracia representativa e participativa, isto , a participao dos cidados nas decises que lhes dizem respeito, numa relao de maior proximidade.

2.3.1. ASPECTOS ESPECFICOS E TENDNCIA NA GOVERNAO DAS REAS METROPOLITANAS


Um velho aforismo atribudo a Cowper (citado por Amorim Giro) diz que Deus fez o campo, o homem fez a cidade. De facto, as cidades so obra humana, um local de vida e de trabalho que perdura h mais de 7000 anos, mas cuja importncia se tem intensificado nos nossos tempos devido s comodidades e facilidades que a vida urbana pode (ou deve) proporcionar. Hoje a qualidade de vida da cidade posiciona-se tambm como um factor chave da competitividade. Boas condies urbansticas, econmicas, sociais, ambientais e culturais atraem fora de trabalho (e de consumo) assim como capital produtivo. O papel competitivo da cidade foi potenciado com o surgimento da cidade-regio, a grande rea metropolitana, uma pea chave no xadrez da economia global. Os grandes problemas urbanos da actualidade carestia do solo, disperso desordenada, deteriorao das condies de habitao e de outras actividades a exigirem reconverso e renovao, congestionamento de trfego,

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poluio ambiental e excluso social so aspectos que condicionam e reduzem muito a capacidade competitiva das grandes metrpoles. Por outro lado, as estruturas de governao em vigor nas metrpoles esto desajustadas das tarefas a que tm que fazer face. Salientam-se trs aspectos fundamentais: Fragmentao das jurisdies administrativas no interior da rea metropolitana; Peso excessivo das obrigaes financeiras e fiscais das autoridades locais; Falta de transparncia, de processos responsveis de deciso e de clara liderana poltica a nvel local. Tudo isto aponta, naturalmente, para formas mais apropriadas, isto , menos centralizadas e hierarquizadas, mais democrticas e flexveis, de governao urbana. A fragmentao administrativa resulta do facto de as grandes cidades se terem expandido de forma ampla e acelerada enquanto os limites administrativos se mantiveram no terreno, ou se fragmentaram ainda mais no decurso do processo de expanso urbana, criando uma autntica manta de retalhos de municpios dentro da rea metropolitana, ainda por cima cada um a puxar para seu lado na defesa de interesses prprios, nem sempre relevantes face aos interesses da metrpole como um todo. Criou-se, assim, uma falta de correspondncia entre territrios administrativos e territrios funcionais, que subverte a coerncia do sistema urbano e dificulta a soluo dos grandes problemas que ele tem de resolver. A excessiva carga financeira e fiscal a nvel local tem aspectos asfixiantes, quando as condies econmicas e sociais se deterioram e cada vez mais necessrio investir em infra-estruturas. Em muitos casos (pases) resulta de a descentralizao/desconcentrao se ter traduzido na transferncia de responsabilidades e obrigaes para o nvel local, sem as correspondentes reformas financeiras e fiscais. Enquanto que a necessidade de estruturas de governao para todas as reas metropolitanas, com suficiente autoridade e grande capacidade operacional, um fenmeno por assim dizer universal, j o mesmo no se pode dizer do modelo especfico a adoptar para cada caso. Este no pode ser uniforme, tem de ser adaptado, como um fato por medida, s caractersticas especficas das situaes, mesmo dentro de cada pas. No que se refere adaptao administrativa em reas metropolitanas, existem vrias opes e seguramente a mais radical tem sido a fuso (aml-

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gama) de municpios. As fuses tm sido promovidas nalguns pases, por exemplo, no Canad, sob o pretexto de que maiores governos metropolitanos melhoram a competitividade das reas metropolitanas; superam a fragmentao oramental aliviando, nalguns casos, responsabilidades e limitaes a nvel municipal; reduzem duplicaes; podem aproveitar economias de escala e atingir dimenso crtica para a proviso eficiente de bens pblicos; melhoram o nvel de responsabilidade; possibilitam a diminuio da carga fiscal do contribuinte; contribuem para a melhoria da capacidade de planeamento fsico, etc. Ao contrrio da fuso de municpios, a colaborao voluntria ou horizontal foi bem sucedida, noutros pases, no alcance de uma mais directa participao. H pases mesmo, como os Estados Unidos e a Frana, que so nitidamente favorveis fragmentao, embora temperada com estruturas tcnicas de planeamento, muitas vezes coordenadas pelo governo central, para atingir os objectivos regionais e urbanos. Dentro do quadro da cooperao voluntria, insere-se tambm a dos contratos-programa, envolvendo um grande conjunto de parceiros actuando em rede. Tm sido as solues mais utilizadas em programas de renovao urbana e na regenerao de terrenos abandonados (e muitas vezes contaminados) que ficaram depois da sada ou fecho de indstrias ou outras actividades em meio urbano (brownfields). Outra possibilidade, que no exclusiva das anteriormente referidas, a criao de uma super-agncia ou autoridade metropolitana cujas funes dependem de determinados objectivos estabelecidos dentro da rea metropolitana. A rea metropolitana de Montreal, onde se procedeu fuso de municpios, criou uma destas autoridades metropolitanas (Montreal Metropolitan Community CMM) cujas atribuies principais so o planeamento fsico (espacial), o desenvolvimento econmico, a habitao e os transportes, o ambiente e a recolha e tratamento de lixos. Funes mais de planeamento e coordenao do que executivas, ficando estas para patamares administrativos mais baixos. Promover a melhoria da governao das reas metropolitanas no apenas reformar instituies e formas de financiamento. tambm mudar atitudes e culturas de governao. Formas de governao mais actuantes e participativas esto a substituir o sistema de simples desconcentrao, ou a regra rgida do top-down. Naturalmente que implica novos actores em cena: populaes mais diversificadas social e culturalmente; sector empresarial e de negcios; associaes e outras instituies do tambm chamado sector voluntrio; os diferentes nveis da Administrao Pblica intervenientes na rea metropolitana.

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2.4. PLANEAMENTO DO TERRITRIO E GOVERNO ELECTRNICO (E-GOVERNMENT)

A abordagem ao planeamento e ao territrio exige, sem dvida, uma referncia ao papel que as novas tecnologias e sistemas de informao tm na vida de hoje e na potencial formulao e implementao de polticas pblicas. Tal abordagem tem de ser enquadrada no desenvolvimento do chamado governo electrnico (e-government) cujos aspectos essenciais, quer nos objectivos, quer no modo de implementao, tm de ser evidenciados isso que se procura fazer neste ponto, relevando-se as preocupaes com o estado da arte, com os erros e as perverses das experincias feitas e com a minorao da componente poltica, sem a qual as alteraes de governao sero meramente cosmticas e no haver verdadeiro planeamento do territrio para servir os cidados no espao e no tempo.

2.4.1. AS CARACTERSTICAS GERAIS DO GOVERNO ELECTRNICO


Todas as actividades, sem excepo, so confrontadas com as novas tecnologias e sistemas de informao, em particular com o poder da Internet. O prprio primeiro-ministro portugus Santana Lopes no quis deixar de dar um toque de modernidade ao seu discurso, falando do Governo do Sculo XXI, referindo, implicitamente, como sinal distintivo o e-government. Invocou-o, alis, para a alegada descentralizao de algumas Secretarias de Estado, o que pode ser tomado como um simulacro (apenas isso) de planeamento das actividades de Estado numa perspectiva territorial. Est fora da lgica de um manual desta natureza discutir em profundidade o governo electrnico, mas no deixa de ser importante encontrar os traos fundamentais do seu desenvolvimento actual e das suas perspectivas de evoluo, designadamente no campo especfico do planeamento territorial. Uma caracterstica, esperemos que conjuntural, parece emergir de uma reflexo integrada sobre os propsitos generalizados de implementao deste tipo de governo, bem como das aplicaes j feitas: o planeamento do territrio , ainda, um parente pobre nesta matria.

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Para termos uma ideia das propostas e do grau de desenvolvimento do governo electrnico centrmo-nos em quatro fontes fundamentais: a posio da OCDE que integra estudos de vrios pases, as propostas americanas, as propostas europeias e, finalmente, as portuguesas, designadamente o chamado Plano de Aco para o Governo Electrnico, no mbito da UMIC (Unidade de Misso Inovao e Conhecimento). A OCDE abordou recentemente o problema num relatrio emblemtico a que deu o expressivo e inequvoco ttulo de The e-Government Imperative. Na verso on-line de OCDE Observer (Maro, 2003) dava-se uma viso resumida dos principais contedos do relatrio que partiam de uma definio que nos parece excessivamente operacional:

E-Government o uso das ICT e particularmente da Internet como um instrumento para conseguir um governo melhor.

Especificando melhor, o relatrio afirmava que o impacte esperado do e-government era mais ao nvel da governao que do e. Este era meramente instrumental e potencializava melhores resultados das polticas, melhor qualidade dos servios e maior proximidade com os cidados. No entanto, este assumido foco no cidado/cliente/consumidor, acaba por conduzir as propostas do governo electrnico fundamentalmente para uma perspectiva utilitarista e imediatista (embora no despicienda, sobretudo quando, legitimamente, se pede eficincia ao Estado) de o Estado prestar melhor os servios que j habitualmente presta, mesmo quando se admitem algumas mudanas que a Internet proporciona, designadamente atravs de Parcerias Pblico-Privadas. Quase poderamos dizer que o governo electrnico se enquadra mais na lgica da sociedade de servios que a economia digital tornou mais operacional e eficiente, que numa perspectiva de ver e exprimir as polticas de outro modo, nica alternativa para que o planeamento territorial pudesse ser verdadeiro e positivamente atingido por esta revoluo electrnica. No por acaso que um livro recente relativo economia dos servios [Groeneveld e Hoogerbrug (2002)] quase no alude ao papel do governo, excepto para afirmar, sem hesitaes, que a crescente prestao de servios tambm afecta os organismos pblicos e outras instituies cuja credibilidade reside precisamente na qualidade dos servios prestados. Sem surpresas, por isso, apenas tem uma breve referncia ao e-government que quase se resume apresentao de um exemplo holands no cam-

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po da educao, salientando que assim se podem alcanar enormes melhorias nas prestaes de servios e na poupana de custos. Como se v uma perspectiva quase exclusivamente empresarial (que no tem deixado de estar presente, se que no mesmo dominante, nas lgicas de governao ocidentais mais recentes), pelo que o livro quase pode ser lido como um manual para os servios do Estado substituindo o B de business pelo G de governo. A componente verdadeiramente poltica (no seu sentido de governo da cidade) tem sido preterida nestas primeiras abordagens, triunfando os aspectos operacionais, alguns dos quais, apesar de tudo, no deixam de ser relevantes, at porque nos podem, ainda que por via indirecta, reconduzir s fontes da poltica. Efectivamente, reconhece-se que no basta substituir o B pelo G para que, os servios pblicos funcionem melhor, porque a estrutura do Estado tem caractersticas que no se compadecem com uma mera transio do que se faz no meio empresarial. J em 2001, na verso electrnica do PUMA Policy Brief N. 8 (Maro, 2001) da OCDE, se chamava a ateno para The Hidden Threat to E-Governament Avoiding Large Government IT Failures. um documento fundamental para temperar os excessivos optimismos de aplicao imediata do governo electrnico que, alis, no deixa de ser retomada, dois anos mais tarde, pelo j referido relatrio da OCDE. Nele se discute quais as barreiras que impedem o desenvolvimento do e-government, salientando-se em particular, as barreiras regulatrias e legislativas, os oramentos em razo do modo como se olha para os investimentos em Tecnologias e Sistemas de Informao no contexto das despesas do Estado, tecnolgicas, devido insegurana associadas ao desenvolvimento do software e perigosa atraco pelas novidades no adequadamente testadas e, final mas no menos relevantemente, o fosso digital que impede uma interface com todos os cidados. Os avisos relativos a estes perigos j estavam cuidadosamente assinalados no Documento da OCDE (2001) que escrevia logo cabea: Os governos falham a maioria dos governos experimenta problemas quando procura implementar grandes projectos de IT. Os oramentos so excedidos, os prazos so claramente ultrapassados e a qualidade dos sistemas fica bem aqum dos padres esperados quando o projecto foi lanado. E mais adiante: A menos que os governos aprendam a gerir os riscos ligados aos grandes projectos pblicos de IT, estes e-dreams tornar-se-o em verdadeiros pesadelos. Este pesadelo decorre tambm da natureza especfica da estrutura e do papel das organizaes pblicas e da sua diferena face s privadas (ver Estudo de Caso).

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E S T U D O

D E

C A S O

A especificidade do sector pblico


A mudana inerente implementao das polticas pblicas. As leis mudam, as prioridades mudam e as implementaes tm de se ajustar de imediato. Contudo, a mudana de especificaes no fcil em IT () e pequenas mudanas de poltica podem exigir alteraes significativas nas estruturas de IT. Do mesmo modo, os calendrios para tornar a legislao efectiva , muitas vezes, demasiado apertado para que um sistema de IT seja adequadamente construdo e lanado. Metas temporais irrealisticamente fixadas pelas mais altas autoridades pblicas so um assunto candente. Se se quer evitar um falhano, a implementao tem de ser tida em ateno quando as polticas so formuladas. Alm disso, em princpio, aplicam-se ao sector pblico elevados padres de transparncia e de responsabilizao. Isto significa que o fracasso, a verificar-se, largamente publicitado e os funcionrios pblicos de nvel superior e os polticos so responsabilizados por projectos de elevado contedo tcnico sobre os quais podem ter tido pouca influncia. In The hidden threat to e-government, OCDE, Maro 2001.

O caso da colocao dos professores em Portugal em 2004/2005 o melhor paradigma possvel dos erros apontados. Cremos que no falta nenhum.

Um dos meios para fazer face a estes desafios , na medida do possvel, evitar grandes projectos de IT. Na linguagem feliz da OCDE, ter golfinhos e no baleias. No entanto, reconhece-se que muitos problemas do Estado implicam grandes projectos, mas nestes se deve procurar uma organizao modular, para abrir as portas gesto de mudana de um modo mais localizado. Tambm aqui temos um desafio construo de uma descentralizao que no equivalha a perda de unidade de direco. Um outro modo de responder aos desafios evitar usar tecnologias apenas emergentes. Como refere o Documento da OCDE (2001) as novas tecnologias so tentadoras porque oferecem frequentemente melhores solues e fascinantes possibilidades de mudana () A experincia mostra, contudo, que os sistemas baseados em tecnologias ainda pouco testadas so muito susceptveis de falhar. A OCDE tambm reconhece que a tudo isto se adiciona o problema recorrente que a falta de funcionrios especializados nestas novas reas, que para ser superado implica uma alterao nas condies ortodoxas de contratao pblica. J J. Amado da Silva (2000) escrevia: A prpria Administrao Pblica que, pela sua dimenso e visibilidade, deve ser um motor de transformao nesta rea, apresenta perigosos bloqueamentos sua prpria

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transformao digital o menor dos quais no , por certo, a estrutura do seu pessoal, apesar de louvveis sucessos neste domnio verificados nalguns dos seus sectores.

2.4.2. AS EXPERINCIAS E OS ENSINAMENTOS A RECOLHER


Para alm de experincias avulsas que so de assinalar, a OCDE (2003) resume as tentativas de resposta a estas dificuldades colocando esta pergunta: O que preciso fazer para que a implementao do governo electrnico seja um sucesso? E responde com trs notas-aviso que so curiais: O governo electrnico desafia os modos tradicionais de funcionamento das organizaes pblicas, o que significa que no se trata de aplicar a tecnologia mas sim restruturar o que existe. Assim se compreende a frase de que o e-government tem mais a ver com o government que com o e. Tanto se tem falado da reforma da Administrao Pblica! Aqui temos mais um motivo que , simultaneamente, um processo. Implementar o governo electrnico pode ser arriscado, caro e difcil. Toda a mudana arriscada e h que ter conscincia dos riscos e dos custos envolvidos, face aos benefcios (que s so visveis a prazo) esperados. As dificuldades so acrescidas pelo facto de as actividades pblicas se dirigirem a toda a populao e boa parte desta no ser capaz de interagir no espao da Internet. Isto significa que no pode haver rupturas radicais com o passado, exigindo-se uma fase hbrida de transio, de elevados custos e difcil controlo, sem o que se marginalizar uma boa parte dos cidados. Uma experincia na Sucia em que determinados formulrios universais teriam de ser respondidos por via electrnica, abolindo-se o papel, foi imediatamente alterada, porque cerca de 30% dos cidados suecos no eram capazes de responder ao sistema proposto. E era a Sucia! fundamental a monitorizao e avaliao continuadas dos efeitos da implementao do governo electrnico. S essa ateno permanente (a exemplo dos suecos) pode continuar a justificar um crescente e continuado apoio ao projecto, sem esquecer a educao das pessoas para, gradualmente mas sem presses excessivas e custos exagerados, se adaptarem ao novo enquadramento.

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E, no entanto, como refere a OCDE, a avaliao das exigncias e das reaces da procura (dos cidados) continua a ser uma das maiores fragilidades dos programas de governao electrnica. No fundo, o eterno problema dos servios pblicos serem desenhados na ptica da oferta e menos da procura (isto , de responder mais aos desejos dos funcionrios ou dos polticos que s necessidades dos cidados). Estes critrios nem sempre so seguidos pelos governos e a avaliao dos programas do governo electrnico mostra bem que este foco no cidado pouco mais tem sido que uma reorganizao dos servios mais em back-office que em front-office, utilizando a linguagem bancria, isto , o servio do cidado, to apregoado, no tem sido mesmo o objectivo realmente servido. E, no entanto, so esses, quase em exclusivo, os objectivos do governo electrnico. Atente-se no subttulo do documento E-Government Strategy (Fevereiro, 2002) do Office of Management and Budget onde, por deliberao da Presidncia dos Estados Unidos, se centraliza toda a estratgia relacionada com esta matria: Simplified Delivery of Services to Citizens. A leitura do sumrio executivo mostra bem que uma aplicao quase empresarial (e l aparecem o G2C, G2B, G2G, mulos de idnticas siglas comeadas por B) com pouca, ou nenhuma referncia s alteraes do modo de realizar a poltica que o governo electrnico no s permite, mas tambm impe. De facto, a formulao do problema, apesar de referir que cada oportunidade (de melhorar a produtividade federal atravs de melhores interaces e de coordenao) () e mudanas substanciais nos processos burocrticos correntes) reduz-se forma, no ao fundo, nem aos princpios que orientam a poltica. Alis, o FY2003 Report to Congress on Implementation of the E-Government Act do Office of Management and Budget (Maro 2004) mostra fundamentalmente que o que se realizou foi o processo de centralizao da aco nesse departamento, descrevendo depois as mudanas operadas nos diversos departamentos da administrao que nunca so alterados nem questionados, independentemente de se reconhecer que se processaram mudanas operacionais significativas. No que toca Europa, um documento do European Institute of Public Administration editado por Christine Leitner (2003) d ideia do estado da arte do governo electrnico. O ponto de partida semelhante ao americano: [o governo electrnico] permite uma governao moderna e policntrica, com a cooperao de todos os cidados. S que a autora reconhece que as solues do e-government devem ser desenvolvidas no enquadramento mais abrangente da sociedade do conhecimento e consequente boa governao e no se pode confinar ao processamento de informao no contexto da mo-

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AS GRANDES LINHAS DE ORIENTAO E MUDANA

dernizao das administraes. E o aviso que daqui decorre ratifica, em absoluto, as nossas reservas atrs expressas: Duas abordagens podem conduzir ao fracasso as estratgias do governo electrnico: 1) focarem-se demasiadamente nos aspectos tecnolgicos; 2) concentrarem-se exclusivamente na prestao de servios (infelizmente, a maioria do benchmarking corrente e os objectivos traados encorajam tal focagem). E acrescenta: um governo electrnico pleno no s d nova forma Administrao, mas tambm sociedade civil e esfera pblica em sentido alargado. Infelizmente, em Portugal, do que se tem visto, tambm estes avisos caem em saco roto. O projecto do governo electrnico est centrado na UMIC (Unidade de Misso Inovao e Conhecimento) e a expresso explcita da sua viso no engana: A viso do Governo Electrnico para Portugal consiste em colocar o sector pblico entre os melhores prestadores de servios do Pas, bem reflectida alis nos grandes objectivos do Plano de Aco para o Governo Electrnico que colocado sob a epgrafe Qualidade e Eficincia dos Servios Pblicos.

2.4.3. POSSIBILIDADES DE ALTERAR O PLANEAMENTO DO TERRITRIO


Do que atrs fica dito parece claro que a funo planeamento, em geral, e do territrio, em particular, no sofrer seno as alteraes operacionais que o modelo actual (que no posto em causa) for capaz de absorver, atentas as modificaes formais que as novas tecnologias possibilitam. E, no entanto, grande parte das dificuldades que a implementao global do governo electrnico acarreta, no tem aqui cabimento, porque ela, bem entendido, uma funo eminentemente poltica, de dentro para fora, embora, obviamente, reflectindo os interesses dos cidados que devem ser auscultados pelos meios que j existiam, a que acrescem agora outros. Se olharmos para as modificaes operacionais em curso nos Estados Unidos elas possibilitam (se se quiser!) um novo modo de planear mesmo com novas instituies. A experincia em curso no Departamento do Interior evidencia o e-planning (finalmente uma referncia ao planeamento) como uma iniciativa liderada pelo Bureau of Land Management para usar as novas tecnologias no

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processo de planeamento e uso da terra, com particular nfase para os Sistemas de Informao Geogrfica. S que nada nos mostra que haja uma verdadeira preocupao global de planeamento do territrio porque no so explcitas ligaes ao Departamento de Habitao e Desenvolvimento Urbano cujas preocupaes se centram mais na melhoria da informao aos cidados. E, no entanto, existem meios que possibilitam uma viso simultaneamente integrada e descentralizada do territrio. A nossa convico no vem de agora. Com efeito, [J. Amado da Silva (2000)] propunhamos como um dos objectivos especficos das polticas pblicas possveis na economia digital: Promoo do equilbrio social atravs da cobertura da cidade como meio de convivncia e desenvolvimento do papel da informao digital na coeso dos diversos pontos de desenvolvimento relativos a uma nao, estimulando, sempre que possvel, a descentralizao espacial e a equilibrada ocupao do territrio. Mas j antecedamos este objectivo de uma outra condio: Promover o debate poltico sobre a nova estrutura do Estado e de expresso da democracia exigida pela nova era digital e os seus efeitos-benefcios e perverses. A clivagem que hoje se d no interior dos partidos mostra bem que as divises tradicionais esto ultrapassadas, criando-se outras clivagens que h que assumir com frontalidade. Em resumo, o planeamento territorial, se for devidamente assumido como arma de necessria mudana de governao democrtica centrada no cidado sim, mas um cidado situado no espao e no tempo, tem condies, como nunca teve, para se realizar com eficincia, com capacidade de mudana e de resposta clere s mudanas da sociedade. S que, se no se lutar pela mudana do modo como o governo electrnico est a ser levado a cabo, as alteraes que surgirem sero meramente cosmticas.

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S

Tomar contacto com a evoluo histrica da poltica regional e urbana em Portugal. Avaliar o real papel do planeamento regional e urbano no sculo XX. Conhecer os traos gerais das estruturas urbana e municipal portuguesas. Caracterizar os principais instrumentos do planeamento em Portugal.

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As estruturas urbanas e municipais em Portugal so de pequenas dimenses mdias e de grande disperso de valores. S dois ncleos urbanos, Lisboa e Porto, tm capacidade de agrupar reas metropolitanas ao nvel de cidades-regies. O pas vai progredindo em cobertura no que respeita a planos supra-municipais e tem cobertura total a nvel de PDM. Debatem-se aspectos relativos segunda gerao de PDM e h alguma controvrsia sobre burocracias e sobre quem devem ser os actores das servides ecolgicas.

3.1. RESENHA HISTRICA


3.1.1. TRAOS DA DIVISO ADMINISTRATIVA E REGIONAL AT 1974
Embora, quanto mais no fosse por razes culturais, pudesse ser interessante abordar as sucessivas divises corogrficas e militares do Antigo Regime (D. Dinis, D. Duarte, D. Joo III, etc.), s com o advento do Liberalismo que faz sentido faz-lo, porquanto s a partir de ento que as divises territoriais passam a ter contedo administrativo efectivo. Com a Constituio de 1822 e o governo liberal no exlio aoriano da Terceira, mais concretamente com o clebre Decreto n. 23, de 16 de Maio de 1832, da autoria de Mouzinho da Silveira, rompe-se com uma longa tradio, abolindo todos os privilgios de base territorial e estabelece-se que Os Reinos de Portugal e Algarves e Ilhas Adjacentes so divididos em Provncias, Comarcas e Concelhos. Seriam criadas oito provncias: Minho, Trs-os-Montes, Douro, Beira Alta, Beira Baixa, Estremadura, Alm-Tejo e Algarve. As novidades deste mapa so a diviso da Beira em Alta e Baixa; o limite sul da provncia Douro no Mondego; a expanso da provncia do Algarve a norte at um pouco acima de Beja. Os concelhos, que eram ento 795, subdividiam-se em freguesias e agrupavam-se em comarcas (40) e provncias (8). Entretanto esta reforma no teve execuo, porque logo aps a vitria definitiva das foras liberais, em 1834, as Cortes ocuparam-se da substituio do

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Decreto n. 23, surgindo a Lei de 25 de Abril de 1835 (e o Cdigo de Passos Manuel, de 1836). Esta Lei, referendada por Rodrigo da Fonseca, regulamentada pelo Decreto de 18 de Julho de 1835 que estabelece, no artigo 1.: Os Reinos de Portugal e Algarves e as Ilhas Adjacentes so divididos em Distritos Administrativos. Os Distritos dividem-se em Concelhos e os Concelhos compem-se de uma ou mais Freguesias. Surge assim, pela primeira vez na implantao territorial, o Distrito, conservando-se, no entanto, a referncia s provncias, talvez por uma questo de tradio. O mapa anexo ao Decreto de 18 de Julho de 1835 mantm sete das designaes provinciais de Mouzinho da Silveira, mas altera substancialmente os seus contornos: desaparece a provncia do Douro, encurta-se extraordinariamente a Beira Baixa e o Algarve regressa aos seus limites naturais. Os distritos do Continente so apenas dezassete (no existe ainda o de Setbal, que s ser criado em 1926) e os seus limites eram ligeiramente diferentes dos actuais. Outras alteraes e tentativas de alterao da diviso administrativa ocorridas no perodo da monarquia liberal no modificaram substancialmente o mapa administrativo, a no ser no que se refere a concelhos, cujo nmero varia por diversas vezes em resultado de extines, criaes novas, novas extines e algumas restauraes. Para se ter uma ideia desta dana, observe-se a evoluo do nmero de concelhos: 796 em 1832; 799 em 1835; 351 em 1836; 159 em 1867; 261 em 1898 (os dois ltimos valores referem-se apenas ao Continente). Implantada a Repblica, em Outubro de 1910, foi nomeada uma comisso para rever o cdigo administrativo monrquico em vigor. O processo, porm, no vingou, o que significa que, de 1910 a 1936, se manteve a diviso administrativa distrital que vigorava, praticamente, desde 1836, com a diferena de o nmero de distritos ter passado para 18 com a criao, em 1926, do de Setbal. A Constituio de 1933, que institucionalizou o Estado Novo, restabeleceria as provncias, em coexistncia com os distritos. A este restabelecimento deu corpo o cdigo administrativo de Marcelo Caetano, de 1936, que estabelecia uma diviso administrativa em 11 provncias, muito inspiradas nos trabalhos do gegrafo Amorim Giro. A principal novidade desta nova diviso o aparecimento, pela primeira vez, da designao regional Ribatejo, provncia que foi criada com concelhos da Estremadura, a norte do Tejo, e do Alto Alentejo, a sul do mesmo rio. Perfilha-se a ideia de no suprimir a diviso em distritos, apesar de estes serem retalhados por diversas provncias, em grande parte dos casos, porque criados [os distritos] embora sem base tradicional, mal copiados do figurino francs e pior delimitados sob o critrio simplista de compasso e rgua

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() um sculo de existncia () deu-lhes foros de tradio polarizando em sua volta ligaes e interesses () (Relatrio da comisso encarregada da diviso provincial). Com a reviso constitucional de 1959 e a Lei n. 2100, de 29 de Agosto, volta-se autarquia distrital: sem prejuzo da designao regional provncia. A Cmara Corporativa no seu parecer (n. 10/VII, de 10 de Abril de 1959), defendia o regresso ao distrito como autarquia com o argumento de que as provncias institudas () no possuem hoje, ao contrrio do que se imaginou, interesses comuns, no plano econmico, cultural e de assistncia, que possa explicar a sua personalizao. E assim viveu a Administrao portuguesa at Abril de 1974.

3.1.2. A POLTICA REGIONAL AT 1974


A Lei da Reconstruo Econmica (Lei n. 1914, de 24 de Maio de 1935) o primeiro exemplo conhecido de um programa econmico portugus de carcter sectorial. Chegou a ser apresentada como precursora das experincias de planeamento da Europa Ocidental, mas essa opinio algo exagerada. A experincia de planeamento em Portugal pode dizer-se que s comeou com o I Plano de Fomento, que vigorou entre 1953 e 1958. Era um plano ainda incipiente, designadamente em termos metodolgicos e de mbito de aco (apenas programao sectorial). Os trabalhos de elaborao do I Plano de Fomento iniciaram-se em 1950 e o plano contou com o apoio financeiro do Plano Marshall, a que Portugal entretanto aderira. Tal como os planos seguintes, abrangia a Metrpole e as Provncias Ultramarinas. Seguem-se o II Plano de Fomento (1959/1964), que j contou com o apoio do Banco de Fomento Nacional, entretanto criado, e o Plano Intercalar de Fomento (1965/1967), este j com apreciveis progressos metodolgicos. com o III Plano de Fomento (1968/1973), que mantm as caractersticas de plano global e consolida os avanos metodolgicos do Plano Intercalar, que, em rigor, aparece pela primeira vez o planeamento regional portugus, possivelmente inspirado no modelo francs de planeamento. Com o III Plano surgem tambm os megaprojectos pblicos e privados como o Complexo de Sines, a Siderurgia, a Lisnave e a Setenave, entre outros. tambm com o III Plano que surgem pela primeira vez em Portugal as regies-plano: quatro no Continente e duas insulares. As regies-plano do Continente, que agregavam distritos inteiros, eram: Regio Norte (Bragana, Vila Real, V. do Castelo, Braga e Porto);

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Regio Centro (Aveiro, Coimbra, Leiria, Viseu, Guarda e Castelo Branco); Regio de Lisboa (Lisboa, Santarm e Setbal); Regio Sul (Portalegre, vora, Beja e Faro). S posteriormente que a Regio do Algarve desmembrada da Regio Sul. O mesmo diploma que definiu as regies-plano do III Plano de Fomento (Decreto-Lei n. 41 905, de 11 de Maro de 1969) cria as Comisses Consultivas de Planeamento Regional, posteriormente designadas Comisses de Coordenao Regional e actualmente Comisses de Coordenao e Desenvolvimento Regional. O IV Plano de Fomento foi aprovado em Dezembro de 1973, para vigorar no perodo de 1974 a 1979. Mantinha a filosofia e a hierarquizao dos objectivos do plano anterior e continuava as preocupaes de poltica regional. A revoluo de 24 de Abril de 1974 no lhe deu tempo para mostrar o que valia.

E S T U D O

D E

C A S O

Uma soluo medida da importncia relativa do problema


Corria o final do ano de 1968, experimentavam-se os fugidios alvores da Primavera Marcelista e iniciavam-se ento em Portugal os primeiros passos de uma poltica regional com o projecto das Regies-Plano do III Plano de Fomento (1969/1973). Por essa altura, passava por Lisboa, em trnsito para Angola ao servio da CUF, um destacado consultor de urbanismo e planeamento territorial que integrava a equipa que fazia o ordenamento urbano da Costa Leste dos Estados Unidos, uma vasta rea megametropolitana que se estende desde Boston a Washington (mais de 1000 km) com Nova Iorque de permeio. Era um dos grandes casos de mega-urbanismo que emergiam nesses anos 60 e que preocupavam seriamente o governo americano. Somava j mais de 50 milhes de pessoas e o grande desafio era evitar que ultrapassasse os 100 milhes at ao ano 2000. O nosso consultor internacional tinha, por conseguinte, um caso complicado em mos, que o credenciava para se pronunciar acerca de outros casos tambm difceis. O Prof. Marcelo Caetano, ento Presidente do Conselho, mostrou grande interesse em que o consultor analisasse o projecto de diviso regional portugus. Solicitou CUF que o trouxessem Presidncia do Conselho quando viesse de Angola, no regresso aos Estados Unidos. Assim aconteceu. O homem veio presena do Presidente do Conselho, que tinha mandado preparar uma sntese dos elementos de caracterizao do problema: uma carta de Portugal continental, com a rede urbana principal, a diviso administrativa, os rios, o relevo e outros acidentes geogrficos. Em sobreposio, um lay-out destacado, a cores, das regies-plano a criar, ento apenas quatro: Norte, Centro, Lisboa e Sul.

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Feita a reunio que as circunstncias aconselhavam, como o tempo disponvel no era muito, Marcelo Caetano foi directo questo: Ento Senhor, o que lhe parece esta nossa proposta de ordenamento regional? O especialista-consultor tinha tomado nota de tudo o que lhe havia sido explicado, mas provavelmente, um ou outro pormenor importante ter escapado. Aponta para o mapa sua frente e pergunta: Qual a rea deste rectngulo empinado? Respondem-lhe: 89 000 km2. E a populao? Nova resposta, de imediato: Quase 8 milhes de pessoas. O homem ouviu, franziu levemente a testa e fez alguns momentos de silncio. Deve ter pensado nos 50 milhes de uma rea umas tantas vezes maior. Deve ter pensado no n grdio do seu problema, Nova Iorque, que s sua conta j ultrapassava os 16 milhes de habitantes e que, apesar de tudo, funcionava menos mal, em grande parte devido ao excelente plano de urbanizao concludo nos finais de 1929. Cumprido o silncio, volta-se para Marcelo Caetano, com o sorriso feliz de quem descobre uma soluo rpida e adequada e responde de imediato: Sabe, Senhor Presidente, eu acho que para isto ainda era bem suficiente um bom plano de urbanizao!
Fonte: Inspirado num artigo do Dr. Amaro de Matos no Dirio Econmico.

3.1.3. A REGIONALIZAO APS 1974


Entre a ecloso da revoluo de 25 de Abril de 1974 e a votao da nova Constituio, dois anos depois, s merece registo, na perspectiva da nossa anlise, o Programa de Poltica Econmico-Social, mais conhecido por Plano Melo Antunes, surgido em Fevereiro de 1975, na base do Programa do MFA. No chegou a vigorar. J em 1976, mas praticamente antes de concludos os trabalhos constitucionais, surgem quase em simultneo duas propostas de regionalizao, uma da Secretaria de Estado do Planeamento de ento, mais concretamente do Centro de Estudos de Planeamento, e outra do Ministrio da Administrao Interna, que tambm no passaram do papel. A Constituio Poltica da Repblica (CPR) de 1976, na sua verso original, definia princpios conceptuais e programticos muito datados que impunham a considerao da dimenso espacial, lanavam as bases da definio da poltica regional e da institucionalizao do processo de planeamento. A redaco original do artigo 91. exemplifica bem a datao a que nos referimos: o Plano considerado um instrumento para a construo de uma economia socialista, atravs da transformao das relaes de produo e de acumulao capitalistas e a organizao econmica e social do Pas deve ser orientada, coordenada e disciplinada pelo Plano. As sucessivas revises constitucionais foram suavizando e modernizando algumas das redaces iniciais.

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A CPR previa (como ainda prev) uma nova forma autrquica, a regio administrativa, cuja rea deveria corresponder das regies-plano. Nas disposies transitrias (artigo 291.) dizia-se que enquanto as regies administrativas no estiverem concretamente institudas, subsistir a diviso distrital. Manteve-se em todas as revises que as regies administrativas elaboram planos regionais e participam na elaborao dos planos nacionais (artigo 258.). O imperativo da criao das regies administrativas em correspondncia com as regies de planeamento no passou, at agora, de uma sucesso de tentativas em praticamente todas as legislaturas e programas de governo. Mas, enquanto a criao das regies administrativas marcava passo, as estruturas de planeamento avanavam com base nas regies-plano herdadas do III Plano de Fomento, com ligeiras adaptaes. Data de 1977, I Governo M. Soares, a tentativa de reiniciar o planeamento com o Plano de Mdio Prazo de 1977/1978, no executado devido queda do Governo. Em 1991, com a nova Lei-Quadro do Planeamento, Lei n. 43/91, de 2 de Dezembro, processam-se novas alteraes na estrutura do planeamento. O Conselho Nacional do Plano foi substitudo pelo Conselho Econmico e Social (CES), que mantm praticamente as mesmas funes. Tambm em 1991 aprovada a Lei-Quadro das Regies Administrativas, Lei n. 56/91, de 13 de Agosto, que nunca foi regulamentada. Depois de uma sucesso de mais de quarenta projectos de lei entrados na Assembleia da Repblica visando, de uma forma geral, a criao das regies administrativas prescritas constitucionalmente, o Parlamento acaba por aprovar a Lei de Criao das Regies Administrativas, Lei n.198/ /98, de 28 de Abril, onde eram previstas oito regies: Entre Douro e Minho, Trs-os-Montes e Alto Douro, Beira Litoral, Beira Interior, Estremadura e Ribatejo, Lisboa e Setbal, Alentejo e Algarve. Entre outros aspectos, fugia, mais uma vez, a um procedimento que fulcral em qualquer processo de regionalizao, o da escolha das capitais regionais. Por isso, e no s, o projecto foi recusado no referendo de 8 de Novembro de 1998. O XV Governo (coligao PSD/CDS-PP) lanou, em 2003, o processo, ainda no concludo, de descentralizao. No que se refere a aspectos territoriais, destaca-se a criao de trs tipos de associao de municpios: dois tipos chamados reas Metropolitanas, que so as Grandes reas Metropolitanas (GAM) e as Comunidades Urbanas (Com. Urb.) e ainda as chamadas Comunidades Intermunicipais (Leis n.os 10/2003 e 11/2003, ambas de 13 de Maio).

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Os requisitos de constituio so simples e expeditos: Um mnimo de nove municpios e de 350 000 habitantes nas GAM; Um mnimo de trs municpios e de 150 000 habitantes nas Com. Urbs.; Um mnimo, evidentemente, de dois municpios nas Comunidades intermunicipais. suposto que estes novos figurinos territoriais enquadrem o planeamento e a gesto dos espaos urbanos, articulem investimentos municipais de mbito metropolitano e supra-municipal; articulem municpios, governo e servios da administrao central. O processo, indito, de constituio, de carcter voluntrio e atravs de escritura notarial, aparenta pretender contornar por esta via as conhecidas dificuldades de criar as regies administrativas. Apesar da exiguidade do espao, no se pode deixar de fazer algumas observaes crticas a este processo, algo inslito, de criar reas metropolitanas e, aparentemente, futuras regies. Da forma que a lei foi redigida, tudo possvel. E assim, num pas onde mal se descortinam duas autnticas reas metropolitanas, esto em vias de surgir nada menos do que nove ou dez. A permissividade, face aos critrios estabelecidos, total. No limite, os 278 municpios do Continente podem constituir-se numa nica rea metropolitana. A ideia no assim to terica, pois os 47 municpios alentejanos chegaram a pr a hiptese de criarem a sua GAM. Como bvio, uma rea metropolitana pressupe a existncia de densidades populacionais mnimas e, o mais importante, o suporte de uma grande cidade, a metrpole. Ora o Alentejo tem a densidade que se conhece e a maior cidade alentejana, vora, est isolada e no tm seno 41 000 habitantes. Mas, mesmo assim, se os alentejanos tivessem chegado a acordo, no seria a lei que os impedia de terem a sua GAM! Outro aspecto controverso o da exigncia de continuidade geogrfica sem se ter previsto a situao de concelhos encravados, que assim no podem escolher livremente o seu destino. Mas, como a lei diz que qualquer municpio pode sair ao fim de cinco anos, h aqui uma contradio que levou J. Amado da Silva (Jornal de Leiria de 24/7/2003) a afirmar que o diploma legal se nega a si prprio, criando reas metropolitanas com buracos, qual afamado queijo gruyre. Outro aspecto preocupante que o processo voluntarioso de constituio das reas metropolitanas fez tbua rasa de qualquer das divises preexistentes: as 39 associaes de municpios, as 28 NUTS III, os distritos, as regies-plano reas das CCDR. H casos de associativismo municipal espontneo de mau resultado como so algumas das referidas associaes

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de municpios e, particularmente, as regies de turismo, que deram essa manta de retalhos sem massa crtica suficiente para os objectivos que se propem. Por este processo, no partindo de uma base minimamente agregadora, vai acontecer o mesmo com as famigeradas GAM e Com. Urb., aumentando-se, no mnimo, a confuso territorial j existente. Outras medidas de interesse territorial operadas em 2003 foram: a fuso das Comisses de Coordenao Regional (CCR) com as Direces Regionais do Ambiente e Ordenamento do Territrio, dando lugar s Comisses de Coordenao e Desenvolvimento Regionais (CCDR) (Resoluo do Conselho de Ministros de 25/02/2003); a transferncia de um elevado nmero de tarefas e atribuies da Administrao central para as Cmaras Municipais, grande parte delas at agora a cargo dos governos civis. Quanto ao planeamento neste perodo, para alm do j referido a nvel tentativo, s em 1985 que se avana com o I Plano de Desenvolvimento Regional 1986/1989, que pretendia ser um plano de mdio prazo, embora no enquadrvel nos termos da Lei-Quadro do Planeamento, Lei n. 43/91, de 2 de Dezembro. Seguir-se-iam outros trs PDR correspondentes s candidaturas aos I, II e III Quadros Comunitrios de Apoio (QCA), respectivamente para os perodos de 1990/1993, 1994/1999 e 2000/2006. Em 1998 teve incio a preparao do Plano Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (PNDES) 2000/2006, enquanto decorriam negociaes com a Comisso Europeia no mbito da Agenda 2000. A participao autrquica no sistema de planeamento nacional de mdio prazo foi nula nos Planos de Fomento e continuou, praticamente insignificante at 1985. A partir de ento manifestou-se, sobretudo, na representao autrquica no CES e na preparao de projectos e programas operacionais a integrar nos PDR. A Lei n. 43/91 introduziu grandes alteraes no sistema, mas a interveno autrquica continuou a situar-se quase s ao nvel de consulta, e ainda assim muito esporadicamente. apenas no planeamento do ordenamento do territrio, especialmente com os Planos Directores Municipais, que o papel das autarquias ganha dimenso. Diga-se, a terminar esta resenha, que a rea das actuais CCRD do Continente e os 28 agrupamentos de concelhos correspondentes, passaram entretanto a constituir a Nomenclatura Comum das Unidades Territoriais Estatsticas (NUTS) da Unio Europeia para Portugal. s regies das CCRD correspondem as NUTS II e aos agrupamentos as NUTS III. O nvel 1, NUTS I, corresponde ao Continente e a cada uma das Regies Autnomas dos Aores e da Madeira.

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3.1.4. EVOLUO HISTRICA DO URBANISMO EM PORTUGAL


Naturalmente que o urbanismo portugus tem razes histricas muito antigas, tanto no territrio europeu como nas muitas partes do mundo por onde os portugueses andaram. No se nos afigura de grande utilidade recuar muito na histria. Preferimos apontar primeiro os principais marcos da institucionalizao urbanstica em Portugal, percorrendo os caminhos legais, alis no to abundantes como isso. Para muitos especialistas da matria, o Decreto de 31 de Dezembro de 1864, que introduz no nosso ordenamento jurdico os Planos Gerais de Melhoramentos, marca a introduo em Portugal do moderno urbanismo. Outros situam esse momento no Plano de Reconstruo da Baixa de Lisboa (1758), de Eugnio dos Santos. Um marco institucional tambm importante a criao do Ministrio das Obras Pblicas, em 1852. S quase oitenta anos depois, com o Decreto-Lei n. 24 802, de 21 de Dezembro de 1934, de Duarte Pacheco, que aparece novo marco legislativo importante em que criada a figura do Plano Geral de Urbanizao (PGU), que havia de ter tambm longa vida, mais de 50 anos. A mesma legislao que cria os PGU determina o levantamento aerofotogeomtrico das cidades, vilas e outras localidades sujeitas a esses planos. O Decreto-Lei n. 33 921, de 5 de Setembro de 1944 e o Decreto-Lei n. 35 931, de 4 de Novembro de 1946, reestruturam os PGU, que agora se passam a chamar Planos Gerais de Urbanizao e Expanso. O segundo diploma mencionado cria tambm o Anteplano de Urbanizao. Em 1971, com os Decretos-Lei n. 560/71 e 561/71, ambos de 17 de Dezembro, foram reformulados os Planos Gerais de Urbanizao e regulamentada a elaborao dos Planos de Pormenor. Foi tambm criada a figura dos Planos de reas Territoriais, planos de conjunto abrangendo vrios centros urbanos e zonas rurais intermdias ou envolventes. Depois de 1971 surge uma vasta sucesso de diplomas que introduzem novas figuras de planeamento, alteram a orgnica e as competncias de vrios nveis da Administrao Pblica, estabelecem um novo regime de loteamentos e alteram o Regulamento Geral das Edificaes Urbanas (RGEU), criam e regulam a Reserva Ecolgica Nacional (REN) e a Reserva Agrcola Nacional (RAN). Quanto aos marcos mais importantes da prtica urbanstica portuguesa, Salgueiro (1992), que seguimos de perto em alguns aspectos deste ponto, analisa o desenvolvimento urbanstico em Portugal em trs pocas de ampli-

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tude temporal muito diferenciadas: perodo medieval/renascentista, perodo pombalino e poca contempornea. No perodo medieval/renascentista surgiram no Continente, por razes militares e de povoamento, algumas povoaes fundadas de raiz, cujos casos mais clebres e documentados sos as cidades da Guarda e de Vila Real. A dispora portuguesa levou construo de inmeras cidades por esse mundo fora e, algumas delas, so to notveis que so Patrimnio da Humanidade (por exemplo, Angra do Herosmo e S. Salvador da Baa). Em Portugal manteve-se quase sempre viva a tradio geomtrica nos planos das cidades novas ou alargadas. As instrues das cartas rgias ou dos autos de fundao das cidades ultramarinas traduziam bem as preocupaes de urbanismo que vigoravam na metrpole. A fundao da cidade comeava, geralmente, por uma grande praa, o centro da povoao, definindo-se, a partir dela, o desenho das ruas e dos quarteires, segundo malha ortogonal. Na praa ficava o pelourinho, a igreja, a casa da cmara e a cadeia. Os prdios deviam ter fachadas com o mesmo aspecto. Se muitas das cidades portuguesas de frica, Amrica e sia no so to regulares como se esperaria, porque foram adulteradas pela ocupao expontnea dos colonos, que importavam a desordem das cidades antigas de origem. S. Salvador da Baa bem um exemplo disso. Mas apesar de tudo, Thompson (1971) s com alguma dificuldade poderia manter, quanto s cidades de gnese portuguesa que tm core cities, feios. O perodo pombalino fortemente marcado pela reconstruo de Lisboa, aps o terramoto de 1755. Perante a cidade destruda, Manuel da Maia, engenheiro-mor do reino, encarregado, pelo Marqus de Pombal, de estudar uma soluo. Menos de seis meses aps o terramoto escolhido o projecto de um colaborador de Manuel da Maia, Eugnio dos Santos. O projecto apresentava aspectos de extrema modernidade para o tempo, constituindo aquilo que agora se poderia designar de uma verdadeira operao integrada: legislao especialmente adequada s circunstncias, plano de ocupao do solo inovador, projectos-tipo imperativos para as edificaes e para as normas de construo, um gabinete coordenador presidido pelo Regedor das Justias. Para apressar as obras, foram concebidos esquemas de construo que hoje se designariam de pr-fabricao, com peas normalizadas e j prontas para montar no local da obra. A planta era de traado ortogonal, a tipologia dos edifcios uniforme e a construo foi pioneira, tambm em termos anti-ssmicos, ao utilizar estruturas de madeira em gaiola. Do mesmo perodo e utilizando caractersticas semelhantes, a nova cidade de Vila Real de Santo Antnio e a primeira zona de expanso do Porto para fora da cerca fernandina.

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No perodo que abrange os sculos XIX e XX (contemporneo), destacam-se o aparecimento de algumas cidades novas (Espinho, Figueira da Foz, Nazar, Entroncamento, Pinhal Novo, Ftima), o crescimento moderado da maior parte dos aglomerados urbanos at dcada de 60, a afirmao do Porto como segunda maior cidade e o desenvolvimento suburbano das reas adjacentes a Lisboa e Porto. Na segunda metade do sculo XX acentua-se a concentrao urbana na faixa litoral entre Viana do Castelo e Setbal, bem como, mais tarde, no litoral algarvio. Depois da Segunda Guerra Mundial surgem algumas reas planeadas de grande dimenso em Lisboa, nomeadamente Olivais Norte (1955-1958), Olivais Sul (1960), Chelas (1962) e a ltima criao urbana em Portugal, Santo Andr, no mbito do projecto de Sines. Com Duarte Pacheco, Ministro das Obras Pblicas de 1932 a 1936 e de 1938 a 1943, neste segundo perodo acumulando com a presidncia da Cmara Municipal de Lisboa, Lisboa volta a conhecer um projecto global de crescimento urbano que havia de perdurar para alm da sua morte em 1943. No final do sculo passado, a propsito da Expo 98, a zona oriental de Lisboa foi objecto de uma operao de expanso e requalificao urbana ainda no concluda.

3.2. OS ACTUAIS INSTRUMENTOS DE PLANEAMENTO E GESTO DO TERRITRIO

O actual quadro legal bsico do ordenamento e gesto do territrio em Portugal a Lei n. 48/98, de 11 de Agosto, Lei de Bases da Poltica de Ordenamento do Territrio e de Urbanismo. Esta lei prossegue vrias finalidades especficas, ligadas aos objectivos do ordenamento: no mbito do desenvolvimento econmico e social, ambiental, urbanstico, da poltica territorial, da segurana civil, etc. O desenvolvimento do regime jurdico estabelecido pela Lei n. 48/98 foi efectuado pelo Decreto-Lei n. 380/99, de 29 de Setembro (revisto e republicado pelo Decreto-Lei n. 310/2003, de 10 de Dezembro, que introduziu alguns ajustamentos pontuais e institucionais). O Decreto-Lei n. 380/99 (na sua verso de 10 de Dezembro de 2003) que passamos a designar por RJIGT (Regime Jurdico dos Instrumentos de

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Gesto Territorial) situa o planeamento a trs nveis: nacional, regional e municipal. Os instrumentos de gesto territorial de mbito nacional so: o Programa Nacional da Poltica de Ordenamento do Territrio (PNPOT); os Planos Sectoriais com Incidncia Territorial (PSIT); os Planos Especiais de Ordenamento do Territrio (PEOT). Os instrumentos de mbito regional so os Planos Regionais de Ordenamento do Territrio (PROT). Finalmente, os instrumentos de mbito municipal so os Planos Intermunicipais de Ordenamento do Territrio (PIOT) e os Planos Municipais de Ordenamento do Territrio (PMOT). Estes compreendem: Os Planos Directores Municipais (PDM); Os Planos de Urbanizao (PU); Os Planos de Pormenor (PP). A relao hierrquica dos diferentes planos referidos tem na cpula o Programa Nacional da Poltica de Ordenamento do Territrio e na base, naturalmente, o Plano de Pormenor. Assim, os diferentes planos traduzem um compromisso de compatibilizao das respectivas opes. E, quando sobre a mesma rea territorial incida mais de um plano, o plano posterior deve indicar expressamente quais as normas do plano preexistente que revoga, sob pena de invalidade. O programa nacional e os planos regionais definem o quadro estratgico a desenvolver pelos planos municipais, ou intermunicipais quando existam. Alm disso, os planos especiais de ordenamento prevalecem sobre estes ltimos. Os contedos materiais dos diferentes planos esto claramente estabelecidos no Decreto-Lei n. 380/99. No que se refere especificamente aos planos municipais tem-se que: Os PMOT so instrumentos de natureza regulamentar aprovados pelos municpios, visando o estabelecimento, a nvel municipal, do regime do uso do solo e a definio de modelos de evoluo previsvel da ocupao humana e da organizao das redes e sistemas urbanos e ainda, na escala adequada, os parmetros de aproveitamento do solo e da garantia da qualidade ambiental; Os PDM estabelecem o modelo de estrutura espacial do territrio municipal, constituindo uma sntese da estratgia de desenvolvimento e ordenamento local prosseguida, integrando as opes de mbito nacional e regional com incidncia na respectiva rea de interveno;

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O PU define a organizao espacial de partes determinantes do territrio municipal includas em permetros urbanos, podendo englobar solo rural complementar que exija uma interveno integrada de planeamento; O PP desenvolve e concretiza propostas de organizao espacial de qualquer rea especfica do territrio municipal, definindo com detalhe a concepo da forma de ocupao e servindo de base aos projectos de execuo das infra-estruturas, da arquitectura dos edifcios e dos espaos exteriores, de acordo com as prioridades estabelecidas nos programas de execuo dos PDM e dos PU. Os PP podem ainda desenvolver e concretizar programas de aco territorial. A elaborao dos PMOT (PDM, PU e PP) compete s Cmaras Municipais. Os PDM so de elaborao obrigatria. O acompanhamento da elaborao dos PMOT e, em particular dos PDM, feito por uma Comisso Mista de Coordenao, constituda por despacho dos Ministros das Cidades e Ordenamento do Territrio e do Ambiente. A sua composio deve traduzir a natureza dos interesses a salvaguardar e a relevncia das implicaes tcnicas a considerar, integrando tcnicos do Estado (ou das Regies Autnomas, quando for o caso), do municpio e de outras entidades pblicas cuja participao seja aconselhvel, bem como de representantes dos interesses econmicos, sociais, culturais e ambientais. A composio, competncias e regras de funcionamento so reguladas pela Portaria n. 290/2004, de 5 de Abril. O acompanhamento da elaborao dos PU e dos PP da competncia das CCDR. As CCDR emitem tambm parecer (final) sobre a verso final dos PDM, parecer esse que incide sobre a conformidade com as disposies gerais e regulamentares e tambm sobre a articulao e coerncia com os objectivos, princpios e regras aplicveis no municpio que so definidos pelos outros instrumentos de gesto territorial aplicveis. Esta atribuio deriva da integrao das antigas Direces-Regionais do Ambiente nas actuais CCDR por fora do Decreto-Lei n. 104/2003, de 23 de Maio. Sobre os restantes aspectos da tramitao dos PDM, desde a elaborao publicao, ver o Estudo de Caso junto, ou consultar o Decreto-Lei n. 380/99. As trs categorias de instituies encarregadas da elaborao dos planos, nomeadamente as Cmaras Municipais so obrigadas a elaborar, de dois em dois anos, relatrios sobre o estado do ordenamento do territrio ao nvel das respectivas reas de competncia. Estes relatrios devem traduzir o balano da execuo dos instrumentos de gesto territorial e so submetidos a um perodo de discusso pblica de durao no inferior a trinta dias. O relatrio do Governo submetido apreciao da Assembleia da Repblica.

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Por ltimo, refira-se que as autarquias esto representadas na elaborao de todos os instrumentos de ordenao territorial de nvel supra-municipal integrando as comisses mistas de coordenao (comisso consultiva no caso do programa nacional). Nos planos intermunicipais e municipais, naturalmente, as autarquias so os principais protagonistas.

E S T U D O

D E

C A S O

Governao dos PDM


(Sntese dos principais procedimentos administrativos de acordo com o Decreto-Lei n. 380/99, de 22 de Setembro e legislao complementar)
Cmara Municipal (CM), por deliberao a publicar no Dirio da Repblica e na Comunicao Social, que define a oportunidade, os termos de referncia e o prazo de elaborao O Plano Director Municipal (PDM) de elaborao obrigatria Equipa CM, directamente ou por contratao de servios de terceiros Acompanhamento, por uma comisso Mista de Coordenao (CMC), cuja composio foi definida pela Portaria n. 290/2003, de 5 de Abril, devendo traduzir os interesses a salvaguardar e a relevncia das implicaes tcnicas a considerar A CMC em concreto constituda (nomeada) por despacho do Ministro das Cidades e Ordenamento do Territrio (MCOT) Para alm do acompanhamento assduo, a CMC apresenta um parecer escrito no final da elaborao e que acompanha a proposta do PDM a apresentar Assembleia Municipal (AM) para aprovao O parecer escrito e assinado por todos os membros da CMC deve mencionar expressamente a orientao defendida e pronunciar-se sobre o cumprimento das normas legais e regulamentares aplicveis e sobre a adequao e convenincia das solues defendidas pela CM Contedo de constituio: regulamento, planta de ordenamento, planta de condicionantes Contedo de acompanhamento: estudos de caracterizao do territrio municipal, relatrio fundamentado das solues adoptadas, programa de execuo e oramento financeiro Aps elaborao, a CM remete para parecer a proposta do PDM, acompanhada do parecer da CMC, s entidades que, no mbito da mesma, tenham formalmente discordado das solues projectadas (pareceres a emitir dentro de 30 dias) Recebidos os pareceres, a CM promove reunies de concertao nos 30 dias subsequentes

Deliberao

Comisso Mista de Coordenao

Elaborao

Contedo

Concertao

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Discusso pblica

Aps o acompanhamento e/ou a concertao, a CM procede abertura de um perodo de discusso pblica, anunciado com antecedncia mnima de 15 dias e de durao nunca inferior a 44; ateno que os interessados podem acompanhar os trabalhos do PDM ao longo de toda a elaborao e fazer sugestes ou pedir esclarecimentos Findo o perodo anterior proceder-se- elaborao da verso final da proposta do PDM A proposta final objecto de parecer por parte da Comisso de Coordenao e Desenvolvimento Regional (CCDR); este parecer incide sobre a conformidade com as disposies legais e regulamentares, articulao das propostas com os objectivos, princpios e regras aplicveis no municpio A aprovao do PDM feita pela Assembleia Municipal (AM) mediante proposta da CM (Nota: So obrigatoriamente pblicas todas as reunies da CM e da AM que respeitem elaborao ou aprovao do PDM) Caso sejam introduzidas alteraes pela AM exige-se novo perodo de discusso pblica (com prazos reduzidos a metade) e novo parecer da CCDR Aps a aprovao do programa nacional da poltica de ordenamento do territrio e dos planos regionais de ordenamento do territrio, a ratificao, pelo Governo, do PDM ter carcter excepcional Ento apenas ocorre quando: a) no mbito do procedimento municipal de elaborao e aprovao for suscitada a violao das disposies legais e regulamentares ou a incompatibilidade com outros instrumentos de gesto territorial eficazes; b) por solicitao da CM A ratificao dos PDM feita por meio de resoluo do Conselho de Ministros

Verso final da proposta Elaborao (cont.)

Parecer da CCDR

Aprovao

Ratificao

Prazo de Procedimentos

Os procedimentos de publicao necessria do PDM no Dirio da Repblica devem ser de molde a que, entre a aprovao e a publicao, no decorram mais de 12 meses O prazo suspende-se se o PDM for devolvido ao municpio para reapreciao A Direco-Geral do Ordenamento do Territrio e Desenvolvimento Urbano (DGOTDU) procede ao registo do PDM (contedo integral) e faculta a sua consulta pelos interessados, quando solicitado A CM envia uma ou duas coleces completas das peas escritas e grficas do PDM, bem como cpia autenticada da deliberao da AM, consoante seja apenas para registo ou para registo e publicao em Dirio da Repblica A DGOTDU, ouvida a CCDR, comunica CM a aceitao ou recusa do registo do PDM no sujeito a ratificao no prazo de 44 dias, findos os quais a falta de resposta implica aceitao tcita do registo Da no aceitao cabe recurso para o MCAOT

Registo e Consulta

Procedimentos de Registo

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O PLANEAMENTO E A GESTO DO TERRITRIO EM PORTUGAL

3.3. AS CIDADES E OS MUNICPIOS PORTUGUESES E O ORDENAMENTO DO TERRITRIO


3.3.1. CIDADES E ESTRUTURA URBANA
Em Portugal as autarquias locais so as freguesias, os municpios e as regies administrativas, estas previstas deste 1976 na Constituio da Repblica Portuguesa mas ainda por criar. Nas Regies Autnomas dos Aores e da Madeira, as nicas regies realmente institudas, as autarquias locais so as freguesias e os municpios. Existem actualmente 4251 freguesias 4047 no Continente e 204 nas Regies Autnomas e 308 municpios, tradicionalmente tambm designados por concelhos, dos quais 278 no Continente e 30 nas Regies Autnomas (19 nos Aores e 11 na Madeira). Em Portugal, o termo cidade uma categoria urbana que, em pouqussimos casos, coincide em rigor com o municpio. Designa um aglomerado populacional a que foi dada esta categoria por uma entidade poltico-administrativa: na Monarquia o Rei, actualmente a Assembleia da Repblica. As outras categorias urbanas em Portugal so a vila e a aldeia ou lugar. Povoao continua a ser uma designao que vale para designar qualquer aglomerado urbano. Existem actualmente em Portugal 141 povoaes com a categoria de cidade. Com a categoria de vila existem 504 povoaes. A criao e modificao de categorias urbanas, assim como a criao e modificao das autarquias locais e as alteraes dos limites desta ltima, da competncia exclusiva do Parlamento. A criao de vilas e cidades ao longo dos tempos fez-se pelas mais diversas razes, nomeadamente histricas. Mas durante a Monarquia, a criao de uma cidade coincidia geralmente com a criao de uma diocese a sediada. Nos ltimos anos, a criao de algumas dezenas de cidades (e centenas de vi-

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las) tem sido feita to a despropsito que podemos acrescentar mais um factor na promoo de categorias urbanas: a demagogia poltica. At h poucos anos no havia cidade que no fosse, no mnimo, sede de concelho, ao contrrio do que acontecia com as vilas. Ultimamente, entre a criao de inmeras cidades, surgiram 20 que, quanto muito, so sedes de freguesia. As vilas que no so tambm sedes de concelho totalizam 317, em muito maior nmero do que as que o so (207). Em simultneo com esta situao, continua a haver povoaes de razovel dimenso que no possuem qualquer categoria, nem urbana nem administrativa. E, assim, est instalada alguma confuso territorial, por no se estabelecerem correspondncias mnimas entre estruturas urbanas e administrativas, com alguma orientao hierarquizada. A criao de cidades e vilas regulamentada pela Lei n. 11/82, de 2 de Junho. Uma vila s pode ser elevada a cidade quando conte com um nmero de eleitores superior a 8000, em aglomerado urbano contnuo e possua, pelo menos, metade de uma srie de equipamentos colectivos (hospital, escolas, museu, centro cultural, hotelaria, etc.). No entanto, a lei prev tambm que razes de natureza histrica, cultural e arquitectnica possam justificar uma ponderao diferente desses requisitos. Ao contrrio do que se tem passado com as tentativas de criao de novos municpios, o filtro final do Presidente da Repblica no tem funcionado na promoo de cidades e vilas. Talvez, diz-se, porque a qualificao de cidades e vilas no tem consequncias prticas, nomeadamente administrativas, traduzindo-se quase s na satisfao do orgulho e do bairrismo dos seus habitantes e numa ou outra expectativa inofensiva. Salvo melhor opinio, pensamos que aqui que reside o problema. Por detrs de cada povoao promovida existe quase sempre um desejo latente, secreto ou mesmo expresso, da criao de um novo municpio. Mas vejamos algo sobre a estrutura da nossa rede urbana. A maior das 141 cidades portuguesas Lisboa, com 564 657 habitantes, segundo o Censos de 2001, alis, menos 97 000 do que no censo anterior. A cidade mais pequena Santana (Madeira) com 1336 habitantes. A estrutura urbana conta apenas com oito cidades de dimenso populacional superior a 100 000 habitantes: alm de Lisboa e Porto, Braga, Coimbra e Funchal, bem como trs outras, bastante maiores que as anteriores, muitas vezes designadas por cidades-dormitrios: Vila Nova de Gaia, Amadora e Almada. No escalo dos 50 000 aos 100 000 habitantes h apenas seis cidades: Setbal, Aveiro e Guimares e as cidades-dormitrios de Agualva-Cacm, Queluz e Odivelas. No escalo dos 40 000 aos 50 000 situam-se nove cidades: Rio Tinto, Viseu, Ponta Delgada, Matosinhos, Amora, Leiria, Faro, vora e Barreiro.

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Conclui-se, assim, que 118 das 141 cidades portuguesas (84%) tm populao residente inferior a 40 000 habitantes. Abaixo daquilo que tacitamente entendido como o limiar urbano para se ser cidade (10 000 habitantes), existem 19 cidades (13,5% do total) e algumas so de criao recente e sem categoria administrativa. Da rede de cidades do Continente com categoria administrativa mxima (as 18 capitais de distrito) h seis abaixo do limiar dos 40 000 habitantes: Beja, Bragana, Castelo Branco, Guarda, Santarm e Vila Real (ver grfico).
POPULAO DAS CIDADES CAPITAIS DE DISTRITO (2001, Milhares)

0
Aveiro Beja Braga Bragana Castelo Branco Coimbra vora Faro Guarda Leiria Lisboa Portalegre Porto Santarm Setbal Viana do Castelo Vila Real Viseu

100
55,3 21,7 109,5 20,3 30,7 101,1 41,2 41,9 26,1 42,8 15,2

200

300

400

500

600

564,7

263,1 28,8 89,3 36,2 24,5 47,3

Fonte: Atlas das Cidades, INE

A fraca dimenso das nossas cidades permite vislumbrar que apenas existe em Portugal uma cidade acima do limiar dos 500 000 habitantes, geralmente entendido como a dimenso mnima para uma cidade ser polarizadora de uma rede de outras cidades prximas e com elas formar uma rea metropolitana. De dimenso igual ou (muito) superior a Lisboa, existem em Espanha seis cidades: Madrid (2,5 milhes de habitantes), Barcelona (1,5 milhes de habitantes), Sevilha, Valncia, Saragoa e Mlaga.

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O Porto, com 263 000 habitantes, fica, aparentemente, aqum dos padres necessrios para servir de ncleo ou plo dinamizador de uma rea metropolitana. Todos sabemos que isso no verdade, porque a cidade do Porto muito maior do que a sua dimenso estatstica. O que se passa que a cidade vive espartilhada em limites urbanos (e concelhios) seculares e desadequados ao seu crescimento de facto, da mesma forma que acontece tambm com Lisboa, embora em menor escala. Esta situao chama a ateno para a necessidade do ajustamento dos limites urbanos nas reas metropolitanas, com a eventual fuso de cidades, se no mesmo de municpios, para que a nossa dimenso urbana possa ser comparvel com a de outros pases europeus. A concluso ento a de que, com alguma boa vontade e alguns necessrios ajustamentos, Portugal conseguir inscrever duas cidades no mapa das 300 cidades mundiais com mais de um milho de habitantes a que Scott chama cidades-regies, uma posio razovel, mesmo quando comparada com as cinco ou seis possibilidades espanholas. Mas isto mostra tambm o ridculo de uma reforma administrativa que aponta para nove ou dez grandes (!) reas metropolitanas, num pas que, comprovadamente, tem dificuldades em instituir duas. J referimos isso no ponto 3.1.3, a propsito da regionalizao aps 1974, mas que fique desde j claro que o processo que criticamos no aglomerao de cidades, nem to pouco a constituio de redes urbanas hierarquizadas. simplesmente a associao improvisada de municpios, a maior parte deles de forte propenso rural, com os quais no se podem fabricar reas metropolitanas. , sobretudo, uma grande confuso de conceitos, para sermos brandos na apreciao.

3.3.2. ESTRUTURA MUNICIPAL


Dos 308 municpios existentes actualmente em Portugal, 278 localizam-se no Continente e os restantes 30 nas Regies Autnomas dos Aores (19) e da Madeira (11). Trs deles so de criao relativamente recente e algo polmica: Amadora, Vizela e Odivelas. O maior concelho, tanto em populao como em densidade populacional Lisboa (564,66 mil habitantes e 7898 habitantes/km2). O menor Corvo com apenas 425 habitantes em 2001. Os concelhos de maior e de menor rea so, respectivamente, Odemira (1721 km2) e S. Joo da Madeira (7 km2). O quadro 3.1 mostra a estrutura dos municpios portugueses em funo da populao residente.

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Regies <5 Norte Centro Lisboa/Vale do Tejo Alentejo Algarve R. A. Aores R. A. Madeira Total (%) 3 6 2 12 1 6 2 32 (10,4) 5-10 22 18 5 17 4 6 3 75 (24,4)

Escales populacionais (milhares) 10-50 39 45 27 17 9 6 5 148 (48,1) 50-100 13 7 56 1 2 1 0 30 (9,7) >100 9 2 11 0 0 0 1 23 (7,5) Total 86 78 51 47 16 19 11 308 (100)

Quadro 3.1 Dimenso populacional dos municpios portugueses (2001) Fonte: INE, Recenseamento 2001

Atravs do quadro pode facilmente observar-se que: 23 municpios (7,5%) tm populao superior a 100 000 habitantes; com dimenso inferior quilo que, grosso modo, considerado o limiar populacional de uma cidade (10 000 habitantes), existem 107 concelhos, isto , 35% do total; abaixo da dimenso de 5000 habitantes tm-se 32 concelhos, 10,4% do total (categoria includa na anterior). A dimenso mdia dos municpios portugueses de 33 600 habitantes/ /concelho (31 000, se excluirmos Lisboa e Porto). Neste aspecto, a estrutura municipal portuguesa melhor que a espanhola (4800 habitantes/municpio) ou a francesa, extremamente exgua (1600 habitantes/municpio, ou cerca de metade, se excluda a regio de Paris). Mas preciso ter em conta que nestes pases o municpio corresponde, muitas vezes, nossa freguesia. A dimenso mdia dos municpios portugueses, em termos de rea, de cerca de 299 km2, equivalente a um quadrado de 17 por 17 km2, aproximadamente. Naturalmente que tambm nesta perspectiva a disperso de valores muito grande, havendo 202 concelhos (65%) com reas abaixo da mdia. Especificamente, com reas abaixo de 100 km2 existem 57 municpios (18%). Particularmente exguos, tanto em populao como em rea, so os concelhos insulares, sobretudo os da Madeira. Isto resulta, obviamente, de um relativamente elevado nmero de concelhos tanto num caso como noutro. E se pode haver alguma justificao no caso dos Aores, em que o nmero de ilhas elevado e disperso geograficamente, j o mesmo no possvel dizer-se da ilha da Madeira que, com uma rea praticamente equivalente do concelho de Loul (768 km2), alberga nada menos que dez municpios!

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A questo da pequena dimenso mdia dos municpios no seria grave se, como acontece por exemplo em Espanha, as competncias atribudas o fossem de acordo com a sua dimenso populacional, afinal, de acordo com as suas necessidades e capacidades. Mas grave em Portugal, porque os municpios so praticamente todos iguais, com estruturas polticas (membros da Cmara e da Assembleia Municipal) e administrativas idnticas, no obstante algum escalonamento muito elstico estabelecido pela Lei n. 169/99, de 10 de Setembro (Quadro de Competncias do Regime Jurdico de Funcionamento). A Lei n. 142/85, de 18 de Novembro (Lei-Quadro da Criao de Municpios) estabelece os factores de deciso a usar nas iniciativas que visam a criao, extino e modificao de municpios. Embora se refira a criao, extino e modificao, s foi utilizada at agora para a criao, ou para a tentativa disso. Estabelece entre outras condicionantes, requisitos mnimos de rea territorial, populao residente e populao urbana (aglomerado urbano contnuo com 5000 ou mais eleitores, grosso modo entre 6000 a 7000 residentes). Um mero exerccio terico que fizesse passar pelo crivo da Lei n. 142/ /85 todos os 308 municpios, mostraria que praticamente metade deles no teria razo para continuar a existir por no cumprir os mnimos, isoladamente ou em conjunto, do nmero de habitantes, de povoao com 5000 eleitores ou mais e de dimenso em termos de rea. evidente que, hoje em dia, impensvel a defesa, a qualquer ttulo, da supresso de municpios. Para isso contribuem razes diversas, desde a falta de poder real at falta de coragem poltica. Dois aspectos, em concreto, tambm desaconselham a que se acabe com municpios: eles so importantes empregadores locais, desempenham funes de proximidade dificilmente desempenhadas de outra forma e so um travo desertificao de grande parte do interior. Mas o facto de a extino ser hoje impensvel no significa que se deixe de pensar nela a prazo, porque a eroso populacional de alguns centros e reas rurais do interior ser irreversvel, a ponto de haver municpios que, dentro de alguns anos, no tero dimenso populacional suficiente para eleger uma assembleia municipal e nem talvez uma vereao de Cmara. Por outro lado, torna-se to importante falar de extino como de modificao ou mesmo de criao de novos municpios em casos especficos que o justifiquem. que a muito diversa dimenso territorial e populacional dos municpios portugueses pe-nos perante duas situaes extremas: h municpios rurais com estruturas administrativas demasiado grandes e dispendiosas para a populao que servem e, em simultneo, existem nas periferias metropolitanas freguesias sem estruturas capazes de responder s grandes massas populacionais que nas ltimas dcadas as procuraram. Uma soluo alternativa dos problemas apontados, sobretudo quando se est perante insuficincias populacionais ou perante questes que, em

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nome da eficincia e da economia de meios, exigiriam a criao de estruturas inter ou supra-municipais, passa, naturalmente, pela procura de formas de associao de municpios ou, eventualmente, pela criao de escales administrativos intermdios, sejam regies, sejam reas metropolitanas (as duas autnticas, claro). Noutros pases, sobretudo em grandes reas metropolitanas, tm estado a ser testadas novas formas de Administrao municipal que acabem com fragmentaes dos nveis de deciso e com o surgimento de zonas de ningum propcias ao aparecimento da excluso, do crime e de outros problemas. H casos como, por exemplo, o da rea metropolitana de Montreal, no Canad, onde no foi difcil proceder fuso das municipalidades, operada h muito poucos anos. Noutros casos, designadamente em pases europeus como a Finlndia (Helsnquia), as tentativas de fuso no tiveram o sucesso esperado. A Sucia, na dcada de 70, fundiu 2500 comunas em 278, mas ainda hoje existem traumas dessa operao delicada. Se possvel descortinar tendncias desejveis no domnio da Administrao municipal, registam-se aqui duas que se afiguram importantes. Em primeiro lugar, o reconhecimento de que h muito a fazer na gesto camarria atravs da introduo de uma perspectiva estratgica nos investimentos que realizam; atravs tambm da distribuio entre as funes polticas, dos representantes dos eleitores que dirigem as Cmaras e as dos tcnicos que as administram na prtica de mecanismos de anlise crtica acerca das escolhas que fazem, na desburocratizao dos seus servios, na aproximao aos cidados (Oliveira, 1998). Em segundo lugar, h consensos nas grandes reas metropolitanas de que, com fuses ou sem fuses municipais, h uma grande insuficincia de coordenao de sectores to importantes como transportes, habitao, sade, ensino, segurana e proteco civil, para s citar os aspectos mais importantes. Ora, para grandes problemas, grandes solues e, para isso, esto a surgir cada vez mais altas autoridades com competncias supra-municipais para a soluo destes problemas importantes.

3.3.3. POLTICAS URBANAS E PLANOS DIRECTORES MUNICIPAIS. SITUAO E PERSPECTIVAS


H aspectos crticos na actualidade da gesto das cidades portuguesas que so comuns a todas elas, grandes ou pequenas, apenas variando de grau

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de intensidade em funo da sua dimenso. Por se prenderem mais directamente com o planeamento e a gesto do territrio destacamos: A renovao urbana, importante a nvel dos centros histricos mas tambm dos degradados arrabaldes e cinturas urbanas; A acessibilidade e os transportes; A habitao, o emprego, a segurana e a excluso social. Por outro lado, necessrio dinamizar os centros urbanos localizados em reas de perda populacional, mas no s. bom no esquecer que, nos dez anos decorrentes entre o Censo de 1991 e o de 2001, Lisboa perdeu quase 15% da sua populao (cerca de 97 000 pessoas) e o Porto perdeu 12% (cerca de 36 000 pessoas). Isto mostra que as reas de perda no so s as do interior, tambm existem nas reas metropolitanas, havendo necessidade de fazer regressar a populao aos core cities. Mas quando se fala de dinamizao urbana pensa-se principalmente na rede de cidades mdias fora do litoral, com algum dinamismo, mas ainda frgeis relativamente fora polarizadora exercida por Lisboa e Porto. nestas cidades mdias (e intermdias) que reside a maior parte do potencial de equilbrio demogrfico entre o litoral e o interior. Isso evidente porque estas cidades ainda crescem, enquanto que os respectivos hinterlands se despovoam. Sem prejuzo de aces tendentes a recuperar o que, estando manifestamente em recesso, ainda recupervel, necessrio dar especial ateno estratgica quilo que ainda manifesta alguma energia e potencialidade para consolidar redes urbanas minimamente equilibradas. As cidades portuguesas, tal como as de todo o mundo, defrontam-se com graves problemas internos suficientemente diagnosticados e merecedores de largos consensos. Mas no basta resolver de forma mais ou menos passiva os problemas intra-urbanos das cidades. necessrio adoptar estratgias agressivas que possam enquadrar as cidades (cidades-regies ou cidades em rede) no seu papel fundamental de agentes de competio, no s escala nacional como, sobretudo, na global. Portugal dispe hoje de um conjunto estruturado de instrumentos legais de ordenamento do territrio (planos) j enumerado e sucintamente referido. O Programa Nacional de Poltica de Ordenamento do Territrio (PNPOT), cuja elaborao foi decidida pela Resoluo do Conselho de Ministros n. 76/2002, de 11 de Abril, ainda no foi concludo. urgente a sua finalizao e aprovao porque ele, como instrumento de cpula, ser a sede de definio dos critrios gerais do ordenamento do territrio para todo o pas. Dos planos regionais foram aprovados os da rea Metropolitana de Lisboa, do Centro Litoral e do Oeste. Em vastas regies como o Minho/Douro

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O PLANEAMENTO E A GESTO DO TERRITRIO EM PORTUGAL

Litoral, Beira Interior, Ribatejo e Alentejo Interior, os respectivos PROT esto atrasados ou ainda nem comearam. Quanto a planos de ordenamento de reas protegidas, est tudo, ou quase, em elaborao/reviso e muito pouco ou nada aprovado at data. Concludo est o Plano de Ordenamento da Orla Costeira (POOC) e, em curso, o Programa Finisterra, criado em 2003 e visando a gesto integrada da orla costeira. No que se refere aos planos municipais, designadamente os Planos Directores Municipais (PDM), longe vo os tempos da total inoperacionalidade. De facto, em 1990, aps oito anos de vigncia do Decreto-Lei n. 208/82, s trs dos 275 municpios do Continente tinham os seus PDM a funcionar. Na vigncia do Decreto-Lei n. 69/90 houve algum progresso na elaborao/aprovao de PDM, mas foi sobretudo com a legislao actualmente em vigor, o Decreto-Lei n. 380/99, de 2 de Setembro, que se completou a cobertura do pas com os chamados PDM de primeira gerao. Presentemente, segundo informao da Direco-Geral do Ordenamento do Territrio e Desenvolvimento Urbano (DGOTDU), mais de metade dos municpios tem os seus planos directores em fase de reviso. Chegados aqui, e no obstante alguns planos supra-municipais que teimam em no arrancar, parece poder concluir-se que a questo fundamental j no tanto a inexistncia de planos mas antes o nvel de execuo dos planos eficazes e, sobretudo, o seu controlo. Mas concentremo-nos na conjuntura dos Planos Directores Municipais, j que neles o protagonismo dos municpios (ou devia ser) total. Num parecer do Conselho Econmico e Social (CES) sobre ordenamento do territrio, datado de Junho de 2002, recomendava-se a necessidade de se proceder a uma avaliao nacional dos PDM existentes e referia-se que, das 40 cidades mdias portuguesas integradas no PROSIURB (Programa de Consolidao do Sistema Urbano Portugus e de Apoio s Cidades Mdias), dois teros tinha nos seus PDM reas de expanso superiores rea da prpria cidade, o que no sustentvel. Isto resultado de planos directores de primeira gerao que foram feitos numa certa disputa entre o poder local e o poder central: o que fica dentro dos permetros urbanos da competncia da cmara, o que fica de fora da competncia do governo. fundamental que na prxima gerao de PDM sejam tomadas medidas para a conteno das reas urbanizveis. A criao de reas de expanso excessivas parece no ter cessado, porquanto se mantm inalterveis grande parte das suas motivaes. A avaliao nacional dos PDM ainda no foi feita, mas a sua problemtica tem suscitado algum debate recente. Os municpios queixam-se da grande burocracia dos PDM e nisso tero alguma razo. Mas h outras queixas. Na altura em que se redige este manual est em discusso, a propsito de um estudo, a reviso das reservas condicionantes (RAN e REN), com os

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municpios a quererem total liberdade de definio das condicionantes a nvel concelhio em sede do PDM. A principal razo invocada a de que a RAN e a REN so perversas, porque, ao cativarem reas de no construo, deixam entender que no resto do territrio tudo possvel. No deixa de ser um bom argumento. Porm, o cidado comum minimamente atento e consciencializado do que se passa sua volta em termos urbansticos e ambientais, no pode ficar nada tranquilo perante a hiptese de a paisagem nacional passar a ser retalhada pelas autoridades locais, de forma anrquica, sem bases e orientaes globais mnimas e perspectivadas em horizontes temporais suficientemente largos para garantirem eficcia, equilbrio e estabilidade. , de facto, preocupante esperar conteno e ordem urbanstica de entidades como as Cmaras Municipais, conhecida a sua exposio perigosa e permanente presso do licenciamento de construes, ou no fosse a construo uma das suas principais fontes de receitas. O que vai acontecer se forem as prprias Cmaras a determinar as servides e condicionamentos das reservas de proteco que elas mesmas tero que respeitar?

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DESAFIOS DA GESTO DO TERRITRIO NO QUADRO DA UNIO EUROPEIA


T I V O S

Apreender criticamente as orientaes e o desenvolvimento recente das polticas de incidncia territorial na Unio Europeia. Avaliar a construo da Europa das Regies e seus objectivos. Situar a posio e as perspectivas de Portugal na Europa das Regies. Discutir a dimenso das estruturas regionais e urbanas portuguesas, apreendendo em profundidade as suas dimenses relativas.

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O ordenamento do territrio e o urbanismo no fazem parte, pelo menos directamente, das atribuies comunitrias, mas merecem cada vez mais ateno e apoios, designadamente financeiros. Desde 1999 est em vigor o EDEC, um programa de orientao da poltica regional da Unio Europeia, em articulao com grande parte das polticas estruturais e outras. No fundo, trata-se de dar resposta lgica de construo da Europa das Regies, um tema polmico pelas intenes polticas que, alegadamente, lhe subjazem. Portugal continua em busca de um patamar administrativo intermdio entre a governao central e a local. Ao mesmo tempo, equaciona o seu lugar e o seu papel na diversidade da Europa das Regies.

4.1. AS POLTICAS DE IMPACTO TERRITORIAL NA UNIO EUROPEIA

O ordenamento do territrio e o urbanismo no fazem parte, pelo menos directamente, das atribuies prprias da Unio Europeia, mas, com a criao do mercado nico, as regras da subsidiariedade e da coeso econmica e social passaram a enunciar alguns objectivos que claramente se prendem com o ordenamento e a gesto do territrio. Durante algum tempo, as preocupaes eram quase s de natureza ambiental: preveno, proteco e melhoria da qualidade do ambiente, proteco da sade das pessoas, utilizao prudente e racional dos recursos naturais e promoo de medidas escala inter-Estados-membros para enfrentar problemas ambientais de natureza pluriterritorial (plurinacional). Os estudos de impacto ambiental, que passaram a preceder, obrigatoriamente, a realizao de grandes projectos de investimento, foram acolhidos nas legislaes nacionais, mas tm sido realizados, em boa parte dos casos, sem as necessrias preocupaes de eficincia e de viabilidade econmico-financeira e, porque no diz-lo, tambm com algum fundamentalismo e luta poltica de permeio. Alguns dizem mesmo que h algum exagero apocalptico na abordagem dos estudos e das questes ambientais, a que do corpo alguns interesses e ideologias nem sempre assumidos com clareza e justificao. Algum dizia que, se Moiss vivesse hoje e repetisse a conduo do povo judeu Terra Prometida do mesmo processo que a Bblia relata, separando com o seu basto as guas do mar Vermelho, ento seria julgado e eventualmente preso por falta de estudo de impacto ambiental.

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As preocupaes de natureza territorial passaram a ser mais assumidamente expressas com o Tratado de Maastricht, de 1991 (em vigor em 1993) de que surgiu um rgo importante nesta matria, o Comit das Regies (CR), que j leva 10 anos de funcionamento efectivo. O Tratado de Amesterdo (1997) consolidou a posio do CR e alargou a sua competncia de emisso de pareceres a domnios to vastos como a aplicao de fundos estruturais, poltica de emprego, poltica social, ambiente, formao profissional, transporte, cultura, sade, etc. O texto da nova constituio europeia melhora tambm o estatuto do CR, ao mesmo tempo que consagra o reconhecimento constitucional do papel das autarquias locais e regionais na Unio Europeia graas, designadamente, ao respeito da autonomia local e regional, da diversidade cultural e lingustica, nova definio do princpio do subsidiariedade e incluso da coeso territorial nos objectivos da Unio.

4.2. O ESQUEMA DE DESENVOLVIMENTO DO ESPAO COMUNITRIO (EDEC)

O Esquema de Desenvolvimento do Espao Comunitrio (EDEC), mais elucidativo na sua designao em ingls European Spacial Development Perspective (ESDP) constitui o actual quadro-base de orientao da poltica regional da Unio Europeia e o resultado de um processo de debate intensivo que culminou no Conselho de ministros informal do ordenamento do territrio, reunido em Potsdam, em Maio de 1999. As breves consideraes que se seguem so baseadas no documento de sntese oficial da Unio Europeia. O EDEC define, escala da Unio Europeia, objectivos de poltica e princpios gerais que visam assegurar um desenvolvimento sustentvel e equilibrado do territrio europeu, no respeito da sua diversidade. Mais especificamente, esses objectivos so a coeso econmica e social, a competitividade econmica baseada no conhecimento e conforme aos princpios do desenvolvimento sustentvel, a preservao da diversidade dos recursos naturais e culturais. A sua elaborao partiu da constatao de que a aco dos Estados-membros se realiza melhor baseando-se em objectivos comuns. um documento de natureza intergovernamental, indicativo, ou seja, no obrigatrio. De acor-

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do com o princpio da subsidiariedade, a sua aplicao efectua-se ao nvel da interveno mais adequada e de acordo com a vontade dos diversos agentes do desenvolvimento do territrio. O EDEC baseia-se na ideia (e no facto) de que o crescimento econmico e a convergncia de alguns indicadores econmicos no so suficientes para atingir o objectivo da coeso econmica e social. Persistem desequilbrios considerveis no seio da Unio Europeia, entretanto agravados pelo alargamento, desequilbrios esses que se manifestam tanto em desigualdades de rendimento como em extensos espaos de desemprego bastante elevado. Uma interveno concertada em matria de desenvolvimento territorial , por isso, desejvel de forma a corrigir as disparidades observadas. Essa interveno deve coordenar-se com uma integrao econmica em constante progresso (a realizao do mercado interno; a importncia crescente das autarquias e outros organismos locais e regionais; o alargamento em curso da Unio Europeia Europa Central e de Leste; a evoluo das relaes que ligam a Unio Europeia aos seus vizinhos). O EDEC aborda quatro domnios importantes que interagem e exercem presses importantes sobre o desenvolvimento do espao da Unio Europeia: evoluo das zonas urbanas, evoluo das zonas rurais, transportes, patrimnio natural e cultural. Cerca de 80% da populao europeia hoje urbana. Reestruturam-se ou emergem centros urbanos, criam-se redes de cidades que cooperam para alm das fronteiras. Alm disso necessria uma nova relao cidade-campo para responder a desafios territoriais importantes. As zonas rurais da Unio Europeia so frequentemente confrontadas com a marginalizao devida ao afastamento das grandes metrpoles, os rigores climticos, o despovoamento e o envelhecimento da populao, carncias de equipamentos e infra-estruturas e falta de diversificao econmica devido ao peso excessivo da agricultura. Mas, por outro lado, as zonas rurais tm recursos e um alto potencial econmico, sobretudo numa perspectiva de desenvolvimento territorial equilibrado e sustentvel. O aumento constante do trfego rodovirio e areo no mbito da realizao do mercado interno fonte importante de congestionamentos e presses sobre o ambiente devido emisso de gases poluentes. Alm disso, a desigual localizao das infra-estruturas no territrio europeu pode provocar ou agravar desequilbrios importantes em termos de investimentos e pr em causa os princpios da coeso territorial. A diversidade do patrimnio natural e cultural, grande riqueza e referncia da Europa, sofre fortes ameaas. A fauna, a flora, a gua, os solos, as paisagens tradicionais, degradam-se em resultado da sobre-explorao imposta por determinados processos econmicos e sociais.

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Apesar da presena de um ttulo especfico no Tratado de Amesterdo sobre a coeso econmica e social, as polticas sectoriais europeias no tm tido objectivos territoriais claramente definidos. Contudo, muitas delas influenciam fortemente o territrio comunitrio como espao geogrfico de interveno. O impacto territorial dessas polticas depende do tipo de intervenes, quer sejam de natureza financeira (poltica agrcola comum, poltica regional, atravs dos fundos estruturais e de ajudas especficas investigao e inovao), de ordem jurdica (poltica de concorrncia, do ambiente) ou mesmo dotadas de uma perspectiva de planeamento (polticas da energia e dos transportes). Do ponto de vista financeiro, a PAC e os fundos estruturais representam mais de 80% do oramento comunitrio. Os Fundos estruturais visam remediar o que os relatrios sobre a coeso tornam evidente: que as disparidades se esbatem a nvel dos Estados-membros mas tendem a aumentar entre as regies. Os fundos estruturais tm tido isso em conta e por isso intervm maioritariamente no mbito de zonas elegveis: zonas de objectivo 1 ou regies com atrasos de desenvolvimento; zonas de objectivo 2, ou regies em reconverso. Intervm em menor escala de acordo com tipologias especiais que servem de base s iniciativas comunitrias: INTERREG III, para as regies fronteirias; URBAN II para as zonas urbanas; LEADER para as reas rurais. O sistema de programao dos fundos estruturais proporciona a possibilidade de elaborar planos de desenvolvimento integrados que implicam o conjunto dos agentes locais associados no mbito de parcerias significativas e transparentes. A poltica agrcola comum (PAC), orientada de incio para as polticas de produtividade, empreendeu reformas progressivas no sentido de considerar cada vez mais as relaes entre a agricultura e as reas rurais. Presentemente prevalecem sobre os demais objectivos a segurana alimentar e a defesa do ambiente, a restruturao da agricultura dos pases novos aderentes, a diversificao econmica das zonas rurais e o estabelecimento da j referida nova relao cidade/campo. Quanto a redes transeuropeias, a Unio Europeia participa na implantao das redes europeias no domnio dos transportes, das telecomunicaes e do abastecimento de energias. Estas redes, atravs das repercusses directas na utilizao do espao, contribuem simultaneamente para a realizao do mercado interno e para o reforo da coeso, melhorando as ligaes entre zonas centrais e zonas insulares e perifricas. As redes de transportes, por si s, absorvem cerca de 80% do oramento comunitrio para as redes transeuropeias. A poltica de concorrncia tem como objectivo evitar e combater os conluios entre empresas e os abusos de posio dominante e por isso controla as

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fuses e aquisies e enquadra os auxlios estatais. Tudo isto tem efeitos sobre a localizao geogrfica das economias, embora no o vise directamente. Apesar de considerar incompatveis os auxlios estatais de finalidade regional com o mercado comum, a Comisso aceita-os em casos devidamente justificados como, por exemplo, apoios especficos em regies com atrasos de desenvolvimento, em reconverso ou que se encontrem em desvantagens naturais (condies climticas, afastamento do centro). O Tratado de Amesterdo confere poltica ambiental um grande peso, ao exigir, por exemplo, estudos de impacto ambiental previamente realizao de grandes projectos de investimento. O impacto territorial da poltica ambiental respeita tambm definio de zonas protegidas (rede Natura 2000) para a fauna, a flora, a reduo do uso de substncias nocivas na agricultura, a regulamentao do tratamento dos resduos, a limitao da poluio atmosfrica ou sonora, a promoo das energias renovveis. A poltica comunitria, em matria de investigao, tecnologia e desenvolvimento (ITD), favorece a cooperao entre empresas, centros de investigao e universidades, sem que nenhum critrio regional especifique a escolha dos projectos. Atravs, porm, de um marketing orientado territorialmente e baseado nos recursos especficos desses territrios, as regies menos prsperas podem estar em condies de atrair investimentos em ITD. O programa-quadro plurienal apoia a investigao em desenvolvimento territorial em temas como a cidade de amanh e o patrimnio cultural, a gesto sustentvel da agricultura e da pesca, a gesto sustentvel e a qualidade da gua. Dirigindo-se ao conjunto dos agentes implicados no desenvolvimento espacial aos nveis comunitrio, nacional, regional e local, os objectivos e as opes polticas do EDEC so: instaurao de um sistema urbano policntrico e equilibrado; promoo de esquemas de transporte e de comunicao integrados, que favoream igual acesso s infra-estruturas e ao saber por parte de todo o territrio da Unio Europeia; desenvolvimento e preservao da natureza e do patrimnio cultural. Acerca do desenvolvimento territorial policntrico e da nova relao cidade/campo, observa-se que o cerne actual da Europa, delimitado pelas metrpoles de Londres, Paris, Milo, Munique e Hamburgo, constitui praticamente a nica zona europeia com dinmica de integrao na economia mundial. As tendncias territoriais na Unio Europeia vo no sentido de acentuar a localizao de actividades nesta zona de concentrao ou eventualmente em metrpoles de menor dimenso (Barcelona, regio de Oresund, etc.). O modelo de desenvolvimento policntrico pretende, por isso, evitar uma concentrao excessiva da populao e do poder econmico, poltico e fi-

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nanceiro numa nica zona. Desenvolvendo uma estrutura urbana mais descentralizada, valorizar o potencial de todas as regies europeias e contribuir para a reduo das disparidades regionais. Entre outros aspectos, deve ser reforado o papel estratgico das regies metropolitanas e das cidades-portas (grandes portos, aeroportos intercontinentais, cidades de feiras e exposies, centros culturais de renome mundial) concedendo-se tambm especial ateno s regies perifricas. Viver e trabalhar no campo no , necessariamente, um obstculo ao desenvolvimento econmico e competitivo e ao crescimento do emprego. Para fazer face ao despovoamento e monoactividade agrcola, as reas rurais devem empreender a diversificao das suas actividades, baseando as suas estratgias nas suas especificidades e nas suas prprias necessidades. As reas rurais podem explorar o melhor possvel o seu potencial de desenvolvimento: redescobrindo a multifuncionalidade de uma agricultura orientada para a qualidade, produtos regionais, agro-turismo, valorizao patrimonial e paisagstica, utilizao de energias renovveis; desenvolvendo actividades ligadas s novas tecnologias da informao e ao intercmbio de experincias sobre temticas orientadas. A igualdade de acesso s infra-estruturas e ao saber um objectivo tambm importante. No podendo, s por si, atingir os objectivos da coeso econmica e social, as infra-estruturas de transportes e comunicaes so, no entanto, instrumentos valiosos, pois permitem a interconexo entre os territrios, em especial entre as zonas centrais e as perifricas e os centros urbanos e o espao circundante (hinterland). A extenso das redes transeuropeias devia conformar-se ao conceito de desenvolvimento policntrico, assegurando prioritariamente o servio das zonas econmicas de integrao global, uma vez definidas. Alm disso, todas as regies devem poder beneficiar de um acesso facilitado aos ns intercontinentais (portos e aeroportos). O acesso ao saber e s suas infra-estruturas tambm primordial numa sociedade baseada no conhecimento. O mercado de emprego e as empresas precisam de sistemas dinmicos de inovao, de uma transferncia eficaz das tecnologias e de instituies de educao e formao adequadas. O acesso ao saber e o potencial de inovao permanecem mal repartidos na Unio Europeia, concentrando-se nas zonas em que o dinamismo econmico mais vivo. Esses benefcios tm de alastrar tambm s regies com dificuldades. Respeitadas e valorizadas, segundo critrios de gesto prudente, a natureza e a cultura constituem factores econmicos no negligenciveis para o desenvolvimento regional. O desenvolvimento territorial pode desempenhar um papel motor na manuteno e utilizao sustentvel da biodiversidade escala local e regional. Mais importante que medi-

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das estritas de proteco, incluir a gesto ambiental nas estratgias de ordenamento do territrio. A riqueza do patrimnio e das paisagens culturais da Europa constitui a expresso da sua identidade e reveste-se de importncia universal. Impe-se uma abordagem criativa a fim de inverter a tendncia ao abandono e degradao e transmitir esse patrimnio s geraes futuras nas melhores condies. O EDEC no um documento obrigatrio, mas os Estados-membros desejam que ele produza resultados a longo prazo. A cooperao desejada entre os diversos nveis de agentes que participam no ordenamento do territrio vai permitir evitar as contradies ou a neutralizao (anulao) mtua de actuaes. Os Estados-membros estabeleceram um conjunto de recomendaes interessantes, aqui enumeradas a quatro nveis: comunitrio, de cooperao transnacional, nacional e de cooperao transfronteiria e inter-regional. escala comunitria salientam-se as seguintes propostas ou recomendaes: que a Comisso avalie, de modo sistemtico e peridico, os impactos territoriais das polticas comunitrias; que, tendo em vista uma execuo coerente, se preconize a cooperao no mbito de organizaes e instituies internacionais (Conselho da Europa, OCDE, etc.); se adoptem medidas que favorecem a recolha e o intercmbio de indicadores comparveis, a realizao de estudos sobre as grandes tendncias territoriais na Europa, o intercmbio de experincias inovadoras em matria de ordenamento do territrio; e, por ltimo a criao de um Observatrio em rede do ordenamento do territrio europeu (OROTE). A nvel da cooperao transnacional, no mbito do INTERREG III, prope-se aos Estados-membros e Comisso que prossigam a cooperao transnacional baseada em projectos de desenvolvimento territorial. A nvel dos Estados-membros, proposto que tenham mais em conta a dimenso europeia do ordenamento do territrio nas suas polticas nacionais e que informem o pblico sobre a cooperao europeia em matria de desenvolvimento territorial. Ao nvel da cooperao transfronteiria e inter-regional, proposto aos Estados-membros e s autoridades (colectividades) territoriais, regionais e locais que prossigam a realizao de projectos de carcter transfronteirio. Alguns exemplos pertinentes: melhoria de esquemas de ordenamento e de planos de ocupao do solo; melhor articulao dos sistemas de transporte regionais com os ns nacionais e internacionais; execuo de estratgias de desenvolvimento sustentvel em meio rural e de programas que valorizem o patrimnio natural e cultural; criao de redes de cidades no mbito do desenvolvimento urbano.

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As regies administrativas previstas na Constituio portuguesa desde 1976 esto mortas e enterradas desde a desastrada tentativa de criao que o povo recusou em Novembro de 1998. A tentativa velada que parece estar por detrs do processo criativo das chamadas Grandes reas Metropolitanas no conseguir esse desiderato pelas razes crticas j referidas (ver 3.1.3). Diz-se que os Portugueses so muito mais localistas do que regionalistas (Gaspar, 1993). E h, de facto, frequentes indcios e manifestaes disso. O que no quer dizer que no possam e no devam ser institudas instncias territoriais intermdias (entre a Administrao central e a municipal) para desempenharem algumas (poucas) tarefas que no possvel viabilizar a nvel local/municipal. Os Portugueses no so contrrios aos objectivos que se pretende atingir com as regies: desenvolvimento equilibrado de todas as partes do territrio; combate s assimetrias; igualdade de oportunidades; maior participao e responsabilidade; reforo da coeso e da solidariedade nacionais. Opem-se a que isso se faa com estruturas demasiado pesadas que, em vez de diminurem as burocracias e os chamados custos de contexto, os venham a aumentar. Um processo de regionalizao tem de ter em conta as caractersticas especficas de cada pas. matria em que no resulta a adopo de figurinos alheios. Na Unio Europeia, os pases que tm estruturas regionais fortes (Alemanha, ustria, Blgica, Espanha e Itlia) so modelos federativos, ou muito prximos, por razes diversas histricas, geogrficas, lingusticas ou outras. A Frana, que um estado de forte tradio unitria, apesar de ser um pas de grande dimenso, optou por um esquema de regionalizao leve, de que quase no se fala. conhecido o desabafo de Mitterrand perante o mapa de constituio das regies francesas: uma m soluo para um problema que no existe. Uma observao mais atenta das caractersticas da regio francesa, da regio italiana, do land alemo, da regio federal belga ou da comunidade autonmica espanhola, mostra bem que as razes que estiveram nas respectivas origens, quase todas elas diferentes, no tm aplicao em pases territorialmente pequenos e de forte tradio unitria como Portugal, Irlanda, Dinamarca, ou mesmo a Holanda.

4.3. PORTUGAL NO CONTEXTO DA EUROPA DAS REGIES

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Felizmente que a Unio Europeia no obriga nenhum Estado-membro a adoptar nenhum modelo de regionalizao igual aos demais, at porque no pode haver um figurino comum. Mas mesmo no impondo nada quanto forma como a regio h-de assumir-se institucionalmente dentro de cada Estado-membro, a verdade que se descortinam dois tipos de tendncias. Por um lado, praticamente todos os pases acabaram por constituir, ainda que s vezes provisoriamente, nveis autrquicos ou simplesmente coordenativos intermdios. Por outro, parece estar a evoluir-se para nveis de representao das regies em rgos institucionais da governao europeia que no assumam apenas natureza consultiva, como tem acontecido at aqui com o Comit das Regies. Nesta perspectiva, qualquer pas ter sempre muito mais a lucrar se se fizer representar nesse ou nesses rgos atravs de responsveis eleitos regionalmente do que por eleitos apenas localmente (representantes municipais). Isso aumenta, naturalmente, o peso da representao e a capacidade de influenciar as decises comunitrias de ndole regional. H em Portugal trs tipos de diviso territorial que, quanto mais no seja por razes de inrcia, se consolidaram e coexistem h quase 50 anos. Refiro-me aos 278 concelhos continentais, muitos deles mais velhos que a nacionalidade, aos 18 distritos, com a bonita idade de quase 170 anos, e s cinco regies de planeamento criadas praticamente em 1969 e cuja designao veio evoluindo at s actuais Comisses de Coordenao e Desenvolvimento Regional (CCDR). No vamos entrar em pormenores, mas estamos convencidos, sobretudo em funo da m experincia vivida depois de 1974, que a gnese das regies portuguesas tem que passar pelos concelhos, agrupamentos de concelhos (as actuais NUTS III), distritos e regies CCDR, englobando distritos inteiros, nem que para isso se tivesse que fazer alguns ajustamentos e at eventualmente criar mais uns cinco ou seis. Concordando com Oliveira (1996), entende-se tambm que os distritos deviam manter-se como autarquias entre o municpio e a regio, como espaos administrativos intermdios de desconcentrao de algumas atribuies, poucas mas importantes, de representao do governo, de coordenao horizontal de servios desconcentrados, de segurana, proteco civil e tarefa que os governadores civis dos ltimos anos tm desempenhado de forma geralmente exemplar de provedoria junto das populaes. Um governo distrital (governo civil) pode funcionar com grande parcimnia de meios e de pessoas, muito melhor ainda quando grande parte das suas tarefas burocrticas foram transferidas e bem

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para as cmaras municipais. Outra vantagem da manuteno da instncia intermdia distrito, ajustada segundo as linhas de orientao referidas acima, a de filtrar muitas tarefas de natureza administrativa (e poltica) que obrigariam a engordar as estruturas regionais, coisa que se deve evitar a todo o custo, como se refere mais adiante. As CCDR, tambm com pequenos ajustamentos de funes, de reas territoriais (de forma a englobarem distritos inteiros) e tambm de processos de normalizao institucional (como, por exemplo, a eleio directa ou indirecta dos seus rgos) passariam a ser a cpula regional para arcar com as tarefas de desconcentrao/descentralizao que o princpio da subsidiariedade no aconselha atribuir a nveis inferiores nem superiores. Naturalmente que seriam a cpula regional para usos comunitrios, como de resto j hoje so, em alguns aspectos. Teramos assim um processo soft de constituio de regies que, estamos convencidos, no desencadearia novas cruzadas de oposio, porque, entre outros aspectos, reforava as atribuies municipais e dos agrupamentos municipais, tudo enquadrado para efeitos do que s espaos territoriais mais alargados permitem, em distritos, e estes por sua vez em regies, ambos praticamente j existentes e delimitados. Qualquer outra forma de regionalizao, pesada, burocratizada, destradicionalizada, seria sempre discutvel. Pior, seria sempre intil, por desnecessria, num pas com a dimenso e as caractersticas especficas do nosso. Como em tudo na vida (e na poltica), a questo da regionalizao em Portugal tem sido objecto de fortes polmicas com posies extremadas. H os que defendem (e tm defendido historicamente) o retalhamento do territrio em regies muito pequenas, que faziam sentido h um ou dois sculos atrs, mas que de modo nenhum se justificam nos tempos de globalizao de hoje, em que o pas se tornou extraordinariamente prximo e acessvel, graas s grandes auto-estradas, as rodovirias e as da informao e do conhecimento. No extremo oposto, h os que defendem que Portugal no deve ter regies ou, melhor, deve ter apenas trs regies: Continente, Aores e Madeira. O Continente apareceria assim como uma regio nica europeia. Contra os que acusam de gigantismo tal regio, apontam o facto de, mesmo assim, j existirem regies europeias de dimenso demogrfica e, possivelmente, territorial, superior nossa, como acontece com as regies alems de Baviera, Rennia/Vesteflia e Baden/Wurttenberg, a Ille-de-France (que engloba Paris) e a Lombardia, na Itlia. E mesmo ao nvel da Pennsula Ibrica, em termos de potencial econmico, j no seramos tambm a maior regio: a Catalunha e a Comunidade Autonmica de Madrid tm

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valores absolutos de PIB semelhantes ou mesmo superiores ao do PIB do Continente portugus. Por detrs dos defensores da Regio Continente est tambm a convico de que a Unio Europeia funciona cada vez mais em funo de um poderoso lobby regional, o movimento da Europa das Regies, qui um novo cavalo de Tria da integrao europeia que se orienta pelo princpio, mais ou menos velado, de dividir para reinar. Dito de outro modo, retalhar os ainda todo-poderosos Estados nacionais em regies seria uma forma de os enfraquecer, facilitando assim a to almejada unio poltica da Europa. Alm disso, se outro argumento no houvesse, ficaria sempre bem clara a vantagem maior de Portugal (o Continente) se manter na Unio Europeia como uma s regio europeia: deixava de ser apenas um pequeno Estado-membro para passar a ser uma grande regio. Esta posio, a concretizar-se, no seria de todo original. Foi, de certo modo, a que a Irlanda seguiu quando, em 1987, ps fim s estruturas regionais que possua e se apresentou perante a Unio Europeia como uma regio nica. Tem agora apenas oito autoridades regionais, somente para efeitos de planeamento e coordenao, tipo CCDR portuguesas, e tambm como estas, ainda sob aprecivel controlo governamental. Muita da polmica regional portuguesa resulta tambm de os interlocutores estarem a pensar em coisas diferentes, misturando frequentemente conceitos de regio poltica com o de regio simplesmente administrativa. Uma regio poltica caracteriza-se por possuir um elevado grau de autonomia relativamente ao poder central, poder legislativo e regulamentar muito amplo, atribuies fiscais e outras. Ora, na regionalizao portuguesa nunca esteve em causa instituir, no Continente, uma regionalizao poltica e os polticos defensores da regionalizao, designadamente os da proposta de 1998, nunca souberam explicar isso ao povo com a devida clareza. O que se tem em mente , simplesmente, a criao de regies administrativas com o objectivo de ajustar o melhor possvel as solues dos problemas que se pem na ptica das polticas regionais. Os opositores da regionalizao, bem como os defensores da centralizao, invocam por vezes que o pas pequeno de mais para ser estratificado pela introduo de mais um nvel de Governo e de Administrao, reproduzindo no escalo regional o esquema de governao a nvel central: um parlamento regional e um governo regional com as dimenses e as mordomias e a pompa que a importncia das regies supostamente exigiria. Como diz Oliveira (1996), nada mais negativo do que fazer miniaturas institucionais que rapidamente imitariam as formas de representao exterior do poder

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sem lhes fazer corresponder um acrescentamento de valor nos domnios em que realmente importa que actuem. claro que as pessoas que pensam assim tm alguma razo quando olham para experincias concretas, tanto l fora como c dentro. O caso das nossas regies autnomas bem um exemplo dessa dimenso e desse aparato desnecessrio. Podem servir, e provavelmente vo servir, de vacina contra repeties de erros. Se do exposto possvel tirar algumas concluses quanto ao tipo de regionalizao que devemos ter, podemos resumi-las em meia dzia de aspectos: as necessidades e especificidades portuguesas; processo alicerado, tanto quanto possvel, em estruturas administrativas j existentes e mais ou menos sedimentadas, apenas com as competncias e atribuies estritamente necessrias para fazer mais bem feito aquilo que outras instncias ou patamares administrativos no podem fazer. Acrescentaramos ainda que o processo ter que ser gradual e permanentemente avaliado num quadro adequado de benchmarking. Assim, dever ser um processo que institua novas formas de actuao que conquistem a confiana e a participao, tanto dos cidados e dos agentes econmicos, como de outras entidades envolvidas. No fundo, a regionalizao tambm a procura de uma nova forma de governao territorial. No de todo impossvel ir avanando na desconcentrao e descentralizao administrativa sem regies estabelecidas. Mas claro que a sua criao tem, entre outras vantagens, a de uniformizar as dezenas de divises administrativas que existem em Portugal, com todos os inconvenientes que uma situao dessas acarreta. Por outro lado, a regio administrativa constitui um patamar intermdio de deciso que comea a faltar no dilogo e na cooperao inter-regional europeia. As dificuldades decorrentes da falta desse escalo de deciso em Portugal esto bem patentes no relacionamento que temos tido com as regies (autonomias) espanholas de fronteira. Onde esse relacionamento de cooperao e complementaridade tem sido mais expressivo entre o Norte de Portugal e a Galiza onde as diferenas, no que se refere capacidade de deciso, so abissais. Enquanto a Xunta de Santiago de Compostela pode decidir na hora qualquer assunto de natureza regional, por mais importante que seja, a CCDR Norte no pode dar um passo sem ter que pedir autorizao a Lisboa. As mltiplas vantagens da existncia desses escales esto largamente exemplificadas por essa Europa fora. Um caso importante de que se faz aqui referncia sucinta o da chamada Grande Regio constituda pelo Luxemburgo e por regies de trs pases sua volta (ver Estudo de caso).

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E S T U D O

D E

C A S O

A Grande Regio (uma regio no corao da Europa)


A Grande Regio (GR) um espao transfronteirio que agrega o Luxemburgo, Estado soberano e as seguintes regies de trs pases sua volta: Lorena (Frana), Sarre e Rennia-Palatinado (Alemanha), Valnia e Comunidade Germanfona (Blgica). Com antecedentes que datam do incio dos anos 70, a GR constituiu-se em 1980, no mbito de um acordo de cooperao germano-franco-luxemburgus para as regies de fronteira. Mais tarde, em 1994, depois de resolvido o seu problema de regionalizao, juntou-se-lhes a Blgica com as regies da Valnia (de lngua francesa) e da Comunidade Germanfona Belga.
Comunidade Germanfona da Blgica

Valnia

Rennia-Palatinado

Luxemburgo Sarre

Lorena

A GR constitui hoje um vasto espao de cooperao transfronteiria onde cabem todos os domnios de interesse para o bem-estar e o desenvolvimento econmico, cultural, turstico e social. Ocupa uma rea total de 65 541 km2 (400 km de oeste a leste por 250 km de norte a sul) e tem uma populao de 11,2 milhes de habitantes. Quer a populao, quer o PIB regional, representam 3% da Unio Europeia 15, o que, no caso do PIB, sensivelmente o dobro da posio homloga portuguesa. A zona abrangida de densidade populacional mdia e de povoamento relativamente disperso. A maior cidade Charleroi (Blgica) com pouco mais de 200 000 habitantes, mas com 421 000 na aglomerao urbana.

Repartida entre a cultura latina e germnica, a GR situa-se no centro do eixo siderrgico do desenvolvimento europeu e apresenta um territrio com caractersticas simultaneamente urbanas, rurais (Ardenas-Eifel) e industriais, base de relaes econmicas e culturais fortes e permanentes. um conjunto de territrios praticamente bilingues (francs e alemo) que foi durante sculos zona de disputa dos imprios europeus. As vicissitudes histricas tambm ajudaram a criar alguma base de sentimento comunitrio. Alm disso, h problemas econmicos e sociais comuns como os das zonas industriais (siderrgicas) e mineiras em reconverso, presentes nos quatro Estados envolvidos. O primeiro resultado da criao da GR foi a construo de uma comunidade de interesses que fez surgir projectos comuns como o Plo Europeu de Desenvolvimento de Longwy (Frana), Rodange (Luxemburgo) e Athus (Blgica). Uma caracterstica tambm importante da GR o fluxo transfronteirio dirio de trabalhadores e consumidores que a atravessam. S trabalhadores so cerca de 120 000, dos quais 90 000 afluem ao Luxemburgo. Os territrios associados que, como j se referiu pertencem a quatro pases, tm as seguintes caractersticas: Luxemburgo: Estado soberano, 2586 km2, 441 300 habitantes (2002), capital: Luxemburgo-cidade (323,3 mil habitantes no distrito); lnguas: luxemburgus, francs e alemo; Lorena, nica regio francesa de fronteira tripla, 23 547 km2, 2,3 milhes de habitantes; capital: Metz (272,1 mil habitantes); lngua: francs.

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Rennia-Palatinado: Estado federado alemo, 19 853 km2, 4 milhes de habitantes; capital: Mayence (Mainz) (185,3 mil habitantes); lngua: alemo. Sarre: Estado federado alemo, 2570 km2, populao: 1 milho de habitantes; capital: Sarrebruk (350 mil habitantes no distrito regional); lngua: alemo. Valnia (Comunidade Francesa da Blgica): 16 844 km2, populao 3,4 milhes de habitantes; capital: Namur (285 mil habitantes); lngua: francs. Comunidade Germanfona da Blgica: 853 km2, 70 831 habitantes; capital: Eupen; lngua: alemo. As formas de cooperao poltica inter-regional desenvolvidas pela GR so mltiplas e, o que deveras importante, esto institucionalizadas: Cimeiras regulares de 18 em 18 meses, que so as reunies ao mais alto nvel poltico; Observatrio inter-regional do mercado do emprego, criado em 2000; Comit econmico e social da GR, criado em 1997, rgo consultivo das Cimeiras, de vocao socioeconmica; Comisso regional Sarre-Lor-Lux-Trves/Palatinado ocidental, decidida em 1971 pela Comisso intergovernamental franco-germano-luxemburguesa; Conselho parlamentar inter-regional, criado em 1986, composto por membros dos parlamentos regionais de cada regio associada (35 membros), que visa constituir a assembleia parlamentar consultiva da GR; Euregio Saar-Lor-Lux-Rhin, criado em 1988 e reformulado em 1995, o rgo representativo dos interesses municipais na GR. A GR dispe ainda de um grupo de trabalho estatstico que recolhe e publica estatsticas, nomeadamente um anurio. A sede da GR funciona na cidade do Luxemburgo desde 1999, na Casa da Grande Regio. A funcionam os servios de apoio Cimeira, ao Conselho Regional e aos deputados regionais, bem como um guichet permanentemente aberto ao pblico. A terminar, de referir que para alm das formas de cooperao desenvolvidos pela GR, a sua dimenso suscita nveis acrescidos de apoios de iniciativa comunitria, nomeadamente atravs dos Programas INTERREG, tanto de cooperao transfronteiria como de cooperao transnacional. Entre estes destacam-se programas especficos de desenvolvimento urbano e de ordenamento do territrio, no mbito do INTERREG III, que termina em 2006.
Fonte: Site da GR (ver http://www.granderegion.net)

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E
2.4.2. AS EXPERINCIAS E OS ENSINAMENTOS A RECOLHER ... 47 2.4.3. POSSIBILIDADES DE ALTERAR O PLANEAMENTO DO TERRITRIO .... 49 CAPTULO 3 O PLANEAMENTO E A GESTO DO TERRITRIO EM PORTUGAL ..... 51 3.1. RESENHA HISTRICA ............................ 52 3.1.1. TRAOS DA DIVISO ADMINISTRATIVA E REGIONAL AT 1974 ........... 52 3.1.2. A POLTICA REGIONAL AT 1974 ..................................................... 54 3.1.3. A REGIONALIZAO APS 1974 .................................................. 56 3.1.4. EVOLUO HISTRICA DO URBANISMO EM PORTUGAL ......... 60 3.2. OS ACTUAIS INSTRUMENTOS DE PLANEAMENTO E GESTO DO TERRITRIO ....................................... 62 3.3. AS CIDADES E OS MUNICPIOS PORTUGUESES E O ORDENAMENTO DO TERRITRIO ....................................... 67 3.3.1. CIDADES E ESTRUTURA URBANA ..................................................... 67 3.3.2. ESTRUTURA MUNICIPAL ............. 70 3.3.3. POLTICAS URBANAS E PLANOS DIRECTORES MUNICIPAIS. SITUAO E PERSPECTIVAS ................ 73 CAPTULO 4 OS DESAFIOS DA GESTO DO TERRITRIO NO QUADRO DA UNIO EUROPEIA ........................... 77 4.1. AS POLTICAS DE IMPACTO TERRITORIAL NA UNIO EUROPEIA .................................................. 78 4.2. O ESQUEMA DE DESENVOLVIMENTO DO ESPAO COMUNITRIO (EDEC) ........................................... 79 4.3. PORTUGAL NO CONTEXTO DA EUROPA DAS REGIES .................... 85 Referncias ........................................................ 93

INTRODUO ................................................. 05 CAPTULO 1 A GNESE E A EVOLUO DO PLANEAMENTO DO TERRITRIO ... 07 1.1. ENQUADRAMENTO CONCEPTUAL E METODOLGICO .................................. 08 1.1.1. SITUAO DO PROBLEMA ......... 08 1.1.2. O ESPAO NA ANLISE E NAS POLTICAS TERRITORIAIS ........ 11 1.1.3. O ESPAO E A REGIO ................. 12 1.1.4. O ESPAO E A CIDADE ................. 14 1.2. ENQUADRAMENTO HISTRICO ......... 15 1.2.1. BREVE CRONOLOGIA DAS TEORIAS DA LOCALIZAO ................ 15 1.2.2. EXPERINCIAS HISTRICAS DE DESENVOLVIMENTO REGIONAL .. 18 1.2.3. MARCAS HISTRICAS DO URBANISMO ....................................... 21 CAPTULO 2 AS GRANDES LINHAS DE ORIENTAO E MUDANA ............................................. 25 2.1. VISO GERAL .......................................... 26 2.1.1. A CRESCENTE IMPORTNCIA DAS UNIDADES TERRITORIAIS ........... 28 2.1.2. GLOBALIZAO, DESCENTRALIZAO E INTEGRAO ..................... 28 2.1.3. NOVO QUADRO DE MUDANA DAS POLTICAS ........................................ 29 2.1.4. POLTICAS URBANAS E INTRA-URBANAS ................................. 31 2.1.5. POLTICAS EM MEIO RURAL ...... 34 2.2. O EMERGIR DAS CIDADES-REGIES .. 36 2.3. A GOVERNAO DO TERRITRIO ..... 38 2.3.1. ASPECTOS ESPECFICOS E TENDNCIA NA GOVERNAO DAS REAS METROPOLITANAS .......... 40 2.4. PLANEAMENTO DO TERRITRIO E GOVERNO ELECTRNICO (E-GOVERNMENT) .................................... 43 2.4.1. AS CARACTERSTICAS GERAIS DO GOVERNO ELECTRNICO .............. 43

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